Réforme des Finances Publiques et Nouvelle Gouvernance.pdf

7/30/2019 Rforme des Finances Publiques et Nouvelle Gouvernance.pdf

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Colloque Internationalsur les Finances Publiques sous le thme :

Rforme des Finances Publiques et Nouvelle

Gouvernance

2me table ronde :

Quels dispositifs de mobilisationdes ressources publiques ?

Quelle politique fiscale ?

Noureddine BENSOUDA

Trsorier Gnral du Royaume

Wuhan, Hubei Chine, les 15 et 16 janvier 2011


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Lorsquon se pose la question sur les politiques fiscales qui ontgnralement russi ainsi que celles qui nont pas russi, nouspourrions parfois tre tonns de la rponse. Toutes les politiquesfiscales ont en effet souvent :

- fait lobjet dune tude pralable ou dun diagnostic ;- t influences par les courants thoriques de lpoque ;- t bases sur des lments statistiques fiables ;- pris en considration lhistoire de la fiscalit dans le pays

considr ;- intgr les ralits conomiques, politiques et sociales

Alors, pourquoi donc une politique fiscale russit dans un paysmais pas un autre, pendant une priode donne de lhistoire etnon une autre ?

Le dbat sur la dfinition dune politique fiscale est influenc parles idologies. Une fiscalit est rpute russie chez les unslorsquelle ralise le bien commun1 , limpt tant unprlvement entendu comme une contribution ncessaire lorganisation de la vie collective 2. Par contre, chez dautres,

luniversalit de limpt et la solidarit par la fiscalit est rfute enfaveur du particularisme corporatiste et de lindividualisme3.

A mon sens, une politique fiscale corporatiste pousse sonextrme peut mener la socit vers une situation insoutenable.Fonder une stratgie fiscale sur les incitations fiscales en faveur descorporations peut mettre les finances publiques rude preuve.

Cest justement ce que je voudrais partager avec vous enprsentant partir de la fiscalit marocaine un exemple dunepolitique fiscale qui na pas t une russite cause de lexcsde drogations.

1Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan, Jean Pierre Lassale : Finances publiques, 10me

dition, L.G.D.G. 2010, 1030 p., p. 6902 Idem.3 Idem p. 691 et 692.


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De la mme manire, une fiscalit excessivement universalistepeut galement avoir des effets pervers. Toutefois, lorsquelle estoriente vers luniversalit de limpt tout en maintenant lesincitations fiscales considres ncessaires, elle peut apporter des

rsultats probants et cest le deuxime exemple.

I. Un exemple dune politique fiscale non russie : la fiscalitdrogatoire des annes soixante dix

Depuis lindpendance du Maroc en 1956 jusquen 1973, lesdpenses publiques ont connu une volution rgulire et lenteavec une prdominance structurelle des dpenses de

fonctionnement, suivies des dpenses dinvestissement et enfincelles de la dette publique qui taient raisonnables.

Ds cette poque, on a pu remarquer une certaine rigiditbudgtaire permanente qui reflte de manire significative unestructure conomique, sociale et politique du pays4.

Le triplement des prix des phosphates entre 1973 et 1974 avaitpouss le Maroc se lancer dans un plan quinquennal ambitieuxpour la priode allant de 1973 19775, o :

dimportants programmes dinvestissement ont t lancs(barrages, routes, constructions universitaires etscolaires...)

un accroissement considrable des recrutements dans lesadministrations a t effectu (51416 emplois ont tcrs en 1976 contre 7758 en 1973), en mme tempsquune augmentation des traitements et salaires dans la

fonction publiquede plus de 26 %6

;

4 Mhamed Sagou : les politiques macroconomiques : les politiques budgtaires etmontaires au Maroc depuis cinquante ans et perspectives pour les vingt prochainesannes . Contribution au rapport sur les 50 ans de dveloppement humain au Maroc etperspectives pour 2025 paru en 2006.Mhamed Sagou tait ministre des finances, 21me gouvernement,11 novembre 1993 (DahirN1.93.446 du 17 novembre 1993), Premier ministre : Mohamed Karim Lamrani

5 Quatorzime gouvernement du 20 novembre 1972- 10 octobre 1977, (Dahir N 1.12.473, du20 novembre 1972) Premier Ministre : Ahmed Osman, Ministre des Finances : Bensalem

Guessous.6 M. Sagou, F. Mourji : politiques conomiques pour la croissance dans les pays en voie dedveloppement, Ed. Wallada, Casablanca, 1989, p. 106, in Mhamed Sagou, op. cit.


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des subventions des prix la consommation (farine, huile,sucre, beurre) ont t octroyes.

Ainsi, les dpenses dinvestissement ont augment de manire

vertigineuse dpassant ainsi les dpenses de fonctionnement en1976-1977. En effet, entre 1975 et 1977 le taux de croissance desdpenses dinvestissement tait de lordre de 131 %, alors quecelui des dpenses de fonctionnement ntait que de 44%,7comme le dmontre le graphique ci-aprs.

Taux de croissance des dpenses de fonctionnement et d'investissement

-40%

-20%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1 971 1 972 1 973 1 974 1 975 1 976 1 977 1 978 1 979 1 980 1 981 1 982 1 983 1 984

Fonctionnement I nvesti ssement

Concomitamment cette politique dinvestissement public detype keynsien, le gouvernement a mis en place une politiquefiscale encourageant lentreprise prive.

Le systme fiscal mis en place durant cette priode tait fond surune fiscalit incitative et tait marqu par la faiblesse de sonrendement.

7 Mhamed Sagou, op.cit. Il convient de prciser que le taux de progression des dpenses defonctionnement passe de 44% 20% si on intgre les subventions des prix laconsommation constates entre 1975 et 1977.


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1. Une fiscalit incitative

Lincitation fiscale est un choix qui a t adopt au lendemain delindpendance. Le premier code des investissements date de

1958. Demble, on peut affirmer que cest une constante de lapolitique fiscale du Maroc durant toutes les priodes avec desdegrs diffrents.

Au dbut des annes soixante dix et en vue de favoriser linsertionde lconomie marocaine dans lconomie mondiale et dattirerles investissements trangers, le Maroc a amlior les rgimesdrogatoires au profit de certaines catgories de contribuablesou de secteurs dactivit (exportation, industrie, artisanat,

maritime, touristique, minier...)

Six codes dinvestissement sectoriels et divers rgimesconomiques en douane ont t ainsi promulgus en 1973.

De 1973 1983, la nouveaut introduite a consist dans lamodulation des avantages en fonction de la localisation rgionaleen vue de favoriser un dveloppement rgional harmonieux.

Les allgements fiscaux ont pris plusieurs formes, notamment desexonrations totales ou partielles, des abattements au niveau dela base imposable, des provisions en franchise dimpts ou enfin,des rductions dimpts.

Ces incitations ont compliqu le systme fiscal, affect lesconditions de son quit alors que leur efficacit est reste difficile vrifier.


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Nous constatons ainsi, que la drogation fiscale est devenue lanorme. Les taux lgaux8 taient levs pour ceux qui les payaient,principalement les salaris. Par contre, les autres contribuables

usaient de la drogation de droit par le biais des incitationsfiscales appeles dpenses fiscales ou abusaient de ladrogation de fait travers la contrebande et la fraude fiscale.

Dailleurs, Feu Sa Majest le Roi Hassan II avait soulign quelquesannes plus tard en 1993, que le marocain riche est trs mauvaispayeur dimpt9.

