Filip Kočiš

„Reforma obavještajno-sigurnosnog

sustava BiH“

Zagreb, svibanj 2011.

2

SADRŽAJ

1. Sažetak 3

2. Uvod 4

3. Izazovi transformacije obavještajnih službi 5

4. Geneza obavještajno-sigurnosne službe u BiH 7

5. Politička uvjetovanost i reforma obavještajne službe 9

6. Zakon o obavještajno-sigurnosnoj agenciji BiH 11

7. Sukus reforme obavještajno-sigurnosnog sektora u BiH 13

8. Uloga i održivost OSA-e 15

9. Zaključak 17

10. Literatura 18

3

1. Sažetak

Nakon urušavanja socijalističkog sigurnosnog sustava i početka rata u

BiH, predmetni sustav doživio je mnoge promijene koje su osim u

organizacijskom i ideološkom smislu nasljeđa jugoslavenskog totalitarnog

sustava, ratnih previranja devedesetih godina pa sve do „dejtonskog“ političkog

uređenja rezultirale uspostavom jedinstvene Obavještajno-sigurnosne agencije

(OSA) koja je nakon usvajanja Zakona o obavještajnoj službi postala operativna

1.lipnja 2004. godine. Dotadašnje tri obavještajne službe koje su bile definirane

u skladu s najvećim etničkim zajednicama – Srbi, Hrvati i Bošnjaci te nakon

nekoliko godina uspostave nove strukture koje je sačinjavala dvije obavještajne

službe u BiH – Federalne obavještajno-sigurnosne agencije (FOSS) u Federaciji

BiH i Obavještajno bezbjednosne službe (OBS) u RS-u, uz pomoć međunarodne

zajednice, odnosno Ekspertne komisije za reformu obavještajne službe i Visokog

predstavnika, uspostavljena je jedinstvena služba na državnom nivou. U radu se

iznosi geneza sigurnosno-obavještajnog sustava BiH, opisuje se pozadina

urušavanja ideologiziranog okruženja sigurnosno-obavještajnog sustava te

reforma aktualnog sustava u BiH.

4

2. Uvod

Obavještajno-sigurnosne službe su djelatnosti i organizacije koje za potrebe države,

posebno njenog političkog i vojnog vodstva, a radi ostvarivanja političkih ciljeva i

vanjskopolitičkih interesa zemlje, prikupljaju i analiziraju podatke o mogućnostima,

namjerama i djelatnostima stranih sila i drugih obavještajno i sigurnosno zanimljivih

subjekata te štite od njihovih obavještajnih i drugih djelatnosti, izuzimajući otvorenu

oružanu agresiju, koje mogu ugroziti nacionalnu sigurnost1. Drugim riječima, u

suvremenom smislu, riječ je o svojevrsnom podsustavu nacionalne sigurnosti, koji

djeluju u smjeru realizacije nekoliko primarnih funkcija; pružanje potpora državnom

čelništvu u procesu donošenja i realizacije političkih odluka, pružanja potpore vojnim

zapovjednicima glede pripreme i izvođenja vojnih operacija, pružanje potpore

policijskim i pravosudnim tijelima u otkrivanju i sankcioniranju počinitelja kaznenih

djela, protuobavještajno djelovanje, protuterorističko djelovanje te izvođenje tzv.

tajnih operacija prikrivenih djelovanja.2 Prema Tataloviću i Bilandžiću, na njihovu

poziciju, djelatnost i strukturu, bitno utječu osnovne karakteristike političkog sustava

konkretne države, karakteristike sustava nacionalne sigurnosti, sigurnosna situacija,

položaj države u međunarodnim odnosima, shvaćanje pojma nacionalne sigurnosti i

organizacija vlasti.

U skladu s navedenim područjem koje evidentno predstavlja značajnu varijablu

funkcioniranja države, a uzimajući u obzir činjenicu da je društvo BiH podijeljeno

društvo, odnosno društvo koje je ispresijecano povijesno starim i dubokim vjerskim i

etničkim rascjepima, a koje je rezultiralo stvaranju razmjerno zatvorenih političkih,

kulturnih i socijalnih segmenata, sigurnosnu problematiku i nužnost reforme državnih

institucija možemo gledati kao neizostavan instrument u suzbijanju daljnjih

mogućnosti izbijanja novih sukoba u BiH. Reforma pravosudnog sistema, oružanih

snaga, obavještajno-sigurnosne agencije, granične službe, državne agencije za

1 Ozren ŽUNEC, Darko DOMIŠLJANOVIĆ, Obavještajno-sigurnosne službe Republike Hrvatske, Zagreb

2000., str.11 2 Siniša TATALOVIĆ, Mirko BILANDŽIĆ, Osnove nacionalne sigurnosti, Ministarstvo unutarnjih poslova,

Zagreb 2006.

5

istraživanje i zaštitu, carinske službe i državnog suda, jednom riječju – sigurnosnog

sektora, nametnuta je od strane OHR-a ili indirektno, uz njegov permanentan pritisak,

koji je u krajnoj instanci vodio do kompromisa među političkim akterima u BiH. 3 U

radu se daje poseban osvrt na reformu obavještajno-sigurnosne agencije (OSA).

