Embed Size (px)
Citation preview
1 | S t r o n a
Rekomendacje w zakresie finansowania z programów operacyjnych
budowy infrastruktury szerokopasmowej bez udzielania pomocy publicznej
lub bez obowiązku jej notyfikacji, w ramach usług świadczonych w
ogólnym interesie gospodarczym
Opracowanie niniejsze wykazuje, że dzięki zastosowaniu instytucji prawa wspólnotowego, tj.
usług w ogólnym interesie gospodarczym, jednostki samorządu terytorialnego, spółki
komunalne, jak również przedsiębiorcy, mogą otrzymać z Programów Operacyjnych
dofinansowanie do maksymalnego poziomu 85% na realizację projektów obejmujących
zapewnienie powszechnie dostępnej infrastruktury szerokopasmowej, bez konieczności
zgłoszenia (notyfikacji) pomocy publicznej w Komisji UE.
W opracowaniu opisano:
charakterystykę „usług w ogólnym interesie gospodarczym” w kontekście sieci i usług
zapewniających szerokopasmowy dostępu do Internetu,
przykłady wykorzystania tej instytucji we Francji w blisko 100 projektach
szerokopasmowych wraz z ich pełną akceptacją przez Komisję UE,
możliwość zastosowania tej instytucji do projektów szerokopasmowych, które są
przygotowywane obecnie w Polsce w ramach Programów Operacyjnych na lata 2007-
2013, dla których ta instytucja stwarza szansę natychmiastowego rozpoczęcia ich
realizacji i zakończenia przed zamknięciem okresu kwalifikowalności wydatków,
korzyści z zastosowania tej instytucji względem udzielania dotacji w ramach
regionalnej pomocy inwestycyjnej lub ograniczania projektów wyłącznie do potrzeb
administracji publicznej,
sposób w jaki należy tą instytucje stosować oraz warunki jakie należy spełnić, by
powierzenie obowiązku świadczenia usług w obszarze szerokopasmowego dostępu do
Internetu nie stanowiło w ogóle pomocy publicznej, lub co najwyżej stanowiło pomoc
publiczną nie wymagającą zgłoszenia (notyfikacji) do Komisji UE,
zasady udzielania dotacji z Programów Operacyjnych na poczet rekompensaty z tytułu
wykonywania obowiązku świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, w
tym z wykorzystaniem metodyki luki finansowej.
2 | S t r o n a
Instytucja usług w ogólnym interesie gospodarczym, w kontekście szerokopasmowego
dostępu do Internetu, skrótowo rzecz ujmując, oznacza powierzenie przez jednostkę
samorządu terytorialnego obowiązku świadczenia usług publicznych związanych z
szerokopasmowym dostępem do Internetu, na określonych warunkach odróżniających tą
działalność od „normalnej” działalności gospodarczej, wraz z przyznaniem rekompensaty z
tytułu kosztów świadczenia tych usług, w tym kosztów zapewnienia infrastruktury koniecznej
do ich funkcjonowania. Wybór podmiotu, który będzie wykonywał zobowiązanie do
świadczenia tych usług, w zależności od okoliczności, może odbywać się w trybie zamówień
publicznych, partnerstwa publiczno-prywatnego albo koncesji na roboty budowlane lub
usługi. Działalność w zakresie UOIG różni się od „normalnej” działalności gospodarczej,
która także może być wykonywana w formule partnerstwa publiczno-prywatnego albo
umowy koncesji, w szczególności tym, że zobowiązanie obejmuje dostarczenie dla
wszystkich mieszkańców i przedsiębiorców na danym obszarze usługi na jednakowych
warunkach (usługa powszechna i uniwersalna), przy jednoczesnym obowiązywaniu
ograniczeń w zakresie osiąganego zysku.
1. Cel i wspólnotowa podstawa prawna
(1) Do 2020 r. wszyscy Europejczycy powinni mieć dostęp do Internetu o przepustowości
przekraczającej 30 Mb/s, a co najmniej połowa europejskich gospodarstw domowych
powinna mieć dostęp o przepustowości powyżej 100 Mb/s (Europejska Agenda
Cyfrowa).
(2) Kwestie będące przedmiotem niniejszego opracowania regulują na szczeblu
wspólnotowym następujące akty normatywne:
a) Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C
115 z 9.05.2008 r.), zwany dalej „TFUE”,
b) rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające
przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego,
Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające
rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006 r., z późn. zm.),
zwane dalej „Rozporządzeniem 1083/2006”,
c) rozporządzenie Komisji nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiające
szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006
ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju
Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz
rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz. Urz. UE L 371 z 27.12.2006 r.,
z późn. zm.), zwane dalej „Rozporządzeniem 1828/2006”,
d) dyrektywa Komisji nr 2006/111/WE z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie
przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a
przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej
wewnątrz określonych przedsiębiorstw (Dz. Urz. UE L 318 z 17.11.2006 r.), zwana
dalej „Dyrektywą 2006/111/WE”,
3 | S t r o n a
e) decyzja Komisji z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie stosowania art. 86 ust. 2
Traktatu WE do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług
publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania
usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym (Dz. Urz. UE L 312 z
29.11.2005 r.), zwana dalej „Decyzją KE”,
f) Wspólnotowe ramy dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu
świadczenia usług publicznych (Dz. Urz. UE C 297 z 29.11.2005 r.), zwane dalej
„Wspólnotowymi ramami”,
g) Wytyczne wspólnotowe w sprawie stosowania przepisów dotyczących pomocy
państwa w odniesieniu do szybkiego wdrażania sieci szerokopasmowych (2009/C
235/04 z 30.09.2009 r.), zwane dalej „Wytycznymi Komisji”,
a) właściwe orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE, w szczególności orzeczenie w
sprawie Altmark.
2. Definicje
Pojęcia użyte w niniejszym opracowaniu na jego użytek należy rozumieć następująco:
projekt – należy przez to rozumieć przedsięwzięcie realizowane w ramach programu
operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między
beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą,
operator – należy przez to rozumieć jednostkę samorządu terytorialnego działającą w formie
samorządowego zakładu budżetowego, spółkę komunalną albo przedsiębiorcę zewnętrznego,
zobowiązana do świadczenia usług publicznych jako usług świadczonych w ogólnym
interesie gospodarczym,
podmiot wewnętrzny – należy przez to rozumieć odrębną prawnie jednostkę podlegającą
kontroli jednostki samorządu terytorialnego lub grupy takich jednostek analogicznej do
kontroli, jaką sprawują one nad własnymi służbami, gdy jednocześnie jednostka ta wykonuje
swoją działalność w zasadniczej części na rzecz kontrolującego ją organu lub grupy organów.
W celu uniknięcia sytuacji wątpliwych, w odniesieniu do projektów realizowanych z
udziałem dofinansowania z programów operacyjnych, z ostrożności rekomenduje się
przyjęcie założenia, że charakter podmiotu wewnętrznego posiadają jedynie te spółki
komunalne, których kapitał zakładowy w 100 % należy do jednostki albo jednostek
samorządu terytorialnego,
przedsiębiorca zewnętrzny – należy przez to rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną albo
jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, której jednostka samorządu
terytorialnego powierzyła na podstawie umowy o świadczenie usług publicznych
wykonywanie zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, a która nie posiada statusu
podmiotu wewnętrznego,
rekompensata – należy przez to rozumieć wszelkie przysporzenia, w dowolnej formie (np.
dotacja, zwolnienie podatkowe, wynagrodzenie, w tym wynagrodzenie otrzymywane na
podstawie umowy o świadczenie usług publicznych), otrzymywane przez operatora wyłącznie
z tytułu i w celu pokrycia kosztów związanych ze świadczeniem usług publicznych,
4 | S t r o n a
umowa o świadczenie usług publicznych – należy przez to rozumieć umowę, której
przedmiotem jest świadczenie usług publicznych, w tym przypadku w zakresie związanym z
szerokopasmowym dostępem do Internetu. Umowa reguluje szczegółowy zakres obowiązku
świadczenia usług publicznych oraz warunków świadczenia tych usług i może przybrać
formę: umowy zawartej przez jednostkę samorządu terytorialnego z przedsiębiorcą
zewnętrznym w trybie Ustawy o partnerstwie publiczno–prywatnym, Ustawy o koncesji na
roboty budowlane lub usługi, Prawa zamówień publicznych, albo umowy wykonawczej,
zawartej przez jednostkę samorządu terytorialnego z utworzoną przez nią spółką komunalną
posiadającą status podmiotu wewnętrznego,
usługa publiczna – należy przez to rozumieć usługę publiczną świadczoną w zakresie
szerokopasmowego dostępu do Internetu; usługi te są usługami świadczonymi w ogólnym
interesie gospodarczym,
usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (UOIG) – należy przez to rozumieć
usługi w ogólnym interesie gospodarczym, o których mowa w art. 106 ust. 2 TFUE.
3. Studium przypadku – Francja (podsumowanie)
(3) We Francji wsparcie finansowe ze środków publicznych budowy sieci i usług
szerokopasmowych udzielane jest przede wszystkim w ramach usług świadczonych w
ogólnym interesie gospodarczym. W pierwszej kolejności w roku 2004 uzyskano z
Komisji UE dwie decyzje (w sprawach N 381/2004 i N 382/20041), w których po
sprawdzeniu projektów Komisja stwierdziła brak pomocy publicznej, a następnie w
latach 2005-2010 zastosowano te same, ocenione przez Komisję reguły, w blisko 100
projektach, dostosowując pod ten model francuskie ustawodawstwo oraz szeroko
propagując wzorzec wśród władz lokalnych. W żadnym z tych projektów nie było
potrzeby notyfikacji Komisji UE udzielenia wsparcia ze środków publicznych.