Ainsi, la politique fiscale mene pendant cette priode a eu pour

consquence, de rendre lespace budgtaire ou plusprcisment lespace fiscal trs rduit puisquil ne reposaitpratiquement que sur les droits de douane, les impts sur laconsommation : taxes intrieures de consommation, taxe sur lechiffre daffaires appel taxe sur les produits et services, droitsdenregistrement, et limposition des traitements et des salaires.

Les impts directs taient peu rentables :

limpt sur les bnfices des personnes physiques et despersonnes morales de manire gnrale avait uneproductivit faible du fait des incitations fiscales, de lacontrebande et de la fraude ayant entrain uneconcentration des revenus dclars dans les petitestranches. Cette difficult participait laggravation desingalits de revenus.

Les revenus fonciers et mobiliers, taient difficiles apprhender.

8 Taux marginal de 48% pour limpt sur les bnfices professionnels des personnes physiques ,taux marginal de 36% en 1969 pour le prlvement sur les traitements et salaires augment 44% en 1979 et 60% en 1982, taux marginal de 30% en 1972 pour la contributioncomplmentaire augment 45% en 1978. Le taux de la participation la solidarit

nationale, taxe institue en 1980, a t fix 10% pour les revenus relevant de lIBP et aurevenu dune journe huit journes de travail pour les revenus relevant du PTS9 mission 7 sur 7 anime par Anne Sinclair en date du 16/05/1993


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Aussi, la fiscalit marocaine sest elle donc caractrise pendantcette priode par un dsquilibre rsultant notamment, de laprpondrance de la part des impts indirects dans la structurefiscale.

Le graphique ci-dessous fait ressortir le dsquilibre de la structurefiscale durant 1970 1983.

Structure des recettes fiscales

24% 24% 25% 25% 24% 21% 23% 24%25% 27% 24% 24% 23% 24%

20% 18% 17% 20%25% 27% 25%

26% 25%24% 26% 28% 27% 23%

50% 51% 50%44% 45% 45% 42% 42% 39% 40% 38% 41% 43%

7% 7% 8% 8% 7% 7% 7% 9% 8% 10% 10% 9% 9% 9%

48%

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983

I mp ts d ire cts D ro i ts d e d ou an e I mp ts i n di re cts D ro i ts d 'e nre gi s tre me nt

Ce dsquilibre tait tout dabord, le reflet de la structure delconomie marocaine o le secteur agricole tait prdominant etemployait une partie importante de la population active.

Nous observons ainsi, un dcalage entre la politique fiscaleaffiche, lgale, et la fiscalit relle.

De nombreux impts et taxes apprhendant plusieurs assiettesexistent mais sans cohrence de lensemble :

- limpt des patentes- la taxe urbaine- la taxe ddilit- la taxe de licence sur les dbits de boissons- limpt agricole


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- limpt sur les bnfices professionnels- le prlvement sur les traitements et les salaires- la taxe sur les produits des actions ou parts sociales et

revenus assimils

- limpt sur les terrains urbains- la taxe sur les profits immobiliers- la contribution complmentaire sur le revenu global des

personnes physiques- la participation la solidarit nationale- la taxe sur les produits et les services.

Limposition de la consommation se caractrisait par sa dualit : la

taxation des produits sparment de la taxation des services,ltroitesse du champ dapplication, laspect cumulatif de lataxation et la multiplicit des taux.

La cdularit du systme fiscal marocain tait l'origine de sacomplexit, de son iniquit et partant, de son faible rendement.

1. Une fiscalit faible rendement

Aprs lanne 1975, la conjoncture conomique a connu unretournement sans prcdent, sous leffet notamment de la baissedes prix des phosphates et de la hausse des prix du ptrole.Cependant, il a t difficile de revenir sur lensemble desprogrammes dinvestissement, sur les dpenses de la dette10 ainsique sur les subventions des prix la consommation et la haussedes salaires qui se sont heurts un seuil plancher11.

Le graphique ci aprs prsente lvolution des dpenses defonctionnement et des dpenses dinvestissement durant lapriode 1970-1983.

10 la dette du gouvernement central par rapport au PIB a plus que doubl entre 1974 et 1981passant ainsi de 22,4 % 53,38 %.11 Mhamed Sagou, op.cit.


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A partir de 1977, le gouvernement avait commenc prendreconscience des dsquilibres engendrs par les dpensespubliques. Aussi, ds 1978, il entame une politique daustrit12 et

dassainissement de la situation financire de ltat.

Cette politique a permis de baisser le montant des dpensesdinvestissement de 40% en 1978, mais celles-ci sont restes quandmme un niveau lev.

Les recettes fiscales globales quant elles restaient faibles. Ellesnarrivaient couvrir en moyenne que 60% des dpenses defonctionnement et dinvestissement de lEtat durant la priode

allant de 1970-1983.

Le graphique ci-aprs illustre, durant cette priode, la faiblerentabilit du systme fiscal par rapport aux besoins definancement.

12 Quinzime gouvernement, 10 octobre 1977 27 mars 1979, (Dahir du 1.77.328, du 10octobre 1977), Premier ministre : Ahmed Osman, Ministre des Finances : Abdellatif Ghissassi.

Evolution des dpense de fonctionnement et d'investissement entre 1970 et 1983, en MDH

0

2000

4000

6000

8000

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12000

14000

16000

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1 970 1 971 1 972 1 973 1 974 1 975 1 976 1 977 1 978 1 979 1 980 1 981 1 982 1 983

Fonctionnement Investissement

1624

1443

1263

1083

902

722

541

361

180


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10

74% 72%69%

75%

55%

47%

42%

48%

58%

54%57%

50%53%

62%

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983

Taux de couverture des dpenses par les recettes fiscales globales

Il ressort de la situation des charges et ressources du Trsor durantles dcennies 70 80, une dtrioration du solde budgtaire qui aatteint 16,1% du PIB en 1976, sest stabilis autour de 10% entre

1978 et 1980, pour stablir 14% en 1981, comme cela apparat travers le graphique ci-aprs.

Evolution du solde bugtaire en % du PIB

-18%

-17%

-16%

-15%

-14%

-13%

-12%

-11%

-10%

-9%

-8%

-7%

-6%

-5%

-4%

-3%

-2%

-1%

0%

1%

2%

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982


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Face laccroissement des dpenses de lEtat, les recettesadditionnelles sont recherches notamment travers, soit lacration de nouveaux impts tels que la participation la

solidarit nationale en 1980, soit la hausse des taux dimpositionnotamment de la contribution complmentaire sur le revenuglobal des personnes physiques, dont le taux marginal vaaugmenter de 30% en 1972 45% en 1978 ou encore duprlvement sur les traitements et salaires qui passe dun tauxmarginal de 36% en 1969 44% en 1979.

Nous constatons donc, que le Maroc sest accommod plus oumoins bien avec cette politique fiscale voulue ou subie tant quil y

avait des ressources provenant de lextrieur.

En somme, une situation conomique et financire stable, uneabsence de crise encourageant la prise de risques mme fiscal enaccordant des avantages fiscaux trs gnreux, delautosatisfaction sans prendre conscience des problmes quipeuvent survenir ou en dautres termes, sans considrerlimprvisible tel que le retournement de la conjoncture.

