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CÉDULA DE NOTIFICACIÓN
Notificando: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Notifiqué mediante cédula, la resolución de las diez horas con cinco minutos del treinta de Agostodel 2013 del SALA CONSTITUCIONAL
Expediente: 12-017414-0007-CO Forma de Notificación: FAX' 22204361
Copias: NO
Partes: ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPLEADOS PULBLICOS, CONTRALORIA GENERAL
DE LA REPÚBLICA, MARTA EUGENIA ACOSTA ZUÑIGA, PRESIDENTE EJECUTIVO DE
REFINADORA COSTARRICENSE DE PETRÓLEO, RECOPE, PROCURADURÍA GENERAL DE
LA REPÚBLICA, REFINADORA COSTARRICENSE DE PETR
Se hace saber:
RESOLUCIÓN:
Ofl/02/2013 I.UN 14:05 l« T.X/U.X 5941J ©00 1
09/02/2013 02:03 pm From: To: 22204361 Page: 2
Exp: 12-017414-0007-CO
Res. N° 2013011506
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San
José, a las diez horas cinco minutos del treinta de agosto de dos mil trece.
Acción de inconsütucionalidad promovida por María Eugenia Acosta
Zúñiga, mayor, casada, máster en Finanzas Públicas, vecina de Sabanilla de
Montes de Oca, con cédula de identidad número 6-0146-0579. en su condición de
Controlara General de la República, por acuerdo legislativo número 6496-12-13
de 22 de mayo de 2012; para que se declare inconstitucional el artículo 142 inciso
d) de la Convención Colectiva de Trabajo 2011-2012 de la Refinadora
Costarricense de Petróleo (RECOPE). Interviene también en el proceso la
Procuraduría General de la República y la Refinadora Costarricense de Petróleo.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:52 horas de 20 de
diciembre de 2012, la accionante comparece a interponer acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 142 inciso d) de la Convención Colectiva de
Trabajo 2011-2012 de la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE), por
violación de los principios de legalidad, igualdad, razonabilidad y
proporcionalidad. Fundamenta su legitimación en lo dispuesto por el párrafo
tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que confiere
legitimación directa la Contraloría General de la República para accionar en esta
vía, sin que resulte necesario la existencia de un asunto previo pendiente de
resolver en la vía judicial o administrativa conforme lo establecido en el párrafo
primero de esa norma. Afuma que la norma cuestionada incide en el ámbito
competencial de la Contraloría, definido por el Constituyente en los artículos 183
EXPEDIENTEN0 l.H>l?4l-M>007-CO
Teléfonos: 2295-JG*(¡/22¡J5-3ti97/22!>3'3<¡9S/2295-3700 Fas: 2295*3712 Dilección electrónica: wwpoUin-,ud.c¡-J.3oei75¡U»c<»itf¡tuc¡o.i-JEdificio CuitaSupiouu d« Juícicí.1, Saii Jove,DistritoCitetli.il, Bjiiíq González Laluojnn, (..illes 19 y 21, avenida Uy 6
09/02/2013 UIN 14:05 [# TX/RX 5941) ©002
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y 184 de la Constitución y desarrollado por el legislador ordinario en los artículos
4, S, 9, 11, 12, 1S, 20 y 21 Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, número 7428 de 7 de septiembre de 1994, mediante los cuales le
corresponde velar por el buen uso de los fondos de la Hacienda Pública. Cuestiona
la nomia impugnada, en tanto supera el tope máximo de veinte (20) años por
concepto de cesantía establecido por la jurisprudencia constitucional. Señala que
no cuestiona el pago del auxilio de cesantía considerado en sí, sino el hecho de
que la norma impugnada supera el tope establecido por la jurisprudencia
constitucional, apartándose con ello de los parámetros de razonabilidad,
proporcionalidad y buen uso de los fondos públicos. Indica que tampoco cuestiona
la figura de la negociación colectiva, ni se opone al mejoramiento progresivo de
las condiciones de empleo de los ^abajadores, sino el privilegio odioso, exclusivo
y excluyente a favor de un grupo selecto de servidores públicos, ya que además,
dispone de forma abusiva de los fondos públicos. Refiere que no se opone a que
ciertos beneficios se otorguen a ciertos servidores públicos y a otros no, siempre
que esa diferenciación encuentre sustento en razones objetivas. Afirma que las
obligaciones contraídas por las instituciones públicas y sus empleados por medio
de convenciones colectivas, lejos de encontrarse en una zona de "inmunidad
constitucional", se encuentran plenamente sometidas al principio de regularidad
constitucional y al examen de razonabilidad, economía y eficiencia, a fin de evitar
que a través de dicho instrumento de negociación colectiva se haga un uso abusivo
de fondos que integran la Hacienda Pública. Estima que la norma impugnada viola
el principio de igualdad consagrado en el artículo 33 constitucional, toda vez que
no existe ninguna justificación objetiva que permita hacer la diferenciación entre
los funcionarios de RECOPE y los de otras instituciones públicas en relación con
el pago del auxilio de cesantía. Manifiesta que el auxilio de cesantía es una
EXPEDIENTEN0 lí-0l"4U-0007-CO
Teléfonos: 2295-S(¡9{¡/2295-3ti97/2295-J<¡9S/2295-S700. Fas: 2295-3712. Dilección electrónica: wwwpodei^udiciiU.go o/ialucoiutitucioiiidEdificio Ceuta GupiaDj da Justicia, SanJuU,DiO>itb Candial,BailiaGtinzálei Loluiiann, calles 19 y 21,avenida» Si y 6
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09/02/2013 02:04 pm From: To: 22204361 Page: 4
indemnización por cesación de la relación laboral, inspirada en una finalidad de
protección del trabajador y reparar mediante una indemnización tarifada el daño
patrimonial causado por la pérdida del empleo. Ahora bien, pese a que el número
de años por tomar en cuenta en la indenmización establecido en el artículo 29 del
Código de Trabajo puede ser superado a través de la negociación colectiva, lo
cierto es que la Sala Constitucional estableció un límite de 20 años que no puede
ser superado (Sentencia No. 2006-6729, reiterada en sentencias No. 2006-17437 y
2011-6351). La Contraloría considera que los 24 años fijados en la norma
convencional carecen de justificación objetiva, es un privilegio indebido y
exclusivo a favor de un grupo de funcionarios públicos que no ameritan una
diferenciación constitucionalmente válida, razón por la cual es contraria al
principio de igualdad. Indica que la norma viola los principios de razonabilidad y
proporcionalidad y el uso eficiente de los fondos públicos. Además, se aparta
notablemente del interés que el legislador ordinario persigue a través del auxilio
de cesantía, blindando una reparación parcial al daño patrimonial causado por la
finalización de la relación laboral, 24 años suponen una "indemnización total" a
favor de los funcionaiios de RECOPE. Además, el monto de la indemnización
debe ser proporcional a la antigüedad del trabajador, señalado así por la Sala
Constitucional en las sentencias anteriormente citadas, aspecto que desatiende la
norma impugnada. Indica que el inciso d) del artículo 142 de la Convención
Colectiva de Trabajo 2011-2012 de RECOPE propicia un uso abusivo e ineficiente
de los fondos que integran la Hacienda Pública, ya que solo en el año 2011,
RECOPE pagó por concepto de auxilio de cesantía C2,028.672.043 (dos mil
veintiocho millones seiscientos setenta y dos mil cuarenta y tres colones), lo que
representó el S7.4% de la subpartida "prestaciones legales". Para ilustrar la
diferencia de trato, la accionante ofrece un ejemplo hipotético donde compara la
EXPEDIENTE N" 12-01 ^14-0007-CO
Teléfonos: 2295-3tí9(i/2295'3ü97/229.i-3(i9S/2295-3700 Fas 2295-3712 Dilección electióiiicar-wwwpoder-judicnd.goci/sidaconjtitucioiiidEdificio {JciiteSuprema de Justicia, San Jü-é, Ditiiitu Catedral, Bariiu Gtmiáleí Lahuiann, talles 19 y 21, avenidas i! y fi
09/02/2013 1.UN 14:05 [# TX/RX 5941] ©004
09/02/2013 02:04 pm From: To: 22204361 Page: 5
situación de un funcionario de RECOPE con otro cubierto por el Régimen del
Servicio Civil. En la hipótesis ambos funcionarios devengan un salario de un
millón de colones y tienen 30 años de laboral' para sus respectivas instituciones,
sin embargo, al cesar el funcionario de RECOPE recibiría por concepto de auxilio
de cesantía el monto de 22.425.600.00 (veintidós millones cuatrocientos
veinticinco mil seiscientos colones), mientras que el servidor cubierto por el
Servicio Civil, solo tiene derecho a ocho mensualidades por concepto de auxilio
de cesantía, por lo que recibiría un monto equivalente a 5.770.133.33 (Cinco
millones setecientos setenta mil ciento treinta y tres colones con treinta y tres
céntimos). Así, el monto del funcionario de RECOPE es cuatro veces mayor que el
percibido por el funcionario cubierto por el Seivicio Civil, por lo que se violenta
los principios de economía, eficiencia y proporcionalidad. Señala que de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 11 constitucional, las autoridades
públicas están competidas a satisfacer primeramente el interés público antes que
cualquier otro interés diverso o desvinculado del primero, por tanto, la norma
impugnada transgrede los principios contenidos en el inciso b) del artículo 5 de la
Ley de la Administración Pública de la República y Presupuestos Públicos, el
numeral 113 de la Ley General de la Administración Pública y el artículo 11
constitucional. Los fondos que financian y patrocinan el pago del auxilio de
cesantía en RECOPE, son fondos que pertenecen a la Hacienda Pública en los
ténninos del articulo 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, cuya administración no puede sustraerse de los principios de legalidad
y gestión financiera eficiente. Indica que esta la Sala se ha pronunciado en ese
sentido, por ejemplo al declarar inconstitucional el artículo 35 de la Convención
Colectiva del Banco Nacional de Costa Rica que establecía un tope de 25 años por
auxilio de cesantía (Sentencia No. 2011-6351) y el artículo 161 de la Convención
EXPEDIENTEN" ll-Dl?4l4-0007-CO
Teléfonos: 2295-J(¡9(¡/229S-3ti97/229J-3<¡9S/2295«5700. Fas: 2295*3712 Dilección electrónica: wwpouw'judicia.goa/sMaconstitucional.Edificio Coite Suprema de Justicia, San Jeté, DiUtito Catadla), Baiiiu Gemíale! Lahmann, talles 19 y 21, avenida» Ky 6
09/02/2013 I.IIN 14:05 [# TX/RX 5941] 121005
09/02/2013 02:05 pm From: To: 22204361 Page:
Colectiva del Instituto Nacional de Seguros (Sentencia No. 200S-1002). Solicita a
la Sala que en virtud de las consideraciones formuladas se acoja esta acción de
inconstitucionalidad y se anule el artículo 142 inciso d) de la Convención
Colectiva de Trabajo 2011.2012 de la Refinadora Costarricense de Petróleo
(RECOPE).