Finansowano z ich koszty uwalniania pętli lokalnych, budowy infrastruktury
szerokopasmowej, zarówno bezprzewodowej, jak i kablowej, jak również koszty
nabywania praw do takiej infrastruktury.
(4) Co więcej, doświadczenia z wymienionych wyżej decyzji wykorzystano we Francji, by
jako pierwsze Państwo Członkowskie uzyskać decyzję Komisji UE2 potwierdzającą, że
w ogóle nie jest pomocą publiczną finansowanie budowy sieci dostępowej nowej
generacji (NGA) i to w regionie nasyconym infrastrukturą tradycyjnego
szerokopasmowego dostępu do Internetu (przedmieścia Paryża, ponad 800 000 lokali
mieszkalnych). Tym samym oczywistą intencją władz francuskich jest w najbliższej
przyszłości wdrożenie i równie szerokie rozpowszechnienie na swoim terytorium
finansowania sieci oraz usług nowej generacji szerokopasmowego dostępu do Internetu
właśnie w ramach usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Z uwagi na
zminimalizowanie zakłócenia konkurencji i zgodność ze wspólnym rynkiem, nastąpi to
bez udzielania pomocy publicznej i tym bardziej bez konieczności notyfikowania do
Komisji UE udzielenia wsparcia ze środków publicznych.
1 decyzja Komisji N 381/2004 - France, Projet de réseau de télécommunications haut débit des Pyrénées-
Atlantiques, pkt 53 oraz decyzja Komisji N 382/2004 - Francja, Mise en place d'une infrastructure haut débit sur
le territoire de la région Limousin (DORSAL). 2 Decyzja Komisji nr N 331/2008 – Francja (Hauts-de-Seine)
5 | S t r o n a
(5) Przykłady projektów zrealizowanych we Francji dowodzą, że wykorzystanie instytucji
UOIG w odniesieniu do tradycyjnych (podstawowych) sieci i usług
szerokopasmowego dostępu do Internetu, jest bardzo dobrze rozpoznane oraz
pozytywne oceniane przez Komisję UE, która zachęca do realizacji tego typu
projektów w Wytycznych wspólnotowych. Podobne stanowisko Komisja UE zajęła
także względem sieci i usług nowej generacji (NGA).
4. Możliwości wykorzystania UOIG w Polsce w projektach szerokopasmowych
(6) Dzięki wejściu w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci
telekomunikacyjnych3 w lipcu 2010 r., która przesądziła, że działalność w
telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego stanowi zadanie własne tych
jednostek, jak również dzięki zmianie Linii demarkacyjnej w sierpniu 2010 r., która
umożliwiła dofinansowanie także infrastruktury sieci dostępowej, możliwe jest
udzielenie z Regionalnych Programów Operacyjnych dofinansowania na pokrycie
kosztów świadczenia usług dotyczących szerokopasmowego dostępu do Internetu
jako usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Dotyczy to również
dofinansowania kosztów ponoszonych przez przedsiębiorcę zewnętrznego, któremu
powierzono obowiązek świadczenia tych usług publicznych w ramach zadań własnych
jednostek samorządu terytorialnego, a także kosztów ponoszonych przez spółki prawa
handlowego z całkowitym (spółki komunalne) lub częściowym udziałem jednostek
samorządu terytorialnego (spółki o kapitale mieszanym publiczno-prywatnym).
Dofinansowaniu podlegają m.in. koszty inwestycji w infrastrukturę konieczną do
funkcjonowania usług w ogólnym interesie gospodarczym.
(7) Finansowanie z funduszy unijnych szerokopasmowego dostępu do Internetu z
wykorzystaniem instytucji UOIG z wielu względów wydaje się rozwiązaniem
optymalnym, zwłaszcza z perspektywy krótkiego okresu jaki pozostał do zakończenia
Programów Operacyjnych na lata 2007-2013. Poniżej podsumowanie głównych
korzyści jakie daje zastosowanie instytucji UOIG:
a) instytucja UOIG zapewnia powszechną dostępność usługi szerokopasmowej dla
wszystkich mieszkańców i przedsiębiorców z obszaru działania danej jednostki
samorządu terytorialnego. Jest to niewątpliwą zaletą w porównaniu do obecnie
rozpowszechnionego modelu, w którym zapewnia się tylko infrastrukturę
szkieletowo-dystrybucyjną, licząc, że stworzy to odpowiednią zachętę do budowy
sieci dostępowej („ostatniej mili”) już z własnych środków przedsiębiorców
telekomunikacyjnych;
b) instytucja UOIG gwarantuje, że infrastruktura konieczna do świadczenia usług
szerokopasmowych obejmie cały obszar działania danej jednostki samorządu
terytorialnego, a więc wyeliminuje wszystkie tzw. „obszary białe”. W tym kontekście
przypomnieć trzeba, że w aktualnie przygotowywanych modelach co do zasady
dopuszcza się brak stworzenia możliwości dostępu do szerokopasmowego Internetu
3 Dz. U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675.
6 | S t r o n a
dla ok. 10% populacji danego obszaru, co oznacza, że nie wszystkie „białe obszary”
byłyby w tych modelach wyeliminowane;
c) osiągnięcie powyższych efektów w ramach instytucji UOIG nastąpi poprzez neutralną
infrastrukturę telekomunikacyjną, dostępną na niedyskryminujących warunkach i po
przystępnych cenach na rynku hurtowym dla wszystkich zainteresowanych
przedsiębiorców telekomunikacyjnych i w kilku możliwych technicznie punktach
dostępu, zarządzaną przez neutralnego operatora, który nie będzie konkurował na
rynku detalicznym. Takie rozwiązanie będzie źródłem powstania efektywnej
konkurencji nawet na tzw. „obszarach białych”, a wprowadzenie konkurencji
przyczyni się do dalszej obniżki cen dla użytkowników końcowych – mieszkańców i
przedsiębiorstw;
d) instytucja UOIG oznacza, że usługa szerokopasmowego dostępu do Internetu będzie
dostępna dla wszystkich mieszkańców i przedsiębiorstw po tej samej cenie
niezależnie od miejsca zamieszkania czy lokalizacji ich siedziby;
e) szereg zabezpieczeń wymaganych dla zastosowania instytucji UOIG, a wynikających
z orzecznictwa ETS lub Decyzji KE, gwarantuje, że przekazanie środków
publicznych będzie zgodne ze wspólnym rynkiem i nie zakłóci efektywnej
konkurencji na rynkach telekomunikacyjnych. W przypadku środków stanowiących
pomoc publiczną, które występują obecnie w większości projektów, konkurencja na
rynkach telekomunikacyjnych będzie zakłócona, choć Komisja UE może finalnie
uznać, że ogólny bilans jest korzystny;
f) wykorzystanie instytucji UOIG zasadniczo skutkuje tym, że przekazanie środków
publicznych, w tym z Programów Operacyjnych, nie stanowi w ogóle pomocy
publicznej, a nawet, jeżeli stanowiłoby taką pomoc (tj. w przypadku nie spełnienia
któregoś z kryterium Altmark), to nie wymaga notyfikacji Komisji UE, jeżeli
spełnione są wymagania z Decyzji KE. Realizowanie projektów w ramach instytucji
UIOG pozwoli zatem na zdecydowane przyspieszenie absorpcji środków unijnych
przeznaczonych na budowę infrastruktury sieci szerokopasmowych i umożliwi już
teraz przyznawanie dotacji z Programów Operacyjnych oraz wydatkowanie tych
środków na budowę infrastruktury, bez potrzeby oczekiwania na decyzję Komisji UE
w przedmiocie pomocy publicznej, która nie byłaby tutaj w ogóle wymagana.
Jednocześnie ten niezwykle korzystny efekt zostanie osiągnięty bez ograniczania
projektów tylko do budowy infrastruktury z przeznaczeniem na potrzeby
administracji publicznej, co nie byłoby efektywnym wykorzystaniem środków
przeznaczonych w Programach Operacyjnych na rozwój społeczeństwa
informacyjnego;
g) ze względu na brak pomocy publicznej w razie wykorzystania instytucji UOIG
dofinansowanie będzie obliczone przy zastosowaniu metody luki finansowej, a więc
bez szczególnych pułapów ograniczających poziom pomocy publicznej. Możliwość
taka tworzy przewagę nad udzielaniem dofinansowania w ramach regionalnej
pomocy inwestycyjnej, której maksymalny poziom dofinansowania wynosi co do
zasady 40-50% kosztów kwalifikowalnych4. Przy wykorzystaniu instytucji UOIG i
metody luki finansowej dofinansowanie zazwyczaj będzie mogło wynieść do 85%
kosztów kwalifikowanych, choćby nawet beneficjentem dotacji miał być
przedsiębiorca zewnętrzny. Stwarza to niepowtarzalną szansę dla zapewnienia usług i
4 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (Dz. U. Nr 214, poz. 1661).