Nous pouvons ainsi relever que tous les facteurs de succs taientrunis savoir :

- Un rfrentiel thorique en vogue lpoque de typekeynsien avec un recours massif linvestissement public ;

- Un plan conomique et social de 1973-1977 o nousretrouvons aussi bien le diagnostic que les lmentsstatistiques ncessaires ;

- Une connaissance de lhistoire de la fiscalit marocaine ;- Une prise en considration plus ou moins observe desralits conomiques, politiques et sociales.

Et pourtant, cette politique fiscale na pas atteint les objectifsparce quelle ne sest jamais doute que les prix des matirespremires, notamment les prix des phosphates, allaient chuter demanire vertigineuse, entrainant une diminution importante desressources du budget gnral. La fiscalit ne pouvait, en aucun

cas, assurer le relais du fait de son faible rendement.


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En fait, lvnement de la baisse des recettes, provenantnotamment de lexportation, sest situ en dehors des attentesordinaires des dcideurs de lpoque. Il a t exacerb par lune

des plus graves scheresses de lhistoire du Maroc. Les autoritspubliques ont t prises de court, et limpact de ces deuxlments a t extrmement fort13 et a entrain les troublessociaux de 1981.

Ce nest quaprs coup, que des explications concernant lasurvenue de la baisse des recettes ont t fournies, la rendantainsi explicable et prvisible 14.

Le gouvernement de lpoque a donn ainsi la preuve parlexemple dune prvisibilit rtrospective et non prospective, quine peut servir qu constater les dgts et non sen prmunir.

Cest le dfaut de la cuirasse. Parfois, dans le feu de laction, ltrehumain nest pas capable de surmonter son instinct qui rclamedes gratifications immdiates au lieu des gratifications diffres15.Loctroi des avantages fiscaux faisait partie de ces gratificationsimmdiates puisquils taient applaudis par les oprateursconomiques.

Cependant, les consquences ngatives, invisibles (qui)retombent sur les autres 16 nont pas t prises en considration et cest la socit qui paie le prix fort 17.

13 Nassim Nicholas Taleb, le cygne noir, la puissance de limprvisible, Paris, Les belles lettres,2008, 496p. P. 10

14 Idem.

15 Idem p. 130-131.16 Nicholas Taleb, op. cit. p.158.17 Idem.


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Le recours aux institutions internationales simposait de lui-mmeavec tout le background thorique de lpoque : viter lessubventions des prix la consommation des produits de base(farine, sucre, huile, ) pour asseoir la vrit des prix; diminuer les

incitations fiscales

Lexpertise internationale facilite souvent la mise en uvre desrformes et donne plus de lgitimit laction du gouvernement.On le sait : nul nest prophte dans son pays.

Or, ce type dexpertise est en mme temps critiqu par lesadversaires du FMI qui considrent que son intervention est uneatteinte lindpendance des politiques publiques des pays.

Malgr ces critiques, il tait indispensable de reconsidrer le rlede lEtat.

Ainsi, sous linfluence du libralisme21 devenu la base conceptuelledes gouvernements de lpoque dirigs respectivement par lerassemblement national des indpendants22 et par lunionconstitutionnelle23, le rle de lEtat devait tre confin dans :

- Un rle dEtat-gendarme soccupant essentiellement de laralisation des quipements collectifs et de la scurit desbiens et des personnes ;

- Une fiscalit devant couvrir les charges publiques, sans gnerle secteur priv.

Pour ce faire une rforme des finances publiques simposaitnotamment, celle du systme fiscal.

Linnovation dans la dmarche est dintgrer les difficults de miseen uvre rencontres lors de la premire priode : difficult demaitrise, de rgulation et de contrle24.

21 Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan, Jean Pierre Lassale : Finances publiques, 10me

dition, L.G.D.G. 2010, 1030 p., p. 213.22 N le 8 octobre 1978, juste aprs les lections parlementaires de 1977 et prsid par

Ahmed Osman, Premier ministre de 1972 1977. En 1981, ce parti connait des dissensions

qui ont abouti la cration du parti national dmocrate, lui aussi de tendance libral.23 Cre en 1983 par Mati Bouabid en 1983, Premier ministre de 1979 1983.24 Michel Bouvier : les finances locales, 13me dition, L.G.D.J. 262 p., p. 13.


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La pluralit des acteurs avec des intrts souvent divergentsmilitait pour une approche de concertation avec les oprateursconomiques et les acteurs sociaux (syndicats), concertationlargie et maitrise favorisant un compromis quilibr pour viter

les ruptures.

Toutefois, la rgulation du systme ntait pas certaine comptetenu de lautonomie relative 25 de ces acteurs notamment, lesparlementaires. Quand bien mme ils faisaient partie de lamajorit parlementaire ou de lopposition, ils continuaient dedfendre leurs intrts corporatistes.

La sensibilisation de lopinion publique par le biais dune

communication approprie tait imprative pour quil y aitconsentement de limpt condition fondamentale etconstitutionnelle dans ce domaine.

Par ailleurs, les gouvernements qui ont pris en charge la rformefiscale, forts de lexprience antrieure ont pris conscience quepour mieux contrler la mise en uvre de la politique fiscale,celle-ci doit tre accompagne par une rforme en profondeurde ladministration fiscale.

Dans un environnement aussi complexe, il existe des zonesdombre diffuses o le contrle du systme fiscal sestompe.Limmensit de la tche, la dispersion de linformation etltendue du territoire fiscal exige une pntration pousse dansles espaces les plus loigns et les plus difficiles et un effort soutenupour apprhender les contribuables les plus rcalcitrants.

Aussi, ladministration fiscale sest trouve au centre de la rformefiscale. Cest toute la diffrence dapproche entre la priodedavant 1984 et celle daprs.

Ce travail de longue haleine a t men notamment par troisministres des finances qui se sont succds26 partir de 1984 et quiont pour point commun le courage , sans verser dans latmrit.

25 Idem.26 Abdellatif Jouahri (1981-1986), Mohamed Berrada (1986-1993), Fathallah Oualalou (1998-2007).


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Comme le dit juste titre Michel Rocard, ancien premier ministrefranais : le courage politique ne consiste pas se suicider 27.

Il y a lieu ce titre, de tenir compte de deux facteurs majeurs : le

temps et lopinion publique.

En effet, les Gouvernements de lpoque ont planifi leur rformedans la dure. Ils ont procd progressivement au lieu dessayerde tout changer de manire brutale pour mieux grer lesrsistances la rforme.

Ils ont men cette rforme en deux tapes. La premire rforme aconcern la priode stalant de 198428 1998, tandis que la

deuxime tape a commenc en 1999 jusquen 2010.

1- La rforme fiscale durant la priode 1984 1998

Les recommandations de la mission du FMI de septembre 1978,ont constitu la plate-forme du projet de rforme fiscale, objetdune loi cadre de 198429.

La loi cadre de 1984 a en effet, prcis que les impts concernspar la rforme fiscale taient les impts directs sur le revenu despersonnes physiques et morales, la taxe sur les produits et la taxesur les services.

La rforme devait, par ailleurs, tendre corriger les disparits dusystme actuel et instituer toutes mesures de nature prveniret supprimer la fraude et l'vasion fiscales dans le cadre d'uneprocdure lgale garantissant les droits des contribuables 30.

De mme, la rforme avait galement pour objet de promouvoiret de consolider les finances des collectivits locales, en tenantcompte des exigences du dveloppement conomique et socialdans le cadre d'une justice sociale.

