Regulación de Los Drones en Chile

Universidad de ChileFacultad de DerechoDepartamento de Derecho EconómicoOptativo de Regulación de los Servicios PúblicosSemestre otoño 2015Profesor Francisco Agüero Vargas

Regulación de los “drones” o “RPAS” en Chile:

Análisis del impacto regulatorio

Roberto Ignacio Álamos Herrera

Javiera González Poblete

César Alejandro González Salas

Paula Riquelme Brante

Camilo Ruz Ibáñez

Alberto Sánchez Egaña

1


Índice

1. Necesidad de la acción regulatoria...........................................................................................5

1) Consideraciones preliminares..................................................................................................5

A. Objeto del trabajo: Impacto regulatorio del uso civil de los drones....................................5

B. Actores que participan de la actividad en Chile..................................................................7

I. El regulador............................................................................................................................7

II. El regulado..............................................................................................................................8

i. El segmento del mercado orientado a la fabricación, importación y prestación de

servicios...........................................................................................................................................8

ii. El segmento de los usuarios particulares.............................................................................9

iii. Los terceros.......................................................................................................................11

C. Concepto de Drones, características y ámbito de aplicación............................................12

2) Ventajas del uso de los Drones............................................................................................14

3) Desventajas del uso de los Drones.......................................................................................15

Posibles vulneraciones de derechos fundamentales asociadas a las desventajas principales

del uso de los drones....................................................................................................................17

El derecho a la privacidad..........................................................................................................17

b. El derecho a la autodeterminación informática................................................................18

c. El derecho a la integridad personal....................................................................................19

5) Potenciales vulneraciones o desventajas: Razones para regular la actividad................20

2. La regulación propuesta o en discusión.............................................................................21

Regulación vigente en Chile........................................................................................................21

Normativa general y específica...................................................................................................21

Objetivos de la DAN 151.............................................................................................................24

2


ii. Procedimiento de creación e institución reguladora.........................................................24

iii. Discusión para la creación de la norma..........................................................................25

iv. Dificultades asociadas a la norma.......................................................................................25

B. Órganos de la administración del Estado con competencias específicas y vigentes sobre

la materia......................................................................................................................................28

1) Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC).............................................................28

2) Junta Aeronáutica Civil (JAC)...........................................................................................29

C. Regulación vigente de carácter internacional aplicable al uso y desarrollo de drones en

Chile..............................................................................................................................................30

1) OACI y circulares de Drones..............................................................................................30

2) Convenio de Chicago............................................................................................................30

3) Decreto Nº 85, del 4 de Febrero de 1976, del Ministerio de Relaciones Exteriores,

“Promulga el Convenio que aprueba el Estatuto de la Comisión Latinoamericana de

Aviación Civil”.............................................................................................................................31

4) Decreto Nº 289, del 13 de Junio de 1961, del Ministerio de Relaciones Exteriores,

“Promulga Convenio relativo al Reconocimiento Internacional de Derechos sobre

Aeronaves”...................................................................................................................................31

Convenio de Montreal, promulgado por el decreto Nº736 del 4 de Noviembre de 1976 de la

Junta del Gobierno Militar, “Promulga el convenio para la represión de actos ilícitos

contra la seguridad de la aviación civil”....................................................................................32

3. Opciones de Regulación.......................................................................................................32

1) Tiempo de análisis e incertidumbres..................................................................................32

2) Opciones de regulación........................................................................................................32

A. Opción de no regular............................................................................................................33

3


B. Regulación con énfasis en la protección de los DDFF de los posibles terceros afectados

(opción gravosa para el regulado)..............................................................................................35

Protección de garantías fundamentales.....................................................................................36

Disminución de procesos judiciales entre usuarios o prestadores del servicio de drones y

ciudadanos en general.................................................................................................................37

Proceso legislativo complejo.......................................................................................................37

Procesos judiciales entre proveedores y órganos de la administración del Estado...............38

Elevación de los costos del servicio.............................................................................................38

Desaceleración de la industria....................................................................................................39

Gastos de fiscalización.................................................................................................................39

C. Regulación en favor de la industria u opción menos gravosa para el regulado.............39

1) Disminución de costos para los regulados..........................................................................41

2) Aumento del uso de los Drones...........................................................................................42

3) Promoción de industrias complementarias........................................................................42

4) Creación de empleo..............................................................................................................43

1) Costos propios de regulación...............................................................................................43

2) Merma garantías fundamentales........................................................................................44

4. Relación de la Regulación específica relacionada a la actividad con los derechos de

acceso............................................................................................................................................44

A. Participación ciudadana......................................................................................................44

B. Acceso a la justicia................................................................................................................45

C. Acceso a la información pública..........................................................................................46

5. Conclusiones.............................................................................................................................47

6. Bibliografía...............................................................................................................................49

4


1. Necesidad de la acción regulatoria

1) Consideraciones preliminares

A. Objeto del trabajo: Impacto regulatorio del uso civil de los drones

En primer lugar, es necesario precisar que el objeto de este trabajo es un análisis del impacto

regulatorio en Chile del uso civil los drones. Enfatizamos esto pues se ha excluido el examen del

impacto regulatorio en la aplicación militar en Chile de los drones. Lo anterior en atención a las

siguientes consideraciones:

I. La mayor parte de la información relevante para un análisis del impacto regulatorio del

uso militar de los drones se encuentra fuera del alcance de cualquier investigador y protegida

bajo secreto. Tanto la legislación Chilena como la jurisprudencia de los tribunales de la república

han confirmado el carácter secreto de este tipo de datos:

i. La información relacionada con el uso militar de los drones en Chile se ampara bajo las

causales de secreto o reserva del Artículo 21, N°3 de la Ley 20.285 “Sobre acceso a la

información pública”, el Artículo 34, letra c) de la Ley 20.424 “Estatuto Orgánico del

Ministerio de Defensa Nacional” y el Artículo 436 del Código de Justicia Militar.

ii. La Corte Suprema ha ratificado el carácter secreto de la información esencial para hacer

un análisis del impacto regulatorio de la regulación de los drones de carácter militar en Chile:

“(...) la ley ha señalado expresamente, despejando cualquier duda del intérprete, que es secreta

la información relacionada con equipos y pertrechos militares. En este aspecto no cabe sino

concluir que la información relativa a la compra de aviones militares no tripulados es secreta,

pues cae dentro del concepto de equipos y pertrechos militares (...), pues los aviones no

tripulados constituyen parte del equipamiento bélico de la Fuerza Aérea.”1

1 Corte Suprema, “FISCO de Chile con Consejo para la Transparencia”, Rol N°24118-2014, Sentencia del 30 de Diciembre de 2014, considerando undécimo.

5


iii. Además, la Corte Suprema ha señalado lo siguiente: “(...)la Ley Nº 20.285 de 20 de

agosto de 2008, dictada en cumplimiento del citado mandato constitucional sobre transparencia

de la función pública y acceso a la información de la Administración del Estado, en su artículo

primero transitorio dispone a su vez que “De conformidad con la disposición cuarta transitoria

de la Constitución Política, se entenderá que cumplen con la exigencia de quórum calificado,

los preceptos legales actualmente vigentes y dictados con anterioridad a la promulgación de la

Ley Nº 20.050, que establecen reserva o secreto respecto de determinados actos o documentos,

por las causales que señala el artículo 8º de la Constitución Política (...) Que asentado lo

anterior la primera exigencia para que el deber de reserva de la información pueda ser

invocado por los órganos del Estado es que éste conste en una ley de quórum calificado,

condición que cumplen las disposiciones legales que hayan sido dictadas con anterioridad a la

promulgación de la Ley N° 20.285 y que estaban vigentes a su promulgación(...)”2. Los deberes

de reserva contemplados por el Código de Justicia Militar y la Ley 20.424 (Estatuto orgánico del

Ministerio de Defensa cumplen con la exigencia de estar contemplados en leyes de quórum

calificado. Finalmente, en el caso del deber de reserva de la ley 20.285, basta mencionar lo

señalado por su artículo 5º: “En virtud del principio de transparencia de la función pública, los

actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado, sus fundamentos, los

documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos

que se utilicen para su dictación, son públicos, salvo las excepciones que establece esta ley

(...).”

II. Los posibles usos de la actividad, los principios jurídicos y derechos involucrados, la

relación entre el regulador y el regulado que pretende abarcar esta investigación son tan

disímiles en la aplicación militar de los drones respecto de la aplicación civil que es un

despropósito metodológico intentar analizarlos de manera unificada.

2 Corte Suprema, “FISCO de Chile con Consejo para la Transparencia”, Rol N°24118-2014, Sentencia del 30 de Diciembre de 2014, Considerandos décimo y undécimo.

6


En síntesis, debido al carácter de reserva o secreto de la información relacionada con los drones

militares en Chile y su naturaleza completamente dispar a los que son destinados a un uso civil,

se hace necesario restringir el objeto de estudio de este trabajo al impacto de la regulación

asociada al uso civil de los drones en Chile.

B. Actores que participan de la actividad en Chile

En segundo lugar, una vez delimitado que el alcance de este trabajo de análisis de impacto

regulatorio se limita al segmento civil del mercado de los drones en Chile, es pertinente definir

quiénes son los actores que participan actualmente de esta actividad en nuestro país, ya sea en

calidad de regulador, regulados y terceros.

I. El regulador

Consideramos que el regulador en este caso es la administración del estado, principalmente a

través de 2 organismos:

i. La Dirección General Aeronáutica Civil (DGAC), servicio público funcionalmente

descentralizado dependiente de la Comandancia en Jefe de la Fuerza Aérea de Chile y que de

acuerdo al artículo 184 del Código Aeronáutico le corresponde “...conocer y sancionar las

infracciones de este código, de las leyes y reglamentos sobre aeronáutica y de las instrucciones

que ella dicte en el ejercicio de sus atribuciones…” y;

ii. La Junta Aeronáutica Civil (JAC), servicio público dependiente del Ministerio de

Transportes “...que tiene por misión ejercer la dirección superior de la aviación civil en Chile,

gestionando políticas públicas que promuevan su desarrollo y, especialmente, el del transporte

aéreo comercial nacional e internacional, con el fin de que exista la mayor cantidad de servicios

aéreos accesibles, eficientes, competitivos, seguros y de calidad, en beneficio de los usuarios de

este modo de transporte…”3.

3 Junta Aeronáutica Civil de Chile, “¿Qué es JAC?”, http://www.jac-chile.cl/

7


II. El regulado

En el caso del regulado, estimamos que en atención a la normativa vigente, el regulado

comprende tanto los fabricantes, los comerciantes o distribuidores de drones, quienes prestan

servicios mediante drones y los usuarios particulares que utilizan los drones para distintos fines.