3. Izazovi transformacije obavještajnih službi

Prema Rustowu, uspješna tranzicija u demokraciju moguća je samo uz varijable

kao što su gospodarska stabilnost, politička kultura i politička participacija, a kao

evolucijski model, tranzicija se temelji na akterima i pravilima igre koji trebaju dovesti

do demokratskih promjena.4 Uzimajući o obzir obavještajni sektor, možemo zaključiti

da je u skladu s razvojem liberalno-demokratske države koja postavlja političku

državu kao servis civilnom društvu na području ostvarivanja sigurnosti uz umanjivanje

mogućnosti pretvaranja moći države u izvor ugroženosti civilnog društva,

preusmjeravanje iz represivnog programa u onaj koji podupire nove demokratske

principe i prihvaća demokratsku kontrolu, predstavlja težak ali svrsishodan zadatak.

To je naročito izraženo u državama koje su spore u reformama i koje – uglavnom zbog

ekonomskih problema, privatizacijskih mana i drugih nasljedstva iz prošlosti, vide

sebe sukobljene s ogromnom količinom socijalnih nemira i smanjenom popularnošću.5

Slabost zakona posebno je vidljiva u sigurnosnom sektoru, gdje većina institucija ima

predugo zahtijevanju primarnu odgovornost za sigurnost od vanjskih neprijatelja i

uglavnom nedefinirano područje domaćih izazova. U većini tranzicijskih država taj je

zahtjev poduprijet nedostatkom civilnog znanja i iskustva u vojnom, obavještajnom i

nacionalno sigurnosnom području.

S obzirom da je svaka tranzicija jedinstvena i ne postoje dvije države s identičnim

iskustvom, mnogi od problema i izazova s kojima su se susretale obavještajne službe u

tranzicijskim državama širom svijeta su podudarni.

3 Denis HADŽOVIĆ, Ured Visokog predstavnika i reforma sigurnosnog sektora u BiH, Centar za sigurnosne

studije - BiH 4 Dankwart A. RUSTOW, Transition to Democracy. Toward a Dynamic Model Comparative Politics 2/1970, str.

337. – 363. 5 DCAF – Radna grupa za obavještajne službe, Obavještajna praksa i demokratski nadzor – praktični pogled,

Ženeva, 2003.

6

Tabela 1 – Izazovi obavještajnih službi u tranzicijskim državama (Obavještajna praksa i demokratski nadzor

– praktični pogled, DCAF, 2003.)

Povijesno, većina obavještajnih službi u zemljama koje su sada u tranziciji od autokratskih prema

demokratskim pravilima bila je represivna i funkcionirala je izvan zakonskih pravila. One su bile

upotrebljavane da konsolidiraju moć, da identificiraju i blisko motre disidente, da neutraliziraju

vladinu opoziciju i da izazovu domaću ravnodušnost na različite načine, uključujući kontrolu

medija.

U tim zemljama obavještajno je djelovanje uglavnom značilo protuobavještajno djelovanje, koje

štiti državne tajne od stranaca. Kako je skoro sve moglo biti definirano kao državna tajna, područje

koje se moralo kontrolirati bilo je ogromno. Istovremeno su u većini slučajeva obavještajne službe

povezivale unutarnju opoziciju s narodnim vanjskim neprijateljima, a svladavanje je više bilo

usredotočeno na domaću opoziciju, a manje na druge države.

Većina zakonskih negativnosti obavještajnih službi s novim demokracijama odnosila se na njihovu

uključenost u povredu ljudskih prava. S vremenom su informacije koje su oni prikupljali o svom

vlastitom narodu dobivane upotrebom izopačenih metoda – nasilničkim načinom, da se eliminira

domaća opozicija.

Često velik broj osoblja obavještajnih službi ostaje prikriveno raditi u drugim ministarstvima ili

ambasadama u inozemstvu. Osim toga, postoji veliki stupanj politizacije i želje unutar tih službi da

zadrže autonomiju i nacionalističku politiku, dok odnosi s civilnim društvom ostaju neodlučni i

vrlo posebni.

Većina službi ostaje više reaktivna nego proaktivna. Njima nedostaje moderna doktrina, kodeks

ponašanja, standardi i operativna djelotvornost te su, osim toga, kompromisne suparništvima

između različitih organizacija i uglavnom previše rasipne i skupe.

Većina obavještajnih časnika koji su stasali u režimu tajni stvarno ne zna tko što radi, smatrajući

teškim prilagoditi se velikoj otvorenosti. Politička kultura obavještajnih organizacija, gledajući

prema unutra i pojačavajući pravilo „tko treba znati“, neće dobrovoljno dati informacije, najmanje

javnosti, bez jasnog razumijevanja cilja.

Većina službi prevelika je po broju zaposlenika, što nije usklađeno s trenutnim potrebama, ali

postoji i nedostatak sposobnosti da se ispravi situacija.

Problem otežava i činjenica da stara kategorizacija državnih neprijatelja nije iščeznula iz glava

dužnosnika, da obavještajne službe još nadmoćno funkcioniraju bez jasnog zakonskog temelja

proračunske raspodjele, da je proces raspodjele resursa obavještajnog djelovanja često nedostatan

te da povećani troškovi osoblja isključuju potrebna investiranja u nove tehnologije.

Zadržavajući staru organizacijsku strukturu, u većini obavještajnih službi ostaje nedjelotvornost, a

potrebne su moderne menadžerske vještine i praksa.