27 De lart de gouverner, entretien avec Michel Rocard, in La prudence, une morale dupossible, dirig par Giles Achache, Editions Autrement, collections Morales, 185p. p.82.

28 Dix-septime gouvernement, 5 novembre 1981 30 novembre 1983, Premier ministre :Maati Bouabid, Ministre des Finances : Abdellatif Jouahri

29 Loi-cadre n 3-83 relative la rforme fiscale, promulgue par le Dahir n 1-83-38 du 23 avril1984.30 Loi cadre, op. cit. article premier.


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La rforme ne devait pas enfin, porter atteinte aux mesurestendant encourager les investissements.

Elle consistait mettre en place un systme fiscal cohrent, plus

simple, plus quitable, assurant davantage de garanties auxcontribuables

Pour y parvenir, les pouvoirs publics ont assign la rforme lesobjectifs suivants :

- le passage dun systme cdulaire un systmesynthtique ;

- une rpartition plus juste de la charge fiscale en fonction des

facults contributives des citoyens.- la rduction des taux dimposition ;- llargissement de lassiette.

Ainsi, un systme dclaratif et synthtique a t mis en placefond essentiellement sur :

- la mise en uvre de la taxe sur la valeur ajoute (TVA) en

1986, en remplacement de la taxe sur les produits et de lataxe sur les services et la gnralisation et la simplification desdductions ;

- l'institution de l'impt sur les socits en 1987 ;- l'adoption de l'impt gnral sur le revenu (IGR) en 1990

avec un barme progressif, en remplacement des diffrentsimpts cdulaires (l'impt sur les bnfices professionnels despersonnes physiques, le prlvement sur les traitements etsalaires, la contribution complmentaire, l'impt agricole, lataxe urbaine affrent aux revenus locatifs, la participation la solidarit nationale, la taxe sur le produit des actions, partssociales et revenus assimils).

Les taux de limpt sur les socits (IS) et de limpt sur le revenu31(IR) vont connaitre une baisse progressive, tel que cela ressort desgraphiques ci-aprs retraant lvolution des taux de lIS et ceuxde lIR:

31 Appel avant 2006 impt gnral sur le revenu.


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Par ailleurs, une rationalisation des avantages fiscaux a t

opre. Une rflexion engage ce sujet en 199532 a abouti lamise en place dune charte des investissements, qui est entre envigueur en 1996, et qui a remplac les diffrents codes sectorielsqui couvraient prcdemment lessentiel des activitsconomiques du pays.

Les avantages fiscaux avaient t orients vers des activitsconsidres comme prioritaires ainsi que vers des rgionsdfavorises. Ils ont t introduits dans le droit communchappant de ce fait toute autorisation pralable.

Enfin, il convient de souligner que linstitution de la TVA na pasprofit quau budget de lEtat. Elle a galement bnfici auxcollectivits locales, puisquen 1986, 30% du produit de la TVA leura t accord, afin de leur garantir des recettes stables.

En ce qui concerne les dpenses du budget gnral de lEtat,

linvestissement rapport au PIB va enregistrer depuis 1992 un repli,qui, pour utiliser une expression chre Ronald Reagan, consistait affamer la bte pour dcrire sa politique de rduction desdpenses publiques.

32 23me gouvernement , 27 fvrier 1995 14 fvrier 1998, (Dahir N 1.95.40, du 27 fvrier1995), Premier Ministre, ministre des Affaires trangres : Abdellatif Filali, Ministre desFinances, des Investissements extrieurs : Mohamed Kabbaj remplac lors du 24me

gouvernement(Remaniement du gouvernement Filali 2 ) 13 aot 1997, (Dahir N 1.97.183,du 27 fvrier 1995) par Driss Jettou : Ministre des Finances, du Commerce, de lIndustrie etde lArtisanat.

Evolution du taux de l'IS

35%36%

38%

44%45%

1987 1988 1993 1994 1996

Evolution du taux marginal de l'IGR

52%

48%

46%

44%

1990 1993 1994 1996


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Malheureusement, cette priode tait marque par unaccroissement important des dpenses de fonctionnementnotamment celles concernant la masse salariale et les subventionsdes prix la consommation.

Par contre, des efforts apprciables ont t accomplis en matirede rduction de lendettement public extrieur. Ramen au PIB, leservice de la dette externe (intrts seulement) est pass de 3,1 %en 1990 2,9 % en 1995 et 0,7 % en 2003.

Cette diminution est le rsultat conjugu de la baisse continue dustock de la dette et du taux dintrt sur le march international,ainsi que de la politique de gestion active de la dette.

En revanche, le service de la dette publique intrieure (intrtsseulement) par rapport au PIB a presque doubl entre les priodes1980-1989 et 1996-2003, passant de 1,7 % 3,2 %. Il a mmedpass celui de la dette extrieure partir de 1995, en raison dela croissance soutenue du stock de la dette intrieure33.

Ces fragilits ont appel les gouvernements depuis 1998, poursuivre leur politique de renforcement de la mobilisation desressources domestiques notamment, par le biais de la fiscalit.

2. La rforme fiscale mise en place depuis 199834

La rforme fiscale amorce depuis 1998 sest appuye sur undiagnostic commun et partag et a poursuivi la concertation et ledialogue avec les partenaires. Elle a bnfici dun appuipolitique fort, en tenant compte de la capacit dabsorption de

lenvironnement politique, conomique et social et en adoptantgalement, une dmarche progressive pour sa mise en uvre.

Cest une rforme qui a continu concerner aussi bien lesystme fiscal que ladministration qui a la charge de sa gestion.

33 Mhamed Sagou, op.cit.

34 25me Gouvernement mars 1998, (Dahir N 1. 98. 38, du 14 mars 1998), Premier ministre :Abderrahmane Youssoufi, Ministre de lEconomie et des Finances : Fathallah Oualalou.


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a- Un diagnostic commun et concert

La ncessit dune rflexion globale et concerte sur le systmefiscal marocain stait faite sentir de faon pressante, conduisant

la tenue en novembre 1999, des assises nationales sur la fiscalit.

Cette rencontre de deux jours a permis de runir des reprsentantsdu monde politique, des experts nationaux et internationaux enfiscalit, des oprateurs conomiques et des universitairesmarocains et trangers, pour dbattre sur le systme fiscal etchanger les points de vue, en vue darrter de manirecollective une feuille de route pour moderniser le systme fiscalmarocain.

La dmarche adopte sest fonde sur lassociation despartenaires et sur la concertation avec les diffrents intervenants,afin de leur permettre de sapproprier les changements et dtreparties prenantes dans la transition qui sopre, donnant ainsi audbat fiscal sa pleine signification.

Le but vis tait dinstitutionnaliser la concertation, ce quiconstitue un important acquis en termes de dmocratie fiscale.

Ainsi, ladministration fiscale tait depuis lors accompagne dansses efforts de rforme et de modernisation du systme fiscal, envue de ladapter aux nouvelles donnes de lconomie marocaineet aux meilleures pratiques sur le plan international.

Ces assises avaient permis didentifier les faiblesses du systmefiscal marocain et de construire un systme issu dune vision

partage.

Cette remise en cause tait devenue pressante eu gard lavnement du dmantlement tarifaire conscutif aux accordsde libre change avec lUnion Europenne, la mise niveau denotre tissu conomique et lamlioration des performances denotre systme fiscal.


