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Regulação e auto-regulação
Uma perspectiva européia
Vital Moreira (Universidade de Coimbra)
Presidente do CEDIPRE (Centro de Direito Público e Regulação)
RJ, 21-06-2006 2
plano da palestra
• 1. A mudança de paradigma da ordem econômica.
• 2. As agências reguladoras independentes.
• 3. Auto-regulação.
• 4. A União Européia como instância reguladora.
• 5. A regulação dos seguros.
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1. O novo paradigma econômico
• 1.1. As grandes transformações:– Da economia dirigida à economia de mercado
regulada– Do Estado intervencionista ao Estado
regulador
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1.2. A economia de mercado regulada
• Traços fundamentais:– Primazia da empresa privada: redução do
sector público empresarial; privatizações– Primazia da liberdade de iniciativa: eliminação
dos exclusivos públicos ou privados e das barreiras artificiais à entrada;
– Primazia dos mecanismos de mercado e da concorrência: diminuição do papel das formas de planeamento e de orientação pública da economia.
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1.3. O Estado regulador
• Traços fundamentais:– Redução do Estado empresário;– Empresarialização, liberalização e
privatização dos serviços públicos;– Garantia da concorrência;– Regulação setorial.
• “The rise of the regulatory state” (G Majone)
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1.4. A revolução regulatória
• Principais aspectos:– Subsidiariedade da regulação em relação à
concorrência;– Da regulação hostil ao mercado à regulação amiga
do mercado;– Separação entre o Estado regulador e o Estado
empresário: autonomização da função reguladora;– Desgovernamentalização da regulação: regulação
independente (“agências reguladoras”);– Revalorização da auto-regulação.
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1.5. Racionalidade da regulação
• Fundamentos da regulação numa economia de mercado– Falhas de mercado (monopólios naturais,
externalidades, assimetrias de informação, etc.);
– Imposições constitucionais: direitos sociais, serviços públicos, etc.
• A regulação como via para o mercado: “Freer markets, more rules”
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1.6. Autonomização da função reguladora
• Fundamentos da autonomização da função reguladora entre as funções do Estado:– Separação em relação à função empresarial
do Estado (Estado regulador – Estado regulador);
– Submissão das empresas públicas ao mercado e à função reguladora, em pé de igualdade com as empresas privadas
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2. Agências reguladoras independentes
• 2.1. Fundamentos da regulação independente:– Separação entre política econômica e regulação
(“despolitização” da regulação);– Separação entre a regulação e o ciclo político-
eleitoral (“os governos passam, os reguladores ficam”);
– Estabilidade e previsibilidade da função reguladora;– A regulação como função essencialmente técnica.
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2.2. Origens das agências reguladoras independentes
• A tradição norte-americana das “independant regulatory commissions”
• A independência dos bancos centrais (o caso do Bundesbank)
• As “autoridades administrativas independentes” francesas.
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2.2. Traços da independência regulatória
• Independência orgânica: mandato com termo fixo, irremovibilidade, incompatibilidades, limites à renovação de mandatos
• Independência funcional: não sujeição a instruções ou orientações governamentais; controlo de suas decisões só pelos tribunais
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2.3. Garantias da independência regulatória
• Forma de nomeação
• Colegialidade e mandatos desfasados
• Incompatibilidades
• Recursos financeiras próprios
• Autonomia gerencial e liberdade de recrutamento de técnicos e especialistas
• Procedimentalização e transparência
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2.4. Estrutura orgânica das agências
• Directoria colegial versus director individual
• Conselho consultivo
• Ouvidor / ombudsman
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2.5. Funções das agências reguladoras
• Autorização/registo dos operadores• Estabelecimento de padrões de conduta• Supervisão e fiscalização dos operadores• “Enforcement” das regras e punição das
infracções• Mediação e regulação de conflitos entre
operadores• Tratamento das queixas dos utentes/clientes.
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2.6. Poderes das agências reguladoras
• Poderes normativos
• Poderes de fiscalização e supervisão
• Poderes sancionatórios
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2.5. Problemas das agências reguladoras
• A concentração de poderes• Os poderes normativos• A desresponsabilização politica dos governos• O défice de accountability democrática• As relações com a autoridade da concorrência• Os riscos da “captura regulatória”• O financiamento as agências
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2.6. Tendências recentes sobre as agências reguladoras
• Da fragmentação à consolidação de agências multi-setoriais (energia, serviços financeiros, etc.).
• A criação de agências reguladoras em novas áreas recém abertas ao mercado (caso dos cuidados de saúde, em Portugal).
• Ocaso das agências reguladoras? O império das autoridades da concorrência.
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3. Auto-regulação
• 3.1. Noção e história:– Regulação, co-regulação e auto-regulação– Avatares históricos da auto-regulação: o
corporativismo medieval; a hostilidade liberal; o corporativismo autoritário do séc. XX; a nova auto-regulação liberal
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3.2. Formas de auto-regulação
• Auto-regulação espontânea privada
• Auto-regulação induzida ou incentivada pelo Estado (“auto-regulação regulada”)
• Auto-regulação imposta e organizada pelo Estado (auto-regulação oficial)
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3.3. Principais áreas da auto-regulação
• A tradicional regulação das profissões (ordens e conselhos profissionais, etc.).
• As câmaras de comércio e indústria européias.• A certificação das denominações de origem (v.
g. as denominações vitivinícolas européias).• A certificação da qualidade de empresas ou
produtos.• Os códigos de conduta e de boas práticas.
