REFORMA DEL ESTADO, CRUCE DE CAMINOS Y … · 2014-03-06 · Temática sobre Reforma del Estado, que ha desarrollado un trabajo excelen-te, presidida por el Sr. Humberto Ruocco—

T T T T Transformacransformacransformacransformacransformaciiiiión, Estado y ón, Estado y ón, Estado y ón, Estado y ón, Estado y DemocraciaDemocraciaDemocraciaDemocraciaDemocracia 3232323232 13

Dr. Héctor LescanoMinistro de Turismo y Deporte

Presidente de la Comisión de Programa del Frente Amplio

REFORMA DEL ESTADO,CRUCE DE CAMINOS

Y RESPONSABILIDADES COMPARTIDAS

TTTTTransformacransformacransformacransformacransformaciiiiión, Estado y ón, Estado y ón, Estado y ón, Estado y ón, Estado y Democracia Democracia Democracia Democracia Democracia 323232323214

Dr. Héctor Lescano - Ministro de Turismo y DeportePresidente de la Comisión de Programa del Frente Amplio

Doctor en Medicina Veterinaria y Miembro de la Academia Nacional de Veterinaria. Ejercióla docencia universitaria y se desempeñó como Asistente Académico del Ex Rector de laUniversidad, Ingeniero Jorge Brovetto.

Fue durante 10 años Diputado por Montevideo, donde se destacó por su trabajo comoPresidente de la Comisión de Ciencia y Tecnología de la Cámara y por innumerables proyec-tos de ley de importancia, concretándose varios de ellos en leyes nacionales, destacándosela creación de un Sistema Nacional de Empleo (actual Junta Nacional del Empleo), el FondoClemente Estable para el desarrollo científico, etc.

Miembro fundador de Uruguay Transparente, Capítulo Uruguayo de Transparencia Inter-nacional, organización de lucha contra la corrupción.

Fue dirigente estudiantil, Secretario General de la J.D.C. y Secretario General del PDC.Actualmente es Presidente del Partido Demócrata Cristiano, ex Vicepresidente de la Inter-

nacional Demócrata Cristiana y actual Vice para el Cono Sur de la ODCA (OrganizaciónDemócrata Cristiana de América) con sede en Sa ntiago de Chile.

Fue designado por el Doctor Tabaré Vázquez, como Coordinador General, presidiendo laComisión de Programa de Gobierno Nacional del Encuentro Progresista – Frente Amplio,durante seis años (elecciones nacionales de 1999 y 2004).

Fue condecorado con la Orden Bernardo O´Higgins por su constante lucha parlamentariapor la democracia en Chile.

Es electo Senador por el Encuentro Progresista – Frente Amplio, Alianza Progresista Lista738 en las elecciones nacionales de 2004, prestando juramento el 15 de Febrero.

Es designado por el Doctor Tabaré Vázquez como Ministro de Turismo y Deporte, asu-miendo el 1° de Marzo de 2005.

DR. HECTORLESCANO

FRASCHINI

14


REFORMA DEL ESTADO, CRUCE DECAMINOS Y RESPONSABILIDADES

COMPARTIDASDrDrDrDrDr. Héctor L. Héctor L. Héctor L. Héctor L. Héctor Lescanoescanoescanoescanoescano

Introducción

En términos de reforma del Estado los uruguayos podemos estar orgullo-sos y afirmar con seguridad que hacemos una reforma del Estado con unperfil propio. Cuando las llamadas reformas de primera y segunda genera-ción se han orientado a reducir el gasto del bienestar, generando formas másinseguras de trabajo y remuneración, y a realizar ajustes estructurales y re-ducir el tamaño del Estado, en nuestro país estamos abocados a adecuar laestructura del Estado; a continuar su modernización para promover la gene-ración de empleo decente; a intervenir donde está llamado a intervenir; apromover la inclusión social y mejorar la forma con que el Estado se vinculacon los ciudadanos y con todos los actores involucrados en el quehacer na-cional; y en su inserción internacional, mediante el fortalecimiento institu-cional y con una amplia participación de todos los sectores.

Es claro el mandato que, en este sentido, nos ha dado la ciudadanía, através de los años de vida de nuestra fuerza política y, más especialmente, enlas últimas elecciones. Los uruguayos y uruguayas quieren más y mejor Es-tado. La principal razón de ser de esta reforma son los ciudadanos y creemosinterpretar que se quiere más Estado porque se espera que este salga fortale-cido y ya no sea un ausente en los grandes problemas del país y de su gente;y mejor Estado porque de una vez por todas se esperan mejores servicios, sermejor escuchados y mejor atendidos, obtener respuestas más rápidamente yde mejor manera.