2.- Mediante resolución de las 9:46 horas del 14 de enero de 2013 (visible
en el Sistema de Gestión de Despachos Judiciales), se cursó la presente acción de
inconstitucionalidad, en la cual la legitimación directa de la accionante se
fundamentó en el párrafo tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción
constitucional.
3.- Por documento recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:42 horas del
24 de enero de 2013 (visible en el Sistema de Gestión de Despacho Judiciales), la
Procuraduría General de la República rinde su informe. Señala que la accionante
se encuentra legitimada de conformidad con lo dispuesto por el párrafo tercero del
articulo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Indica que esa facultad no
es irrestricta, pues tiene que guardar relación con el ámbito competencial atribuido
constitucional y legalmente al órgano. El presente caso guarda relación con las
competencias de control, fiscalización y protección (buen uso) de la hacienda
pública, propias del giro de la Contraloría, por lo que procede su admisión,
conocimiento y dictado de la sentencia que en Derecho corresponda. Sobre el
fondo, expresa que "lejos de importar en este asunto la presunta vulneración del
derecho a la igualdad ante la ley, que de acreditarse en esta sede, colocaría a
todos losfuncionarios de la Administración Central del Estado en idéntica
posición de reclamar para si un monto igual y uniforme en años por concepto de
cesantía, interesa referirse al tema de la "mesurabilidad" o "razonabilidad"
constitucional de las potestades administrativas en el otorgamiento de beneficios
EXPEDIENTE N° 11-01-4U-0007-CO
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09/02/2013 LlIN 14:05 [# TX/RX 5941] 12)006
09/02/2013 02:05 pm From: To: 22204361 Paga:
laborales en el empleo público, y en concreto, del tope convencional de cesantía
establecido por la Sala como parámetro razonable en el sector público." El
reconocimiento del auxilio de cesantía se funda en una potestad administrativa de
cierto contenido discrecional, pero deben ser revisados los motivos en que se
funda, los efectos que produce y las condiciones del funcionario de que se trate, a
la luz del principio de mesurabilidad de las potestades administrativas. En
aplicación de este principio a los beneficios laborales de los servidores del sector
público, la Sala ha dicho lo siguiente:
- El otorgamiento de beneficios laborales, en general, debe darse con base
en fundamentos razonables -debe cumplir con las exigencias de
legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad; esto es, que
atienda a circunstancias particulares y objetivas que los justifiquen, sea
en función y por la naturaleza del cargo (porque las funciones implican
determinadas calificaciones profesionales o habilidades de quienes lo
desempeñan; para compensar mi riesgo material -labores físicamente
peligrosas- o un riesgo de carácter legal —labores susceptibles de generar
responsabilidad civil-) o bien para incentivar su permanencia o eficiencia
en el servicio (ver resoluciones No. 2006-7261, 2006-14641 y
2006-17438); así, un beneficio se convierte en privilegio cuando no
encuentra una justificación razonable que lo ampare (sentencia No.
2006-6347).
La gestión de fondos públicos debe sujetarse a los principios de
moralidad, legalidad, austeridad y razonabilidad en el gasto público, lo
que impone una prohibición de derrochar o administrar tales recursos
como si se tratase de fondos privados, pues no existe discrecionalidad
EXPEDIENTE N» 12-01"M14-0007-CO
Teléfonos: 2293-3ü9í/2295-3(i97/2293-3ú9S/2295-3700 Fax: 2295-3712 Dirección electiónic¡i:-i.vvvw|iorier-judicial.30 cr/salacoustitucienalEdificio CoiteSupienlade JuUicia, San Jo»é, Distrito Catedial, Baiiiú útmiálel Lahiilann, «.alies 19 y 11, avenida»ii y 6
09/02/2013 LUN 14:05 [# TX/RX 5941) ©007
09/02/2013 02:05 pm From: To: 22204361 Paga: 8
total de las Administraciones Públicas para crear fuentes de gasto (ver
Sentencias No. 2006-6347, 2006-672S y 2012-3267).
- Cualquier gasto que la Administración Pública pretenda realizar en razón
de aquel beneficio laboral, debe ser capaz de satisfacer un interés público
o bien implicar una actividad de beneficio para la institución (sentencia
No. 2006-17593).
Si el beneficio laboral se traduce en una ventaja económica por
reconocimiento de una conducta personal del servidor (incentivo), dicha
conducta, desde el punto de vista de la eficiencia, debe superar el debido
cumplimiento de las prestaciones de trabajo; es decir, debe guardar
relación con una mayor y mejor prestación del seivicio, sino podría
constituirse en un privilegio infundado (ver sentencias No. 2006-6728,
2006-14641 y 2006-1743S).
No basta entonces con que las Administraciones Públicas por medio de la
negociación colectiva tengan competencia para autoixegulai' bilateralmente las
condiciones o relaciones de empleo por acuerdo de las partes —representantes de la
Administración y del personal-, en virtud de su autonomía colectiva, sino que al
hacerlo tiene que tomar en cuenta los principios del Derecho de la Constitución y
del Derecho Administrativa, marca jurídica dentro del cual inexorablemente la
decisión debe tomarse, de lo contrario aquel beneficio se toma en privilegio
inazonable. La convenciones colectivas están sujetas y limitadas por nonnas de
orden público (Sentencia No. 2007-18485) y su fuerza de ley le está conferida en
el tanto se haya acordado con arreglo al ordenamiento jurídico (Sentencia No.
2010-783 y 2011-566, ambas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).
Expresa la Procuraduría, que al amparo de esos principios, el rompimiento del
tope de cesantía de la nonna convencional impugnada está desprovista de
EXPEDIENTEN0 ll-0r4l4-0007-CO
Teléfonos 2295"3696/2295«3ti97/2293-3(¡9S/229S-J700 Fax: 2295-3712 Dirección electrónica: wwwpoder-jucUcial.go cr/saUconstitucionalEdificio Cuite Supienia de Juslicia, 'ion JoU, Distrito Catedral, Barrio Gtmlálel Lahiilann, talles 19 y 21, avenida» 1! y 6
09/02/2013 I.UN 14:05 [« TX/RX 59411 12)008
09/02/2013 02:06 pm From: To: 22204361 Page: 9
justificación objetiva y razonable, no cuenta con una motivación adecuada y por
solo ese hecho la presente acción debiera acogerse. Manifiesta que el auxilio de
cesantía es un instituto que se incorporó a nuestra legislación desde agosto de
1943, con la promulgación del Código de Trabajo y en esa misma fecha se le
otorgó rango constitucional, en el artículo 63, según el cual: "Los trabajadores
despedidos sin justa causa tendrán derecho a una indemnización cuando no se
encuentren cubiertos por un seguro de desocupación." Dado que el constituyente
no definió los límites y fonnas conespondientes, el primer llamado a su desanollo
es el legislador dentro del marco que le fija la Constitución, no solo lo dispuesto
en el artículo 63, sino también los principios constitucionales de proporcionalidad,
razonabilidad, igualdad, solidaridad y justicia social. El artículo 29 del Código de
Trabajo establece que en "ningún caso podrá indemnizar dicho auxilio más que los
últimos ocho años de relación laboral". Sin embargo, partiendo del supuesto de
que las nonnas del Código de Trabajo constituyen un mínimo superable en
beneficio del trabajador, se ha admitido en nuestro medio que en el sector piivado
puede existir un tope mayor, o una indemnización sin límite de años del auxilio de
cesantía, si el contrato laboral así lo establece o si se han implementado
mecanismos de traslado o pago anticipado de ese rubro.