7 | S t r o n a
infrastruktury szerokopasmowej także na tych tzw. „obszarach białych”, na których
nie byłoby to opłacalne w ramach regionalnej pomocy inwestycyjnej, tj. dla których
dofinansowanie kosztów kwalifikowalnych na poziomie 40-50% jest
niewystarczające do podjęcia się zadania zapewnienia usług szerokopasmowego
dostępu do Internetu;
h) instytucja UOIG oznacza, że inwestycję konieczną do funkcjonowania powierzonej
usługi publicznej realizuje operator, którym może być w szczególności przedsiębiorca
zewnętrzny, ale jednocześnie przez cały okres inwestycji i eksploatacji stosowane są
mechanizmy kontrolne ze strony jednostki samorządu terytorialnego, przede
wszystkim zabezpieczające przed nadmierną rekompensatą i przed ewentualną
odmową dostępu do infrastruktury, która po zakończeniu umowy na świadczenie
usług publicznych może podlegać zwrotowi do podmiotu publicznego. Takie
rozwiązanie z jednej strony ma przewagę nad realizowaniem całości projektu przez
jednostki samorządu terytorialnego, które mogą nie dysponować odpowiednią
wiedzą, doświadczeniem lub „narzędziami” niezbędnymi dla sprawnego
zrealizowania projektu w ciągu najbliższych 2-3 lat, a z drugiej strony ma przewagę
nad „zwykłym” przyznaniem dotacji przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu, bowiem
zapewnia, że przyznaniu dotacji będzie towarzyszyło zobowiązanie się przez tego
przedsiębiorcę do świadczenia określonych usług publicznych (realizowanie
powierzonej mu misji publicznej) oraz kontrolowanie tej działalności przez cały okres
eksploatacji infrastruktury, a nie tylko przez okres 3 lub 5 lat trwałości projektu
wymaganej przez przepisy regulujące przyznawanie dotacji z funduszy unijnych.
(8) Mając na uwadze wymienione korzyści, podkreślić jeszcze raz trzeba, że nie ma
żadnych przeszkód, by w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych można było
udzielać dotacji w trybie konkursowym lub indywidualnym na projekty wykorzystujące
instytucję UOIG, których realizacja zapewni powszechną i uniwersalną usługę
szerokopasmowego dostępu do Internetu, wraz z konieczną do osiągnięcia tego celu
infrastrukturą. W przypadku niektórych RPO co najwyżej potrzebna byłaby zmiana
przez Instytucję Zarządzającą Szczegółowego Opisu Priorytetów, poprzez rozszerzenie
kategorii beneficjentów na „Podmioty świadczące usługi publiczne w ramach realizacji
zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego” lub równoważne, odwołujące się
do usług publicznych, ewentualnie do umowy partnerstwa publiczno-prywatnego, czy
też do umowy koncesji na usługi lub roboty budowlane.
(9) Przeszkodą do zastosowania instytucji UOIG może być ograniczenie możliwości
przyznawania dotacji wyłącznie do projektów budowy sieci szkieletowo-dystrybucyjnej
dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Jednakże ograniczenia takie przeważanie nie
wynikają z postanowień Programu Operacyjnego, lecz są swobodnym wyborem
beneficjenta lub Instytucji określającej zasady konkursu (np. konkurs ogłoszony w
ramach Lubuskiego RPO), a tym samym są przeszkodą łatwo usuwalną.
(10) Nawet jednak istnienie takiego ograniczenia na poziomie dokumentu określającego
dany Program Operacyjny nie wyklucza wykorzystania instytucji UOIG. Należy
bowiem zauważyć, że w projektach tego typu (np. Dolnośląska Sieć Szerokopasmowa,
Sieć Szerokopasmowa Polski Wschodniej) zakłada się budowę przez samorząd
województwa, z wykorzystaniem dotacji unijnej, infrastruktury szkieletowo-
dystrybucyjnej, która następnie zostanie udostępniona do eksploatacji przez
przedsiębiorcę telekomunikacyjnego w ramach umowy o partnerstwie publiczno-
prywatnym, ewentualnie umowy koncesji na usługi. Formalnie nie ma przeszkód, by
8 | S t r o n a
wspólne przedsięwzięcie nie kończyło się na infrastrukturze szkieletowo-dystrybucyjnej
wybudowanej przez samorząd województwa, ale obejmowało także infrastrukturę
dostępową oraz by w umowie nałożono obowiązek świadczenia usług zapewniających
powszechny i uniwersalny szerokopasmowy dostęp do Internetu dla wszystkich
mieszkańców i przedsiębiorców. W takim przypadku udostępnienie infrastruktury
stanowiłoby część lub całość rekompensaty z tytułu świadczenia usług w ogólnym
interesie gospodarczym, a wykorzystanie instytucji UOIG oznaczałoby brak pomocy
publicznej i w konsekwencji brak potrzeby notyfikowania projektu w Komisji.
(11) Podsumowując: w polskich uwarunkowaniach dopuszczalne jest szerokie
wykorzystanie instytucji UOIG, co umożliwiłoby natychmiastowe udzielenie
dotacji unijnych na projekty szerokopasmowe i rozpoczęcie ich realizacji bez
obowiązku notyfikowania pomocy publicznej w Komisji UE. Instytucja UOIG jest
szansą dla wszystkich projektów szerokopasmowych, zarówno tych realizowanych
w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych, jak i w ramach Programu
Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej. Jej wykorzystanie nie jest możliwe jedynie
w zakresie działania 8.3 i 8.4 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, które
realizują odmienne cele (w przypadku 8.3 wsparcie dla wybranych grup mieszkańców,
a w przypadku 8.4 wsparcie dla wybranej grupy przedsiębiorców), wykluczające
uniwersalny i powszechny charakter świadczenia usług.
5. Charakterystyka instytucji UOIG w kontekście pomocy publicznej.
(12) Zgodnie z art. 106 ust. 2 TFUE przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami
świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu
skarbowego podlegają normom TFUE, w tym regułom konkurencji, w granicach, w
jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu
poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być naruszony w
sposób pozostający w sprzeczności z interesem Wspólnoty.
(13) Stosownie do brzmienia art. 106 ust. 2 TFUE przedsiębiorstwa zobowiązane do
zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym to
przedsiębiorstwa, którym powierzono „szczególne zadania”. Z koniecznością
wypełnienia tych zadań i zapewnienia usług w ogólnym interesie gospodarczym
związany jest tzw. „obowiązek służby/misji publicznej” (ang. „public service
obligation”), określany również jako „obowiązek świadczenia usług w ogólnym
interesie gospodarczym” lub „zobowiązanie z tytułu świadczenia usług w ogólnym
interesie gospodarczym”. Z perspektywy prawa wspólnotowego nie ma znaczenia, czy
usługi w ogólnym interesie gospodarczym świadczone są przez przedsiębiorstwa
publiczne, czy prywatne.
(14) Zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych to zobowiązanie, którego dany
operator nie podjąłby dobrowolnie (lub nie podjąłby w takim samym zakresie lub na
takich samych zasadach) biorąc pod uwagę swój interes gospodarczy, a którego
podjęcie jest konieczne z punktu widzenia organów władzy publicznej ze względu na
interes publiczny. Operator przyjmuje to zobowiązanie w zamian za określoną
rekompensatę, którą wyrównywane są jego straty poniesione w związku ze
świadczeniem usług publicznych. Rekompensata może być przekazywana operatorowi
w dowolnej formie i jest traktowana w prawie wspólnotowym w sposób szczególny.
9 | S t r o n a
Jeżeli bowiem zostanie obliczona i wypłacona w sposób zgodny z zasadami wspólnego
rynku określonymi w TFUE, a operator został wybrany w drodze zamówień
publicznych na podstawie przepisów zgodnych z przepisami wspólnotowymi (które
nakazują np. stosowanie przy udzielaniu zamówień publicznych przejrzystych i
obiektywnych kryteriów), to nie stanowi ona pomocy publicznej i nie podlega
obowiązkowi notyfikacji.
(15) Jak Komisja UE wyjaśniała w Wytycznych wspólnotowych w niektórych przypadkach
państwa członkowskie mogą być zdania, że zapewnianie sieci szerokopasmowych
należy uważać za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym („UOIG”) w
rozumieniu art. 106 ust. 2 Traktatu. W wydanych wcześniej decyzjach5 Komisja UE
potwierdziła, że w zakresie w jakim zapewnianie wszechobecnej infrastruktury
szerokopasmowej będzie otwarte dla wszystkich zainteresowanych przedsiębiorców i
będzie usuwało nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku oraz zapewni dostęp do
łączy szerokopasmowych wszystkim użytkownikom końcowym w danych regionach,
Państwo Członkowskie nie popełniło oczywistego błędu uznając, że świadczenie takiej
usługi odpowiada definicji UOIG. Wytyczne wspólnotowe i decyzje wydane przez
Komisję UE dowodzą zatem, że wykorzystanie instytucji UOIG jest w pełni
dopuszczalne w odniesieniu do sieci i usług szerokopasmowych, a zapewnienie tych
sieci i usług może być zgodnie z prawem wspólnotowym uznawane przez Państwo
Członkowskie za usługi w ogólnym interesie gospodarczym.
5.1. Brak pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 TFUE
(16) Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, o ile spełnione są cztery warunki (znane
powszechnie jako kryteria Altmark), finansowanie UOIG przez państwo może nie
stanowić pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu6.
Cztery warunki Altmark są następujące:
a) beneficjent rekompensaty musi zostać przez Państwo Członkowskie formalne
zobowiązany do świadczenia usług publicznych jako usług w ogólnym interesie
gospodarczym (UOIG) i zobowiązanie to musi być w sposób jasny zdefiniowane;
b) parametry, na podstawie których obliczana jest rekompensata, muszą być wcześniej
ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób, tak aby rekompensata nie powodowała
powstania korzyści ekonomicznej, która mogłaby stawiać beneficjenta w
korzystniejszej sytuacji wobec przedsiębiorstw konkurencyjnych;
c) rekompensata nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części
kosztów poniesionych w celu wykonania zobowiązań do świadczenia UOIG, przy
uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu
wykonania tych zobowiązań;
d) jeżeli beneficjent nie został wybrany w ramach procedury udzielania zamówień
publicznych, poziom rekompensaty musi być określony na podstawie analizy kosztów,
jakie przeciętne prawidłowo zarządzane przedsiębiorstwo poniosłoby w związku z
5 Zob. przypis 1 i 2.
6 Zob. sprawa C-280/00 Altmark Trans GmbH i Regierungspräsidium Magdeburg przeciwko
Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, Rec. [2003], s. I-7747 („orzeczenie w sprawie Altmark“).