Izvan ideoloških postavki, nedavna povijest obavještajnih službi tranzicijskih zemalja bila je, osim

toga, označena visokim stupnjem korupcije i ilegalnih aktivnosti, kao što su iznuda i reket.

7

4. Geneza sigurnosno-obavještajne službe u BiH

Sigurnosno-obavještajni sustav BiH počeo se stvarati istovremeno sa stvaranjem

prvih partizanskih postrojbi na prostoru bivše kraljevine Jugoslavije. Kako je BiH bila

jedna od šest republika SFRJ-a, njezin sigurnosno-obavještajni sustav treba promatrati

kao integralni dio jugoslavenskog/totalitarnog sigurnosno-obavještajnog sustava. Od

1941. godine različiti oblici sigurnosno-obavještajnog djelovanja postoje na području

BiH, dok u svibnju 1942. godine Vrhovni štab Narodno oslobodilačke partizanske

vojske izdaje prvo Uputstvo o organizaciji obavještajne i kontraobavještajne službe u

partizanskim jedinicama. U studenome iste godine Vrhovni komandant

Narodnooslobodilačke vojske i Partizanskih odreda Jugoslavije Uputstvom o

organizacijskoj strukturi i osnovnim zadacima obavještajne službe na oslobođenoj i

neoslobođenoj teritoriji uspostavlja jedinstvo obavještajne organizacije, objedinjuje

obavještajne i protuobavještajne poslove, a cijelu organizaciju podčinjava Drugom

(obavještajnom) odsjeku Vrhovnog štaba. Nakon formiranja Odjeljenja za zaštitu

naroda (OZNA), čime OZNA postaje centralizirana sigurnosno obavještajna

organizacija s jedinstvenom organizacijskom strukturom i metodama rada na čitavom

teritoriju kasnije Jugoslavije, a nakon donošenja Ustava FNRJ-a, reorganizacije

sigurnosno-obavještajne službe, čime je u ožujku 1946. godine od Prvog i Drugog

odsjeka OZNE pri Ministarstvu unutarnjih poslova državne bezbjednosti (UDB-a), dok

se od Trećeg odsjeka OZNE pri Ministarstvu narodne obrane formira

Kontraobavještajna služba Jugoslavenske armije (KOS) – egzistirao je potpuno

centralizirani sustav na razini federacije i djelomičnom decentralizacijom funkcija

javne sigurnosti. 6

Na Brijunskom plenumu, tj. 4. sjednici CK SKJ koja je održana 1. srpnja 1966.

godine, utvrđeno je da Služba državne sigurnosti ne radi u skladu sa zakonom – prema

tome, služba se zatvorila i deformirala.

6 Ivica LUČIĆ, Sigurnosno-obavještajne službe u Bosni i Hercegovini, Nacionalna sigurnost i budućnost

8

Brijunski plenum bio je odlučujući zbog svladavanja otpora procesu decentralizacije

tadašnje države, a time i prenošenja određenih nadležnosti iz oblasti državne

sigurnosti sa saveznih na republičke i pokrajinske organe. Ustavnim amandmanima iz

1967. i 1971., Osnovnim zakonom o unutarnjim poslovima od 1. siječnja 1967. i

Ustavom od 21. veljače 1974. utvrđeno je da su pored Federacije, za zaštitu Ustavom

utvrđenog poretka, tj. državnu sigurnost, odgovorne i Republike. Uz to preciznije su

određeni djelokrug, organizacija i metode rada Službe državne sigurnosti, kao

samostalne stručne službe u Saveznom sekretarijatu za unutarnje poslove.7

Iako je time preciznije određen djelokrug, organizacija i metoda rada, još uvijek

se ne može govoriti o samostalnosti rada unutar republičkih službi. Tadašnji teoretičari

sustava sigurnosti s jedne strane lamentiraju o „ukidanju monopola države i državnih

organa na provođenje funkcije i poslova sigurnosti i podruštvljavanja te funkcije

stavljanjem u okvir društvene samozaštite, čime se implicira novi karakter društvene

sigurnosti“, a istovremeno upozoravaju kako upravo savezni zakon određuje koji

organi u republikama i pokrajinama mogu obavljati poslove državne sigurnosti i

lociraju njihovu organizaciju unutar tih organa.8 Totalitarni karakter rada službi i dalje

je bio prisutan, a karakteristična retorika „vanjskog i unutarnjeg“ neprijatelja

uklopljena je u uratku pod nazivom „Teze“.9 Uz nagovještaj demokratskih promjena u

Hrvatskoj i promijene vlasti u travnju 1990. godine, dolazi do prvih naznaka promjena

unutar SDB-a. Dokumentom pod nazivom „Polazni osnovi za transformaciju službe

državne bezbjednosti“ konstatira se nemogućnost opstanka partijske službe – SDB se

pokušava ustrojiti kao profesionalna služba na koju niti jedna politička stranka ne

smije imati izravan utjecaj, a spominje se uloga službe kao instrumenta pravne države

te da se ista ne može baviti političkim opredjeljenjima građana. Također, prema

spomenutom dokumentu, novo ustrojena služba trebala bi biti stručna i tehnički

suvremeno opremljena, na čelu sa stručnjakom za poslove sigurnosti. Uz intencije koje

7 isto

8 isto

9 „Teze“ su izrađene u Republičkom sekretarijatu unutarnjih poslova (RSUP) u Sarajevu, a nadležna su tijela,

prije svega CK SK BiH, dali svoju suglasnost. Takav uradak trebao je pomoći „društveno-političkim radnicima“

oko pripremanja predavanja za stanovništvo radi postizanja obavještajne kulture građana i njihovog pripremanja

za odgovorniji odnos prema sigurnosti zemlje. „Teze“ su podijeljene svim općinskim komunističkim komitetima

koji su predavanja održavali isključivo s članovima Saveza komunista.