En Chile, “...aunque no hay cifras oficiales, los operadores estiman que puede haber hasta mil

en el país y que podrían llegar a 10 mil en cuatro años…”4. A grandes rasgos, mercado se divide

en dos grandes segmentos:

i. El segmento del mercado orientado a la fabricación, importación y prestación de

servicios

Este segmento se reparte entre:

a) Fabricantes nacionales de drones;

b) Compañías que ofrecen servicios de fotografía y mediciones aéreas a mineras, forestales

y navieras;

c) Importadores de juguetes de aeromodelismo y ;

d) Emprendedores que ofrecen distintos servicios a través de la operación de drones. Ej.:

Aquellos vinculados al área audiovisual.5

ii. El segmento de los usuarios particulares

4 Revista Capital, “El Ataque de los Drones”, Viernes 3 de Octubre de 2014, artículo escrito por Jorge Poblete y disponible en: http://www.capital.cl/negocios/2014/10/03/071020-el-ataque-de-los-drones5 Revista Capital, Ibíd.

8


Se trata usuarios que adquieren y utilizan los drones para fines particulares, como el

aeromodelismo o el desarrollo de actividades complementarias a un giro específico que ya

desarrolla el usuario en el sector productivo o primario, el sector de la industria o secundario o

el sector de servicios o terciario.

¿Por qué existiría una variada gama de actores regulados? Actualmente, la resolución exenta

N°0632 del 27 de Agosto de 2012, de la Dirección General de Aeronáutica Civil de Chile

(DGAC), norma técnica dictada en conformidad al Artículo 3°, letra h) de la Ley 16.752 y

titulada “DAN 91: Reglas del Aire”, señala en su sección 91.102, letra (a), lo siguiente: “Toda

aeronave pilotada a distancia deberá contar con la autorización de la DGAC previo a realizar

cualquier operación de vuelo.”

Esta autorización también está contemplada en la resolución exenta N°08/0/1/112/0119 del 2 de

Abril de 2015 de la Dirección General de Aeronáutica Civil de Chile (DGAC), norma técnica

dictada en conformidad al Artículo 3°, letra h) de la Ley 16.752 y titulada “DAN 151:

Operaciones de Aeronaves Pilotadas a Distancia (RPAS) en asuntos de interés público, que se

efectúen sobre áreas pobladas”, la que señala en su sección 151.101, letra (a), lo siguiente:

“Toda persona y/o entidad que desee realizar operaciones con aeronaves pilotadas a distancia,

deberá obtener previamente una autorización de la DGAC.”

Como se examinará con más detalle en la siguiente sección, los “drones” son un tipo de

aeronaves pilotadas a distancia. La gran cantidad de sujetos regulados se debe a que la Dirección

General Aeronáutica de Chile exige que toda persona y/o entidad que desee realizar

operaciones de vuelo con aeronaves pilotadas a distancia deberá obtener previamente una

autorización de la DGAC.

A la obligación de autorización previa de la DGAC que rige para toda persona y/o entidad,

independientemente de la finalidad de su operación de vuelo, cabe agregar que la DGAC, de

9


acuerdo al Artículo 184 del código aeronáutico tiene facultades para conocer y sancionar las

infracciones de dicho código, de las leyes y reglamentos sobre aeronáutica y de las instrucciones

que la misma DGAC dicta en el ejercicio de sus atribuciones. Al existir un órgano regulador de

la actividad aeronáutica en general, los drones, independientemente del uso específico que se les

dé, son parte de la actividad aeronáutica y por lo tanto se someten al régimen normativo asociado

a ésta. Tanto la definición de aeronave entregada por el código aeronáutico en su artículo 27

como la definición de aeronave de la DAN 151 en su sección 151.001, comprenden en su alcance

a la aeronave que utiliza un drone o sistema de aeronave pilotada de forma remota. Es necesario

señalar que la regulación general incluso se aplica para la fabricación o reparación drones o

sistemas de aeronaves pilotadas de forma remota, ya que el código aeronáutico6 contempla en su

artículo 54 que corresponderá a la DGAC:

a) Llevar un registro de las industrias dedicadas a la fabricación y reparación de aeronaves,

o de sus partes o piezas;

b) Dictar normas técnicas oficiales y obligatorias para la fabricación de aeronaves y sus

partes o piezas;

c) Certificar las aeronaves fabricadas, armadas o integradas en el país, siempre que se hayan

cumplido a su respecto las normas técnicas oficiales sobre la materia y se acredite haberse

realizado el control de calidad aceptado por la autoridad aeronáutica y;

d) Celebrar contratos con otras entidades nacionales o extranjeras sobre certificación de

aeronaves, y sus partes o piezas.

iii. Los terceros

6 Más adelante se justifica en detalle por qué sería posible aplicar el código aeronáutico al uso de los Drones.

10


Finalmente, además del regulador y los regulados, tenemos a los terceros que se ven afectados

directa o indirectamente por la actividad del uso de drones. ¿Por qué incluirlos como un actor

importante en el análisis del impacto regulatorio? En primer lugar porque esta es una actividad

que por su naturaleza implica importantes riesgos a la integridad y la propiedad de terceros.

Como muestra de esto, en el régimen vigente de responsabilidad aeronáutica, contemplado por el

Código Aeronáutico, existen los siguientes casos explícitos de afectación a terceros en el

desarrollo de la actividad aeronáutica:

a. Daños a terceros en la superficie;

b. Accidente aéreo7 entre dos o más aeronaves, en donde una o más son “drones”

c. Daños a terceros en la superficie por causa de un accidente aéreo entre dos aeronaves o

más en donde una o más son “drones”.

En segundo lugar, porque en el uso los drones se ha evidenciado gran potencial de vulneración

no sólo de derechos fundamentales como la integridad y la propiedad - propios de la generalidad

de la actividad aeronáutica-, sino que también de otro tipo de derechos fundamentales, por

ejemplo, la privacidad, la propiedad industrial, la seguridad informática, entre otros. Estas

consideraciones de índole jurídica y fáctica nos llevan a la conclusión de que cualquier análisis

del impacto regulatorio en relación a los drones conlleva o implica necesariamente tomar en

cuenta a los terceros como un sujeto relevante para la actividad, en atención a que existe una

multiplicidad derechos involucrados de los cuales son titulares que pueden verse vulnerados en

el desarrollo de la actividad del uso de los drones.

C. Concepto de Drones, características y ámbito de aplicación

7 El código Aeronáutico en su artículo 161 se refiere a los accidentes aéreos como “abordajes aéreos”, señalando que se entiende por abordaje aéreo la colisión entre dos o más aeronaves en vuelo.

11


La Agencia Europea de Seguridad Aérea señala que la palabra “drone” reemplaza en el lenguaje

coloquial al concepto “sistema de aeronave pilotada de forma remota”.8 Desde ya aclaramos

que este trabajo utilizará indistintamente los vocablos “drone”, “sistemas de aeronaves

pilotadas de forma remota (o a distancia)” “UAS” y “RPAS”.

Conforme a lo señalado por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) los

“Drones” o “Sistemas de aeronaves pilotadas de forma remota (o a distancia)” son un

“Conjunto de elementos configurables integrado por una aeronave pilotada a distancia, sus

estaciones de piloto remoto conexas, los necesarios enlaces de mando y control y cualquier otro

elemento de sistema que pueda requerirse en cualquier punto durante la operación de vuelo”.9

Asimismo, la normativa vigente en Chile los define como “(...) el conjunto integrado por una

aeronave pilotada a distancia, su estación de pilotaje, los enlaces requeridos de mando y

control y cualquier otro componente.”10

De la definición entregada por la normativa Chilena, se desprende que un sistema RPAS lo

conforman la aeronave (RPA), la estación de control en tierra y los medios necesarios para el

control del vuelo.

8 “Los sistemas de aeronaves remotamente pilotados (RPAS) (...) se sustituyen en el lenguaje común por la palabra drone.”, European Aviation Safety Agency, “Concept of Operations for Drones: A risk based approach to regulation of unmanned aircraft”, p 2. La traducción es de los autores de este trabajo.9 Organización de Aviación Civil Internacional, Circular 328 AN/190, “Sistemas de aeronaves no tripuladas (UAS)”, p. (X), 2 de Abril de 2012, disponible en: http://www.icao.int/Meetings/UAS/Documents/Circular%20328_es.pdf10 Dirección General de Aeronáutica Civil de Chile (DGAC), Resolución exenta N°08/0/1/112/0119 del 2 de Abril de 2015, “DAN 151: Operaciones de Aeronaves Pilotadas a Distancia (RPAS) en asuntos de interés público, que se efectúen sobre áreas pobladas”.

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Al tratarse de un sistema en donde la aeronave es un elemento fundamental, es necesario

examinar qué entiende la normativa Chilena por una aeronave pilotada a distancia (RPA):

“Es todo vehículo no tripulado que es pilotado a distancia, apto para el traslado de cosas, y

destinado a desplazarse en el espacio aéreo, en el que se sustenta por reacciones del aire con

independencia del suelo.”

En síntesis y en atención a la amplitud del concepto, los “drones” son aeronaves que poseen una

amplia variedad de especificaciones, características, capacidades, funciones y utilidades, pero

que sin embargo, tienen una serie de características esenciales, las que a juicio de Francisco

Javier Sempere, son las siguientes:

a) Son capaces de mantenerse en vuelo por medios aerodinámicos;

b) Son pilotadas de forma remota o incluye un programa de vuelo automático;

c) Son reutilizables y;

d) No están clasificadas como armas guiadas o un dispositivo similar destinado para el

lanzamiento de armas.11

El tipo más básico de drones que se conocen y emplean en Chile son aquellos usados para el

entretenimiento, sin embargo, dado el nivel de especialización en el diseño que pueden alcanzar,

pueden ser aeronaves involucradas en actividades productivas, comerciales y de servicios. Pero

además de los beneficios de contribuir a las actividades económicas del país, los drones tienen el

potencial de generar variadas colisiones de derechos y costos para la población en general, los

que analizaremos con posterioridad.

11 Sempere, Francisco Javier, “Uso y régimen jurídico aplicable a los drones”, publicado en: “Privacidad Lógica”, 5 de Mayo de 2014. Disponible en: http://www.privacidadlogica.es/2014/05/05/uso-y-regimen-juridico-aplicable-a-los-drones/

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Actualmente, el empleo de los “RPAS” se ha diversificado en diversos ámbitos, constituyéndose

como una herramienta muy práctica, toda vez que están siendo utilizados para la captación de

imágenes noticiosas, control de fronteras, de líneas de transmisión eléctrica, fotografía y

filmación desde alturas, entre otros.

