Regímenes económico, social y territorial del Estado con

Regímenes económico, social y territorial

del Estado con autonomías

Propuestas para laAsamblea Constituyente

269

Régimen territorial y de autonomías

Franz Xavier Barrios Suvelza

Precisiones conceptuales

El Estado tiene una dimensión territorial cuya definición másestructural se produce una vez que se ha optado por un modode Estado. Con la categoría modo de Estado una sociedad nodecide si su Estado es republicano (forma de Estado) o si es debienestar (tipo de Estado), decisiones también estructurales.Decide más bien si se quedará como Estado mundanamentellamado “unitario” o transitará hacia lo federal, lo autonómicoo lo triterritorial. Por lo visto, al hablar de lo “unitario” trope-zamos con un término muy sentido, convencional y que estáexplícito en nuestro artículo 1 de la CPE. Pero el hecho de quesea un término usual, sentido y hasta jurídicamente convencionalno significa necesariamente que refleje una definición más técni-ca o rigurosa. Este sólo ejemplo delata, por lo visto, que es impe-rioso tener presente que en estos temas las palabras pueden serdeliberadas o convencionales, y en caso de ser lo último, coinci-dir o diferir con las conceptualizaciones más rigurosas. Cuandoen las páginas siguientes se discutan conceptos será pues impor-tante tener esto en mente. La discusión conceptual comienza conla categoría modo de Estado como el primero de seis conceptosde ordenamiento territorial.

270 REGÍMENES ECONÓMICO, SOCIAL Y TERRITORIAL

El modo de Estado

Existen dos grandes familias de modos de Estado según se pro-duzca o no la ruptura del monopolio legislativo del nivel nacional enfavor del meso. En caso de que tal ruptura no se produzca, tene-mos la familia del modo de Estado simple, donde sólo el Parla-mento nacional está facultado para normar vía ley generando unefecto de uniformización básica de la vida en la sociedad. Debesospecharse que esta opción social no proviene necesariamentede un capricho ni acabará indefectiblemente en una construcciónestatal monolítica y por regla se manifiesta en más de una varian-te –de ahí que hablemos de una familia de modos de Estados sim-ples–, lo cual delata la riqueza de opciones sobre la base de ungen constitutivo común que impide legislación que no sea aque-lla proveniente del nivel nacional.

Puede ser tentador etiquetar el modo de Estado simple comoefluvio de un centralismo de mala fe. Pero una revisión sosegadade la historia estatal en general nos muestra que existe un margengenuino de razonabilidad cuando se opta por una uniformizaciónde la vida. Ésta puede tranquilamente venir sólidamente funda-mentada por la búsqueda de garantías de pisos mínimos socialeso por alentar una filosofía de un igualitarismo expandido. Tam-poco se sostiene una hipótesis que desconozca la gama de opcio-nes de territorialización que son posibles dentro del modo de Es-tado simple, ya sea por la explotación inteligente del poderreglamentario; por la soltura de amarras administrativas median-te la aplicación de un intenso y efectivo sistema de desconcentra-ción vertical del poder o por la admisión de enclaves de poderterritorial subnacional relativamente autocontenidos. Sea comofuere, este mundo territorialmente simple deja emerger variantesrelativamente bien empaquetadas. Por un lado está aquella quellamaremos hiperconcentrada, que es cuando los mecanismos dedesconcentración hacia entes relativamente autoadministrados sonmás bien débiles y no existen enclaves territoriales fuertes comosería el contar, por lo menos, con un régimen municipal. Una

271

segunda variante dentro de esta familia de lo simple es aquelladonde o el nivel municipal o el meso, pero no los dos al mismotiempo, adquieren un peso territorial preponderante. La historiaboliviana entre 19721 y 20042 se ha caracterizado por la prevalen-cia de esta variante de modo de Estado simple que llamaremossemiconcentrado (“el uno o el otro, pero por lo menos uno”), de-jando oscilar el protagonismo subnacional entre el nivel departa-mental y el local. Así fue como desde 1972 hasta 1994 el patrónde organización territorial estuvo inclinado hacia los departamen-tos que casi consagran esta su preponderancia con el intento deLey de Descentralización de 1993,3 que fuera finalmente aborta-do con la LPP, cerrándose un ciclo prodepartamentalista de más omenos veinte años. Una vez que la LPP se le atravesara la balanzase inclinó por un protagonismo hacia lo municipal bajo la égida deun fundamentalismo localista y de clara indisposición estructuralen la medida que la Constitución manda para el nivel prefecturalun rol más jerárquico4 que el que los años de la Participación Po-pular le han querido adjudicar. La tercera variante combina tantoun municipio cuanto un nivel intermedio fuertes. Esta variante estáformalmente contenida en nuestra actual CPE, pero explotarla comopudo habérselo hecho en los años pasados posiblemente sea a estaaltura socialmente extemporáneo. Quede simplemente como lec-ción histórica que el espíritu vigente en nuestra Constitución pudohaber permitido un razonable grado de territorialización de la ges-tión pública sin tener que transitar a unas autonomías.

Cuando sí se produce la ruptura del monopolio legislativo enfavor del meso se inaugura el mundo de los modos de Estadocompuestos. En el mundo del convencionalismo académico y so-bre todo legal, la variante por excelencia de este segundo mundo

1 DL 10460 de Organización del Poder Ejecutivo de 1972.2 Ley 1551 de 1994.3 Proyecto de ley PL Nº10/86-92. Descentralización Administrativa

de 1993.4 Ver artículo 110 CPE.

RÉGIMEN TERRITORIAL Y DE AUTONOMÍAS


nacido de la ruptura anotada se denomina federal. Sin embargo,desde 1978 con el caso español se ha añadido una nueva variantepeculiar perceptible ya en la experiencia italiana de 1948, que seconoce como autonómica o regional. Pero veamos qué ha pasadoen las relaciones territoriales cuando confrontamos un modo deEstado federal.

Para comenzar, estamos en este caso ante un modo de Estadocompuesto donde la repartición decisiva de poder se produce sóloentre la nación y el meso. Por eso diré que esto conduce a unabisegmentación del poder territorial. La naturaleza “bi-” tiene al-gunas consecuencias estructurales. Primero, no reconoce un terceractor territorial ni hacia arriba ni hacia abajo. Cuando decimos “ha-cia arriba” se constata que normalmente el caso federal no concibeque sobre la federación y los entes federados se encuentre un or-den supremo a los dos.5 En segundo lugar, cuando decimos queno reconoce un tercer actor “hacia abajo”, es porque el nivel mu-nicipal desaparece como actor estructurante para simplemente re-aparecer como instancia dentro del meso. Llamativamente, el otrocaso llamado convencionalmente autonómico y proveniente de laexperiencia española comparte estas dos últimas características, asaber, tanto la amalgama entre nivel nacional y Estado como elencapsulamiento municipal dentro del meso. A pesar de estas co-incidencias, lo autonómico carece de algunos rasgos sustantivos delcaso federal, entre ellos, una efectiva capacidad de que el meso ejerzapoder de colegislación desde una Cámara Alta territorial que efec-tivamente represente al meso. Otra diferencia entre lo federal y loautonómico puede darse por el hecho de que modos de Estadocompuestos no federales como los autonómicos tienden a mante-

5 Ver J. Isensee, (2004) “Idee und Gestalt des Föderalismus imGrundgesetz”, en J. Isensee; P. Kirchhof (Eds.), Handbuch desStaatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, C.F. MüllerJuristischer Verlag, Heidelberg. Raíz del debate en Kelsen, H. (1927)“Bundesexekution”, en Festschrift für Fritz Fleiner, J.C.B. MohrSiebeck Verlag.

273

ner en el meso representaciónes del nivel nacional,6 renunciándosea ejercer autoridad estatal del nivel nacional empleando una únicaautoridad y órganos del meso. Hay más diferencias (véase por ejem-plo el cinturón constitucional meso en lo federal), pero es la cues-tión de la colegislación desde esa Cámara Alta territorial lo que con-forma la diferencia sustantiva y que llamaré efecto de sobredeterminacióndel meso sobre el conjunto del Estado. Es decir, sobre la determina-ción estática que de entrada por diseño ejerce estructuralmente elmeso al repartirse el poder territorial sólo entre éste y el “Estadonacional”, se añade ahora en la dinámica misma la presión del mesoa través de su incidencia co-aprobatoria sobre ciertos paquetes deleyes nacionales y su papel en casos de reforma constitucional me-diante el instrumento de una Cámara Alta territorial que efectiva-mente lo represente.

Ahora bien, estas variantes no tienen por qué ser indispensa-blemente las únicas del mundo compuesto. El caso de bisegmenta-ción de por sí, como acabamos de ver, aparece o en una variantefederal o en una autonómica, ambas con diferencias estructura-les. Con las inesperadas insinuaciones constitucionales surgidasen Brasil (1988), Sudáfrica (1996) e Italia (2001), cobra cuerpo laposibilidad de una nueva variante trisegmentada basada en:

• La disociación del Estado frente al nivel nacional.7

• La extracción del nivel municipal del vientre meso.8

• La articulación constitucionalmente equipotente de lostres niveles bajo el Estado como contenedor supremo.9

Como esta variante en construcción no deja de ser parte delo compuesto, comparte con las otras dos vistas el hecho de que

6 Ver artículo 154 de la CP española y antiguo artículo 124 de la CPitaliana. Comparar asimismo artículos 227/228 de la CP ecuatoriana.

7 Ver CP italiana, artículo 114 y CP sudafricana, artículo 40.8 Ver CP de Brasil, artículos 20/23/29 y 30.9 Por ejemplo, artículos 40 de la CP sudafricana.



el meso goza intrínsecamente de una cualidad de autonomía (valedecir sin considerar el efecto de sobredeterminación que vieneañadido en el caso federal). Lo federal, autonómico (español) ytriterritorial suponen, por igual, facultad legislativa en el meso.La consideración de un esquema estatal donde el tejido territo-rial se segmenta en tres tendrá atractivo para países donde elnivel local por razones históricas y prácticas no estaría dispues-to a ser constitucionalmente encapsulado dentro del meso. Almismo tiempo, como lo demuestra el debate constitucional ita-liano al respecto, se adapta mejor a una opción más consecuentede policentrismo de poder territorial al desprender el nivel nacio-nal del manto del Estado. Pues si se acepta para el Estadotriterritorial la premisa de la equipotencia constitucional internivelesmal podría funcionar esa mecánica si el nivel nacional vinieraamalgamado con el Estado o la “República” pues irrumpiría asíen el ruedo de relaciones interterritoriales con mayor peso rela-tivo. Este mayor peso del nivel nacional amalgamado con el Es-tado lo haría simplemente más proclive a imponer políticas através del desplazamiento de ámbitos propios subnacionalesamparado en la imagen de aparecer como portador de los inte-reses supremos del orden estatal.

En síntesis:

a) Monosegmentación hiper, semi o hipoconcentrada bajomonopolio legislativo del nivel nacional intacto: ahí te-nemos el mundo de los modos de Estados simples.

b) Multisegmentación bi o triterritorial: nos vemos enton-ces en el mundo de los modos de Estados compuestos.

Veamos ahora cómo las definiciones más técnicas aparecentanto en lenguaje convencional como en aquel que llamaremosdeliberado. Así, lo que se ha llamado aquí simple suele denomi-narse corrientemente “unitario”, donde aquella variantehipoconcentrada (en la que tanto el meso como el municipio sonfuertes) puede bautizarse como Estado “unitario descentra-

275

lizado”.10 Por otro lado, la variante bisegmentada del modo com-puesto que implique colegislación del meso vía una Cámara Altaterritorial será lo federal; mientras que una bisegmentación seráautonómica cuando, entre otros rasgos, carezca de esta opciónde influencia efectiva del meso. Por su lado, la opción triseg-mentada se halla sólo insinuada en tres constituciones compara-das; pero podría ser adquirida por las razones que expondremosluego.

El lenguaje del convencionalismo legal no siempre coincidecon definiciones más técnicas y menos lo hará el lenguaje másdeliberado u opinión pública. Nuestra Constitución, como mu-chas otras, no entra en disquisiciones técnicas –de hecho no es supapel hacerlo– y declara en su artículo 1 el carácter “unitario” dela República, que he caracterizado como modo de Estado simplepues la facultad legislativa es monopolizada por el Parlamentonacional. Más allá, el artículo 110 de la CPE comunica que para elcaso departamental habrá un régimen de “descentralización ad-ministrativa”, lo cual significa un esquema hacia la variante me-nos centralizada de modo de Estado simple pues instruye que lasprefecturas sean concebidas como algo más complejo que sim-ples brazos ejecutores desconcentrados de los ministerios nacio-nales. Como además se confiere al municipio suficiente poder te-rritorial, se confirma que se trata de un forma menos centralizada;pero dentro aún del modo de Estado simple. Ahora bien, una cosaes lo que una Constitución pretende y otra muy distinta lo que elpatrón de organización territorial del país finalmente concreta.Por eso es que luego de 1994, en inocultable tensión con el man-dato constitucional vigente, la realidad ha hecho que Bolivia seubique más hacia la variante semiconcentrada (de corte municipa-lista) a pesar del espíritu constitucional inclinado hacia unahipoconcentración territorial donde, como se explicó, tanto mesocomo municipio son fuertes.

10 Artículo 1 de la Constitución colombiana por ejemplo o el artículo1 de la Constitución francesa.



Sólo tomando conciencia de los diversos lenguajes y lidiandocon este tema podemos contravenir el riesgo de no calibrar bien,por ejemplo, el alcance del término “unitario”. Ya dijimos que asípuesto puede dar lugar a que se crea que unitario es sinónimo de“unidad nacional” o que unitario refractaría cualquier opción deterritorialización que fuera vía “autonomías departamentales”; opeor creer que lo federal en la medida de estar contrapuesto a “uni-tario”, suponga que vendría a ser algo “no-unitario”. En realidad,aun el modo de Estado federal presupone siempre un Estado.

La cualidad gubernativa

Cuando se produce la ruptura del monopolio legislativo surge laposibilidad de que se legisle desde otro nivel territorial diferentedel nacional, siendo precisamente este hecho el que constituye la

DOMINIOS DISCURSIVOS EN TORNO AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Modo de Estado SIMPLE solo en el nivel nacional se legisla) Modo de EstadoCOMPUESTO(plurilegislacin multinivel)

Mono -segmentaciónterritorial, supra- ehiperconcentrada

Mono-segmentaciónterritorial, supra- esemiconcentrada

Mono-segmentaciónterritorial, supra- ehipoconcentrada

• Supra = Nivelnacional



• Hiper = El Meso ylo Local son débiles

• Semi = O el Meso olo Local, es fuerte

Hipo = El Meso ylo Local son fuertes

• Eventualmente, loLocal comocorporaciónterritorial

• Competenciaspuestas a disposicióndel legisladorordinario

• Eventualmente, loLocal o el mesocomo colectividadterritorial

• Competenciaspuestas a disposicióndel legisladorordinario

• Eventualmente, elMeso y lo Localcomo colectividadesterritoriales

• Competenciaseventualmenteascendidas a laConstitución

RU

PTUR

A DEL M

ON

OPO

LIO LEG

ISLATIVODOM

INIO

ONT

OLÓG

ICO-

CIEN

TÍFI

CO

Bi -segmentaciónterritorial, no-polarconsobredeterminación

Bi-segmentaciónterritorial, no-polarsinsobredeterminación

Tri-segmentaciónterritorial, policentrica,equipotente ysobredeterminación nula

• No Polar = Nivelnacional y Meso:municipiosencapsulados

• Con sobre-determinación =

Cámara Altarepresentaefectivamente almeso

• Cartasestatutarias sólobajo control deconstitucionalidad

• Prescindibilidadde representantespolticos paralelosa electossubnacionales

• No Polar = Nivelnacional y Meso:municipiosencapsulados

• Sin sobre-determinación =

Cámara Alta esmás instancia derevisión congresal

• Cartasestatutariaspactadas con elCongresonacional• Colocación derepresentantespolticos paralelosa los electossubnacionales

• Policéntrico = separacióndel Estado frente al Nivelnacional

• Equi = Sólo los nivelesnacional, meso y localgozan de autonomíaplena y ésta esequivalente

• Nula sobre-determinación = CámaraAlta inexistente

• Cartas estatutarias sólobajo control deconstitucionalidad

• Prescindibilidad derepresentantes políticosparalelos a electossubnacionales

DOM

INIO

CONV

ENCI

ONAL

DOGM

ÁTIC

ODO

MIN

IODE

LIBE

RADO

“Estado unitariocentralizado”

“Estadounitario”

“Estado unitariodescentralizado”

“Estadoautonómico”

“Estado federal” “Estadotriterritorial”

“República indivisible” “República ni federal ni unitaria” “Estado conEstados”

277

autonomía: poder legislarse.11 Se pueden desarrollar formas deterritorialización avanzadas dentro del modo de Estado simple eincluso podría uno considerar que hacerlo así, sin salir de estemundo simple, es lo más conveniente. Pero no habría autonomíaen strictu senso pues no se habría cedido poder de legislación anadie fuera del Parlamento nacional. Cuando se confiere autono-mía se tiene que ceder poder de legislación y este fenómeno es eldetonante de una seguidilla de procesos que acaban generandouna complejidad estatal en el nivel territorial receptor de la auto-nomía. Una primera consecuencia de la autonomía es la obviaconformación de un órgano Legislativo y consecuentemente deun Ejecutivo, ambos surgidos no de imposición foránea o supe-rior, sino resultado de la elección de los ciudadanos del ámbitoterritorial correspondiente. Otra consecuencia es la conforma-ción de órganos de estatalidad complementarios que replican loque a nivel nacional son la Contraloría General de la República olos órganos judiciales, aunque la profundidad con la cual estossistemas se territorializan es tema aparte, conviniéndose en ad-vertir en la literatura especializada que éstos órganos de naturale-za apolítica revelan un menor grado de elasticidad para dejarse“descentralizar” en comparación a lo que sucede en el Legislativoy el Ejecutivo.12 Consecuencia adicional es el reconocimiento deun ámbito de asuntos propios que obliga a reconocerle a las enti-dades del nivel territorial subnacional una sustancia de tareas es-tatales que no es fruto de delegaciones superiores o encargos na-cionales. Se descubre así un conjunto de responsabilidades propiasde la escala regional o, para el caso municipal, local que conforman

11 Para una revisión pormenorizada de la evolución del significadodel término “nomos”, ver C. Schmitt, 1959 “Nomos-Nahme-Name”, en C. Schmitt, Staat, Grossraum, Nomos - Arbeiten aus denJahren 1916-1969, Duncker und Humblot, 1995.

12 Esta menor elasticidad para el caso español puede verse en R. En-trena, en Comentarios a la Constitución española, F. Garrido Falla, (Ed.),Civitas, 2001, p. 53.



por así decirlo el núcleo de identidad territorial en cuestiones re-feridas a materias socioeconomicas, organizacionales o de otrotipo.13 Como no podría ser de otra manera, la conformación deun ámbito de tareas propias y de aquellas que sin serlo caen en laresponsabilidad de la entidad territorial, está indisolublementecasada al respaldo financiero que, a su turno, no puede ser ali-mentado sólo por transferencias de otro nivel superior: es nece-sario que se cuente con una masa crítica de fiscalidad propia cuyonúcleo será fundamentalmente la obtención de ingresos por lavía de la tributación propia, a lo que se añadirá como contornofiscal respaldatorio de márgenes de autodecisión territorial todasaquellas transferencias, siempre y cuando no sean condicionadas.Finalmente, la autonomía que ha detonado todos estos procesosy fenómenos se cierra mediante la impermeabilización de la cria-tura territorial que nace frente a cualquier tipo de tutela o con-trol de mérito desde un nivel territorial superior. Sólo el controlde legalidad será el tipo de control admisible a fin de hacer honora la obtención de la autonomía y todos los demás elementos quevimos vienen detonados por ella. A este conjunto de elementos,procesos y efectos de estatalidad como resultado agregado y simul-táneo de la autonomía lo denominaremos cualidad gubernativa.

Las (a)simetrías

Ahora podemos encarar la pregunta de en qué medida sería imagi-nable que en un país se aceptara que unos departamentos fueranautónomos y otros no. El modo de Estado sólo nos informa de lasvariantes gruesas tanto dentro de la familia simple como dentro dela compuesta, según se produzca o no la ruptura del monopoliolegislativo. La cualidad gubernativa, por su lado, nos permite en-tender el agregado de efectos de estatalidad desatados por la auto-

13 Para el tema de escala espacial, ver Marston, S.A., “The social cons-truction of Scale”, Progress in Human Geography, Vol. 24, Nº 2, 2000.

279

nomía, o sea el despliegue de órganos e institucionalidades comoefecto de la descentralización plena. Se abordará sobre esas bases lacuestión de la coexistencia en un mismo país de departamentos conautonomía junto a otros que no la tienen. Cuando esta posibilidadse admite hablaremos de una asimetría de tipo estructural. Esta op-ción puede combinarse con la voluntariedad, como sucedió en Es-paña, es decir, con dejar desde la misma Constitución una víaoptativa para ser o no autónomos.14 Para el caso de España, se pue-de concluir retrospectivamente que por decisión voluntaria todaslas unidades del meso español decidieron ser autónomas, es decir,que lo que era una opción acabó desembocando en un esquema degeneralizada autonomía del meso o de simetría estructural. Cuan-do se produce la simetría estructural todas las piezas del meso pue-den legislarse de forma prácticamente independiente a su tamaño,músculo o intensidad identitaria.

El segundo problema proviene de la pregunta de si es posibleque piezas simétricamente autónomas estén obligadas a cargar conun mismo paquete homogéneo de tareas, competencias o respon-sabilidades. Si es posible diferenciar la carga de tareas se hablaráde una asimetría de naturaleza competencial. Por regla, la variabili-dad de carga competencial es compatible con una simetría estruc-tural. Más aún, es en condiciones de simetría estructural cuandomás llamativamente reluce la figura de una asimetría competencial.Aquí todos pueden legislarse, pero unos departamentos asumenun paquete mayor de tareas por contar con mayores capacidades.Lo importante es que incluso en las piezas de una menor cargacompetencial exista una masa crítica de tareas, sobre las cuales le-gislar pues de lo contrario la autonomía tendería al vacío. Nueva-mente el ejemplo de España ilustra, como pocos otros casos, estascombinaciones pues a la generalización rápida de la simetría es-tructural se unió primero un sistema de dos velocidades en cuanto

14 Un recuento de este aspecto para el caso español en E. Aja, El Esta-do autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, Alianza Editorial,2003, p. 60 ss.



a la (a)simetría competencial. Unas Comunidades Autónomas asu-mieron de arranque unos techos competenciales expandidos y otras–las más– dosificaron el peso de tareas adoptadas. Otro tema esque 25 años después el grado de convergencia alcanzado permitaaquí hablar de una simetría también competencial.15

La cuestión de las (a)simetrías conoce un tercer espécimende relevancia inobjetable por sus virtudes para intentar procesartemas de exclusión étnica o para acoger de forma flexible y efi-ciente variaciones de tipo organizacional, jurídico, idiomático ofiscal como incrustaciones cualitativamente adicionales de un arre-glo estatal capaz de permitir que diferenciaciones específicas, atiempo de no ser exiliadas del diseño estatal, eviten la necesidadde generalizaciones muy pesadas o afecten lo estructural ycompetencial. De esta forma, un departamento autónomo conuna carga máxima de competencias puede además normar parasu ámbito territorial el reconocimiento de más de un idioma parala administración pública dentro de ese departamento. Otro pue-de, por su lado, no introducir esta co-oficialidad idiomática; peroprever que en su ámbito se le de un reconocimiento especial a lajusticia consuetudinaria y así sucesivamente. Esta modalidad dediferenciación la llamaremos de (a)simetría diferencial; pero seríaun exceso considerar que la explotación de las (a)simetrías dife-renciales fuera bajo toda circunstancia suficiente para resolver lacuestión de la exclusión étnica en términos territoriales. Si bienes cierto que en muchos casos los reclamos por un reconocimien-to de la identidad pueden encontrar en la asimetría diferencial lavía óptima, puede darse el caso donde eso no es suficiente. Enton-ces puede ser inevitable considerar que además de la asimetría di-ferencial se vaya un paso más allá y se opte por territorializar máscompactamente la demanda identitaria de tal forma que el reclamobusque su traducción en la creación de un molde territorial propio y

15 Ver E. Aja; C. Viver, “Valoración de 25 años de autonomía”, enRevista española de derecho constitucional, Nº 69, 2003, p. 84.

281

pleno donde realizar esa identidad. El llamado “municipio indí-gena” es una variante de esta opción, pero el detalle que no sedebe olvidar es que, en principio, el reclamo por autonomía esabsolutamente obtenible por la vía municipal y no sería “más au-tónomo” el esquema de un “departamento indígena”. A no serque la autonomía municipal en general –sea indígena o no– seade menor valía constitucional que la autonomía del meso comovimos sucede en los modos de Estado compuesto bisegmentados.En ellos se vio cómo la autonomía local acababa dentro del vien-tre constitucional del meso. Para comprender la dimensión delos moldes territoriales tenemos que encarar un siguiente paque-te de aclaraciones conceptuales.

Los posibles moldes territoriales en el Estado

Todo Estado opera a través de una red propia de organización te-rritorial independientemente del modo de Estado. Se podría afir-mar para comenzar que esa malla territorial natural en el Estado esparte de su propia viabilidad coercitiva y también un medio paragarantizar ciertas intervenciones socioeconómicas, políticas ohacendarias de alcance general. En Bolivia, la provincia es un ejem-plo cristalino de este primer tipo de molde territorial pues se tratade un área geográfica del Estado a través del cual éste sólo se alargahacia abajo y adentro del territorio, sin perder mando claro y di-recto. A primera vista, el cantón boliviano también debería repre-sentar un fenómeno análogo si no fuera por un pequeño detalle: laelección del agente cantonal. En efecto, uno podrá estar en des-acuerdo con hacer elegir en el cantón una autoridad coexistenteademás con autoridades estrictamente municipales y el corregidorcorrespondiente. Lo cierto es que el hecho electivo del agentecantonal convierte el área geográfica “cantón” en lo que llamare-mos una corporación territorial como expresión de una grada adicio-nal de complejización territorial de cara al punto de partida, la men-cionada área geográfica estatal. Está claro que aquí no hay cualidadgubernativa alguna y menos autonomía. Si se acepta esta distinción



parece claro que cuando en ciertas propuestas se proclama laelección de los subprefectos se estaría transformando el área geo-gráfica provincia, por ejemplo, en una corporación territorial.Si se añade coparticipación tributaria para estas fortalecidas pro-vincias simplemente se intensificaría la naturaleza de la instan-cia territorial un poco más, acercándola a la forma más avanza-da de este molde, que es la colectividad territorial. Digo másavanzada pues cuando se instalan colectividades territoriales seha entrado al escenario más ambicioso posible de territorializa-ción en condiciones del vulgarmente llamado “Estado unitario”.No otra cosa sucede en Bolivia con la aspiración constitucionalvigente para el departamento al que se le concibe como sujetode un régimen de “descentralización administrativa”, donde,como se dijo, el departamento no es simple área geográfica, sinouna dimensión ambiciosa desde donde hacer desarrollo integralpara una sociedad regionalmente tomada.

Un ejemplo coyuntural puede graficar mejor estos concep-tos, ya que con la elección de los prefectos en diciembre de 2005,el departamento boliviano ha repuesto una imagen de colectivi-dad territorial compacta, intensa y compleja… pero sin autonomíay es lógico que así sea. Con la elección no se abandona el mundode los modos de Estado simples que manda la CPE y, como se hadicho, tampoco se necesitaría hacerlo si la justificación fueraterritorializar la gestión pública dados los casos de éxito en estoscánones de avanzada desconcentración territorial como Franciao Colombia, donde también se eligen a las autoridades del meso.Si por las razones que fuera un ordenamiento estatal decidieraque el molde del área geográfica e incluso la opción de la colecti-vidad territorial plena son insuficientes, irrumpe recién la necesi-dad de la cualidad gubernativa por medio de la cual lo que eracolectividad territorial deviene en una entidad territorial, con loque se habría producido una descentralización del poder.

Ahora podemos volver a la teoría del modo de Estado esbo-zada arriba por la siguiente razón. Resulta que una entidad te-rritorial puede, pero no necesariamente debe segmentar el Es-

283

tado. En el caso de los países federales y autonómicos vimos quesólo dos niveles territoriales entran al juego: la nación y el meso.No se descarta incluso en este escenario que el nivel municipalbien podría gozar de cualidad gubernativa de facto, como sucedemuchas veces. Pero la falta de un reconocimiento pleno desdeel ordenamiento jurídico de esta calidad de facto impediría queel nivel municipal se sume automáticamente al redil donde mesoy nación segmentan el Estado… salvo que se tratara de un es-quema triterritorial.

Descentralización y desconcentración

A la ruptura del monopolio legislativo le subyace un traspaso ver-tical de poder que llamaremos descentralización para diferenciarlode aquel otro denominado desconcentración. En el caso de la des-centralización, el molde territorial receptor sólo puede ser unaentidad territorial, mientras que con la desconcentración se tras-pasa poder a moldes territoriales como las áreas geográficas o lascorporaciones territoriales. La desconcentración es una técnicaútil y debe evitarse que en la euforia descentralizadora se la des-deñe o subestime.16 Tampoco es probable que como técnica deterritorialización desaparezca el momento en que se profundicela descentralización en el país.

Cuando se produce una desconcentración, el nivel nacionalde alguna forma sigue manejando los hilos con mayor o menorfuerza y rigidez. Pero como no podía ser de otra manera, ladesconcentración misma ofrece una gama de grados y modalida-des que van desde aquellas donde la relación entre quiendesconcentra y quien recibe es estrecha, lindante en la relaciónde mando lineal. Esto no tiene por qué ser siempre así pues ladesconcentración puede admitir en quien recibe un amplio margen

16 Pero eso se insinua en R. Bahl; J. Martínez, “Sequencing FiscalDecentralization”, PREM, World Bank, 2005.



de decisión, configurando así la posibilidad de la autoadministración.17

Aquí las ataduras e inspecciones, las instrucciones y mandos seflexibilizan en aras de una mejor operación en quien es delegatario.Si el receptor adquiere vía desconcentración una connotación másterritorial e integral llegamos nuevamente al punto donde eldelegatario no puede ser una simple agencia o un sujeto “con pa-trimonio propio”. Se llega ante eso y mucho más: a la colectividadterritorial que es el molde que hace viable la más compleja de lasdesconcentraciones imaginables como ya sostuvimos líneas arriba.

Caso distinto cuando se produce la descentralización18 puescuando se descentraliza se luxan los mandos y vimos cómo la cua-lidad gubernativa genera una envoltura que convierte a la entidadterritorial en algo refractario a cualquier intento de tutela supe-rior lineal y ruda. En realidad, la descentralización es, por defini-ción, un hecho político no sólo por el dato que la legislación sehaya hecho posible en el meso, sino porque el sistema políticoterritorial en general –que en el caso meso incluirá al Ejecutivodepartamental– se ha luxado. Tampoco se trata de algo políticodebido a que habría permitido la elección del Prefecto, cosa queno es suficiente para detonar en el orden territorial de la formaen que sí lo hace la autonomía esa complejización estatal subna-cional observada. Además, descentralizar contiene un efecto po-lítico porque la entidad territorial puede definir visiones pro-pias de largo plazo de alcance territorial integral y agregado.No se trata ya de (sólo) adaptar la política nacional sectorial,

17 La noción de “autoadministración” está muy enraizada en el dere-cho público alemán. Ver por ejemplo R. Hendler, “Das PrinzipSelbstverwaltung”, en J. Isensee; P. Kirchhof (Eds.), Handbuch desStaatsrechts, Band IV, C.F. Müller Juristischer Verlag, Heidelberg,1990.

18 Ver otras definiciones en J. Jordana, Relaciones intergubernamentalesy descentralización en América Latina: una perspectiva institucional, BID,2001. También en OECD, Managing across levels of government-Overview, Part I, 1997.

285

sino de hacer política regional realmente alternativa frente a loque pudo ser un esquema uniforme de acción pergeñado desdearriba. En estas condiciones la educación o la salud se descen-tralizan no cuando el departamento puede pagar sueldos demaestros o médicos, o cuando el municipio en el mejor de loscasos financia los insumos y la infraestructura social. Se dirá quese ha descentralizado cuando es admisible y preceptivo un gra-do efectivo y real de variación territorial del sentido de desarro-llo sectorial, económico o simplemente social implícito en laacción estatal en general.

Técnicas de asignación competencial

El último escalón conceptual nos permite llegar al final de este via-je de precisiones y se refiere a la cuestión de las técnicas de asigna-ción competencial. La dinámica de un sistema de asignacióncompetencial se estructura alrededor de tres facultades: legislar,administrar y financiar. Comencemos por la primera pues si es que,como hemos visto, el modo de Estado compuesto nace como efec-to de la ruptura legislativa en favor del meso, estará entonces per-mitido que bajo esas condiciones alguien fuera del nivel nacionallegisle en el Estado. El hecho de que se admita que alguien, ade-más del Parlamento nacional, legisle no supone que necesariamentemás de uno legisle sobre cada materia competencial. Por ello semantendrán siempre ciertas materias sobre las que, más allá de esaposibilidad de plurilegislación,19 sólo un emisor legisle sobre ellas.Cuando sólo un nivel territorial legisle sobre una materia nos refe-riremos a una asignación competencial exclusiva, mientras que ha-blaremos de concurrencia cuando más de un nivel lo haga.

Por ello no sorprende que los catálogos competenciales gene-ralmente constitucionalizados de los modos de Estado compuestos

19 Tomo el término de F. Delpérée, Le Droit Constitutionnel de laBelgique, Bruylant, LGDJ, 2000.



se ordenen según un sistema de asignación que centra su querelladefinitoria en torno a quien legisla sobre qué materias y si se lo hacede forma concurrente o exclusiva.20 Pero una vez que se han definidolos focos de legislación por materia –exclusiva o concurrentemente–se puede además decidir si quien legisla debe o no aplicar la legisla-ción o, en otras palabras, si además de legislador, el nivel territorialtiene que ser necesariamente el “administrador”. Con ello se entraen la segunda facultad mencionada: administrar. La facultad de ad-ministrar está conformada grosso modo por cinco funciones com-petenciales: reglamentar, planificar, operar, supervisar y regular. Puesbien, decíamos que es factible que se desconecte desde la mismaConstitución al legislador de la administración y esta posibilidad sellamará una asignación compartida21 donde, por tanto, se desprendepreceptivamente la legislación de su materialización, entendida éstacomo la dinámica concreta de las funciones competenciales. Eneste caso, el nivel nacional puede detentar la legislación sobre lasalud, pero puede decidirse constitucionalmente que todo lo de-más lo haga necesariamente el departamento o el municipio im-pidiendo que el nivel nacional, por su cuenta, se meta a la opera-ción. Esta figura de una separación premeditada del nivel territorialdonde se legisla del nivel territorial que aplica la competencia esla figura que manda el artículo 83 de la CP alemana.