En el sector público, si bien se ha admitido que el tope puede superarse cuando
haya nonnas específicas y especiales -que pueden ser convenciones colectivas o
reglamentos autónomos de servicio- "que inexorablemente deban aplicarse hasta
tanto no sean derogadas, modificadas o declaradas ilegales o incluso
inconstitucionales" (OJ-116-2005 del 8 de agosto de 2005), la jurisprudencia
vinculante de la Sala Constitucional lia indicado que si bien un tope mayor al de 8
años no es inconstitucional, sí lo es aquel fijado por vía convencional cuando
supere los 20 años (Resoluciones N"s 2006-06727 de las 14:42 hrs. del 17 de
EXPEDIENTEN0 12-01"414-0007-CO
Teléfonos: 2295-3C9{i/2295-3li97/229.í-ití9S/2293-3700 Fax: 2295-3712 Dilección electrónica: wwwpoitec-judicial.30 cWsalacoiislitucionaJEdificio Cute Súplanla de Justicia, San Jüíé, DiátrituCatedral,Barrio Gtmxáleí Laluuann, calles 19 y 11, avenida*i!y 2
09/02/2013 LLIN 14:05 (« TX/RX 5941) @|009
09/02/2013 02:06 pm From: To: 22204361 Page: 10
mayo de 2006, 2006-17437 op . cif., 2006-17439 de las 19:37 hrs. del 29 de
noviembre de 2006, 2006-17593 de las 15:00 hrs. del 6 de diciembre de 2006,
2008-001002 op . cit. y 2011-006351 de las 14:35 hrs. del 18 de mayo de 2011,
todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). Así que el
establecimiento o no de un tope al derecho de cesantía, sea a través de norma
reglamentaria o convencional al seno de las Administraciones Públicas, debe
respetar inexorablemente la norma no escrita (artículo 7o de laLQAP y 13 de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional ) que se deriva de la jurisprudencia
constitucional, según la cual, en el sector público el tope de cesantía no puede
superar los 20 años; pudiendo en consecuencia, ser menor a aquel tope. Así que en
el caso especifico del artículo 142 inciso d) de la Convención Colectiva de Trabajo
de RECOPE, es contundente y manifiesto que se supera el límite de 20 años del
tope de cesantía, establecido por la Sala como parámetro razonable en el sector
público; lo cual conlleva un uso indebido de fondos públicos, en detrimento de los
seivicios públicos que presta la institución, tal y como lo ha sostenido la Sala en
casos similares. En consecuencia, este Órgano Asesor estima que debe declararse
inconstitucional el inciso d) del artículo 142 impugnado.
4.-Por escrito presentado el 4 de febrero de 2013. Rubén Hernández Valle,
en su condición de apoderado especial de la Refinadora Costarricense de Petróleo
S.A., se apersona a este expediente y solicita que se le tenga como coadyuvante
pasivo. Manifiesta que en el caso de los empleados de RECOPE y los de otras
instituciones públicas como el BNCR y el INS. existe una evidente desigualdad de
los supuestos de hecho. Aduce que RECOPE es una institución única en el país
por lo que requiere de trabajadores altamente especializados, que son difíciles de
reponer en caso de que dejen de laboral' para la institución. Por ello, el estímulo
laboral contenido en la nonna impugnada fonna parte de un conjunto de pluses
EXPEDIENTEN» 12-01"414-0007-CO
Teléfonos: 2293-3C9fi/2295-3ti97/229J-Jtí9S/229S-J700. Fas: 2295-3712. Dilección electrónica: mvwpoHer-judicial.30.c1/1alacoustitucio11alEdificio Corte Suprema de Justicia, 'Iju lona,Distrito Catedral,Barrio Gtmjáloi Lalunann, calle* 19 y 11, avenidas i! y 6
09/02/2013 LUN 14:05 [# TX/RX 5941] ®010
09/02/2013 02:07 pm From: To: 22204361 Page: 11
laborales que históricamente se le han brindado a los trabajadores de RECOPE, no
solo para mantenerlos dentro de la institución, sino además, para mejorar su
capacitación y, por ende, la productividad de la institución. Señala que la rotación
laboral en RECOPE es muy baja en comparación con el resto de las instituciones
públicas y que esa permanencia laboral lia permitido que la institución se haya
profesionalizado en todos los campos de su actividad, además, que haya podido
hacer frente con éxito a los complicados retos tecnológicos, financieros y
administrativos que presenta la industria petrolera en el siglo XXL Estima que por
la evidente desigualdad de los supuestos de hecho entre los empleados de
RECOPE y los de las demás instituciones públicas, no se puede otorgar a todos
ellos el mismo tratamiento laboral, dado que diferentes supuestos de hecho
implican necesariamente que se otorgue un trato desigual a cada uno de ellos.
Refiere que el trato desigual a favor de los empleados de RECOPE persigue una
finalidad constitucionalmente posible, como es, por una parte, que la institución
sea eficiente y eficaz (relación de los artículos 139 inciso 4), 140 inciso 8) y 191
de la Constitución Política) y, por otra, que sus servidores disfruten de un
adecuado régimen de incentivos laborales para tener una existencia digna
(doctrina del artículo 56 CP). En tal sentido, la norma es razonable porque está
constitucionalmente sustentada, también es racional porque existe una conexión
efectiva entre el trato desigual que se establece (número mayor de años pagados
por concepto de auxilio de cesantía), el supuesto de hecho que lo justifica
(especialidad técnica y calificada de los empleados de RECOPE por la índole
especializada de su giro de actividad), y la finalidad que se persigue (que la
institución sea eficiente y eficaz y se le otorguen condiciones laborales dignas a
los trabajadores) por último, la noinia impugnada además, supera el test de la
proporcionalidad, por cuanto la relación entre el bato desigual
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Teléfonos: 2295-3ü9tí/2295-3ü97/229>3(i9S/2295-3700 Fax: 2295-3712 Duección electrónica: wwwpouer-jutlicial.goci/salacoustitucioiialEdificio Corte ¡¡Upleulade Justicia, San J<i£¿, Distrito Coledla], Barlio Günlálel Laluilann, calles 19 Vil, avenida» Uy ¿
09/02/2013 LlIN 14:05 [# TX/RX 5941] 12)01]
09/02/2013 02:07 pm From: To: 22204361 Page: 12
constitucionalmente admisible, la finalidad legítima y la adecuación entre el
supuesto de hecho, la consecuencia jurídica y la finalidad perseguida son
proporcionales. Afuma que el otorgamiento de 24 años como pago máximo por
concepto de auxilio de cesantía perseguida por la norma impugnada, ha pennitido
que la institución cuente con trabajadores altamente profesionales, con estabilidad
laboral y uabajando en condiciones dignas, lo cual es proporcional a los fines
perseguidos por RECOPE de ser una institución eficiente y eficaz. Concluye que
la noiina impugnada cumple con todos los elementos del test jurídico que
detennina que en este caso, el trato desigual contenido en la norma, es confonne
con el principio de igualdad ante la ley.
5.- Mediante resolución de las 14:38 horas del 25 de febrero de 2013
(visible en el Sistema de Gestión de Despachos Judiciales), se previno al
apoderado especial de RECOPE aclarar la condición en la que se apersonó su
representada, toda vez que en la resolución de curso de las 9:46 horas del 14 de
enero de 2013 se le había concedido audiencia.
6.- En escrito presentado el 11 de febrero de 2013, Gilbert Brown Young, en
su condición de Secretario General del Sindicato de Trabajadores Petroleros,
Químicos y Afines (SITRAPEQUIA), solicitan ser tenidos como coadyuvantes
pasivos. Refieren que el auxilio de cesantía no está sujeto en todos los casos a un
tope ni a un máximo de tiempo de seivicio, e incluso de paga sin importar la causa
de temiinación del contrato. Indica que los derechas obtenidos por vía de
negociación de convenciones colectivas de trabajo ya están incorporados a los
contratos individuales de trabajo, y por ello deben respetarse, como es el caso de
los 24 meses de cesantía. Señala que los artículos 60 y 61 de la Constitución,
garantizan el derecha a la libre sindicalizacion y a la negociación colectiva de la
convención. Indica que no hay rango entre los derechos fundamentales, por los
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Teléfouos: 2295«3ú9(¡/229S-3t>97/229J-Jfi9S/2293-3700. Fax 2295-3712. Dirección electrónica.: www.poilei-judicial.go.cr/salaconstitucioiial.Edificio Cute Suprema de Justicia, ¡sal) Jü-.<¡, Dlitrito Catedlal, Baiiia González LahiUann, calles 19 y 21, avenida»i! y fi
09/02/2013 LUN 14:05 W TX/RX 5941] ©012
09/02/2013 02:07 pm From: To: 22204361 Paga: 13
cuales unos prevalezcan sobre otros. Refiere que en caso de encontrarse una
situación que pudiera afectar la legalidad de la convención colectiva, el
ordenamiento jurídico inferior pennite los remedios procesales para resolverla.