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3.4. Racionalidade e problemas da auto-regulação
• Fundamentos da auto-regulação:– a lógica do interesse próprio (“auto-regulação
preventiva”);– “expertise”– a poupança de recursos regulatórios públicos;– a menor resistência à regulação.
• Problemas da auto-regulação:– risco de prevalência dos interesses privados;– riscos de violação das regras da concorrência (o caso
das ordens profissionais)– problemas de “free rider” e de auto-exclusão do
dispositivo auto-regulatório.
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3.5. Regulação e auto-regulação: alternativa ou complementaridade
• A imbricação entre regulação e auto-regulação:– o reconhecimento público da auto-regulação;– as agências de regulação setorial e a auto-
regulação;– a auto-regulação como complemento dos
esquemas de regulação setorial (certificação de qualidade, códigos de conduta, ombudsman para as queixas dos clientes, etc.).
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Um exemplo
• Artigo 372.º do Código de Valores mobiliários de PortugalAuto-regulação
• 1. Nos limites da lei e dos regulamentos, as entidades gestoras dos mercados, dos sistemas de liquidação e dos sistemas centralizados de valores mobiliários podem regular autonomamente as actividades por si geridas.
• 2. As regras estabelecidas nos termos do número anterior, assim como aquelas que constam de códigos deontológicos aprovados por entidades gestoras e por associações profissionais de intermediários financeiros, estão sujeitas a registo na CMVM, para controlo de legalidade e de respeito pelos regulamentos.
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4. A União Européia como instância reguladora
• 4.1. A integração européia– Do Tratado de Roma (1957) à falhada
Constituição Européia (tratado de Roma II, 2004).
– Da integração econômica à integração política.
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4.2. Natureza constitucional da UE
• Hibridez institucional (intergovernamentalismo e comunitarismo).
• A ordem jurídica comunitária (autonomia, efeito direto e primazia).
• A progressiva federalização da UE.
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4.3. A “constituição econômica” européia
• Aspectos fundamentais:– o mercado comum;– as liberdades fundamentais (liberdade de circulação
de mercadorias, de capitais, de trabalhadores, a liberdade de estabelecimento e de prestação de serviços);
– a neutralidade quanto ao regime da propriedade e o regime das empresas públicas;
– a centralidade da concorrência;– a “economia social de mercado”:
• os direitos sociais;• os “serviços de interesse econômico geral”.
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4.4. “Uma União cada vez mais estreita...”
• Transformações recentes da UE na área econômica:– a UEM e a moeda única;– o “mercado interno”;– a abertura dos serviços públicos ao mercado (transportes,
telecomunicações e serviços postais, energia, etc.);– a eliminação de fronteiras econômicas (v. g., cartões de crédito,
“roaming” de telecomunicações, etc.)– a harmonização técnica e logística (transportes, energia, etc.);– a certificação única de produtos e qualificações;– a “diretiva serviços”.
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4.5. As funções reguladoras da UE
• Homogeneização da ordem regulatória: a legislação comunitária.
• As regras comunitárias da concorrência e a função da Comissão Européia como garante das mesmas.
• A pilotagem da liberalização dos serviços públicos nacionais pela CE.
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4.6. A Comissão Européia e a regulação nacional
• A Comissão Européia como instância reguladora comunitária.
• Ausência de agências reguladoras setoriais o nível da UE (natureza equívoca das “agências européias”).
• A heterogeneidade nacional em matéria de agências reguladoras.
• A Comissão Européia e as autoridades nacionais da concorrência: separação de funções e descentralização de funções.
• As agências reguladoras setoriais nacionais como agências implementadoras da regulação européia.
• A coordenação européia das agências reguladoras setoriais nacionais: os projetos de agências reguladoras européias.
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5. A regulação dos seguros
• 5.1. Fundamentação da regulação dos seguros:– contrariar a assimetria de informação;– estabelecer “standards” prudenciais;– garantir a solvência das empresas
seguradoras;– proteger os direitos dos segurados.
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5.2. Modelos de regulação dos seguros
• A tradição anglo-saxónica de auto-regulação.
• A criação de agências reguladoras estatais dedicadas no seguimento da liberalização da actividade.
• Persistência da regulação governamental direta em vários países.
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5.3. Regulação dos seguros e regulação de outros serviços
financeiros
• A recente tendência européia para a consolidação da regulação dos serviços financeiros
• Fundamentos da convergência regulatória: conglomerados, etc.
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5.4. A regulação dos seguros na UE
• Primazia da legislação européia.
• Principais instrumentos legislativos europeus: diretivas de seguros vida, de intermediação, de resseguros, de seguro automóvel, etc.
• O Comité das Autoridades Europeias de Supervisão dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (2003)
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5.4. A regulação dos seguros em Portugal
• Quadro legislativo europeu e nacional.
• O Instituto dos Seguros de Portugal como agência reguladora independente: independência orgânica e funcional.
• O Conselho de Supervisão das entidades reguladoras das atividades financeiras (Banco de Portugal, CMVM e ISP).
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5.5. Funções reguladoras do ISP
• Âmbito da jurisdição do ISP: empresas seguradoras, corretores de seguros, fundos de pensões
• Poderes do ISP: poderes regulamentares, poderes de supervisão, poderes sancionatórios
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5.6. Regulação e auto-regulação nos seguros
• A previsão legal de mecanismos de auto-regulação.
• A natureza puramente auxiliar dos instrumentos auto-regulatórios