20 Ver CP alemana, título VII y la CP canadiense en el título VI. Tam-bién en este sentido y F. Breuss; M. Eller, “The optimal Decen-tralisation of Government Activity: Normative Recommendationsfor the European Constitution”, en Constitutional Political Economy,Vol. 15, Nº 1, 2004, p. 61.

21 Ver sobre este término la doctrina española e italiana, especialmenteMartín Rebollo, en Comentarios a la Constitución española, GarridoFalla, (Ed.), Civitas, 2003, p. 24 y D´Atena, A. (2003), “El adveni-miento del semifederalismo a la italiana”, en Francisco FernándezSegado (Ed.), The Spanish constitution in the european constitucionalcontext, Dykinson S. L., Madrid, p. 2.189.

287

Obviamente que es natural que el nivel nacional legisle yademás asuma todas las funciones competenciales, con lo cualestaremos ante el siempre mencionado fenómeno de las llama-das competencias sobre materias majestuosas: defensa, relacionesexteriores o moneda. Aquí el nivel nacional no sólo legisla, sinoque no comparte ninguna función competencial. La exclusividad(sólo uno legisla) se ha combinado aquí con lo privativo, a dife-rencia del otro caso donde se impide más bien que quien legislesobre una materia además la aplique. El sistema de asignacióncompetencial es una de las dimensiones más complejas del ordena-miento territorial y su aclaración es condición para entender quiénhace cómo y qué en el marco de la más agregada distribución defacultades territoriales. Volveremos al final sobre una ejempli-ficación motivada por el tema del presente volumen de estudiosdirigidos al régimen económico.

Estado del arte

Antecedentes históricos

La concepción bolivariana de un poder electoral no quedó sinefectos para la cuestión territorial al proponerse allá que dichopoder de ciudadanos elevara ternas al Presidente para que de allíse seleccionara al Prefecto.22 Este cuerpo pondría además ternaspara jueces de paz y las autoridades intradepartamentales. Si hayalgo adicional que llama la atención del primer texto constitucio-nal boliviano es que instala una preocupación que será latente delos textos constitucionales durante la primera mitad del siglo XIX,a saber, la dimensión territorial de la justicia.23 Por otro lado, si


22 Ver artículo 26 de la CP 1826 en Félix Trigo, C., Las constitucionesde Bolivia, BAHC, 2a edición, 2003.

23 Art. 111, 114, 117, op. cit.


hay algo que desde 1826 nunca cambiaría hasta hoy fue poner a pre-fectos, gobernadores (que serían luego subprefectos) y corregidorescomo partes del “régimen interior”. Por las confusiones que se arras-trarían hasta hoy en torno a si el término “gobierno” en las diversasconstituciones implicó alguna vez “autonomía”, cabe destacar queya esa vez se combinó este dato de llevar las normas territoriales al“régimen interior” –que habla de un “unitarismo” claro– con el tér-mino “gobierno”. Si bien más de siglo y medio después se quisoapresuradamente leer este término como señal de “autonomía de-partamental”,24 el espíritu constante de todas las constituciones bo-livianas fue más bien el de una fórmula de desconcentración “a pe-sar” del término “gobierno”. Por ello se puede considerar como muysimbólica, pero poco sustentada la actitud de algunos descentralistasde fines del siglo XX cuando vilipendiaron el hecho de que frente a laConstitución de 1967, se hubiera sacado el término “gobierno” me-diante la reforma constitucional de 1993, calificando dicha maniobrade traicionera actitud antidepartamentalista. En 182625 el conceptode “gobierno” vino unido originalmente al adjetivo de “superior polí-tico”, ratificándose que en lo simbólico, textual y normativo hasta 1994,el término “gobierno” siempre presupuso el concepto de lo unitario.

Ahora bien, el término “unidad” como rasgo estructural del Es-tado aparece con el crucismo26 y con éste además la figura del “alcal-de” rural (“de campaña”),27 que es homologado al corregidor en loque hace a su rol (“su destino es servir a la patria”)28 y las condicionesde su permanencia (“tanto duren sus buenos servicios”)29. Prefectosy gobernadores duran al contrario de forma fija cuatro años.30

24 Ver esta ilusión en Jost et al., en la Constitución Política del Estado, 2aedición, p. 211, KAS.

25 Art. 129, op. cit.26 Art. 7 de la CP de 1831.27 Art. 134.28 Art. 137.29 Art. 138.30 Art. 136.

289

Con la CPE de 1839 aparece la raíz de la actual redacción delartículo 109 en cuanto a la visión del Prefecto como un operadordel Ejecutivo nacional31. Además el término “gobierno” es vincu-lado no sólo a lo político, sino a lo económico32 mientras todas lasformas de autoridad intradepartamental se subordinan a este “ma-gistrado”. Pero el 39 nos trae un tema pocas veces rescatado y esla aparición de un acápite suculento sobre los municipios; y loque es más notorio: una suerte de catálogo competencial munici-pal33 –mezclado con atribuciones diríamos en rigor– que no ha-bría de ser superado y eliminado sino con la redacción de 1994.Con algunas interrupciones, esta constitucionalización de un ca-tálogo de tareas municipales fue, contra lo que se puede suponer,una constante de formulación constitucional boliviana hasta 1994.Paradójicamente, en el periodo de la gran universalización mu-nicipal mediante Ley de Participación Popular, cae la constitucio-nalización de tareas de lo municipal. En el 39 adicionalmente sedeclaraba la elegibilidad directa de los concejos municipales,34 dis-poniéndose que los municipios serían entonces posibles no sóloen las capitales de departamento, sino en las provincias y “dondelo permita el vecindario”.35 Este último dato junto a la nuevamenteprolífica referencia sobre la estructura judicial a nivel local deno-ta una asombrosa intuición sobre la escala espacial para entenderla organización territorial del Estado como nunca después seríael caso. Tampoco se repetirá posteriormente que sea el término“concejos municipales” el título que encabece un acápite constitu-cional exclusivo para lo local.

En cuanto al dato del catálogo competencial municipalconstitucionalizado, valga la pena añadir que será a los concejosmunicipales (no a la Alcaldía) a los que les correspondería por

31 Art. 120 de la CP de 1839.32 Art. 121.33 Art. 132 y 133.34 Art. 130.35 Art. 128.



Constitución atender por mandato constitucional materias comopolicía urbana, promoción agrícola, comercial e industrial, cui-dado de las escuelas primarias y de la construcción de caminos ypuentes “costeados con fondos municipales”. Pero además aquíse recaudarán, administrarán y podrán usar sobrantes de recursospara las materias anteriores.36 Podrían asimismo elevar peticio-nes al Congreso para temas tributarios y velar por la observanciade la Constitución. Este último elemento delata una interesantevisión conceptual de considerar al municipio como manifestacióndel Estado antes que pretenderlo como una suerte de corporaciónprivada o entidad paraestatal. Cuando se contempla que ademásde lo dicho se daba a los municipios la opción de proponer a laCámara Baja candidatos para direcciones de establecimientos edu-cativos, para jueces de letras en las capitales y provincias; y parafiscales de tribunales de alzadas quedando en su atribución, ademásnombrar a los jueces de paz de su territorio, sorprende la variedadde intervenciones en beneficio del nivel local como no se produciráde nuevo en el desarrollo constitucional posterior. Esta configura-ción densa de lo municipal será opacada en los dos siguientes textosconstitucionales y retomará fuerza en la CPE de 1861.

Si en 1839 se dejaba el cantón de 1826 con un corregidor, sehablará en 1861 de un agente municipal cantonal,37 una figuraque arrastramos hasta hoy. Competencialmente se mantiene laidea de una lista municipal,38 aunque se introducen cambios enlos ítems de la misma, además de eliminarse el paquete de munici-pios como proponedores de candidaturas para diversos cargoscomo vimos que sucedía en la CP de 1839. Sugestivo es que enesta nueva lista aparezcan tareas de gravación (salvo al comercio)bajo aprobación del Consejo de Estado, órgano que sabemos se-ría finalmente reemplazado en función parecida de aprobación

36 Art. 132.37 Art. 69 CP de 1839.38 Art. 74.

291

impositiva por el Senado, como sucede a la fecha. Pero se man-tiene esa visión del municipio como dimensión del Estado y poreso se entiende que no haya mayor trauma en conferirle a éstetareas como llevar un censo ciudadano, asumir el registro cívico ydarle el mandato de usar la fuerza pública para hacer aplicar susdecisiones. De estos concejos además dependería la selección delos agentes en los cantones.

En 1871 se dispuso la subordinación de la junta municipalnormada para la provincia debajo del Concejo Municipal capitali-no39 y se instruyó lo mismo con los agentes cantonales frente a lasrespectivas juntas. Este texto ofrece por lo demás mayor claridadsobre el papel de los municipios frente al sistema educativo local,donde ellos ahora definirían sueldos, ternas de funcionarios y vigi-lancia sobre los establecimientos.40 Si bien las anteriores redaccio-nes mantuvieron el “régimen interior” como paraguas dedicado alas prefecturas, fue en 1871 cuando se retomó aquella idea delPrefecto como magistrado operador del Ejecutivo,41 a quien se lesubordinaría expansivamente toda autoridad intradepartamental,introduciéndose además por primera vez el término de “Subpre-fecto”.42 La idea de esta subordinación expansiva bajo el Prefectode toda autoridad estatal departamental reaparece en la versiónde texto constitucional de 1994.43

Con la Constitución de 1878 la figura de cierto tutelajetributario sobre los municipios que se había visto realizada através del Consejo de Estado pasaría al Presidente, quien aho-ra acudiría al Senado cuando los municipios no se recondujeranen sus transgresiones tributarias.44 En cuanto a la idea de

39 Art. 86 de la CP de 1871.40 Art. 89/3.41 Art. 90.42 Art. 93.43 Art. 109 de la CP actual.44 Art. 126 de la CP 1878.



“gobierno superior” aparece junto a lo político y económico,el término de en “lo adminstratrivo”.45 Como anticipamos, es-tos términos quedarán con el paso de las décadas como heren-cia hasta 1967, cuando aparece bajo la forma de: “Art. 109:Autoridades político-administrativas…en lo político-adminis-trativo, el gobierno departamental…”.46 Salen entonces sólolos términos de “económico” y “superior”, quedando como re-levantes los criterios “político-administrativos” y “gobierno”,aunque como ya dijimos sin pretenderse con ello autonomíaalguna. Finalmente, los alcaldes de campaña serían nombra-dos por los subprefectos.47

Esa idea de que el Presidente podrá –y no deberá– remover desus cargos a prefectos no sólo por problemas en el manejo delorden público, sino por un “mal servicio de la administración”48

introduce este fundamental aspecto de una punición no por ilicitudde actos, sino por mala administración y devela el ancestro mayordel malogrado diseño de la censura contra el Prefecto desde elConsejo Departamental establecido en la Ley 1654 de Descen-tralización Administrativa de 1995, que deja mucho margen alPresidente para ratificar a su representante por mucho que no sedesempeñe bien.49 Por otro lado, en 1878 se abre oficialmente laopción de que se establezca autoridad municipal en las secciones deprovincia,50 que sabemos la Ley 1551 de 1994 pondría como for-mato de municipalización por excelencia. La idea de permitir au-toridad local en la sección provincial boliviana viene entonces defines del siglo XIX. Finalmente, el antecesor más directo de lafigura mancomunitaria actual51 hace su aparición por primera vez

45 Art. 101.46 Art. 109 de 1967.47 Art. 104.48 Art. 105.49 Ver Ley 1654 de Descentralización Administrativa de 1995.50 Art. 124 de la CPE de 1878.51 Art. 127.

293

en este texto con la aclaración de que dichos acuerdos intermunici-pales sólo se financiarán con recursos de los asociados. Tanto estedato como el de la idea de una asociación para fin específico (léasepor ejemplo: “empresas de vialidad”) colocan ese diseño muy pordelante de anteproyectos normativos sobre mancomunidades querevolotean desde 2004 queriendo generar a través de ellas cuasi-gobiernos para fines excesivamente pesados (“integrales”), bajo laégida de un supuesto criterio forzado de subsidiariedad y con re-cursos del TGN.52

Cambios relevantes del nuevo siglo XX en el esquema cons-titucional se producirán con la CPE de 1938. Un primer dato esque se consolida el esquema del siglo XX de lo “político-adminis-trativo” como campo de acción del “gobierno departamental”,saliendo definitivamente, como dijimos, el término “económico”.53

Aparece por primera vez el concepto de “autonomía municipal”,54

creándose consejos de asesoriamiento o deliberantes frente al res-pectivo ejecutivo local. Mientras los miembros de este Consejose eligen directamente por sufragio, al Alcalde lo pone el Presi-dente. Desde la perspectiva conceptual, sin embargo, es el reco-nocimiento de un poder legislativo para el nivel local –además delpoder contralor para el consejo deliberante local– lo que con-mueve conceptualmente.55 En efecto, no se olvide que negar unpoder de legislación al nivel local es uno de los rasgos básicos deprácticamente todos los modos de Estado, simples o compuestos,“unitarios”, autonómicos o federales.56

52 Una fundamentación de este impertinente ideario de mancomuni-dades ya no espaciales y más ambiciosas, puede leerse en “SegundaEstrategia Nacional de Mancomunidades Municipales de Bolivia”,(2004), MSCOO/CEPAD, Molina, C.H. et al.

53 Art. 105 de la CPE de 1938.54 Art. 148.55 Art. 149.56 Excepciones fuertes son Brasil y Sudáfrica. Ver Art. 30 y 31 de la

CP brasileña y Art. 43 de la CP sudafricana.



Si bien ya en el siglo XIX se había introducido el catálogopara el municipio o de atribuciones del Concejo, ahora se distin-gue un panel competencial para el Alcalde,57 separado de aquelotro para el órgano deliberante,58 lo que se mantendrá hasta 1994.A la pregunta tan coyuntural habida cuenta de la elección de losprefectos en diciembre de 2005 de cómo controlar a una autori-dad si ésta ya no depende del Presidente o emerge de voto popu-lar, la respuesta de entonces fue: el cuerpo deliberante local pue-de denunciar ante la Corte de Distrito al Alcalde sospechoso demalos manejos.59 Contra la tendencia normativa, además de acla-rarse el papel del cuerpo deliberante como aprobador de presu-puestos, se definía que el mismo proponga ternas para los cargosmunicipales. Por otro lado, si bien ya en el siglo XIX se introdujocomo tarea del municipio el tema de “vigilar venta de víveres”,ahora se subrayaban las tareas de control sobre ventas de bienesde primera necesidad y contra la especulación.

Con la CPE de 1945 se aflojará el poder presidencial para nom-brar alcaldes ya que ahora el Concejo elevará terna al Presidente60

mientras que en 1947 se sacaría al Presidente de la elección de al-caldes, dejándola en manos de los concejos o juntas municipales,61

aunque en 1961 se volvería al anterior esquema.62 Desde un puntode vista de las tuiciones intradepartamentales, está el dato que losórganos deliberativos ejercerían tuición sobre sus homólogos enlínea descendente así como los alcaldes frente a los suyos.63

La primera Constitución post revolución de 1952 no altera-ría en lo fundamental el régimen territorial heredado, pero sí loharía la de 1967, que introduciría nuevos elementos. En el régi-

57 Art. 152.58 Art. 149.59 Art. 149/5.60 Art. 148 de la CPE de 1945.61 Art. 151 de la CPE de 1947.62 Art. 130 de la CPE de 1961.63 Art. 153 de la CPE de 1947.

295

men interior se coloca el concepto fundamental de “descentrali-zación administrativa” para el nivel prefectural.64 Nuevamente,este término vuelve a ratificar que la figura de “gobierno departa-mental” para lo “político-administrativo” nunca supuso supresióndel precepto de que los prefectos no dejaban de ser representan-tes del Ejecutivo nacional y más bien, sin dejar esa dependencia,comenzaban ahora a ser envueltos dentro del régimen de descen-tralización administrativa, que no es otra cosa que el más avanza-do esquema de territorialización del poder imaginable en un modode Estado simple. No fue pues la palabra “gobierno”, sino la ca-tegoría “descentralización administrativa” la que trajo la novedady como tal se heredaba en realidad del léxico del referéndum fa-llido de 1932 y su proyecto de “Ley Orgánica de AdministraciónDepartamental”.65

Siguiendo la línea ya consolidada se elegirían a miembros deconcejos y juntas por sufragio y se volvería a dejar que de estossalga el Alcalde.66 Se alargaría el esquema ya visto de supervisionesentre “concejos” sobre “concejos” y “alcaldes” sobre “alcaldes”en la medida en que se pasara de la capital a la provincia y asísucesivamente hasta llegar al agente cantonal que dependería porlo tanto del alcalde provincial.67

La Constitución de 1994 removió, como pocas, la línea te-rritorial del siglo XX. Como se señaló arriba, contra la idea de losideólogos pre-LPP que enarbolaron una descentralización más de-partamental, este texto limpia el ruido conceptual que se arrastrabade siempre entre figura de un “gobierno en lo político-administra-tivo” y el hecho de que el Prefecto nunca dejó de ser operador delnivel nacional, lo que en cierta forma reñía con el concepto de“gobierno” y llevaba a confusiones y esperanzas vanas de querer

64 Art. 110 de la CPE de 1967.65 Ver Ley Orgánica de Administración departamental de 1932.66 Art. 200 de la CPE de 1967.67 Art. 202.



ver aquí una declaración hacia las autonomías departamentales.Al eliminarse el término de gobierno se sinceró convenientemen-te el texto constitucional al simplemente dejarse el concepto de“descentralización administrativa”. Se instituye un Consejo De-partamental presidido por el Prefecto, de composición a definirsepor ley, lo que es otra gran novedad pues órgano parecido no setuvo constitucionalmente para el nivel departamental desde 1826,a diferencia de lo sucedido con el nivel municipal.

Por el lado del nivel local desaparecen las listas compe-tenciales y de atribuciones para ejecutivos y asambleas locales,que habían sido una constante con variaciones más o menos desdeel siglo XIX. Hoy la cuestión de catálogos municipales de tareasse ha dejado al legislador ordinario. Si no se optara por un modode Estado triterritorial probablemente un catálogo municipalconstitucionalizado no vea nunca más la luz del día. Por otraparte, los agentes cantonales pasaron a depender del “gobiernomunicipal”.68 Se detallará además en la Constitución qué se en-tenderá por autonomía69 y, por supuesto, a esta altura ha des-aparecido esa idea rarísima de inicios del XX sobre unos órga-nos deliberantes del nivel local con capacidad legislativa.Finalmente, reaparece esa idea de fines del XIX sobre las asocia-ciones entre municipios.70

Preceptiva vigente

El modo de Estado está definido en el artículo 1 de la CPE y se desa-rrolla condensadamente en el paquete de los artículos 108 al 110 porun lado (“régimen interior”); y en el régimen municipal ubicado enla macroparte del texto constitucional llamada “regímenes especia-

68 Art. 200/I.69 Art. 200/II.70 Art. 202.

297

Más bien aparece en una diversidad de disposiciones consti-tucionales que afectan lo territorial, conformándose una red devinculaciones dentro del mismo texto constitucional sintética-mente referida a aspectos fiscales-financieros, jurisdiccionales, li-mítrofes, étnico-territoriales y electorales. Así pues, son diversoslos artículos de la CPE que distribuidos a lo largo de todo el textoconstitucional informan sobre lo territorial, como se desprendedel siguiente gráfico.


Gráfico 1Estructura constitucional de lo territorial

Aspectosétnico-

territoriales

Aspectoselectorales

Aspectosjurisdiccionales

Aspectosfiscales y

económicos

Aspectoslimítrofes

Primer campo“modular”

Cuestiónprefectural

Segundo campo“modular”

Cuestiónmunicipal

Campodel pórtico

constitucional

les”. Obviamente, la normativa constitucional relacionada a lo terri-torial no se agota ni en la definición del modo de Estado ni en losdos paquetes centrales de la CPE recién mencionados.


Alrededor de este campo normativo constitucional se en-cuentra un primer anillo de normas de alta relevancia para loterritorial. Se trata de la Ley 1551 de 1994, la Ley 1654 de 1995,la Ley de Municipios de 1999, la Ley del Diálogo de 2001, laLey 2150 de Upas, además de la Ley 3058 del IDH, reciente-mente aprobada. Como se ha mencionado arriba, la Ley 1551 ytoda la visión localista detrás de ella entra en tensión con el pa-pel que el artículo 110 de la CPE pretende para el nivel pre-fectural. La Ley 1654, por su lado, protege ese paradigmalocalista reforzando la intención de un nivel meso funcionalizadoa los municipios en la visión fundamentalista de lo local. La se-gunda ola de disposiciones del periodo municipalista vino conla llamada Ley del Diálogo, que intensificó esta visión munici-pal, reforzó la apuesta por el control desde la sociedad civil, in-cluida la Iglesia, y trajo concomitantemente un componente de

Gráfico 2Mapa de incidencias constitucionales sobre lo territorial

TituloPreliminar

Parte Primera:“la persona…”

Titulo Segundo:“garantías…”

Parte Segunda: “El Estado…”

Titulo Primero: “legislativo…”

Titulo Segundo: “ejecutivo…”

Art.96/7 Art.96/9

Parte Tercera: “especiales…”

Titulo Primero: “económico…”

Art.146/I Art.146/II

Art.146/III Art.147

Art.152 Art.153/I

Titulo tercero: “judicial…”

Art.118/8Titulo Noveno: “electoral…”

Art.220

Art.224

Art.120/IArt.120/IIIArt.120/IV

Titulo tercero: “agrario…”

Art.171/I

Titulo sexto: “municipal…”

Art.108 Art.109 Art.110Art.200 Art.201

Art.203 Art.204Art.206

Art.202

Art.205

“régimen interior”Campo del pórtico

Campo disperso fiscal y económico

Campo “modular”

Campo disperso de lo limítrofe

Campo disperso de lo electoral

Campo disperso de lo jurisdiccional

Campo disperso de lo étnico-territorial

Art.59/2 Art.59/3

Art.59/7 Art.59/11

Art.66/4

Art.59/18

Art.60/18Art.63

Art.60/VIArt.26Art.1

299

ordenamiento de transferencias sobre la base del empleo de re-cursos de alivio a la deuda externa.

Un segundo anillo se compone de normas provenientes deHacienda (como la Ley de Administración Presupuestaria), delsistema de control gubernamental y de los sectores como salud oeducación, y sus correspondientes reglamentos incluyendo lasnormas electorales subconstitucionales.

Ahora bien, en este sistema de disposiciones normativas nosólo existe una tensión como se anotó entre la dupla Ley 1551/Ley 1654 y la Constitución para lo referido al nivel departamen-tal. Suelen producirse tensiones entre los demás anillosconcéntricos. Los intentos, por ejemplo, de legislación sobre man-comunidades, que finalmente no han prosperado, se vinieron di-señando esta vez con cierto riesgo frente al nivel municipal porpretender darle a la figura mancomunitaria un alcance excesiva-mente complejo y ambicioso. Pero también las piezas normativasdel segundo anillo pueden tensionarse contra las del primero cuan-do, por ejemplo, la Ley 2042 de Administración Presupuestariadispone descuentos a la coparticipación prefectural en IEHD confines de inversión específicos.71 En términos generales, la articu-lación entre los anillos normativos está averiada por la ausenciade instancias de compatibilización normativa y estratégica que seapreceptiva entre sectores. En esas condiciones es difícil cuadrarproyectos normativos entre las distintas instancias para evitar uncrecimiento descoordinado de disposiciones. En especial se con-fronta una endémica debilidad técnica de la cabeza de sector paraejercer su papel rector sin mencionar ya que se añaden las defi-ciencias de compatibilización terminológica básicas entre los di-versos textos normativos. La misma estructura dentro del PoderEjecutivo tuvo en el pasado permanentes problemas para diluci-dar de forma óptima la división de trabajo entre Ministerio de laPresidencia y la instancia cabeza de sector correspondiente. Am-

71 Art. 16 de la Ley 2042.



bas acababan vinculadas al nivel prefectural si bien se supone queen el primer caso más en un sentido coordinación político-admnistrativa, mientras que este otro, en uno para la atención deproblemas de gestión territorial del meso.72 La ausencia en Boli-via de un sistema jurisdiccional de control de calidad de la pro-ducción legislativa impide finalmente la generación de normativade calidad independientemente de su sentido ético, aspiraciónpolítica o pretensión ideológica.73

72 Ley 2446 Art. 13 y 20.73 La práctica de la Corte de Arbitraje de Bélgica demuestra la posibi-

lidad de jerarquizar el control jurisdiccional de calidad de la pro-ducción legislativa sin perjucio de la democracia. Ver P. Popelier,“The role of the Belgian Constitutional Court in the LegislativeProcess”, en Statute Law Revue, Nº 26(1), 2005.

Gráfico 3Círculos normativos

Ley Adm Pspt

SafcoLDA

CPEDos núcleos

Redvinculada

LDNLPP

Upas

Ley IDH

Leyessectoriales

Leyde

Municipalidades

Normativa electoral

301

Legislacion comparada: caso Sudáfrica74

Se ha seleccionado la Constitución sudafricana como contrastenormativo del presente ensayo en función a una serie de conside-raciones reflexivas de tipo estratégico para el proceso de debate yreflexión bolivianos. Por un lado, se tiene en la experienciasudafricana un esfuerzo por proponer una carta constitucionalcapaz de permitir la superación de un estado de cosas excepcio-nalmente conflictivo para una sociedad de por sí compleja por susidentidades sociales, lingüísticas y culturales. En segundo lugar,se tiene en la forma de esta Constitución el reforzamiento de unatendencia de reflexión constitucional novedosa dirigida al policen-trismo territorial, que junto a la reciente reforma constitucionalitaliana y la anterior de Brasil introduce una serie de considera-ciones que pueden tener relevancia para el caso boliviano. La agru-pación de los hallazgos más importantes de la misma visualizaráestas justificaciones.

Consideraciones de diseño general

Modo de Estado

Está para comenzar la disociación formal en la Constituciónsudafricana del Estado (“República” en la jerga constitucionalsudafricana) frente a la “esfera nacional de gobierno”.75 Esta dife-renciación es vital para una visión radicalmente policéntrica quesobre la base de la una simultánea jerarquización del municipio in-terrelaciona entonces tres “esferas” de gobierno: la nacional, el meso(provincia) y el municipio, susceptibles por igual a un sometimiento

74 Para un tratamiento general a la Constitución sudafricana, ver P.Ge Devenish, A Commentary on the South African Constitution, 1998,Durban Lexisnexis; I. Currie; J. De Waal, The New Constitucional &Administrative Law, Juta, 2001.

75 Art. 40/1 de la CP sudafricana.



a los principios constitucionales del ordenamiento territorial.76 Elinicio de un reconocimiento de cualidad gubernativa plena al mu-nicipio viene –como vimos sucedió en la CPE boliviana de 1938–de anclar la facultad de legislación en el ordenamiento sudafricano,por igual, en el Parlamento nacional, las legislaturas provinciales(el meso) y los concejos municipales.77 En efecto, en el municipiosudafricano, ni más ni menos que en el Parlamento nacional, selegisla. Sabemos, al contrario, que los modos de Estado compues-tos bisegmentados como el caso federal o el autonómico de corteespañol –que inspira por lo demás la propuesta autonomista de SantaCruz– sólo aceptan la “autoridad legislativa” en la nación y el mesoen lo que es una suerte de arreglo territorial no-polar.

No obstante, hay que estar siempre advertidos que la cons-trucción de una triterritorialidad debe superar los formalismosdeclarativos con todo lo importante que estos son. Como se havisto con cierta perplejidad en la redacción del texto constitucio-nal italiano78 o del español,79 lo que de arranque aparece eviden-temente ser ya una equipotencia constitucional entre tres nivelesse matiza –por no decir desmantela– en el mismo texto constitu-cional correspondiente o la legislación de desarrollo cuando seaclara al final que la autonomía local es de menos quilates que ladel meso.80 No otra cosa sucede en el caso sudafricano con estetrastocamiento constitucional de la equipotencia original en con-tra del nivel local, como lo prueban la presencia cualitativamenteaminorada del municipio en Cámara Alta territorial,81 la opciónde disolución desde el meso del sistema político local82 o la inci-

76 Art. 40/2.77 Art. 43.78 Art. 114 de la CP italiana.79 Art. 137 de la CP española.80 Art. 117 de la CP italiana y 150 de la CP española como ejemplos

de dilución de lo inicialmente considerado como equipotente.81 Art. 67 de la CP sudafricana.82 Art. 139/1/c).

303

dencia de facultad administrativa como campo privilegiado de lomunicipal.83 Por contraste, la fuerza de la Cámara Alta territorialsudafricana desde donde el meso presiona constantemente con-duce entonces el modo de Estado sudafricano hacia lo federal,cosa que los Senados español o italiano no consiguen.84

En el marco de las cuestiones estructurales de diseño vincu-ladas al modo de Estado siempre se encuentra la indispensabili-dad o no de formulación de una cuasi Constitución meso o deaquello que la doctrina española llama estatutos. En todo caso, lasalida sudafricana no parece declarar la promulgación de la cuasiConstitución o Estatuto como condición indispensable para re-frendar el carácter autónomo del meso, además de considerar lapromulgación misma –si se diera– como emanación de PoderLegislativo y no de uno, digamos, “instituyente” o “estatuyente”.85

Relaciones verticales: entre lo competitivo y lo cooperativo

Una vez definido el modo de Estado queda entrar a las conside-raciones constitucionales más volcadas hacia el patrón de organi-zación territorial sudafricano, que nos parecen relevantes para losfines de la reflexión constituyente boliviana. Una dimensión tie-ne que ver con la conocida disyuntiva de optar entre un esquemamás separador de tareas y responsabilidades entre niveles territo-riales, o hacerlo por uno más bien fraternizador. En Bolivia, conla hegemonía localista de 1994 cobró mucha fuerza el tono poéti-co de diseño legal de los arreglos interterritoriales donde un con-cepto como el de “concurrencia” fue elevado a rango de principioen el sentido de socorros mutuos.86 Al contrario, se podría optarpor un esquema tendiente a la separación de responsabilidades,

83 Art. 156/3 y el término de by-law para lo municipal.84 Art. 76 de la CP sudafricana.85 Art. 142 ss.86 Ver como una de las pruebas el Art. 5 de la Ley 1654 de Descentra-

lización Administrativa.



convirtiendo la a veces inevitable intersección entre niveles enuna excepción, por tanto, la imagen de la “concurrencia” enten-dida como mandato hacia fraternizaciones interterritoriales comoalgo a evitarse. La lógica de la Constitución sudafricana apuntaprecisamente hacia esta segunda opción.87 Llama la atención delcaso aquí comparado que se inste desde la Constitución hacia unalógica de agotamiento judicialmente controlable de las instanciasno jurisdiccionales de dirimición de conflictos interterritoriales.88

Debe aclarase que un esquema más competitivo de separación deámbitos de obligaciones entre niveles no impide que se establez-can flexibles mecanismos de delegación vertical entre niveles, aun-que la Constitución sudafricana insiste aquí en precisar que esosmecanismos delegativos deberán activarse dentro de las respecti-vas columnas verticales, o sea, siempre y cuando se mantuvierancomo movimientos dentro del Poder Legislativo o del Ejecutivo,y no cruzando o brincando de una columna a la otra.89

Válvulas constitucionales de cierre ante eventual infarto subnacional

Otra dimensión fundamental de las relaciones verticales dinámi-cas es la previsión de un sistema de intervención del nivel territo-rial superior correspondiente frente al nivel inferior siguiendo,eso sí, un procedimiento de agravación escalonada y parame-trizado. La precisión que nos trae la experiencia sudafricana es laexplicación de bajo qué circunstancias se puede justificar este pro-cedimiento que, como pocos, muestra la relatividad de la equipo-tencia interterritorial incluso en modos de Estado compuesto sies que se presentaran ciertas circunstancias que ponen en riesgomínimos esenciales de tipo social, militar-policial o económico.Una alternativa es de largo plazo y conduce a un deplazamiento de

87 Art. 41/1 de la CP sudafricana.88 Art. 41/3 y 41/4.89 Art. 99.

305

legislación subnacional desde la legislación nacional. La otra es lallamada “intervención” más diseñada para el cortísimo plazo.90

En la intervención primero resulta que cuando el meso noresponde, es el Ejecutivo nacional –no el nivel nacional– quiendebe tomar medidas de recomposición inmediata de las fallas.Luego se escalonan los pasos de intervención ya que si la conmi-nación escrita y formal instando al meso a reconducirse no fuerarespondida, se norma llegar al empleo de una intervención direc-ta. Existen dos tipos de infarto atacable desde las válvulas consti-tucionales de cierre: aquella de tipo más relacionado a la provi-sión de servicios mínimos y la otra más vinculada a cuestiones deorden público. Finalmente, se deben precisar las medidas de con-trol sobre el nivel territorial interventor mediante plazos, condi-ciones de alargue, o suspensión de la intervención y monitoreode la misma. En Sudáfrica se acopla a esta mecánica de interven-ción entre esfera nacional y meso, una dinámica similar entre esteúltimo y la esfera local, aunque con el añadido de la opción dedisolución del municipio díscolo, efecto de encapsulamiento lo-cal dentro del meso y por tanto de no equipotencia triterritorialplena.91

Territorialización de órganos apolíticos y mantenimiento de instanciasindependientes supraterritoriales

A diferencia de lo que sucede en España o Alemania, la configura-ción sudafricana ha optado por un esquema menos elástico deterritorialización de sistemas como los de contraloría, auditoría ge-neral del Estado o circuitos judiciales que se agoten tendencialmenteen el nivel subnacional.92 Existe, en este sentido, un paquete de ám-bitos estatales que aparecen como válidos en su sentido general paratodos los niveles territoriales sin opción que ellos, por muy autóno-

90 Art. 100 ss.91 Art. 139 ss.92 Ver especialmente capítulo VIII y IX de la CP sudafricana.



mos que fueran, gocen de opción alguna de codeterminar aspectosdefinitivos o de desvío normativo frente a preceptos nacionalmenteuniformes. Eso sucede también con el servicio civil, aunque el mesoqueda con margen de operación administrativa en temas como elreclutamiento.93 Finalmente, tanto el servicio civil como el proce-dimiento de conformación del Poder judicial, pero también cam-pos delicados como el arreglo fiscal general interterritorial,94 laredelimitación territorial interna de la República95 o la cuestiónde topes de remuneración al sector público96 suelen tener enSudáfrica una instancia independiente del Estado a fin de prote-ger ciertas decisiones de la presión cortoplacista, gremial o so-cialmente capturada.97

Disposiciones referidas al tipo de Estado con repercusión sobre el modo deEstado

Como sucede en muchas otras legislaciones de orden constitu-cional, en la Constitución sudafricana se encuentra un mandatoclaro como marco ético-social para la misma distribución con-creta de competencias. Así es como se declara de antemano quese partirá de un principio de subordinación de la propiedad de latierra y los recursos naturales al interés común cuando así se lorequiera.98 Y este requerimiento podrá provenir de la necesidadde reformas agrarias o de aquellas dirigidas a permitir un accesoequitativo a recursos naturales.