«Para construir un Uruguay con desarrollo productivo y justicia socialnecesitamos un Estado y empresas públicas que nos ayuden a hacerlo»,1

dijo el presidente Tabaré Vázquez, en el acto de cierre del Encuentro de Di-rectores de Empresas Públicas, que se efectuara en una de las veinte salasvirtuales con que cuenta el país. En este encuentro, el Primer Mandatarioabogó por «un Estado para los ciudadanos y para el país, y consecuente-mente empresas públicas al servicio de sus dueños». Coincidimos también

1 Tabaré Vázquez, Palabras del presidente de la República en el cierre del Encuentro de Directoresde Empresas Públicas, Montevideo, 7 de diciembre de 2006.Trans

forma

ndo e

l Esta

do

15


con nuestro presidente, con que el Estado que hoy tenemos no sirve comoherramienta de trabajo para impulsar el país productivo y de equidad socialque buscamos, y que, por cierto, no partimos de cero, pero tenemos que re-formar el Estado para que sirva como herramienta real para impulsar y lle-var adelante el país productivo, generador de riqueza, de puestos de trabajogenuino; un Estado que nos ayude a llevar políticas de justicia social y deigualdad de oportunidades para todos los uruguayos.

Es justamente por esta razón que nuestro presidente le llama a esta, «lamadre de todas las reformas», y es justamente por ello que ha llevado desdeun principio a la Comisión de Programa —y particularmente a la UnidadTemática sobre Reforma del Estado, que ha desarrollado un trabajo excelen-te, presidida por el Sr. Humberto Ruocco— a repensar el Estado, su funcio-namiento y su forma de relacionarse con los ciudadanos.

Asimismo, con este proceso iniciado por nuestro gobierno, procuramosdejar de hablar de reformas y nos proponemos más bien instaurar procesosque garanticen una mejora continua de los servicios que brinda el Estado.Hoy definimos un debe ser y tratamos de alcanzar el puede ser, que dentro deun marco de planificación estratégica nos permita instaurar un proceso derevisión y mejora permanente en el camino del debe ser de una sociedadinclusiva, justa y equitativa. Esa mejora continua estará centrada en respon-der cada vez más y mejor a los requerimientos de los ciudadanos. Para ello,los dirigentes políticos debemos asumir el liderazgo, convencer con el ejem-plo, colaborar con los procesos, ayudando a concertar una visión compartidacon todos los actores involucrados.

Nuestra responsabilidad es la de gobernar el país. Para ello tenemos quetrabajar como articuladores de todos los intereses, comprender cada vez máslos entramados de las redes sociales y la complejidad de los actoresintervinientes, asegurar la continuidad de los procesos y colaborar con elrecambio de las distintas generaciones. También debemos ayudar a conven-cer y colaborar en la introducción de las nuevas tecnologías de la informa-ción y el conocimiento.

En este mismo sentido, claramente, el mandato que también nos ha dadola ciudadanía es el de la inclusión social. Debemos asegurar que estos proce-sos sean inclusivos, además de conocidos por todos, interpretados por todosy transmitidos a todos los ciudadanos y actores involucrados.

Esta reforma tampoco es ajena a los fuertes cambios que vive y ha vividola región, América Latina y el mundo. Los procesos de globalización econó-mica han convertido en prescindibles a los cada vez más pobres, mientrasque ha convertido en más ricos a unos pocos. Por eso también hablamos dedesarrollo integral, justo y sustentable, de procesos de mejora y de creci-miento con equidad.

Reforma del Estado, cruce de caminos y responsabilidadades compartidas - Héctor Lescano


Los procesos de reforma

Una extensa gama de artículos y bibliografía especializada de varios au-tores coincide en que las llamadas reformas de primera generación enLatinoamérica (y nuestro propio país no ha escapado a esa situación) hantenido como principales causas las recurrentes crisis fiscales y la globaliza-ción de los mercados, y se han llevado adelante sin una visión clara del papelque debía desempeñar el Estado y de las actividades que debían realizar lasentidades públicas, de tal forma que determinaran su lugar en la reorientacióndel sector público. En los hechos, las reformas de primera generación tuvie-ron como objetivo central encoger al Estado, no necesariamente mejorarlo.2

En este marco, el FMI acudió «al rescate» de las economías en desarrollo eimpuso sus políticas de presupuestos balanceados mediante la austeridadfiscal, una rígida política monetaria, reducción del tamaño del gobierno, pri-vatización de empresas del Estado y desregulación de la actividad económi-ca, como condición para prestar ayuda.

Estas políticas, conocidas también como de ajuste estructural, han llegadoa dar algunos beneficios en el ámbito macroeconómico, pero es claro y noto-rio que fundamentalmente han ayudado a profundizar los niveles de pobre-za y a generar mayores niveles de desigualdad y exclusión social, baja cali-dad de vida, deterioro y precariedad de las condiciones de vida e incremen-to en los niveles de violencia social e institucional. El costo social de la aplica-ción de estas políticas de ajuste estructural ha sido alto en términos de reduc-ción del gasto público en materia de educación, salud, vivienda, etcétera.3

A la vez, coincidimos con varios autores en que estas reformas tuvieronmás una lógica política que una racionalidad económica. El argumento deque para alcanzar los niveles de eficiencia económica se tenía que pagar unalto costo social y que la desigualdad era condición necesaria para lograr laacumulación de capital y el crecimiento económico, no son válidas en lo absoluto.