2) Ventajas del uso de los Drones

La industria de los “RPAS” es incipiente, pero pujante. A la multiplicidad de usos civiles que

actualmente se les está dando, esperan los que aún están por producirse. Sobre este enorme

potencial, la Comisión Europea ha señalado lo siguiente:

“(...) la naturaleza exacta y el alcance de las operaciones potenciales de RPAS son difíciles de

prever por el momento, se espera que el sector de los servicios genere suficientes ingresos para

impulsar la industria manufacturera.”12

Los “RPAS” pueden ayudar al desarrollo de diversas áreas de la economía. Por ejemplo, en la

agricultura la utilización de Drones permite la “agricultura de precisión”, la cual consiste en “(...)

en el empleo de nuevas tecnologías para un estudio detallado de la parcela, de manera que

pueda aplicarse cada tratamiento de manera localizada.” 13

12 Comisión Europea, COM (2014) 207, “Una nueva era de la aviación: Abrir el mercado de la aviación al uso civil de sistemas de aeronaves pilotadas de forma remota de manera segura y sostenible”, 8 de Abril de 2014, Bruselas.13 ELIKA - Fundación Vasca para Seguridad Agroalimentaria, “Drones y su uso en la agricultura”, pp. 1-2. Disponible en: http://www.elika.eus/datos/articulos/Archivo1388/Berezi%2035%20drones%20y%20sus%20usos%20en%20agricultura.pdf

14


También es posible utilizar los drones en la inspección de infraestructuras, topografía, gestión de

riesgos y desastres naturales, exploración de lugares de difícil acceso, monitorización de sistemas

de energía eólica, control medioambiental, localización de bancos de pesca, control y análisis de

multitudes, vigilancia del tráfico, etc.14

Especial importancia podría revestir para nuestro país la utilización de drones en situaciones de

catástrofe natural, en donde la necesidad de contar con un acceso efectivo para el reconocimiento

del terreno afectado y la ubicación de determinados elementos de interés como podrían ser el

hallazgo de víctimas u otros objetos, convierte a los drones, dadas sus características antes

descritas, en los instrumentos idóneos para este tipo de tareas.

Al mismo tiempo, la pujante comercialización de drones15 hace que nuestro país se convierta en

un mercado apetecible para el desarrollo de esta industria a medida que se reducen los costos de

producción y comercialización.

3) Desventajas del uso de los Drones

Si bien como vimos, los “RPAS” han contribuido y pueden contribuir en gran manera al

desarrollo de la economía nacional, es necesario señalar que debido a la amplia gama de

aplicaciones y fines con los que pueden ser usados, existen posibles riesgos en términos de

seguridad y privacidad para los terceros o ciudadanos.

14 Ruiz Domínguez, Fernando, “La importancia de los RPAS/UAS para la Unión Europea”, publicado en el Boletín del Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE), N°78, 28 de Agosto de 2013, pp. 3-4. Disponible en: http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2013/DIEEEO78-2013_RPAS_UE_FernandoRuizDominguez.pdf15 Revista Capital, óp. cit.

15


La utilización de “drones” en el ámbito civil tiene dos principales desventajas:

a. En primer lugar, la producción del “efecto paralizante”, en virtud del cual las personas al

ser inconscientes de cuál será el alcance y capacidad de almacenamiento de datos por los RPAS,

o en caso de conocer el alcance o capacidad de almacenamiento de datos, desconocen cuál será

la finalidad con la que serán tratada dicha información, tienden a verse afectados por la sensación

de estar bajo vigilancia.

Esta sensación de vigilancia tiene costos como un malestar o descontento en el desarrollo de

actividades en espacios públicos vigilados hasta un riesgo de vulnerar seriamente las condiciones

para el ejercicio legítimo de las libertades y derechos civiles. La Comisión Europea ha definido

este efecto como “(...) el desaliento en el ejercicio legítimo de las libertades civiles y

derechos.”16

En concreto, el derecho que más se ve afectado por el “Chilling Effect” sería el derecho

constitucional a la libertad de expresión, sin perjuicio de otras garantías constitucionales que

veremos a continuación. Ahora bien, es importante aclarar que las desventajas del uso de

“Drones” respecto de la privacidad de terceros no radican en el mero uso de los RPAS, sino el

equipo de tratamiento de datos del drone y el posterior tratamiento de datos personales que

puede tener lugar, es decir, es el procesado de imágenes, personas, casas, vehículos, matrículas,

sonidos o cualquier otra señal electromagnética relacionado con una persona física identificada o

identificable, el que puede tener algún impacto en los derechos de terceros.

16 Comisión Europea, Opinión 01673/15/EN WP 231, “Privacy and Data Protection Issues relating to the Utilisation of Drones”, adoptada el 16 de Junio de 2015, p. 7. La traducción es de los autores de este trabajo. Disponible en: http://ec.europa.eu/justice/data-protection/article-29/documentation/opinion-recommendation/files/2015/wp231_en.pdf

16


b. En segundo lugar, existe la posibilidad de riesgos asociados a las operaciones de vuelo de

los RPA. El principal riesgo asociado a los vuelos de RPAS es la posibilidad de un daño a

terceros, ya sea en la superficie o en el aire. Los accidentes y desperfectos son bastante comunes

en los Drones, incluso en mercados poco desarrollados como el chileno.17

Posibles vulneraciones de derechos fundamentales asociadas a las desventajas principales

del uso de los drones

El derecho a la privacidad

La intimidad o privacidad de las personas puede definirse a partir de la teoría de las esferas18,

según la cual a grandes rasgos, se distinguen diferentes ámbitos de acción de la vida de los

individuos, siendo aquella más periférica en donde se encontraría la intimidad. Los individuos

siempre desean mantener este espacio de sus vidas fuera de la injerencia de terceros.

Además de la teoría de las esferas, existe una concepción moderna, formulada por la doctrina

norteamericana,19 en virtud de la cual el concepto de intimidad o privacidad evoluciona desde

una noción pasiva, es decir, como un set de reglas para la no intromisión de terceros en mi

espacio “íntimo” o “privado” hacia una activa en donde los sujetos si bien ya no pueden

prohibir totalmente el conocimiento de sus datos personales, sí pueden limitarlos y por lo tanto,

decidir qué aspectos personales o íntimos pueden ser conocidos por terceros. En atención a que

los RPAS pueden llevar cámaras y diversos dispositivos de recopilación de datos, es que existe

en el uso de los Drones una posible vulneración al derecho a la privacidad.

b. El derecho a la autodeterminación informática

17 Tele trece, “Drone registra su propia caída en autopista chilena”, 11 de Febrero de 2015. Disponible en: http://www.t13.cl/videos/actualidad/nacional/video-drone-registra-su-propia-caida-en-autopista-chilena18 Teoría formulada por SEIDEL y HUBMANN. SEIDEL C.: Datenbanken und Datenshutz, Frankfurt, 1974. HUBMANN. H.: Das Personlichkeitsrecht, Böhalu, Colonia, 2ª edic, 1967.19 Cerda Silva, Alberto, “Legislación sobre protección de las personas frente al tratamiento de datos”. (2012). Centro de Estudios informáticos, Facultad de Derecho, Universidad de Chile. P 6.

17


El caudal de datos susceptible de ser tratados por las nuevas tecnologías, incluidas las utilizadas

en los RPAS, y transmitidos a distancia sin ningún grado de conocimiento por parte de su titular,

ha constituido un gran riesgo para los derechos fundamentales y una colisión de derechos con las

libertades individuales. Producto de lo anterior es que resulta imprescindible establecer un límite

que determine la legitimidad de acopio, procesamiento y transmisión de tal información, a fin de

que sea compatible con los derechos fundamentales, principalmente con la autodeterminación

informática.20

Producto de la reformulación del derecho a la intimidad que ya hemos analizado, se ha enraizado

en la doctrina actual una fuerte discusión respecto a si la protección frente al tratamiento de datos

constituiría una expresión del derecho a la intimidad, o bien deberíamos entenderlo como una

nueva categoría de derecho21 que garantiza a las personas facultades de información, acceso y

control en el tratamiento de sus datos, ya sea por ellos mismos o terceros.

A grandes rasgos, se ha avalado de manera mayoritaria la tesis de Murillo de la Cueva, quien

señala que “(...)el derecho a la autodeterminación informática se construye a partir del derecho

a la intimidad, tanto como este lo hizo sobre la base del derecho de propiedad; y que a

diferencia de cuanto ocurre con el derecho a la intimidad, este no se circunscribe a amparar a

las personas frente al tratamiento de datos personales que le conciernan y que revelen

circunstancias personales que merezcan permanecer en la esfera privada, sino que en general,

se extiende a todo dato que se predica de determinada persona”.22

20 Cerda Silva, Alberto, óp. cit, p. 721 Cerda Silva, Alberto, ibíd., p.822 Cerda Silva, Alberto, ibíd., p.9

18


Esta postura señala que la autodeterminación informática es un derecho cuya génesis es

dependiente del derecho a la intimidad. Además, el Tribunal Constitucional de España23 señala

que estaríamos en presencia de un derecho que surge a propósito de categorías precedentes, pero

que va adquiriendo las características propias de un derecho de nueva generación, dándosele así

su total autonomía, llegando hasta el punto de su constitucionalización y ser reconocido por

tratados internacionales, como ocurre por ejemplo con la resolución 45/95 del 14 de diciembre

de 1990 de la Asamblea General de Naciones Unidas, que adopta directrices para la regulación

de los archivos de datos personales informatizados.

c. El derecho a la integridad personal

El derecho a la integridad personal consagrado en nuestro ordenamiento jurídico en el Art. 19

n°1 de la Constitución Política de la República. Este derecho importa por parte del Estado la

obligación de respetar y resguardar la integridad física y psíquica de las personas. Es así como en

la materia que nos ocupa, mediante esta obligación el Estado se ve compelido a regular aquellas

actividades que podrían llegar a ser lesivas para los ciudadanos, como el uso de drones. Esta

interpretación tiene sentido si se toma en cuenta lo señalado por el Tribunal Constitucional quien

al tratar el rol del Estado respecto del Derecho a la integridad personal, señala:

“Que el contenido del artículo 19 de la Carta Fundamental, conjuntamente con sus artículos 1º,

4º y 5º, inciso segundo, configuran principios y valores básicos de fuerza obligatoria que

impregnan toda la Constitución de una finalidad humanista que se irradia en la primacía que

asignan sus disposiciones a la persona humana, a su dignidad y libertad natural, en el respeto,

promoción y protección a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, que se

imponen como limitación del ejercicio de la soberanía y como deber de los órganos del Estado;

(…)

23 Tribunal Constitucional de España, Sentencia 124/1998, del 15 de junio de 1998

19


Que estos principios y valores no configuran meras declaraciones programáticas sino que

constituyen mandatos expresos para gobernantes y gobernados, debiendo tenerse presente que

el inciso 10 segundo del artículo 6º de la Constitución precisa que los preceptos de ésta obligan

no sólo a los titulares o integrantes de los órganos del Estado sino a toda persona, institución o

grupo.24”

Es así como el impacto de una mala regulación o la desregulación del ámbito de aplicación de

los Drones en nuestro país, que genere un mayor número de accidentes, podría importar al

Estado el incumplimiento de la obligación de resguardar este derecho.