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Certes, la rforme de 1984 avait permis dimportantes avancesen matire de simplification et de mise en place dun systmesynthtique. Toutefois, le constat dgag rvle que la cdularitnavait pas totalement disparu, que dautres taxes avaient t

cres, que les droits denregistrement et de timbre navaient past concerns par la rforme et que lobjectif dlargissement delassiette et de diminution des dpenses fiscales navait pas tatteint.

En effet et afin de faire face aux dpenses de lEtat, certainestaxes avaient t cres postrieurement lanne 1984. Il sagitde la taxe sur les produits de placements revenus fixes (TPPRF),de la contribution sur les revenus professionnels et fonciers

exonrs (CRPFE) et de la taxe sur les produits des actions,devenue taxe sur les profits de cession de valeurs mobilires(TPCVM).

De mme, les droits denregistrement et de timbre qui navaientpas fait lobjet de rforme, avaient continu voluer dans uncontexte de compilation et dparpillement, rendant de plus enplus difficile la matrise de cette matire par les usagers et parladministration. Cette situation navait pas permis, par ailleurs, deprocder lharmonisation de cette composante avec le restede la fiscalit.

Le principe de neutralit de limpt navait pas non plus rsistlongtemps aux multiples sollicitations, puisquune une charte desinvestissements avait t institue en 199635, prvoyant desmesures fiscales incitatives en faveur de nouveaux secteursconsidrs comme prioritaires. Bien entendu, dautres catgories

de contribuables avaient ragi, exigeant leur tour, desavantages fiscaux quils avaient, au demeurant, russis obtenir.

3523me Gouvernement 27 fvrier 1995, (Dahir N 1.95.40, du 27 fvrier 1995), Premier Ministre

et ministre des affaires trangres : Abdellatif Filali, Ministre des finances et des

investissements extrieurs : Mohamed Kabbaj


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Tous ces rgimes drogatoires ont fini par altrer le sens de larforme initiale avec pour consquence une aggravation desdistorsions conomiques et sociales . Limpt devenait de plus enplus interventionniste et lquit fiscale perdait tout sens face au

pouvoir des groupes dintrts.

A ce titre, il y a lieu de signaler que le principal dfaut des rgimesdrogatoires rsulte du fait que leur adoption nest pas toujours lersultat dune politique claire. Leur octroi, qui ne procde pasassez souvent dune logique socio-conomique densemble, et ladiversit des instruments utiliss (lois, rglement, convention,accord-cadre, charte, circulaire) est lorigine dune dispersionet dun chevauchement des avantages fiscaux.

En plus des facteurs inhrents la rforme de 1984, la libralisationdes conomies et linternationalisation des changes qui mettentles systmes fiscaux de la plupart des Etats en concurrence,avaient incit les pouvoirs publics mener une rflexion sur lancessit de mettre en place une deuxime rforme du systmefiscal marocain.

b- Une rforme qui sappuie sur un soutien politique fort

Lors de son allocution en date du 26 septembre 2000, devant lesprsidents des Chambres de Commerce et dIndustrie, des Officeset Etablissements Publics et autres oprateurs conomiques, SaMajest le Roi avait insister sur la ncessit de rformer la fiscalitpour en faire un outil destin encourager linvestissementproductif et crateur demploi.

Sa Majest le Roi avait notamment soulign que Partant du rleincitatif que joue le rgime fiscal en matire dinvestissement, nousavons donn nos hautes instructions notre gouvernement pourlaborer une rforme de la fiscalit base sur la transparence, lasimplification et la rationalit ainsi que la rvision de la fiscalitlocale, sachant que limpt a pour finalit dencouragerlinvestissement productif et crateur demploi .


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Ces objectifs avaient t ritrs par Sa Majest le Roi lors de sondiscours prononc le 13 octobre 2000 loccasion de louverturede la premire session du Parlement o il avait prcis que ()notre objectif idal tant la cration despaces harmonieux de

dveloppement et linstitution dune fiscalit locale incitative linvestissement, empreinte de transparence et de rationalit, etla rduction au maximum du nombre lev dimpts et de taxeslocaux, dans le cadre dune parfaite harmonie entre les fiscalitslocale et nationale afin den faire des outils essentiels pourencourager linvestissement productif et runir les ressourcesncessaires pour le financement du dveloppement local et desoprations dintrt gnral .

Par ailleurs, lors de son allocution douverture des assises, Monsieurle Premier Ministre avait prcis les contours de la dmarche dugouvernement en matire de rforme fiscale, en soulignant que Le choix des diffrentes composantes invites participer cette manifestation est une illustration de la mthode de gestiongouvernementale base sur une dmarche participative, travers l'implication des acteurs conomiques et sociaux ; plusqu'une concertation, cette coopration constitue un gage detransparence et de responsabilit, fondement d'une thique de laconfiance la base de systmes conomiques performants .

Si jai tenu rappeler certains discours de Sa Majest le Roi et lediscours du Premier Ministre lors des assises nationales de lafiscalit, cest justement pour mettre en exergue que la rformefiscale engage au Maroc durant la dernire dcennie avaitbnfici dun large soutien politique des pouvoirs publics, soutienqui a t le garant de sa russite.


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c- Une rforme pense au plus prs des ralits du terrain

En matire de fiscalit, il nexiste pas de modle qui soit valablepour tous les pays et en toute poque. Lhistoire fiscale dun

peuple constitue une part essentielle de son histoire tout court 36

.La rforme du dbut des annes 2000 ne pouvait tre identique celle des annes 80. Chaque pays doit agencer ses impts desorte quils soient compatibles avec son niveau dedveloppement et ses contraintes conomiques et sociales.

Les voies de rforme fiscale tant nombreuses, le Maroc devaittrouver le meilleur dosage entre les diffrents impts qui fondentson systme fiscal pour garantir les ressources ncessaires au

financement des dpenses publiques, largir la base imposable,assurer lquit fiscale et favoriser lattractivit du pays.

Comme la prcis Michel Bouvier, la fiscalit est un fait social,conomique et politique qui nest rductible aucun de ceschamps. Expression dun lien social, elle ne doit pas, comme cesttrop frquemment le cas, tre considre dun point de vuepurement instrumental 37.

La rforme lance depuis 1998 a t conue selon une visionintgre, cohrente et pragmatique.

Elle sest fonde sur les principales recommandations recueillieslors des assises nationales sur la fiscalit :

le citoyen doit tre au centre de la rforme ; la simplification est lessence mme de la modernisation ; la rpartition quitable de la charge fiscale entre lescontribuables est essentielle pour assurer le dveloppement

conomique et la paix sociale ;

36 J.Schumpeter, imprialisme et classes sociales, d. Minuit, 1972 in Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan, Jean Pierre Lassale : Finances publiques, 10me dition, L.G.D.G. 2010,1030 p., p. 692.

37 Michel Bouvier, Crise des finances publiques et refondation de lEtat, actes du colloque des12 et 13 septembre 2009 sur les finances publiques au Maroc et en France : enjeux etrponses face la crise, page 54.


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la prservation de la comptitivit du Maroc sur le marchmondial ;

lencouragement de la consommation interne, desinvestissements et de l'pargne.