Por otra parte, en las llamadas reformas de segunda generación se ha in-tentado construir, reconstruir y reformar instituciones. Las reformas se hanorientado a fortalecer el mercado mediante la reducción de las funciones delEstado; enfocándose en su eficiencia burocrática, se buscó intensificar lasprivatizaciones de las empresas, la contratación externa para la provisión deservicios públicos, y se aplicaron técnicas y métodos de la gerencia privadaque buscaban optimizar el gasto de las funciones públicas del Estado. En lasegunda generación de las reformas del Estado, este es asumido como un

2 Oscar Oszlak, «De menor a mejor: el desafío de la “segunda” reforma del Estado», en NuevaSociedad, nº 160, Caracas, 1999.

3 José Vargas Hernández, «La reforma del Estado en Latinoamérica», en Contribuciones a la Eco-nomía. Tomado de ‹http://www.eumed.net/ce/index.htm›.



órgano que define el entorno jurídico, la vigencia de normas y regulacionesy supervisa su cumplimiento.

Sin embargo, la sociedad uruguaya ya le dijo varias veces que no a estetipo de reformas y ha dado numerosas muestras de su voluntad de defenderun Estado activo, enfrentando los procesos de privatización indiscriminaday, a la vez, ha dado claras señales de querer un Estado moderno y amigable.

En esto tendemos a coincidir con Oszlak cuando dice que «las reformasen gran escala, entendidas como intentos sistemáticos y masivos dirigidos atransformar a fondo la administración pública, en general no consiguieronser implantadas exitosamente en América Latina»4 y agrega, «a lo sumo, susresultados solo llegaron a representar una mínima fracción de las expectati-vas iniciales». Esto me lleva a postular la idea de que se debe replantear so-bre todo la forma en como estas reformas se llevan a cabo.

Esta reforma del Estado, sin ser acabada, se enfoca a mejorar sus institu-ciones, para facilitar procesos políticos que garanticen la eficiencia, la res-ponsabilidad (accountability) y la participación democrática en el control bu-rocrático gubernamental mediante la reestructuración de incentivos organi-zacionales. En este proceso se busca redefinir la estructura del Estado, a finde lograr que las funciones y competencias de todos los niveles de gobiernoden la atención necesaria a las personas.

Según sociólogos y analistas políticos estaríamos embarcados en la terce-ra generación de reformas del Estado; la que enfatiza las relaciones entre elEstado y las actividades productivas, y promueve una nueva relación Esta-do-mercado, con una connotación de fomento productivo en colaboracióncon otros agentes económicos. El eje de la propuesta de la tercera generaciónde reformas es el establecimiento de relaciones, o más bien alianzas, entre elEstado y los emprendedores, lo que requiere diseñar desde esta perspectivael planeamiento estratégico.5

Para nuestra fuerza política, el centro de nuestra acción y el propósitoprincipal de esta reforma son todos los ciudadanos. Por esta razón queremosreplantear la presencia del Estado, impulsando también la descentralización,fortaleciendo los gobiernos locales y el proceso de transferencia de compe-tencias y recursos, con el objetivo de un desarrollo sustentable.

Por ello aprobamos e impulsamos, junto a la Oficina Nacional de ServicioCivil, mecanismos de planificación estratégica como los que se estánimplementando; basados en la discusión y el punto de vista de todos losactores involucrados en los diferentes asuntos y temas que son de competen-cia estatal, generando mayores compromisos de los funcionarios tanto en suvisión como en su implementación. Procesos de modernización del Estadohan habido desde siempre, y seguirán habiendo. Lo importante, más allá dela visión sobre cuál es el Estado que queremos —que podrá ir cambiando yque es deseable que así sea—es cómo se generan los procesos, se implementan


Trans

forma

ndo e

l Esta

do

18


las ideas y se llegan a justificar esos cambios. Cambios no pueden ser im-plantados por decreto, ni pueden provenir de sectores iluminados. Asimis-mo, estos procesos no son solo técnicos sino principalmente de base política.

En esta línea, acordamos con lo que plantea Crozier, en cuanto a que «or-denar el cambio a las personas ya no funciona» y que «el nuevo paradigmapara construir una nueva cultura de gestión pública implica un razonamien-to con la intención de invertir para cambiar o mejorar, invertir para ayudar alas personas a cambiar, en lugar de tratar de imponer los mejores programaselaborados por las jerarquías decisorias. Por consiguiente, el requisito pre-vio para lograr un cambio exitoso es trabajar duro, por adelantado, y elabo-rar una estrategia razonable para el cambio».6

Por ende, el proceso de reforma del Estado debe ser un proceso perma-nente, porque nos debemos adecuar permanentemente a los cambios y a lasnecesidades de la gente.

Eso supone estar centrados en el ciudadano y ello supone procesos departicipación ciudadana, de democratización de la información, de transpa-rencia y de fuerte responsabilidad compartida por todos.