5) Potenciales vulneraciones o desventajas: Razones para regular la actividad

Frente a una industria tecnológica que crece y en atención a los múltiples usos que puede

dárseles a estos los RPAS se hace necesario contar con un marco regulatorio eficiente, que

establezca con claridad derechos y obligaciones para el regulador, el regulado y los terceros.

No contar con un marco regulatorio eficiente podría poner en peligro bienes jurídicos

importantes, tales como, el derecho a desarrollar cualquier actividad económica, la integridad

personal, el derecho a la privacidad o el derecho a la propiedad.

Esta necesidad de regular y definir los límites de la actividad aeronáutica que desempeñan los

RPAS ya ha sido reconocida por la Dirección de Aeronáutica Civil organismo que ha señalado lo

siguiente: “La aviación civil se ha basado hasta ahora en la noción de que un piloto dirige la

aeronave desde el interior de ella misma y, con mucha frecuencia, con pasajeros a bordo.

Retirar al piloto de la aeronave plantea importantes aspectos técnicos y operacionales, cuya

magnitud se está estudiando activamente en la comunidad aeronáutica.

24 Tribunal Constitucional de Chile, Sentencia 1185/2009, 16 de Abril de 2009, considerandos N°11 y N°12.

20


Los sistemas de aeronaves no tripuladas (RPAS) son un nuevo componente del sistema

aeronáutico, que la OACI, los Estados y la industria aeroespacial se proponen comprender,

definir y, en última instancia.”25

Una adecuada regulación del mercado puede ayudar a potenciarlo a través de subsidios o

incentivos tributarios, y a la vez minimizar los costos asociados a la actividades que realizan los

RPAS al establecer parámetros mínimos de seguridad o de eficiencia que permitan un mayor

control por parte de la autoridad y un uso idóneo de los drones por parte de los usuarios.

Cuando existe un marco regulatorio eficiente y claro, es más fácil para un mercado entregar

señales inequívocas para la toma de decisiones, tanto de consumo de los usuarios como de

inversión y producción a las empresas.

2. La regulación propuesta o en discusión

En Chile existe actualmente una regulación de los drones en discusión, la cual pasaremos a

examinar a continuación.

Regulación vigente en Chile

Normativa general y específica

La normativa vigente, tanto de carácter general o específico, para las actividades relacionadas al

uso de los drones en Chile es la siguiente:

I. El código aeronáutico, aprobado a través de la Ley 18.916.

Consideramos, a diferencia de lo que sostiene Hernán Corral Talciani en su blog26, que el Código

Aeronáutico es aplicable a los “drones” por las siguientes razones:

25 Dirección General de Aeronáutica Civil de Chile (DGAC), Resolución exenta N°08/0/1/112/0119 del 2 de Abril de 2015, “DAN 151: Operaciones de Aeronaves Pilotadas a Distancia (RPAS) en asuntos de interés público, que se efectúen sobre áreas pobladas”.

21


i. La definición que la DAN 151 de la Dirección General Aeronáutica Civil entrega de las

aeronaves pilotadas a distancia no es contradictoria con la definición de aeronave del artículo 27

del Código Aeronáutico. Nos llama la atención que Hernán Corral considere que “...no se

aplican los arts. 155 y siguientes del Código Aeronáutico sobre responsabilidad civil del

explotador de aeronaves por daños causados a terceros en la superficie, ya que el drone no

puede ser calificado de aeronave según el concepto que de ella da el art. 27 de dicho Código

como “vehículo apto para el traslado de personas o cosas”27, cuando textualmente la DAN 151

señala que las aeronaves pilotadas a distancia son “todo vehículo no tripulado que es pilotado a

distancia, apto para el traslado de cosas, y destinado a desplazarse en el espacio aéreo, en el

que se sustenta por reacciones del aire con independencia del suelo”. Incluso, en atención a que

la referencia del Artículo 27 del Código Aeronáutico que realiza Hernán Corral está incompleta,

si comparamos la totalidad del contenido del artículo 27, veremos que la definición de aeronave

no contiene ningún vocablo que no permita o impida calificar a las Aeronaves no tripuladas

que son parte de un Drone o RPAS como las aeronaves a las que hace referencia el Código

Aeronáutico: “Aeronave es todo vehículo apto para el traslado de personas o cosas, y destinado

a desplazarse en el espacio aéreo, en el que se sustenta por reacción del aire con independencia

del suelo.”

ii. El código aeronáutico no distingue entre aeronaves tripuladas, no tripuladas, pilotadas a

distancia o pilotadas desde la aeronave misma.

iii. El código incluso contempla en su artículo 57 que el personal aeronáutico en tierra pueda

desarrollar las funciones técnicas propias de la aeronáutica, dentro de las cuales puede

considerarse el vuelo de aeronaves a distancia.

26 Corral, Hernán, “Drones, responsabilidad civil y solidaridad”, publicado en “Derecho y Academia: El blog de Hernán Corral”, 19 de Abril de 2015. Disponible en:https://corraltalciani.wordpress.com/2015/04/19/drones-responsabilidad-civil-y-solidaridad/27 Corral, Hernán, ibíd.

22


iv. Finalmente, el artículo 64 del código aeronáutico señala que “Toda aeronave deberá

tener un comandante, que será el piloto al mando, designado por el explotador para cada

operación aérea.” Sin embargo, la expresión “al mando” no hace referencia ni especifica si se

trata de un mando remoto o a bordo de la nave, si es en tierra o en vuelo, etc.

El objetivo del código aeronáutico es regular el sistema aeronáutico de la nación, estableciendo

normas en relación con los aeródromos, su establecimiento, instalaciones de ayuda y protección

a la navegación aérea, zonas de protección, aeronaves y su clasificación, entre otros, siendo la

norma general y supletoria que rige la materia, en todo lo que las normas específicas de la

DGAC, tales como la DAN 91 y DAN 151 no regulan.

II. La Ley 16.752, “Fija organización y funciones y establece disposiciones generales a la

dirección general de aeronáutica civil (DGAC). Su objetivo principal consiste en crear la

Dirección de Aeronáutica Civil, servicio público descentralizado y dependiente del Ministerio de

Defensa Nacional, a través de la Subsecretaría de Aviación. La DGAC tiene por función

principal la dirección y administración de los aeródromos públicos, de los servicios destinados a

la ayuda y protección de la navegación aérea, y fiscalizar normas técnicas aeronáuticas creadas

bajo sus potestades, como es el caso de la DAN 151;

III. El Decreto N°222 del 3 de Diciembre de 2004, del Ministerio de Defensa Nacional,

Subsecretaría de Aviación, “Aprueba Reglamento Orgánico y de Funcionamiento de la Dirección

General de Aeronáutica Civil (DGAC)”. Este cuerpo normativo establece las funciones de la

DGAC, de las cuales destaca la de normar y fiscalizar la actividad aérea que se desarrolla dentro

del espacio aéreo controlado por Chile. Siendo los drones aeronaves que operan dentro en el

espacio aéreo chileno, corresponde a la DGAC su regulación;

IV. La resolución exenta N°08/0/1/112/0119 del 2 de Abril de 2015 de la Dirección General

de Aeronáutica Civil de Chile (DGAC), norma técnica dictada en conformidad al Artículo 3°,

letra h) de la Ley 16.752 y titulada “DAN 151: Operaciones de Aeronaves Pilotadas a Distancia

(RPAS) en asuntos de interés público, que se efectúen sobre áreas pobladas”

23


Objetivos de la DAN 151

La dictación del DAN 151 busca normar las operaciones que se efectúan mediante aeronaves no

tripuladas “RPAS” (Sistemas de aeronaves pilotadas a distancia) sobre áreas pobladas, para

garantizar la seguridad de dichas operaciones de vuelo. La DAN 151 es una normativa de

carácter transitorio, en tanto la OACI (Organización de Aeronáutica Civil Internacional) y/o el

SRVSOP (Sistema Regional de Cooperación para la Vigilancia de la Seguridad operacional)

establecen reglas definitivas en esta materia.

ii. Procedimiento de creación e institución reguladora

Esta resolución exenta del 2 de abril de 2015, fue concebida en consideración a los siguientes

cuerpos normativos o técnicos: La ley 18.916 (que aprueba el Código aeronáutico), la ley 16.752

(Fija organización y funciones y establece disposiciones generales a la dirección general de

aeronáutica civil (DGAC), el Convenio de Chicago, específicamente su artículo N° 8, la

recomendación de la Sección Normas del Departamento de Seguridad Operacional, mediante

Nota de Estudio (LIC) N°02- 2015 del 26 de Marzo del 2015, Proyecto FAR 107, Documento

EASA “Concept of Operations for Drones”, lo indicado en el PRO- ADM 2 y el documento

OACI 10019.

iii. Discusión para la creación de la norma

Los RPAS, naves diseñadas para operar sin piloto a bordo son una preocupación para la

aeronáutica civil internacional desde la firma del Convenio de Chicago en 1944, en vista que

aproximadamente desde dicha fecha las aeronaves sin piloto comenzaron a tener gran desarrollo

24


para usos militares. Hoy en día, el empleo de los “RPAS” para usos civiles ya se visualiza como

una gran oportunidad para realizar funciones en varias materias, constituyéndose en una

herramienta muy práctica para labores de servicio de interés público. Ante este nuevo escenario,

la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC), institución emisora de la norma y encargada

de su cumplimiento, comprende la importancia de permitir la operación de este tipo de aeronaves

y además, regular las operaciones de dichas aeronaves en el espacio aéreo chileno para que se

desarrollen de forma segura y en conjunto con las aeronaves tripuladas, proporcionando un

adecuado margen de seguridad operacional aeronáutica. La DAN 151 al gozar de un carácter

transitorio, será complementada cuando sean publicadas y/o entren en vigencia, las regulaciones

de OACI o del SRVSOP, a través de los Anexos o reglamentos LAR pertinentes.