A partir de ces recommandations, les principaux objectifs ont tarrts, savoir :

la simplification de la lgislation fiscale ; llargissement de la base d'imposition et laugmentation des

recettes fiscales de manire quitable et durable ; la rduction des distorsions provenant des rgimes incitatifs; la rduction des taux d'imposition ;

lallgement de la charge fiscale pour les familles revenufaible ou moyen ;

la modernisation et le renforcement de l'administrationfiscale.

La concertation et la clart des objectifs ont permisdentreprendre un travail de modernisation pas pas, loi definances aprs lautre, en prenant en considration la capacitdabsorption de lenvironnement politique, conomique et social.

Les pouvoirs publics taient conscients que ldification dunsystme fiscal moderne et adapt au Maroc, ne pouvait se fairepar la rupture, mais plutt par une volution raliste, par tapes,qui se fonde sur un planning bien tabli au dpart, avec desobjectifs prcis et une cohrence densemble.

d. Une dmarche progressive de modernisation du systme fiscal

La mise en uvre de la rforme fiscale a t opre de manireprogressive par lintroduction dans les lois de finances successives,de dispositions allant dans le sens de la ralisation des objectifsretenus :


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En 2000-2001, un recentrage de la fiscalit sur les imptssynthtiques a t opr par la suppression de certains impts,tels, la contribution sur les revenus professionnels exonrs del'impt gnral sur le revenu ainsi que la participation la

solidarit nationale sur les terrains non btis, au titre de la taxeurbaine, de la taxe sur les profits immobiliers et de limpt sur lessocits.

Par ailleurs, la taxe sur les profits immobiliers (TPI) et la taxe sur lesproduits de cession de valeurs mobilires (TPCVM) ont tintgres, droit constant, dans limpt gnral sur le revenu(IGR). Il en est de mme de la taxe sur les produits des actions(TPA) et de la taxe sur les produits de placement revenu fixe

(TPPRF) qui ont t insres dans lIGR et limpt sur les socits.Cependant, la recommandation des assises visant la suppressiondes impositions taux libratoires na pas pu pour linstant treralise.

En 2002-2003, leffort de simplification, de rationalisation etdharmonisation, entams en 2000, a t poursuivi, plusparticulirement par la rvision de la procdure de notification etde recours, luniformisation de la procdure contradictoire et leramnagement des sanctions.

En mai 2002, la Direction des Impts a t rige en DirectionGnrale des Impts.

En 2004, la refonte totale du texte des droits denregistrement at entreprise, visant la modernisation, la simplification etlharmonisation de son contenu et de son architecture avec les

autres textes fiscaux.

Le recouvrement de la taxe sur la valeur ajoute a t confi laDirection Gnrale des Impts.

En 2005, la capitalisation de ces acquis a donn lieu ladoptiondu livre des procdures fiscales, premire tape dans le processusde mise en uvre du code gnral des impts.


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La rforme de la taxe sur la valeur ajoute a t amorce. Ellevisait lamlioration du potentiel de la taxe en vue de restaurer saneutralit par la rduction des distorsions lies la multiplicit desexonrations et des taux.

La Direction Gnrale des Impts a t charge du recouvrementde limpt sur les socits.

Une tude a t lance afin destimer le cot budgtaire desincitations fiscales et den apprcier limpact conomique etsocial. En effet, le manque gagner que ces derniresengendrent pour la collectivit milite pour quelles soientsuffisamment identifies et mesures, car on namliore que ce

que lon peut mesurer.

En 2006, le livre dassiette et de recouvrement a t ralis,parachevant ainsi les deux volumes du Code Gnral des Impts.Ce code regroupe, en un ouvrage unique, lensemble desprocdures et des rgles dassiette et de recouvrement relativesaux quatre impts, savoir limpt sur les socits, limpt sur lerevenu, la taxe sur la valeur ajoute et les droits denregistrementet de timbre.

Larchitecture a t amliore, les redondances ont tvacues et les dispositions de mme nature ont t regroupes.

Un rapport sur les dpenses fiscales, annex la loi de financespour lanne 2006, a t prsent pour la premire fois auParlement. Ce document rvle les vritables bnficiaires desdpenses publiques et des incitations fiscales et permet ainsi de

mesurer lefficience des finances publiques.

Ce rapport permet aux parlementaires, et travers eux lescitoyens qui sont au centre des rformes, davoir une lecture plustransparente des finances publiques. Grce cet outil danalyse,les parlementaires sont en mesure de connatre avec prcision lesbnficiaires rels des dpenses fiscales. Ainsi, pourront-ils mesurerlefficience des finances publiques, leur impact sur ledveloppement conomique et surtout, leurs consquences sur

lquit.


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A titre dillustration, le rapport sur les dpenses fiscales pourlanne 2010, figurant parmi les textes daccompagnement duprojet de loi de finances pour lanne budgtaire 2011, laisseapparatre que :

- le nombre de mesures drogatoires recenses slve 384mesures, dont 225 mesures ont fait lobjet dune valuation ;

- le cot des mesures values stablit 29.801 millions dedirhams (MDH) (2.688 millions dEuros), ce qui reprsentelquivalent de 55% des crdits dinvestissement ouverts en2010 ;

- 129 mesures drogatoires concernent la TVA, soit 33,6% des

mesures recenses. En montant, cela reprsente 13.758 MDH(1.241 millions dEuros) ou 46,2% du cot des mesuresvalues ;

- les secteurs qui bnficient le plus des drogations fiscalessont limmobilier (14,9%) et lagriculture et la pche (13,5%) ;

- les exonrations totales constituent le type de drogation leplus utilis avec 242 mesures recenses (63%) et 15,4 MMDH

(1.4 milliard dEuros) (51,7%).

Les graphiques ci-aprs prsentent les mesures drogatoires et leurvaluation au titre de lanne 2010.

Mesures drogatoires au titre de 2010

129

85

73

87

73

109

40

24

42

73

TVA IS IR DET TIC Droi ts dedouane

Re ce ns e s Eva lu es

Mesures drogatoires values, en mil li ons DH

13758

6016

4216 3891

1285636

TVA IS IR DET TIC Droits de

douane

543 M

1241 M

380 M 351 M

116 M 57 M


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En 2007, la loi de finances a marqu une tape importante enraison notamment, de ladoption du Code Gnral des Impts quiconstitue laboutissement des travaux entrepris en matiredharmonisation, de simplification et damnagement des textes

fiscaux et dabrogation de tous les textes particuliers38

.

Depuis 2008, et malgr le contexte international dfavorable,leffort de rduction des taux dimposition de lIS et de lIR a tpoursuivi.

Ainsi, le taux de lIS est pass de 35% 30% 39 pour tous les secteursd'activit, except pour le secteur financier o le taux est passde 39,6% 37%.

Le barme de lIR a t ramnag en 2009 et en 2010 en vuedaugmenter le pouvoir dachat des mnages et partant,dynamiser la demande intrieure. Le taux marginal de lIR estpass 38% en 2010 et le seuil de salaire exonr a t relev 30.000 DH en 2010 (2.706 Euros).

Ces mesures ont eu un double avantage, savoir amliorer lerevenu disponible des salaris et permettre par voie deconsquence, aux petites et moyennes entreprises (PME)notamment, de ne pas supporter les augmentations de salairedemandes par leurs employs.

Laccroissement du pouvoir dachat des mnages a permis deconcilier efficacit et quit.

La Direction Gnrale des Impts a t charge du recouvrement

dune partie de limpt sur le revenu.