Dificultades encontradas

Al asumir el gobierno realmente nos encontramos con un Estado que noestá al servicio ni del Uruguay productivo ni de la anhelada equidad social.El propósito central de esta reforma es reconciliar al Estado con los ciudada-nos, buscando crear condiciones para ofrecer a la población el acceso a bie-nes y servicios públicos con la cobertura y calidad indispensables para unavida digna, confortable y segura. También integramos en esta transforma-ción de la gestión pública la necesidad de adecuar la función gerencial a unarealidad cada vez más compleja y cambiante. Necesitamos más intervenciónpública para dominar la complejidad. El escenario de incertidumbres resul-tante de las innovaciones tecnológicas y de las modificaciones socioculturalesimpone la valoración del conocimiento y el aprendizaje como herramientasestratégicas para la transformación de la gerencia pública en algo flexible yadaptativo.7 La complejidad impone nuevos métodos y mejores conocimien-tos, generando la demanda por una nueva perspectiva de gerencia estratégi-ca, cooperativa, democrática, participativa, solidaria, como una herramienta

4 Oscar Oszlak,. o. cit.5 PNUD, Informe de desarrollo humano, Lima, 2006.6 Michel Crozier, «La transición del paradigma burocrático a una cultura de gestión pública», enRe-

forma y Democracia, CLAD, Caracas, 1997.7 Sonia Fleury, «Reforma del Estado», en Instituciones y Desarrollo, nº 14-15, (2003), Institut Interna-

cional de Governabilitat de Catalunya, Barcelona, 2005, pp. 81-122. Disponible en ‹http://www.iigov.org›.

Reforma del Estado, cruce de caminos y responsabilidadades compartidas - Héctor LescanoTra

nsfor

mand

o el E

stado

19


indispensable para garantizar el desarrollo económico y social del país, unaadecuada inserción internacional y el bienestar de todos los uruguayos.

El paradigma burocrático, con su apego a las reglas y procedimientos, sualejamiento de las necesidades de los ciudadanos y sus escasas responsabili-dades con relación a los resultados y sus mecanismos de decisión y acciónbasados en la obediencia, la especialización y el monopolio, aparece comoaltamente inadecuado para enfrentar las necesidades que la compleja socie-dad del mundo actual nos impone.

Una de las principales dificultades que hemos encontrado al asumir elgobierno ha sido y continúa siendo la reducida capacidad del Estado paraformular y ejecutar políticas públicas referidas a algunos temas de caráctertransversal y sectorial.

Ello nos está impidiendo una efectiva acción de gobierno. El origen deesta deficiencia se sitúa, en algunos casos, en la debilidad y desmantelamien-to de los órganos de línea e instancias técnicas de los ministerios vinculadosa esos temas, así como en la sustitución por equipos temporales adscritos alas autoridades de turno y ubicados fuera de la institucionalidad formal.

También encontramos limitaciones y debilidades de coordinación en laacción de gobierno, con la pérdida consiguiente de sinergias, efectosmultiplicadores e impactos positivos sobre la población, que hemos tenidoque ir ajustando sobre la base de la voluntad de muchos funcionarios públi-cos, que debemos reconocer que se han puesto del lado del ciudadano, que-riendo brindar realmente un servicio público. Las propias fallas de coordi-nación dentro del Poder Ejecutivo traen como consecuencia una frecuentedispersión y duplicación de funciones, fundamentalmente en los ámbitos delos ministerios y también en el ámbito local.

En el proceso de formulación del presupuesto público, no obstante algu-nos avances significativos, la asignación de recursos y los instrumentos decontrol aún no nos permiten definir prioridades para el gasto y controlar suejecución en función de criterios de eficiencia. Todavía actúa una dinámicainercial en el proceso presupuestal (peso de gastos comprometidos en el pa-sado), y aún persisten espacios de desconexión respecto de los procesos deplaneamiento y programación, la desatención a objetivos de desarrollo y unaexcesiva fragmentación y dispersión.

Por el lado administrativo pesan significativamente las distorsiones quese han acumulado en el sistema de remuneraciones, lo que redunda, a suvez, en inexistencia de incentivos, falta de evaluaciones de desempeño y undeterioro de las capacidades técnicas y profesionales del funcionariado pú-blico. En el propio ministerio que nos ha tocado dirigir, nos encontramos conuna serie de desajustes, inequidades y distintos tipos de incentivos mal apli-cados, tanto en la Dirección de Turismo como en la de Deporte.



Otra de las barreras que enfrenta el proceso de transformación del Estadoes el elevado promedio de edad de los funcionarios públicos, para los cualesdeberá existir una renovación imprescindible, ya que los actuales funciona-rios tienen incorporada la forma de trabajo de hace muchos años, con losconsecuentes vicios de sus respectivos puestos de trabajo. Sin embargo, tam-poco debemos desperdiciar todos sus conocimientos y su potencial aporte aeste proceso de reforma.