9

bi doprinijele profesionalizaciji i depolitizaciji službe, kao i novoj sistematizaciji, sve

je ostalo nedorečeno, a razvoj budućih događaja rezultirao je raslojavanjem službe na

tri zasebna etnička korpusa.

Pobjedom Hrvatske demokratske zajednice, Stranke demokratske akcije i

Srpske demokratske stranke, na izborima u BiH 18. studenoga 1990. godine, došlo je

do smjene vodstva SDB-a, dok su se stranke dogovorile o raspodjeli čelnih pozicija

unutar službe. Dotadašnji ispolitizirani sistem rada i stari kadrovi vraćaju se u službu,

a sve je rezultiralo masovnim curenjem informacija putem kanala pojedinih političkih

stranaka.

5. Politička uvjetovanost10

i reforma obavještajne službe

Nakon Mirovnog sporazuma o Bosni i Hercegovini koje je dogovoren 21.

studenoga 1995. godine u Daytonu i potpisan tri tjedna poslije u Parizu11

, u BiH su

egzistirale tri obavještajne službe koje su definirane u skladu s najvećim etničkim

zajednicama. Nakon nekoliko godina, dogovorena je i uspostavljena nova struktura na

osnovu koje su postojale dvije obavještajne službe u BiH: Federalna obavještajno-

sigurnosna agencija (FOSS) u Federaciji BiH i Obavještajno bezbjednosna služba

(OBS) u RS. Popratne afere i reforma obrane olakšale su uspostavljanje jedinstvene

obavještajne službe. Naime, OHR je u takvoj atmosferi dobio potrebnu stratešku

poziciju čime su se promicala reforma i uvjetovali domaći akteri da prihvate program

reforme, koja je bila podržana od strane nekih političkih predstavnika u BiH. U isto

vrijeme, predsjedavajući Zastupničkog doma Parlamentarne skupštine BiH, smatrao je

potrebnim adresiranje problema obavještajnih službi u BiH po kojoj bi „glavnu ulogu

u ovom procesu trebala imati međunarodna zajednica“.12

10

Pojam izveden iz autorovog osvrta na članak Franka Schimmelfenniga „European Regional Organizations,

Political Conditionality, and Democratic Transformation in Eastern Europe“. Politolog Frank Schimmelfennig u

tekstu koji je objavljen na web stranicama East European Politics and Societies donosi promišljanja o uvjetima

europskih regionalnih organizacija spram država s područja Srednje i Istočne Europe koje streme euroatlantskim

integracijama. Nadalje, Schimmelfennig raspravlja o kredibilitetu i uvjetovanosti od strane europskih institucija

prema istim zemljama radi usklađivanja s liberalno-demokratskim normama „zapadnog svijeta“. 11

dr. sc. Mirjana KASAPOVIĆ, Bosna i Hercegovina: Podijeljeno društvo i nestabilna država, Politička kultura,

Zagreb, 2005. 12

Denis HADŽOVIĆ, Ured Visokog predstavnika i reforma sigurnosnog sektora u BiH, Centar za sigurnosne

studije – BiH/Večernji list, Civilna kontrola obavještajnih struktura“, 2. travnja 2003., str. 4.

10

29. svibnja 2003. godine, Visoki predstavnik najavio je osnivanje Ekspertne

komisije za reformu obavještajne službe na državnom nivou, koji bi bio u skladu s

europskim principima i praksom, s obzirom da je osnivanje ove agencije bilo jedan od

uvjeta Studije izvodljivosti EU. Visoki predstavnik je na čelo Komisije imenovao

Kalmana Kocsisa, bivšeg ambasadora Mađarske u BiH.13

Prema Hadžoviću, unatoč neslaganjima oko reformi, otpor među lokalnim

političarima i nije bio toliko snažan koliko se pretpostavljalo, a implementacija zakona

koja je predložena od strane Komisije, prolongirana je zbog različitih ideja o broju

regionalnih centara: Bošnjaci su htjeli četiri regionalna centra, Srbi dva, a Hrvati tri.14

Nesuglasice oko reformi ne predstavljaju novum u unutarnjem stanju BiH. U zemlji

kojom vlada Visoki predstavnik međunarodne zajednice, koji ima zakonodavne ovlasti

jer može donositi konačne i obvezujuće odluke, kao i privremene mjere, kojima može

staviti izvan snage zakonske odluke usvojene u parlamentu, dok je njegov ured glavno

središte političke moći, Bošnjaci, Hrvati i Srbi egzistiraju kao etničke skupine između

kojih ne postoji temeljni konsenzus o državnoj zajednici te ne postoji suglasnost o

temeljnim vrijednostima i normama zajedničkog života, koja je osnova uspostave i

funkcioniranja demokratskog političkog poretka.15

Tome treba pridodati i poslijeratno

okruženje koje je vladalo te koje je bilo potencirano negativnom reputacijom

obavještajnih službi u bivšem komunističkom sistemu.