93 Ver especialmente capítulo X de la CP sudafricana.94 Art. 220.95 Art. 155/3/b.96 Art. 219/2.97 Un análisis sobre el papel de lo independiente dentro del Estado se

tiene en A. Blinder, “Is government too political?” en Foreign Affairs,1997, p.115.

98 Art. 25.

307

La asignación competencial

Las decisiones de dónde, cómo y por qué trasladar responsabili-dades entre niveles territoriales es el punto donde se condensandecisiones de orden político macroestatal en lo territorial y nopocas veces expresan cristalizaciones de grupos de poder econó-mico, sindical o burocrático.

Asignación competencial exclusiva para el meso y constitucionalizaciónde materias

En Sudáfrica, a diferencia de Alemania que en esto se muestramás “centralista”, se le reconoce al meso un campo competencialexclusivo que además viene unido a un esquema exhaustivo, esdecir, que además de legislar sobre lo que se le confiere competen-cialmente en exclusividad, le otorga a la provincia sudafricana undominio pleno de ejecución de esas materias.99 Pero también vi-mos que se coloca inmediatamente un sistema por el cual segúnciertas condiciones se puede justificar un efecto de desplazamientode la legislación meso desde el nivel nacional, aunque nuevamen-te bajo un procedimiento de control jurisdiccional.100

Siguiendo el enfoque formal de poder policéntricamente conferi-do, la Constitución sudafricana además lleva a la Carta Magna –comose hizo en Bolivia ya en la CPE de 1839– un catálogo de materiascompetenciales municipales explícito.101 Esta situación seríaindefectible en un arreglo triterritorial, siendo el mismo hecho desubir catálogos competenciales a la Constitución una constante demodos de Estado compuesto. Un punto adicional de reforzamientodel margen de actuación municipal es que la Constitución sudafricanamanda que incluso las materias competenciales introducidas en los

99 Art. 125/5.100 Art. 44/2.101 Partes B, respectivamente de los catálogos Nº 4 y Nº 5 de la CP

sudafricana.



catálogos de concurrencia nacional/meso y en el exclusivo mesopodrán ser administradas por municipios si éstos estuvieran en lacapacidad y demuestran que su administración local es más reco-mendable.102 Se trataría, en los conceptos vertidos al inicio de esteensayo, de una apuesta fuerte por la figura de la compartición pre-ceptiva hacia lo local, es decir, separando al nivel territorial quelegisla de la aplicación en beneficio, en este caso, del nivel local.

Simetría competencial y válvulas de ajuste según capacidades territoriales

Al parecer, puede uno hablar de traspasos basados en acuerdoscontractualistas de competencias buscando descentralizar asuntos alnivel subnacional a pedido del receptor con una correspondiente prác-tica de certificación de capacidades y la eventualidad de recuperaciónde esas tareas cuando el receptor fallara. Otra alternativa sería optarpor una vía menos contractualista y retornarse a esquemas más pro-pios de las dinámicas naturales del Estado, aunque aquí se puedelograr una figura donde se determinan bloques diferenciados de com-petencias para familias de receptores (asimetría competencial clási-ca). También sería compatible que mediante una política decidida defortalecimiento en quienes no tuvieran una capacidad de arranquemínima, se propugnara más bien un esquema de asignación de com-parables cargas competenciales por nivel territorial. El caso sud-africano tiende hacia este último esquema, donde la asignación cons-titucional determina la capacidad y no al revés. Para el caso municipal,se lo hace con un elemento sustantivo de adaptación: la clasificaciónconstitucional de municipios según categorías.103 La mayor rigidezde esta opción no sólo se modula con las mencionadas políticas defortalecimiento,104 sino con la ya vista opción de intervención regu-lada ante falla de provisión básica, por mucho que ésta se concibacomo una salida excepcional.

102 Art. 156/4.103 Art. 155.104 Art. 154.

309

Salvo excepciones, los catálogos competenciales incluidos enel texto constitucional sudafricano muestran una estabilidadterminológica que se salva de tomar como materias competencialeslo que en realidad son funciones competenciales, o verbos o deseos.Desde el punto de vista de la sistemática constitucional sí llama laatención que se haya armado un capítulo jerárquico para los servi-cios de seguridad donde se detalla, entre otros aspectos, la formade territorialización de la policía.105 Aquí, si bien se concentra lamateria policíaca en el nivel nacional y el meso, no se impide quedonde ello fuera apropiado se la ancle en el mismo nivel local.Será empero una política nacional de policía la que se adapte arequerimientos especiales del meso en este tema.

El sistema político subnacional

Principio de conformación de órganos electivos

En cualquiera de los niveles territoriales del Estado sudafricano sedebe imponer como resultante una expresión del principio de pro-porcionalidad en la conformación de los órganos políticos, inclusocuando, como para el caso local, se debe adicionalmente dar cabidaa una representación de jurisdicciones sublocales.106 Por otro lado,se impone garantizar desde la Constitución que las minorías parla-mentarias y por supuesto la correlación partidaria en general sevean efectivamente representadas en los mecanismos nacionalesdonde el nivel subnacional tenga posibilidad de influencia.107

Índice de variabilidad institucional intermeso

De darse la promulgación de una norma territorial fundamental(cuasi Constitución o Estatuto) parece coherente que se la em-plee no para repetir normas, sino para precisarlas o como en el

105 Ver capítulo XI.106 Art. 157/2.107 Por ejemplo, ver Art. 61/3.



caso concreto de los márgenes de variabilidad intermeso, parasustentar desviaciones de diseño institucional en el marco de laConstitución. Ello podría producirse, por ejemplo, en relación adiferencias de estructuración de los poderes políticos subnacio-nales.108 Justamente aquí también es donde debería normarse elstatus de lo que llamaríamos en Bolivia la autoridad originaria.

Rendición de cuentas

La máxima autoridad ejecutiva del meso es susceptible de ser re-movida por dos vías y ambas sólo pueden efectivizarse por vota-ción del legislativo meso. La primera vía es más dirigida a la remo-ción por causales de licitud o inhabilidad para ejercer el cargo dondese requerirá una mayoría agravada.109 La segunda vía es más bien laperteneciente a la forma de gobierno parlamentaria, que se traduceen un voto de no confianza emitido por mayoría de los miembrosdel legislativo. Una novedad es que dicho voto de desconfianzapuede obligar en una primera instancia a que la máxima autoridadcambie su gabinete o, en una segunda, a que se vaya éste y la auto-ridad máxima.110 Estos procedimientos en el nivel local no son tanpreponderantes, lo que explica por qué la misma Constituciónsudafricana, a diferencia de lo que sucede con el meso, no obliga auna división horizontal clásica de poderes a nivel municipal.111

La dimensión fiscal

Filosofía de asignación fiscal de tipo vertical

En cierta analogía con lo que dispone el artículo 146 de la CPE, laConstitución sudafricana determina que el ingreso nacionalmente

108 Art. 143/1.109 Art. 130/3.110 Art. 141.111 Art. 151/2.

311

obtenido se divida estructuralmente entre los tres niveles.112 Peroserá por ley del Parlamento nacional donde se defina a cuántoasciende la parte de cada pieza meso en el fondo asignado al nivelcomo tal. La ley misma debe ser consultada con los niveles y enespecial considerar el parecer de la Comisión Financiera-Fiscalindependiente. Las consideraciones de política fiscal interterrito-rial deberán considerar, para comenzar, los intereses nacionales, ladeuda nacional, las necesidades del nivel nacional objetivamenteparametrizadas, donde se nota entonces el mandato de garantizarun cierre macroestatal. Luego se menciona que se deberá conside-rar la necesidad de asegurar al nivel subnacional tanto su capacidadde proveer servicios básicos como aquella para desempeñar las fun-ciones que se les ha conferido.113 Si esto es lo que se instruye por ellado de los gastos, se dice al mismo tiempo, por el lado de los in-gresos, que se deberá considerar el esfuerzo fiscal de los recepto-res. Más allá se establece que se atiendan las disparidades económi-cas intermeso y las que existieran dentro de cada pieza meso. Comola Constitución abre una dinámica de delegaciones interniveles, seagrega la previsión de garantizar el financiamiento de esas obliga-ciones concluyendo que se busque un sistema predecible y estable.

A las premisas anteriores se deben añadir las siguientes con-sideraciones que bien podrían calificarse como aquella parte de laConstitución sudafricana redactada para dar cuenta de los siste-mas de incentivos. Se norma, por un lado, la imposibilidad dedescontar del fondo de transferencias sistemáticas los rendimientosprovenientes de esfuerzos fiscales obtenidos subnacionalmente,pero al mismo tiempo se afirma, como contrapeso, la ausencia decualquier obligación del nivel nacional para transferir recursoshacia unidades territoriales que no hubieran hecho un esfuerzofiscal en proporción a sus potenciales bases tributarias.114 Por lo de-más, cualquier excedente competencial inventado provincialmente

112 Art. 214.113 Art. 214/II.114 Art. 227/II.



en el marco de sus normas o si se prefiere, de su autonomía, seríafinanciable con esfuerzo propio,115 con lo cual parece protegerseal mismo tiempo al tesoro nacional de convertirlo en financiadorde decisiones muy propias del meso. La otra cara de la medalla esque al obligarse al meso a que financie esta invención propia detareas con sus recursos, se la libre de mandatos o instruccionessuperiores que suelen venir cuando los financiamientos tienen unafuente territorial superior.

Mandatos de armonización fiscal y mecanismos de punición

Una segunda perspectiva está dirigida a garantizar una fuerte ar-monización de procedimientos y principios de “presupuesta-ción”116 por sobre la división vertical del poder territorial. Al mis-mo tiempo se configura en este contexto un sistema de principiosde tesorería para disciplinar el gasto y su transparencia.117 La vul-neración de normas de contaduría o de alteración de los clasifica-dores del gasto en el nivel subnacional podría llevar incluso a lasuspensión de transferencias sistemáticas hacia el meso. En estecontexto se determina que en vez de prohibición de endeudamien-to para gasto corriente, se establezca en la misma Constituciónlas condiciones en las cuales éste estaría permitido.118

Dominios tributarios

La Constitución no entra a definir los criterios concretos de pro-rrateo si bien los principios dejan señales fuertes para su configu-ración concreta (provisión de servicios básicos, funcionamientogeneral o disparidades económicas).119 Pero sí asigna dominios

115 Art. 227/IV.116 Art. 215.117 Art 216.118 Art. 230.119 Art. 214/II.

313

tributarios a las distintas esferas impidiendo poder de tributaciónal nivel provincial para IVA, a los ingresos personales, a las ventasal por mayor, a la propiedad y gravámenes aduaneros.120 Para elmunicipio rige la misma restricción, excepto las alícuotas a la pro-piedad, que más bien se las protege como campo de acción tribu-tario121 en favor de la esfera local.

Identidades

Como se ha anticipado en la cuestión de las normas territoriales fun-damentales, el ordenamiento sudafricano da cuenta de diversas for-mas de la inclusión étnica. Lo hace a través de las asimetrías diferen-ciales en los temas del empleo de los idiomas122 y del reconocimientode autoridades consuetudinarias en un capítulo constitucional espe-cífico y tan jerárquico123 como los otros hasta aquí vistos. La presióndesde la Constitución para procesar el poder de los líderes tradicio-nales a través del nivel local124 parece evitar que la inclusión se pro-duzca a través del meso que no sea vía asimetrías diferenciales.

Debate contemporáneo

Cuestiones en discusión

Con las conclusiones obtenidas en lo conceptual al inicio, la reca-pitulación de la parte formal de nuestra evolución constitucionaldesde 1826 y los datos de la filosofía constitucional sudafricana,abordaremos ahora el análisis de debate contemporáneo precons-tituyente nacional y avanzaremos algunos sentidos de reforma quese pueden deducir de lo avanzado hasta aquí.

120 Art. 228.121 Art. 229.122 Art. 6.123 Art. 211 del capítulo XII.124 Art. 212.



Diseño territorial en general

El modo de Estado

Se trata de definir qué modo de Estado se aspira algo que de maneraelaborada ya lo ha hecho el Comité Cívico de Santa Cruz al optar,como se deduce de la publicación de sus propuestas,125 por un modode Estado compuesto bisegmentado sin sobredeterminación, enotros términos, por el esquema autonómico de corte español. Eltema del modo de Estado es central para la configuración derivadaa nivel constitucional y de ley. Si se dijera, por ejemplo, que no sedará facultad legislativa al meso mal podría hablarse de autonomías.Paradójicamente, este es el sentido lato de la pregunta del referén-dum autonómico. Expertos que se han pronunciado sobre lo queparece ser una sustantiva imprecisión han respondido de formacuriosa a la interrogante de por qué la pregunta del referéndum, altratar el alcance del poder normativo implícito en la autonomía, loha reducido a “atribuciones normativas administrativas” (cursiva delautor). El experto vinculado al Poder Ejecutivo reaccionó con elargumento que de haberse aclarado que se trataba de facultad legis-lativa, lo que se hubiera hecho hubiera sido consultar a los ciudada-nos sobre lo federal. Si bien esta respuesta es errónea pues Italia oEspaña no se han vuelto federales por dar legislación a sus mesos,parece por lo menos que quien responde tiene en la mente un para-digma –erróneo o no– de lo que es lo federal. El experto, vinculadomás bien al movimiento autonomista departamental, argumentópor su lado que no había necesidad de mayor exégesis pues el térmi-no “norma” implicaría “ley”. Pero esto es tan cierto o vacío comodecir que el término “fruta” implica “naranja”.126

125 Ver Consejo Preautonómico, “Propuesta de reforma del texto cons-titucional para estructurar el Estado autonómico”, en El JugueteRabioso, 10 de julio de 2005.

126 Ver estas respuestas de expertos constitucionalistas sobre este temaen el Semanario Pulso del 10 al 16 de marzo de 2006.

315

La disyuntiva sobre lo que el concepto de autonomía real-mente expresa representa un tema tanto del rigor como de ladeseabilidad de que algo así suceda. En cuanto a lo primero, laautonomía debe vincularse no a simplemente “poder normarse”,sino a poder legislarse. Si conforme a ello se hubiera definido quesí vale la pena romper el monopolio legislativo del nivel nacionalen favor subnacional –es decir, conferir autonomía– cabe averi-guar por qué variante de modo de Estado compuesto convieneoptar. La salida federal y la autonómica son las variantes más su-gestivas y esta última además inspira la que fue la más elaboradareflexión propositiva en Bolivia en este periodo preconstituyentey que fuera formulada bajo el patrocinio del Comité Cívico deSanta Cruz. Lo que no se debe perder de vista es que optar porcualquiera de estos dos esquemas (federal o autonómico) impli-caría encapsular constitucionalmente al municipio y, según el caso,reforzar el papel del Senado como instrumento del meso (casofederal) o insistir en una bifurcación de la autoridad departamen-tal con un “gobernador” electo y un “delegado” del nivel nacio-nal (caso autonómico). Más aún, en cualquiera de los dos casosno se produciría tampoco una disociación entre Estado y nivelnacional, con lo cual se descartaría un enfoque policéntrico detipo avanzado. Ya con el encapsulamiento del nivel municipal endichos esquemas se dificultaba una opción policéntrica. Ante esteescenario, la historia boliviana reciente parece recomendar noencapsular al nivel municipal y añadir una disociación del Estadofrente al nivel nacional para promover una relación verídicamenteequipotente entre tres niveles territoriales: el nacional, departa-mental y local.

Decisiones del tipo de Estado vinculadas al modo de Estado

La cuestión de la propiedad adquiere en muchos ordenamientoscomo el boliviano una predefinición básica sobre la opción de sualteración para fines del interés común, lo que puede limitar elmismo sistema de asignación competencial y sobre todo los



márgenes de financiamiento y acceso territorial a los beneficios deexplotación de recursos naturales no renovables. En especial, el de-bate nacional lanza a la mesa dos cuestiones sensibles: tierra y recur-sos naturales. Por otro lado, decisiones estructurales de tipo de Esta-do vinculadas a la interculturalidad sientan igualmente premisasprevias que afectarán de manera decisiva al modo de Estado. Frentea este trasfondo parece importante que la propiedad sobre los recur-sos naturales, quedando en el Estado, garantiza un financiamientode la solidaridad interterritorial a la vez que ataca en la médula losconstantes riesgos de un rentismo mental que hace aparecer los po-zos petrolíferos como botines de las zonas o lugares donde existen.

Competitividad o fraternización interniveles

En cuanto a la forma de interpenetración de las responsabilidadesentre niveles territoriales se debe discutir si lo mejor es una filosofíaproclive a la fraternización “concurrente” entre niveles o más bienun esquema relativamente claro y dividido de tareas donde lasáreas grises son más bien reducidas. La clarificación de los ámbitospresupone una técnica más compleja para encontrar la preponde-rancia de interés respectiva y consecuentemente la apropiabilidadde las tareas según escala espacial. En esas condiciones es obsole-to quedarse con la aplicación del principio de subsidiariedad ensu versión clásica. Como se ha recordado arriba, el patrón de orga-nización vigente en Bolivia tiende hacia la fraternización y haciauna sobreestimación de lo local como receptor ideal de poder terri-torial descentralizado. Una de las justificaciones para abandonarel mezclismo competencial de corte fraterno es superar la opacidadde rendición de cuentas que este modelo genera de cara al ciuda-dano. Por otro lado, el destronamiento del principio de subsi-diariedad en su versión radical de suponer que lo mejor está en lopequeño, conducirá como efecto de la introducción de principiosde asignación regidos por la apropiabilidad de escala espacial,mayor eficiencia por aprovechamiento de economías de escala ycontención de externalidades.

317

Válvulas de cierre del sistema territorial

Los mecanismos de manejo de conflictos interterritoriales son otradimensión del debate, ya sea por el temor de pocas capacidadesterritoriales para la provisión corriente de bienes y servicios, o porlos riesgos de un infarto de garantía de mínimos de provisión omás grave aún: por la suspensión de condiciones mínimas de ordenpúblico. Actualmente, en nuestro país se introdujo la duda sobre siun Prefecto, por ser electo, arrastraba una opción de mayor inde-pendencia al sometimiento de la ley arguyendo que, precisamente,él se debería ahora más bien a sus electores. Si bien esta duda esinfundada pues ser electo no libra de cumplir la ley, debe de todosmodos considerarse bajo qué parámetros y recaudos sería admisi-ble que el nivel nacional interrumpa la equipotencia interterritorialregular del sistema si es que se vulneraran ciertos principios. Esrecomendable que dichos principios se constitucionalicen a fin defacilitar su control jurisdiccional. La intervención debe hacerse ade-más precisando los puntos para evitar que con ese pretexto se aca-be vaciando la autonomía territorial en términos generales. Por lovisto, su aplicación es absolutamente compatible con laequiordinación de niveles propugnada. Muestra, al contrario, cómola autonomía no cercena opciones de cohesión soberana desde elEstado cuando así se lo requiera.

Integración de estatalidad subnacional

En este contexto debe abordarse adicionalmente el asunto de:

• Si el Estado a nivel departamental se rige por un esque-ma de bifurcación de la autoridad o de desdoblamientode la misma.

• De cómo se manejará el paralelismo descendente de laautoridad.

• De la opción o no de una periferia administrativa sub-nacional.



Veamos más de cerca estos aspectos. Primero bajo bifurcaciónse entendería que al lado del gobernador electo en cada departa-mento se mantendría siempre una representación del nivel nacio-nal como sucede en Francia y debilitadamente en España. En cuantoal desdoblamiento se tendría (a diferencia de la salida organizacionalaplicada desde 1972 en Bolivia, que fue precisamente una de tipobifurcada con Prefecto por un lado y Corporación de Desarrollopor el otro) una Prefectura reuniendo bajo un solo manto a la au-toridad del orden público y a la cabeza de la colectividad territorialconcebida como ámbito de operaciones de desarrollo regional. Esteno es otro que el esquema que rige desde 1994 en el país. En cuan-to al segundo aspecto, la ramificación descendente da cuenta de lalínea de mando vía subprefectos y corregidores que en el casosubmunicipal desemboca en un notorio paralelismo de autorida-des (agente cantonal/subalcalde/corregidor), paralelismo que porlo demás se interrumpe en el municipio (en contra de la línea delprefecto pues éste carece de su “representante”) y en la provincia(en favor del subprefecto designado linealmente en contra de for-ma alguna de autoridad electa inexistente a ese nivel). En cuanto alo tercero, se debe ver si alrededor de la Prefectura operarán o noagencias sectoriales del nivel nacional más allá de que hubiera bi-furcación de autoridad máxima o no. Se puede adelantar que laopción de desdoblamiento es más propia de Estados compuestos yparece ajustarse mejor a un esquema de integración estatal. Lasfiguras repetitivas de autoridad descendentemente deberían, porsu lado, ser fusionadas de tal modo que en el ámbito submunicipal,por ejemplo, corregidor, agente y subalcalde converjan en una solaautoridad que sea parte del poder municipal. En tercer lugar latendencia deber ser a que todas las actuaciones de tipo sectorial seintegran al poder ejecutivo subnacional.

Grado de territorialización del sistema apolítico estatal meso

Se debe definir cómo se procederá a “bajar” territorialmente lossistemas independientes de control gubernamental, las instancias

319

judiciales y con ello por supuesto, el alcance de los sistemasademocráticos en general como es un servicio civil. En nuestropaís la Ley Safco127 y la Contraloría de la República en especialhan desnudado una creciente inapropiabilidad para un escenariode intensa territorialización del Estado. Se debe aditamentar quede no operarse un simultáneo fortalecimiento de las garantías deun servicio civil la descentralización se vería severamente perju-dicada por el riesgo de una evolución que acabara reproduciendoel cuoteo partidario de cargos a nivel meso. La norma más impor-tante al respecto en Bolivia, como es el Estatuto del FuncionarioPúblico128 –como le sucede a la Ley Safco para lo suyo–, no pareceestar capacitada para responder a los nuevos retos. La aplicaciónterritorializada de principios de servicio civil emanados por legisla-ción nacional es menos compleja de comprender que la situaciónde los sistemas de control independiente. Como no se puede yaseguir con la desconcentración actual, pero tampoco parece queuna descentralización fuera la figura apropiada en la medida queimplicaría legislación de variación en relación a principios de con-trol estatal según nivel o entidad territorial, parece que el caso delas contralorías devela una tercera forma de territorialización quepuede llamarse de autoadministración plena e independiente.

Cuasi constituciones meso

Los países federales desarrollan con fruición esta mecánica dedotarse desde sus entes federados de sendas cartas constituciona-les meso. Los casos autonómicos hacen lo propio, aunque en al-gunos casos con control desde el Parlamento nacional (España)129

o con simple control de constitucionalidad (Italia).130 Si bien la


127 Ley 1178.128 Ley 2027.129 Art. 146 de la CP española.130 Art. 123 de la CP italiana.


experiencia sudafricana parece confirmar que no deja de ser com-puesto un modo de Estado donde estas cartas no existieran, siqueda la pregunta de cuál sería el alcance y el contenido de ellassi se dieran. Si la norma estatutaria repitiera tramos de la Consti-tución la eficiencia normativa se vería afectada.131 Por ello es im-perioso definir la utilidad de los estatutos dentro del sistema defuentes. No parece caber duda que un requisito es que el Estatu-to antes que repetir nociones normativas clarifique la visión te-rritorial de desarrollo a largo plazo, pero en especial, afile lo quepodrían ser desviaciones132 institucionales por cada entidad terri-torial siempre dentro del nuevo marco constitucional.

Sistema de asignación competencial

Constitucionalización o no de catálogo competencial

Una cuestión radica en definir si conviene o no llevar a la Consti-tución catálogos competenciales como los modos compuestos sue-len hacerlo, pero habrá quienes considerarán que eso puede sermuy rígido en el mediano plazo. Por otro lado, puede ser mássensible discutir si las competencias municipales deberían o no

131 Algo de ello se puede ver en los proyectos normativos de Constitu-ción (p. 41) y Estatuto (p. 48) elaborados por Urenda. Ver J.C.Urenda, Separando la paja del trigo. Bases para constituir las autono-mías departamentales, ILDIS, La Razón, Comité Pro Santa Cruz,Fuliled, 2005.

132 Comparar con el Art. 143/I/a de la CP sudafricana donde explíci-tamente se menciona que estas normas lidien con legislación mesoo estructuras ejecutivas o procedimientos que puedan diferir de lodispuesto en el capítulo constitucional correspondiente. El Art. 123de la CP italiana, por su lado, dispone que los estatutos regionalesdeberán versar sobre su “forma de gobierno y sus principios funda-mentales de organización y funcionamiento. El Estatuto regularáasimismo el ejercicio del derecho de iniciativa y de referéndum so-bre las leyes y disposiciones administrativas de la región…”.

321

llevarse también a la Constitución. La transición a lo compuestohace prácticamente inevitable constitucionalizar catálogos compe-tenciales y lo triterritorial presionaría adicionalmente para repo-ner catálogos municipales en la Constitución. Es importante quese proteja una estabilidad nominal en los catálogos competencialesevitando confundir materias con deseos, verbos, actos adminis-trativos o incluso con la competencia propiamente dicha.

Grifos de asignación competencial

La técnica misma de cómo se asignan competencias contiene lamitad de la solución de los problemas en la medida en que sea cla-ra, justiciable, razonable y flexible. Es fundamental organizar lasmaterias competenciales según grifos específicos que visualicen lascargas y alcances competenciales por nivel territorial. En este con-texto debe definirse la detentación de la competencia legislativasobre una materia competencial y si se reconocerá una asignacióncompetencial exclusiva en favor del meso y eventualmente al mis-mo municipio. Las técnicas de asignación competencial en Boliviaestán inobjetablemente subdesarrolladas con las obvias consecuen-cias de caos terminológico, confusión de responsabilidades e im-provisación de decisiones al respecto. Para ello se ha propuesto aquíque la exclusividad se centre en la querella en torno a si puede serun nivel territorial el único en legislar para una materia específica,evitando de este modo que se use la noción de exclusividad comosinónimo de “totalidad de competencias en un solo nivel”. Y parasuperar la noción de concurrencia entendida como “todos hacenun poco de todo”, acotarla como esquema de plurilegislación so-bre una materia. Pero esto no es suficiente pues sobre esta base dehaber definido lo exclusivo y lo concurrente se debe avanzar haciala distribución de las funciones competenciales referidas a regla-mentar, planificar, operar, supervisar y regular. Resulta que estasfunciones pueden ser desprendidas del nivel territorial que legisla(compartición) y en este caso, según apropiabilidad de escala, serconferidas en cadena a un solo nivel (compartición clásica) o ser



asignadas modularmente a los diversos niveles evitando una dupli-cación (dispersión controlada de funciones competenciales).

La concurrencia aparece, por su parte en dos modalidades.Aquello de tipo piramidal y la paralela. La piramidal opera com-binando legislación básica con legislación de desarrollo, mientrasque la paralela permite que más de un nivel legisle sobre una ma-teria pero respetando que se lo haga siempre y cuando el asuntocorresponda a la escala específica (lo local, lo departamental, lonacional).

En el caso piramidal por lo tanto, el nivel nacional promulgauna ley básica de “Educación” y el meso emite leyes educativasque la desarrollan. En el ejemplo paralelo se legisla segúncorreponda, en “desarrollo económico local” como diferenciabledel “desarrollo económico departamental”.

Válvulas regulativas del sistema de asignación

Como los receptores territoriales expondrían con gran probabili-dad diferencias en sus capacidades debe decidirse cómo afrontar laopción de una (a)simetría competencial. Una opción es que sobrela base de que la capacidad determina la competencia, se proceda auna dinámica de ampliación individualizada de competencias a so-licitud de entidades en términos muy contractualistas. Aquí es po-sible la reversión competencial contra certificaciones negativas derendimiento. Otra opción se inclina por garantizar desde el nivelnacional que un mismo paquete más o menos comparable sea asu-mido por todos mientras que aquellos que no tienen el músculosean reforzados. Ambos procedimientos deben ser evaluados ade-más a la luz de una política previa de categorización de municipiossegún capacidades. Los términos de asimetría, gradualidad, certifi-cación y acreditación no son sinónimos como se puede inferir. Sise optara por un diseño donde las competencias determinen lascapacidades, ello no impediría asimetrías incrementales por enti-dad territorial a solicitud certificable por instancias competente.Esta asimetría, sin embargo, presupondría un zócalo competencial

323

más o menos homogéneo, por lo que se aconseja una política esta-tal de igualación de capacidades preceptiva.

Seguridad y orden público

Ya con la elección de los prefectos en Bolivia se produce una dis-cusión sobre las medidas que garanticen orden público y si lamateria como tal debe o no ser susceptible de territorialización.La simple asignación estadística per cápita de funcionariospoliciales por departamento ha generado reclamos de departa-mentos con ratios per cápita desventajosos.133 En este sentido, ladescentralización puede implicar tanto una mejor dotación derecursos policiales como una mayor cercanía del servicio al po-blador. Por ello parece recomendable transferir con mayor fuer-za la materia de policía a la entidad territorial sin que se anule laposibilidad de que bajo condiciones de infarto del orden públicoel nivel nacional retraiga temporalmente para sí el mando.

Sistema político subnacional

División horizontal y sistema de rendición de cuentas

La separación horizontal de poderes no es una práctica efectivadel país, no lo ha sido a nivel local y el papel del Consejo Depar-tamental es paradigmáticamente mediocre a este respecto, aun-que gran parte del atasco provino del diseño defectuoso de 1994y de la Ley 1654 de un año después. La cuestión de la separaciónhorizontal de poderes viene de la mano de la pregunta sobre losalcances de la rendición de cuentas y sus consecuencias eventual-mente revocatorias, por un lado, y por el otro, se articula al temadel régimen de gobierno. Quiero detenerme en la cuestión de la


133 Ver más en S. Villarroel, “Servicio civil y escalafón híbrido parapuestos jerárquicos”, en Documentos de trabajo - componente descen-tralización y administración pública, AECI/FAM, 2005.


rendición de cuentas e indagar cómo su dimensión más políticase podría relacionar a futuro con el papel de los sistemas de con-trol independiente del Estado en condiciones autonómicas. Nose olvide que la figura de la responsabilidad ejecutiva prevista enla Ley Safco, aunque no totalmente depurada de elementos ajenosa un control de efectividad e impacto, y a ratos relacionada a aspec-tos de formalismo procedimentalista, trajo como idea la necesidadpensar la gestión por resultados.

Lo que se puede concluir a esta altura es que Bolivia puso dema-siadas expectativas en la vigilancia desde la sociedad civil, descuidandoun fortalecimiento de los órganos técnicos e independientes de con-trol. Luego se desconectaron fatalmente de los procesos de fiscaliza-ción política las opciones de dictaminaciones independientes sobrela gestión medida en resultados y que pudieran provenir de instanciascompetentes. Este colapso en partes sustantivas de todo sistema deresponsabilización pública sólo se vio agravado por el grado de centra-lización de los sistemas del control gubernamental y su de por sídebilitada posición constitucional como poder estatal jerárquico. Entodo caso, la censura a los ejecutivos subnacionales sólo debería dispa-rarse de existir dictaminación técnica, independiente y de oficio sobre

Gráfico 4Sistema de rendición de cuentas

Controlde legalidad

Control deoportunidad

Controlmaterial

competencial-

Seguimiento(intra-entidad)

Vigilancia(habitanteconsumidor)

Fiscalización(Consejo Dptal)

Supervisióntécnico -sectorial(ministerios)

Controltécnicoindependiente

Controldel mando

Controlprogramático-

electoral

Controlde efecto

yeficiencia

Evaluaciónde impacto

Inmunidad

por serColecividadterritorialdelegación

Con

tenc

ioso

adm

inis

trat

ivo

(Contraloría, Poderde Examinación)

CensuraRevocatoria

Constataciones

DictámenesDictámenes

delegación

Inmunidad

por serColecividadterritorial

Petición

325

la responsabilidad ejecutiva que canalizada al órgano deliberante tengareales opciones de remover del cargo a ejecutivos de actuación lícita,pero improductiva.

Variabilidad de regímenes de gobierno

Se debe definir el alcance de variabilidad admisible entre departa-mentos en torno al régimen de gobierno y si éste deberá poder sereventualmente parlamentario independientemente del régimen vi-gente para el nivel nacional. Las opciones de variabilidad del régi-men de gobierno pueden alcanzar además las cuestiones derepresentatividad según principio proporcional y su eventual com-binación con una elección de cargos empleando la variable de cir-cunscripción. En Bolivia, este último aspecto ha sido retomado conla idea de que los concejales municipales se elijan por distritos mien-tras que la conformación de los futuros legislativos meso podríaabrir la posibilidad de trazar por departamento circunscripcioneselectorales nuevas que permitan una grado de representatividad endicho cuerpo de identidades intradepartamentales específicas.

Fiscalidad

Marco principista

La historia reciente de discrecionalidad e irracionalidad de los arre-glos fiscales verticales, más allá de los avances evidentes logrados entérminos de cierta predecibilidad y equilibrio horizontal (léasecopaticipación tributaria), parece justificar una explicitación de prin-cipios fiscales territoriales en la misma constitución, en especial, aque-llos que disciplinen un cierre macroestatal y el sistema de incentivos.

En este contexto principista debe verse especialmente dosaspectos. Por un lado, la opción de llevar hacia instancias inde-pendientes una serie de decisiones de largo plazo sobre los arre-glos fiscales verticales del Estado. Por otro lado, la definición cons-

REGÍMEN TERRITORIAL Y DE AUTONIMÍASRÉGIMEN TERRITORIAL Y DE AUTONOMÍAS


titucional de principios como los de especialización de los siste-mas de solidaridad fiscal, lo que implicaría diferenciar entre:

a) Transferencias para un funcionamiento general de las en-tidades.

b) Transferencias para garantizar mínimos en salud, educa-ción y saneamiento.

c) Transferencias dirigidas a atacar las disparidades econó-micas horizontales de largo plazo (convergencia de PIBdepartamentales).