No queremos prescindir de ellos, sino que queremos valorar su lugar eneste proceso de transición (para ellos), para poder aprovechar todo su poten-cial desde una clara perspectiva humanitaria. Queremos poder incorporarnuevos técnicos, con nuevos saberes y con la misma cultura de servicio orien-tada a los ciudadanos.

En este sentido, los viejos funcionarios, son de vital importancia en el sus-tento de la historia organizacional, preparando a las nuevas generaciones ytrasmitiendo todo su expertise adquirido en años de trabajo.

Una reforma centrada en el ciudadano

Al decir de nuestro presidente, «los uruguayos sabemos que la sociedadno es un mercado, que a la sociedad no la hacen los consumidores sino losciudadanos, y que el Estado es un actor que opera en distintos ámbitos arti-culando el conjunto de la sociedad para garantizar una base consistente deciudadanía, promoviendo la igualdad de oportunidades, previniendo y eli-minando la desigualdad social y económica, y ofreciendo servicios públicossegún criterios de eficacia y eficiencia».8

En este sentido, también consideramos importante que se continúen pro-moviendo y consolidando los mecanismos de inclusión y de participaciónciudadana y de la sociedad civil organizada tanto en la planificación, ejecu-ción y control de las acciones del Estado. Si me lo permiten, muestra de elloes la creación del Sistema Nacional de Turismo Social, en el que se promueveel acceso de los sectores más vulnerables de la sociedad al disfrute del tiem-po libre y la recreación, y donde se incorporan los principales actoresinvolucrados en todo el proceso.

De todas maneras, las autocríticas son válidas y creemos que aún debe-mos abrir más instancias y mecanismos de participación de los ciudadanosen el control de los actos del gobierno, y mejorar tanto los mecanismos comola definición de indicadores de transparencia en la administración pública.Si bien no son logros de este gobierno, ejemplos de estos mismos mecanis-mos son la creación de la figura del Ombudsman por el gobierno departa-

8 Tabaré Vázquez, palabras en el cierre del encuentro citado.



mental en Montevideo o la creación de la Junta Asesora en Materia Económi-co Financiera del Estado, llamada “Junta Anticorrupción”, la que, entre otrascosas, organiza las declaraciones juradas de todos los cargos políticos y deconfianza con respecto a ingresos y bienes que deben ser declarados, a losefectos de «preservar el buen funcionamiento ético de la política».

También debemos promover más intensamente la participación de los ciu-dadanos en las instancias de concertación de las políticas públicas. Lo hahecho el Ministerio de Economía y Finanzas con la consulta a los ciudadanospara la reforma tributaria; lo intentamos hacer desde el Ministerio de Turis-mo y Deporte, con la consolidación del Consejo Nacional de Turismo. Cree-mos que es parte de esta reforma, y todos lo esperamos, el fortalecimientodel sector privado y de la sociedad civil organizada. Los procesos de fortale-cimiento del Estado deben ser complementarios con los procesos de fortale-cimiento del sector privado y de la sociedad civil, porque más y mejor Esta-do suponen tener como contraparte más y mejores organizaciones que re-presenten los intereses del sector privado y de la sociedad civil en su conjunto.

La transformación del Estado también debe ser vista desde la perspectivade la promoción de la ciudadanía. Se debe involucrar la orientación del sec-tor público no solamente para la efectividad y eficiencia de sí mismo, sinotambién para el combate a la exclusión social y el desarrollo de medidas efec-tivas de inclusión. Esta perspectiva contempla la construcción de una agen-da que promueva a los grupos más alejados del poder, reduzca las discrimi-naciones y las desigualdades, ayudando al empoderamiento de los ciudada-nos y creando los canales para su efectiva participación en la gestión pública.

Tal como lo señala Fleury, la reforma del Estado no puede ser vista comouna mera alteración del organigrama del gobierno, por lo que, en este caso,«no pasaría de una modernización administrativa»,9 pero sí como un cambioen las relaciones entre diferentes actores y agentes económicos, políticos yadministrativos.

Nuestra idea es ir creando un ambiente adecuado para el desarrollo deacciones tendientes a la mejora continua de los organismos públicos, incor-porando también la perspectiva de los ciudadanos en el diseño y prestaciónde servicios.

Los organismos deben difundir qué puede razonablemente esperar la ciu-dadanía de los servicios públicos que brindan, potenciando además el dere-cho a ser escuchados, informados en un lenguaje simple, y a recibir una res-puesta o compensación en caso de presentar una queja o reclamo. Un ejem-plo de las herramientas que se pueden aplicar en este campo son las cartas decompromiso con el ciudadano. La experiencia internacional muestra que tienen

9 Sonia Fleury, o. cit.10 Ibídem.


Trans

forma

ndo e

l Esta

do

22


un fuerte énfasis en la sensibilización de las autoridades de los organismos yde los responsables que estas designen.