10 | S t r o n a
wykonaniem takich zobowiązań, przy uwzględnieniu właściwych przychodów i
rozsądnego zysku.
(17) W przywołanych wyżej trzech decyzjach Komisja UE uznała, że oceniane przez nią
projekty dotyczące sieci i usług szerokopasmowych były zgodne z powyższymi
czterema kryteriami Altmark, a w konsekwencji Komisja UE uznała, że
rekompensata finansowa dla przedsiębiorcy nie stanowiła pomocy publicznej i nie
miał w tych projektach zastosowania art. 107 ust. 1 TFUE. Ponadto, w Wytycznych
wspólnotowych Komisja UE podsumowała i doprecyzowała kwestie, które zdaniem
Komisji UE umożliwiają Państwu Członkowskiemu przyjęcie, że zgodnie z prawem
wspólnotowym rekompensata nie stanowi pomocy publicznej. Przywołane decyzje wraz
z Wytycznymi wspólnotowymi wyjaśniając więc w jaki sposób spełnić cztery warunki
Altmark w projektach dotyczących sieci i usług szerokopasmowych.
5.2. Pomoc zgodna ze wspólnym rynkiem i nie podlegająca notyfikacji
(18) W niektórych projektach może się jednak zdarzyć, że nie będzie możliwe wykazanie
spełnienia wszystkich czterech warunków Altmark, wskutek czego rekompensata za
świadczenie UOIG będzie uznana za pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 ust. 1
TFUE. Jednakże nie oznacza to jeszcze, że taką rekompensatę, będącą w tych
przypadkach pomocą publiczną, trzeba będzie zgłosić (notyfikować) do Komisji UE.
Przeciwnie, zgłoszenie (notyfikacja) nie będzie wymagane, jeżeli spełnione zostaną
warunki określone w decyzji Komisji z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie stosowania
art. 86 ust. 2 Traktatu WE do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu
świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do
zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym. Podkreślić
trzeba, że Decyzja KE dotyczy tylko przypadków, w których nie zostały spełnione
w danym projekcie warunki Altmark. Różnica pomiędzy warunkami z Decyzji KE a
warunkami Altmark dotyczy głównie czwartego warunku Altmark (pkt 16 d), bowiem
Decyzja KE pozwala na to, by beneficjent rekompensaty nie był wybrany w procedurze
udzielania zamówień publicznych, jak również nie wymaga określenia poziomu
rekompensaty na podstawie analizy kosztów hipotetycznego, efektywnego
przedsiębiorcy.
(19) Zgodnie z Decyzją KE, zwolnienie z obowiązku notyfikacji pomocy publicznej do
Komisji UE, zależy od spełnienia następujących warunków:
a) rekompensata może zostać przyznana jedynie w celu zapewnienia świadczenia usług
stanowiących usługi w ogólnym interesie gospodarczym,
b) beneficjent (operator) musi zostać specjalnie zobowiązany przez organ publiczny do
wykonywania szczególnych usług w ogólnym interesie gospodarczym,
c) niezbędne jest określenie szczegółowych warunków, które muszą zostać spełnione w
odniesieniu do nałożenia zobowiązań z tytułu usług świadczonych w ogólnym
interesie gospodarczym. Kwota rekompensaty może zostać właściwie wyliczona i
sprawdzona tylko wówczas, jeżeli zobowiązania z tytułu świadczenia usług
publicznych spoczywające na przedsiębiorstwach i wszelkie zobowiązania
spoczywające na państwach członkowskich są jasno określone w formalnym akcie
11 | S t r o n a
właściwych władz publicznych danego państwa członkowskiego. Forma tego
instrumentu może być różna w poszczególnych państwach członkowskich, ale
powinien on określać przynajmniej dokładny charakter, zakres i czas trwania
zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, nazwę danego przedsiębiorstwa
oraz koszty, jakie ponosi dane przedsiębiorstwo,
d) rekompensata nie może przekraczać kwoty koniecznej do pokrycia kosztów
poniesionych przez przedsiębiorstwo w ramach wywiązywania się ze zobowiązań z
tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu odpowiednich przychodów
i rozsądnego zysku,
e) spełnione są warunki z pkt (20).
(20) Zwolnione z obowiązku notyfikacji do Komisji UE są jednak tylko rekompensaty z
tytułu świadczenia usług publicznych przyznane operatorom spełniającym łącznie
następujące przesłanki:
a) osiągającym średni roczny obrót przed opodatkowaniem, uwzględniający całą
działalność nie przekraczający 100 mln EUR w okresie dwóch lat obrotowych
poprzedzających rok, w którym powierzono im wykonywanie zadań z tytułu usług
świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym oraz
b) otrzymującym rekompensatę roczną z tytułu usług, o których mowa w lit. a, nie
przekraczającą 30 mln EUR7.
(21) Wysokość rekompensaty nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów
poniesionych w trakcie wywiązywania się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług
publicznych, przy uwzględnieniu odpowiednich wpływów i rozsądnego zysku z
kapitału własnego niezbędnego do wywiązywania się z tych zobowiązań.
Rekompensata musi być faktycznie wykorzystywana na finansowanie usług
świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, bez uszczerbku dla możliwości
korzystania przez przedsiębiorstwo z rozsądnego zysku. Wysokość rekompensaty
oblicza się z uwzględnieniem wszelkich korzyści przyznanych przez państwo lub z
zasobów państwowych, bez względu na ich formę. Rozsądny zysk uwzględnia
wszystkie lub niektóre przypadki wzrostu wydajności, osiągnięte przez dane
przedsiębiorstwo w ustalonym ograniczonym okresie, bez obniżania poziomu jakości
usług powierzonych przedsiębiorstwu przez państwo członkowskie.
7 Należy przyjąć średnioroczną wartość dofinansowania w okresie trwania zobowiązania do świadczenia usług
publicznych, przy czym rekompensata stanowi sumę średniorocznej wartości dofinansowania w okresie trwania
zobowiązania do świadczenia usług publicznych i innych środków pochodzących ze źródeł publicznych (w tym
stanowiących wkład własny).
12 | S t r o n a
(22) Podsumowanie graficzne UOIG w kontekście pomocy publicznej:
6. Działalność w telekomunikacji jako UOIG w świetle prawa wspólnotowego i
krajowego
(23) Jak wyżej wskazano, z praktyki decyzyjnej Komisji UE oraz Wytycznych
wspólnotowych wynika, że usługi konieczne do zapewnienia szerokopasmowego
dostępu do Internetu, mogą być traktowane w prawie wspólnotowym jako usługi w
ogólnym interesie gospodarczym, a rekompensata przyznawana na poczet kosztów ich
świadczenia może obejmować także koszty inwestycji w infrastrukturę konieczną do
funkcjonowania tych usług.
(24) W polskim prawie zapewnienie infrastruktury i usług szerokopasmowego dostępu do
Internetu jest działalnością w telekomunikacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o
wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej oraz należy do zadań własnych o
charakterze użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 4
ustawy). W konsekwencji jest także przedmiotem działalności komunalnej i może być
wykonywana przez wewnętrzne jednostki organizacyjne, przez spółki prawa
handlowego z wyłącznym lub częściowym udziałem jednostki samorządu
jst
operator
rekompensata
obowiązek UOIG
TAK NIE
Czy spełnia warunki Altmark ?
nie ma pomocy
publicznej i notyfikacji
pomoc publiczna
nie ma notyfikacji notyfikacja
NIE TAK
Czy spełnia warunki Decyzji KE ?
13 | S t r o n a
terytorialnego, a także można ją powierzyć podmiotowi zewnętrznemu, w szczególności
przedsiębiorcy, zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych, o partnerstwie
publiczno-prywatnym albo o umowie koncesji na usługi lub roboty budowlane (art. 3
ustawy o gospodarce komunalnej8). W świetle polskiego prawa dopuszczalne zatem
jest, by jednostki samorządu terytorialnego w ramach działalności w
telekomunikacji powierzały świadczenie usług potrzebnych do zapewnia
szerokopasmowego dostępu do Internetu jako usług w ogólnym interesie
gospodarczym w rozumieniu prawa wspólnotowego.
(25) W celu prawidłowej realizacji obowiązku świadczenia usług publicznych konieczne jest
zapewnienie odpowiedniej infrastruktury niezbędnej do świadczenia usługi na
odpowiednim poziomie, z której będzie korzystał operator (w pewnych przypadkach
infrastruktura ta musi zostać wybudowana lub zmodernizowana). Jednostka samorządu
terytorialnego albo operator (spółka komunalna lub przedsiębiorca zewnętrzny) może
ubiegać się o dofinansowanie realizacji projektu mającego na celu budowę
infrastruktury. Dofinansowanie jest udzielane na podstawie umowy o dofinansowanie w
ramach krajowych i regionalnych programów operacyjnych, w których przewidziano
dofinansowanie podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w
telekomunikacji w ramach zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego.
7. Stosowanie instytucji UOIG w projektach szerokopasmowych
(26) Spełnienie opisanych niżej warunków powinno być wystarczające do wykazania, że
rekompensata z tytułu wykonywania obowiązku świadczenia UOIG w odniesieniu do
wdrażania sieci szerokopasmowych nie jest pomocą publiczną i nie wymaga zgłoszenia
(notyfikacji) do Komisji UE.