13

Emir SULJAGIĆ, www.bhdani.com, Zakon za bosanske špijune - Kalman Koscis ušao je u mađarsku

obavještajnu zajednicu prije nešto manje od trideset godina. Napredujući od analitičara preko načelnika

operativnog odjeljenja mađarske Službe za nacionalnu sigurnost, Kocsis je 1990. godine u vrijeme pada

komunizma, bio zamjenik direktora. Godinu dana nakon što su nove vlasti smijenile direktora , Kocsis je postao

prvi čovjek službe. Njego dolazak na to mjesto obilježio je skandal; tajna policija je naime, i pored toga što je

višestranački politički sistem postao legalan, nastavila prisluškivati opoziciju i podatke dostavljati Radničkoj

socijalističkoj partiji. Skandal koji je u Mađarskoj postao poznat kao „Dunavgate“ bio je uvod u niz ozbiljnih

reformi mađarske obavještajne zajednice, u kojima je Kocsis imao ključno mjesto. Obavještajna zajednica je

podijeljena u pet službi: dvije civilne, sigurnosnu i obavještajnu službu, dvije vojne i jednu tehničku službu koja

jedina u cijeloj zemlji ima pravo prisluškivanja. Kocsisev odlazak s mjesta direktora Ureda za nacionalnu

sigurnost, također je bio u znaku skandala. Njegovi operativci su u operaciji „Vrba“optuženi za prisluškivanje

poslanika u mađarskom parlamentu. Nakon sudskog postupka, operativci su oslobođeni, a Kocsis se povukao s

mjesta direktora i došao na mjesto mađarskog ambasadora u BiH. 14

Krišto, Jedna obavještajna služba, tri ureda, Slobodna Dalmacija, 2. listopada 2003. 15

dr. sc. Mirjana KASAPOVIĆ, Bosna i Hercegovina: Podijeljeno društvo i nestabilna država, Politička kultura,

Zagreb, 2005.

11

S vremenom, pregovori su zapali u pat poziciju, dok su mediji počeli špekulirati

o tome da li će Visoki predstavnik nametnuti zakon. S druge strane, predsjedavajući

Vijeća ministara BiH, Adnan Terzić, smatrao je da bi visoki predstavnik trebao

iskoristiti svoje ovlasti i nametnuti zakon, dok je ministar vanjskih poslova BiH,

Mladen Ivanić, u to vrijeme još uvijek odbijao razgovarati o zakonu i vjerovao da

vlasti RH trebaju i dalje imati kontrolu nad obavještajnom službom. U ožujku 2004.

godine, Visoki predstavnik je iskoristio svoj autoritet i nadišao zastoj u Vijeću

ministara BiH te poslao zakon u Parlament na usvajanje. Time nisu iskorištene Bonske

ovlasti kako bi se nametnuo Zakon o osnivanju Obavještajno sigurnosne službe, s

obzirom da se u isto vrijeme odvijala reforma obrane i indirektnog poreznog sistema,

koje su naizgled, u to vrijeme, predstavljale ozbiljniju frontu iskušenja, nego reforma

obavještajne službe. Visoki predstavnik je iskoristio zaostavštinu Bonskih ovlasti koju

je upotrijebio u dvije spomenute reforme i uspio osigurati da Zakon o obavještajnoj

službi bude usvojen. Obavještajno-sigurnosna agencija (OSA) postala je operativna 1.

lipnja 2004. godine i ima jurisdikciju na cijelom teritoriju BiH. Ona djeluje pod

izvršnom vlašću Vijeća ministara i predmet je nadzora parlamentarne komisije za

nadzor rada OSA-e.16

6. Zakon o obavještajno-sigurnosnoj agenciji BiH

Usklađivanje sustava odgovornosti obavještajnih službi koji istodobno sadrži

komponentu demokratičnosti i učinkovitosti predstavlja težak izazov s kojima se

susreću moderne države. Uopćavanje tih dviju komponenti doprinosi smanjenju

zlouporabe i povećanju učinkovitosti obavještajnih službi. Iako ne postoji jedinstven

primjer „najbolje svjetske prakse“ niti je moguće stvoriti obvezujuću matricu

ponašanja, primjetan je porast međunarodnog konsenzusa oko pitanja nadzora

obavještajnih službi. Međunarodne zajednice poput Organizacije za ekonomsku

suradnju i razvoj Ujedinjenih naroda, Organizacija za sigurnost i suradnju u Europi,

16

Dana 22. ožujka 2004. godine, na osnovu članka IV.4.a) Ustava Bosne i Hercegovine, Parlamentarna

skupština Bosne i Hercegovine, na sjednici Zastupničkog i Doma naroda, usvojila je Zakon o obavještajno -

sigurnosnoj agenciji Bosne i Hercegovine. Ovaj zakon stupio je na snagu osmog dana od dana objavljivanja u

Službenom glasniku Bosne i Hercegovine br.12 od 14.04.2004. godine, dok je Agencija počela sa radom 01.

lipnja 2004. godine.