38 Article 248 du Code Gnral des Impts.39 29me Gouvernement, 19 septembre 2007, Premier ministre : Abbas El Fassi, ministre delconomie et des finances : Salaheddine Mezouar


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3. Une modernisation de ladministration fiscale

Depuis la rforme de 1984, les gouvernements ont constat leslimites de lorganisation administrative davant la rforme.

En effet, la Direction des Impts tait structure en divisionsassurant chacune, la gestion dune catgorie d'impts (imptsdirects, taxes sur le chiffre d'affaires, droits d'enregistrement et detimbre).

Avec la rforme fiscale, la structure administrative a volu versune organisation fonctionnelle et polyvalente (assiette,vrification, contentieux).

A partir de 1991, il a t procd la cration de la directionrgionale de Casablanca, suivie de la mise en place de dix autresdirections rgionales couvrant le territoire national avec un dbutde dconcentration du pouvoir de dcision.

Mais le plus important, cest la politique de recrutement massifduniversitaires mene par le Ministre des finances MohamedBerrada et poursuivie par ses successeurs.

Sur le plan informatique, la Direction Gnrale des Impts alabor son deuxime schma directeur, sachant que le premiera t mis en uvre en 1983 et actualis en 1994.

Sur le plan des conditions daccueil des citoyens de nouveauximmeubles vont tre ramnags aussi bien la DirectionGnrale des impts qu la Trsorerie Gnrale du Royaume.

La dconcentration est dsormais une tendance forte qui s'estimpose l'administration fiscale. C'est dans cette perspectivequ partir de 1998 une restructuration de grande envergure a teffectue tant au niveau central quau niveau de ladministrationrgionale dans le but d'amliorer l'efficacit du systme fiscal.


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Le service central a recentr ses missions sur les tches deconception, de programmation, de coordination et d'valuation.

Ainsi, il a t procd au regroupement des activits autour de

quatre missions (la lgislation, lassiette, la vrification et lecontentieux), ce qui a marqu une rupture avec le modledorganisation fond sur la distinction des entits de gestion parcatgories dimpts.

Pour avoir t innovante, cette rorganisation nen allait pasmoins souffrir du dcalage par rapport aux ralits du terrain. Eneffet, aux del des aspects organisationnels, se posait aussi laquestion de lapproche et du style de management capable

daller de pair avec un environnement en pleine mutation.

Avec la consolidation du processus dmocratique, lessor de lasocit civile, les contribuables ragissent en citoyens et refusentdtre traits en tant que simples redevables. Lapproche depuissance publique, centralisatrice, correspondant aux fonctionsrgaliennes jusqualors reconnues ladministration fiscale, devaittre abandonne.

Aussi, fallait-il reconnatre que les problmes rsoudre ntaientpas de simples problmes de technique fiscale mais demanagement c'est--dire, de conduite des femmes et deshommes dans un processus de changement.

Au niveau rgional, la mise en place de sous directions rgionaleset prfectorales dotes de pouvoirs de dcisions spcifiquesrelativement tendus (les seuils de comptence des sous

directeurs ont t rehausss) a permis de rapprocherl'administration du public, de traiter avec clrit les dossiers,notamment de contentieux, de remboursement de la taxe sur lavaleur ajoute et de restitution de limpt sur les socits.

A titre d'illustration, durant lanne 2009, peine 3% des dossierscontentieux ont t traits au niveau central et la totalit desdossiers de remboursement de la taxe sur la valeur ajoute ont tpris en charge par les services locaux.


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Les effets de synergie de ces mesures, combins l'effort sansprcdent, de formation de base et de formation continue, onttout naturellement engendr une volution nettement favorabledes recettes fiscales.

Dans le mme ordre dides et dans le cadre de la simplificationet de la modernisation des procdures, un effort soutenu a tconsenti notamment, en matire de mise en place au profit descontribuables, dun dispositif novateur de tldclaration et detlpaiement, facultatif depuis 2007 et obligatoire partir de 2010pour les entreprises ralisant un chiffre daffaires de 100 MDH et 50MDH partir de 2011(respectivement 9 et 4,5 millions dEuros).

Un autre aspect tout aussi fondamental dans le processus demodernisation est la communication. Elle renforce le degrd'adhsion des fonctionnaires en interne et des contribuables enexterne, au systme fiscal.

Dans cette perspective, la Direction Gnrale des Impts argulirement particip diverses manifestations destines informer les contribuables de leurs droits et de leurs obligations, expliquer le systme fiscal et les diverses modifications qui lui sontapportes, renforcer le dialogue et la concertation avec lespartenaires conomiques et sensibiliser sur les mesures fiscalesde lutte contre la fraude.

De mme, d'importantes manifestations ont t organises en vuede diffuser l'information fiscale, de doter le public d'unedocumentation aussi complte que diversifie et d'inculquer laculture du civisme fiscal.

Cette stratgie de communication s'inscrit dans la volont de laDirection Gnrale des Impts renforcer la lisibilit du systmefiscal et sa transparence.

En effet, un effort particulier a t dploy sur le plan lgislatifpour rendre plus simple et plus cohrent le systme fiscal.Toutefois, il faut reconnatre que la diversit et l'instabilit desallgements d'impts constituent l'une des principales sources

d'incomprhension de la lgislation fiscale.


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Par ailleurs, la transparence constitue un levier important. Il s'agitnon seulement de transparence interne mais galement externe.

La transparence interne exige la dtermination de rgles du jeu

claires et connues tous les niveaux de l'organisation constituantainsi le code de conduite de la Direction Gnrale des Impts.Dornavant, le choix des responsables et des cadres seffectue surla base de trois critres, savoir l'honntet, la comptence et lesens des relations humaines.

La transparence externe se fonde sur une adaptation deladministration fiscale aux besoins du nouvel environnementconomique et juridique (loi comptable, loi sur les socits, code

de commerce et loi sur la concurrence), adaptation quis'accompagne d'une communication claire dans un monde o laractivit et la flexibilit sont des valeurs de rfrence. Dans cetteperspective s'inscrit la cration d'un service charg du suivi fiscaldes grandes entreprises installes Casablanca dans un premiertemps, puis sa gnralisation aux autres directions rgionales.

III. Evaluation de la politique fiscale

Contrairement la priode avant 1984, La politique fiscaleadopte notamment depuis le dbut des annes 2000 a permisde raliser des rsultats substantiels en matire de modernisationdu systme fiscal marocain.

1- Un accroissement de la part des recettes gres par la DGIdans les recettes fiscales globales

La part des recettes fiscales gres par la DGI dans les recettesfiscales globales a enregistr un accroissement continu, passantde 48% en 1980 52% en 2001 pour culminer 66% en 2008. Lerecul de 2009 sexplique en grande partie par les effets de la criseinternationale et par la rduction du taux de lIS de 39,6% 37%pour les institutions financires et de 35 30% pour les autresentreprises et la baisse du barme de lIR notamment son tauxmarginal de 42 40%.


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Le graphique ci-dessous dmontre lvolution de la part desrecettes gres par la Direction gnrale des impts (DGI) dansles recettes fiscales globales.

Par ailleurs, il convient de signaler le changement intervenu au

niveau de la structure des recettes fiscales globales, avec uneaugmentation progressive de la part des impts directs audtriment des impts indirects. En effet, les impts directs ontreprsent 52% des recettes fiscales globales en 2006, 53% en 2007et ont atteint 61% en 2008.