Solicita que se rechace por el fondo la acción.
7.- Por escrito presentado el 12 de febrero de 2013, representantes de la
Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados, solicitan a este Tribunal
se les tenga como coadyuvantes pasivos en la presente acción. Indican que
nuevamente esta Sala pretende cercenar sus derechos, por lo que reitera los
argumentos que expusieron desde el año 2006, entre los que se indicó, que este
Tribunal había venido anulando una serie de cláusulas de convenciones colectivas
del sector público, por considerarlas desproporcionadas e irracionales, respecto de
lo cual se pronunció la Organización Internacional del Trabajo, por medio de la
Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT,
indicando que cláusulas convencionales como estas, solo pueden ser revisadas en
la vía legal y por defectos fonnales, de lo contrario pueden tener efectos muy
perjudiciales en el grado de confianza en la negociación colectiva como medio de
resolución de conflictos y dar lugar a una desvalorización de la autonomía de las
partes y del instrumento de la convención colectiva misma. Solicitan que se
declare sin lugar la acción.
8.- El 27 de febrero de 2013, el representante de RECOPE se apersona a la
Sala y aclara que el escrito presentado el 25 de febrero de 2013 lo hace en
condición de paite en este proceso. Señala que si solicitó en aquel momento ser
tenido como coadyuvante, fue porque no se le había notificado de la resolución
que lo tenía como parte del proceso.
9.- Por escrito presentado el 26 de marzo de 2013, Gilbert Brown Young en
su condición de Secretario General del Sindicato de Trabajadores Pretroleros,
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Teléfonos: 2295-S(i9672295-3u97/229.i-3(39S/2295-S7Q0. Fax: 2295-3712. Dilección electrónica: www poiler-jutlicial.go.cr/salacoiistitucional.Edificio Corte Suptenta de Justicia, San loie, Distrito Catedral, Barrio González Lallnlann, calles 19 y '21, avenida* £ y <S
09/02/2013 LUN 14:05 [# TX/RX 5941] @013
09/02/2013 02:08 pm From: To: 22204361 Page: 14
Químicos y Afines, se apersona a debatir los argumentos dados por la
Procuraduría Geneial de la República. Indica que este órgano procede únicamente
a citar precedentes pero no se pronuncia sobre la competencia de la Sala para
anular cláusulas de convenciones colectivas, desconociendo compromisos
jurídicos asumidos por Costa Rica a través de los Tratados Internacionales de la
OIT y en violación del principio de la seguridad jurídica. Manifiesta estar de
acuerdo con los votos salvados que se lian suscritos en las sentencias previas.
Reitera sus alegatos y solicita que se rechace la presente acción.
10.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley
de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 023, 024 y 025
del Boletín Judicial, los días 01, 04 y 05 de febrero de 2013 (visible en el Sistema
de Gestión de Despachos Judiciales).
11.- Se prescinde de la audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y
85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga
a la Sala el numeral 9 ibídem, por considerar que existen suficientes elementos de
juicio para resolver esta acción.
12.- Por resolución de las 14:00 horas del 1 de marzo de 2013, la
Presidencia de la Sala aceptó la coadyuvancia pasiva planteada por el Sindicato de
Trabajadores Petroleros, Químicos y Afines, y dispuso el rechazo de la
coadyuvancia presentada por los trabajadores y trabajadoras de las
Municipalidades del país afiliados a la Asociación Nacional de Empleados
Públicos y Privados (ANEP), toda vez, que el tenia referido en su escrito no
guarda relación con el objeto de esta acción, ya que los gestionantes pretenden
defender las convenciones colectivas celebradas en el sector municipal,
mientras que en la presente acción el objeto de impugnación es la convención
colectiva de trabajo de RECOPE.
EXPEDIENTEN» 12-01"M14-0007-CO
Teléfonos: 2295-3ú9<¡/2295.3li97/229.í-J(¡9S/2293-37Q0.Fax: 2295-3712 Dirección electiómca: www podei-judicial.go ci/salacouititucioniUEdificio Cute Suprema de Justicia, San Joué, Distrito Catedral, Barrio Gunlálel Lahnlann, calles 19 y 21, avenida»i! y fi
09/02/2013 LUN 14:05 l# TX/RX 5941] E]014
09/02/2013 02:08 pm From: To: 22204361 Page: 15
13.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Rueda Leal, y,
Considerando:
L- Admisibilidad y legitimación. En el sub examine la legitimación a la
accionante proviene de lo dispuesto en el pánafo tercero del artículo 75 de la Ley
de la Jurisdicción Constitucional, en tanto en su condición de Contralora Geneial
de la República tiene legitimación directa para interponer acción de
inconstitucionalidad en asuntos de su competencia, tal como es el caso de los
relativos al uso y disposición de fondos públicos.
La jurisprudencia de este Tribunal ha sido conteste en indicar que las
instituciones señaladas por la Ley de la Jurisdicción Constitucional (además de la
accionante, el Procurador Geneial de la República, el Fiscal Geneial de la
República y el Defensor de los Habitantes) deben perseguir fines compatibles con
su respectiva organización para interponer acciones de inconstitucionalidad, es
decir, actual* dentro del ámbito legítimo de sus competencias. En este sentido, la
Contralora General de la República interpone la acción de inconstitucionalidad
como un medio para controlar, fiscalizar y proteger la Hacienda Pública, por lo
que la acción resulta admisible.
II.- Objeto de la acción. La accionante impugna el artículo 142 inciso d) de
la Convención Colectiva de Trabajo 2011-2012 de la Refinadora Costarricense de
Petróleo (RECOPE), homologada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
mediante el oficio número DRT-322-2011 de las 13.00 horas de 29 de julio de
2011, por estimar que violenta el principio de legalidad, igualdad, razonabilidad y
proporcionalidad. Para una mejor comprensión del presente estudio, se procede a
citar lo dispuesto por la norma en cuestión:
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Teléfonos: 2295-3<¡?<i/2295.3u97/2293-3('¡*S/2295-J70Q. Fax: 2295-3712 Dilección electrónica: wwwpoder-judicial-soci/salacoustiturioiiiüEdificio L'tiite Suprema de Justicia, 'Sjn Joié, Di>tiito Catedral, Barrio Cñmiáleí Lalunann, talle* 19 y 11, avenida! Üyfi
09/02/2013 I.UN 14:05 (# TX/RX 5941] ©015
09/02/2013 02:08 pm From: To: 22204361 Page: 16
"Articulo 142. Cuando el trabajador cese por cualquier causaen su contrato de trabajo por tiempo indefinido, la Empresa deberápagarle el auxilio de cesantía conforme a las siguientes reglas:
a) Después de un trabajo continuo no menor de tres (3) meses nimayor de seis (6), con un importe iguala diez (10) días de salario;
b) Después de un trabajo continuo mayor de seis (6) meses pero nomayor de un año, con un importe igual a veinte (20) días de salario;
c) Después de un trabajo continuo mayor de un año, con un importeigual a tm mes de salario por cada año de trabajo o fracción no menorde seis (6) meses;
d) En ningún caso podrá exceder dicho auxilio de veinticunüv (24)meses;
e) No tendrá derecho a acogerse a esta indemnización el trabajadorque liaya cometido alguna de las faltas especificadas en el artículo 50de esta Convención;
f) Para efecto del cómputo del tiempo seivido se reconocerán lossenñcios prestados al Sector Público, siempre y cuando no mediesolución de continuidad, m pago de prestaciones;
g) Para efecto de cálculo se estará a Jo dispuesto en el. Código deTrabajo. "
Considera la accionante, que en particular el meiso d) citado resulta
inconstitucional, por cuanto excede el tope de 20 años de cesantía establecido pol
la Sala como parámetro razonable en el sector público. Señala que la norma
impugnada no encuentra fundamento objetivo que permita sustentar un privilegio
odioso, exclusivo y excluyente que por demás üifringe el principio de igualdad
ante la ley y de legalidad, ya que una disposición de esta naturaleza va en contra
del uso eficiente de los fondos públicos y su confonnidad con el interés público,
así como también de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
TU.- Las Convenciones Colectivas y su revisión en la jurisdicción
Constitucional. Como bien sostiene la Procuraduría General de la República y la
accionante, este Tribunal ha sostenido reiteradamente no solo su competencia para
revisar la consutucionalidad de nonnas de esta naturaleza y objeto de acción, sino
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09/02/2013 UJN 14:05 [*» TX/RX 5941] @|D16
09/02/2013 02:09 pm From: To: 22204361 Page: 17
también los límites a los cuales también se encuentra sujeto el derecho de
negociación colectiva en el sector público:
".. .La posibilidad de negociar colectivamente para los trabajadores queno participan de la gestión pública de la Administración, los empleados deempresas o seivicios económicos del Estado, encargados de gestionessometidas al Derecho común, ha sido reconocida reiteradamente por estaSala a partir de la sentencia número 03053-94, criterio que reitera o ratificadespués en las sentencias 2000-07730 y 2000-04453. Se admite como teoríageneral del Derecho Colectivo Laboral, que éste se integra, principalmente,por una trilogía de derechos que persiguen hacer realidad y dar solución a lanecesidad de los trabajadores de agmparse para compensar la inferioridadreal en que se encuentran cuando actúan aislados, frente al patrono y ante lagenérica regulación de sus derechos en el Código de Trabajo; se trata delderecho a la sindicación, a la negociación colectiva y a la resoluciónefectiva de los conflictos colectivos. Existen dos regímenes en materialaboral: uno que se regula por el Código de Trabajo y el otro, por normas deDerecho Público. Esta Sala ha reconocido por ende que la relación entre elEstado y los servidores públicos, como tesis de principio, es una relación deempleo público o estatutaria; en otras palabras, el servidor del régimen deempleo público se encuentra en relación con la Administración, en unestado de sujeción; aquella puede imponer miilateralmeiite las condicionesde la organización y prestación del servicio para garantizar el bien público.Esta conclusión implica que no se pueda tolerar la negociación colectiva enel sector público, de conformidad con los artículos 191 y 192constitucionales. Por último, en la sentencia número 1696-92 de esta Sala,se declaró la inconstitucionalidad de los mecanismos del arreglo directo, laconciliación y el arbitraje para los funcionarios que realicen gestiónpúblicapero reconociendo que es válido que los obreros, trabajadores o empleadosque no participan de la gestión pública de la Administración puedencelebrarconvenciones colectivas de trabajo, de tal forma que entes con unrégimen deempleo de naturaleza laboral (no pública), como por ejemplo,las empresas del Estado, sí pueden negociar colectivamente de conformidadcon las disposiciones que informan el Derecho Colectivo del Trabajo. Noobstante lo anterior, es claro que por tratarse de funcionarios remuneradosconfondos públicos, incluso en el caso de aquellos que puedan regir susrelaciones de trabajo por normas producto de una negociación colectiva, lasituación de las instituciones públicas empleadoras nunca será equiparable ala de cualquier- patrono particular, puesto que por esa vía no puededispensarse o excepciouarse la aplicación de cualesquiera normas o
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09/02/2013 LUN 14:05 [# TX/RX 5941] ®017
09/02/2013 02:09 pm From: To: 22204361 Page: 18
principios de orden público. Sea cual sea el rango normativo que sereconozca a este tipo de instrumentos, es claro que se encuentransubordinados a las normas y principios constitucionales ..."(sentencia No.2006-6730 de las 14:45 horas del 17 de mayo de 2006)
Se ha indicado, además, que sin demérito alguno de que la negociación
colectiva sea un derecho reconocido constitucionalmente y por instrumentos
internacionales de la Organización Internacional del Trabajo, lo cierto es que su
contenido se encuentra también subordinado a las normas y principios
constitucionales, en el tanto sus decisiones implican consecuencias financieras a
cargo de la Hacienda Pública. De modo que su adopción y validez no queda
únicamente sujeta a la mera verificación del procedimiento de adopción, sino
también a un análisis de fondo cuando este se requiera, en tanto su contenido debe
ajustarse a las normas y principios constitucionales. Las obligaciones contraídas
por las instituciones públicas y sus empleados, como ocurre en este tipo de
negociaciones, pueden ser objeto del análisis de razonabilidad, economía y
eficiencia, con el objeto de evitar que a través de una convención colectiva, sean
limitados o lesionados derechos de los propios trabajadores, o para evitar que se
haga un uso abusivo de fondos públicos. Aclarado lo anterior, procede verificar la
consütucionalidad de la noima cuestionada.
IV.- Sobre la norma impugnada. El artículo cuestionado regula la fonna en
que procede el pago del auxilio de cesantía para los funcionarios de RECOPE,
estableciendo diversos montos atendiendo a la antigüedad del funcionario. Para el
caso que nos interesa, el inciso c) dispone que después de un trabajo continuo
mayor de un año, se deberá cancelar un importe igual a un mes de salario por
cada año de trabajo o fracción no menor de seis (6) meses; y es precisamente en
relación con ello, que el inciso d) aquí impugnado, señala expresamente, que "E)i
ningún caso podrá exceder dicho auxilio de veinticuatro (24) meses ". De manera
que, un funcionario que haya laborado más de 20 años, tendría derecho de
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09/02/2013 I.UN 14:05 [# TX/RX 5941] ®0Í8
09/02/2013 02:10 pm From: To: 22204361 Page: 19
conformidad con esta disposición, a recibir hasta un máximo de 24 años de pago
por concepto de auxilio de cesantía.
Sobre este tema en particular la Sala ha señalado en reiterados
pronunciamientos, que es posible a través de las Convenciones Colectivas
negociar plazos mayores a los dispuestos en el Código de Trabajo, no obstante,
dichos topes no pueden quedar al arbitrio de las partes, sino que deben ajustarse a
parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, el cual lia estimado este Tribunal
no debe superar los 20 años:
"...Aun cuando la norma es imperativa al indicar que el auxilio decesantía no puede indemnizarse más allá de los últimos ocho años, esta Salaha aceptado la existencia de topes mayores fijados a través de convencionescolectivas, partiendo del hecho de que el Código de Trabajo establece reglasmínimas que pueden ser superadas siempre y cuando se haga dentro deparámetros de razonabilidad y proporcionalidad. Es por esta razón, que laSala ha avalado la existencia de topes de cesantía mayores de los ocho añospero inferiores a los veinte años (ver sentencia 2006-06730 de las catorcehoras cuarenta y cinco minutos del diecisiete de mayo de dos mil seis), porestimar que no existe incoiistitucionalidad alguna en los casos en que sí existeun límite o "tedio" razonable..." (sentencias número 2006-17437 de las19:35 horas del 29 de noviembre de 2006 y 2011-6351 de las 14:35 horas del18 de mayo de 2011)
En razón de lo expuesto, al constatarse que la disposición impugnada autoriza
un pago que excede el parámetro señalado que ha sido considerado como un tope
máximo razonable por paite de este Tribunal, debe declararse inconstitucional, por
Iiaberse favorecido un uso indebido de fondos públicos, en detrimento de los
servicios públicos que está llamada a blindar la institución, sin que se constate
tampoco una razón objetiva alguna que permita la diferenciación establecida a
favor de este grupo de funcionarios. Por consiguiente, el tope máximo dispuesto
en dicha Convención para efectos de indemnización por auxilio de cesantía,
resulta desproporcionado e inazonable, motivo por el cual procede acoger la
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09/02/2013 UJN 14:05 [# TX/RX 5941] @]019
09/02/2013 02:10 pm From: To: 22204361 Page: 20
presente acción, anular el inciso d), y dejar establecido que los parámetros dados
en el inciso c) no podrían superar los veinte años señalados, al igual que se indicó
por sentencia No. 2013-11086 de las 15:30 horas del 21 de agosto de 2013.
V.-Los Magistrados Arinijo y Hernández salvan el voto y rechazan de
plano la acción con fundamento en las siguientes consideraciones que redacta
el primero:
A diferencia del criterio de la mayoría, consideramos que la acción es
inadmisible y por ende, debe ser rechazada, atendiendo a la naturaleza del objeto
impugnado -las convenciones colectivas-, con fundamento en lo siguiente:
a.- La Negociación Colectiva en el sector público. Nuestra Constitución Política
junto a las libertades individuales, enuncia los denominados Derechos Sociales,
que buscan afianzar el régimen democrático al extender el contenido de los
derechos y libertades. La incorporación de este capítulo en nuestra caita magna, se
produjo en el año 1943, que vino a reformar la Constitución de 1871 y éste a su
vez, se reprodujo en nuestra constitución actual. Uno de estos derechos, atinentes
al tema de estudio, es la libre sindicalización, independientemente del sector
laboral al que pertenezca el trabajador (sea público o privado), que consagra el
artículo 60. Por otro lado, el artículo 61 establece el derecho de huelga como
ejercicio de la libertad sindical, el cual si bien está limitado a determinadas
regulaciones en el sector público (artículo 61 constitucional), lo cierto es que es
admisible para dicho sector y así lo estableció este Tribunal en la sentencia No.