12

Parlamentarne skupštine Vijeća Europe (PACE) i Međuparlamentarne unije izričito i

bez iznimke smatraju da obavještajne službe trebaju biti podložne demokratskim

načinima provjere odgovornosti. Stoga, kako bi sigurnosne i obavještajne službe u

demokratskim društvima obavljale korisne zadaće u zaštiti nacionalne sigurnosti,

istodobno uvažavajući ustavna i ljudska prava, ovo područje treba biti uređeno

zakonskim propisima. Vladavina zakona temeljni je i neizostavni dio demokracije, a

sigurnosne i obavještajne službe pravovaljane su samo ako su zakonski ustrojene i ako

svoje ovlasti dobivaju od pravnog režima. Bez takvog okvira ne postoji temelj za

razlikovanje postupaka koji se provode na dobrobit države i onih koje čine kršitelji

zakona, uključujući teroriste.17

Kako se navodi na stranicama Obavještajno-sigurnosne agencije (OSA), Zakon

o obavještajno-sigurnosnoj agenciji BIH zajedničko je djelo stranih i domaćih

eksperata te je usvojen zahvaljujući stranim i domaćim naporima da se Bosna i

Hercegovina i u ovom segmentu svog državnog ustrojstva približi poželjnim i od

strane svih, zagovaranim euroatlantskim integracijama (NATO i EU). Zakonodavac je

imao u vidu potrebu države za neovisnim informacijama i analizom bitnom po

sigurnost BiH, a posebno potrebu za uspostavljanjem mehanizma za prikupljanje

informacija o djelima kažnjivim po međunarodnom pravu i prijetnjama po održivost ili

ustavni poredak Bosne i Hercegovine. Zbog toga je Visoki predstavnik 29. svibnja

2003. godine donio Odluku o uspostavi Stručnog povjerenstva za reformu

obavještajno-sigurnosne službe. Također, brojni međunarodni stručnjaci i organizacije

iz BiH dali su svoje komentare na nacrt Zakona o obavještajno sigurnosnoj agenciji

BiH te je istaknuto da karakteristike nacrta ispunjavaju najviše europske standarde,

ocijenivši ga kao jednog od najefikasnijih zakona takve vrste u Europi.18

U rijetkoj ili teško dostupnoj literaturi koja se bavi ovim područjem, dijelovi

Zakona o obavještajno sigurnosnoj agenciji BiH navedeni su kao dobro rješenje

pojedinih područja. U knjizi „Postizanje odgovornosti u obavještajnoj djelatnosti:

17

Hans BORN, Ian LEIGH, DCAF, Postizanje odgovornosti u obavještajnoj djelatnosti: Pravni standardi i

najbolji načini nadzora obavještajnih agencija, Oslo, 2005. 18

www.osa-oba.gov.ba

13

Pravni standardi i najbolji načini nadzora obavještajnih agencija“19

, navedeni su

dijelovi koji se odnose na Zakonsko određenje nacionalne sigurnosti (čl. 5. Zakon o

Obavještajno-sigurnosnoj agenciji BiH), Odredbe o prijavljivanju nezakonitih

radnji u Zakonu o obavještajno-sigurnosnoj agenciji BiH (čl. 41. Zakon o

Obavještajno-sigurnosnoj agenciji BiH), Poštivanje profesionalnih etičkih pravila

(čl. 27 Zakon o Obavještajno-sigurnosnoj agenciji BiH), Međunarodna suradnja (čl.

6. Zakon o Obavještajno-sigurnosnoj agenciji BiH), Mjere kojima se štiti

nepristranost Agencije (čl. 45 Zakon o Obavještajno-sigurnosnoj agenciji BiH),

Postupanje u slučajevima odbijanja sigurnosne dozvole članovima Parlamenta u

BiH (čl. 17 Zakon o Obavještajno-sigurnosnoj agenciji BiH).

7. Sukus reforme obavještajno-sigurnosnog sektora u BiH

Visoki prestavnik Paddy Ashdown20

imenovao je Kalmana Koscisa21

za

supervizora reforme obavještajnog sektora, sa zadaćom da pomogne provedbu reformi

koje su dogovorene u ovom sektoru. Imenovanje je izvršeno na temelju modela kojeg

su utvrdili Jim Locher i Joly Dixon, koji su pomogli u procesu provedbe reformi u

sektoru obrane i neizravnog oporezivanja, ostajući angažirani i nakon isteka njihovog

prvobitnog mandata. Iako je Kalman Kocsis kao osoba koja je direktno nadgledala

proces reforme obavještajnog sektora ocijenio reformu uspješnom, Denis Hadžović,

generalni sekretar Centra za sigurnosne studije iz Sarajeva ne dijeli isto mišljenje.

19

Hans BORN, Ian LEIGH, DCAF, Postizanje odgovornosti u obavještajnoj djelatnosti: Pravni standardi i

najbolji načini nadzora obavještajnih agencija, Oslo, 2005.

20

“Obavještajna reforma se i dalje uspješno odvija,” izjavio je Visoki predstavnik prigodom imenovanja.

“Ostvareni napredak, uključujući usvajanje zakona, imenovanje Obavještajne komisije pri Parlamentarnoj

skupštini te imenovanje generalnog direktora i zamjenika generalnog direktora vrlo su ohrabrujući pomaci.