7.1. Operator usługi publicznej
(27) Świadczenie usługi w ogólnym interesie gospodarczym, w tym usług koniecznych do
zapewnienia szerokopasmowego dostępu do Internetu, może być powierzone jednostce
wewnętrznej jednostki samorządu terytorialnego, spółce prawa handlowego, w tym
spółce komunalnej, jak również przedsiębiorcy zewnętrznemu, przy czym
przedsiębiorcą zewnętrznym jest także spółka o kapitale mieszanym publiczno-
prywatnym.
(28) W zależności od rodzaju operatora odmienna będzie forma i rodzaj aktu nakładającego
obowiązek świadczenia UOIG, np. w odniesieniu do spółki komunalnej będzie to
umowa spółki lub akt zawiązania spółki oraz umowa wykonawcza, a w odniesieniu do
przedsiębiorcy zewnętrznego umowa o zamówienie publiczne, umowa o partnerstwie
publiczno-prywatnym albo umowa koncesji na usługi lub roboty budowlane.
Niezależnie od tego warunki konieczne do spełnienia pozostają takie same dla każdego
z tych operatorów. W dalszej kolejności zostaną więc omówione dla najczęstszego
wariantu, w którym operatorem jest przedsiębiorca zewnętrzny.
8 Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43
14 | S t r o n a
(29) W aspekcie wspólnotowym operatorzy, którym powierzono obowiązek świadczenia
usług publicznych zarówno w sposób władczy (tj. wewnętrzna jednostka organizacyjna
oraz spółka komunalna), jak i w drodze umowy (przedsiębiorca zewnętrzny), stanowią
przedsiębiorstwa publiczne lub przedsiębiorstwa świadczące usługi w ogólnym interesie
gospodarczym w rozumieniu postanowień Dyrektywy 2006/111/WE i implementującej
ją do prawa krajowego ustawy o przejrzystości stosunków finansowych9 i w związku z
uzyskaniem dotacji ze środków publicznych podlegają jej postanowieniom.
(30) Na gruncie prawa polskiego wewnętrzna jednostka organizacyjna i spółka komunalna
przedsiębiorcami publicznymi w rozumieniu Ustawy o przejrzystości stosunków
finansowych (art. 2 ust. 1 pkt 4) i podlegają jej uregulowaniom. W szczególności:
a) mają obowiązek prowadzenia ksiąg rachunkowych i dokumentacji dotyczącej sytuacji
prawnej oraz ekonomiczno – finansowej rzetelnie i jasno, zgodnie wymogami
określonymi w art. 3 ustawy o przejrzystości stosunków finansowych,
b) podlegają obowiązkom sprawozdawczym i informacyjnym określonym w art. 4 – 6
ustawy o przejrzystości stosunków finansowych.
(31) Wymagania powyższe nie dotyczą przedsiębiorców publicznych, których roczne
przychody netto w okresie dwóch lat poprzedzających przekazanie im lub
wykorzystanie przez nich środków publicznych nie przekroczyły równowartości 40 mln
EUR.
(32) Operatorzy, którym powierzono świadczenie usług publicznych w drodze umowy
(przedsiębiorcy zewnętrzni), którzy prowadzą także inny rodzaj działalności
gospodarczej, niż działalność, której dotyczą te usługi, są zobowiązani do:
a) prowadzenia odrębnej ewidencji dla działalności związanej z realizacją usług
publicznych,
b) jasnego określenia w dokumentacji rachunkowej reguł prowadzenia odrębnej
ewidencji oraz metod przypisywania kosztów i przychodów,
c) przekazywania organowi publicznemu dokumentów i materiałów wskazanych w
ustawie o przejrzystości stosunków finansowych.
(33) Wymagania powyższe nie dotyczą przedsiębiorców, których przychody netto ze
sprzedaży produktów, towarów i materiałów w każdym z kolejnych dwóch lat
obrotowych poprzedzających rok, w którym realizowali powierzone im usługi w
ogólnym interesie gospodarczym albo inne zadania nie przekroczyły równowartości 40
mln EUR.
7.2. Akt powierzenia obowiązku świadczenia usługi publicznej jako UOIG.
(34) Niezbędne jest nałożenie na przedsiębiorcę zewnętrznego zobowiązania zarządzania
usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym poprzez jeden lub kilka
aktów, których forma może zostać określona przez każde państwo członkowskie.
Zgodnie z polskimi przepisami w odniesieniu do przedsiębiorcy zewnętrznego będzie to
9 Dz. U. z 2006 r., Nr 191, poz. 1411.
15 | S t r o n a
najczęściej umowa o zamówienie publiczne, umowa o partnerstwie publiczno-
prywatnym albo umowa koncesji na usługi lub roboty budowlane.
(35) Akt lub akty powinny w szczególności określać:
a) charakter, zakres i czas trwania zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych,
b) nazwę przedsiębiorcy zewnętrznego i obszar, którego dotyczy zobowiązanie,
c) koszty jakie poniesie dane przedsiębiorstwo na wykonywanie UOIG
d) wskaźniki służące do obliczania, kontrolowania i przeglądów rekompensat,
e) ustalenia dotyczące unikania i zwrotów nadwyżek rekompensat.
(36) Przedsiębiorca zewnętrzny zobowiązuje się do świadczenia usług publicznych w
zamian za określone wynagrodzenie (zapłatę ceny za usługę). Jeżeli kwota
wynagrodzenia nie pokrywa wszystkich kosztów świadczenia usług publicznych oraz
nie gwarantuje rozsądnego zysku przedsiębiorca zewnętrzny otrzymuje rekompensatę.
(37) Przepisy TFUE nie przewidują maksymalnego okresu, na jaki mogą być zawierane
umowy o świadczenie usług publicznych w odniesieniu do sieci i usług
szerokopasmowych, jednakże okres na jaki została zawarta umowa o świadczenie usług
publicznych, co do zasady, powinien wynikać z analizy finansowej przedsięwzięcia. W
zakresie spełnienia wymagania zachowania trwałości projektu zalecane jest, aby okres
ten obejmował co najmniej 5 lat po przewidywanej dacie zakończenia realizacji
projektu.
7.3. Obszar objęty obowiązkiem UOIG a obszar objęty rekompensatą
(38) Obszar objęty zobowiązaniem operatora do świadczenia usług publicznych jako UOIG
powinien pokrywać się z całym obszarem działania danej władzy publicznej, w
szczególności określonej jednostki samorządu terytorialnego. W ramach UOIG
zapewniana bowiem jest usługa uniwersalna i powszechnie dostępna dla wszystkich
mieszkańców i przedsiębiorców z danego obszaru. Nie można zatem ograniczyć
obszaru objętego obowiązkiem UOIG tylko do tzw. obszarów białych, lecz musi on
dotyczyć całego terytorium podległego danej władzy.
(39) Jednocześnie powierzenie świadczenia UOIG w zakresie sieci i usług koniecznych do
zapewnienia szerokopasmowego dostępu do Internetu jest dopuszczalne tylko wówczas,
gdy w odniesieniu do określonego terytorium można wykazać, że w najbliższej
przyszłości prywatni inwestorzy mogą nie być w stanie zapewnić sieci
szerokopasmowej o odpowiednim zasięgu obejmującym wszystkich obywateli lub
użytkowników. Termin „w najbliższej przyszłości” należy rozumieć jako odnoszący się
do okresu trzech lat. W tym względzie przedsięwzięcia inwestycyjne planowane przez
prywatnych inwestorów powinny być tak opracowane, aby gwarantować osiągnięcie
przynajmniej znacznych postępów w zakresie rozpowszechniania infrastruktury w
okresie trzech lat oraz zakończenie planowanej inwestycji w rozsądnym terminie po
tym okresie (w zależności od specyfiki każdego obszaru i projektu).
(40) Wykonując usługi publiczne polegające na powszechnym udostępnieniu sieci,
przedsiębiorca zewnętrzny świadczący usługę w ogólnym interesie gospodarczym być
16 | S t r o n a
może będzie musiał wdrażać infrastrukturę telekomunikacyjną nie tylko na obszarach,
na których jest to nieopłacalne, lecz również na obszarach, gdzie jest to opłacalne, czyli
na obszarach, na których inni operatorzy mogli już wdrożyć swoją własną infrastrukturę
lub zamierzają to uczynić w bliskiej przyszłości. W takim przypadku kwota
przyznanej rekompensaty powinna pokrywać jedynie koszty wdrażania
infrastruktury na obszarach, gdzie nie jest to opłacalne.
(41) W kompetencji państw członkowskich leży opracowanie, przy uwzględnieniu specyfiki
każdego indywidualnego przypadku, najwłaściwszej metodologii zapewniającej
przyznawanie rekompensaty jedynie w wysokości pokrywającej koszty wynikające z
misji świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym na obszarach, na których
działalność nie jest opłacalna. Na przykład przyznana rekompensata mogłaby opierać
się na porównaniu dochodów z tytułu komercyjnego wykorzystania infrastruktury na
obszarach, gdzie świadczenie przedmiotowych usług jest opłacalne oraz dochodów z
tytułu komercyjnego wykorzystania infrastruktury na obszarach, gdzie nie jest to
opłacalne. Jakakolwiek nadwyżka zysku, czyli zysk przekraczający średni branżowy
zwrot z kapitału na wdrażanie danej infrastruktury telekomunikacyjnej, mógłby zostać
przeznaczony na finansowanie usług w ogólnym interesie gospodarczym na obszarach,
na których świadczenie tych usług nie jest opłacalne, a pozostała część, której nie
można w ten sposób sfinansować, powinna zostać pokryta z rekompensaty przyznanej
przez władzę publiczną.