Anclaje constitucional de dominios tributarios

Actualmente, en Bolivia las definiciones de coparticipacióntributaria subnacional se definen por ley y no existe en la Consti-tución nada más que un mandato de tripartición estructural delos ingresos estatales.134 Como en el caso visto de las competen-cias, cabe indagar hasta qué punto se hace rígido o no el sistemacon una ascensión de acotamiento de dominios tributarios al tex-to constitucional. La complejización derivada de lo compuestohará inevitable mayor detalle a nivel constitucional de dominiostributarios y principios como el de no efectuar transferencias sinun correlato competencial o a la inversa. A la ley le quedaríandefiniciones muy de detalle sobre alícuotas tributarias específi-cas. En todo caso, una atribución general de grandes tipos de tri-butos por nivel territorial puede ser recomendable en situaciónde Estado compuesto.

Resguardos de estandarización presupuestaria y punición a la vulnera-ción de principios de tesorería

Las necesidades de armonización presupuestaria y la admisión desuspensión de transferencias ante rupturas de los principios básicos

134 Art. 146 de la CPE.

327

de tesorería o responsabilidad fiscal delatan nuevamente que laequipotencia interterritorial o la misma autonomía no pueden za-farse de mecanismos de cohesión del Estado capaces de imponerestándares contables para todos los niveles y confrontar rudamentela misma autonomía si la entidad no cumpliera ciertos parámetros.

En este contexto, un tema que dentro de las prácticas de legis-lación asentadas en la experiencia boliviana merece debate es laobsesión de imponer topes al gasto corriente frente al gasto decapital. Esta figura debe ser sustituida por sistemas fiscales másajustados a las realidades sectoriales y sus peculiares naturalezasen relación a ser capital-intensivas o no. Finalmente, dentro delbloque hacendario y presupuestario debe verse si conviene que desdela Constitución se normen unos principios que impidan que la leyerosione políticas de remuneración del sector público protectivasdel capital humano. Aunque la Constitución no se metiera a definirtodos estos detalles la viabilidad de largo plazo del servicio civil encualquier nivel territorial depende del grado de atractividad remu-nerativa, lo que no puede estar a disposición de los gobiernos deturno bajo el supuesto de que se tiene una forma de determinaciónracional. Aquí también podría ser útil que instancias independientesde Controloría convenientemente territorializadas emitan parecertécnico sobre la razonabilidad de las remuneraciones.

La decisiva cuestión étnica

Como hemos anticipado en la teoría de las asimetrías diferencialesy de los posibles moldes territoriales del Estado, es de vital impor-tancia tomar definiciones sobre el tema de la inclusión étnica entérminos territoriales. Si se decidiera que a nivel del tipo de Estadose concrete una definición hacia la interculturalidad, esto no deja-ría desafectado al modo de Estado. No porque el modo de Estadose sustancializaría con elementos de interculturalidad a como délugar. Más bien el modo de Estado contiene dimensiones neutrasindispensables para que el desarrollo de interculturalidad sea deltodo posible. Así, no debe sorprender que uno de los arreglos más



extravagantes de interculturalidad, como es el caso belga, que aca-bara con un meso, pero compuesto de dos rieles (uno conformadopor “comunidades” para lo cultural y el otro para las “regiones”para asuntos de inversión clásica), afirme en su artículo 1 que Bél-gica es federal y punto. Lo que sucede es que la compleja fórmulade interculturalización belga se hace viable nada menos que en lamedida en que emplea un concepto como lo federal, cuya fuerzaradica en su neutralidad en tanto tecnología estatal que práctica-mente diluye el colorido intercultural para reducirlo a un quicioconstitucional genérico y neutral denominado lo federal.

Aclarado el punto de la relación entre tipo y modo de Esta-do, es imperioso que la estrategia constitucional de un acomo-damiento efectivo de identidades culturales subnacionales des-linde con precisión de lo territorial lo que son temas referidos ala tierra como factor de producción; al hábitat como categoríaespacial y por supuesto, a los reclamos identitarios no homo-logables a lo que sería una demanda nacionalitaria.

Llegados aquí y seguros de que se tiene la sustancia identitariacorrecta en términos de no tenerla confundida con el factor tie-rra o con minorías identitarias no territorializables, se puede ini-ciar un primer momento de interculturalización conectada al di-seño territorial.

La primera fuente de esta afectación proviene en realidadde lo que debería ser la inclusión de derechos colectivos comotítulo constitucional nuevo. Pues precisamente este reconoci-miento implicaría, por lo menos, que cualquier molde territorialno podría evitar introducir, mediante la figura de la asimetríadiferencial ya mencionada, una serie de reconocimientos puntua-les y organizacionales efectivos en términos de lenguas, justiciasegún usos y costumbres, o especificidades culturales adicionales.En estas condiciones, una entidad territorial no sería indígena,pero contendría en su ordenamiento jurídico concretos mecanis-mos de reconocimiento y aplicación de estatalidad indígena. Esprobable que en ciertas condiciones esto no sea suficiente. En ese

329

caso se debe dar un paso adicional que consistiría en que lademanda pueda territorializarse según sus necesidades y soste-nibilidad a largo plazo. Esta variación de justificaciones y ante-cedentes obliga a que el reclamo indígena se pueda canalizar enfunción de un menú variado de opciones. Por un lado, debe averi-guarse si la demanda se producirá a través del nivel local o del meso.

Pues si ambos niveles gozaran de cualidad gubernativa, el re-clamo indígena que lograra acceder a un molde municipal o de-partamental adquiriría automáticamente la autonomía. Pero de-terminantes concretas pueden hacer que este camino resulteexcesivo, en cuyo caso quedaría siempre la opción de corporacio-nes o colectividades territoriales submunicipales o subdeparta-mentales que sin necesidad de la intensidad que implica la auto-nomía y el despliegue de cualidad gubernativa, materializarían suestatalidad con amplios poderes de autoadministración.

A estas opciones debe sumarse la alteración de límites de pro-vincias, municipios u otra unidad territorial; y la creación de uni-dades espaciales como las regiones culturales que al no ser terri-toriales no generarían duplicaciones.


Gráfico 5

Derechos Colectivos

OrdenamientoTerritorial

Identidadesculturales

IDIOMAARTEMEDICINAPATRIMONIO

Cons

umid

or

Identidadesorigniarias yno originarias

Tierra yRRNN

Justicia yAdministración

Autoridadespolíticas

“DescentralizaciónAdministrativa”/CualidadGubernativa

Otro

s

ARTICULACIÓN DEDERECHOSCOLECTIVOS,IDENTIDADES,ORDENAMIENTOTERRITORIAL YESPACIAL

OrdenamientoEspacial

Representación

Habitat

Regióncultural


Propuestas planteadas al momento

En el debate boliviano cursan en términos generales cuatro grandeslíneas argumentativas. La primera podríamos llamarla espacialista y fuepresentada en diversos foros por el Comité Cívico de Chuquisaca y laFederación de Empresarios Privados de Cochabamba.135 Estos propo-nentes respetan la actual división departamental boliviana, pero con-forman macroregiones reuniendo diferentes grupos de departamen-tos existentes con el argumento de facilitar el manejo de polos dedesarrollo y la planificación del mismo. El espacio sociofuncional

Nivelmunicipal

Pueblo originario ono originario

Nivelnacional

Derechoscolectivos(difusos)

“idiomas”

“Justiciasegúnusos”

“cultura”

ESQUEMA DEINTERCULTURALIDADESTATAL Y AUTONOMÍASCON GEOMETRÍAVARIABLE

Niveldepartamental

InstanciaProvincial

Instanciadistrital

(derechos colectivosterritorialmente compactados)

Niveles territoriales con autonomía plena equipotente

“Instancias territoriales bajo régimen dedescentralización administrativa”

Regionalización espacial cultural

Regionalización espacial geoeconómica

Regionalización espacial geoambiental

Ajuste de límites entre unidades

135 Ejemplo, Tito Meleán, “Propuesta de regionalización, descentrali-zación y desconcentración del poder político”, Comité Cívico deChuquisaca, 2004. F. Quiroga, “Régimen administrativo territo-rial-descentralización y autonomías”, Federación de Empresariosde Cochabamba, mimeo, Cochabamba, 2005.

Gráfico 6

331

que aquí subyace se basa en el aprovechamiento de algún tipo dehomogeneidad (geoeconómica, geoambiental o geofuncional). Unasegunda línea es la etnoespacialista justiciera, que persigue una dotaciónmás equitativa de los recursos naturales, de tal modo que las nuevas“regiones” que se tracen en lugar de departamentos y provinciasgaranticen dotaciones más o menos paritarias de recursos. Al mismotiempo, este retrazado debería dar cuenta de etnias y pueblos origi-narios que habrían sido impecablemente desconocidos por herenciaterritorial colonial, eclesial y republicana.136 La tercera es el etnicismocomunitarista que como la anterior visión critica los actuales límitesdepartamentales y reconfigura una nueva división política basada enetnias o identidades que se combinaría con una generalización radicalde las formas de democracia directa comunal en todos los niveles delEstado.137 La cuarta línea es la que vino desde el Comité Cívico deSanta Cruz y respetando los actuales departamentos desemboca enun esquema de corte autonómico español que hemos descrito perte-nece al mundo compuesto bisegmentado sin sobredeterminación.

Sintéticamente diremos que la propuesta espacialista confundeespacio con territorio y paradójicamente cuando argumentan susagrupaciones entre departamentos lo hacen persiguiendo, como nopodía ser de otra manera si se ciñe uno al espacialismo consecuente,efectos de homogeneidad para viabilizar el desarrollo territorial. Peroel ejercicio de agregación de departamentos tan dispares diluye lasventajas de homogeneidad justamente requeridas para sustentar laintervención de este tipo. El etnoespacialismo justiciero desconoceque las entidades socioespaciales raras veces nacen y viven como paresen términos de comparable riqueza y pretender alterar esta situaciónmediante un recorte que fraccione justicieramente tantas unidadesterritoriales como combos de dotación paritaria se puedan conformar,es una tarea poco factible. Finalmente, el etnicismo comunitarista al


136 Así J.A. Rivera, El proceso constituyente en Bolivia, Editorial Kipus,2005.

137 Ver A. García, “Democracia multicultural y comunitaria” enTinkazos Nº 17, 2004.


esencializar la discusión desconoce el peso histórico de los departa-mentos actuales, supone un deseo de revivificación de identidadesancestrales. Pero no sería improbable que los directamente interesa-dos no necesariamente desean un cuestionamiento de la matriz nacio-nal de tanta radicalidad. Y que la interculturalidad pasa más bien porun respeto efectivo a su identidad y por un Estado que cumpla suspromesas y oferte un servicio convincente en sus efectos. Hemosanticipado que la interculturalidad de raíz y efectiva se construyesobre un armado combinado y flexible de concretas asimetrías dife-renciales y una territorialización variable de esas demandas. La cuartapropuesta representada por los elaborados documentos auspiciadosen el departamento de Santa Cruz no parece lograr una síntesis deequilibrios territoriales. Encapsula constitucionalmente a los munici-pios, es tímida en lo intercultural, no resuelve la cuestión de cómodistribuir las competencias entre niveles de forma sostenible y acusaserias insuficiencias en su arreglo fiscal de corte foral, vale decir, sincierre macro e invirtiendo la majestad tributaria de tal modo que eldepartamento, al ser autónomo, recaude todo y remita al Estadouna suerte de alquiler para que éste financie sus tareas.138

Estas propuestas contienen sin excepción elementos recupe-rables para la búsqueda de una alternativa de equilibrios territo-riales. Una buena parte del sentido de una reforma de esta cali-dad ha sido adelantada en el acápite precedente cuando seabordaba el estado del debate nacional sobre la base del análisisteórico, comparado e histórico del diseño constitucional. El deta-lle de esas posibilidades de reforma se halla formulado en estemismo volumen en versión de artículos de nueva Constituciónpara un título de ordenamiento territorial139 hoy inexistente como

138 Detalles de estas ideas en M. Galindo, Documento de discusión de loselementos relevantes para la descentralización fiscal financiera de las au-tonomías departamentales. Descentralización fiscal financiera, ILDIS,La Razón, Comité Pro Santa Cruz, Fuliled, 2005.

139 Quiero agradecer al profesor Antonio López de la Universidad Au-tónoma de Madrid y a Carlos Alarcón por sus comentarios y críticas

333RÉGIMEN TERRITORIAL Y DE AUTONOMÍAS

fruto del trabajo del equipo responsable del mismo. Antes deofrecer una selección de algunos rasgos de esta alternativa demayores equilibrios en una matriz que sigue inmediatamente,vale la pena destacar algunas bondades de las propuestas visitadas.La propuesta espacialista empuja a que el diseño futuro no des-cuide variables como la mancomunización, el desarrollo econó-mico macro-, micro- y regional, por sobre las rígidas divisionespolítico-administrativas.

La propuesta etnoespacialista justiciera nos recuerda el ries-go de dar por pétreas las actuales divisiones heredadas del periodopre republicano. Del mismo modo nos alerta sobre los desequi-librios económicos latentes y cuya tenacidad haría inviable la

InterculturalidadGenérica

InterculturalidadPuntual

Nivelnacional

Niveldepartamental

Nuevos límitesdepartamentales

EscalaProvincial

Nuevos límitesprovinciales

Nivelmunicipal

Escaladistrital/cantonal

Nuevos límitesdistritales/cantonales

Regióncultural

Mancomunidadcultural

CPEactual

Etnomi-nimalista Propuesta

Modo de Estadode tres nivelesconstitucionalmenteequipotentes

DescentralizaciónAdministrativa

Tipo deEstado

OrdenamientoEspacial (regionesde planificación,microregiones,mcm.)

Ajuste delímites

Auto

nom

ías

indí

gena

s

Totalizador depuntos deimpacto

CUANTIFICACIÓN DEPUNTOS DE IMPACTO DELO INTERCULTURAL PORALTERNATIVA

3 3 12

Gráfico 7

al primer borrador de articulado constitucional sobre ordenamien-to territorial cuya versión final se adjunta a este documento.


mejor descentralización. Por su lado, el etnocomunitarismo con-tribuye con el reclamo de una estatalidad originaria genuina ynunca asumida por la República. Su radicalidad tiene la virtudde impedir que se vuelvan a intentar soluciones parche a la exclu-sión indígena en nuestro país o, dicho de otro modo, a creerque una autonomía departamental conllevaría como por arte demagia la solución de la exclusión indígena o la intransparenciaen la gestión pública. La propuesta autonómica de Santa Cruzrefuerza, por su lado, la conciencia histórica de los departamen-tos que no son invenciones de ayer y con sus esfuerzos deracionalización entorno a la distribución de competencial ate-rrizó el debate hacia lo concreto de materias, atribuciones y res-ponsabilidades. Su énfasis en lo territorial permite eludir la ten-tación de creer que la interculturalidad pasa por insistir en doscarriles autonómicos: el territorial por un lado, el étnico por elotro. Converge con aquellos enfoques donde la interculturalidadpuede resolverse a través de la territorialidad del Estado sin di-cotomía alguna.


Bloque temático Propuesta Otras opciones Observaciones

Modo de Estado Compuesto triterritorial: Autonómico de cor- Cualquiera de las tresSin Senado como cáma- te español o federal. opciones dentro delra territorial efectiva. modo de EstadoNorma territorial funda- compuestomental optativa. (triterritorial,Equipotencia constitu- autonómico o federal)cional de tres niveles. comparte el rasgoDisociación Estado/nivel común de departamen-nacional. tos con autonomía.Poder Legislativo parael nivel municipal.

Relaciones De tipo competitivo. De tipo No excluye mandatosverticales “cooperativo”. constitucionales para la

solidaridad, fidelidadinterterritorial, coordi-nación y cooperacióninterterritorial.

Válvulas Bajo control de consti- En el caso de la La intevención es abso-constitucionales tucionalidad: para infarto intervención sobre lutamente compatiblede cierre de provisión mínima en los municipios, se con la equipotencia

temas de orden puede dejar al meso constitucionalpúblico desde el nivel na- incluso su disolución. interterritorial.cional en ambos casos.

Territorialización de Autoadministración ple- Débil territorializa- No son parte del siste-órganos apolíticos na para Contraloría y ción de órganos ma político meso, peroy ademocráticos Justicia sobre la base apolíticos. sí del Estado en el me-

de legislación nacional so. Generalmente bajola respecto. normas estatales

generales.

Territorialización Servicio civil híbrido, Partidización legal de Una norma nacionaldel régimen funcio- normas nacionales de altos cargos jerárqui- establece losnarial (parte de lo blindaje y margen de cos del Estado. principios.ademocrático) variación de estímulos y

variaciones diferenciadasentre niveles territoriales.

Instancias juridic- Comisión fiscal-financie- Partidización/politiza- Como parte de sistemacionales no judicia- ra interterritorial inde- ción de decisiones de controlles pendiente. de largo plazo. territorializado.

Nuestra propuesta

La matriz de opciones


Vínculo entre tipo Propiedad sobre recur- Propiedad en el No excluye normas re-y modo de Estado sos naturales no renova- meso sobre esos glamentarias meso

bles en manos del Esta- recursos. sobre el tema de lado; transición de la mul- explotación de recursosti- a la interculturalidad naturales.efectiva y de raíz.

Sistema de asigna- Superación de sistema Plurilegislación sólo Evitar asignaciones ación competencial de asignación entrópico. en nación y meso. priori por

Exclusividad como el ca- Solapamientos de “subsidiariedad rígida”.so donde un solo nivel asignación com-legisla sobre una mate- petencial.ria; concurrencia comoel caso donde más de unnivel legisla de forma pi-ramidal o paralela. Com-partición como separa-ción del legislador de laaplicación de la compe-tencia. Opción clásica(todas las funciones a unnivel) opción dispersa(repartición modular defunciones competencia-les por nivel territorial).Posibilidad de exclusivi-dad para tres niveles;explotación de la com-partición y de la disper-sión de funciones com-petenciales. Combina-ción de apropiabilidadde escala con subsidia-riedad.

Status de catálogos Ascensión de catálogos Sólo ascenso de Competencias flotantescompetenciales a la Constitución para catálogo nacional o asignadas por decisión

los tres niveles territo- meso. de instanciariales. independiente.

(A)simetría estruc- Asimetría estructural Todos o autónomos Absolutamente compa-tural posible y voluntaria. o ninguno. tible con la “unidad”

nacional.

(A)simetría compe- Zócalo de partida uni- Todos una misma (a)simetría debe dife-tencial forme. Competencia carga competencial. renciarse de conceptos

determina capacidad. como acreditación oSistemas estatales de gradualidad.promediación de capa-


cidades. Sobre esa basesolicitudes individualesde incremento compe-tencial posible.

Categorización de Municipios según um- Eliminación de la Buena parte de la asig-moldes territoriales brales de población.Pro- provincia o empode- nación competencial se

vincia como área geo- ramiento de la mis- ajusta según categori-gráfica del departamen- ma. zación de municipios.to o el nivel nacional.Eliminación del agentecantonal. Fusión de mol-des territoriales submu-nicipales en un solomolde.

Conformación de Principio de proporcio- Predominancia de Se habla de “resultan-órganos electivos nalidad como resultante, voto no proporcional. te”, es decir, puedesubnacionales nuevas circunscripciones combinarse siempre

electorales capaces de y cuando el resultadorecoger identidades in- final refleje principio detradepartamentales para proporcionalidad.el Legislativo meso;mandato de elección te-rritorializada de conceja-les municipales.

Índice de variabili- Posibilidad de variación Sólo un régimen de Posibilidad de parla-dad institucional de régimen de gobierno gobierno posible in- mentarismo en un de-intermeso sobre la base de la for- dependientemente partamento aunque el

ma de Estado de validez del nivel. presidencialismo rija ageneral estipulada en el nivel general.pórtico constitucional.

División del poder Estricta tanto en el meso Fusión de adminis- Vinculación de censurahorizontal como en el municipio. tración y normativi- a mecanismo escalona-

zación en un solo do de remoción y dis-órgano. parado por certificacio-

nes independientes so-bre la responsabilidadejecutiva.

Bifurcación o des- Desdoblamiento de Al lado de electo, un Aprovechamiento inten-doblamiento autoridad. delegado del nivel so de la infraestructu

nacional. ral de coerción estatalno importa el nivel.

Principios fiscales Mantenimiento de man- Sistema de transfe- Parte de los ingresosdato de estructuración rencias más captura- subnacionales debende ingresos estatales en ble. Sistema foral de provenir o de esfuerzotres niveles. transferencias. propio genuino (no de


Derivar a la ley fórmu- Alternativa de mode- regalías) o de transfe-las de prorrateo. lo no especializado rencias no condiciona-Garantías de cierre made compensación. das.crofiscal estatalGarantías de financia-miento subnacional parala operación en general ypara los servicios básicos.Especialización de trans-ferencias para atenderdisparidades económicashorizontales.No recursossin tareas, no delegala-ción sin reposición decostos al delegado.Asimetrías competencia-les financiadas con in-gresos propios, no obli-gación de compensaciónante flojera fiscal; perotampoco descuento con-tra transferencias siste-máticas contra rendi-mientos del propio es-fuerzo fiscal.Incremen-tos marginales por es-fuerzo territorial propioautomáticamente apro-piados a la entidadterritorial.

Armonización Control del gasto fiscal Obligación de un ra- La naturaleza de ciertoshacendaria controlando proporción tio fijo entre gasto gastos obliga a tener

del gasto corriente se- corriente y de capital. más gasto corriente. Elgún especificad del ob- gasto de mantenimien-jeto de gasto. to suele ponerse enEstandarización de nor- riesgo si no se aflojamas de contaduría y visión rígida de topes.transparencia.Topes de endeudamientocontrolados por instan-cia independiente.

Dominios Territorialización de los Inversión de sobera- Paquetes de dominiostributarios dominios tributarios y nía tributaria. Partici- tributarios adaptados a

opciones de sobretasas paciones no indexa- la escala territoriale impuestos subnacio- das al esfuerzo terri- correspondiente.nales por ley territorial. torial.


Inclusión étnica Explotación de asime- Reducción de lo indí- Sistema escalonado detrías diferenciales a nivel gena a instancia de inclusión siguiendolocal, meso y nacional autonomía menos principio de decisiónen lenguas, justicia co- fuerte. popular y control juris-munitaria y autoridad Esencialización del diccional de viabilidad.política. Estado desde lo No se excluye por prin-Opción de territorializa- étnico cipio territorializaciónción de lo étnico por la de lo indígena a nivelvía de entidades o de meso. Diferenciacióncolectividadades territoriales. conceptual entre nivelVálvula constitucional territorial (étnicamentepara redelimitación en neutro) y entidad terri-nivel meso siguiendo torial (muchas vecesproceso referendario también étnicamentecomplejo. neutro).Opción de municipio in-dígena bajo comproba-ción de insuficiencia deasimetrías diferenciales,constatación de una de-manda ciudadana y ra-cionalidad operativaadaptada.

Conexión con el régimen económico

Llegados a este punto podemos cerrar el documento precisandoel lugar del régimen económico en el orden constitucional y surelación con la cuestión del ordenamiento territorial, másespecíficamente, en la perspectiva del proceso autonómico boli-viano que se avecina. Para comenzar parece importante deslindarmejor las dimensiones del problema desde la perspectiva del di-seño constitucional:

– El tipo de Estado más que el modo de Estado delinea el“régimen económico” propiamente dicho.

– La materia de la Hacienda pública es parte de la admi-nistración pública más que del “régimen económico”.

– La fiscalidad territorial está más referida al modo de Es-tado y al patrón de organización territorial.


– La asignación competencial de la materia competencial“desarrollo económico” es una concreción del patrón deorganización territorial del Estado.

– Existe una dimensión del regulatoria referida al sistemafinanciero y al Banco Central.

Tomando en cuenta estos deslindes básicos, puede ser útildesde una perspectiva del ordenamiento constitucional que te-mas del régimen económico como tal (propiedad, intervenciónestatal, recursos naturales no renovables, principios de políticaeconómica) no se mezclen en la sistemática constitucional ni conasuntos de Hacienda ni con los de fiscalidad territorial o por lomenos diferencien bien sus alcances. Las definiciones constitu-cionales sobre el régimen económico así entendido deberían tra-tarse en el pórtico constitucional y antes de la parte dedicada alEstado como aparato. Recién en la parte del aparato del Estadose tratarían, por un lado, temas de Hacienda y de la dimensiónregulatoria; y por otra parte, dentro de un título dedicado al or-denamiento territorial, la asignación competencial (cuál nivel hacequé en relación a una materia competencial) junto al tema de lafiscalidad territorial (por ejemplo, la imputación de dominios tri-butarios por nivel territorial).

Ahora bien, estas distinciones básicas no se contraponen aque un puente indudable de intersección entre régimen econó-mico y ordenamiento territorial se produzca en los grifos de asig-nación competencial. Ello en la medida en que un asuntocompetencial clásico es el desarrollo económico y las materiasrespectivas. En el gráfico siguiente se puede ejemplificar de for-ma muy simplificada la dimensión mencionada de la asignacióncompetencial por materias y al mismo tiempo entrever la conexiónentre los temas. Si partimos del supuesto que el desarrollo eco-nómico puede tener sentido a escala local, departamental y na-cional, se puede dejar que cada nivel a su escala legisle sobre eldesarrollo económico. Si como se propone en la gráfica la concu-rrencia significa que más de un nivel legisla (modo de Estado com-

341

Gráfico 8Asignación competencial específica

Privativa Exhaustiva Compartida DispersaConcurrente

piramidalConcurrenteparalela

Nivelnacio-nal

Niveldepar-tamen-tal

Nivelmuni-cipal

exclusiva concurrente

Desarrollo Económico

puesto), entonces cada nivel promulgaría leyes de desarrollo eco-nómico a su escala (“concurrencia paralela”), quedando como con-traste normativo enmarcador sólo lo que sobre estos aspectoshubiera definido la Constitución.

El tipo de Estado, es decir, la primera referencia normativasuprema sobre el régimen económico propiamente dicho tienetambién efectos limitativos o si se prefiere macroordenadores so-bre el ejercicio alrededor de cada materia competencial concretaen los niveles territoriales. En términos más sencillos: no podríaun nivel territorial, por muy autónomo que sea, revertir defini-ciones constitucionales sobre la propiedad, por ejemplo. Pero porel otro lado, podría ser permisible que una entidad territorial au-tónoma pueda ser más o menos neoliberal que su par territorial,lo que supone empero que el tipo de Estado definido no habríacerrado de antemano esta posibilidad. De hecho, parece difícilconjugar autonomía territorial si ésta no pudiera llegar a permitirvariaciones de política económica interterritorial dentro del



Estado, lo que nos muestra la necesidad de hacer congruente encierta manera el modo de Estado (compuesto) con el tipo de Es-tado (“rígidamente neoliberal”). Las dimensiones están pues fa-talmente interconectadas, pero su articulación congruente pare-ce imponer, como he intentado demostrar, su previa distinciónrigurosa. La CPE actual ha preferido llevar al gran acápite de losregímenes especiales tanto el régimen económico como la cues-tión hacendaria, parte de la fiscalidad territorial y el sistema decontrol gubernamental.140 Siguiendo las consideraciones propues-tas, sin embargo, esta constelación debería ser reparada. Hacien-da, fiscalidad territorial y control deberían ser parte del gran acá-pite de la sistemática dedicada al aparato del Estado. La fiscalidadterritorial acabaría como parte de un nuevo título referido al or-denamiento territorial mientras que la parte hacendaria junto a laplanificación en general ser parte de un título sobre la adminis-tración pública. Los sistemas de control podrían incluso ser partede un cuarto poder de control estatal general dentro de este granacápite referido al Estado.

140 Art. 132 ss.

343

Gráfico 9Una alternativa de sistemática ajustada

TítuloPreliminar:

Disposicionesgenerales

La persona comomiembro del

Estado

Título IVControl

Título IIIJudicial

Título IIEjecutivo

Título ILegislativo

El Estadoboliviano

Regímenesespeciales

Primacíay reforma

Título IPrimacía

Título IIReforma

Parte IVParte IIIParte IIEstatalidad

Parte I

Título IDerechosy deberes

de la persona

Título IIGarantías

de la persona

Título IIINacionalidady Ciudadanía

Título IVFuncionarios

Públicos

Título IXElectoral

TítuloVIIIPolicía

TítuloVIIFuerzas Armadas

Título VImunicipal

Título Vfamiliar

Título IVcultural

Título IIIagrario

Título IIsocial

Título Ieconómicofinanciero

Título VOrdenamiento

territorial

Título VIAdministración

pública

Título VIIDefensa

de la sociedad

Contraloría

Hacienda y planificación

Prefecturas



345

Anexo

Legislación comparadasobre ordenamiento territorial


347

Artículo I.1.1.(Definición)

I. Bolivia es una Repú-blica libre, soberana,multiétnica e intercultu-ral, que adopta las for-mas democráticas repre-sentativas y participati-vas, fundadas en launión y la solidaridad detodos los bolivianos.

II. El Estado bolivianoestá constituido por losniveles gubernativosnacional, departamentaly municipal, conforma-dos por entidades terri-toriales sujetas al mismoprincipio de constitu-ción autonómica.

III. Bolivia es un EstadoSocial y Democrático deDerecho que sostienecomo valores superioresde su ordenamiento ju-rídico, la libertad, laigualdad y la justicia, ypostula la responsabili-dad, equidad y solidari-dad entre las personas,las naciones y con lanaturaleza. […]

Cf. Art. 43 de la CP peruana(T-II: “Del Estado y la Nación”): El Estado es uno eindivisible. Su gobierno es unitario, representativo ydescentralizado, y se organiza según el principio de laseparación de poderes…

Cf. Art. 1 de la CP ecuatoriana(T-I: “De los principios fundamentales”): El Ecuador esun estado social de derecho, soberano, unitario, inde-pendiente, democrático, pluricultural y multiétnico. Sugobierno es republicano, presidencial, electivo, repre-sentativo, responsable, alternativo, participativo y deadministración descentralizada.

Cf. Art. 1 de la CP colombiana(T-I: “De los principios fundamentales”): Colombia esun Estado social de derecho, organizado en forma deRepública unitaria, descentralizada, con autonomía desus entidades territoriales, democrática, participativa ypluralista

Cf. Art. 5 de la CP italianaLa República, una e indivisible, reconoce y promoverálas autonomías locales, efectuará en los servicios quedependan del Estado la más amplia descentralizaciónadministrativa y adoptará los principios y métodos desu legislación a las exigencias de la autonomía y de ladescentralización.

Cf. Art. 114 de la CP italianaLa República se compone de los Municipios, de lasProvincias, de las Urbes metropolitanas, de las Regionesy del Estado. Los Municipios, las Provincias, las Urbesmetropolitanas y las Regiones son entes autónomos consus propios estatutos, facultades y funciones según losprincipios establecidos en la Constitución.

Cf. Art. 40 de la CP sudafricanaGovernment of the Republic1. In the Republic, government is constituted as national,provincial and local spheres of government which aredistinctive, interdependent and interrelated

Definiciones generales


Cf. Art. 1 de CP francesaFrancia es una república indivisible… Su organizaciónes descentralizada

Cf. Art. 2 de la CP españolaTÍTULO PRELIMINAR La Constitución sefundamenta en la indisoluble unidad de la Naciónespañola, patria común e indivisible de todos losespañoles, y reconoce y garantiza el derecho a laautonomía de las nacionalidades y regiones que laintegran y la solidaridad entre todas ellas.

349

Artículo V.1.1.(División político-administrativa)

I. El territorio de la Re-pública se divide en uni-dades político-adminis-trativas de carácter des-concentrado, que son eldepartamento, la pro-vincia, el municipio y eldistrito.

II. El departamento sedivide en provincias y elmunicipio en distritosurbanos y rurales.

III. Los municipios sonentidades territorialessubnacionales con cuali-dad gubernativa.

IV. Los departamentospodrán ser entidades te-rritoriales subnacionalescon cualidad gubernativa.

Cf. Art. 189 de la CP peruana(T-IV: “De la estructura del estado”):Cap. XIV: “De la descentralización, las regiones y losmunicipios”:El territorio de la República se divide en regiones, de-partamentos, provincias y distritos, en cuyas cir-cunscripciones se ejerce el gobierno unitario de maneradescentralizada y desconcentrada

Cf. Art. 224 de la CP ecuatoriana(T-XI: “De la organización territorial y descentra-lización”):Cap. 1: “Del régimen administrativo y seccional”:El territorio del Ecuador es indivisible. Para la adminis-tración del Estado y la representación política existiránprovincias, cantones y parroquias. Habrá circunscrip-ciones territoriales indígenas y afroecuatorianas queserán establecidas por la ley.

Cf. Art. 285 de la CP colombiana(T-XI: “De la organización territorial”):Cap. 1: “De las disposiciones generales”:Fuera de la división general del territorio, habrá las quedetermine la ley para el cumplimiento de las funciones yservicios a cargo del Estado.

Cf. Art. 286 de la CP colombiana…Son entidades territoriales los departamentos, losdistritos, los municipios y los territorios indígenas. La leypodrá darles el carácter de entidades territoriales a lasregiones y provincias que se constituyan en los términosde la Constitución y de la ley.

Ordenamiento territorial

Capítulo V I Disposiciones generales


Artículo V.1.2.(Régimende autonomíade las entidadesterritoriales)

La cualidad gubernativade las entidades territo-riales subnacionales estáconstituida por:

– capacidad de legislar;– órganos de poder po-

lítico democrática-mente electos;

– órganos jurisdicciona-les y de control;

– fiscalidad propia ysuficiencia de recursosfinancieros;

– ámbito de asuntospropios de gestión pú-blica;

– sujeción al principiode control de legali-dad.

La cualidad gubernativano impide la asimetríacompetencial entre lasentidades territorialesde cada nivel como me-canismo de distribuciónde responsabilidadesconforme a las capacida-des de gestión de cadaentidad.

Cf. Art. 191 de la CP peruana(T-IV: “De la estructura del Estado”)Cap. XIV: “De la descentralización, las regiones y losmunicipios”:Las municipalidades provinciales y distritales, y lasdelegadas conforme a ley, son los órganos de gobiernolocal. Tienen autonomía política, económica y adminis-trativa en los asuntos de su competencia. Correspondenal Concejo las funciones normativas y fiscalizadoras; y ala alcaldía, las funciones ejecutivas

Cf. Art. 197 de la CP peruanaLas Regiones tienen autonomía política, económica yadministrativa en los asuntos de su competencia.