Vodeća uloga ambasadora Kocsisa, njegova vizija i predan rad bili su ključni čimbenik u ovom procesu.

Njegovo imenovanje na ovo mjesto omogućit će ambasadoru Kocsisu da nastavi pomagati Bosni i Hercegovini u

provedbi ove reforme”, OHR Sarajevo, 18.06.2004. 21

Bivši ambasador Mađarske u Bosni i Hercegovini Kalman Kocsis radio je kao predsjedavatelj Stručnog

povjerenstva koje je izradilo nacrt Zakona o Obavještajno sigurnosnoj agenciji, i to od njenog formiranja 29.

svibnja 2003. godine. Kalman Kocsis bivši je šef Mađarske obavještajne službe.

14

U svom tekstu „Intelligence Reform in Bosnia and Herzegovina and the

International Community“22

, Kocsis zadovoljno konstatira da je obavještajni sektor

dobro reformiran ali da će za implementaciju trebati nekoliko godina. Nadalje, smatra

reformu „uspješnom pričom“ na zapadnom Balkanu gdje obavještajni sustav ima

dobru zakonodavnu podlogu, apolitičan karakter bez stranačkog utjecaja te da se nalazi

u domaćem vlasništvu. Također, navodi parlamentarni nadzor i druge potrebite

instrumente za nadgledanje rada obavještajnog sektora. Postavljajući pitanje „zašto su

reforme započele osam godina nakon Daytona“, okrivljuje prethodnike Pattya

Ashdowna za bavljenje sa sporednim stvarima – „…visoki predstavnici nisu se htjeli

upuštati u nemoguću misiju“. S druge strane, Kocsis smatra da je Ashdown shvatio da

međunarodna zajednica ne smije ostaviti BiH bez uspostave snažne centralizirane

države - s „državnom vladom“ koja će biti vlasnik snaga za provedbu zakona, obrane i

obavještajnih institucija kao garancije za neovisnost i sigurnost BiH.

Kako je prije spomenuto, unatoč pozitivnom mišljenju Kalmana Kocsisa,

evaluacija reforme obavještajnog sektora koja je sadržana u dokumentu „Ured

Visokog predstavnika i reforma sigurnosnog sektora u BiH“, koji je izdao Centar za

sigurnosne studije - BiH, pokazuje da postoji prostor za poboljšanje po pitanju

funkcionalnosti OSA-e na demokratski način. Međunarodna zajednica je bila, osim

inicijative na samom početku, malo uključena u reformu, uslijed nepostojanja niti

jedne međunarodne organizacije koja je specijalizirana za pitanja koja se odnose na

obavještajni sektor.

Usprkos tome što je OHR bio stalno prisutan, međunarodna uključenost tokom

reforme obavještajnog sektora, bila je ograničena maksimalnim brojem od četiri

vanjska eksperta. U smislu suradnje s različitim sferama društva, važno je napomenuti

da je postojalo jako malo dijaloga između medija, akademije i obavještajne službe23

.

22

http://www.isn.ethz.ch/isn/Digital-Library/Publications/Detail/?id=31341&lng=en 23

Denis HADŽOVIĆ, Ured Visokog predstavnika i reforma sigurnosnog sektora u BiH, Centar za sigurnosne

studije - BiH

15

Također, u istom dokumentu, generalni sekretar Centra za sigurnosne studije iz

Sarajeva, za to krivi nerazvijeni sektor civilnog društva te zaključuje da je teško

prosuditi do kojeg omjera je OSA reformirana ili je u domaćem vlasništvu. Zaključno,

spominje se i zatvoreni karakter OSA-e koji otvara značajan prostor za špekulacije u

smislu demokratskog upravljanja.

8. Uloga i održivost OSA-e

Punog naziva, Obavještajno-sigurnosna/bezbjednosna agencija odgovorna je za

prikupljanje obavještajnih podataka u vezi s prijetnjama po sigurnost Bosne i

Hercegovine, kako unutar, tako i van države. Agencija je odgovorna za analiziranje

prikupljenih podataka i njihovo prenošenje ovlaštenim dužnosnicima i tijelima (najviši

organi vlasti i njihovi predstavnici), kao i za prikupljanje i analiziranje i prenošenje

obavještajnih podataka sa svrhom pružanja pomoći ovlaštenim službenim osobama,

kako je definirano zakonima o kaznenom postupku u Bosni i Hercegovini te ostalim

mjerodavnim tijelima u BiH, kada je to potrebno poradi suzbijanja prijetnji po

sigurnost Bosne i Hercegovine. Prema članku 5. koji propisuje dužnosti i zadatke

Agencije unutar Zakona o obavještajno-sigurnosnoj agenciji BiH, radi se o prijetnjama

s aspekta terorizma, špijunaže, sabotaža usmjerenih protiv vitalne nacionalne

infrastrukture BiH, organiziranog kriminala, trgovine drogama, oružjem i ljudima,

nezakonite međunarodne proizvodnje oružja za masovno uništenje, nezakonite

trgovine proizvodima i tehnologijama koje su pod međunarodnom kontrolom, radnji

kažnjivih po međunarodnom humanitarnom pravu i prijetnjama s aspekta djela

organiziranog nasilja ili zastrašivanja nacionalnih vjerskih grupa u BiH.