1998-1317, al indicar:
"El derecho de sindicación tiene pues, rango constitucional en Costa Rica y se
regula internamente mediante normas de carácter legal, específicamente el Código
de Trabajo, que norma en su artículo 332 y siguientes-ubicados en el Título
Quinto "'De las Organizaciones Sociales"- lo referente al funcionamiento y
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09/02/2013 LlIN 14:05 [# TX/RX 5941] &020
09/02/2013 02:11 pm From: To: 22204361 Page: 21
disolución de los sindicatos y define las reglas de protección de los derechos
sindicales. En el artículo 332 del Código de Trabajo se declara además de interés
público la constitución legal de los sindicatos, que se distinguen "(...)como uno de
los medios más eficaces de contribuir al sostenimiento y desarrollo de la cultura
popular y de la democracia costarricense". La referencia anterior permite concluir
en esta etapa, que el derecho fundamental de sindicación se reconoce sin distingo
de la naturaleza pública o privada de los sectores laborales, es decir, en magnitud
equiparable. En relación con el contenido de la acción sindical, específicamente lo
que toca al derecho de huelga, el artículo 61 de la Constitución Política establece
que la regulación del citado derecho de acción colectiva es materia de reserva de
ley, siendo que toda restricción del citado derecho debe darse por vía ley y de
ningún modo puede favorecer los actos de coacción o violencia. Es además
resultado de la atribución conferida mediante el numeral 61 constitucional citado,
que compete al legislador definir en qué casos de la actividad pública se restringe
o excluye el ejercicio del derecho de huelga; mandato que se satisface mediante el
artículo 375 (antes, 368) del Código de Trabajo, que debe ajustarse a los criterios
de razonabilidad y proporcionalidad para que sea congruente con el principio
democrático sobre el que descansa el ordenamiento jurídico patrio, plasmado en el
artículo Io de la Constitución Política y que es valor supremo del Estado
Constitucional de Derecho..."
La negociación colectiva representa un elemento básico en el contenido de la
libertad sindical, precisamente porque a través de los Sindicatos puede promover
una negociación que propicie resolver las situaciones laborales de los trabajadores.
La misma libertad sindical en sí misma, implica negociar colectivamente para
obtener los beneficios económicos, sociales y profesionales que consagra nuestra
Carta Fundamental. La negociación surge también como un medio pacifizador
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09/02/2013 LUN 14:05 [U TX/RX 5941] 21021
09/02/2013 02:11 pm From: To: 22204361 Page: 22
ante conflictos colectivos, como el derecho a huelga, que según vimos es
reconocido en el sector público y puede plasmarse en acuerdos que pueden
constituir una convención colectiva. Nuestra Constitución Política así lo precisó
en el artículo 62 dentro del capítulo que regula los derechos y garantías sociales, al
disponer que tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que con
arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos
de trabajadores legalmente organizados. La Sala en la sentencia No. 1696-92
estimó que la modificación de la Constitución Política de 1S71 por la Asamblea
Constituyente que emitió la Constitución Política vigente, en la que se incorporó
en los artículos 191 y 192 un régimen laboral público exclusivo para los
servidores del Estado, excluía toda posibilidad de negociación en el sector
público, por estar los trabajadores bajo un estado de sujeción, donde existe por
parte del Estado una imposición unilateral de las condiciones de la organización y
la prestación del servicio para garantizar el bien público. Sin embargo, nos
replanteamos nuevamente el tema en cuestión, teniendo en consideración que la
interpretación dada a la incorporación de este régimen fue restrictiva y que
además, ello no impedía la negociación colectiva como un derecho fundamental
que ya había sido reconocido a los trabajadores, incluyendo a los servidores
públicos. El interés de los Constituyentes en 1949 en promulgar un régimen
estatutario, fue promovido esencialmente con el fin de que la administración
contara con un instrumento que pennitiera la contratación de sus funcionarios a
base de idoneidad comprobada y así lograr una estabilidad en el nombramiento de
los mismos, evitando la persecución política de los empleados públicos en cada
cambio de gobierno, pero no con el objetivo de restringirles sus derechos
fundamentales. El régimen de empleo público se constituyó más bien como un
freno para la propia administración y en una garantía para sus funcionarios. Por
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09/02/2013 UIN 14:05 [# TX/RX 5941} ©022
09/02/2013 02:11 pm From: To: 22204361 Page: 23
otro lado, la discusión se torna respecto a derechos fundamentales reconocidos por
la misma Constitución Política y que como se indicó, ésta no hizo excepción en el
artículo 62. Recordemos por propia jurisprudencia de este Tribunal, que los
derechos fundamentales son inherentes al ser humano por su condición de tal, por
su carácter de persona y por ende son superiores al mismo Estado; pues éste no los
crea ni los regula constituyéndolos, sino que simplemente los reconoce, tutela y
garantiza normativamente, con un carácter puramente declarativo. De ahí que el
ordenamiento jurídico puede tutelarlos y moldear su ejercicio, mas no eliminarlos
o desconocerlos con la simple invocación de que así lo exigen los requerimientos
de la organización del Estado, o la eficiencia de la administración, o un impreciso
bien público; en virtud de que ostentan una categoria y fuerza superior al propio
ordenamiento. Cuando un derecho lia sido reconocido formalmente como
inherente a la persona éste queda definitiva e irrevocablemente integrado a la
categoria de aquellos derechos cuya inviolabilidad debe ser respetada y
garantizada. Ahora, si bien los derechos fundamentales no son absolutos, las
restricciones o limitaciones a los que sean sometidos, nunca puede vaciarlos de
contenido, como sucedería si desconoce dicho derecho a determinado grupo de
trabajadores, solo por el hecho de laborar en el sector público. Puede darse un
tratamiento diferenciado respecto a los límites y alcances de la negociación o en
virtud de la materia objeto de la misma, pero nunca su total exclusión para este
tipo de servidores. Las garantías sociales contempladas en la Constitución actual,
ya se encontraban incorporados expresamente en nuestro régimen jurídico desde la
modificación introducida a la Constitución Política de 1871 en las legislaturas de
1942 y 1943. De hecho el capítulo fue reproducido en el cuerpo normativo de
1949, pues constituía una de las evoluciones más importantes de nuestro país, en
el reconocimiento de los derechos del individuo. En este sentido conviene
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09/02/2013 LUN 14:05 [# TX/RX 5941] @023
09/02/2013 02:12 pm From: To: 22204361 Page: 24
advertir, que los derechos humanos son irreversibles, porque todo derecho
fonnahnente reconocido como inherente a la persona humana, queda
irrevocablemente integrado a la categoria de derecho humano, categoría que en el
futuro no puede perderse.
Aunado a lo anterior, dado el carácter evolutivo de los derechos en la historia de la
humanidad, es posible en el futuro extender una categoría de derechos humanos a
otros derechos que en el pasado no se reconocían como tales o aparezcan otros que
en su momento se consideraron como necesarios a la dignidad humana y por tanto
inherentes a toda persona. Por tanto, los derechos fundamentales son progresivos
pero nunca regresivos. Así las cosas, de ninguna manera podría admitirse una
exclusión en este sentido, que ni siquiera la misma Constitución hizo. La conecta
dimensión que debe adquirir este derecho, constitucional consagrado en el
capítulo de garantías sociales, en el caso del sector público, no es la de un
cercenamiento total para el servidor, sino entender que su ejercicio está sujeto a
ciertas limitaciones en atención a la observancia del ordenamiento jurídico, a los
límites del gasto público y a las correspondientes regulaciones que existen en esta
materia.
b.- Las Convenciones Colectivas según la doctrina. En el caso sometido a estudio,
la discusión se enfatiza en las Convenciones Colectivas, que como ya fue
indicado, son producto de la negociación colectiva, o consisten en la negociación
propiamente, y que según la Constitución Política también son admitidas para el
sector público, pues proporciona uno de los instrumentos
ideales para conseguir los fines establecidos por la norma fundamental para el
derecho de sindicación. El Código de Trabajo en el artículo 54 define las
convenciones colectivas como aquellas que se celebran entre uno o varios
sindicatos de trabajadores y uno o vatios patronos, o uno o vatios sindicatos de
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09/02/2013 UIN 14:05 [# TX/RX 5941] E)024
09/02/2013 02:12 pm From: To: 22204361 Page: 25
patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba
prestarse y las demás materias relativas a éste. Tienen fuerza de ley profesional de
conformidad con el artículo 62 de la Constitución Política y de los artículos 54 y
55 del Código de Trabajo. Esto significa que las convenciones colectivas se
convierten en el instnimento jurídico que regula las relaciones obrero-patronales, y
que esta relación comprende al sindicato, al patrono, a los trabajadores
sindicalizados, a los no sindicalizados y a los futuros trabajadores mientras la
Convención se encuentre vigente, o sea, se aplica no sólo a quienes la han
elaborado, sino también a terceras personas ajenas a la negociación. Entendiendo
terceros, como aquellos trabajadores que en el futuro se incorporen al centro de
trabajo, no a otras personas o instituciones que sí pueden encontrarse ajenas por
completo a la Convención Colectiva de que se trate. Es por ello que podemos
hablar de tres características de toda Convención Colectiva: 1-Deben ser
concluidas entre un grupo Trabajadores y Empleadores: los trabajadores deben
encontrarse legalmente organizados para poder celebrar la constitución de una
convención colectiva. 2- Producen efectos propios y dilectos para las agrupaciones
que contratan (cláusulas obligacionales): conforme con nuestra Constitución
Política las Convenciones Colectivas de
Trabajo o Acuerdos Colectivos de Trabajo poseen el rango y la fuerza de ley entre
laspaites y 3- Producen efectos incluso para terceros que no formen paite en la
convención colectiva. En ellas se establecen cláusulas que crean obligaciones
entre el patrono y el sindicato, pero además puede contener- cláusulas normativas
sobre las condiciones de trabajo que afecten a los contratos individuales existentes
como a los que luego se realicen en el futuro. Se le aplican las reglas de los
contratos para afirmar que obligan al cumplimiento de lo expresamente pactado y
a todas las consecuencias conformes a la buena fe, al uso y a la ley; las
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00/02/2013 LUN 14:05 I# TX/RX 5941] @|025
09/02/2013 02:13 pm From: To: 22204361 Page: 26
organizaciones obreras y patronales que firman un acuerdo se obligan a estar y
pasar por él, a respetar lo estipulado, y a no levantar nuevas reivindicaciones ni
pretender modificarlo antes del tiempo previsto para su teiiuinación.