iv. Dificultades asociadas a la norma

Los problemas que enfrentó esta norma tienen como origen el hecho de que retirar al piloto de la

aeronave plantea importantes aspectos jurídicos, técnicos y operacionales, cuya magnitud se está

estudiando activamente en la comunidad aeronáutica, especialmente para efectos de rediseñar la

normativa aeronáutica vigente antes de la masificación de los RPAS. La integración segura de

los RPAS en el espacio aéreo no segregado, enfrenta la dificultad de que aún es una actividad en

desarrollo, lo que requiere que muchos participantes interesados contribuyan con su experiencia

y conocimientos en diversos tópicos tales como:

a. El otorgamiento de licencias y la calificación médica de la tripulación RPAS,

b. Tecnologías para sistemas de detectar y evitar, espectros de frecuencias (incluyendo su

protección respecto de la interferencia no intencional o ilícita),

c. Normas de separación respecto de otras aeronaves,

d. Normas de diseño y fabricación

e. El desarrollo de un marco normativo robusto

La OACI ha trabajado en proporcionar el marco normativo internacional fundamental mediante

normas y métodos recomendados (SARPS), con el apoyo de procedimientos para los servicios de

25


navegación aérea (PANS) y textos de orientación a efectos de afianzar la operación normal de

los RPAS en todo el mundo en una forma segura, armonizada y fluida comparable con las de las

operaciones tripuladas por esta razón y dada la complejidad de este cometido, la OACI prevé que

no antes del 2018 podría estar disponible una normativa de operación internacional de los RPAS

para consulta a los Estados, lo que implica que al no existir estándares internacionales aún bien

definidos, el trabajo nacional normativo y técnico se vuelve más complejo. También es una

dificultad no menor la discusión nacional sobre el marco normativo aplicable a la actividad del

uso de RPAS:

a. Existen posiciones que sostienen que se trata de una actividad eximida del régimen de

responsabilidad del Código Aeronáutico y por lo tanto, se rige por el régimen común del título

XXXIII del Libro IV del Código Civil, el cual fijaría los deberes de cuidado que serán exigibles

a los propietarios, operadores y pilotos a distancia de los drones28.

b. También se sostiene que hay deficiencias en el diseño de la DAN 151, al establecerse

como exigencia la firma de una “declaración de responsabilidad penal solidaria” para obtener la

autorización de operaciones de RPAS. Esto es un error, porque tal responsabilidad no existe en

nuestro ordenamiento jurídico, así entonces, la declaración debiera restringirse a la

responsabilidad civil extracontractual o al régimen de responsabilidad del código aeronáutico.29

c. Finalmente, la dificultad mayor que enfrentan todas las actividades relacionadas al uso de

RPAS es que antes de operar un drone se debe obtener previamente una autorización de la

DGAC, una tarjeta de registro del RPAS (otorgado por la DGAC), una declaración jurada simple

de responsabilidad solidaria, la credencial del o los operadores a utilizar; y una póliza de seguro

exigida por la Junta Aeronáutica Civil (JAC).

28 Esta es la posición sostenida por Hernán Corral, que analizamos anteriormente y que los autores de este trabajo no comparten por las razones ya expuestas.

29 Corral, Hernán, Óp. Cit.

26


Esta autorización administrativa es un importante costo para los regulados, e incluso, podría

discutirse si es un desincentivo, al operar como una barrera de entrada de carácter técnico y no

legal, para el ejercicio de garantías constitucionales como el derecho a desarrollar cualquiera

actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional,

respetando las normas legales que la regulen.

V. La resolución exenta N°0632 del 27 de Agosto de 2012, de la Dirección General de

Aeronáutica Civil de Chile (DGAC), norma técnica dictada en conformidad al Artículo 3°, letra

h) de la Ley 16.752 y titulada “DAN 91: Reglas del Aire”;

VI. El Decreto Ley Nº2.564, del 21 de Marzo de 1979, del Ministerio de Transporte y

Telecomunicaciones, “Dicta Normas sobre Aviación Comercial, modifica los decretos con fuerza

de ley números 221 de 1931 y 241 de 1960, y deroga los preceptos que señala”.

VII. El Decreto con Fuerza de Ley Nº241 del 29 de Marzo de 1960, del Ministerio de

Hacienda, “Fusiona y reorganiza diversos servicios relacionados con la aviación civil”.

VIII. Los estatutos de responsabilidad civil y penal, en subsidio de la aplicación del título XI

del Código Aeronáutico, que trata la responsabilidad aeronáutica;

IX. Los convenios o tratados internacionales aprobados por Chile en materia de aeronáutica

civil, conforme al Artículo 5°, inciso segundo de la Constitución Política de la República de

Chile, cuando corresponda. Dentro de aquellos tratados, los aplicables a aeronaves no pilotadas

serían principalmente los siguientes: El Convenio de Chicago, el Decreto Nº 85 del Ministerio de

Relaciones Exteriores que promulga el Convenio que aprueba el Estatuto de la Comisión

27


Latinoamericana de Aviación Civil, el Decreto Nº 289 del Ministerio de Relaciones Exteriores

que promulga Convenio relativo al Reconocimiento Internacional de Derechos sobre Aeronaves.

(D.O. de 13/06/1961), el Convenio de Ginebra, el Convenio de Montreal, etc. y;

X. En lo no previsto en el código aeronáutico, ni en la normativa de la DGAC, ni en los

convenios o tratados internacionales aprobados por Chile, se aplicarán las normas de la

legislación civil y administrativa común, los usos y costumbres de la actividad aeronáutica y los

principios generales del derecho.

B. Órganos de la administración del Estado con competencias específicas y vigentes

sobre la materia

1) Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC)

En conformidad al artículo 184 del Código aeronáutico y el Artículo 3°, letras j) y r) de la Ley

16.752, la DGAC tiene las siguientes facultades para asegurar tanto el cumplimiento del Código

Aeronáutico como el de la DAN 151 y la DAN 91:

a. Conocer y sancionar las infracciones de este código, de las leyes y reglamentos sobre

aeronáutica y de las instrucciones que ella dicte en el ejercicio de sus atribuciones, salvo las que

correspondan a la Junta de Aeronáutica Civil, todo ello sin perjuicio de las facultades de los

Tribunales de Justicia.

b. Fiscalizar las actividades de la aviación civil, en resguardo de la seguridad de vuelo y

dictar las instrucciones de general aplicación que sean necesarias e;

c. Investigar las infracciones a las leyes, reglamentos y demás disposiciones relacionadas

con la navegación aérea cuya aplicación y control le corresponda y, en especial, los accidentes

que ocurran a aeronaves civiles de cualquiera nacionalidad en territorio chileno y los que ocurran

a aeronaves chilenas en aguas o territorios no sujetos a otra soberanía.

28


2) Junta Aeronáutica Civil (JAC)

De acuerdo al Artículo 3º del Decreto con Fuerza de Ley Nº241 del 29 de Marzo de 1960, del

Ministerio de Hacienda, “Fusiona y reorganiza diversos servicios relacionados con la aviación

civil”, la JAC tiene a su cargo a su cargo la dirección superior de la aviación en el país. A menos

que se haga mención expresa a la JAC, la autoridad aeronáutica para efectos del código

aeronáutico siempre será la DGAC.

El DFL Nº241/1960 del Ministerio de Hacienda en su artículo 6º señala las funciones que

corresponden a la JAC, las que pueden sintetizarse en las siguientes:

a. Ejercer la dirección de la aviación comercial en el país;

b. Acordar, el plan general de aeropuertos y aeródromos y de instalaciones para la ayuda y

protección de la navegación aérea;

c. Distribuir y asignar los fondos para construcción, conservación y modificación de

aeropuertos y aeródromos y de instalaciones para la ayuda y protección de la navegación aérea;

d. Informar al Ministro de defensa sobre las tasas y derechos que deban cobrarse por el uso

de aeropuertos y aeródromos, y de las instalaciones y servicios para la navegación aérea;

e. Ejecutar los decretos del Presidente de la República en materia de terminación,

suspensión o limitación de servicios de transporte aéreo de empresas extranjeras, dictados por

razones de reciprocidad o de seguridad nacional;

f. Informar y proponer los proyectos de tratados, convenios o acuerdos internacionales

relacionados con la aviación civil y velar por el cumplimiento de los suscritos por Chile;

g. Estudiar y proponer, previo informe de la Dirección de Aeronáutica, la medidas del caso

para la adopción de las normas y recomendaciones aprobadas por la Organización de Aviación

Civil Internacional (O.A.C.I.);

h. Proponer, previo informe de la Dirección de Aeronáutica, la designación de los

representantes de Chile ante la Organización de Aviación Civil Internacional (O.A.C.I.) y;

i. Las autorizaciones para el establecimiento en el territorio nacional de servicios regulares

de cabotaje.

29


C. Regulación vigente de carácter internacional aplicable al uso y desarrollo de drones

en Chile

1) OACI y circulares de Drones

La Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), organismo especializado de las

Naciones Unidas, se creó con la firma en Chicago, el 7 de diciembre de 1944, del Convenio

sobre Aviación Civil Internacional. La OACI es el órgano permanente encargado de la

administración de los principios establecidos en el Convenio. Según lo expuesto anteriormente,

el convenio de Chicago en su totalidad es aplicable bajo el Artículo 5º, inciso segundo de la

Constitución Política de la República, sin embargo, sus circulares serán aplicables siempre y

cuando la DGAC las incorpore en una norma técnica, reglamento o ley.

2) Convenio de Chicago

El Convenio de Chicago al ser un tratado promulgado por Chile a través del Decreto Nº509 bis

del 6 de Diciembre de 1957 del Ministerio de Relaciones Exteriores, toma relevancia para la

actividad de los RPAS a través de su artículo N°8 el cual señala sobre las aeronaves sin piloto

lo siguiente: “Ninguna aeronave capaz de volar sin piloto volará sin él sobre el territorio de un

Estado contratante, a menos que se cuente con autorización especial de tal Estado y de

conformidad con los términos de dicha autorización.

Cada Estado contratante se compromete a asegurar que los vuelos de tales aeronaves sin piloto

en las regiones abiertas a la navegación de las aeronaves civiles sean controlados de forma que

se evite todo peligro a las aeronaves civiles”. De tal norma se desprende que lo principal es la

seguridad para la población, así como la necesidad de una autorización de la autoridad

competente.”

30


Este “principio de la autorización administrativa para las aeronaves sin piloto” es lo que inspira

a la DGAC para dictar la norma técnica DAN 151.

3) Decreto Nº 85, del 4 de Febrero de 1976, del Ministerio de Relaciones Exteriores,

“Promulga el Convenio que aprueba el Estatuto de la Comisión Latinoamericana de

Aviación Civil”

La Comisión Latinoamericana de Aviación Civil, es un organismo de carácter consultivo, cuyas

recomendaciones, conclusiones y resoluciones estarán sujetas a cada Gobierno. En el caso

particular de los RPAS la DGAC ha mostrado su voluntad de incorporar las recomendaciones de

la comisión a la normativa Chilena.