Una reforma orientada a brindar mayor transparencia (accountability)

Siguiendo a Fleury, una condición más que imprescindible para que elgobierno pueda hacer contratos adecuados, el seguimiento y evaluación desus propias actividades y de aquellas contratadas, remunerar a los funciona-rios de acuerdo a su productividad y, por ende, rendir cuentas a la sociedadsobre su desempeño es la existencia de mecanismos capaces de generar in-formación confiable.10 Las actuales recomendaciones en gestión pública vanen el sentido de cambiar el énfasis típico de la gestión burocrática en losinsumos, por el énfasis en los resultados.

En esta línea coincidimos también con el planteo de varios cientistas polí-ticos, con que debemos implementar un sistema de monitoreo, control y ren-dición de cuentas de los resultados, efectos e impactos en el desarrollo de laspolíticas públicas y lograr que los diferentes organismos públicos tengan cla-ramente definidos sus indicadores para cada una de sus políticas.

Queremos asegurarnos de que los ciudadanos accedan libremente a losmecanismos de transparencia y otros medios de difusión para conocer lagestión y los resultados de nuestras políticas, a través del establecimiento deestándares mínimos y de cumplimiento, medidos con los indicadores másapropiados. Promovemos el establecimiento de programas estructurados deforma tal que logremos relacionar gastos con objetivos y el monitoreo deldesempeño en relación con aquellos objetivos; promovemos también la ren-dición de cuentas en diversos niveles de la actividad pública, al Poder Ejecu-tivo, al Parlamento y a la comunidad con base en ese desempeño; y una eva-luación sistemática y regular de todos los programas.

Un camino bastante recomendado, que ya ha sido aplicado en diversosorganismos públicos, y no solo promovido por nuestra fuerza política, es eluso de las tecnologías de información y comunicaciones (TIC) para mejorarlos servicios e información ofrecidos a los ciudadanos. Estos mecanismosayudan a aumentar la eficiencia y la eficacia de la gestión pública y a incre-mentar sustantivamente la transparencia del sector público, así como la par-ticipación de los ciudadanos.

Reforma del Estado y descentralización

La reforma del Estado y la descentralización se refuerzan y condicionanmutuamente. La sintonía adecuada de una combinación entre lo central y lodescentralizado pasa, en gran medida, por la presencia de un Estado refor-mado en el que el nivel centralizado, los niveles intermedios y los niveles

Reforma del Estado, cruce de caminos y responsabilidadades compartidas - Héctor LescanoTra

nsfor

mand

o el E

stado

23


más descentralizados actúen coordinadamente en torno a estrategias comu-nes, visiones compartidas, procesos concurrentes y a la vez jerárquicamenteordenados, con asignación precisa de competencias y funciones, además derelaciones de cooperación y complementación.

No se trata de promover una simple reproducción del sectoralismo enescala regional y local, lo cual constituye un contrasentido, pues lo que nece-sitan los municipios es principalmente afirmar los enfoques territoriales paraabordar los problemas de sus respectivos ámbitos. El reto consiste en crearcondiciones para que el gobierno nacional, al lado de su concepción secto-rial, asuma también el lenguaje territorial. Esto implica que el punto crítico deuna agenda para reformar el Estado, desde una perspectiva descentralista,es la dificultad del gobierno nacional para asumir y aplicar perspectivas te-rritoriales en sus concepciones de desarrollo y en sus modalidades de gestión.

Por otra parte, tal como ha ocurrido en otras etapas y bajo otros enfoquesde desarrollo, el nuevo paradigma de innovaciones institucionales tampocoes unívocamente descentralizador o concentrador. Da lugar a combinacio-nes complejas que la reforma del Estado debe estar preparada para com-prender y atender. Por eso, un ejercicio de descentralización sin elevaciónsustancial de la calidad del Estado —sus dimensiones y alcances, sus institu-ciones, sus normas, y sobre todo, su burocracia— puede conducir a un pro-ceso incompleto y riesgoso, tanto desde el punto de vista económico, de pro-moción de competitividad, como también desde la perspectiva social. Así, elcarácter incompleto de las reformas puede terminar descuidando las finali-dades esenciales que le dan sentido al proceso, como son la inclusión y lacompetitividad. Todo ello refuerza la idea de que las reformas una vez co-menzadas deben ser terminadas; de lo contrario quedan incompletas y elloda lugar a mayores descréditos y, por ende, desprestigio del poder político y,peor aún, de la propia razón de ser del Estado.

Afianzamiento de la cooperación público-público y público-privada

Los nuevos modelos teóricos relacionados con la economía institucional ycon los estudios sobre gobernabilidad indican que sin un Estado participati-vo y con una gran capacidad para racionalizar la formulación y ejecución depolíticas es poco probable que se consolide una estrategia de crecimiento delargo plazo que logre una articulación eficiente de los sectores público, pri-vado y social.

En otros términos, la innovación de la acción pública y la interacción conel sector privado constituyen los ejes de las políticas de desarrollo en el nue-vo escenario del siglo XXI.11 Asimismo, el fortalecimiento de la sociedad ci-vil es condición para la efectiva vigencia de la democracia y para alcanzar undesarrollo sostenible y equitativo, ya que no existe un Estado eficiente conuna sociedad civil débil.