Cf. Art. 228 de la CP ecuatoriana(T-XI: “De la organización territorial y descen-tralización”) Cap. 1: “Del régimen administrativo yseccional”:Los gobiernos seccionales autónomos serán ejercidos porlos consejos provinciales, los concejos municipales, lasjuntas parroquiales y los organismos que determine laley para la administración de las circunscripciones terri-toriales indígenas y afroecuatorianas. Los gobiernos pro-vincial y cantonal gozarán de plena autonomía y, en usode su facultad legislativa podrán dictar ordenanzas, crear,modificar y suprimir tasas y contribuciones especialesde mejoras.

Cf. Art. 287 de la CP colombiana(T-XI: “De la organización territorial) Cap. 1: “De lasdisposiciones generales”:Las entidades territoriales gozan de autonomía para lagestión de sus intereses, y dentro de los límites de laConstitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientesderechos:1 Gobernarse por autoridades propias.2 Ejercer las competencias que les correspondan.3 Administrar los recursos y Art. 287 de la CP colom-biana establecer los tributos necesarios para el cum-plimiento de sus funciones.4 Participar en las rentas nacionales.

351

Artículo V.1.3.(Inclusión cultural eindígena)

En el marco de las leyesque les fueren aplica-bles, las entidades terri-toriales subnacionalesincorporarán a su régi-men administrativo pre-visiones para atendercaracterísticas idiomá-ticas, jurídicas, organi-zativas u otros rasgosculturales de los diversosgrupos sociales que laconformen.

Cf. Art. 63 de la CP colombiana(TITULO II. “De los derechos, las garantias y losDeberes”)Cap. II: “De los derechos sociales, economicos y cul-turales”: Los bienes de uso público, los parques natura-les, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierrasde resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nacióny los demás bienes que determine la ley, son inalienables,imprescriptibles e inembargables.

Cf. Art. 83 de la CP ecuatoriana(T-III: “De los derechos, garantíasy deberes”)Cap. 5: “De los derechos colectivos”:Sección primeraDe los pueblos indígenas y negros o afroecuatorianos… Los pueblos indígenas, que se autodefinen como na-cionalidades de raíces ancestrales, y los pueblos negroso afroecuatorianos, forman parte del Estado ecuatoriano,único e indivisible.

Cf. Art. 84 de la CP ecuatoriana… El Estado reconocerá y garantizará a los pueblosindígenas, de conformidad con esta Constitución y laley, el respeto al orden público y a los derechos humanos,los siguientes derechos colectivos:1. Mantener, desarrollar y fortalecer su identidad y tra-diciones en lo espiritual, cultural, lingüístico, social,político y económico.2. Conservar la propiedad imprescriptible de las tierrascomunitarias, que serán inalienables, inembargables eindivisibles, salvo la facultad del Estado para declarar suutilidad pública.Estas tierras estarán exentas del pago del impuesto predial.3. Mantener la posesión ancestral de las tierras comunitariasy a obtener su adjudicación gratuita, conforme a la ley.4. Participar en el uso, usufructo, administración y con-servación de los recursos naturales renovables que sehallen en sus tierras.5. Ser consultados sobre planes y programas de pros-pección y explotación de recursos no renovables que sehallen en sus tierras y que puedan afectarlos ambientalo culturalmente; participar en los beneficios que esosproyectos reporten, en cuanto sea posible y recibirindemnizaciones por los perjuicios socio-ambientalesque les causen.6. Conservar y promover sus prácticas de manejo de labiodiversidad y de su entorno natural.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL


Artículo V.1.4.(Autonomíasindígenas y nooriginarias)

Cualquier comunidad ét-nica o de otro tipo, quereclame una raíz históricay cultural común y quetenga un referente terri-torial delimitable, podráobtener su reconoci-miento como entidadterritorial subnacional

7. Conservar y desarrollar sus formas tradicionales deconvivencia y organización social, de generación yejercicio de la autoridad.8. A no ser desplazados, como pueblos, de sus tierras.9. A la propiedad intelectual colectiva de sus conoci-mientos ancestrales; a su valoración, uso y desarrolloconforme a la ley.10. Mantener, desarrollar y administrar su patrimoniocultural e histórico.11. Acceder a una educación de calidad. Contar con elsistema de educación intercultural bilingüe.12. A sus sistemas, conocimientos y prácticas de medicinatradicional, incluido el derecho a la protección de loslugares rituales y sagrados, plantas, animales, mineralesy ecosistemas de interés vital desde el punto de vista deaquella.13. Formular prioridades en planes y proyectos para eldesarrollo y mejoramiento de sus condiciones eco-nómicas y sociales; y a un adecuado financiamiento delEstado.14. Participar, mediante representantes, en los orga-nismos oficiales que determine la ley.15. Usar símbolos y emblemas que los identifiquen. ….

Cf. Art. 85 de la CP ecuatorianaEl Estado reconocerá y garantizará a los pueblos negroso afroecuatorianos, los derechos determinados en elartículo anterior, en todo aquello que les sea aplicable.

Cf. Art. 329 de la CP colombiana(T-XI: “De la organización territorial”):Cap. 4: “Del régimen especial”:La conformación de las entidades territoriales indígenasse hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánicade Ordenamiento Territorial, y su delimitación se harápor el Gobierno Nacional, con participación de losrepresentantes de las comunidades indígenas, previoconcepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial.Los resguardos son de propiedad colectiva y no ena-jenable. La ley definirá las relaciones y la coordinaciónde estas entidades con aquellas de las cuales formen parte.PARAGRAFO. En el caso de un territorio indígena quecomprenda el territorio de dos o más departamentos, suadministración se hará por los consejos indígenas encoordinación con los gobernadores de los respectivosdepartamentos. En caso de que este territorio decidaconstituirse como entidad territorial, se hará con el

353

luego de realizado unreferéndum al efecto ocuando quede expresadala voluntad ciudadanageneral en el territoriosegún usos y costumbresreconocidos por dichacomunidad y que nocontravengan a la pre-sente Constitución y losrequisitos de viabilidadoperativa.

cumplimiento de los requisitos establecidos en el incisoprimero de este artículo Cf. Art. 330 de la CP colombianaDe conformidad con la Constitución y las leyes, losterritorios indígenas estarán gobernados por consejosconformados y reglamentados según los usos y costumbresde sus comunidades y ejercerán las siguientes funciones:

• Velar por la aplicación de las normas legales sobre usosdel suelo y poblamiento de sus territorios.

• Diseñar las políticas y los planes y programas dedesarrollo económico y social dentro de su territorio,en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo.

• Promover las inversiones públicas en sus territorios yvelar por su debida ejecución.

• Percibir y distribuir sus recursos.• Velar por la preservación de los recursos naturales.• Coordinar los programas y proyectos promovidos por

las diferentes comunidades en su territorio.• Colaborar con el mantenimiento del orden público

dentro de su territorio de acuerdo con las instruccionesy disposiciones del Gobierno Nacional.

• Representar a los territorios ante el Gobierno Nacionaly las demás entidades a las cuales se integren; y Lasque les señalen la Constitución y la ley.

PARAGRAFO. La explotación de los recursos naturalesen los territorios indígenas se hará sin desmedro de laintegridad cultural, social y económica de las comunidadesindígenas. En las decisiones que se adopten respecto dedicha explotación, el Gobierno propiciará la participaciónde los representantes de las respectivas comunidades.

Cf. Art. 356 de la CP colombiana(TITULO XII. “Del Regimen Economico Y De LaHacienda Publica”)Cap. IV: “De la distribucion de recursos y de lascompetencias”:Para estos efectos, serán beneficiarias las entidades te-rritoriales indígenas, una vez constituidas. Así mismo,la ley establecerá como beneficiarios a los resguardosindígenas, siempre y cuando estos no se hayan consti-tuido en entidad territorial indígena.



Cf. Art. 241 de la CP ecuatoriana(T-XI: “De la organización territorial y descentra-lización”)Cap. 4: “Regímenes especiales”:La organización, competencias y facultades de los órganosde administración de las circunscripciones territorialesindígenas y afroecuatorianas, serán reguladas por la ley

Cf. Art. 211 de la CP sudafricanaChapter 12: Traditional LeadersRecognition The institution, status and role of traditionalleadership, according to customary law, are recognised,subject to the Constitution. A traditional authority thatobserves a system of customary law may function subjectto any applicable legislation and customs, which includesamendments to, or repeal of, that legislation or thosecustoms. The courts must apply customary law when thatlaw is applicable, subject to the Constitution and any leg-islation that specifically deals with customary law.

Cf. Art. 212 de la CP sudafricanaRole of traditional leadersNational legislation may provide for a role for tradi-tional leadership as an institution at local level on mat-ters affecting local communities. To deal with mattersrelating to traditional leadership, the role of traditionalleaders, customary law and the customs of communitiesobserving a system of customary law- national or pro-vincial legislation may provide for the establishment ofhouses of traditional leaders; and national legislation mayestablish a council of traditional leaders

Cf. Art. 143 de la CP española(TÍTULO VIII :“De la Organización Territorial delEstado”) Cap. tercero: “De las Comunidades Au-tónomas”: 1. En el ejercicio del derecho a la autonomíareconocido en el artículo 2 de la Constitución, lasprovincias limítrofes con características históricas,culturales y económicas comunes, los territorios insularesy las provincias con entidad regional histórica podránacceder a su autogobierno y constituirse en Comuni-dades Autónomas con arreglo a lo previsto en este Títuloy en los respectivos Estatutos.2. La iniciativa del proceso autonómico corresponde atodas las Diputaciones interesadas o al órgano interin-sular correspondiente y a las dos terceras partes de losmunicipios cuya población represente, al menos, la

Artículo V.1.5.(Descentralizaciónadministrativaindígena y nooriginaria)

Cualquier comunidad ét-nica o de otro tipo, quereclame una raíz históricay cultural común, podráacceder a un régimen dedescentralización admi-nistrativa que tenga co-mo base las provincias ylos distritos, con elec-ción de sus autoridadespolíticas según usos ycostumbres y a un finan-ciamiento suficientedentro del régimen desolidaridad fiscal.

Artículo V.1.6.(Derechoa la autonomíadepartamental)

I. Los departamentostienen el derecho a serentidades territorialesmediante referéndumafirmativo.

355

II. Los departamentosque no optaren por estederecho se sujetarán aun régimen de descen-tralización administra-tiva que garantice unaefectiva territorializaciónde la gestión pública.

mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Estosrequisitos deberán ser cumplidos en el plazo de seis mesesdesde el primer acuerdo adoptado al respecto por algunade las Corporaciones locales interesadas.

Cf. Art. 144 de la CP españolaLas Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán,por motivos de interés nacional:c) Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales aque se refiere el apartado 2 del artículo 143.

Cf. Art. 151 de la CP española1. No será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años,a que se refiere el apartado 2 del artículo 148, cuando lainiciativa del proceso autonómico sea acordada dentro delplazo del artículo 143, 2, además de por las Diputaciones olos órganos interinsulares correspondientes, por las trescuartas partes de los municipios de cada una de las provinciasafectadas que representen, al menos, la mayoría del censoelectoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificadamediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoríaabsoluta de los electores de cada provincia en los términosque establezca una ley orgánica.

Cf. Art. 147 de la CP española1. Dentro de los términos de la presente Constitución, losEstatutos serán la norma institucional básica de cada Co-munidad Autónoma y el Estado los reconocerá y ampararácomo parte integrante de su ordenamiento jurídico.2. Los Estatutos de autonomía deberán contener:

a) La denominación de la Comunidad que mejorcorresponda a su identidad histórica.

b) La delimitación de su territorio. c) La denominación,organización y sede de las instituciones autónomaspropias.

d) Las competencias asumidas dentro del marco esta-blecido en la Constitución y las bases para el traspasode los servicios correspondientes a las mismas.

3. La reforma de los Estatutos se ajustará: al procedimientoestablecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la apro-bación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica.

Cf. Art. 142 de la CP sudafricanaCapítulo VI “Provincias”:Adoption of provincial constitutionsA provincial legislature may pass a constitution for theprovince or, where applicable, amend its constitution, if atleast two thirds of its members vote in favour of the Bill.

Artículo V.1.7.(Norma territorialfundamental)

I. Sin contravenir lo dis-puesto por esta Constitu-ción, cada entidad terri-torial departamental au-tónoma promulgará unEstatuto que regule suforma de gobierno, con-tenga lineamientos de de-sarrollo territorial a largoplazo, modalidades elec-torales, los símbolos ins-titucionales y estructurasadministrativas, princi-pios organizacionales yotros aspectos adecuadosa sus especificidades.



II. El Estatuto elabora-do por el legislatvo co-rrespondiente deberáser revisado por el Tri-bunal Constitucional yserá votado mediantereferéndum en la enti-dad territorial

III. Las modificaciones alEstatuto requerirán demayoría de los dos terciosde votos de los miembrosdel legislativo subnacio-nal correspondiente ensesión con quórum regla-mentario, y revisión delTribunal Constitucional.Las modificaciones apro-badas entrarán en vigen-cia a partir del próximoperíodo legislativo terri-torial.

Artículo V.1.8.(Creación deentidades territorialesy unidades político-administrativas yajuste de límites)

I. La creación de enti-dades territoriales sub-nacionales o unidadespolítico-administrativasse sujetará a lo dispuestoen esta Constitución ylas leyes, y en ningún

Cf. Art. 143 de la CP sudafricanaContents of provincial constitutionsA provincial constitution, or constitutional amendment,must not be inconsistent with this Constitution, but mayprovide for- provincial legislative or executive structuresand procedures that differ from those provided for inthis Chapter; or the institution, role, authority and sta-tus of a traditional monarch, where applicable. Provi-sions included in a provincial constitution or constitutio-nal amendment in terms of paragraphs (a) or (b) of sub-section (1)- must comply with the values in section 1and with Chapter 3 ; and may not confer on the provin-ce any power or function that falls- outside the area ofprovincial competence in terms of Schedules 4 and 5;or outside the powers and functions conferred on theprovince by other sections of the Constitution.

Cf. Art. 144 de la CP sudafricanaCapítulo VI “Provinces”:Certification of provincial constitutionsIf a provincial legislature has passed or amended a cons-titution, the Speaker of the legislature must submit thetext of the constitution or constitutional amendment tothe Constitutional Court for certification. No text of aprovincial constitution or constitutional amendment be-comes law until the Constitutional Court has certified-that the text has been passed in accordance with section142; and that the whole text complies with section 143.

Cf. Art. 29 de la CP alemanaEl territorio federal puede ser reorganizado para garan-tizar que los Länder, por su tamaño y su capacidadeconómica, estén en condiciones de cumplir eficazmentelas tareas que les incumben. A tal efecto deberán tenerseen cuenta las afinidades regionales, los contextoshistóricos y culturales, la conveniencia económica, asícomo las exigencias de la ordenación territorial yplanificación regional.2. Las medidas de reorganización del territorio federaldeberán adoptarse mediante ley federal que requiere laratificación por referéndum. Deberá darse audiencia alos Länder afectados.3. El referéndum se celebrará en los Länder cuyos terri-torios o partes de territorio pasen a formar parte de unnuevo Land o de un Land conformado con otros límites(Länder afectados). La votación se realizará sobre lacuestión de si los Länder afectados deben subsistir como

357

caso implicará la supre-sión de los departamen-tos existentes, salvo encaso de fusión.

II. Dicha creación estásujeta a consulta ciuda-dana previa, la cual de-berá contar con el votofavorable de dos terciosde los ciudadanos de ca-da una de las entidadesafectadas y de aquellossolicitantes. Una ley de-terminará el procedi-miento de consulta ciu-dadana y las bases de-mográficas, histórico-cultural y económicasmínimas.

III. La creación de lanueva entidad será apro-bada por el Poder Legis-lativo nacional medianteley expresa.

IV. Los límites de lasuidades político admi-nistrativas subnaciona-les podrán ajustarsecuando fuera necesariopara acomodar deman-das indígenas o no ori-ginarias respetando losprincipios de voluntadciudadana y viabilidadoperativa.

hasta ahora, o bien ha de formarse el nuevo Land o elLand con nuevos límites. Será positivo el resultado delreferéndum sobre la formación de un nuevo Land o deun Land con otros límites, cuando respectivamente laapruebe una mayoría en su futuro territorio y en elconjunto de los territorios o partes de territorio de unLand afectado, cuya pertenencia a un Land haya de sermodificada en igual sentido. Contrariamente, seránegativo cuando en el territorio de uno de los Länderafectados una mayoría rechace la modificación; no obstan-te, el rechazo queda sin efecto si, en una parte del territoriocuya pertenencia al Land afectado debe ser modificada,una mayoría de dos tercios aprueba la modificación, amenos que una mayoría de dos tercios en la totalidad delLand afectado rechace la modificación.4. Si en un área económica y de asentamientos humanos,conexa y delimitada, cuyas partes estén situadas en variosLänder y que por lo menos tenga un millón de habi-tantes, surge una iniciativa popular respaldada por unadécima parte de los ciudadanos con derecho a voto enlas elecciones federales, en la cual se solicita que paradicha área se establezca la pertenencia territorial a unsolo Land, entonces habrá que decidir por ley federalen el plazo de dos años si la pertenencia a los Länder hade ser modificada según el apartado 2, o si ha de Ilevarsea cabo en los Länder afectados una consulta popular.5. La consulta popular tiene por objeto comprobar si cuentacon apoyo un cambio de la pertenencia a un Land quedebe ser propuesto en la ley. Esta puede someter a consultapopular diversas propuestas, pero no más de dos. Si lamayoría aprueba una modificación propuesta de la per-tenencia a un Land, habrá de determinarse por ley federaldentro del plazo de dos años si ha de modificarse lapertenencia a un Land según el apartado 2. Si una pro-puesta presentada a consulta popular alcanza la aprobacióncorrespondiente según los requisitos de las frases 3 y 4 delapartado 3, deberá promulgarse, en el plazo de dos añosdespués de la realización de la consulta popular, una leyfederal para la formación del Estado propuesto, que ya nonecesita ratificación por referéndum.6. La mayoría requerida en el referéndum y en la consultapopular es la mayoría de los votos emitidos siempre que estoscomprendan, por lo menos, un cuarto de los ciudadanos delterritorio afectado con derecho a voto en elecciones federales.Por lo demás, una ley federal regulará las modalidades delreferéndum, de la iniciativa popular y de la consulta popu-lar; esta ley federal puede prever también que las iniciativaspopulares no se repitan en el plazo de cinco años.



– El territorio federal puede ser reorganizado para ga-rantizar que los Länder, por su tamaño y su capacidadeconómica, estén en condiciones de cumplir eficazmentelas tareas que les incumben. A tal efecto deberán tenerseen cuenta las afinidades regionales, los contextoshistóricos y culturales, la conveniencia económica, asícomo las exigencias de la ordenación territorial yplanificación regional.2. Las medidas de reorganización del territorio federaldeberán adoptarse mediante ley federal que requiere laratificación por referéndum. Deberá darse audiencia alos Länder afectados.3. El referéndum se celebrará en los Länder cuyos te-rritorios o partes de territorio pasen a formar parte deun nuevo Land o de un Land conformado con otroslímites (Länder afectados). La votación se realizará so-bre la cuestión de si los Länder afectados deben subsistircomo hasta ahora, o bien ha de formarse el nuevo Lando el Land con nuevos límites. Será positivo el resultadodel referéndum sobre la formación de un nuevo Land ode un Land con otros límites, cuando respectivamentela apruebe una mayoría en su futuro territorio y en elconjunto de los territorios o partes de territorio de unLand afectado, cuya pertenencia a un Land haya de sermodificada en igual sentido. Contrariamente, seránegativo cuando en el territorio de uno de los Länderafectados una mayoría rechace la modificación; noobstante, el rechazo queda sin efecto si, en una parte delterritorio cuya pertenencia al Land afectado debe sermodificada, una mayoría de dos tercios aprueba lamodificación, a menos que una mayoría de dos terciosen la totalidad del Land afectado rechace la modificación.4. Si en un área económica y de asentamientos humanos,conexa y delimitada, cuyas partes estén situadas en variosLänder y que por lo menos tenga un millón dehabitantes, surge una iniciativa popular respaldada poruna décima parte de los ciudadanos con derecho a votoen las elecciones federales, en la cual se solicita que paradicha área se establezca la pertenencia territorial a unsolo Land, entonces habrá que decidir por ley federalen el plazo de dos años si la pertenencia a los Länder hade ser modificada según el apartado 2, o si ha de Ilevarsea cabo en los Länder afectados una consulta popular.5. La consulta popular tiene por objeto comprobar sicuenta con apoyo un cambio de la pertenencia a un Landque debe ser propuesto en la ley. Esta puede someter aconsulta popular diversas propuestas, pero no más dedos. Si la mayoría aprueba una modificación propuesta

359

Artículo V.1.9.(Ordenamientoespacial)

I. Las entidades territo-riales subnacionales o lasunidades político-admi-nistrativas podrán confi-gurar zonas de desarrollosocio-económico, cultu-ral, ambiental o metropo-litano sobre la base de unahomogeneidad geoeco-nómica, agroecológica,

de la pertenencia a un Land, habrá de determinarse porley federal dentro del plazo de dos años si ha demodificarse la pertenencia a un Land según el apartado2. Si una propuesta presentada a consulta popular alcanzala aprobación correspondiente según los requisitos de lasfrases 3 y 4 del apartado 3, deberá promulgarse, en elplazo de dos años después de la realización de la consultapopular, una ley federal para la formación del Estado pro-puesto, que ya no necesita ratificación por referéndum.6. La mayoría requerida en el referéndum y en la consultapopular es la mayoría de los votos emitidos siempre queestos comprendan, por lo menos, un cuarto de losciudadanos del territorio afectado con derecho a votoen elecciones federales. Por lo demás, una ley federalregulará las modalidades del referéndum, de la iniciativapopular y de la consulta popular; esta ley federal puedeprever también que las iniciativas populares no se repitanen el plazo de cinco años.

Cf. Art. 190 de la CP peruana(T-IV: “De la estructura del Estado”)Cap. XIV: “De la descentralización, las regiones y losmunicipios”:Las Regiones se constituyen por iniciativa y mandatode las poblaciones pertenecientes a uno o más depar-tamentos colindantes. Las provincias y los distritoscontiguos pueden asimismo integrarse o cambiar decircunscripción.En ambos casos procede el referéndum, conforme a ley.

Cf. Art. 238 de la CP ecuatorianaCap. 4: “De los regímenes especiales”:Existirán regímenes especiales de administración territo-rial por consideraciones demográficas y ambientales. Parala protección de las áreas sujetas a régimen especial, podránlimitarse dentro de ellas los derechos de migración interna,trabajo o cualquier otra actividad que pueda afectar al medioambiente. La ley normará cada régimen especial.

Cf. Art. 306 de la CP colombianaDos o más departamentos podrán constituírse en regionesadministrativas y de planificación, con personería jurídica,autonomía y patrimonio propio. Su objeto principal seráel desarrollo económico y social del respectivo territorio.

Cf. Art. 307 de la CP colombiana….La respectiva ley orgánica, previo concepto de laComisión de Ordenamiento Territorial, establecerá las



condiciones para solicitar la conversión de la Región enentidad territorial. La decisión tomada por el Congresose someterá en cada caso a referendo de los ciudadanosde los departamentos interesados.

geofísica, o derivada delas modalidades de losasentamientos humanos,a fin de proveer determi-nados bienes y serviciosestatales que aprovechenlas economías de escala ode coordinación.

II. La macroregión or-denará espacios supradepartamentales, la re-gión ordenará espacios-supra municipales, y lamicroregión lo hará enel ámbito municipal.

III. Las macroregionespodrán formar parte deespacios geoeconómicossupranacionales consujeción a los tratadosinternacionales que alefecto firme y ratifique laRepública.

Artículo V.1.10.(Mancomunidades)

I. Para la atención de finesespecíficos, o para aco-modar demandas cultu-rales, que sobrepasen lacapacidad de una sola en-tidad territorial o unidadpolítico administrativa,podrán formarse manco-munidades de munici-pios, departamentos, pro-vincias o distritos según

Cf. Art. 229 de la CP ecuatorianaLas provincias, cantones y parroquias se podrán asociarpara su desarrollo económico y social y para el manejode los recursos naturales.

Cf. Art. 194 de la CP peruanaLas municipalidades pueden asociarse o concertar entreellas convenios cooperativos para la ejecución de obrasy la prestación de servicios comunes.

361

procedimientos que de-termine la ley y el marcode competencias.

II. Las mancomunidadesdeberán ser financiadascon aportes de las entida-des asociadas y en el casode las municipales, sólopodrán abarcar tareasintegrales de desarrollo yfinanciamiento nacionalcuando sean parte de unprograma nacional defusión de municipios.

Artículo V.1.11.(Utilizaciónpreceptiva dela organizaciónestatal subnacional)

Toda norma nacionalcon impacto preponde-rante dentro de unaentidad territorial subna-cional se aplicará me-diante transferencia odelegación a la entidadcorrespondiente. En es-te último caso el nivelnacional podrá ejercercontrol de oportunidadsobre las funciones trans-feridas pero sólo a travésde la máxima autoridadejecutiva del delegatario.

Cf. Art. 72 de la CP francesaEn las colectividades territoriales de la República, elrepresentante del Estado, representante de cada uno delos miembros del Gobierno, tiene a su cargo los interesesnacionales, el control administrativo y el respeto de las leyes.

Cf. Art. 154 de la CP españolaUn Delegado nombrado por el Gobierno dirigirá laAdministración del Estado en el territorio de laComunidad Autónoma y la coordinará, cuando proceda,con la administración propia de la Comunidad.

Cf. Art. 227 de la CP ecuatorianaEn las provincias habrá un Gobernador, representantedel Presidente de la República, que coordinará ycontrolará las políticas del gobierno nacional y dirigirálas actividades de funcionarios y representantes de laFunción Ejecutiva en cada provincia.

Cf. Art. 211 de la CP colombianaLa ley señalará las funciones que el Presidente de laRepública podrá delegar en los ministros, directores dedepartamentos administrativos, representantes legalesde entidades descentralizadas, superintendentes, gober-nadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma leydetermine. Igualmente, fijará las condiciones para quelas autoridades administrativas puedan delegar en sussubalternos o en otras autoridades.



Artículo V.1.12.(Igualdad interterritorial)

I. Las entidades territo-riales de los niveles na-cional, departamental ymunicipal respetarán elestatus constitucionalidéntico de los otros ni-veles, sus funciones ypoderes y ejercerán úni-camente las competen-cias conferidas por estaConstitución, sin afectarla integridad funcionalde las otras entidades.

II. Cualquier ley nacio-nal destinada a normaraspectos de este Títulodeberá aprobarse pordos tercios de votos delos miembros presentesen sesión con quórumreglamentario del Con-greso nacional.

III. Todas las entidadesterritoriales gozan delderecho de iniciativa le-gislativa sobre asuntosrelacionados a sus com-petencias.

Cf. Art. 41 de la CP sudafricanaPrinciples of co-operative government and intergovern-mental relations All spheres of government and all or-gans of state within each sphere must preserve the peace,national unity and the indivisibility of the Republic; se-cure the well-being of the people of the Republic; pro-vide effective, transparent, accountable and coherentgovernment for the Republic as a whole; be loyal to theConstitution, the Republic and its people; respect the con-stitutional status, institutions, powers and functions ofgovernment in the other spheres; not assume any poweror function except those conferred on them in terms ofthe Constitution; exercise their powers and perform theirfunctions in a manner that does not encroach on the geo-graphical, functional or institutional integrity of govern-ment in another sphere; and co-operate with one anotherin mutual trust and good faith by

• fostering friendly relations;• assisting and supporting one another;• informing one another of, and consulting one another

on, matters of common interest;• co-ordinating their actions and legislation with one

another;• adhering to agreed procedures; and• avoiding legal proceedings against one another.

Cf. Art. 142 de la CP ecuatoriana(T-VI: “De la función legislativa”) Cap. 5: “De las leyes”:Art. 142.- Las leyes serán orgánicas y ordinarias. Seránleyes orgánicas:1. Las que regulen la organización y actividades de lasFunciones Legislativa, Ejecutiva y Judicial; las del régi-men seccional autónomo…

Cf. Art. 143 de la CP ecuatorianaLas leyes orgánicas serán aprobadas, reformadas,derogadas o interpretadas por mayoría absoluta de losintegrantes del Congreso Nacional. Una ley ordinariano podrá modificar una ley orgánica ni prevalecer sobreella, ni siquiera a título de ley especial.

Cf. Art. 81 de la CP española(T-III: “De las Cortes generales”)Cap. 2: “De la elaboración de las leyes”:1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de losderechos fundamentales y de las libertades públicas, lasque aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen

363

electoral general y las demás previstas en la Constitución.2. La aprobación, modificación o derogación de las leyesorgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en unavotación final sobre el conjunto del proyecto.

Cf. Art. 107 de la CP peruanaEl Presidente de la República y los Congresistas tienenderecho de iniciativa en la formación de las leyes.También tienen el mismo derecho en las materias queles son propias los otros poderes del Estado, las insti-tuciones públicas autónomas, los Gobiernos Regionales,los Gobiernos locales y los colegios profesionales.

Cf. Art. 151 de la CP colombiana(T-VI: “De la rama legislativa”)Cap. 5: “De las leyes”:El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estarásujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por mediode ellas se establecerán … las normas sobre preparación,aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y leyde apropiaciones y del plan general de desarrollo, y lasrelativas a la asignación de competencias normativas alas entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán,para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos delos miembros de una y otra Cámara.

Cf. Art. 152 de la CP colombianaMediante las leyes estatutarias, el Congreso de laRepública regulará las siguientes materias: a) Derechosy deberes fundamentales de las personas y losprocedimientos y recursos para su protección; … e)Estados de excepción.

Cf. Art. 153 de la CP colombianaLa aprobación, modificación o derogación de las leyesestatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembrosdel Congreso y deberá efectuarse dentro de una solalegislatura. Dicho trámite comprenderá la revisión pre-via, por parte de la Corte Constitucional, de laexequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podráintervenir para defenderla o impugnarla.



Artículo V.1.13.(Preeminencia de lalegislación nacional)

La legislación nacionalprevalecerá sobre la le-gislación subnacionalcuando ésta le sea con-traria y la primera seanecesaria para garanti-zar nacionalmente con-diciones de vida equita-tivas o la unidad econó-mica o política del país.El Tribunal Constitu-cional tendrá competen-cia para habilitar estaprimacía y resolver lascontroversias.

Cf. Art. 72 de la CP alemana(Modificado 27/10/1994)1. En el ámbito de la legislación concurrente, los Ländertienen la facultad de legislar mientras y en cuanto laFederación no haya hecho uso mediante ley de sucompetencia legislativa.2. En este ámbito, la Federación tiene el derecho delegislar siempre que y en cuanto exista la necesidad deuna regulación legislativa federal porque así lo requieranla creación de condiciones de vida equivalentes en elterritorio federal o el mantenimiento de la unidadjurídica o económica en interés de la totalidad del Estado.3. Por ley federal puede determinarse que una regulaciónlegislativa federal que ya no sea necesaria en el sentidodel apartado 2, pueda ser reemplazada por la legislaciónde los Länder.

Cf. Art. 44 de la CP sudafricanaNational legislative authority…2. Parliament may intervene, by passing legislation inaccordance with section 76(1), with regard to a matterfalling within a functional area listed in Schedule 5, whenit is necessary-

• to maintain national security;• to maintain economic unity;• to maintain essential national standards;• to establish minimum standards required for the ren-

dering of services; or• to prevent unreasonable action taken by a province

which is prejudicial to the interests of another prov-ince or to the country as a whole.

Cf. Art. 49 de la CP suiza1. Derecho federal tiene preeminencia sobre derechocantonal que le contradiga.

Cf. Art. 195 de la CP sudafricanaChapter 10 - Public Administration. Basic values andprinciples governing public administration1. Public administration must be governed by the demo-cratic values and principles enshrined in the Constitu-tion, including the following principles:

• A high standard of professional ethics must be pro-moted and maintained.

• Efficient, economic and effective use of resourcesmust be promoted.

Artículo V.1.14.(Principiosterritoriales deadministraciónpública)

En todos sus niveles, lasentidades territoriales seregirán por principios

365

de protección del servi-cio civil, transparenciaen la gestión pública,obligatoriedad de la ren-dición de cuentas a laContraloría respectiva.Las entidades territoria-les subnacionales adop-tarán las normas nacio-nales de administraciónpública mediante regla-mentación por su máxi-mo órgano ejecutivo.

• Public administration must be development-oriented.Services must be provided impartially, fairly, equita-bly and without bias.

• People’s needs must be responded to, and the publicmust be encouraged to participate in policy-making.

• Public administration must be accountable.• Transparency must be fostered by providing the public

with timely, accessible and accurate information.• Good human-resource management and career-de-

velopment practices, to maximise human potential,must be cultivated.

• Public administration must be broadly representativeof the South African people, with employment andpersonnel management practices based on ability, ob-jectivity, fairness, and the need to redress the imbalan-ces of the past to achieve broad representation.

2. The above principles apply to- administration in ev-ery sphere of government; organs of state; and publicenterprises

Cf. Art. 103 de la CP española(TÍTULO IV: “Del Gobierno y de la Administración”)1. La Administración Pública sirve con objetividad losintereses generales y actúa de acuerdo con los principiosde eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentra-ción y coordinación, con sometimiento pleno a la ley yal Derecho.3. La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos,el acceso a la función pública de acuerdo con los prin-cipios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejer-cicio de su derecho a sindicación, el sistema de in-compatibilidades y las garantías para la imparcialidaden el ejercicio de sus funciones

Cf. Art. 43 de la CP sudafricanaLegislative authority of the Republic In the Republic,the legislative authority -a. of the national sphere ofgovernment is vested in Parliament, as set out in section44; b. of the provincial sphere of government is vestedin the provincial legislatures, as set out in section 104;and c. of the local sphere of government is vested in theMunicipal Councils, as set out in section 156.

Cf. Art. 29 de la CP brasileñaIX - organização das funções legislativas e fiscalizadorasda Câmara Municipal

Artículo V.1.15.(Territorializaciónde poderespúblicos)

I. El Poder Legislativose ejerce por el Congre-so nacional y, en las enti-dades territoriales sub-nacionales, por la Asam-



blea Departamental y elConcejo municipal o suequivalente por usos ycostumbres, conformeal principio de preva-lencia de la Constitu-ción Política del Estado.

II. El Poder Ejecutivo seejerce por el Presidentede la República, el Pre-fecto departamental y elAlcalde municipal o suequivalente por usos ycostumbres.