El trámite que debe seguir' está contemplado en el artículo 57 del Código de
Trabajo, según el cual la convención colectiva deberá extenderse por escrito en
tres ejemplares, bajo pena de nulidad absoluta. Cada una de las partes conservará
un ejemplar- y el tercero será depositado en la Oficina de Asuntos Gremiales y de
Conciliación Adiiiinistrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
dilectamente o por medio de la autoridad de trabajo o política respectiva. No
tendía valor legal sino a partir de la fecha en que quede depositada la copia y, para
este efecto, el funcionario a quien se entregue extenderá un recibo a cada uno de
los que la hayan suscrito.
Dicho depósito será comunicado inmediatamente a la Oficina de Asuntos
Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, para que éste ordene a las paites ajustarse a los requisitos de Ley en caso
de que la convención contenga alguna violación de las disposiciones del presente
Código. Setrata de un contrato atípico por la singularidad de las obligaciones que
puedan asumir los contratos, por la formalización del proceso de elaboración, lahomologación estatal y ante todo, por su contenido nonnativo. La finua de un
acuerdo colectivo lia significado para un amplio sector doctrinal el fin de las
hostilidades, entendiéndolo como un tratado de paz. pues pretende servir a la paz
económica y social entre empleadores y trabajadores, o a restaurarla y mantenerla
por el tiempo de su duración. A lavez, constituye un factor deteiminante para la
evolución y desarrollo del orden jurídico y para la adaptación delmismo a las
necesidades sociales, que siempre son cambiantes por la evolución de la
socialización y del régimende producción. Una relación de empleo sin un soporte
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09/02/2013 LUN 14:05 [# TX/RX 5941] @026
09/02/2013 02:13 pm From: To: 22204361 Page: 27
jurídico como las convenciones colectivas, podría colocar eventualmente al
trabajador en un plano de desigualdad propiciado por las fuerzas económicas y las
necesidades sociales del trabajador. Una convención colectiva implica todo un
proceso de diálogo social, de acercamiento de las partes, de varios acuerdos en un
momento histórico dado que lleva implícito una serie de acontecimientos sociales
que son los que impulsan a las partes a negociar, basados en la buena fe negocial,
que contribuye al compromiso de ambas partes de respetar lo pactado y
entendiendo que en caso de imposibilidad de cumplimiento de lo allí estipulado,
las paites tengan claros los mecanismos de refonna o anidación, que para el caso
son, el de Denuncia, o en su defecto el proceso de lesividad.
De lo expuesto anteriormente., es que concluimos, que la Convención Colectiva
por su naturaleza laboral en el ejercicio de los derechos fundamentales de
sindicalizacióny negociación, así como de la fuerza normativa que le da la misma
Constitución a las convenciones colectivas en el articulo 62 de dicho cueipo
noimativo, en lo que respecta a su contenido, no debe ser revisado y valorado por
este Tribunal como pretende el accionante, por cuanto sería desconocer toda la
trascendencia histórica de las mismas -el conflicto social originario- y el respeto a
un acuerdo de partes suscrito por el mismo Estado, conuna trascendencia político,
económico y social detenninada. No se puede desconocer la buena fe de las partes
de la negociación, obviando los trámites preestablecidos por ella misma, dejando
de lado el momento histórico y las necesidades sociales y económicas que la
propiciaron, momento en el cual probablemente cumplieron los criterios derazonabilidad y proporcionahdad. No se debe olvidar que las partes inteivinientes
enuna negociación otorgan beneficios, pero también ceden derechos en aras de la
efectiva realización del fin para el cual fue creada la institución. Las Convenciones
tienen una vigencia y pueden ser revisadas, pero por los procedimientos
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09/02/2013 LUN 14:05 [# TX/RX 5041] ©027
09/02/2013 02:13 pm From: To: 22204361 Page: 28
debidamente establecidos. De manera que si bien es cierto una convención
colectiva negociada en el sector público puede estar incurriendo en vicios que
determinen su invalidez, ello obedecería a una ilegalidad que debe ser deteiminada
en cada caso concreto, y que podría eventualmente generar la improcedencia de las
cláusulas ahí contempladas, pero que deberá ser declarada en la vía de legalidad
correspondiente.
Por todo lo anterior, en nuestro criterio, lo impugnado por el accionante no
procede ser alegado y revisado en la jurisdicción constitucional, lo que implica
rechazar la acción por improcedente.
VI.- El Magistrado Jínesta Lobo salva el voto y rechaza de plano la
acción de inconstitucionalidad por las siguientes razones:
I.- DERECHO FUNDAMENTAL A LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA:
RECONOCIMIENTO INTERNO E INTERNACIONAL. En la tradición
constitucional costarricense la negociación colectiva fue elevada al más alto rango
normativo, puesto que, el artículo 62 de la Constitución Política la reconoce como
un derecho para el mejoramiento de las condiciones de empleo, concediéndole a
las convenciones colectivas "fuerza de ley", esto es, la eficacia, potencia,
resistencia y valor de una ley en sentido material y formal. Este precepto
constitucional que equipara un acuerdo surgido de la librey autónoma negociación
entre los patronos u organizaciones patronales y las organizaciones sindicales de
los trabajadores o empleados, no debe conducir' a equívocos en cuanto a su
naturaleza juiidica. Se ü-ata del reconocimiento de la titularidad y ejercicio de un
derecho fundamental, siendo que el acto formal en el que se traduce finalmente
-convención colectiva- es equiparado, para todo efecto y por disposición
constitucional expresa, a una ley, de modo que la convención colectiva, en sí
misma, es un acto con valor de ley surgido de la autonomía de acciónde los dos
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09/02/2013 L1JN 14:05 l * TX/RX 5941] ©028
09/02/2013 02:14 pm From: To: 22204361 Paga: 29
sectores señalados. El derecho fundamental a la negociación colectiva, se
encuentra en una relación instrumental con el que es reconocido en el ordinal 60
de la propia Constitución que faculta a los habajadores y patrones para
sindicalizarse libremente con el fin exclusivo de obtener y conservar beneficios
económicos, sociales o profesionales, puesto que, es un medio para el logro de
esos objetivos de orden constitucional. En el plano internacional, el artículo 4o del
Convenio No. 9S de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Sobre el
Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva de Io de julio de 1949,
contempla el derecho a la negociación colectiva libre y voluntaria, al señalar que
"Debelan adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello
sea necesario, para estimular" y fomentar- entre los empleadores y las
organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de
trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación
voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contiatos colectivos, las
condiciones de empleo". Ulteiionnente, el Convenio No. 151 de la OIT sobre las
Relaciones de Trabajo en la Administiación Pública del 27 de junio de 1978, en su
artículo 7o dispuso que "Deberán adoptarse, de sernecesario, medidas adecuadas alas condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y
utilización de los procedimientos de negociación entre lasautoridades públicas
competentes y las organizaciones de empleados acerca de las condiciones deempleo (...)". Finalmente, elConvenio No. 154 de la OIT sobre la NegociaciónColectiva del 19de juniode 1981, el cual en su preámbulo afirma el derecho de
negociación colectiva y la necesidad de implementar medidas internas para
fomentarlo, dispuso en su artículo 2° lo siguiente:
"A los efectos del presente Convenio, la expresión negociación colectiva
comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre unempleador, un grupo
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09/02/2013 LDN 14:05 l# TX/RX 5941] I&029
09/02/2013 02:14 pm From: To: 22204361 Page: 30
de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por
una paite, y una organización o varias organizaciones de habajadores, por otra,
con el fin de:
a) fijar las condiciones de trabajo y empleo, o
b) regular las relaciones entre empleadores y habajadores, o
c) regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una
organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a
la vez."