Por otra parte, en este proceso de reforma no solamente se enfatiza lacoordinación e interdependencias entre los actores institucionales de la esfe-ra pública y privada, sino también las relaciones al interior del propio sectorpúblico, en el reforzamiento de las relaciones intergubernamentales y en lacooperación público-público. Se trata, por ejemplo, de la articulación nacio-nal-regional-local de las políticas públicas de carácter transversal, del ordende la promoción del desarrollo territorial, la protección ambiental y el fo-mento científico tecnológico, el rescate cultural, entre otros.

También queremos contribuir a superar la tradicional y falsa oposiciónentre Estado y mercado y destacar el tema de las relaciones entre la inver-sión pública y la inversión privada. El logro de mejoras simultáneas en elEstado y el mercado, es decir, la reducción de las fallas de ambos, solo puededarse mediante cambios que representen verdaderas innovaciones institu-cionales orientadas a proporcionar información, coordinar decisiones y res-ponder a las expectativas de todos los actores.

Valorización de la función pública.Revalorización del funcionario público.

La transformación de la estructura del Estado y la mejora de su gestiónson objetivos ambiciosos que implican modificaciones legales pero tambiénculturales. Si no hay participación e involucramiento de los funcionarios, loslogros serán parciales y menores; de nada servirá transitar por los complejosprocesos de reestructura y de modernización de sus procedimientos, si no seobtienen avances en la actitud de los seres humanos que mueven los engra-najes. Como lo expresan con claridad documentos de nuestra fuerza política,para ello es imprescindible mucha convicción y energía en el mando políticoy gerencial, fuertes estímulos al buen desempeño de los trabajadores y san-ciones a la desidia, nuevos recursos técnicos y códigos de conducta. Porque,como lo expresa tan claramente Crozier, «lograr un cambio en el comporta-miento de los agentes de rangos inferiores no basta. La clave para que elcambio sea exitoso está en una revolución que debe obrarse en el comporta-miento gerencial; para poder responder a la complejidad, la gerencia debecambiar su modo de razonar. En lugar de tratar de cumplir pasando a unamayor especialización, debe responder a la complejidad desarrollando lasencillez en las estructuras y en los procesos».12

Pero los funcionarios deben reconocer que deben orientar su trabajo aatender las expectativas de los ciudadanos y no las que los funcionarios creenque son las expectativas de los ciudadanos. Si reforma es signo de cambio, se

11 PNUD, o. cit.12 Michel Crozier, o. cit.



hace indispensable cambiar la actitud del funcionario para que entienda que«lo público es público».

También queremos continuar desarrollando un adecuado sistema de tra-bajo en la administración pública, que asegure la calidad del servicio a losciudadanos. Como siempre lo hemos pregonado, queremos seguir garanti-zando el ingreso de personal al sector público mediante procesos de selec-ción pública por mérito y competencias, y fortalecer las capacidades del fun-cionario en todos los ámbitos de la gestión pública.

La incorporación de los trabajadores del Estado a esta tarea es fundamen-tal. En ello compartimos en su totalidad el recientemente aprobado CódigoIberoamericano de Buen Gobierno, por los ministros de Administración Pú-blica y Reforma del Estado, en Montevideo, en ocasión de la XVII Cumbre deJefes de Estado y de Gobierno, en el sentido de que «cualquier sociedad ra-zonablemente ordenada y que busque la justicia como fundamento de suconvivencia debe respetar aquellos principios y valores que permiten a to-dos los afectados por las normas opinar, debatir, argumentar en condicionesde igualdad sobre las bases constitucionales de la convivencia, para impul-sar desde el debate modelos de desarrollo que promuevan la participaciónciudadana, la eliminación de la pobreza y de todo tipo de exclusión. Ello noslleva a establecer como fundamento de este Código el principio de la digni-dad de la persona humana y como valores esenciales de desarrollo los de lalibertad y autonomía del ser humano y su esencial igualdad intrínseca. Deahí que, para garantizar estas opciones esenciales, sea preciso que un buengobierno reconozca, respete y promueva todos los derechos humanos —ci-viles, políticos, sociales, culturales y económicos— en su naturalezainterdependiente y universal.13

El rol de los gobernantes

Nuestro rol debe ser estar atentos a los cambios y proponer nuevas ideas.En este camino de transformaciones, nuestro rol supone tomar decisionescon eficiencia, percibir las necesidades y requerimientos de los ciudadanos,saber escuchar. En este mismo campo, también se hace necesaria la partici-pación de la sociedad civil en la construcción de una democracia más repre-sentativa y participativa.

Definitivamente, el rediseño del Estado no es sólo, ni principalmente, unacuestión técnica. Como también lo plantea Oszlak, «la investigación y la con-sultoría ya han generado los modelos, los marcos normativos y contractua-les, los diseños organizacionales, la tecnología informática, la ingeniería deprocesos de gestión y los incentivos que permitirían construir organizacio-nes estatales impecables».14 La gran tarea de los dirigentes es preservar elnecesario equilibrio entre las cuestiones que conforman el proceso de la re-forma y se encuentran en tensión permanente. También hacen falta actitudes



sostenidas y coherentes, que expresen la voluntad de preservar una presen-cia estatal autónoma.