4) Decreto Nº 289, del 13 de Junio de 1961, del Ministerio de Relaciones Exteriores,

“Promulga Convenio relativo al Reconocimiento Internacional de Derechos sobre

Aeronaves”

Los RPAS son sistemas que comprenden una aeronave pilotada a distancia. Sobre esta aeronave

recaen derechos de propiedad que han sido reconocidos internacionalmente, de los cuales

destacan, entre otros:

a) El derecho de propiedad sobre aeronaves;

b) El derecho acordado al tenedor de una aeronave a adquirir su propiedad por compra y;

c) La hipoteca y derechos similares sobre una aeronave, creados convencionalmente en garantía

del pago de una deuda.

Dado que los drones resultan ser significativamente menos costosos que los aviones comerciales,

el reconocimiento de derechos reales sobre éstos se vuelve imprescindible a la hora de regular la

compra, venta y arriendo de RPAS.

31


Convenio de Montreal, promulgado por el decreto Nº736 del 4 de Noviembre de 1976 de la

Junta del Gobierno Militar, “Promulga el convenio para la represión de actos ilícitos

contra la seguridad de la aviación civil”.

Este tratado internacional tiene relevancia debido a que los RPAS, al igual que cualquier

aeronave, pueden ser utilizados para actos o fines ilícitos que atentan contra la seguridad de la

aviación civil en Chile.

3. Opciones de Regulación

1) Tiempo de análisis e incertidumbres

El tiempo de análisis fijado para las opciones de regulación que se examinarán es a partir de la

publicación de la resolución exenta N°0154 del 23 de Abril de 2015 de la Dirección General de

Aeronáutica Civil de Chile (DGAC), norma técnica dictada en conformidad al Artículo 3°, letra

h) de la Ley 16.752 y titulada “Modifica Norma Aeronáutica DAN 91 "Reglas del Aire"

aprobada por resolución DGAC N°0364 de 2013”, hasta el tiempo actual. Se eligió este tiempo

de análisis para considerar la normativa específica más reciente que regula la actividad en

examen.

2) Opciones de regulación

Durante este trabajo se ha hecho evidente que desde una perspectiva integradora el desafío que

debe superar la regulación respecto del uso civil de los Drones consiste en permitir y promover el

desarrollo de una industria altamente prometedora de gran proyección económica y social pero

previendo que en el proceso, fruto del uso incorrecto de esta tecnología o de las externalidades

propias de un mercado como este, no se vulneren las garantías fundamentales de las que gozan

los ciudadanos.

Ahora bien, al contemplar el panorama ya no de una visión integradora sino que desde la

perspectiva de los principales regulados en esta materia – quienes desean usar los drones ya sea

para fines personales o como servicios a terceros – el panorama cambia siendo el enfoque

32


esperado de la regulación el que facilite el surgimiento de un mercado propicio para el desarrollo

de esta actividad.

Teniendo en cuenta lo anterior en esta sección se verán cuatro opciones regulatorias. En primer

lugar la opción de “no regular”, es decir, la opción de mantener la legislación en su estado actual

(A); seguido a esto una propuesta de regulación que resulte más gravosa para los regulados, en

este caso concreto, una regulación que ponga su énfasis en la protección de las garantías

fundamentales de los posibles terceros afectados (B) y; en tercer lugar una propuesta regulatoria

que intente ser beneficiosa para los regulados, esto es, una regulación cuyo énfasis está puesto en

la libertad de desarrollar esta actividad económica y en la promoción del uso de esta tecnología

(C). Respecto de cada una de estas opciones, además, se prevé un análisis que dé cuenta de los

posibles beneficios y costos que cada opción supone para los tres principales involucrados, esto

es, el regulado, el regulador y el resto de la sociedad.

A. Opción de no regular

Si se decide no regular debe considerarse el marco normativo hoy vigente en Chile, el cual ya

hemos analizado en el punto 2.1. A nuestro juicio, esta opción plantea los siguientes beneficios:

1) No hay necesidad de que los regulados deban incurrir en costos de adecuación a una

nueva normativa o regulación sobre la actividad;

2) La DGAC es el único organismo con competencias sobre la fiscalización de la normativa

específica aplicable a la actividad, es decir, la DAN 151 y los procedimientos que regula, tales

como el de autorización de operación de Drones y el de obtención de credencial para pilotearlos.

33


La existencia de un organismo único a cargo de la regulación específica que rige para la

actividad representa un menor costo de transacción y reduce las barreras de entrada en materia de

autorizaciones para los regulados que deseen desarrollar la actividad.

3) El regulador no tiene que incurrir en los costos adicionales de implementar una nueva

regulación específica o general a la actividad, ya sean costos de oportunidad o de transacción

asociados a la tramitación de una nueva normativa.

Sin embargo, esta alternativa también plantea los siguientes costos:

1) Actualmente la DGAC a través de la DAN 151 como la DAN 91 exigen que toda

persona y/o entidad que desee realizar operaciones de vuelo con aeronaves pilotadas a distancia

(como los Drones o RPAS) deberá obtener previamente una autorización de la DGAC. Esta

autorización representa un costo de oportunidad si existe un factor de la producción que puede

adquirirse con mayor facilidad y que realice la misma función para la cual se estaba pensando

utilizar el drone. La autorización vigente también puede verse como un costo de transacción,

consistente en acudir al organismo (DGAC) para autorizar la realización de una actividad que

implique la operación de una aeronave pilotada a distancia.

2) Debido a que la fiscalización y regulación específica de la actividad está radicada en la

DGAC, el mecanismo de solución de controversias entre el regulador y el regulado representa

una incertidumbre para los regulados, quienes no disponen de una instancia imparcial

determinada por ley que pueda dirimir sus controversias con la administración.

34


Esto se debe a que sólo podrán reclamarse30 ante el Comandante en Jefe de la Fuerza Aérea de

Chile aquellas resoluciones del Director General de Aeronáutica Civil que aplican una multa

superior a 20 ingresos mínimos mensuales, o las que cancelen un permiso o licencia.

3) Existe un costo de oportunidad al mantener la regulación vigente, consistente en que el

los únicos cuerpos normativos específicos que versan sobre la actividad tiene el rango de normas

técnicas dictadas por un servicio público descentralizado funcionalmente (DGAC). Este proceso

de creación de la norma, a diferencia de la tramitación de la ley de la república, no incorpora

audiencias públicas de los actores interesados o una discusión parlamentaria.

4) Al no existir una ley, la regulación e institucionalidad asociada no cuentan más que con

los recursos hoy que se destinan a la DGAC y a la JAC en la ley de presupuesto anual del sector

público. De existir una ley, podrían asignarse recursos estatales más allá de los ya contemplados

para cada servicio público involucrado en la regulación de los drones. Estos recursos podrían ser

un incentivo para fomentar el desarrollo de la actividad.

B. Regulación con énfasis en la protección de los DDFF de los posibles terceros

afectados (opción gravosa para el regulado)

En términos generales esta perspectiva haría que el regulador ponga su énfasis en la protección

de garantías constitucionales entendiendo que la razón para regular radica en evitar la

vulneración y la puesta en peligro de los derechos fundamentales consagrados por la

Constitución y los tratados internacionales.

Desde esta perspectiva la regulación tendería a usar técnicas prohibitivas e imperativas con miras

a restringir el uso de los drones para precaver y evitar la posibilidad de que a través de ellos se

30 Ley 18.916, Código Aeronáutico, Artículo 188:“De la resolución del Director General de Aeronáutica Civil que aplique una multa superior a veinte ingresos mínimos mensuales, o que cancele un permiso o licencia, podrá reclamarse ante el Comandante en Jefe de la Fuerza Aérea de Chile, dentro de los quince días de la recepción por el Servicio de Correos de la carta certificada que notifica la resolución.”

35


vulneren garantías fundamentales. Las formas concretas que podría adoptar este tipo de

regulación serían, por mencionar algunas, las siguientes:

a. Prohibir de forma absoluta la utilización de Drones sobre espacios poblados,

proscribiendo cualquier tipo de avance en esta materia.

b. Establecer exigencias extraordinarias para permitir el uso de drones en sectores no

poblados, contemplar seguros, especificar trazados de rutas y horarios, etc.

c. Establecer sanciones de alta intensidad ante el incumplimiento de las normativas y

regímenes especiales de reparación de daños (por ejemplo, un sistema de responsabilidad

objetivo en contra de quienes generen daños con el uso de los drones).

Los beneficios de esta opción regulatoria serían los siguientes:

Protección de garantías fundamentales

Este sería un beneficio para los posibles terceros afectados. Básicamente consiste en que en el

corto plazo se permitiría una protección intensa de los derechos fundamentales. Por ejemplo, la

prohibición absoluta de que drones sobrevuelen zonas pobladas aseguraría la protección de la

integridad física y de la intimidad del grueso de la población que reside en estos lugares; un

régimen objetivo de responsabilidad civil permitiría proteger el derecho de propiedad de aquellos

que sufran daños producto del uso de los drones. En una línea similar a lo ya mencionado, este

tipo de regulación no permitiría sólo una protección ante daños sustanciales de los derechos

fundamentales sino que también su libre ejercicio y desarrollo restringiendo el ya referido

“efecto paralizante”.

36


Disminución de procesos judiciales entre usuarios o prestadores del servicio de drones y

ciudadanos en general

Este podría ser un beneficio tanto para los usuarios y prestadores de servicios basada en que

dentro de toda dinámica social siempre es posible, e incluso esperable, el surgimiento de

conflictos entre particulares por el uso y mal uso de una ciertas herramientas o servicios.

Naturalmente muchos de estos conflictos son resueltos por vías no judiciales – por ejemplo, en

base al sistema de seguros – sin embargo muchas veces dichos conflictos llegan a judicializarse

trayendo costos importantes para las partes involucradas y para la administración de justicia.

Cuando la regulación opera de tal forma que logra limitar lo más posible las hipotéticas

interacciones entre el uso de los drones y el cotidiano vivir de los ciudadanos se está

restringiendo a la vez las posibilidades de que surjan eventuales conflictos que resolver y por

ende se disminuyen los posibles costos de tener que llevar procesos judiciales.

Los costos de esta regulación serían los siguientes:

Proceso legislativo complejo

Este costo afectaría principalmente al regulador y a la sociedad en su conjunto. Básicamente

supone que toda opción que pone su énfasis con tanta fuerza en el resguardo de garantías a costa

de perjudicar a la posible industria y grupos interesados tendría el costo natural de un proceso

legislativo complejo. Esto se explica en primer lugar porque una restricción tan intensa del

derecho a desarrollar cualquier actividad económica (Artículo 19 N° 21 de la Constitución

Política) tendría que tener carácter legal y no podría lograrse por medio de meramente una

regulación exenta de la dirección de aeronáutica civil. Esto implica por tanto activar el proceso

legislativo con todos los costos que implica una discusión parlamentaria.