(42) Jak wynika z powyższego, obszar objęty obowiązkiem świadczenia usługi publicznej
jako UOIG nie pokrywa się z obszarem, dla którego przyznana zostanie rekompensata z
tytułu świadczenia tych usług, w szczególności poprzez zapewnienie infrastruktury
koniecznej do funkcjonowania UOIG.
7.4. Uniwersalny (powszechny) charakter obowiązku świadczenia UOIG
(43) Aby można było uznać daną działalność za UOIG, działalność taka powinna
wykazywać szczególne cechy w porównaniu do zwykłych rodzajów działalności
gospodarczej. Do takich cech należy w szczególności uniwersalny i obowiązkowy
charakter świadczenia usług publicznych. W kontekście usług i sieci
szerokopasmowych oznacza to, że wdrażana infrastruktura telekomunikacyjna powinna
zapewniać powszechną łączność wszystkim użytkownikom końcowym na danym
obszarze, zarówno prywatnym, jak i biznesowym. Uniwersalny charakter
działalności oznacza również jednakowe ceny i warunki, niezależnie od lokalizacji, w
której zapewniany jest dostęp do infrastruktury lub w której świadczone są usługi
publiczne.
(44) Ponadto obowiązkowy charakter misji świadczenia UOIG oznacza, że operator UOIG
nie będzie mógł odmówić dostępu do infrastruktury kierując się własnym
uznaniem lub dyskryminując niektórych użytkowników (na przykład dlatego, że
świadczenie usług dostępu w danej części obszaru może nie przynosić komercyjnego
zysku).
17 | S t r o n a
7.5. Pasywna, neutralna technologicznie i powszechnie dostępna infrastruktura
(45) Zważywszy na stan konkurencji osiągnięty od momentu liberalizacji sektora łączności
elektronicznej we Wspólnocie, infrastruktura finansowana ze środków publicznych,
stworzona w ramach UOIG, powinna być dostępna dla wszystkich zainteresowanych
podmiotów. Stosowanie instytucji UOIG w odniesieniu do wdrażania sieci i usług
dostępu szerokopasmowego powinno być oparte na tworzeniu infrastruktury
pasywnej, neutralnej i powszechnie dostępnej.10
(46) Taka infrastruktura powinna zapewniać podmiotom ubiegającym się o dostęp wszelkie
możliwe formy dostępu i umożliwiać skuteczną konkurencję na poziomie detalicznym
oraz świadczenie konkurencyjnych i przystępnych cenowo usług dla użytkowników
końcowych.
7.6. Neutralność operatora UOIG
(47) Wykonywanie obowiązku świadczenia UOIG w odniesieniu do sieci i usług
szerokopasmowych powinno polegać na zapewnieniu uniwersalnej (powszechnej)
łączności oraz na świadczeniu potrzebnych do osiągnięcia tego celu usług dostępu
telekomunikacyjnego, nie obejmując jednak świadczenia detalicznych usług
telekomunikacyjnych. Na przykład sieć ADSL powinna zapewniać „strumień bitów”
oraz pełne rozdzielenie poszczególnych elementów, natomiast światłowodowa sieć
NGA powinna przynajmniej zapewniać dostęp do „ciemnych włókien”, „strumienia
bitów”, a jeśli wdraża się sieć FTTC – także dostęp do podpętli.
(48) W przypadku, gdy przedsiębiorca obowiązany do świadczenia UOIG jest również
zintegrowanym wertykalnie operatorem publicznej sieci telekomunikacyjnej, w umowie
o świadczenie usługi publicznej należy ustanowić odpowiednie mechanizmy
zabezpieczające przed konfliktem interesów, dyskryminacją innych
przedsiębiorców lub jakimikolwiek innymi pośrednimi korzyściami, np.
wynikającymi z wcześniejszego dostępu do informacji o planach budowy sieci. Takie
mechanizmy zabezpieczające mogą obejmować w szczególności obowiązek oddzielnej
rachunkowości, jak również ustanowienie podmiotu pod względem strukturalnym i
prawnym oddzielonego operatora publicznej sieci telekomunikacyjnej.
(49) Ze względu na fakt, że rynek łączności elektronicznej jest w pełni zliberalizowany,
usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym w odniesieniu do wdrożenia
dostępu szerokopasmowego nie może opierać się na przyznaniu wyłącznego lub
specjalnego prawa.
10 Sieć powinna być neutralna pod względem technologicznym i dzięki temu umożliwiać podmiotom
ubiegającym się o dostęp korzystanie z wszelkich dostępnych technologii w celu świadczenia usług na rzecz
użytkowników końcowych. Chociaż taki wymóg może mieć ograniczone zastosowanie w odniesieniu do
wdrażania infrastruktury sieci ADSL, może być inaczej w odniesieniu do NGA, sieci światłowodowej, w
przypadku której operatorzy mogą wykorzystywać różne technologie światłowodowe aby świadczyć usługi na
rzecz użytkowników końcowych (tj. point-to-point lub G-PON).
18 | S t r o n a
(50) Ponadto jeżeli usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym w zakresie
wdrażania sieci szerokopasmowej nie opiera się na wdrażaniu infrastruktury
stanowiącej własność podmiotu publicznego, to należy przewidzieć odpowiednie
mechanizmy przeglądu i wycofania (clawback) w celu zapobieżenia uzyskania przez
podmiot świadczący usługę w ogólnym interesie gospodarczym nienależnej korzyści
poprzez utrzymanie własności sieci dofinansowanej ze środków publicznych po
zakończeniu świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym.
7.7. Procedura wyboru operatora UOIG
(51) Rekompensata za świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym powinna być
co do zasady przyznawana w drodze otwartego, przejrzystego postępowania, opartego
na zasadzie niedyskryminacji, w którym od wszystkich kandydujących operatorów
wymaga się zdefiniowania w przejrzysty sposób obszarów, na których działalność
polegająca na wdrażaniu dostępu szerokopasmowego jest opłacalna i obszarów, na
których nie jest opłacalna, oszacowania przewidywanych dochodów oraz złożenia
oferty ze wskazaniem odpowiedniej kwoty rekompensaty, którą uważają za
bezwzględnie konieczną do zapewnienia UOIG.
(52) Podmioty publiczne przyznające rekompensatę na świadczenie UOIG oraz zwierające
umowę o świadczenie usług publicznych w odniesieniu do wdrażania dostępu
szerokopasmowego co do zasady same nie określają więc obszarów, na których budowa
infrastruktury szerokopasmowej jest opłacalna, ani też nie szacują dochodu i nie
obliczają rekompensaty, lecz czynności te wykonują oferenci, których ustalenia są
weryfikowane przez podmiot publiczny w toku przetargu, najczęściej poprzez analizy
zewnętrznych ekspertów.
(53) Uwzględniając polskie przepisy, wybór przedsiębiorcy zewnętrznego, z którym
jednostka samorządu terytorialnego zawrze umowę o świadczenie usług publicznych,
następuje na zasadach określonych w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym11
,
prawie zamówień publicznych12
albo ustawie o koncesji na roboty budowlane lub
usługi13
, po podjęciu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego
uchwały w przedmiocie upoważnienia organu wykonawczego do przeprowadzenia
odpowiedniego postępowania i zawarcia z przedsiębiorcą zewnętrznym umowy o
świadczenie usług publicznych w odniesieniu do wdrażania sieci szerokopasmowych.
(54) Przeprowadzenie postępowania spełniającego wyżej wskazane wymagania co do zasady
będzie oznaczało, że zostało spełnione czwarte kryterium Altmark. Z praktyki
decyzyjnej Komisji wynika jednak, że przeprowadzenie takiego postępowania w
sektorze łączności elektronicznej nie zawsze jest wystarczające do uznania tego
kryterium za spełnione. Z ostrożności zatem rekomendowane jest wykonanie również
analizy kosztów, jakie przeciętne prawidłowo zarządzane przedsiębiorstwo poniosłoby
w związku z wykonaniem zobowiązań UOIG, które są powierzane przez władzę
publiczną, przy uwzględnieniu odpowiednich przychodów i rozsądnego zysku.
Wyjątkowo możliwe byłoby odniesienie się do kosztów ponoszonych przez tego
przedsiębiorcę, któremu powierzany jest obowiązek świadczenia UOIG, ale wówczas
11
Dz. U. z 2009 r., Nr 19, poz. 100. 12
t. jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 223, poz. 1655. 13
Dz. U. z 2009 r., Nr 19, poz. 101.
19 | S t r o n a
rekompensata stanowiłaby pomoc publiczną i dla wyłączenia jej z obowiązku
notyfikacji konieczne byłoby spełnienie warunków z Decyzji KE, o których mowa w
pkt 5.2 powyżej.
7.8. Rekompensata
(55) Operator prowadzący inną, nie związaną ze świadczeniem usługi publicznej,
działalność gospodarczą zobowiązany jest prowadzić rachunkowość w sposób
umożliwiający prawidłową alokację kosztów i przychodów związanych ze
świadczeniem usługi publicznej, rozdzielając je od kosztów i przychodów związanych z
inną działalnością gospodarczą.