III. Sin afectar el dere-cho a apelación al nivelnacional competente,conforme a ley, el Tribu-nal Superior de Justiciaagota la organización ju-dicial en cada departa-mento. La territorializa-ción del poder judicialincluyendo el sistemajudicial originario se ri-ge por el principio deautoadministración ple-na e independiente.

IV. El Sistema de Con-trol del Estado a nivelsubnacional, conforma-do por los ContraloríasGenerales departamen-tales y locales, se terri-torializa según el prin-

Cf. Art. 30 de la CP brasileñaCompete aos Municípios:I - legislar sobre assuntos de interesse local.

Cf. Art. 31 de la CP brasileñaA fiscalização do Município será exercida pelo PoderLegislativo municipal;

Cf. Art. 152 de la CP española1…Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de lajurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo,culminará la organización judicial en el ámbito territorialde la Comunidad Autónoma. En los Estatutos de lasComunidades Autónomas podrán establecerse lossupuestos y las formas de participación de aquellas en laorganización de las demarcaciones judiciales del terri-torio. Todo ello de conformidad con lo previsto en laley orgánica del poder judicial y dentro de la unidad eindependencia de éste.Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 123, lassucesivas instancias procesales, en su caso, se agotaránante órganos judiciales radicados en el mismo territoriode la Comunidad Autónoma en que este el órgano com-petente en primera instancia.

367

cipio de autoadminis-tración plena e inde-pendiente.

Artículo V.1.16.(Control judicialy técnico)

I. El control técnico in-dependiente de la actua-ción de las entidadesterritoriales subnacio-nales corresponderá alSistema de Contraloríaen cuanto a las cuentas,los resultados de gestióny a los impactos de polí-ticas públicas.

II. El control judicialcorresponderá a la juris-dicción contencioso-ad-ministrativa y al Tribu-nal Constitucional en lorelativo a la constitucio-nalidad de las normas ypara dirimir conflictoscompetenciales.

Cf. Art. 216 de la CP sudafricana(Chapter 13 – Finance) Treasury control National leg-islation must establish a national treasury and prescribemeasures to ensure both transparency and expenditurecontrol in each sphere of government, by introducing

• generally recognised accounting practice;• uniform expenditure classifications; and• uniform treasury norms and standards. The national

treasury must enforce compliance with the measuresestablished in terms of subsection (1), and may stopthe transfer of funds to an organ of state if that organof state commits a serious or persistent materialbreach of those measures.

Cf. Art. 188 de la CP sudafricana(Chapter 9: “State institutions supporting constitutionaldemocracy”)Functions of Auditor-GeneralThe Auditor-General must audit and report on the ac-counts, financial statements and financial managementof all national and provincial state departments andadministrations; all municipalities; and any other insti-tution or accounting entity required by

Cf. Art. 199 de la CP peruana(T-IV: “De la estructura del Estado”)Cap. XIV: “De la descentralización, las regiones y losmunicipios”:Regiones y las municipalidades rinden cuenta de laejecución de su presupuesto a la Contraloría Generalde la República. Son fiscalizadas de acuerdo a Ley.

Cf. Art. 267 de la CP colombianaEn los casos excepcionales, previstos por la ley, la Con-traloría podrá ejercer control posterior sobre cuentasde cualquier entidad territorial.

Cf. Art. 268 de la CP colombianaEl Contralor General de la República tendrá lassiguientes atribuciones… Dictar normas generales para



armonizar los sistemas de control fiscal de todas lasentidades públicas del orden nacional y territorial.

Cf. Art. 272 de la CP colombianaEl control de la Gestión Fiscal de las entidades del ordenterritorial será ejercido, con austeridad y eficiencia, por laContraloría General de la República, para lo cual podráapoyarse en el auxilio técnico de fundaciones, corpo-raciones, universidades, instituciones de economía solidaria,o empresas privadas escogidas en audiencia pública, cele-brada previo concurso de méritos. Las decisiones adminis-trativas serán de competencia privativa de la Contraloría.Las Contralorías departamentales, distritales y municipales,hoy existentes, quedarán suprimidas cuando el ContralorGeneral de la República determine que está en condicionesde asumir totalmente sus funciones, lo cual deberá sucedera más tardar el 31 de diciembre de 2003. En el proceso detransición se respetará el periodo de los contralores actuales.Los funcionarios de la Contraloría General de la República,que se designen para desempeñar estos cargos, serán esco-gidos mediante concurso de méritos y deberán ser oriundosdel departamento respectivo.

Cf. Art. 152 de la CP españolaEl control de la actividad de los órganos de las Comu-nidades Autónomas se ejercerá:

a) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a laconstitucionalidad de sus disposiciones normativascon fuerza de ley.

b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Es-tado, el del ejercicio de funciones delegadas a que serefiere el apartado 2 del artículo 150.

c) Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de laadministración autónoma y sus normas reglamentarias.

d) Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presu-puestario.

Cf. Art. 155 de la CP española1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obliga-ciones que la Constitución u otras leyes le impongan, oactuare de forma que atente gravemente al interés generalde España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidentede la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido,con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podráadoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla alcumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para laprotección del mencionado interés general.

Artículo V.1.17.(Intervención)

El Poder Ejecutivo na-cional podrá interveniren los casos en que la en-tidad territorial subna-cional no pueda man-

369

tener o no garantice elorden público, se atentecontra la garantía de mí-nimos esenciales en laprovisión de bienes yservicios, el derecho allibre tránsito, o se ame-nace la integridad nacio-nal.

2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apar-tado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a to-das las autoridades de las Comunidades Autónomas.

Cf. Art. 213 de la CP colombianaEn caso de grave perturbación del orden público queatente de manera inminente contra la estabilidadinstitucional, la seguridad del Estado, o la convivenciaciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante eluso de las atribuciones ordinarias de las autoridades dePolicía, el Presidente de la República, con la firma detodos los ministros, podrá declarar el Estado de Con-moción Interior, en toda la República o parte de ella,por término no mayor de noventa días, prorrogable hastapor dos períodos iguales, el segundo de los cuales re-quiere concepto previo y favorable del Senado de la Re-pública. Mediante tal declaración, el Gobierno tendrálas facultades estrictamente necesarias para conjurar lascausas de la perturbación e impedir la extensión de susefectos

Cf. Art. 215 de la CP colombianaCuando sobrevengan hechos distintos de los previstosen los artículos 212 y 213 que perturben o amenacenperturbar en forma grave e inminente el orden econó-mico, social y ecológico del país, o que constituyan gravecalamidad pública, podrá el Presidente, con la firma detodos los ministros, declarar el Estado de Emergenciapor períodos hasta de treinta días en cada caso, quesumados no podrán exceder de noventa días en el añocalendario. Mediante tal declaración, que deberá sermotivada, podrá el Presidente, con la firma de todos losministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinadosexclusivamente a conjurar la crisis y a impedir laextensión de sus efectos.

Artículo V.1.18.(Procedimientode la intervención)

I. La intervención sólose decretará si las con-minatorias previas nohubieran sido acatadas.

Cf. Art. 100 de la CP sudafricanaNational intervention in provincial administration1.When a province cannot or does not fulfil an execu-tive obligation in terms of the Constitution or legisla-tion, the national executive may intervene by taking anyappropriate steps to ensure fulfilment of that obligation,including

a) issuing a directive to the provincial executive, des-cribing the extent of the failure to fulfil its obligatio-



La intervención deberálimitarse al ámbito rela-tivo a la causal corres-pondiente, y no podrádurar más de 90 días,salvo autorización delCongreso Nacional.

II. La intervención delnivel nacional no sus-penderá la cualidad gu-bernativa en general ylas medidas deberán serenviadas al TribunalConstitucional para sucontrol constitucional, yal Congreso para suconocimiento.

III. La intervención ha-bilitará al nivel nacionalpara asumir el mandodirecto sobre la fuerzapública territorial mien-tras dure la misma

ns and stating any steps required to meet its obliga-tions; and

b) assuming responsibility for the relevant obligation inthat province to the extent necessary to-• maintain essential national standards or meet estab-

lished minimum standards for the rendering of aservice;

• maintain economic unity;• maintain national security; or• prevent that province from taking unreasonable ac-

tion that is prejudicial to the interests of anotherprovince or to the country as a whole.

Cf. Art. 37 de la CP alemana1. Si un Estado no cumpliere las obligaciones federalesque le incumben con arreglo a la Ley Fundamental o aotra Ley Federal, podrá el Gobierno Federal, con elasentimiento del Consejo Federal, adoptar las medidasnecesarias para imponer a dicho Estado el cumplimientode sus deberes mediante la coerción federal.2. Para el ejercicio de la coerción federal tendrá el Go-bierno Federal o, eventualmente, su comisionado(Beauftragter) el derecho de impartir directrices (dasWeisungsrecht) frente a todos los Estados regionales ysus órganos.

Cf. Art. 140 de la CP españolaLa Constitución garantiza la autonomía de los municipios.Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobiernoy administración corresponde a sus respectivos Ayun-tamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales.Los Concejales serán elegidos por los vecinos del muni-cipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo ysecreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldesserán elegidos por los Concejales o por los vecinos…

Cf. Art. 152 de la CP española1. En los Estatutos aprobados por el procedimiento aque se refiere el artículo anterior, la organización ins-

Capítulo V.2. Sistema político subnacional

Artículo V.2.1.(Elecciónde autoridadespolíticassubnacionales)

I. En cada departamentoautónomo y en los mu-nicipios, habrá un órga-no legislativo y delibe-

371

rativo y uno ejecutivo,ambos electos directa-mente o según usos ycostumbres para un pe-riodo de cinco años.

II. El Prefecto en el depar-tamento y el Alcalde en elmunicipio serán electospor mayoría simple.

III. La conformación delos órganos legislativosse hará sobre el principiodel voto proporcional ypor circunscripcionesdeterminadas conformea la legislación territorialen el marco de las leyesy la Constitución. A nivellocal o distrital se podránrealizar elecciones segúnusos y costumbres, reco-nocidos conforme a ley.

Artículo V.2.2.(Atribuciones de losórganos ejecutivossubnacionalesautónomos)

Sin perjuicio de lo queestableciera la norma-tiva subnacional al res-pecto, son atribucionesdel Prefecto y el Alcaldeo su equivalente por u-sos y costumbres:

titucional autonómica se basará en una Asamblea Legis-lativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a unsistema de representación proporcional que asegure,además, la representación de las diversas zonas del te-rritorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecu-tivas y administrativas y un Presidente, elegido por laAsamblea, de entre sus miembros, y nombrado por elRey, al que corresponde la dirección del Consejo de Go-bierno, la suprema representación de la respectiva Co-munidad y la ordinaria del Estado en aquella. El Presi-dente y los miembros del Consejo de Gobierno seránpolíticamente responsables ante la Asamblea.

Cf. Art. 157 de la CP sudafricanaComposition and election of Municipal Councils2The election of members to a Municipal Council asanticipated in subsection (1)(a) must be in accordancewith national legislation, which must prescribe a sys-tem- a) of proportional representation based on thatmunicipality’s segment of the national common votersroll, and which provides for the election of membersfrom lists of party candidates drawn up in a party’s or-der of preference; or b) of proportional representationas described in paragraph (a) combined with a system ofward representation based on that municipality’s seg-ment of the national common voters roll. 3. An elec-toral system in terms of subsection (2) must result, ingeneral in proportional representation.

Cf. Art. 125 de la CP sudafricanaExecutive authority of provinces The executive authorityof a province is vested in the Premier of that province.The Premier exercises the executive authority, togetherwith the other members of the Executive Council, by-

• implementing provincial legislation in the province;implementing all national legislation within the func-tional areas listed in Schedule 4 or 5 except where theConstitution or an Act of Parliament provides other-wise;

• administering in the province, national legislation out-side the functional areas listed in Schedules 4 and 5,the administration of which has been assigned to theprovincial executive in terms of an Act of Parliament;

• developing and implementing provincial policy; co-



– Ejecutar las leyesaprobadas por el legis-lativo correspondientesi lo hubiere;

– Organizar la Adminis-tración de la entidad yefectuar las designa-ciones necesarias prote-giendo el servicio civilbajo su competencia;

– Ejercer la represen-tación del Estado en elterritorio además decumplir y hacer cumplirlas normas vigentes;

– Cumplir las tareas quele fueran delegadaspor instancia territo-rial superior;

– Proponer el presupues-to anual y presentar nomás de 30 días deasumido el mando, elprograma de gobiernoy el correspondienteplan gubernamental;

– Elaborar el informeanual de cuentas parasu aprobación por laAsamblea

– Proponer proyectos deley para cumplir con laspolíticas de gobierno;

Las demás que confor-me a esta Constituciónles sean atribuidas por lalegislación aplicable.

ordinating the functions of the provincial adminis-tration and its departments; preparing and initiatingprovincial legislation; and performing any other func-tion assigned to the provincial executive in terms ofthe Constitution or an Act of Parliament.

A province has executive authority in terms of subsec-tion (2) (b) only to the extent that the province has theadministrative capacity to assume effective responsibil-ity. The national government, by legislative and othermeasures, must assist provinces to develop the adminis-trative capacity required for the effective exercise of theirpowers and performance of their functions referred toin subsection (2). Any dispute concerning the adminis-trative capacity of a province in regard to any functionmust be referred to the National Council of Provincesfor resolution within 30 days of the date of the referralto the Council. Subject to section 100, the implementa-tion of provincial legislation in a province is an exclu-sive provincial executive power.The provincial executive must act in accordance with-the Constitution; and the provincial constitution, if aconstitution has been passed for the province.

Cf. Art. 127 de la CP sudafricanaPowers and functions of PremiersThe Premier of a province has the powers and functionsentrusted to that office by the Constitution and any legis-lation. The Premier of a province is responsible for1.assenting to and signing Bills; 2. referring a Bill backto the provincial legislature for reconsideration of theBill’s constitutionality; 3. referring a Bill to the Consti-tutional Court for a decision on the Bill’s constitutiona-lity; 4. summoning the legislature to an extraordinarysitting to conduct special business; 5. appointing com-missions of inquiry; 6. and calling a referendum in theprovince in accordance with national legislation.

Cf. Art. 305 de la CP colombianaSon atribuciones del gobernador: Cumplir y hacer cum-plir la Constitución, las leyes, los decretos del Gobiernoy las ordenanzas de las Asambleas Departamentales. Di-rigir y coordinar la acción administrativa del depar-tamento y actuar en su nombre como gestor y promotordel desarrollo integral de su territorio, de conformidadcon la Constitución y las leyes.Dirigir y coordinar los servicios nacionales en lascondiciones de la delegación que le confiera el Presidente

373

de la República. Presentar oportunamente a la asambleadepartamental los proyectos de ordenanza sobre planesy programas de desarrollo económico y social, obraspúblicas y presupuesto anual de rentas y gastos.Nombrar y remover libremente a los gerentes odirectores de los establecimientos públicos y de lasempresas industriales o comerciales del Departamento.Los representantes del departamento en las juntasdirectivas de tales organismos y los directores o gerentesde los mismos son agentes del gobernador. Fomentarde acuerdo con los planes y programas generales, lasempresas, industrias y actividades convenientes aldesarrollo cultural, social y económico del departamentoque no correspondan a la Nación y a los municipios.Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus depen-dencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emo-lumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas res-pectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrácrear obligaciones que excedan al monto global fijadopara el respectivo servicio en el presupuesto inicialmenteaprobado.Suprimir o fusionar las entidades departamentales deconformidad con las ordenanzas.Objetar por motivos de inconstitucionalidad, ilegalidado inconveniencia, los proyectos de ordenanza, o sancio-narlos y promulgarlos. Revisar los actos de los concejosmunicipales y de los alcaldes y, por motivos de incons-titucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal com-petente para que decida sobre su validez.Velar por la exacta recaudación de las rentas departa-mentales, de las entidades descentralizadas y las que seanobjeto de transferencias por la Nación.Convocar a la asamblea departamental a sesiones extra-ordinarias en las que sólo se ocupará de los temas y ma-terias para lo cual fue convocada. Escoger de las ternasenviadas por el jefe Nacional respectivo previo concursopúblico a cargo de éste los gerentes o jefes seccionalesde los establecimientos públicos del orden Nacional queoperen en el departamento, de acuerdo con la ley. Estosservidores serán de libre remoción. El cumplimiento desus funciones, planes y programas de la institución querepresentan, se desarrollarán en concordancia con losplanes y programas de la entidad territorial respectiva.Ejercer las funciones administrativas que le delegue elPresidente de la República. Las demás que le señale laConstitución, las leyes y las ordenanzas.



Artículo V.2.3.(Atribuciones de losórganos legislativossubnacionales)

I. Son atribuciones de laAsamblea Departamen-tal y del Concejo Muni-cipal o su equivalente porusos y costumbres, con-forme a los Estatutos ola ley:

- Aprobar las leyes de laentidad territorial in-cluyendo las que im-ponen tributos en lamedida autorizada poresta Constitución;

- Fiscalizar política-mente al Ejecutivo de-biendo éste brindar to-da la información soli-citada para el efecto;

- Aprobar el presupues-to anual que le presen-tará el Ejecutivo y el in-forme anual de cuentas;

- Votar sobre la base dedictamen anual nega-tivo emanado de laContraloría departa-mental, la censura alEjecutivo.

II. La ley determinarálas atribuciones deórganos deliberativosno autónomos.

Cf. Art. 114 de la CP sudafricanaPowers of provincial legislatures In exercising its legis-lative power, a provincial legislature may- consider, pass,amend or reject any Bill before the legislature; and ini-tiate or prepare legislation, except money Bills.A provincial legislature must provide for mechanisms-to ensure that all provincial executive organs of state inthe province are accountable to it; and to maintain over-sight of- the exercise of provincial executive authorityin the province, including the implementation of legis-lation; and any provincial organ of state.

Cf. Art. 133 de la CP sudafricanaAccountability and responsibilitiesThe members of the Executive Council of a provinceare responsible for the functions of the executive assignedto them by the Premier. Members of the ExecutiveCouncil of a province are accountable collectively andindividually to the legislature for the exercise of theirpowers and the performance of their functions. Membersof the Executive Council of a province must act in accor-dance with the Constitution and, if a provincial constitu-tion has been passed for the province, also that constitu-tion; and provide the legislature with full and regularreports concerning matters under their control.

Cf. Art. 300 de la CP colombianaCorresponde a las Asambleas Departamentales, pormedio de ordenanzas:1.Reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestaciónde los servicios a cargo del Departamento.2.Expedir las disposiciones relacionadas con la planea-ción, el desarrollo económico y social, el apoyo finan-ciero y crediticio a los municipios, el turismo, el trans-porte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comu-nicación y el desarrollo de sus zonas de frontera.3.Adoptar de acuerdo con la Ley los planes y programasde desarrollo económico y social y los de obras públicas,con la determinación de las inversiones y medidas quese consideren necesarias para impulsar su ejecución yasegurar su cumplimiento.4.Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos ycontribuciones necesarios para el cumplimiento de lasfunciones departamentales.5.Expedir las normas orgánicas del presupuesto depar-tamental y el presupuesto anual de rentas y gastos.6.Con sujeción a los requisitos que señale la Ley, crear ysuprimir municipios, segregar y agregar territorios mu-nicipales, y organizar provincias.

375

Artículo V.2.4.(Revocatoriade mandatos)

La revocatoria del man-dato se aplicará sólo so-bre la base de dictámenesdel Sistema de Contralo-ría territorial previa vota-ción con mayoría de dostercios de los miembrospresentes en sesión conquórum reglamentariodel órgano legislativo

7. Determinar la estructura de la Administración De-partamental, las funciones de sus dependencias, lasescalas de remuneración correspondientes a sus distintascategorías de empleo; crear los establecimientos públicosy las empresas industriales o comerciales del depar-tamento y autorizar la formación de sociedades deeconomía mixta.8. Dictar normas de policía en todo aquello que no seamateria de disposición legal.9. Autorizar al gobernador del departamento para ce-lebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes.10. Regular, en concurrencia con el municipio, el de-porte, la educación y la salud en los términos que deter-mina la Ley.11. Solicitar informes sobre el ejercicio de sus funcionesal Contralor General del Departamento, Secretario deGabinete, Jefes de Departamentos Administrativos yDirectores de Institutos Descentralizados del ordenDepartamental.12. Cumplir las demás funciones que le asignen la Cons-titución y la Ley. Los planes y programas de desarrollode obras públicas, serán coordinados e integrados conlos planes y programas municipales, regionales y nacio-nales. Las ordenanzas a que se refieren los numerales 3,5 y 7 de este artículo, las que decretan inversiones,participaciones o cesiones de rentas y bienes departa-mentales y las que creen servicios a cargo del Depar-tamento o los traspasen a él, sólo podrán ser dictadas oreformadas a iniciativa del Gobernador.

Cf. Art. 141 de la CP sudafricanaMotions of no confidenceIf a provincial legislature, by a vote supported by a majo-rity of its members, passes a motion of no confidence inthe province’s Executive Council excluding the Premier,the Premier must reconstitute the Council. If a provinciallegislature, by a vote supported by a majority of its mem-bers, passes a motion of no confidence in the Premier,the Premier and the other members of the ExecutiveCouncil must resign.

Cf. Art.104 de la CP colombianaEl Presidente de la República, con la firma de todos losministros y previo concepto favorable del Senado de laRepública, podrá consultar al pueblo decisiones detrascendencia nacional. La decisión del pueblo seráobligatoria. La consulta no podrá realizarse en con-currencia con otra elección.



correspondiente o segúnusos y costumbres. Elvoto de revocatoria podráser contra el gabinetedebiendo el Prefecto, Al-caldes o autoridades co-munitarias reemplazarlo;o contra estas autorida-des, en cuyo caso estas ce-san previo referendumciudadano. En tal caso,será sustituido por la si-guiente autoridad en lí-nea descendente hasta larealización de nuevaselecciones, las cuales seconvocarán de inmedia-to, salvo que falte menosde un año para la conclu-sión del mandato. Sólopodrá producirse unarevocatoria sujeta a nue-va elección por cada pe-riodo gubernamental.

Artículo V.2.5.(Designaciónde autoridadesterritoriales)

I. El Prefecto designaráun Subprefecto por cadaprovincia. El Alcaldedesignará Subalcaldespor distrito. Antes de ladesignación, el Prefectoy el alcalde deberán es-cuchar en audiencia pú-

Cf. Art. 105 de la CP colombianaPrevio cumplimiento de los requisitos y formalidadesque señale el estatuto general de la organización terri-torial y en los casos que éste determine, losGobernadores y Alcaldes según el caso, podrán realizarconsultas populares para decidir sobre asuntos decompetencia del respectivo departamento o municipio.

Cf. Art. 106 de la CP colombianaPrevio el cumplimiento de los requisitos que la ley señaley en los casos que ésta determine, los habitantes de lasentidades territoriales podrán presentar proyectos sobreasuntos que son de competencia de la respectivacorporación pública, la cual está obligada a tramitarlos;decidir sobre las disposiciones de interés de la comunidada iniciativa de la autoridad o corporacióncorrespondiente o por no menos del 10% de los ciuda-danos inscritos en el respectivo censo electoral; y elegirrepresentantes en las juntas de las empresas que prestanservicios públicos dentro de la entidad territorialrespectiva.

Cf. Art. 13 de la CP francesa(Modificado 28/03/2003)El Presidente de la República firmará las ordenanzas ylos decretos discutidos en Consejo de Ministros.Nombrará los cargos civiles y militares del Estado.El Consejo de Ministros nombrará:Los Consejeros de Estado, el Gran Canciller de la Le-gión de Honor, los embajadores y enviados extra-ordinarios, los consejeros del Tribunal de Cuentas, losprefectos, los representantes del Gobierno en losterritorios de Ultramar regidos por el artículo 74 y enNueva Caledonia, los oficiales generales, los rectores delas academias, los directores de las administracionescentrales.Una ley orgánica determinará los demás cargos quedeben ser cubiertos en Consejo de Ministros, así como

377

blica a los vecinos y con-siderar sus postulantes.Salvo que la ley y laConstitución dispusie-ran lo contrario, tanto elPrefecto como el Al-calde podrán tambiéndesignar a las máximasautoridades estatales deorganismos o agenciasde tipo sectorial o espe-cializado que en la enti-dad territorial operaranfuera de la prefectura oalcaldía, debiendo parael efecto respetar los re-gímenes de carrera co-rrespondientes estable-cidos por ley nacional.

II. El Prefecto o el Al-calde designarán a quie-nes fueren elegidos en laprovincia o el distritomunicipal, según usos ycostumbres reconocidosconforme a ley

III. La máxima auto-ridad de cada instanciaestatal designará a sussubalternos conforme aley de servicio civil.

las condiciones en las cuales el Presidente de la Repúblicapodrá delegar su competencia en los nombramientospara ser ejercida en su nombre.



Artículo V.2.6.(Cesaciónde autoridades)

Cualquier autoridadelecta de cualquier nivelterritorial podrá ser ce-sada en sus funcionespor infracciones contrala Constitución y pordelitos cometidos en elejercicio de sus funcio-nes conforme a ley espe-cial nacional.

Artículo V.3.1.(Asignaciónprivativa, exclusiva yconcurrente de lafacultad legislativa)

I. La asignación compe-tencial se dirá privativacuando sólo el nivel na-cional legisle y ejecuteuna materia. La delega-ción implicará controlde mérito y de legalidad.

II. La Constitución defi-ne las materias sobre lasque puede legislar sóloun nivel territorial, encuyo caso la competen-cia será exclusiva. Si más

Cf. Art. 89 de la CP sudafricana.Removal of President The National Assembly, by a reso-lution adopted with a supporting vote of at least twothirds of its members, may remove the President fromoffice only on the grounds of- a serious violation of theConstitution or the law; serious misconduct; or inabil-ity to perform the functions of office.

Cf. Art. 130 de la CP sudafricana2. The legislature of a province, by a resolution adoptedwith a supporting vote of at least two thirds of its mem-bers, may remove the Premier from office only on thegrounds of- a serious violation of the Constitution orthe law; serious misconduct; or inability to perform thefunctions of office.

Capítulo V 3 Sistema de asignación competencial

Cf. Art. 70 de la CP alemana1. Los Estados tendrán derecho a legislar (das Rechtder Gesetzgebung) en la medida en que la presente LeyFundamental no confiera potestades legislativas a laFederación.La delimitación de competencias entre la Federación ylos Estados se regirá por los preceptos de la presenteLey Fundamental sobre legislación exclusiva y legislaciónconcurrente.

Cf. Art. 71 de la CP alemanaEn el ámbito de potestad legislativa exclusiva de laFederación, los Estados tendrán competencia paralegislar sólo cuando y en la medida en que una Ley Fed-eral les haya facultado expresamente para ello.

Cf. Art. 75 de la CP alemana1. En las condiciones establecidas en el artículo 72, laFederación tiene el derecho a dictar disposiciones marcopara la legislación de los Länder en las materiassiguientes:

2) el régimen jurídico general de la prensa;6) la protección del patrimonio cultural alemán frente asu traslado al extranjero. (Añadido 27/10/1994).

379

de un nivel legislare so-bre la misma materia,habrá competencia con-currente.

III. En caso de concu-rrencia, esta Constitu-ción determina las ma-terias donde el nivel te-rritorial superior legislesólo normando el mar-co, dejando a un nivelinferior la legislación dedesarrollo. Determinaasimismo la concu-rrencia paralela cuandolos niveles legislen sobreuna misma materia siem-pre y cuando lo hagan enlo que sea estrictamenteapropiado al nivel terri-torial y espacial respec-tivo.

Artículo V.3.2.(Asignacióncompetencialcompartida)

I. Cuando se separe allegislador territorial dela ejecución y ésta pasea un nivel territorial in-ferior con las funcionesde reglamentar, plani-ficar, operar o supervi-sar, la competencia sedirá compartida.

2. Sólo excepcionalmente las disposiciones marco podránentrar en detalles o contener regulaciones de aplicacióninmediata.3. Cuando la Federación dicte disposiciones marco, losLänder están obligados a dictar las leyes necesarias,dentro de un plazo adecuado determinado por la ley.

Cf. Art. 83 de la CP alemanaCAPÍTULO VIIIDe la ejecución de las leyes Federal y de la Admi-nistración Federal(“Die Ausfuhrung der Bundesgesetze und die Bundes-verwaltung”)Los Estados ejecutarán las leyes federales como asuntopropio de cada uno, en cuanto la presente Ley Funda-mental no disponga o permita otra cosa.

Cf. Art. 84 de la CP alemana1. En caso de que los Estados ejecuten las leyes federalescomo asunto propio, ellos mismos regularán la ins-titución de las autoridades y el procedimiento adminis-trativo (Verlvaltungsverfahren), si las leyes federalesdictadas con el asentimiento del Consejo Federal nodisponen otra cosa.



II. Cuando las funcionescompetenciales de eje-cución se confieran a di-ferentes niveles territo-riales, la asignación res-ponderá al criterio deadecuación al nivel ter-ritorial que sea idóneosegún la escala.

2. El Gobierno Federal podrá, con la aprobación delConsejo Federal, dictar normas generales deadministración (allgemeine Verwaltungsvorschriften).3. El Gobierno Federal ejercerá supervisión (Aufsicht)sobre la ejecución de las leyes federales por los Estados,con arreglo al derecho vigente. El Gobierno Federalpodrá enviar con este fin comisionados a las autoridadesregionales superiores, con el asentimiento de estas y, encaso de no obtener dicho asentimiento, podrá enviarloscon la aprobación del Consejo Federal también a lasautoridades subordinadas a aquellas.4. En caso de que no se subsanen las deficiencias que elGobierno Federal haya observado en la ejecución de lasleyes federales en los Estados, el Consejo Federal, ainstancias (A uf Antrag) del Gobierno Federal o del Es-tado, decidirá si dicho Estado ha infringido o no elderecho. Contra la resolución del Consejo Federal sedará recurso ante el Tribunal Constitucional Federal.5. El Gobierno Federal podrá, mediante una ley federalque requerirá el asentimiento del Consejo Federal, otorgarlas facultades necesarias para la ejecución de leyes federales,y, en casos especiales, dictar instrucciones singulares(Einzelweisungen), las cuales irán dirigidas a las autoridadesregionales superiores, salvo en el supuesto de que elGobierno Federal considere que el caso es urgente.

Cf. Art. 85 de la CP alemana1. En caso de que los Estados regionales ejecuten las leyesfederales por encargo de la Federación, seguirá siendocompetencia de aquellos la institución de las diversasautoridades, mientras las leyes federales aprobadas con elasentimiento del Consejo Federal no dispongan otra cosa.2. El Gobierno Federal podrá, con el asentimiento delConsejo Federal dictar normas administrativas decarácter general.Podrá igualmente regular la formación uniforme de losfuncionarios y empleados. Los cargos directivos de losórganos intermedios deberán ser provistos previaconformidad del Gobierno Federal.3. Las autoridades regionales (Die Landesbehorden)estarán sujetas a las instrucciones de las autoridadesfederales superiores que sean competentes. Las instruc-ciones deberán ir dirigidas a las autoridades superioresdel Estado regional, salvo cuando el Gobierno Federalconsidere que hay urgencia. Corresponderá a las au-toridades supremas del Estado regional garantizar laejecución de las instrucciones.

381

Artículo V.3.3.(Categorizaciónde municipios parafines de asignacióncompetencial)

La ley clasificará losmunicipios por dimen-sión y población debien-do la asignación com-petencial adaptarse adicha clasificación.

4. La supervisión federal se extiende a la legalidad y a laoportunidad (Cesetzmassigkeit und Zweckmassigkeit)de la ejecución. El Gobierno Federal podrá, con estafinalidad, exigir informe y presentación de documentos,así como enviar comisionados a cualesquiera autoridades.

Cf. Art. 155 de la CP sudafricanaEstablishment of municipalitiesThere are the following categories of municipality:

Category A: A municipality that has exclusive municipalexecutive and legislative authority in itsarea.

Category B: A municipality that shares municipal exe-cutive and legislative authority in its areawith a category C municipality within who-se area it falls.

Category C: A municipality that has municipal execu-tive and legislative authority in an area thatincludes more than one municipality.

National legislation must define the different types ofmunicipality that may be established within each category.Provincial legislation must determine the different typesof municipality to be established in the province. Eachprovincial government must establish municipalities inits province in a manner consistent with the legislationenacted in terms of subsections (2) and (3) and, by legisla-tive or other measures, must provide for the monitoringand support of local government in the province; andpromote the development of local government capacityto enable municipalities to perform their functions andmanage their own affairs.



Artículo V.3.4.(Asignacióncompetencial pordefecto)*

El sistema general com-petencial del Estado po-drá redistribuir compe-tencias o incorporar nue-vas entre los niveles te-rritoriales mediante re-forma parcial de la Cons-titución sobre la base deConvenio entre los tresniveles de gobiernoprevio control del Tri-bunal Constitucional yparecer de la Contralo-ría General de la Repú-blica. Cualquier entidadterritorial subnacionalpuede solicitar la asun-ción de una materia ycompetencia, previo fa-llo de los órganos an-teriores. En su decisión,la Contraloría General

Cf. Art. 149 de la CP española…3. Las materias no atribuidas expresamente al Estadopor esta Constitución podrán corresponder a lasComunidades Autónomas, en virtud de sus respectivosEstatutos. La competencia sobre las materias que no sehayan asumido por los Estatutos de Autonomíacorresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, encaso de conflicto, sobre las de las ComunidadesAutónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusivacompetencia de éstas. El derecho estatal será, en todocaso, supletorio del derecho de las ComunidadesAutónomas.

Cf. Art. 72 de la CP francesa(Titre XII Del collectivités territoriales )Las colectividades territoriales tratarán de tomar lasdecisiones para el conjunto de competencias que puedanser ejecutadas de la mejor manera posible en su escala.

Cf. Art. 118 de la CP italianaSe asignan a los Municipios las funciones administrativas,a menos que, para asegurar su ejercicio unitario, se en-comienden a las Provincias, Urbes metropolitanas, Re-giones y al Estado en virtud de los principios desubsidiariedad, de diferenciación y de adecuación.

Cf. Art. 30 de la CP alemanaCompete a los Estados regionales el ejercicio de lascompetencias estatales y desempeño de las tareas de lamisma índole, en caso de que la presente Ley Fundamen-tal no contenga o autorice ninguna otra clase deregulación.

* Redacción ajustada en loconcerniente al alcance dela contraloría general de larepública en la asignaciónpor defecto sobre la base delas observaciones del prof.Antonio López de la UAM;y en cuanto a la figura delos “convenios” sobre labase de aquellas sugeridaspor Carlos Alarcón.

383

evaluará la capacidadinstitucional del solici-tante, la imputación cla-ra de responsabilidadesy el principio de apro-piabilidad de escala es-pacial.