37


En segundo lugar, intentar aprobar normativa en este sentido requerirá de un trabajo de lobby

político potente pues obviamente tendría una férrea oposición de parte de la industria que viendo

el alto potencial de este mercado se resistiría a una regulación que no sólo pone trabas al

mercado, sino que en concreto restringe intensamente sus posibilidades de desarrollo.

Procesos judiciales entre proveedores y órganos de la administración del Estado

La oposición por parte de los interesados en la industria de los drones no tendría como correlato

el sólo hacer que el proceso legislativo sea más complejo sino que muy posiblemente tendería a

una judicialización tanto del proceso legislativo como el posterior proceso de aplicación de la

regulación. Como muestra de esto es muy posible que ante la posible vulneración del núcleo de

las garantías contempladas en el art. 19 N° 21 de la Constitución, los interesados recurran al

tribunal Constitucional para evitar su aprobación. Junto a lo anterior, si la regulación logra ser

aprobada, el poco espacio que tendría la industria para desarrollarse haría que ante la negación de

permisos para el uso de los drones los interesados no desistan rápidamente de su interés y

busquen otra área de desarrollo, sino que recurran a contraloría o demás instancias que se

contemplen para cumplir con su objetivo. En definitiva esto implicaría costos altos para los

regulados y en muchos sentidos para el regulador - o quien deba aplicar tal regulación-.

Elevación de los costos del servicio

Este sería uno de los costos que afectaría directamente a los regulados. Al existir mayores

restricciones para la utilización de los drones en base a exigir mayor cantidad de permisos, pasar

por mayor cantidad de trámites, contar con personal especialmente cualificado, etc. se genera

inevitablemente un incremento de los costos de prestar un servicio de drones o incluso usarlos de

manera particular. Esto, en el caso de los drones ofrecidos como servicio, probablemente tendría

una repercusión también en el precio que se cobraría por tales servicios ya que para suplir el alza

en los costos los proveedores tenderían a subir los precios y traspasar dicha elevación a los

consumidores finales.

38


Desaceleración de la industria

Como correlato de lo anterior, una elevación de los costos - y por ende de los precios- por este

tipo de servicio, sumado a una normativa que tiende a limitar los posibles usos que se les da a los

drones31 tienen por consecuencia natural una disminución significativa de la posible demanda por

el servicio haciendo por tanto que la industria interesada en ofrecerlos no se desarrolle o incluso

decrezca. Este por tanto sería un costo que sufriría la sociedad en general al ser privada de los

posibles usos benéficos de la nueva tecnología.

Gastos de fiscalización

Este sería uno de los altos costos que tendría que soportar el regulador. Como toda norma que

busca prohibir un comportamiento la operatividad depende en gran medida de que se inviertan

importantes recursos – al menos desde una fase inicial y por un mediano plazo- en lograr una

adecuada fiscalización que detecte eficazmente los incumplimientos y pueda sancionarlos.

Vinculado a esto, la experiencia ha demostrado que este tipo de regulación suele crear mercados

negros lo que en efecto, para ser evitado, requiere que desde el erario público se invierta en

fiscalizar, perseguir y sancionar dichos comportamientos.

C. Regulación en favor de la industria u opción menos gravosa para el regulado

Según hemos mencionado, los principales regulados en esta materia son los posibles usuarios de

drones y, en especial, aquellos que ven en los drones la posibilidad de ofrecer variados servicios

en distintos mercados ya existentes o por existir (polinización artificial, transporte de carga,

transporte de pasajeros, entretención, por mencionar algunos).

31 Por ejemplo, al restringir absolutamente el uso de drones sobre espacios poblados se hace muy difícil su uso para acarreo eficiente de mercancía, su uso ante situaciones de catástrofes naturales.

39


Bajo esta óptica una regulación más favorable para los regulados sería aquella que ponga énfasis

en facilitar el uso de los drones en nuestro país y en estimular el surgimiento de un mercado que

aún no ha sido ampliamente explotado.

Así las cosas, dicha regulación debe contar con una legislación que sea el sustento de políticas

públicas de incentivos en la industria, además ante las posibles vulneraciones de garantías

fundamentales, debe dejarlas al resguardo del sistema general de protección de derechos ya

existente, y finalmente debe buscar entregar la mayor autonomía posible para que el uso de los

drones tenga efectos en diversos mercados y sectores de la economía.

En resumidas cuentas la regulación así concebida podría tomar las siguientes medidas:

I. Rebajar las exigencias para la obtención de permisos de uso, entregándose licencias de

una duración de mediano plazo, al igual que las de automóviles, buses o camiones, drogándose la

obligación de solicitar autorización para cada vuelo y estableciéndose el requisito de dar aviso de

la ruta para informar a la autoridad aeronáutica competente.

II. Establecer un régimen de subsidios a la investigación y el desarrollo de los drones y la

tecnología complementaria en Chile.

III. Establecer beneficios tributarios a quienes inviertan en el uso de drones para las

industrias de la agricultura, la minería u otros sectores relevantes para la economía Chilena.

IV. Diseñar un régimen flexible de autorizaciones para que los drones que realicen servicios

de utilidad pública puedan sobrevolar espacios poblados de manera frecuente.

V. Promover mecanismos que de la autorregulación o la regulación participativa por sobre

modelos tendientes a la existencia de un regulador ajeno a la industria, que en este caso es una

autoridad aeronáutica dependiente de la Fuerza Área de Chile.

40


Los beneficios de esta regulación son los siguientes:

1) Disminución de costos para los regulados

En contraste con la opción gravosa, si la regulación facilita el uso de los drones tiene menos

exigencias para la obtención de permisos e incluso contempla algún tipo de subsidio o formas de

estimular la industria, esto implica una disminución de los costos de usar drones y ofrecer

servicios con base en ellos.

Consecuentemente, en el caso de los oferentes de servicios, esta disminución en los costos podría

tener su contrapartida en una disminución de los precios en beneficio de los usuarios finales.

Gráficamente esto podría entenderse de la siguiente manera:

i. Cualquiera que desee usar un dron actualmente requiere un permiso específico por cada

vuelo.

ii. El costo para la obtención de cada permiso es X.

iii. Si diez personas desean solicitar un servicio de drones, y dicho servicio puede prestarse

usando la misma ruta, en el mismo horario en diferentes días, el proveedor de los servicios

deberá incluir en el precio el costo de X para cada solicitante pues requerirá por cada vuelo un

permiso distinto.

iv. Ahora bien, si en vez de requerir un permiso por cada vuelo, el prestador del servicio

pudiera obtener un permiso para usar por diez días la ruta establecida en el horario especificado y

dicho permiso costase incluso un poco más, digamos, 2X – pues sería un permiso de mayor

complejidad-, el costo de los diez vuelos por concepto de permisos ya no sería 10X, sino que 2X

y, por tanto, el precio para cada solicitante del servicio ya no requeriría incluir el costo de X sino

que bastaría con incluir el de 1/5X.

41


2) Aumento del uso de los Drones

Muy en línea con lo anterior una regulación que facilita el uso de los drones y además contribuye

a la disminución de los costos para los potenciales oferentes, tiene por beneficio directo el

crecimiento y expansión del mercado asociado a ellos.

Ahora bien, este beneficio que en el punto anterior era visto principalmente desde la perspectiva

del regulado también puede considerarse desde la perspectiva del grueso de la sociedad. Según

hemos expuesto los drones tienen múltiples potencialidades en su uso, desde contribuir ante

contingencias ambientales – por ejemplo, sirviendo como aviones de riego ante incendios

forestales o accediendo a zonas de catástrofes por aluviones-, supliendo la función de

polinización propia de las abejas que se encuentran en extinción o incluso como formas menos

peligrosas de entretención. Siendo así la sociedad en su conjunto podría verse beneficiada de que

este tipo de tecnología encuentre un espacio de desarrollo en nuestro país y contribuya a

solucionar problemas que hasta ahora no han encontrado una adecuada resolución.

3) Promoción de industrias complementarias

Los drones son aeronaves piloteadas de forma remota que pueden presentar las más variadas

características según el tipo de uso que se les quiera dar. Así las cosas, el abrir espacio para que

paulatinamente el uso de los drones se conecte a mercados como la agricultura, la minería, la

reforestación, el traslado de mercancías, la lucha contra catástrofes naturales e incluso, en un

mediano plazo, el traslado de pasajeros, sería un estímulo para que otras industrias necesarias

para poder adecuar los drones a esos usos se potencien. A modo de ejemplo, entre las tecnologías

que se requiere desarrollar están las de geolocalización en tiempo real, protección informática

ante hackers durante el vuelo, mejoras en el sistema de manejo incluido mecanismos de evasión

y de control de espectro, entre otras. Todo lo anterior, en definitiva, representa un beneficio para

los actuales y potenciales participantes en el desarrollo de estas tecnologías que verían ampliado

su mercado con nuevos demandantes de sus tecnologías.

42


4) Creación de empleo

Este sería uno de los beneficios que traería esta opción para la sociedad en general. Según lo

visto en el mercado de los drones es uno con altísima proyección de crecimiento, que tiene aún

mucho por avanzar en su desarrollo y del cual desconocemos gran parte de los posibles usos en

los que se podrían explotar.

Lo anterior implica que una regulación que tiende a permitir el surgimiento amplio de un

mercado asociado a los drones podría significar muchas nuevas plazas de trabajo no sólo en

áreas de investigación para la creación y desarrollo de las tecnologías necesarias, sino que

también en la operación misma de los drones, puestos técnicos, administrativos y profesionales

para las empresas que surjan, y un sin número de otros empleos que incluso hoy pueden ser

difíciles de imaginar. Los costos de esta opción regulatoria son los siguientes:

1) Costos propios de regulación

Si bien una regulación que sea más permisiva podría tener un proceso regulativo menos

complejo y por ende menor costo, es importante reconocer que toda buena regulación implica

una inversión so pena de convertirse en una mala regulación. Por ejemplo, un régimen de

subsidios a quienes comiencen como pioneros en la prestación de servicios con drones puede ser

una excelente estrategia para promover la expansión de este mercado más, por otro lado, si no se

estructura bien en el mediano plazo puede convertirse en una potente barrera de entrada para

nuevos competidores que deseen participar. En otras palabras si el objetivo de la regulación es

que sea capaz de estimular la industria debe haber una preocupación en que la regulación que se

formule esté bien estructurada y por ende invertir en profesionales competentes, procesos de

evaluación eficientes de la regulación, medidas para evitar la captura del regulador, entre otros

elementos que podrían representan costos significativos para el regulador.