Debe señalarse, adicionalmente, que otros instrumentos internacionales de
derechos humanos lian proclamado el derecho de negociación colectiva, asi la
Caita Social Europea de Turín del 18 de octubre de 1961, lo recoge en su artículo
6D, siendo que una de las medidas que se propone para su ejercicio eficaz es la
promoción, cuando sea necesario y útil, de la institución de los
procedimientos de negociación voluntaria.
II.- ALCANCES DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD RESPECTO
DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS. A tenor del artículo 10 de la
Constitución Política la declaratoria de inconstitucionalidad procede respecto de
las "(...) normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público
(...)". Las convenciones colectivas, aunque ex constitutione (artículo 62 de la
Constitución Política), tienen fuerza de ley, no pueden ser asimiladas a una ley en
sentido material y formal, por cuanto, no emanan de la Asamblea Legislativa en el
ejercicio de la función de legislar a través del procedimiento legislativo y tampoco
tienen efectos generales y abstiactos. El grado, jerarquía y valor que le concede el
constituyente originario no determina, per se, la naturaleza jurídica de las
convenciones colectivas. La razón del constituyente originario de otorgarle, por
constitución, tuerza de ley a las convenciones colectivas fue precisamente,
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09/02/2013 LUN 14:05 [# TX/RX 5941] (&030
09/02/2013 02:14 pm From: To: 22204361 Page: 31
reforzar los efectos y las consecuencias del pleno ejercicio de los derechos
fundamentales a la sindicalización y a la negociación colectiva., en vista de su
elevada trascendencia para lograr un clima de estabilidad y armonía social, laboral
y económica y de sus fines particulares. Consecuentemente, la equiparación, en
potencia, fuerza y resistencia a la ley, no debe conducir al equívoco de estimar
que, como tal, resulta pasible del control de constitucionalidad. Debe tomarse en
consideración, que la convención colectiva, asimismo, no es una disposición
general por cuanto carece de efectos generales y normativos.
Adicionalmeute, si bien puede comprender aspectos del Derecho público,
atinentes a una relación estatutaria o una relación de empleo público, su contenido
es definido por las partes involucradas en ejercicio de su libertad o autonomía de
acción. Bajo esta inteligencia, una convención colectiva no encaja en ninguno de
los supuestos del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que hace
un elenco de las actuaciones o conductas objeto de la acción de
inconstitucionalidad. El texto constitucional le reconoce, indirecta o
implícitamente, a los trabajadores, empleados y patronos o sus organizaciones el
derecho de negociar de forma libre y autónoma, a través de la concertaeióri de un
pacto o contrato colectivo que establece un orden para un grupo determinado o
detenuinable de trabajadores, empleados y patronos.
Consecuentemente, al tratarse de un contrato colectivo está fuera del control de
constitucionalidad, puesto que, el propio constituyente le otorga a las paites
autonomía y libertad para concertar y regular sus condiciones y relaciones
laborales. Lo anterior, no excluye, desde luego, que pueda, eventualmente, existir
un control de legalidad ordinaria acerca de los vicios de forma o de procedimiento
en la negociación que afecten los acuerdos finalmente pactados o por un
incumplimiento de los mínimos legales preestablecidos.
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09/02/2013 L1IN 14:05 l» TX/RX 5941] 8)031
09/02/2013 02:15 pm From: To: 22204361 Page: 32
III.- NEGOCIACIÓN COLECTIVA LIBRE Y VOLUNTARIA. A partir del texto
del artículo 4o del Convenio No. 98 de la OIT, sobre el Derecho de Sindicación y
de Negociación Colectiva del 1 de julio de 1949, se ha extraído el principio de la
negociación colectiva libre y voluntaria entre los patronos o sus organizaciones y
los trabajadores o sus organizaciones. La principal consecuencia de este principio
es que en la negociación colectiva las partes directamente implicadas deben
acordar y pactar el marco y los distintos términos o condiciones, sin injerencia
externa de ningún tipo, por cuanto se produciría un desequilibrio. De modo que
son los patronos y los trabajadores o empleados los que, consensuada y
autónomamente, detenninan los niveles de negociación, sin que éstos puedan ser
impuestos externamente (v. gr. Por vía de aprobación u homologación ministerial,
imposición o compulsión gubernamental de ciertas consideraciones de estabilidad
macroeconómica o de posibilidades financieras y presupuestarias, etc.) o
encontrarse restringidos de modo preestablecido (v. gr. A través de leyes y
reglamentos que fijan, de antemano, los niveles y alcances de la negociación).
Desde ese punto de vista, los representantes del patrono o de las organizaciones
patronales, en el curso de la negociación, bien pueden establecer o fijar
determinados límites que podrán mantener, variar o modificar durante su
desenvolvimiento. De modo que si el Gobierno o la Administración del Estado,
tiene algunas observaciones y reservas sobre las políticas económicas y sociales de
interés general debe ponerlas en conocimiento y procurar, en la medida de lo
posible, convencer o persuadir a las paites para que autónoma y libremente sean
tomadas en consideración, a efecto de arribar a los acuerdos finales. Cualquier
cláusula o contenido de la convención colectiva que se haya pactado desoyendo
tales advertencias, provócala, única y exclusivamente, la responsabilidad a
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09/02/2013 02:15 pm From: To: 22204361 Page: 33
posteriori de los representantes patronales o de los trabajadores, frente a sus
representados.
IV.- NEGATIVA SUJECIÓN DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS A LOS
CRITERIOS DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD: CLIMA DE
INSEGURIDAD JURÍDICA.
Desde el punto de vista del Derecho de la Constitución, el contenido o clausulado
de las convenciones colectivas podría tener -si se admite la posibilidad de
impugnarlas en sede constitucional- como único límite que no se incumplan los
mínimos en materia laboral establecidos en el propio texto constitucional. Ni
siquiera los vicios de forma en el curso de la negociación podrían constituir- límites
constitucionales para el ejercicio del derecho fundamental a la negociación
colectiva, toda vez, que el procedimiento no lo define la Constitución, sino que
debe hacerlo la ley o el reglamento, de modo que quedan librados a la
discrecionalidad legislativa o administrativa, siempre y cuando no infrinjan el
principio sustancial de la negociación colectiva libre y voluntaria establecido en
los instrumentos internacionales de derechos humanos y que constituye el
contenido esencial del derecho y, por consiguiente, el límite de límites. El someter
el contenido y clausulado de una convención colectiva, surgido de la libre y
voluntaria negociación, a los parámetros de la proporcionalidad y razonabilidad,
además de socavar el equilibrio interno de los acuerdos, provoca, a mediano o
largo plazo, un claro y evidente estado de inseguridad jurídica. En efecto, los
trabajadores o empleados pueden desconfiar de su asociación o afiliación a las
organizaciones sindicales, de sus representantes y de los propios representantes
patronales, creando un clima de tensión e inestabilidad en las relaciones laborales,
todo lo cual desalienta el ejercicio pleno y efectivo de los derechos de
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09/02/2013 02:16 pm From: To: 22204361 Page: 34
sindicalización y de negociación colectiva, conquistas invaluables del Estado
Social y Democrático de Derecho.
Adicionalmente, cualquier futuro o eventual tiabajador que pretenda afiliarse a un
sindicato, probablemente, puede tener, razonablemente, serios reparos sobre la
utilidad de su adherencia ante la anulación eventual y futura de los convenios
colectivos que se hayan negociado, con lo cual el derecho a la negociación
colectiva deja de cumplir con su fin fundamental de mejorar las condiciones
laborales y queda, virtualmente vaciado de contenido y devaluado. Los ajustes y
controles sobre el eventual contenido del clausulado de una convención colectiva
deben ser muy laxos, a piioii y persuasivos para que las paites dilectamente
involucradas decidan voluntaria y libremente si toman en consideración, en el
curso de la negociación, las observaciones (modificaciones, ajustes, variaciones)
formuladas, sin que sea posible, incluso, imponer una renegociación ulterior.
Consecuentemente, la fiscalización a posteriori sobre criterios de proporcionalidad
y razonabilidad, constituye una injerencia extema que afecta el equilibrio interno
del convenio colectivo concertado y que puede provocar serias dislocaciones o
distorsiones de la seguridad, la paz social y de las relaciones laborales que no
resultan congruentes con el Derecho de la Constitución.
Pal- tanto:
Se declara con lugar la acción. En consecuencia, se anula por
inconstitucional el inciso d) del artículo 142 de la Convención Colectiva de
Trabajo 2011-2012 de la Refinadora Costarricense de Petróleo y se establece que
los parámetros dados en el inciso c) de esta norma no podrían superar los veinte
años. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia
de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese
este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en
el Boletín Judicial. Los Magistrados Amüjo, Hernández y Jinesta salvan el voto y
rechazan de plano la acción. Notifíquese.
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09/02/2013 LUN 14:05 [# TX/RX 5941] ®034
09/02/2013 02:16 pm From:
Ernesto Jincsta L.
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Paul Rueda L.
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