Nuestro papel no se debe centrar únicamente en redefinir el perfil delEstado; también está en juego la reconstrucción del tejido social y de la esce-na pública.

Conclusiones

La falta de ideas es síntoma de falta de carácter, y este gobierno y su pre-sidente han demostrado tener ideas y poseer carácter. El carácter que le danmás de treinta años de vida a esta fuerza política y los documentos elabora-dos en todas sus épocas, que marcan el rumbo de una fuerza política quesabe lo que quiere y hacia adónde va.

La reforma del Estado, en particular, es un tema difícil porque el procesono debe evaluarse como un cambio «de una vez y para siempre», sino comouna tarea permanente a través de la cual las organizaciones del Estado seadecuan al cumplimiento de objetivos de políticas articuladas a una estrate-gia de desarrollo coherente. Así, la ausencia de una visión compartida dedesarrollo dificulta enormemente la estructuración de enfoques y plantea-mientos de reforma del aparato público.

Al igual que otros procesos en América Latina, este proceso se fundamen-ta en la idea de un Estado centrado en el ciudadano, que busca ser transpa-rente en su accionar, socialmente democratizador e incluyente, que intentadisminuir los costos de transacción para el ciudadano en su relación con elEstado y altamente participativo. Para ello, los requisitos van en la línea demejorar los mecanismos de formación y selección de los funcionarios públi-cos, participación ciudadana, transparencia de la gestión y accountability, pro-moción y uso de las nuevas tecnologías de la información y comunicación.

La necesidad de reformar el aparato administrativo del Estado para tor-narlo más democrático, eficiente, eficaz y orientado al usuario es una de-manda universal. Sin embargo, la respuesta a esta demanda está condiciona-da tanto por el enfoque teórico que guía la reforma, como por las opcionespolíticas adoptadas y por la capacidad técnica y política de los gobiernospara implementar las medidas propugnadas. Como lo hemos expresado, laexperiencia internacional permite identificar diferentes enfoques teóricos,estrategias, instrumentos y medidas reformadoras, y demostrar que no hay

13 VIII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado,Código Iberoamericano de Buen Gobierno, Montevideo, 22 y 23 de junio de 2006. Extraído de Trans-formación, Estado, democracia, ONSC, nueva época, año I, 2006, nº 30.

14 Oscar Oszlak, o. cit.



una reforma que sirva como modelo, sino principios y orientaciones que seadecuan a la capacidad política e institucional existente en cada realidadnacional. Sin embargo, las medidas reformadoras generan nuevos riesgos ydesafíos a la capacidad de gestión de la provisión de los bienes públicos.

La reforma del Estado es una de las áreas prioritarias de nuestra estrate-gia nacional e implica un proceso complementario y recíproco de fortaleci-miento del mercado y de la sociedad civil. La adopción de este enfoque co-operativo y complementario entre Estado, mercado y sociedad civil alejadode visiones confrontacionales, y sus implicancias en cuanto a la participa-ción de los ciudadanos en las diversas etapas de la política pública es parti-cularmente relevante si se toma en consideración que, derivada de las condi-ciones políticas que prevalecieron en décadas anteriores, ha existido tradi-cionalmente una relación de limitada cooperación y, en algunos casos, dedesconfianza e incomprensión.

En la medida que los procesos democráticos se han venido consolidando,se ha ensanchado el ámbito de cooperación entre el Estado, el mercado y lasorganizaciones de la sociedad civil. Consecuentemente, la participación ciu-dadana ha venido adquiriendo una mayor relevancia.

Por lo tanto, esta estrategia de reforma del Estado está formulada en laperspectiva de apoyar un proceso sostenido de consolidación de nuestraspropuestas programáticas, expresadas en nuestra idea del Uruguay produc-tivo, el Uruguay social, el Uruguay innovador y tecnológico, el Uruguay de-mocrático y el Uruguay integrado al Mercosur.

Necesitamos más y mejor Estado, y necesitamos más y mejor ciudadanía;pero también necesitamos más y mejor mercado, y organizaciones que re-presenten los intereses privados y de la sociedad civil. Esto es fundamentalcomo objetivo de un Estado que promueve el desarrollo productivo; además,claramente, como lo expresado en varias oportunidades, ¡no constituyen pro-cesos contradictorios!

Por último, es loable destacar que Uruguay tiene una sociedad en la queel Estado, los funcionarios públicos y la política funcionan, y los niveles decorrupción han sido tradicionalmente muy bajos, lo que da garantía ysostenibilidad a estos cambios que nos proponemos procesar.


Documents

REFORMA DEL ESTADO, CRUCE DE CAMINOS Y … · 2014-03-06 · Temática sobre Reforma del Estado, que ha desarrollado un trabajo excelen-te, presidida por el Sr. Humberto Ruocco—