Artículo V.3.5.(Asignación de ma-terias privativas)

Para las siguientes ma-terias competenciales,rige una asignación pri-vativa del nivel nacional:[…]

– minería, energía nu-clear e hidrocarburos

Artículo V.3.6.(Asignación demateriasconcurrentey paralela)

Para las siguientes ma-terias competenciales,rige una asignación con-currente paralela entrelos niveles nacional,departamental y local:[…]

- en industria, turismo,agropecuaria, y co-

Cf Art. 148 de la CP españolaI. Las Comunidades Autónomas podrán asumir com-petencias en las siguientes materias:7. La agricultura y ganadería, de acuerdo con la orde-nación general de la economía.13. El fenómeno de desarrollo económico de la Comu-nidad Autónoma dentro de los objetivos marcados porla política económica nacional.18. Promoción y ordenación del turismo en su ámbitoterritorial.

Cf Art. 149 de la CP españolaI. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las si-guientes materias:13. Bases y coordinación de la planificación general dela actividad económica.



Cf Art. 148 de la CP españolaI. Las Comunidades Autónomas podrán asumir com-petencias en las siguientes materias:5. Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desa-rrolle íntegramente en el territorio de la ComunidadAutónoma y, en los mismos términos, el transportedesarrollado por estos medios o por cable.8. Los montes y aprovechamientos forestales.9. La gestión en materia de protección del medioambiente.10. Los proyectos, construcción y explotación de losaprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos deinterés de la Comunidad Autónoma; las aguas mineralesy termales.11. La pesca en aguas interiores, el marisqueo y laacuicultura, la caza y la pesca fluvial.12. Ferias interiores.13. El fenómeno de desarrollo económico de la Comu-nidad Autónoma dentro de los objetivos marcados porla política económica nacional.14. La artesanía.

Cf Art. 149 de la CP española

I. El Estado tiene competencia exclusiva sobre lassiguientes materias:9. Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.22. La legislación, ordenación y concesión de recursosy aprovechamientos hidráulicos cuando las aguasdiscurran por más de una Comunidad Autónoma, y laautorización de instalaciones eléctricas cuando su apro-vechamiento afecte a otra Comunidad o el transportede energía salga de su ámbito territorial.23. Legislación básica sobre protección del medio am-biente, sin perjuicio de las facultades de las ComunidadesAutónomas de establecer normas adicionales de protec-ción. La legislación básica sobre montes, aprovecha-mientos forestales y vías pecuarias.

mercio y recursos hí-dricos. […] …

Artículo V.3.7.(Asignación de ma-terias exclusivas delnivel nacional ycompartidas con elnivel departamental)

Para las siguientes ma-terias rige una asigna-ción de exclusividad le-gislativa en el nivel na-cional y comparticióncon el departamental:[…]

– En recursos forestales,tierra y los demás re-cursos naturales no re-novables […]

385

Cf. Art. 74 de la CP alemana[Asuntos de la legislación concurrente]*11) el derecho de la economía (minería, industria, ener-gía, artesanado, oficios, comercio, banca y bolsa, segurosprivados);11a) la producción y utilización de la energía nuclearpara fines pacíficos, la construcción y funcionamientode instalaciones que sirvan a este objetivo, la proteccióncontra los peligros que surjan al liberar energía nuclearo a causa de radiaciones ionizantes, y la eliminación desustancias radiactivas;12) el derecho del trabajo, incluyendo la organizaciónde la empresa, la salvaguardia del trabajo y las oficinasde colocación, así como la seguridad social, con inclusióndel seguro de desempleo;13) la regulación de las ayudas a la enseñanza y elfomento de la investigación científica;14) el derecho de expropiación en lo referente a lasmaterias de los artículos 73 y 74;15) la transferencia de la tierra y del suelo, de recursosnaturales y medios de producción a la colectividad o aotras formas de explotación comunitaria;16) la prevención del abuso de poder económico;17) el fomento de la producción agraria y forestal, elabastecimiento en alimentos, las producciones agrícolasy forestales de importación y exportación, la pesca debajura y de altura y la protección de costas;18) Las transacciones inmobiliarias, el derecho del suelo(sin el derecho de las contribuciones por urbanización) yel régimen de los arrendamientos rurales, de las viviendas,de las colonias y hogares; (Modificado 27/10/1994)19) las medidas contra enfermedades y epizootias deíndole contagiosa, la admisión a profesiones medicas ysanitarias y al comercio de medicamentos, el tráfico demedicamentos, remedios, narcóticos y tóxicos;19a) la explotación económica de 108 hospitales y laregulación de las tarifas de asistencia hospitalaria;20) medidas de protección en el comercio de productosalimenticios y otros artículos de consumo, objetos denecesidad, productos forrajeros, semillas y plantasagrícolas y forestales, protección de las plantas contraenfermedades y daños, así como protección de losanimales;

Artículo V.3.8.(Asignación dematerias mediantelegislación básica yde desarrollo)

Para las siguientes ma-terias rige una asigna-ción de concurrenciadonde el nivel nacionalsólo legisla para lo bá-sico y el departamentopara el desarrollo en:C…]

– En agua, caza, pesca,vialidad y energía. […]

* Tomese el recaudo de que la concurrencia en el casoalemán según reza el Art. 72 significa legislaciónmeso mientras el nivel nacional no active su facul-tad legislativa.



Artículo V.4.1.(Criterios delsistema general definanciamientoterritorial)

I. Las competencias de-legadas por el nivel terri-torial superior no podránser cedidas sin financia-miento de su costo a laentidad territorial delega-da. Las ampliacionescompetenciales como re-sultado de los cambiosgenerales en el sistemacompetencial deberán sercargadas al sistema gene-ral de transferencias,mientras que aquellassolicitadas por una en-tidad serán financiadaspor ésta. Toda alteración

21) la navegación de alta mar y de cabotaje, así como lasseñales marítimas, la navegación interior, el servicio me-teorológico, los canales marítimos y los canales interioresque sirvan al tráfico general;22) el tráfico por carretera, el transporte por camión, laconstrucción y mantenimiento de carreteras para eltráfico de larga distancia, así como la percepción y dis-tribución de tasas por la utilización de caminos públicosmediante vehículos automóviles;23) Los ferrocarriles que no sean ferrocarriles de la Fe-deración, con excepción de los de montaña. (Modificado20/12/1993).24) la eliminación de residuos, la purificación de la at-mósfera y la lucha contra el ruido.

Cf. Art. 214 de la CP sudafricanaThe Act referred to in subsection (1) may be enactedonly after the provincial governments, organised localgovernment and the Financial and Fiscal Commissionhave been consulted, and any recommendations of theCommission have been considered, and must take intoaccount1.the national interest;2.any provision that must be made in respect of the natio-nal debt and other national obligations;3.the needs and interests of the national government,determined by objective criteria;4.the need to ensure that the provinces and municipali-ties are able to provide basic services and perform thefunctions allocated to them;5.the fiscal capacity and efficiency of the provinces andmunicipalities;6.developmental and other needs of provinces, localgovernment and municipalities;7.economic disparities within and among the provinces;8.obligations of the provinces and municipalities in termsof national legislation;9.the desirability of stable and predictable allocations ofrevenue shares; and10.the need for flexibility in responding to emergenciesor other temporary needs, and other factors based onsimilar objective criteria.

Capítulo V.4. Régimen de fiscalidady hacienda territorial

387

de los ingresos territoria-les por transferencias fis-cales deberá encontrarcorrelato en nuevas com-petencias.

II. Las transferenciasdeberán realizarse si-guiendo fórmulas pre-decibles y en todo casoconsiderar la población,las carencias, la disper-sión espacial, la super-ficie y el costo de funcio-namiento institucionalasí como el esfuerzo fis-cal propio.

III. El sistema generalde transferencias y elsistema general de fi-nanciamiento territorialdeberá precautelar elequilibrio hacendariodel Estado y la solida-dridad fiscal.

Cf. Art. 226 de la CP ecuatoriana…En virtud de la descentralización, no podrá habertransferencia de competencias sin transferencia derecursos equivalentes, ni transferencia de recursos, sinla de competencias.

Cf. Art. 356 de la CP colombianaLa ley reglamentará los criterios de distribución delSistema General de Participaciones de los Depar-tamentos, Distritos, y Municipios, de acuerdo con lascompetencias que le asigne a cada una de estas en-tidades; y contendrá las disposiciones necesarias paraponer en operación el Sistema General de Parti-cipaciones de éstas, incorporando principios sobre dis-tribución que tengan en cuenta los siguientes criterios:Para educación y salud: población atendida y por a-tender, reparto entre población urbana y rural, efi-ciencia administrativa y fiscal, y equidad; Para otrossectores: población, reparto entre población y urbanay rural, eficiencia administrativa y fiscal, y pobrezarelativa. No se podrá descentralizar competencias sinla previa asignación de los recursos fiscales suficientespara atenderlas.

Cf. Art. 350 de la CP colombiana(T-XII “Del Régimen Económico y de la HaciendaPública”)Cap. III: “Del Presupuesto”:La ley de apropiaciones deberá tener un componente de-nominado gasto público social que agrupará las partidasde tal naturaleza, según definición hecha por la leyorgánica respectiva. Excepto en los casos de guerra exte-rior o por razones de seguridad nacional, el gasto públicosocial tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.En la distribución territorial del gasto público social setendrá en cuenta el número de personas con necesidadesbásicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal yadministrativa, según reglamentación que hará la ley.

Cf. Art. 231 de la CP ecuatorianaLos gobiernos seccionales autónomos generarán sus pro-pios recursos financieros y participarán de las rentas delEstado, de conformidad con los principios de solida-ridad y equidad.Los recursos que correspondan al régimen seccionalautónomo dentro del Presupuesto General del Estado,se asignarán y distribuirán de conformidad con la ley.



Artículo V.4.2.(Suficiencia fiscal)

La ejecución de las com-petencias asignadas y elfuncionamiento de lasentidades territorialessubnacionales estarángarantizados por recursosfinancieros suficientesoriginados en impuestosterritoriales, transferen-cias fiscales no condicio-nadas del nivel territorialsuperior y recursos pro-venientes del sistema desolidaridad fiscal. Elcofinanciamiento inter-territorial sobre materiascompetenciales sólo seráexcepcional y temporalpara el caso en el que unnivel haya agotado las víasmancomunitarias y elperjuicio de la no ejecu-ción afecte severamente avarias entidades terri-toriales subnacionales

La asignación y distribución se regirán por los siguientescriterios: número de habitantes, necesidades básicasinsatisfechas, capacidad contributiva, logros en el mejo-ramiento de los niveles de vida y eficiencia administra-tiva. La entrega de recursos a los organismos del régimenseccional autónomo deberá ser predecible, directa,oportuna y automática. Estará bajo la responsabilidaddel ministro del ramo, y se hará efectiva mediante latransferencia de las cuentas del tesoro nacional a lascuentas de las entidades correspondientes.

Cf. Art. 72-2 de la CP francesaToda transferencia de competencias entre el Estado ylas colectividades territoriales se acompaña de la atri-bución de recursos equivalentes para éstas y dedicadas asu ejercicio. Toda creación o extensión de competenciasque tenga como consecuencia la de aumentar los gastosde las colectividades territoriales ha de ir acompañadapor recursos determinados por la ley.La ley prevé dispositivos destinados a favorecer laigualdad entre las colectividades territoriales.

Cf. Art. 106 de la CP alemanaDicha fijación deberá responder a los siguientes prin-cipios:

1) En el ámbito de los ingresos la Federación y losEstados tendrán el mismo derecho a la cobertura de susgastos necesarios. En este punto se determinará la cuantíade los gastos tomando en consideración una planificaciónfinanciera de más de un año;2) Las necesidades de cobertura de la Federación y delos Länder deberán ajustarse de tal forma entre sí que segarantice una compensación equitativa, evitando cargasexcesivas a los contribuyentes y asegurando la homoge-neidad de las condiciones de vida dentro del territoriofederal.Adicionalmente, para la fijación de las participacionesde la Federación y de los Länder en el impuesto sobrelas ventas se tomará en cuenta la disminución de los in-gresos fiscales que resulte para los Länder, a partir del 1de enero de 1996, a raíz de la consideración de los hijosen el derecho del impuesto sobre la renta. La regulaciónse hará por la ley federal mencionada en la tercera frase.(Modificado 20/10/1997).4. Se deberán fijar de nuevo las participaciones de laFederación y de los Estados en el Impuesto sobre lasVentas, cuando la relación entre los gastos y los ingresos

389

Artículo V.4.3.(Recursosterritorialespropios)

Se entiende por recursosterritoriales propios losingresos provenientesde impuestos propios, elmargen atribuible alrendimiento contribu-tivo territorial en las

de la Federación y de los Estados evolucione de modosustancialmente distinto. Si por ley federal se imponena los Estados gastos suplementarios o se les priva de in-gresos, se podrá mediante ley federal que requeriráasentimiento del Consejo Federal compensar tambiénla carga adicional así surgida por medio de asignacionesfinancieras de la Federación, cuando dicha carga se re-duzca a un periodo limitado. En la ley se especificaránlos principios para el cálculo de estas asignaciones fi-nancieras y para distribución entre los Estados.

Cf. Art. 156 de la CP española1. Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomíafinanciera para el desarrollo y ejecución de sus compe-tencias con arreglo a los principios de coordinación conla Hacienda estatal y de solidaridad entre todos losespañoles

Cf. Art. 356 de la CP colombianaSalvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativadel Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación yde los Departamentos, Distritos, y Municipios. Paraefecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveerlos recursos para financiar adecuadamente su prestación,se crea el Sistema General de Participaciones de losDepartamentos, Distritos y Municipios.…Para estos efectos, serán beneficiarias las entidadesterritoriales indígenas, una vez constituidas. Así mismo,la ley establecerá como beneficiarios a los resguardosindígenas, siempre y cuando estos no se hayan consti-tuido en entidad territorial indígena.

Cf. Art. 72-2 de la CP francesaLas colectividades territoriales gozan de recursos de losque pueden disponer libremente en las condicionesfijadas por la ley.Pueden recibir todo o parte de los impuestos de todanaturaleza. La ley puede autorizarlos a fijar las tasas enlos límites que determine.Los ingresos fiscales y otros recursos propios de lascolectividades territoriales representan, para cadacategoría de colectividades, una parte determinante delconjunto de sus recursos. La ley fija las condiciones enlas cuales rige este reglamento.



participaciones en im-puestos nacionales, lassobretasas así como losingresos por venta debienes o servicios, ena-jenaciones o dividendossegún se establece enesta Constitución.

Artículo V.4.4.(Coparticipaciónterritorial sobrebeneficiosde la explotación derecursos naturales)

La ley normará el de-recho de las entidadesterritoriales de los tresniveles a coparticipar delos rendimientos de lasexplotaciones de recur-sos naturales, respetan-do los principios del sis-tema general de soli-daridad fiscal y previen-do compensaciones es-pecíficas para atenuarefectos ambientales enlas zonas de explotación.

Artículo V.4.5.(Ingresos del nivelnacional)

Forman parte de los in-gresos del nivel nacionallos rendimientos de los

Cf. Art. 128 de la CP española

1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cualfuere su titularidad está subordinada al interés general.

Cf. Art. 332 de la CP colombianaEl Estado es propietario del subsuelo y de los recursosnaturales no renovables, sin perjuicio de los derechosadquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes pre-existentes.

Cf. Art. 360 de la CP colombianaLa ley determinará las condiciones para la explotacionde los recursos naturales no renovables así como losderechos de las entidades territoriales sobre los mismos.La explotación de un recurso natural no renovablecausará a favor del Estado, una contraprestación eco-nómica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otroderecho o compensación que se pacte. Los depar-tamentos y municipios en cuyo territorio se adelantenexplotaciones de recursos naturales no renovables, asícomo los puertos marítimos y fluviales por donde setransporten dichos recursos o productos derivados delos mismos, tendrán derecho a participar en las regalíasy compensaciones.

Cf. Art. 106 de la CP alemana1. Corresponderán a la Federación el rendimiento delos monopolios fiscales y el producto de los impuestossiguientes:1) los aranceles de aduanas;2) los impuestos de consumo, cuando no correspondana los Estados en virtud del párrafo 2 o conjuntamente aEstados y municipios en virtud del párrafo 3 o a losmunicipios con arreglo al párrafo 6;

391

impuestos indirectos alvalor agregado o al con-sumo, a las sucesiones, alos ingresos brutos, a losviajes al exterior, el espe-cífico indirecto a los hi-drocarburos, el directo alos hidrocarburos, y o-tros especiales a los hi-drocarburos y la mine-ría, u otros que se crea-ren por ley. Asimismo,constituyen parte de losingresos del nivel nacio-nal los gravámenes a-duaneros, arancelarios,los empréstitos, dona-ciones, regalías, paten-tes, ingresos por ventasy dividendos.

3) el impuesto de transporte de mercancías por carretera;4) los impuestos sobre transacciones de capital, el impuestosobre seguros y el impuesto sobre letras de cambio;5) las exacciones por una sola vez sobre el patrimonio ylas entregas compensatorias para realizar el equilibriode cargas;6) el recargo complementario de los Impuestos sobre laRenta y sobre Sociedades;7) las exacciones en el ámbito de las ComunidadesEuropeas …

Cf. Art. 338 de la CP colombiana(Título XII: “Régimen Económico y de Hacienda Pública”)Cap. I : “De las disposiciones generales”: En tiempo depaz, solamente el Congreso, las asambleas departamen-tales y los concejos distritales y municipales podrán imponercontribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzasy los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activosy pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas delos impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos puedenpermitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas ycontribuciones que cobren a los contribuyentes, comorecuperación de los costos de los servicios que les presteno participación en los beneficios que les proporcionen; peroel sistema y el método para definir tales costos y beneficios,y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley,las ordenanzas o los acuerdos.

Cf. Art. 232 de la CP ecuatorianaLos recursos para el funcionamiento de los organismos delgobierno seccional autónomo estarán conformados por:1. Las rentas generadas por ordenanzas propias.2. Las transferencias y participaciones que les corres-ponden. Estas asignaciones a los organismos del régimenseccional autónomo no podrán ser inferiores al quincepor ciento de los ingresos corrientes totales del pre-supuesto del gobierno central.3. Los recursos que perciben y los que les asigne la ley.4. Los recursos que reciban en virtud de la transferenciade competencias. Se prohíbe toda asignación discre-cional, salvo casos de catástrofe.

Cf. Art. 362 de la CP colombianaLos bienes y rentas tributarias o no tributarias o prove-nientes de la explotación de monopolios de las entidadesterritoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan delas mismas garantías que la propiedad y renta de los



Artículo V.4.6.(Ingresos del niveldepartamental)

Forman parte de los in-gresos del nivel depar-tamental los impuestos ala renta de las personasindividuales, a la renta delas empresas y cualquierotro que se creara por leydepartamental siempre ycuando los mismoshechos generadores noestén gravados por otronivel territorial. Asimis-mo forman parte de losingresos departamentaleslas coparticipaciones enlos impuestos nacionales,los márgenes incre-mentales por rendi-miento en éstos últimos,los ingresos por sobre-tasas sobre impuestosnacionales, las transferen-cias del sistema de soli-daridad fiscal, las regalías,donaciones para el depar-tamento, empréstitos yaquellos provenientes porla venta de servicios obienes y por dividendosdepartamentales.

particulares. Los impuestos departamentales y muni-cipales gozan de protección constitucional y en conse-cuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvotemporalmente en caso de guerra exterior.

Cf. Art. 228 de la CP sudafricanaProvincial taxesA provincial legislature may impose- a. taxes, levies andduties other than income tax, value-added tax, generalsales tax, rates on property or customs duties; and b.flat-rate surcharges on any tax, levy or duty that is im-posed by national legislation, other than on corporateincome tax, value-added tax, rates on property or customduties.[Para. (b) substituted by s. 9 of Act No. 61 of 2001.]The power of a provincial legislature to impose taxes,levies, duties and surcharges- may not be exercised in away that materially and unreasonably prejudices nationaleconomic policies, economic activities across provincialboundaries, or the national mobility of goods, services,capital or labour; and must be regulated in terms of anAct of Parliament, which may be enacted only after anyrecommendations of the Financial and Fiscal Commis-sion have been considered.

Cf. Art. 133 de la CP española1. La potestad originaria para establecer los tributoscorresponde exclusivamente al Estado, mediante ley. 2.Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones lo-cales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo conla Constitución y las leyes.

Cf. Art. 157 de la CP españolaLos recursos de las Comunidades Autónomas estaránconstituidos por:

a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado;recargos sobre impuestos estatales y otras participa-ciones en los ingresos del Estado.

b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones espe-ciales.

c) Transferencias de un Fondo de Compensación inter-territorial y otras asignaciones con cargo a los Presu-puestos Generales del Estado.

d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingre-sos de derecho privado.

e) El producto de las operaciones de crédito.

393

Artículo V.4.7.(Ingresos del nivelmunicipal)

Forman parte de los in-gresos del nivel munici-pal el impuesto a la pro-piedad rural, a los in-muebles urbanos, a losvehículos, y sus transfe-rencias, y cualquier otroque se creara por leymunicipal siempre ycuando los hechos ge-neradores no estén gra-vados por otro nivel te-

Cf. Art. 106 de la CP alemana2. Corresponderá a los Estados el producto de lossiguientes impuestos:

1) el Impuesto sobre el Patrimonio;2) el Impuesto de Sucesiones;3) el impuesto sobre vehículos automóviles;4) los impuestos de transmisiones cuando no corres-

pondan a la Federación en virtud del párrafo 1 conjun-tamente a la Federación y a los Estados según elpárrafo 3;

5) el impuesto sobre la cerveza;6) el canon.

3. Los ingresos provenientes de los impuestos sobre larenta, de sociedades y sobre las ventas correspondenconjuntamente a la Federación y a los Länder (impuestoscomunes), salvo que estén atribuidos a los municipioslos ingresos provenientes del impuesto sobre la renta deacuerdo con el apartado 5 y los ingresos provenientesdel impuesto sobre las ventas de acuerdo con el apartado5a. En los ingresos provenientes de los impuestos sobrela renta y de sociedades participan la Federación y losLänder a partes iguales. La participación de la Fede-ración y la de los Länder en el impuesto sobre las ventasserá fijada por ley federal que requiere la aprobación delBundesrat.

Cf. Art. 193 de la CP peruana

Son bienes y rentas de las municipalidades:

1. Los bienes e ingresos propios.2. Los impuestos creados por ley a su favor.3. Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y dere-

chos de su competencia, creados por su Concejo.4. Los recursos asignados del Fondo de Compensación

Municipal que se crea por ley según los tributosmunicipales.

5. Las transferencias presupuestales del Gobierno Central.6. Los recursos que les correspondan por concepto de

canon.7. Los demás recursos que determine la ley.

Cf. Art. 106 de la CP alemana5. Los municipios recibirán una parte del rendimiento

del Impuesto sobre la Renta de las personas físicas,que deberá ser puesta por los Estado en manos de sus



rritorial. Asimismo for-man parte de los ingre-sos municipales las co-participaciones en losimpuestos nacionales,los márgenes incremen-tales por rendimiento enéstos últimos, los ingre-sos por sobre tasas a im-puestos nacionales o de-partamentales, las trans-ferencias del sistema desolidaridad fiscal, lasregalías, donaciones,empréstitos, tasas, pa-tentes y aquellos pro-venientes por la venta deservicios o bienes y losdividendos municipales.

municipios respectivos sobre la base de las cuotas porImpuesto sobre la Renta pagadas por sus habitantes.La reglamentación se hará mediante una ley federalque requerirá aprobación del Consejo Federal, y quepodrá disponer que los municipios fijen tiposimpositivos para la participación municipal.

5.a Los municipios recibirán a partir del 1 de enero de1998 una parte de los ingresos provenientes delimpuesto sobre las ventas. Esta parte será transferidapor los Länder a sus municipios en base a un criterioreferido a las circunstancias locales y económicas. Laregulación se hará por una ley federal que requiere laaprobación del Bundesrat. (Añadido 20/10/1997).

6. El producto de los impuestos reales corresponderá alos municipios; el de los impuestos locales deConsumo y de lujo a los propios municipios o, segúnlo que disponga cada Poder Legislativo regional, alas agrupaciones de municipios. Los municipiostendrán derecho a fiar tipos impositivos para lostributos reales en el marco de las leyes. Si en un Estadono existiese ningún municipio, corresponderá alEstado mismo el rendimiento de los impuestos realesy de los tributos locales de consumo y de lujo. LaFederación y los Estados podrán participar medianteuna fórmula de reparto en el producto del impuestoindustrial. Los detalles del reparto serán reguladospor una ley federal que requerirá el asentimiento delConsejo Federal. Con arreglo a lo que disponga elPoder Legislativo regional, podrán establecerse losimpuestos reales y la participación municipal en elproducto del impuesto sobre la Renta como base decómputo para los repartos.

7. De la participación de los Estados en el producto to-tal de los impuestos comunitarios se destinará a losmunicipios y agrupaciones de municipios en sutotalidad un porcentaje que deberá ser fijado por elPoder Legislativo de cada Estado.

En lo demás la legislatura regional dispondrá si, y encaso afirmativo en que medida, se destinará elproducto de los impuestos regionales a los municipios(a las agrupaciones de estos).

8. Si la Federación establece en Estados o municipiosdeterminados (o en agrupaciones de municipios)nuevos órganos que irroguen de modo directo a esosEstados o municipios (o agrupaciones de municipios)gastos suplementarios o minoraciones de ingresos(cargas especiales), la Federación concederá lacompensación necesaria, cuando y en la medida en

395

Artículo V.4.8.(Sistema desolidaridad fiscal)

I. El sistema de solida-ridad fiscal tiene comocomponentes la cohe-sión, la compensación yla ecualización.

que no quepa exigir que los Estados o municipios encuestión (o, en su caso, las agrupaciones demunicipios) soporten esas cargas especiales. Alotorgarse la compensación se tendrán en cuenta lospagos compensatorios hechos por terceros y lasventajas financieras que reporten dichos órganos a losEstados o municipios (o agrupaciones de municipios)afectados.

9. Se consideran también como ingresos y gastos de losEstados en el sentido del presente artículo los ingresosy los gastos de los municipios (o de las agrupacionesde municipios).

Cf. Art. 229 de la CP sudafricanaSubject to subsections (2), (3) and (4), a municipality mayimpose- rates on property and surcharges on fees for ser-vices provided by or on behalf of the municipality; and *2ifauthorised by national legislation, other taxes, levies andduties appropriate to local government or to the categoryof local government into which that municipality falls, butno municipality may impose income tax, value-added tax,general sales tax or customs duty. The power of a munici-pality to impose rates on property, surcharges on fees forservices provided by or on behalf of the municipality, orother taxes, levies or duties – may not be exercised in a waythat materially and unreasonably prejudices national eco-nomic policies, economic activities across municipal bound-aries, or the national mobility of goods, services, capital orlabour; and may be regulated by national legislation.

Cf. Art. 142 de la CP españolaLa Haciendas locales deberán disponer de los mediossuficientes para el desempeño de las funciones que laley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutriránfundamentalmente de tributos propios y de participaciónen los del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Cf. Art. 158 de la CP española1. En los Presupuestos Generales del Estado podráestablecerse una asignación a las ComunidadesAutónomas en función del volumen de los servicios yactividades estatales que hayan asumido y de la garantíade un nivel mínimo en la prestación de los serviciospúblicos fundamentales en todo el territorio español. 2.Con el fin de corregir desequilibrios económicos inter-territoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad,se constituirá un Fondo de Compensación con destinoa gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos



por las Cortes Generales entre las ComunidadesAutónomas y provincias, en su caso.

Cf. Art. 107 de la CP alemana1. Corresponderán a cada uno de los Estados el rendi-miento de los impuestos regionales y la participación delos Estados en el producto del Impuesto sobre la Rentay del impuesto de Sociedades, en la medida en que losimpuestos sean recaudados por las autoridades finan-cieras en su respectivo ámbito de competencia (productolocal). Mediante ley federal que necesitará el asen-timiento del Consejo Federal se deberán adoptar dis-posiciones pormenorizadas para el impuesto de So-ciedades y el Impuesto sobre Retribuciones (Lohnsteuer)sobre la delimitación, así como sobre la modalidad y lacuantía de la repartición del producto local.La ley podrá asimismo contener preceptos sobre ladelimitación y el reparto del rendimiento local de otrostributos. La participación regional en el producto delimpuesto sobre las Ventas será para cada Estado la queresulte del número de sus habitantes, si bien se podránprever mediante ley federal, que requerirá el asenti-miento del Consejo Federal, unas participaciones com-plementarias (Erganzungsanteile) para una porcióndeterminada, en ningún caso mas de la cuarta parte, dedicha participación estatal, si se trata de Estados cuyosingresos por habitante provenientes de impuestos re-gionales, impuestos a la renta y a la sociedades esténbajo el promedio nacional(2) Mediante ley se garantizará que se equilibre apro-piadamente la diferente fuerza fiscal de los Länderdebiendo en ello considerarse la fuerza fiscal y elrequerimiento fiscal de los muncipios (y provincias). Losrequisitos para las exigencias de equilibrio de los Länderreceptores de compensación y para las obligaciones delos Länder acreedores para fondos de compensación asicomo los parámetros para la cantidad de pagos decompensación serán determinados por ley. La ley puedeasimismo determinar que el Bund transfiera de sus arcasrecursos a Länder débiles para una cobertura com-plementaria de su necesidad financiera general

Cf. Art. 104(a) de la CP alemana4. La Federación podrá conceder a los Estados ayudafinanciera para inversiones especialmente importantes delos Estados y municipios (o asociaciones de municipios)que sean necesarias para prevenir una alteración delequilibrio económico nacional o para compensar dis-

II. El nivel nacional o-torgará recursos finan-cieros para la cohesióncomo mecanismo paradisminuir las brechas dedesarrollo económicoentre departamentos.Las transferencias paracompensación cumplenla función de garantizarel equilibrio hacendariodepartamental, mientrasque aquellas de ecua-lización, donde las enti-dades municipales segúnsus categorías deberánser involucradas, garan-tizarán el acceso de todoboliviano a los bienes yservicios básicos en edu-cación, salud y sanea-miento independien-temente de su lugar resi-dencia y el nivel de rique-za gravable territorial.

III. Los sistemas decompensación y ecuali-zación presuponen quelos receptores han ago-tado las fuentes de in-gresos propios y los cos-tos de provisión y fun-cionamiento no reflejanencarecimientos porineficiencia administra-tiva. La ley determinarálos parámetros y fórmu-

397

paridades de capacidad económica en el territorio federalo para el fomento del crecimiento económico. Los detallesaplicativos, en particular las modalidades de las inversionesque se hayan de estimular, se regularan por ley federalque requerirá el asentimiento del Consejo Federal, o porconvenio administrativo (Verwaltungsvereinbarung)concertado en virtud de la Ley de Presupuestos Federales(auf Grund des Bundeshaushaltsgesetzes).

Cf. Art. 227 de la CP sudafricanaNational sources of provincial and local government fund-ing Local government and each province- is entitled toan equitable share of revenue raised nationally to enableit to provide basic services and perform the functions al-located to it; and may receive other allocations from na-tional government revenue, either conditionally or un-conditionally. Additional revenue raised by provinces ormunicipalities may not be deducted from their share ofrevenue raised nationally, or from other allocations madeto them out of national government revenue. Equally,there is no obligation on the national government to com-pensate provinces or municipalities that do not raise rev-enue commensurate with their fiscal capacity and tax base.A province’s equitable share of revenue raised nationallymust be transferred to the province promptly and with-out deduction, except when the transfer has been stoppedin terms of section 216.A province must provide for itselfany resources that it requires, in terms of a provision ofits provincial constitution, that are additional to its re-quirements envisaged in the Constitution.

Cf. Art. 130 de la CP española1. Los poderes públicos atenderán a la modernización ydesarrollo de todos los sectores económicos y, en par-ticular, de la agricultura, de la ganadería, de la pesca yde la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida detodos los españoles.2. Con el mismo fin, se dispensará un tratamiento espe-cial a las zonas de montaña

Cf. Art. 131 de la CP española1. El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividadeconómica general para atender a las necesidades colec-tivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sec-torial y estimular el crecimiento de la renta y de la riquezay su más justa distribución.



las para el sistema desolidaridad fiscal, cuyofinanciamiento se reali-zará con cargo a los in-gresos del nivel nacional

Artículo V.4.9.(Solidaridade incentivosal esfuerzo fiscal)

Todo rendimiento in-cremental de ingresospropios atribuible al es-fuerzo fiscal territorialserá apropiado automá-ticamente por su gene-rador. Toda copartici-pación subnacional enlos impuestos nacionalesdeberá indexarse a lacontribución imputableal territorio para talesimpuestos. Los sistemasde solidaridad no debe-rán impedir a las enti-dades de mayor contri-bución fiscal una mejoraen sus niveles de vida.Los sistemas de solida-ridad acercarán las bre-chas fiscales sólo en lamedida de lo necesario.

399

Artículo V.4.10.(Presupuestosy registro contableterritorial)

I. Los presupuestos, na-cional, departamental ymunicipal, se generande forma independiente.Una ley nacional defi-nirá los estándares mí-nimos de manejo ha-cendario y presupues-tario debiendo dejarseen el nivel subnacionallos procedimientos dereprogramación presu-puestaria que se puedenresolver a este nivel.

II. Para que la Contaduríadel nivel nacional puedaagregar y territorializar lainformación financiera detodos los niveles del Es-tado, todas las entidadesterritoriales subnacio-nales están obligadas atransferir informaciónhacendaria según las mo-dalidades y plazos queestablezca la ley.

Cf Art. 109 de la CP alemana[Haushaltswirtschaft in Bund und Ländern]1. La Federación y los Estados serán autónomos y recí-procamente independientes en su economía presu-puestaria.

Cf. Art. 215 de la CP sudafricanaNational, provincial and municipal budgets National,provincial and municipal budgets and budgetary pro-cesses must promote transparency, accountability andthe effective financial management of the economy, debtand the public sector. National legislation must prescribethe form of national, provincial and municipal budgets;when national and provincial budgets must be tabled;and that budgets in each sphere of government mustshow the sources of revenue and the way in which pro-posed expenditure will comply with national legislation.Budgets in each sphere of government must contain es-timates of revenue and expenditure, differentiating be-tween capital and current expenditure; proposals for fi-nancing any anticipated deficit for the period to whichthey apply; and an indication of intentions regardingborrowing and other forms of public liability that willincrease public debt during the ensuing year.

Cf. Art. 345 de la CP colombianaCap. III.: “Del presupuesto”En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o im-puesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacererogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida enel de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto públicoque no haya sido decretado por el Congreso, por las asam-bleas departamentales, o por los concejos distritales o mu-nicipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previstoen el respectivo presupuesto.