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2- Une plus grande couverture des dpenses par les recettesfiscales globales

Grce aux actions entreprises depuis la tenue des assisesnationales de la fiscalit, le taux de couverture des dpenses defonctionnement et dinvestissement de lEtat a enregistr uneamlioration substantielle, puisquil est pass de 60% en 1980 78% en 2006 et 87% en 2008. Durant cette anne, le budget delEtat a enregistr un excdent budgtaire de 0,4%, malgrlimportante hausse de la charge de compensation40 qui fait suiteau renchrissement des prix des matires premires, comme

lillustre le graphique ci-aprs.

40

Les charges de la compensation reprsentent les subventions des prix la consommationdes produits nergtiques (carburants et gaz butane) et de certains produits alimentaires(farine et sucre).

Evolution des impts directs et des impts indirects, en MDH

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

80 000

90 000

100 000

1980 1984 1998_1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Impts directs Impts indirects

9021 M

8119 M

7217 M

6315 M

5413 M

4511 M

3608 M

2706 M

1804 M

902 M


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36

60%

66%

79%

69%

74%

73% 72% 70%

78%

85%87%

78%

1980 1984 1998_1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Taux de couverture des dpenses par les recettes fiscales globales

3- Un espace fiscal plus large, ayant permis la baisse de la chargefiscale pesant sur les mnages

Lamlioration des recettes fiscales a permis lEtat de poursuivre

son effort en faveur de la baisse de la charge fiscale pesant sur lesmnages, augmentant ainsi leur pouvoir dachat. Cet effort sesttraduit par la diminution du taux marginal de lIR, conjugue lahausse du seuil exonr dudit impt.

Depuis les assises nationales sur la fiscalit, le taux marginal de lIRa t revu la baisse durant les annes 2007, 2009 et 2010, pourstablir 38%. Le seuil exonr de lIR slve actuellement 30000 DH (2.706 Euros) contre 18000 DH (1.624 Euros) en 1996 et

12000 DH (1.083 Euros) en 1980, comme lillustrent parfaitement lesgraphiques ci-aprs.


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Lvolution positive des recettes fiscales a t obtenue grce auxmesures lgislatives adoptes par le biais des diffrentes lois definances, aux actions de ladministration, un meilleurcomportement des citoyens et une meilleure adhsion de leurpart, ce qui a contribu un largissement rel de la baseimposable sans augmentation de la pression fiscale.

Ce changement de comportement vis--vis de limpt a tfavoris par plusieurs facteurs, dont louverture du Maroc sur lascne internationale, larrive de nouvelles gnrationsdentrepreneurs, lmergence de nouvelles activits et lutilisationde nouvelles technologies de linformation.

Ainsi, les actions menes depuis les assises nationales sur la fiscalitdans le cadre de la rforme fiscale ont permis au systme fiscal

marocain de devenir plus homogne, dtre dot dunelgislation fiscale simplifie et suffisamment rentable pour financerune bonne partie des dpenses de lEtat.

Evolution du s euil exonr de l'IR, en DH

12000

15000

18000 18000

24000

2800030000

1990 1993 1994 1996 2007 2009 2010

Evolution du taux marginal de l'IR

52%

48%

46%44%

42%

40%

38%

1990 1993 1994 1996 2007 2009 2010

1083

1353

1624

2165

2526 2706


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Principaux enseignements :

A la lumire des expriences de rforme fiscale dveloppes ci-

dessus, nous pouvons en tirer trois enseignements fondamentaux :

Premirement, il convient de souligner que beaucoup de cheminreste faire particulirement en matire de TVA, car cette taxecomporte toujours de nombreux taux et que le taux zro quidevait tre rserv exclusivement aux exportations, est appliqu un grand nombre dautres oprations.

Cette taxe comporte galement un nombre important de

drogations fiscales qui la compliquent, altrent sa cohrence,compromettent sa neutralit et en rduisent le rendement. Lesdpenses fiscales au titre de la TVA reprsentent un manque gagner pour lEtat valu 13,8 MMDH (1,24 milliard dEuros) en2010.

La stratgie de modernisation de la TVA devrait reposeressentiellement sur la diminution des rgimes fiscaux drogatoires,la baisse du taux normal de 20% et la rduction du nombre detaux pour aboutir, moyen terme, une TVA deux taux, voire un seul taux, linstar de ce qui existe actuellement dans lessystmes fiscaux les plus modernes.

Deuximement, ce qui nous manque dans le domaine desfinances publiques en gnral et la fiscalit en particulier, ce sontles valuations dtape, en cours dexcution, pour mieux seprparer limprvisible. Il existe certes des valuations (ou

contrles) aprs coup, assurs par les organes suprieurs decontrle, en loccurrence, linspection gnrale des finances etsurtout la cour des comptes, dans le cadre de ses attributions enmatire daudit et de contrle de gestion et de la mission qui luiest dvolue en matire de prparation de dclaration gnralede conformit qui accompagne la loi de rglement.

Il nen demeure pas moins cependant, que ces valuations etcontrles interviennent trop tardivement pour pouvoir prmunir les

impacts des mesures fiscales prises.


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Ce quil faut par contre, ce sont des valuations chaud, quiinterviennent au fur et mesure pour anticiper les problmes pourfaire de la prospection et non de la rtrospective. Cest le rle du

ministre de lconomie et des finances notamment desdiffrentes directions qui interviennent dans les ressourcesfinancires (administration des douanes et des impts indirects,direction gnrale des impts, direction des entreprises publiqueset direction des domaines) et celles qui interviennent dans lesressources et les dpenses en mme temps (direction du budget,direction du trsor et des finances extrieurs et trsorerie gnraledu Royaume).

Le ministre de lconomie et des finances devrait matriser demanire prcise ces valuations, avoir la volont dencommuniquer les rsultats au gouvernement et disposer desuffisamment de poids pour quil soit cout, suivi dans sesrecommandations et dans leur mise en uvre.

Troisimement, au niveau de la cour des comptes, au-del ducontrle quelle exerce en matire de dpenses, lintrt quelleporte aux recettes est moins apparent aujourdhui. Elle devraitsintresser davantage la politique fiscale et sa mise en uvre.

De la mme manire, le rle du parlement est fondamental. Onremarque que le temps quil consacre la loi de rglement esttrs limit. Il est beaucoup plus concentr sur les rformesengages puisque gnralement ce sont les gratificationsimmdiates qui lattirent et qui le concernent en premier ordre.

Il est moins enclin valuer les rformes, car souvent les majoritsont dj chang et lopinion publique sintresse moins lamatire. On dirait quil y a une date de premption des politiques,surtout sur les effets des rformes qui ne se font connatre queplusieurs annes aprs. On pourrait dire que le politique joue surlamnsie collective et sait pertinemment que la rforme ne profite

jamais ceux qui la font.


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Enfin, il est tout de mme utile de reconnaitre que le facteurchance et rien dautres41 distingue de manire substantielle lesdeux politiques prsentes. La chute des prix des phosphates et la

crise ptrolire durant les annes 1970 ou encore la crisefinancire et conomique internationale intervenue depuis 2008sont des facteurs de malchance, alors que la cession en 2001 unprix trs lev des actions dIttissalat Al Maghrib (Maroc Tlcom),23,3 milliards de dirhams ou 2,2 milliards de dollars, a constitu uneaubaine pour les finances publiques du Maroc.

Documents

Réforme des Finances Publiques et Nouvelle Gouvernance.pdf