(56) Składnik majątkowy przekazywany nieodpłatnie operatorowi w związku ze
świadczeniem przez niego usług publicznych powinien zostać uwzględniony przy
obliczaniu rekompensaty. Wartość przekazanego majątku pomniejsza wartość
rekompensaty poprzez wartość odpisów amortyzacyjnych. oddanie składnika
majątkowego do korzystania na warunkach korzystniejszych niż rynkowe uwzględnia
się w ten sposób, że wysokość należnej rekompensaty powinna być pomniejszona o
kwotę ekwiwalentu dotacji brutto wyliczonego zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu obliczania
wartości pomocy publicznej udzielanej w różnych formach (Dz. U. Nr 194, poz. 1983, z
późn. zm.). Przekazywane lub udostępniane operatorowi w związku ze świadczeniem
przez niego usług publicznych, składniki majątkowe, jeśli nie mają do nich na równych
warunkach dostępu (rzeczywistego lub potencjalnego) inni przedsiębiorcy działający na
danym rynku, stanowią część rekompensaty.
(57) W kalkulacji kosztów usług objętych umową o świadczenie usług publicznych powinny
zostać uwzględnione wszystkie koszty związane ze świadczeniem tych usług, zarówno
koszty stałe jak i zmienne, w tym m.in.:
a) wszystkie koszty związane z działalnością operatora (wraz z kosztem amortyzacji)
kalkulowane zgodnie z zasadami rachunkowości,
b) koszty związane z wykorzystaniem i utrzymaniem niezbędnej infrastruktury
technicznej, jeżeli są ponoszone przez operatora,
c) koszty finansowe bezpośrednio związane ze świadczeniem usług (w tym z zakupami
inwestycyjnymi na potrzeby ich świadczenia),
d) podatek dochodowy (ze względu na fakt, że zakładany zysk przyjęty do kalkulacji
zwrotu z zainwestowanego kapitału jest kalkulowany w oparciu o zysk po
opodatkowaniu).
(58) Koszty świadczenia dodatkowych usług, które nie są związane ze świadczeniem usług
publicznych, powinny zostać wyłączone z kalkulacji, o ile nie są wymagane przez
odrębne przepisy prawa lub nie są określone w dokumentach regulujących warunki
świadczenia usług publicznych. Przychody z tytułu świadczenia dodatkowych usług
również powinny zostać wyłączone z kalkulacji rekompensaty.
(59) Operatorzy mogą uzyskiwać przychody pozostające w bezpośrednim związku z
wykorzystaniem składników majątkowych służących świadczeniu usług w ramach
umowy o świadczenie usług publicznych. Przychody takie mogą być uzyskiwane przez
20 | S t r o n a
operatora w wyniku podjętej inicjatywy gospodarczej i nie wpływać na jakość
świadczonych usług publicznych. Możliwość uzyskiwania oraz rozliczenia takich
przychodów powinna zostać uregulowana w umowie o świadczenie usług publicznych.
Przychody takie należy włączyć do kalkulacji rekompensaty.
(60) W celu kalkulacji rekompensaty „rozsądny zysk” operatora nie powinien być
utożsamiany z finansowym zyskiem netto roku obrotowego, prezentowanym w
rachunku wyników w ramach statutowego sprawozdania finansowego operatora. Na
finansowy wynik netto roku obrotowego mogą mieć wpływ jednorazowe zdarzenia
księgowe niezwiązane z przepływami pieniężnymi, które mogłyby wprowadzać
anormalne zmiany w poziomie rekompensaty i wpływać na poziom osiąganego zysku.
Najbardziej adekwatną miarą zysku osiąganego przez operatora z zainwestowanego
kapitału jest kalkulacja średniorocznego zwrotu z kapitału w całym okresie umowy o
usługi publiczne.
(61) Poziom zwrotu, z zainwestowanego przez operatora kapitału, powinien zostać
zweryfikowany w oparciu o analizę przepływów pieniężnych do operatora w całym
okresie obowiązywania umowy o świadczenie usług publicznych. Taka kalkulacja
powinna być przeprowadzana okresowo w oparciu o zaktualizowane dane finansowe
operatora w celu weryfikacji poziomu zysku osiąganego przez operatora w całym
okresie umowy o usługi publiczne. W celu opracowania wstępnej projekcji finansowej
na potrzeby zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych zysk finansowy netto
każdego roku obrotowego może być dobrym przybliżeniem poziomu zysku z kapitału.
(62) Metoda kalkulacji rekompensaty może być wykorzystana w celu zweryfikowania
zasadności udzielenia dofinansowania z funduszy unijnych. Kalkulacja rekompensaty
powinna wykazać, że w wyniku przyznania dofinansowania nie wystąpi nadmierne
wynagrodzenie operatora (np. w sytuacji, gdy umowa o świadczenie usług publicznych
została już wcześniej zawarta). W przypadku, gdy udzielenie dofinansowania na
maksymalnym pułapie spowoduje, że może wystąpić nadmierna rekompensata,
wówczas należy obniżyć wartość dofinansowania o wartość nadmiernej rekompensaty,
która wystąpi w całym okresie umowy według wartości w ujęciu realnym.
Alternatywnie można (o ile jest to wykonalne i zasadne) zmniejszyć wypłacaną
operatorowi rekompensatę do dozwolonego poziomu.
(63) Wielkość rekompensaty jest z reguły weryfikowana przez organ zamawiający usługi
publiczne w okresach rocznych, w oparciu o dane finansowe roku poprzedniego.
Reguły płatności za rekompensatę powinny dopuszczać możliwość:
a) skorygowania wysokości płatności na koniec danego roku z tytułu zapłaty zbyt
wysokiej rekompensaty
b) nakładania kar w przypadku, gdy operator nie świadczył usługi zgodnie z
wymaganym standardem usług.
(64) W przypadku opisanym w lit. a umowa może dopuszczać, w zakresie w jakim
dopuszczają to przepisy dotyczące zasad prowadzenia gospodarki przez organ
zamawiający usługi publiczne, przeniesienie ewentualnej nadwyżki rekompensaty na
poczet rekompensaty za usługi świadczone w kolejnym okresie.
(65) VAT powinien być uwzględniony w kalkulacji rekompensaty zgodnie z przepisami
podatkowymi i kwalifikowalnością VAT do współfinansowania z funduszy Unii
Europejskiej.
21 | S t r o n a
(66) Umowa o świadczenie usług publicznych powinna promować zwiększanie
efektywności zarządzania usługami przez operatora. Można to osiągnąć na przykład
poprzez ograniczenia wskaźników wzrostu kosztów operatora. Wszelkie mechanizmy
promujące zwiększanie efektywności powinny zostać jednoznacznie zdefiniowane i
opisane w umowie o świadczenie usług publicznych.
7.9. Warunki - podsumowanie
Warunek 1:
powierzenie obowiązku świadczenia usługi publicznej (tu: zapewnienia dostępu do
sieci i usług szerokopasmowych) jako usługi w ogólnym interesie gospodarczym
aktem władzy publicznej (np. umową o zamówienie publiczne, umową o
partnerstwie publiczno-prywatnym lub umową koncesji) określającym co najmniej
dokładny charakter, zakres i czas trwania nałożonych zobowiązań, nazwę
przedsiębiorstwa oraz koszty jakie poniesie dane przedsiębiorstwo na wykonywanie
UOIG
Warunek 2:
wykazanie, że w odniesieniu do określonego terytorium pozostającego w zakresie
działania danej władzy lokalnej w najbliższej przyszłości prywatni inwestorzy
mogą nie być w stanie zapewnić sieci szerokopasmowej o odpowiednim zasięgu
obejmującym wszystkich obywateli i przedsiębiorców
Warunek 3:
zobowiązanie się przez operatora OUIG do zapewnienie uniwersalnej łączności
wszystkim użytkownikom na danym obszarze, zarówno prywatnym, jak i
biznesowym, na jednakowych warunkach, bez możliwości odmowy dostępu do
infrastruktury, w szczególności ze względu na lokalizację
Warunek 4:
wykonywanie obowiązku świadczenia UOIG w zakresie dostępu do sieci i usług
szerokopasmowych powinno być oparte na tworzeniu infrastruktury pasywnej,
neutralnej i powszechnie dostępnej, a operator UOIG powinien mieć obowiązek
świadczenia każdemu zainteresowanemu przedsiębiorcy usług dostępu
telekomunikacyjnego w każdym technicznie możliwym punkcie dostępu do
infrastruktury, z wyłączeniem możliwości świadczenia usług telekomunikacyjnych
na rynku detalicznym
22 | S t r o n a
8. Dofinansowanie świadczenia UOIG w ramach Programów Operacyjnych
(67) Jednostka samorządu terytorialnego albo operator UOIG (spółka komunalna lub
przedsiębiorca zewnętrzny) świadczący usługi publiczne ma możliwość ubiegania się o
dofinansowanie ze środków wspólnotowych na realizację projektów obejmujących
zapewnienie wdrożenia dostępu szerokopasmowego.