Cf. Art. 352 de la CP colombianaAdemás de lo señalado en esta Constitución, la LeyOrgánica del Presupuesto regulará lo correspondientea la programación, aprobación, modificación, ejecuciónde los presupuestos de la Nación, de las entidadesterritoriales y de los entes descentralizados de cualquiernivel administrativo, y su coordinación con el PlanNacional de Desarrollo, así como también la capacidadde los organismos y entidades estatales para contratar.

Cf. Art. 353 de la CP colombianaLos principios y las disposiciones establecidos en estetítulo se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las enti-dades territoriales, para la elaboración, aprobación yejecución de su presupuesto.

Cf. Art. 259 de la CP ecuatoriana(T-XII: “Del sistema económico”)Cap. IV: “Del Presupuesto”:El presupuesto general del Estado contendrá todos losingresos y egresos del sector público no financiero, ex-cepto los de los organismos del régimen seccional au-tónomo y de las empresas públicas.

Cf. Art. 109 de la CP alemana4. Para prevenir toda perturbación del equilibrioeconómico general se podrán establecer, mediante leyfederal que requerirá conformidad del Consejo Federal,normas sobre:

1) importe máximo, condiciones y orden cronológico delconcierto de prestamos por las corporaciones terri-toriales y las mancomunidades administrativas(Zweckverbande) y sobre

2) un compromiso de la Federación y de los Estados paramantener en el Banco Federal Alemán (DeutscheBundesbank) depósitos sin interés a titulo de reservasde compensación coyuntural.

Sólo al Gobierno Federal cabra otorgar autorización paraque dicte ordenanzas en estas materias .

Cf. Art. 218 de la CP sudafricanaGovernment guarantees The national government, aprovincial government or a municipality may guaranteea loan only if the guarantee complies with any condi-tions set out in national legislation. National legislationreferred to in subsection (1) may be enacted only after

Artículo V.4.11.(Autorización paracontraer créditos)

Las entidades territo-riales subnacionales po-drán contraer créditosdebiendo una ley nacio-nal definir las condicio-nes de prudencia fiscal.

401

any recommendations of the Financial and Fiscal Com-mission have been considered. Each year, every govern-ment must publish a report on the guarantees it hasgranted.

Cf. Art. 230 de la CP sudafricanaProvincial and municipal loansA province may raise loans for capital or current expen-diture in accordance with national legislation, but loansfor current expenditure may be raised only when neces-sary for bridging purposes during a fiscal year. Nationallegislation referred to in subsection (1) may be enactedonly after any recommendations of the Financial andFiscal Commission have been considered. [S. 230 sub-stituted by s. 10 of Act No. 61 of 2001.](Date of com-mencement: 1 January, 1998.)

Cf. Art. 230A de la CP sudafricanaMunicipal loansA Municipal Council may, in accordance with nationallegislation- raise loans for capital or current expendi-ture for the municipality, but loans for current expendi-ture may be raised only when necessary for bridging pur-poses during a fiscal year; and bind itself and a futureCouncil in the exercise of its legislative and executiveauthority to secure loans or investments for the muni-cipality.National legislation referred to in subsection (1)may be enacted only after any recommendations of theFinancial and Fiscal Commission have been considered.

Cf. Art. 364 de la CP colombianaEl endeudamiento interno y externo de la Nación y delas entidades territoriales no podrá exceder su capacidadde pago. La ley regulará la materia.

Cf. Art. 75 de la CP peruana(T-III: “Régimen Económico”)Cap. IV: “Del Régimen tributario y presupuestal”:El Estado sólo garantiza el pago de la deuda públicacontraída por gobiernos constitucionales de acuerdo conla Constitución y la ley.Las operaciones de endeudamiento interno y externodel Estado se aprueban conforme a ley.Los municipios pueden celebrar operaciones de créditocon cargo a sus recursos y bienes propios, sin requerirautorización legal.



Artículo V.4.12.(Remuneraciónen las entidadesterritorialessubnacionales)

La remuneración de losempleados públicos enlas entidades territoria-les subnacionales de-berá permitir la capta-ción de recursos huma-nos calificados, con ni-veles salariales certifi-cados por la Contralo-ría departamental.

Cf. Art. 219 de la CP sudafricanaRemuneration of persons holding public office An Actof Parliament must establish a framework for determin-ing- the salaries, allowances and benefits of members ofthe National Assembly, permanent delegates to the Na-tional Council of Provinces, members of the Cabinet,Deputy Ministers, traditional leaders and members ofany councils of traditional leaders; and the upper limitof salaries, allowances or benefits of members of pro-vincial legislatures, members of Executive Councils andmembers of Municipal Councils of the different catego-ries. National legislation must establish an independentcommission to make recommendations concerning thesalaries, allowances and benefits referred to in subsec-tion (1). Parliament may pass the legislation referred toin subsection (1) only after considering any recommen-dations of the commission established in terms of sub-section (2).

17

TÍTULO I. PRELIMINAR

Capítulo I.1. Características del Estado

Artículo I.1.1. (Definición)I. Bolivia es una República libre, soberana, multiétnica e inter-

cultural, que adopta las formas democráticas representativas yparticipativas, fundadas en la unión y la solidaridad de todos losbolivianos.

II. El Estado boliviano está constituido por los niveles gu-bernativos nacional, departamental y municipal, conformados porentidades territoriales sujetas al mismo principio de constituciónautonómica.

III. Bolivia es un Estado Social y Democrático de Derechoque sostiene como valores superiores de su ordenamiento jurídi-co, la libertad, la igualdad y la justicia, y postula la responsabili-dad, equidad y solidaridad entre las personas, las naciones y conla naturaleza.

[…]

TÍTULO II. DERECHOS Y GARANTÍASINDIVIDUALES Y COLECTIVOS

Este Título tendrá que incorporar otros derechos y garantías in-dividuales y colectivos además de los que se mencionan a conti-nuación, y que tienen relación con el régimen económico y social oel ordenamiento territorial.

Constitución Política del Estado

Texto parcial


Capítulo II.1. Derechos colectivos

Artículo II.1.1. (Derechos colectivos)El Estado reconoce y garantiza los derechos colectivos de lascomunidades étnicas y culturales que, en observancia de suscreencias, usos y costumbres, requieran una acción positiva parala preservación de su identidad y el desarrollo de sus condicio-nes de vida. En ningún caso los derechos colectivos podrán sus-tituir o desconocer los derechos y deberes individuales recono-cidos por esta Constitución y las leyes.

Artículo II.1.2. (Derechos culturales de los pueblos indígenas)Todas las comunidades indígenas tienen derecho

– a una educación intra e intercultural;– al uso y preservación de su idioma;– al fortalecimiento de su identidad y la protección de su

patrimonio histórico y de sus tradiciones espirituales, ar-tísticas, de organización social y económica;

– a la propiedad intelectual colectiva y a la valoración, usoy desarrollo de sus conocimientos ancestrales;

– a sus sistemas, conocimientos y prácticas de medicina tra-dicional;

– a la protección de los lugares rituales y sagrados, plantas,animales, y ecosistemas de interés vital, y

– al uso de símbolos y emblemas que los identifiquen.

Artículo II.1.3 (Derecho indígena a la tierra y a los recursosnaturales)

I. El Estado garantiza la propiedad colectiva de las TierrasComunitarias de Origen y de otras propiedades comunitarias, ypromueve en ellas el aprovechamiento de los recursos naturalesrenovables de acuerdo a las prácticas y conocimientos ancestrales.

II. Los pueblos indígenas tienen el derecho a ser consultadossobre planes y programas de prospección y explotación de recur-sos naturales no renovables y renovables que se hallen en sus tie-

19

rras y que puedan afectarlos ambiental o culturalmente. Tambiéntienen derecho a participar en los beneficios que dichos progra-mas reporten, en cuanto sea posible, conforme a ley o a los acuer-dos que al efecto celebren, y asimismo a recibir indemnizacionespor los perjuicios socio-ambientales que les causen, debidamentedemostrados conforme a ley.

Artículo II.1.4. (Pueblos en aislamiento voluntario)El Estado garantizará a los pueblos indígenas en aislamiento vo-luntario sus formas de reproducción material y simbólica en losespacios tradicionalmente ocupados por ellos, promoviendo lasprácticas de manejo de la biodiversidad y de conservación del en-torno natural. En ningún caso se autorizará el desplazamientoinvoluntario de los pueblos indígenas o el despojo de sus tierras.

Artículo II.1.5. (Justicia comunitaria y administración)El Estado reconoce la personalidad jurídica de las comunidadesindígenas y campesinas. Las autoridades de dichas comunidadespodrán prevenir y resolver sus conflictos conforme a sus propiasnormas, costumbres y procedimientos, siempre que no sean con-trarias a esta Constitución y las leyes.

Artículo II.1.6. (Derechos políticos y territoriales)Los pueblos indígenas podrán elegir o revocar a sus autoridades yestablecer normas de convivencia y organización política, segúnsus usos y costumbres, mientras no sean contrarias a estaConstituición o las leyes. La adquisición de la cualidad autonó-mica o de descentralización administrativa como medio de laampliación de los derechos políticos y territoriales de los pueblosindígenas o de otras comunidades culturales, se hará de acuerdo alo dispuesto por el régimen territorial de esta Constitución.

Artículo II.1.7. (Derechos de los consumidores)I. La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios

ofrecidos y prestados a la sociedad, así como la información quedebe suministrarse al público en su comercialización.

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO


II. Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en laproducción y en la comercialización de bienes y servicios, aten-ten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamientoa consumidores y usuarios.

III. El Estado garantizará la participación de las organizacio-nes de consumidores y usuarios en el estudio de las disposicionesque les conciernen. Para gozar de este derecho las organizacionesdeben ser representativas, observar procedimientos democráti-cos internos y ser reconocidas conforme a ley.

TÍTULO V. ORDENAMIENTO TERRITORIAL

La parte orgánica de la Constitución Política del Estado y el conteni-do de este título deberán compatibilizarse en lo que corresponda.

Capítulo V.1. Disposiciones generales

Artículo V.1.1. (División político-administrativa)I. El territorio de la República se divide en unidades políti-

co-administrativas de carácter desconcentrado, que son el depar-tamento, la provincia, el municipio y el distrito.

II. El departamento se divide en provincias y el municipio endistritos urbanos y rurales.

III. Los municipios son entidades territoriales subnacionalescon cualidad gubernativa.

IV. Los departamentos podrán ser entidades territorialessubnacionales con cualidad gubernativa.

Artículo V.1.2. (Régimen de autonomía de las entidades te-rritoriales)

I. La cualidad gubernativa de las entidades territorialessubnacionales está constituida por:

– capacidad de legislar;– órganos de poder político democráticamente electos;

21

– órganos jurisdiccionales y de control;fiscalidad propia y suficiencia de recursos financieros;

– ámbito de asuntos propios de gestión pública;– sujeción al principio de control de legalidad.

II. La cualidad gubernativa no impide la asimetría com-petencial entre las entidades territoriales de cada nivel como me-canismo de distribución de responsabilidades conforme a las ca-pacidades de gestión de cada entidad.

Artículo V.1.3. (Inclusión cultural e indígena)En el marco de las leyes que les fueren aplicables, las entidadesterritoriales subnacionales incorporarán a su régimen adminis-trativo previsiones para atender características idiomáticas, jurí-dicas, organizativas u otros rasgos culturales de los diversos gru-pos sociales que las conformen.

Artículo V.1.4. (Autonomías indígenas y no originarias)Cualquier comunidad étnica o de otro tipo, que reclame una raízhistórica y cultural común y que tenga un referente territorialdelimitable, podrá obtener su reconocimiento como entidad te-rritorial subnacional luego de realizado un referéndum al efectoo cuando quede expresada la voluntad ciudadana general en elterritorio según usos y costumbres reconocidos por dicha comu-nidad y que no contravengan a la presente Constitución y los re-quisitos de viabilidad operativa.

Artículo V.1.5. (Descentralización administrativa indígenay no originaria)Cualquier comunidad étnica o de otro tipo, que reclame una raízhistórica y cultural común, podrá acceder a un régimen de des-centralización administrativa que tenga como base las provinciasy los distritos, con elección de sus autoridades políticas según usosy costumbres y a un financiamiento suficiente dentro del régi-men de solidaridad fiscal.



Artículo V.1.6. (Derecho a la autonomía departamental)I. Los departamentos tienen el derecho a ser entidades terri-

toriales mediante referéndum afirmativo.II. Los departamentos que no optaren por este derecho se

sujetarán a un régimen de descentralización administrativa quegarantice una efectiva territorialización de la gestión pública.

Artículo V.1.7. (Norma territorial fundamental)I. Sin contravenir lo dispuesto por esta Constitución, cada en-

tidad territorial departamental autónoma promulgará un Estatutoque regule su forma de gobierno, contenga lineamientos de desa-rrollo territorial a largo plazo, modalidades electorales, los símbo-los institucionales y estructuras administrativas, principiosorganizacionales y otros aspectos adecuados a sus especificidades.

II. El Estatuto elaborado por el legislatvo correspondientedeberá ser revisado por el Tribunal Constitucional y será votadomediante referéndum en la entidad territorial

III. Las modificaciones al Estatuto requerirán de mayoría delos dos tercios de votos de los miembros del legislativo subnacionalcorrespondiente en sesión con quórum reglamentario, y revisióndel Tribunal Constitucional. Las modificaciones aprobadas entra-rán en vigencia a partir del próximo período legislativo territorial.

Artículo V.1.8. (Creación de entidades territorialesy unidades político-administrativas y ajuste de límites)

I. La creación de entidades territoriales subnacionales o uni-dades político-administrativas se sujetará a lo dispuesto en estaConstitución y las leyes, y en ningún caso implicará la supresiónde los departamentos existentes, salvo en caso de fusión.

II. Dicha creación está sujeta a consulta ciudadana previa, la cualdeberá contar con el voto favorable de dos tercios de los ciudadanosde cada una de las entidades afectadas y de aquellos solicitantes. Unaley determinará el procedimiento de consulta ciudadana y las basesdemográficas, histórico-cultural y económicas mínimas.

23

III. La creación de la nueva entidad será aprobada por el Po-der Legislativo nacional mediante ley expresa.

IV. Los límites de las uidades político administrativas sub-nacionales podrán ajustarse cuando fuera necesario para acomodardemandas indígenas o no originarias respetando los principios devoluntad ciudadana y viabilidad operativa.

Artículo V.1.9. (Ordenamiento espacial)I. Las entidades territoriales subnacionales o las unidades po-

lítico-administrativas podrán configurar zonas de desarrollo so-cio-económico, cultural, ambiental o metropolitano sobre la basede una homogeneidad geoeconómica, agroecológica, geofísica, oderivada de las modalidades de los asentamientos humanos, a finde proveer determinados bienes y servicios estatales que aprove-chen las economías de escala o de coordinación.

II. La macroregión ordenará espacios supra departamenta-les, la región ordenará espacios supra municipales, y la microregiónlo hará en el ámbito municipal.

III. Las macroregiones podrán formar parte de espaciosgeoeconómicos supranacionales con sujeción a los tratados inter-nacionales que al efecto firme y ratifique la República.

Artículo V.1.10. (Mancomunidades)I. Para la atención de fines específicos, o para acomodar de-

mandas culturales, que sobrepasen la capacidad de una sola enti-dad territorial o unidad político administrativa, podrán formarsemancomunidades de municipios, departamentos, provincias o dis-tritos según procedimientos que determine la ley y el marco decompetencias.

II. Las mancomunidades deberán ser financiadas con aportesde las entidades asociadas y en el caso de las municipales, sólopodrán abarcar tareas integrales de desarrollo y financiamientonacional cuando sean parte de un programa nacional de fusión demunicipios.



Artículo V.1.11. (Utilización preceptiva de la organizaciónestatal subnacional)Toda norma nacional con impacto preponderante dentro de una enti-dad territorial subnacional se aplicará mediante transferencia o delega-ción a la entidad correspondiente. En este último caso el nivel nacionalpodrá ejercer control de oportunidad sobre las funciones transferi-das pero sólo a través de la máxima autoridad ejecutiva del delegatario.

Artículo V.1.12. (Igualdad inter territorial)I. Las entidades territoriales de los niveles nacional, depar-

tamental y municipal respetarán el estatus constitucional idénticode los otros niveles, sus funciones y poderes y ejercerán única-mente las competencias conferidas por esta Constitución, sinafectar la integridad funcional de las otras entidades.

II. Cualquier ley nacional destinada a normar aspectos de esteTítulo deberá aprobarse por dos tercios de votos de los miembrospresentes en sesión con quórum reglamentario del Congreso nacional.

III. Todas las entidades territoriales gozan del derecho de ini-ciativa legislativa sobre asuntos relacionados a sus competencias.

Artículo V.1.13. (Preminencia de la legislación nacional)La legislación nacional prevalecerá sobre la legislación subnacionalcuando ésta le sea contraria y la primera sea necesaria para garanti-zar nacionalmente condiciones de vida equitativas o la unidad eco-nómica o política del país. El Tribunal Constitucional tendrá com-petencia para habilitar esta primacía y resolver las controversias.

Artículo V.1.14. (Principios territoriales de administraciónpública)En todos sus niveles, las entidades territoriales se regirán por prin-cipios de protección del servicio civil, transparencia en la gestiónpública, obligatoriedad de la rendición de cuentas a la Contraloríarespectiva. Las entidades territoriales subnacionales adoptarán lasnormas nacionales de administración pública mediante reglamen-tación por su máximo órgano ejecutivo.

25

Artículo V.1.15. (Territorialización de poderes públicos)I. El Poder Legislativo se ejerce por el Congreso nacional y,

en las entidades territoriales subnacionales, por la AsambleaDepartamental y el Concejo municipal o su equivalente por usosy costumbres, conforme al principio de prevalencia de la Consti-tución Política del Estado.

II. El Poder Ejecutivo se ejerce por el Presidente de la Repú-blica, el Prefecto departamental y el Alcalde municipal o su equi-valente por usos y costumbres.

III. Sin afectar el derecho a apelación al nivel nacional com-petente, conforme a ley, el Tribunal Superior de Justicia agota laorganización judicial en cada departamento. La territorializacióndel poder judicial incluyendo el sistema judicial originario se rigepor el principio de autoadministración independiente.

IV. El Sistema de Control del Estado a nivel subnacional,conformado por los Contralorías Generales departamentales ylocales, se territorializa según el principio de autoadministraciónplena e independiente.

Artículo V.1.16. (Control judicial y técnico)I. El control técnico independiente de la actuación de las en-

tidades territoriales subnacionales corresponderá al Sistema deContraloría en cuanto a las cuentas, los resultados de gestión y alos impactos de políticas públicas.

II. El control judicial corresponderá a la jurisdicción conten-cioso-administrativa y al Tribunal Constitucional en lo relativo ala constitucionalidad de las normas y para dirimir conflictoscompetenciales.

Artículo V.1.17. (Intervención)El Poder Ejecutivo nacional podrá intervenir en los casos en quela entidad territorial subnacional no pueda mantener o no garan-tice el orden público, se atente contra la garantía de mínimos esen-ciales en la provisión de bienes y servicios, el derecho al libre trán-sito, o se amenace la integridad nacional.



Artículo V.1.18. (Procedimiento de la intervención)I. La intervención sólo se decretará si las conminatorias pre-

vias no hubieran sido acatadas. La intervención deberá limitarseal ámbito relativo a la causal correspondiente, y no podrá durarmás de 90 días, salvo autorización del Congreso Nacional.

II. La intervención del nivel nacional no suspenderá la cuali-dad gubernativa en general y las medidas deberán ser enviadas alTribunal Constitucional para su control constitucional, y al Con-greso para su conocimiento.

III. La intervención habilitará al nivel nacional para asumirel mando directo sobre la fuerza pública territorial mientras durela misma.

Capítulo V.2. Sistema político subnacional

Artículo V.2.1. (Elección de autoridades políticassubnacionales)

I. En cada departamento autónomo y en los municipios, habrá unórgano legislativo y deliberativo y uno ejecutivo, ambos electos di-rectamente o según usos y costumbres para un periodo de cinco años.

II. El Prefecto en el departamento y el Alcalde en el munici-pio serán electos por mayoría simple.

III. La conformación de los órganos legislativos se hará so-bre el principio del voto proporcional y por circunscripciones de-terminadas conforme a la legislación territorial en el marco de lasleyes y la Constitución. A nivel local o distrital se podrán realizarelecciones según usos y costumbres, reconocidos conforme a ley.

Artículo V.2.2. (Atribuciones de los órganos ejecutivossubnacionales autónomos)Sin perjuicio de lo que estableciera la normativa subnacional alrespecto, son atribuciones del Prefecto y el Alcalde o su equiva-lente por usos y costumbres:

– Ejecutar las leyes aprobadas por el legislativo correspon-diente si lo hubiere;

27

– Organizar la Administración de la entidad y efectuar lasdesignaciones necesarias protegiendo el servicio civil bajosu competencia;

– Ejercer la representación del Estado en el territorio ade-más de cumplir y hacer cumplir las normas vigentes;

– Cumplir las tareas que le fueran delegadas por instanciaterritorial superior;

– Proponer el presupuesto anual y presentar no más de 30días de asumido el mando, el programa de gobierno y elcorrespondiente plan gubernamental;

– Elaborar el informe anual de cuentas para su aprobaciónpor la Asamblea

– Proponer proyectos de ley para cumplir con las políticasde gobierno;

– Las demás que conforme a esta Constitución les sean atri-buidas por la legislación aplicable.

Artículo V.2.3. (Atribuciones de los órganos legislativossubnacionales)

I. Son atribuciones de la Asamblea Departamental y del Con-cejo Municipal o su equivalente por usos y costumbres, conformea los Estatutos o la ley:

– Aprobar las leyes de la entidad territorial incluyendo lasque imponen tributos en la medida autorizada por estaConstitución;

– Fiscalizar políticamente al Ejecutivo debiendo éste brin-dar toda la información solicitada para el efecto;

– Aprobar el presupuesto anual que le presentará el Ejecu-tivo y el informe anual de cuentas;

– Votar sobre la base de dictamen anual negativo emana-do de la Contraloría departamental, la censura al Eje-cutivo.

II. La ley determinará las atribuciones de órganos delibera-tivos no autónomos.



Artículo V.2.4. (Revocatoria de mandatos)La revocatoria del mandato se aplicará sólo sobre la base de dic-támenes del Sistema de Contraloría territorial previa votación conmayoría de dos tercios de los miembros presentes en sesión conquórum reglamentario del órgano legislativo correspondiente osegún usos y costumbres. El voto de revocatoria podrá ser contrael gabinete debiendo el Prefecto, Alcaldes o autoridades comuni-tarias reemplazarlo, o contra estas autoridades, en cuyo caso éstascesan previo referendum ciudadano. En tal caso, será sustituidopor la siguiente autoridad en línea descendente hasta la realiza-ción de nuevas elecciones, las cuales se convocarán de inmediato,salvo que falte menos de un año para la conclusión del mandato.Sólo podrá producirse una revocatoria sujeta a nueva elección porcada periodo gubernamental.

Artículo V.2.5. (Designación de autoridades territoriales)I. El Prefecto designará un Subprefecto por cada provincia.

El Alcalde designará Subalcaldes por distrito. Antes de la desig-nación, el Prefecto y el alcalde deberán escuchar en audiencia pú-blica a los vecinos y considerar sus postulantes. Salvo que la ley yla Constitución dispusieran lo contrario, tanto el Prefecto comoel Alcalde podrán también designar a las máximas autoridades es-tatales de organismos o agencias de tipo sectorial o especializadoque en la entidad territorial operaran fuera de la prefectura o al-caldía, debiendo para el efecto respetar los regímenes de carreracorrespondientes establecidos por ley nacional.

II. El Prefecto o el Alcalde designarán a quienes fueren ele-gidos en la provincia o el distrito municipal, según usos y cos-tumbres reconocidos conforme a ley

III. La máxima autoridad de cada instancia estatal designaráa sus subalternos conforme a ley de servicio civil.

Artículo V.2.6. (Cesación de autoridades)Cualquier autoridad electa de cualquier nivel territorial podrá sercesada en sus funciones por infracciones contra la Constitución y

29

por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones conforme aley especial nacional.

Capítulo V.3. Sistema de asignación competencial

Artículo V.3.1. (Asignación privativa, exclusivay concurrente de la facultad legislativa)

I. La asignación competencial se dirá privativa cuando sóloel nivel nacional legisle y ejecute una materia. La delegación im-plicará control de mérito y de legalidad.

II. La Constitución define las materias sobre las que puedelegislar sólo un nivel territorial, en cuyo caso la competencia seráexclusiva. Si más de un nivel legislare sobre la misma materia,habrá competencia concurrente.

III. En caso de concurrencia, esta Constitución determinalas materias donde el nivel territorial superior legisle sólo nor-mando el marco, dejando a un nivel inferior la legislación de de-sarrollo. Determina asimismo la concurrencia paralela cuando losniveles legislen sobre una misma materia siempre y cuando lohagan en lo que sea estrictamente apropiado al nivel territorial yespacial respectivo.

Artículo V.3.2. (Asignación competencial compartida)I. Cuando se separe al legislador territorial de la ejecución y

ésta pase a un nivel territorial inferior con las funciones de regla-mentar, planificar, operar o supervisar, la competencia se dirá com-partida.

II. Cuando las funciones competenciales de ejecución se confie-ran a diferentes niveles territoriales, la asignación responderá al cri-terio de adecuación al nivel territorial que sea idóneo según la escala.

Artículo V.3.3. (Categorización de municipios para finesde asignación competencial)La ley clasificará los municipios por dimensión y población de-biendo la asignación competencial adaptarse a dicha clasificación.



Artículo V.3.4. (Asignación competencial por defecto)El sistema general competencial del Estado podrá redistribuir com-petencias o incorporar nuevas entre los niveles territoriales median-te reforma parcial de la Constitución sobre la base de Convenioentre los tres niveles de gobierno previo control del Tribunal Cons-titucional y parecer de la Contraloría General de la República. Cual-quier entidad territorial subnacional puede solicitar la asunción deuna materia y competencia, previo fallo de los órganos anteriores.En su decisión, la Contraloría General evaluará la capacidadinstitucional del solicitante, la imputación clara de responsabilidadesy el principio de apropiabilidad de escala espacial.

Las materias que se estipulan a continuación constituyen una se-lección de aspectos relacionados con el régimen económico. El textofinal de la Constitución deberá incorporar otras materias econó-micas e incluir también todas las demás cuestiones que completanel ordenamiento jurídico nacional.

Artículo V.3.5. (Asignación de materias privativas)Para las siguientes materias competenciales, rige una asignaciónprivativa del nivel nacional:

[…]– minería, energía nuclear e hidrocarburos[…]

Artículo V.3.6. (Asignación de materias concurrentey paralela)

Para las siguientes materias competenciales, rige una asigna-ción concurrente paralela entre los niveles nacional, departa-mental y local:[…]– en industria, turismo, agropecuaria, y comercio y recur-sos hídricos.[…]

31

Artículo V.3.7. (Asignación de materias exclusivasdel nivel nacional y compartidas con el nivel departamental)Para las siguientes materias rige una asignación de exclusividad le-gislativa en el nivel nacional y compartición con el departamental:

[…]– En recursos forestales, tierra y los demás recursos natu-rales no renovables[…]

Artículo V.3.8. (Asignación de materias mediante legislaciónbásica y de desarrollo)Para las siguientes materias rige una asignación de concurrenciadonde el nivel nacional sólo legisla para lo básico y el departa-mento para el desarrollo en:

[…]– En agua, caza, pesca, vialidad y energía.[…]

Capítulo V.4. Régimen de fiscalidad y hacienda territorial

Artículo V.4.1. (Criterios del sistema generalde financiamiento territorial)

I. Las competencias delegadas por el nivel territorial supe-rior no podrán ser cedidas sin financiamiento de su costo a laentidad territorial delegada. Las ampliaciones competencialescomo resultado de los cambios generales en el sistema com-petencial deberán ser cargadas al sistema general de transferen-cias, mientras que aquellas solicitadas por una entidad serán fi-nanciadas por ésta. Toda alteración de los ingresos territorialespor transferencias fiscales deberá encontrar correlato en nuevascompetencias.

II. Las transferencias deberán realizarse siguiendo fórmulaspredecibles y en todo caso considerar la población, las carencias,la dispersión espacial, la superficie y el costo de funcionamientoinstitucional así como el esfuerzo fiscal propio.



III. El sistema general de transferencias y el sistema generalde financiamiento territorial deberá precautelar el equilibriohacendario del Estado y la solidaridad fiscal.

Artículo V.4.2. (Suficiencia fiscal)I. La ejecución de las competencias asignadas y el funcionamiento

de las entidades territoriales subnacionales estarán garantizados porrecursos financieros suficientes originados en impuestos territoria-les, transferencias fiscales no condicionadas del nivel territorial su-perior y recursos provenientes del sistema de solidaridad fiscal.

II. El cofinanciamiento interterritorial sobre materias com-petenciales sólo será excepcional y temporal para el caso en elque un nivel haya agotado las vías mancomunitarias y el perjuiciode la no ejecución afecte severamente a varias entidades territo-riales subnacionales.

Artículo V.4.3. (Recursos territoriales propios)Se entiende por recursos territoriales propios los ingresos provenien-tes de impuestos propios, el margen atribuible al rendimiento contri-butivo territorial en las participaciones en impuestos nacionales, lassobretasas así como los ingresos por venta de bienes o servicios, enaje-naciones o dividendos según se establece en esta Constitución.

Artículo V.4.4. (Coparticipación territorial sobre beneficiosde la explotación de recursos naturales)La ley normará el derecho de las entidades territoriales de los tresniveles a coparticipar de los rendimientos de las explotaciones derecursos naturales, respetando los principios del sistema general desolidaridad fiscal y previendo compensaciones específicas para ate-nuar efectos ambientales en las zonas de explotación.

Artículo V.4.5. (Ingresos del nivel nacional)Forman parte de los ingresos del nivel nacional los rendimientos delos impuestos indirectos al valor agregado o al consumo, a las suce-siones, a los ingresos brutos, a los viajes al exterior, el específico indi-

33

recto a los hidrocarburos, el directo a los hidrocarburos, y otros es-peciales a los hidrocarburos y la minería, u otros que se crearen porley. Asimismo, constituyen parte de los ingresos del nivel nacionallos gravámenes aduaneros, arancelarios, los empréstitos, donaciones,regalías, patentes, ingresos por ventas y dividendos.

Artículo V.4.6. (Ingresos del nivel departamental)Forman parte de los ingresos del nivel departamental los impues-tos a la renta de las personas individuales, a la renta de las empre-sas y cualquier otro que se creara por ley departamental siemprey cuando los mismos hechos generadores no estén gravados porotro nivel territorial. Asimismo forman parte de los ingresos de-partamentales las coparticipaciones en los impuestos nacionales,los márgenes incrementales por rendimiento en éstos últimos, losingresos por sobretasas sobre impuestos nacionales, las transfe-rencias del sistema de solidaridad fiscal, las regalías, donacionespara el departamento, empréstitos y aquellos provenientes por laventa de servicios o bienes y por dividendos departamentales.

Artículo V.4.7. (Ingresos del nivel municipal)Forman parte de los ingresos del nivel municipal el impuesto a lapropiedad rural, a los inmuebles urbanos, a los vehículos, y sustransferencias, y cualquier otro que se creara por ley municipalsiempre y cuando los hechos generadores no estén gravados porotro nivel territorial. Asimismo forman parte de los ingresos mu-nicipales las coparticipaciones en los impuestos nacionales, losmárgenes incrementales por rendimiento en éstos últimos, losingresos por sobre tasas a impuestos nacionales o departamenta-les, las transferencias del sistema de solidaridad fiscal, las regalías,donaciones, empréstitos, tasas, patentes y aquellos provenientespor la venta de servicios o bienes y los dividendos municipales.

Artículo V.4.8. (Sistema de solidaridad fiscal)I. El sistema de solidaridad fiscal tiene como componentes la

cohesión, la compensación y la ecualización.



II. El nivel nacional otorgará recursos financieros para la co-hesión como mecanismo para disminuir las brechas de desarrolloeconómico entre departamentos. Las transferencias para compen-sación cumplen la función de garantizar el equilibrio hacendariodepartamental, mientras que aquellas de ecualización, donde lasentidades municipales según sus categorías deberán ser involucradas,garantizarán el acceso de todo boliviano a los bienes y serviciosbásicos en educación, salud y saneamiento independientemente desu lugar residencia y el nivel de riqueza gravable territorial.

III. Los sistemas de compensación y ecualización presuponenque los receptores han agotado las fuentes de ingresos propios ylos costos de provisión y funcionamiento no reflejan encarecimien-tos por ineficiencia administrativa. La ley determinará los pará-metros y fórmulas para el sistema de solidaridad fiscal, cuyo fi-nanciamiento se realizará con cargo a los ingresos del nivel nacional.

Artículo V.4.9. (Solidaridad e incentivos al esfuerzo fiscal)Todo rendimiento incremental de ingresos propios atribuible alesfuerzo fiscal territorial será apropiado automáticamente por sugenerador. Toda coparticipación subnacional en los impuestosnacionales deberá indexarse a la contribución imputable al terri-torio para tales impuestos. Los sistemas de solidaridad no debe-rán impedir a las entidades de mayor contribución fiscal una me-jora en sus niveles de vida. Los sistemas de solidaridad acercaránlas brechas fiscales sólo en la medida de lo necesario.

Artículo V.4.10. (Presupuestos y registro contable territorial)I. Los presupuestos, nacional, departamental y municipal, se

generan de forma independiente. Una ley nacional definirá losestándares mínimos de manejo hacendario y presupuestario debien-do dejarse en el nivel subnacional los procedimientos dereprogramación presupuestaria que se pueden resolver a este nivel.

II. Para que la Contaduría del nivel nacional pueda agregar yterritorializar la información financiera de todos los niveles delEstado, todas las entidades territoriales subnacionales están obli-

35

gadas a transferir información hacendaria según las modalidadesy plazos que establezca la ley.

Artículo V.4.11. (Autorización para contraer créditos)Las entidades territoriales subnacionales podrán contraer créditosdebiendo una ley nacional definir las condiciones de prudencia fiscal.

Artículo V.4.12. (Remuneración en las entidades territoria-les subnacionales)La remuneración de los empleados públicos en las entidades te-rritoriales subnacionales deberá permitir la captación de recursoshumanos calificados, con niveles salariales certificados por laContraloría departamental.


Documents

Regímenes económico, social y territorial del Estado con