Iako postoje različita mišljenja oko uspješnosti reforme i funkcioniranja

Agencije, zamjetne su primjedbe oko demokratskog upravljanja, a uz nedostatak

transparentnosti i odgovornosti za koje se okrivljuju posljedice komunističkog sistema,

navodi se i sporost u prilagođavanju demokratskim normama i vrijednostima. Centar

za sigurnosne studije navodi nepostojanje javnih informacijama o efikasnosti rada ove

institucije, dok je organizacijska struktura nedostupna za javnost. Ako usporedimo ovu

tvrdnju s praksom Sigurnosno-obavještajne agencije iz Republike Hrvatske, moguće je

16

zaključiti da na ovom području postoji mogućnost znatnijeg napretka, ponajviše u

komunikaciji s javnostima, odnosno objavljivanju informacija kojima će se izvijestiti

zainteresirana javnost o djelokrugu, ustrojstvu, načinu rada i nadzoru Agencija. U

vrijeme pisanja rada, službene web stranice OSA-e, sadržavale su šture informacije o

zakonodavnom okviru i djelatnosti, a također iz istog sadržaja nije razvidno, niti

posredstvom šture „infografike“, kako je ustrojena Agencija. Također, predsjednik

Zajedničke sigurnosno-obavještajne komisije Mirko Okolić, primjećuje mali broj žalbi

protiv OSA-e, pritom navodeći dva zaključka – ili je rad OSA-e u savršenom skladu sa

zakonom, ili javnost nije upoznata s procedurom kome se obratiti ukoliko postoji

razlog za žalbom na rad Agencije.

Slika 1 – Usporedni prikaz web stranica OSA/SOA

17

9. Zaključak

Problematičnost implementacije reformi u obavještajno-sigurnosnom sustavu ne

predstavlja novum, posebno u tranzicijskim državama koje se suočavaju s razvojem

civilnog društva i napuštaju diskurs ideološki utemeljenog represivnog aparata.

Reforme koje obuhvaćaju ustavne, zakonske i tranzicijske promijene od totalitarnog

prema demokratskom poretku, prije svega, zahtijevaju promjenu postojećeg shvaćanja

sigurnosti i definiranja ugroza, pritom pazeći na pronalaženje ravnoteže između

kvalitetnog obavljanja obavještajnog posla, koji u određenoj mjeri mora biti tajan i

donošenja zakona koji će osigurati adekvatan nadzor i najveću moguću transparentnost

djelokruga rada ovog sektora. S druge strane, reforma sigurnosno-obavještajnog

sektora, za birače predstavlja „nevidljiv proces“, stoga na političkom planu, ne donosi

nikakve dodatne bodove.

Dodatnu problematiku čini nedostupnost izvorima preko kojih je moguće doći do

uravnoteženog sadržaja za izučavanje ovog predmeta. Posredstvom otvorenih izvora,

nije moguće dobiti uvid u strukturu upravljanja, niti doći do dodatnog sadržaja

posredstvom kojeg bi se moglo, primjerice, doprinijeti izučavanju obavještajnog

područja.

Još uvijek rasprostranjena pretjerana „tajnovitost“ dovodi do mistificiranja ovog

područja, koje posredno može dovesti do krive slike i dezinformiranja javnosti o radu

ovog svrsishodnog sektora, koji u zemljama razvijenih demokracija, sve više napora

ulaže u razvoj znanstvenih kapaciteta. Profesionalni razvoj i usmjeravanja ka

znanstvenom pristupu, u konačnici može doprinijeti razvoju pouzdanog obavještajnog

proizvoda i saznanja koji će se koristiti od strane mjerodavnih aktera u svrhu stvaranja

adekvatnih politika.

18

10. Literatura

Mirjana Kasapović, Bosna i Hercegovina: Podijeljeno društvo i nestabilna

država, Politička kultura, Zagreb, 2005.

Ozren Žunec, Darko Domišljanović, Obavještajno-sigurnosne službe Republike

Hrvatske, Zagreb 2000.

Siniša Tatalović, Mirko Bilandžić, Osnove nacionalne sigurnosti, Ministarstvo

unutarnjih poslova, Zagreb 2006.

Denis Hadžović, Ured Visokog predstavnika i reforma sigurnosnog sektora u

BiH, Centar za sigurnosne studije – BiH

Frank Schimmelfennig, European Regional Organizations, Political

Conditionality, and Democratic Transformation in Eastern Europe, East

European Politics and Societies

Hans Born, Ian Leigh, DCAF, Postizanje odgovornosti u obavještajnoj

djelatnosti: Pravni standardi i najbolji načini nadzora obavještajnih agencija,

Oslo, 2005.

Ivica Lučić, Sigurnosno-obavještajne službe u Bosni i Hercegovini, Nacionalna

sigurnost i budućnost

DCAF, Obavještajna praksa i demokratski nadzor – praktični pogled, Geneve,

2003.

Kalman Kocsis, Intelligence Reform in Bosnia and Herzegovina and the

International Community, The International Security Forum (ISF)

Zakon o Obavještajno sigurnosnoj/bezbjednosnoj agenciji BiH, 2004.

www.osa-oba.gov.ba

www.soa.hr

Arhiva članaka iz elektroničkih medija

***