43


2) Merma de garantías fundamentales

Según hemos expuesto uno de los problemas que se presentan con el avance de la tecnología de

los drones es que algunas de sus externalidades – por ejemplo, accidentes ocasionados por fallas

en el control a distancia – y algunos de sus usos – por ejemplo, espionaje entre privados- podrían

implicar vulneraciones serias o puestas en peligro a los derechos fundamentales de intimidad,

privacidad, autodeterminación informática, integridad física o autodeterminación informática que

si bien ya cuentan con sistemas de protección generales, podrían ser estos insuficientes ante

formas desconocidas de vulneración.

El costo en este sentido entonces está representado, por un lado, por las mermas a directas las

garantías fundamentales ya sea por daños directos o por puestas en peligro y, por otro, en asumir

que aun cuando hoy ya existen formas generales de protección de dichas garantías, en el mediano

plazo será inevitable el que se deban crear medidas que refuercen los mecanismos de protección

de dichas garantías frente a las nuevas amenazas32.

4. Relación de la Regulación específica relacionada a la actividad con los derechos de

acceso

En esta sección se examinará el vínculo entre la DAN 151, primera normativa específica que

regula la actividad de los RPAS, y los derechos de participación ciudadana, acceso a la Justicia

y acceso a la información pública.

A. Participación ciudadana

La Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC) de Chile creó la primera normativa de

drones en América Latina mediante la dictación de un reglamento transitorio sobre el uso de

RPAS en espacios públicos ante la necesidad de contar con una reglamentación, a lo menos

básica, de las operaciones que se realizan a través de RPAS sobre áreas pobladas, para abordar

la urgencia de garantizar la seguridad de dichas operaciones que cada día interesan a un mayor

número de personas.

32 Este proceso es completamente homologable al surgimiento del internet que trajo consigo nuevas formas de vulneración de derechos como la propiedad, la intimidad, etc. Y que requirió tanto de la adecuación de los sistemas de protección existentes como el surgimiento de otros nuevos.

44


El procedimiento de creación de dicha normativa es el aplicable a la dictación de una resolución

de un órgano administrativo cuyas facultades están fijadas por ley.

La DGAC no tiene ninguna obligación relacionada con la participación ciudadana en la

elaboración de una norma técnica cuyo rango normativo es el de una resolución de un órgano de

la administración del estado.

Consideramos que al existir un interés público involucrado en el uso de los RPAS, es necesario

avanzar hacia una regulación de la actividad contenida en una norma de jerarquía legal, aprobada

previa discusión parlamentaria, lo que permitiría una mayor participación y representación de la

ciudadanía y de los actores participantes de la industria.

B. Acceso a la justicia

El Código Aeronáutico en su artículo 184 otorga a la DGAC potestades para conocer y

sancionar las infracciones a las leyes y reglamentos aeronáuticos, salvo las que específicamente

se señale que corresponden a la Junta Aeronáutica Civil y sin perjuicio de las facultades de los

tribunales de justicia. De este modo el Código otorga a la autoridad técnica aeronáutica, es decir

la Dirección General Aeronáutica Civil (DGAC) , y a la autoridad aeronáutica comercial, la

Junta de Aeronáutica Civil (JAC), la potestades respecto de responsabilidad administrativa

infraccional aeronáutica regulada en el código aeronáutico y los reglamentos aeronáuticos. En el

caso de la DAN 151, norma técnica que regula de manera específica las actividades relacionadas

al uso de RPAS, el derecho de acceso a la justicia enfrenta ciertas dificultades en materia

aeronáutica, debido a las siguientes consideraciones:

1) En primer lugar, el órgano fiscalizador y sancionador (DGAC o JAC) también posee

facultades normativas de acuerdo a la legislación vigente, lo cual representa un riesgo en

términos de imparcialidad para los regulados;

45


2) Si bien los procedimientos administrativos y el accionar de la administración en Chile

están reglados con el objetivo de garantizar un debido proceso para los administrados, en el caso

de la legislación aeronáutica existen serias limitaciones tanto a la garantía de una segunda

instancia de carácter imparcial como al régimen de recursos que la posibilita.

3) El artículo 188 del código aeronáutico radica dicha instancia ante el Comandante en Jefe

de la Fuerza Aérea de Chile y no en un Tribunal, además de limitarla a sanciones de una cuantía

específica.

El artículo que examinamos señala lo siguiente: “De la resolución del Director General de

Aeronáutica Civil que aplique una multa superior a veinte ingresos mínimos mensuales, o que

cancele un permiso o licencia, podrá reclamarse ante el Comandante en Jefe de la Fuerza Aérea

de Chile, dentro de los quince días de la recepción por el Servicio de Correos de la carta

certificada que notifica la resolución.”

4) Por las consideraciones anteriores, estimamos que existen serias barreras de entrada para

acceder a la justicia en materia del uso de RPAS, debido a que se trata de un procedimiento

administrativo sancionatorio de carácter específico, que se conoce a través de un organismo

único y que sólo en situaciones excepcionales admite la posibilidad de una reclamación y con

ello, una segunda instancia imparcial para el regulado.

C. Acceso a la información pública

La Dirección General de Aeronáutica Civil y la Junta Aeronáutica civil deben dar cumplimiento

de la Ley 20.285 “Sobre acceso a la información pública”, debido a que ambos organismos son

servicios públicos funcionalmente descentralizados y dependientes de la Comandancia en

Jefe de la Fuerza Aérea de Chile y el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.

Este tipo de organismos está incorporado en el listado de instituciones sometidas a la Ley

“Sobre acceso a la información pública” que hace el Artículo 2º de la Ley 20.285.

46


En efecto, dicho artículo señala:

“Las disposiciones de esta ley serán aplicables a los ministerios, las intendencias, las

gobernaciones, los gobiernos regionales, las municipalidades, las Fuerzas Armadas, de Orden y

Seguridad Pública, y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la

función administrativa.”

Al menos, en materia de la regulación de los RPAS destinados a un uso Civil, la Ley de

Transparencia garantiza la publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos

del organismo, siempre y cuando no estén amparados bajo las causales de secreto o reserva que

examinábamos en las consideraciones preliminares de este trabajo. Dichas causales son menos

comunes en la aplicación civil de los RPAS, en atención a que se trata de una actividad de índole

pública e interés público antes que una actividad de seguridad nacional como lo es el

equipamiento bélico.

5. Conclusiones

El fomento de la industria de los Drones requiere una política de regulación que si bien es

favorable para el regulado, también es capaz de establecer obligaciones claras y ciertas tanto al

regulador, al regulado y a los terceros. Sin embargo, los beneficios de una política menos

gravosa para el regulado son mayores a sus costos, lo cual permite un óptimo social

sustancialmente beneficioso para las distintas actividades económicas de nuestro país.

47


A lo largo del trabajo hemos visto cómo el uso civil de los drones no está exento de riesgos, sin

embargo, consideramos fundamental y prioritario un adecuado desarrollo de la participación de

los drones en potenciar la economía nacional, a través de los siguientes mecanismos:

1) Rebajar las exigencias para la obtención de permisos de uso, entregándose licencias de

una duración de mediano plazo, al igual que las de automóviles, buses o camiones, drogándose la

obligación de solicitar autorización para cada vuelo y estableciéndose el requisito de dar aviso de

la ruta para informar a la autoridad aeronáutica competente.

2) Establecer un régimen de subsidios a la investigación y el desarrollo (I&D) de los drones

y la tecnología complementaria en Chile.

3) Establecer beneficios tributarios a quienes inviertan en el uso de drones para las

industrias de la agricultura, la minería u otros sectores relevantes para la economía Chilena.

4) Diseñar un régimen flexible de autorizaciones para que los drones que realicen servicios

de utilidad pública puedan sobrevolar espacios poblados de manera frecuente.

5) Promover mecanismos que de la autorregulación o la regulación participativa por sobre

modelos tendientes a la existencia de un regulador ajeno a la industria, que en este caso es una

autoridad aeronáutica dependiente de la Fuerza Área de Chile.

48


6. Bibliografía

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de datos”. (2012). Centro de Estudios informáticos, Facultad de Derecho, Universidad de

Chile.

2) Comisión Europea, COM (2014) 207, “Una nueva era de la aviación: Abrir el mercado

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3) Comisión Europea, Opinión 01673/15/EN WP 231, “Privacy and Data Protection Issues

relating to the Utilisation of Drones”, adoptada el 16 de Junio de 2015, p. 7. La

traducción es de los autores de este trabajo. Disponible en:

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recommendation/files/2015/wp231_en.pdf

4) Corral, Hernán, “Drones, responsabilidad civil y solidaridad”, publicado en “Derecho y

Academia: El blog de Hernán Corral”, 19 de Abril de 2015. Disponible

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5) Corte Suprema, “FISCO de Chile con Consejo para la Transparencia”, Rol N°24118-

2014, Sentencia del 30 de Diciembre de 2014,

6) Dirección General de Aeronáutica Civil de Chile (DGAC), Resolución exenta

N°08/0/1/112/0119 del 2 de Abril de 2015, “DAN 151: Operaciones de Aeronaves

Pilotadas a Distancia (RPAS) en asuntos de interés público, que se efectúen sobre áreas

pobladas”.

49

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7) ELIKA - Fundación Vasca para Seguridad Agroalimentaria, “Drones y su uso en la

agricultura”, pp. 1-2. Disponible en:

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8) European Aviation Safety Agency, “Concept of Operations for Drones: A risk based

approach to regulation of unmanned aircraft”, p 2. La traducción es de los autores de

este trabajo.

9) Junta Aeronáutica Civil de Chile, “¿Qué es JAC?”, http://www.jac-chile.cl/

10) Organización de Aviación Civil Internacional, Circular 328 AN/190, “Sistemas de

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11) Revista Capital, “El Ataque de los Drones”, Viernes 3 de Octubre de 2014, artículo

escrito por Jorge Poblete y disponible en:

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12) Ruiz Domínguez, Fernando, “La importancia de los RPAS/UAS para la Unión Europea”,

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http://www.privacidadlogica.es/2014/05/05/uso-y-regimen-juridico-aplicable-a-los-

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14) Tele trece, “Drone registra su propia caída en autopista chilena”, 11 de Febrero de

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15) Tribunal Constitucional de Chile, Sentencia 1185/2009, 16 de Abril de 2009,

considerandos N°11 y N°12.

16) Tribunal Constitucional de España, Sentencia 124/1998, del 15 de junio de 1998

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http://www.t13.cl/videos/actualidad/nacional/video-drone-registra-su-propia-caida-en-autopista-chilena

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