Warunek 5:
ustanowienie w umowie o świadczenie usług publicznych mechanizmów
zabezpieczających przed konfliktem interesów, dyskryminacją oraz ukrytymi
korzyściami pośrednimi
Warunek 6:
wykluczone jest powiązanie UOIG z przyznaniem wyłącznego lub specjalnego
prawa podmiotowi zobowiązanemu do wykonywania misji UOIG
Warunek 7:
kwota przyznanej rekompensaty powinna pokrywać jedynie koszty wdrażania
infrastruktury na obszarach, gdzie nie jest to opłacalne
Warunek 8:
ustanowienie w umowie o świadczenie usług publicznych odpowiednich
mechanizmów kontrolnych i wycofania (clawback) w celu zapobieżenia uzyskania
przez podmiot świadczący usługę w ogólnym interesie gospodarczym nienależnej
korzyści poprzez utrzymanie własności sieci sfinansowanej z funduszy publicznych
po zakończeniu koncesji na UOIG
Warunek 9:
udzielenie rekompensaty w drodze otwartego, przejrzystego postępowania,
opartego na zasadzie niedyskryminacji; jednocześnie poziom rekompensaty
powinien być określony na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne prawidłowo
zarządzane przedsiębiorstwo poniosłoby w związku z wykonaniem takich samych
zobowiązań, przy uwzględnieniu odpowiednich przychodów i rozsądnego zysku
23 | S t r o n a
(68) Możliwe jest zastosowanie kilku wariantów udzielenia z Programów Operacyjnych
dofinansowania na świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym:
a) wariant A: Tryb konkursowy lub indywidualny może przewidywać - w ramach działania
związanego ze społeczeństwem informacyjnym – udzielenie dotacji bezpośrednio dla
beneficjenta określonego przykładowo jako „podmiot świadczący usługi publiczne w
ramach realizacji zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w zakresie
zapewnienia sieci szerokopasmowych”, czy też jako „partner prywatny w rozumieniu
ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym”, „wykonawca zamówienia publicznego w
rozumieniu ustawy o zamówieniach publicznych” lub „koncesjobiorca w rozumieniu
ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi”, przy czym brak zasady
udzielenia dofinansowania z pominiecie reguł pomocy publicznej będą dopuszczalne, o
ile zamówienie publiczne, umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym albo umowa
koncesji na roboty budowlane lub usługi, będzie spełniała opisane wyżej warunki
powierzenia obowiązku świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym. Po
podpisaniu umowy o dofinansowanie operator UOIG będzie bezpośrednio
odpowiedzialny za jej wykonywanie, w tym za wniesienie wkładu własnego. Natomiast
przyznana dotacja będzie stanowiła całość lub część rekompensaty z tytułu świadczenia
UOIG, przyznanej temu operatorowi przez jednostkę samorządu terytorialnego - w tym
ostatnim przypadku pozostałą częścią rekompensaty byłyby środki pieniężne z budżetu
jst. W tym wariancie do wniosku o dofinansowanie należy już dołączyć umowę na
świadczenie usług publicznych jako usług w ogólnym interesie gospodarczym.
Schemat graficzny wariantu A:
b) wariant B: Jednostka samorządu terytorialnego ubiega się o dotację z Programu
Operacyjnego na finansowanie projektu, a jednocześnie we wniosku o dofinansowanie
upoważnia operatora UOIG, z którym ma już zawartą umowę o świadczenie usług
publicznych lub którego dopiero wybrała, do ponoszenia wydatków kwalifikowanych.
Wybór operatora UOIG, jak również upoważnienie do ponoszenia wydatków
kwalifikowalnych może być dokonany także już po złożeniu wniosku o
dofinansowanie. W wariancie B jednostka samorządu terytorialnego jest stroną umowy
jst
operator rekompensata
obowiązek UOIG
Program Operacyjny Umowa o dofinansowanie
dotacja
na
poczet
ew. płatność
reszty rekomp.
24 | S t r o n a
o dofinansowanie i na niej ciążą obowiązki określone w tej umowie, w tym wniesienie
wkładu własnego. Dotacja pozyskana przez jst może stanowić całość lub część
rekompensaty - w tym ostatnim przypadku pozostałą częścią rekompensaty byłyby
środki pieniężne z budżetu jst. W tym wariancie należy co do zasady dołączyć do
wniosku o dofinansowanie upoważnienie dla operatora UOIG do ponoszenia wydatków
kwalifikowanych oraz wskazać jego dane we wniosku.
Schemat graficzny wariantu B:
c) wariant C: Jednostka samorządu terytorialnego ubiega się o dotację z Programu
Operacyjnego na finansowanie projektu i z tej dotacji finansuje wytworzenie lub nabycie
składników majątkowych (np. infrastruktury telekomunikacyjnej). Następnie te składniki
majątkowe udostępnia operatorowi UOIG jako element rekompensaty z tytułu
świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, do czego operator ten zobowiązał
się w zawartej z jst umowy na świadczenie usług publicznych w zakresie zadań własnych
jst w telekomunikacji. Udostępnione składniki majątkowe mogą ograniczać się do
infrastruktury szkieletowo-dystrybucyjnej, a ich udostępnienie może stanowić całość lub
część rekompensaty – w tym ostatnim przypadku pozostałą częścią rekompensaty byłyby
środki pieniężne z budżetu jst.
Schemat graficzny wariantu C:
jst
operator rekompensata
obowiązek UOIG
Program Operacyjny Umowa o dofinansowanie
dotacja
na
poczet
płatność z dotacji i
ew. z budżetu jst
ponoszenie wydatków kwalif.
na mocy upoważnienia od jst
jst
operator rekompensata
obowiązek UOIG
Program Operacyjny Umowa o dofinansowanie
dotacja
na
poczet
udostępnienie infrastruktury
sfinansowanej z dotacji + ew.
płatność z budżetu jst
25 | S t r o n a
(69) Szczegółowy opis procedur ubiegania się o dofinansowanie w ramach poszczególnych
programów operacyjnych dostępny jest na stronach internetowych odpowiednich
Instytucji Zarządzających. Do rozpoczęcia procedury każdorazowo konieczne jest
złożenie wniosku o dofinansowanie.
(70) W przypadku, jeżeli operatorem wykonującym usługi publiczne ma być spółka
komunalna, wniosek o dofinansowanie podpisuje:
a) organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli dofinansowanie ma
otrzymać jst i ona będzie stroną umowy o dofinansowanie (i po otrzymaniu
dofinansowania udostępni odpowiednie aktywa spółce komunalnej), albo
b) zarząd spółki komunalnej, jeżeli dofinansowanie ma otrzymać bezpośrednio spółka
komunalna i spółka komunalna będzie stroną umowy o dofinansowanie.
(71) W przypadku, jeżeli operatorem wykonującym usługi publiczne ma być przedsiębiorca
zewnętrzny, wniosek o dofinansowanie podpisuje podmiot uprawniony do
reprezentowania przedsiębiorcy zewnętrznego (np. w przypadku spółki z o.o. lub spółki
akcyjnej – zarząd), jeżeli dofinansowanie ma otrzymać bezpośrednio przedsiębiorca
zewnętrzny i to on będzie stroną umowy o dofinansowanie.
(72) W przypadku, jeżeli podmiotem ubiegającym się o dofinansowanie jest jst, która
zamierza wykonywać usługi publiczne za pośrednictwem swej spółki komunalnej albo
spółka komunalna, która zamierza świadczyć usługi publiczne na rzecz jst, do wniosku
o dofinansowanie należy dołączyć m.in. dokumenty potwierdzające szczegółowe
warunki świadczenia przez spółkę komunalną usług publicznych (tj. uchwałę o
utworzeniu spółki, umowę spółki, regulamin oraz umowę wykonawczą) oraz model
finansowy wykazujący, iż w wyniku otrzymania przez spółkę komunalną środków z
danego programu operacyjnego rekompensata nie przekroczy dopuszczalnej kwoty
rekompensaty. Jeżeli przekazanie spółce komunalnej aktywów ma nastąpić na
podstawie innej czynności prawnej niż umowa wykonawcza, należy dołączyć dokument
potwierdzający dokonanie tej czynności (czynność ta może być warunkowa).
(73) W przypadku, jeżeli podmiotem ubiegającym się o dofinansowanie jest jednostka
samorządu terytorialnego, która zamierza powierzyć wykonywanie usług publicznych
przedsiębiorcy zewnętrznemu, do wniosku o dofinansowanie należy dołączyć m.in.
zawartą z przedsiębiorcą zewnętrznym umowę o świadczenie usług publicznych.
Umowa taka powinna zawierać m.in. reguły wyliczania rekompensaty w razie
uzyskania bezpośrednio przez przedsiębiorcę dofinansowania z programu operacyjnego
oraz warunki przekazania składników majątkowych dofinansowanych z programu
operacyjnego, jeśli dofinansowanie otrzymała jednostka samorządu terytorialnego. W
przypadku, gdy dokonano już we właściwym trybie wyboru operatora, a umowa o
świadczenie usług publicznych nie została jeszcze zawarta, do wniosku o
dofinansowanie należy dołączyć dokument odzwierciedlający podstawowe założenia
umowy zgodne ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia. W przypadku, gdy
jednostka samorządu terytorialnego nie dokonała jeszcze wyboru operatora we
właściwym trybie, do wniosku o dofinansowanie należy dołączyć harmonogram działań
związanych z procedurą wyboru operatora oraz dokument odzwierciedlający
podstawowe założenia planowanej umowy.
26 | S t r o n a
(74) Beneficjent projektu otrzymuje wsparcie na podstawie umowy o dofinansowanie
zawartej z właściwą instytucją.
(75) Zgodnie z zasadami prawidłowego zarządzania finansowego instytucje zarządzające
programami operacyjnymi mają obowiązek zapewnić, że dofinansowanie jest udzielane
jedynie w zakresie niezbędnym do realizacji projektu (zasada proporcjonalności).
Reguły dofinansowania projektu muszą wynikać ze studium wykonalności
stanowiącego załącznik do wniosku o dofinansowanie ze środków UE. Studium
wykonalności zawiera długoterminową prognozę finansową i prawną wykonalności
projektu. Prognoza obejmuje wszelkie dochody (przychody i koszty) generowane przez
projekt, które pomniejszają wysokość wydatków kwalifikowanych stanowiących
podstawę do wyliczenia dofinansowania ze środków programu operacyjnego.
(76) Wysokość udziału środków UE z programów operacyjnych należy obliczać na
podstawie metodyki luki finansowej.
(77) Wkład własny Beneficjenta na realizację projektu może pochodzić z publicznych lub
prywatnych środków.
(78) W sytuacji, gdy dofinansowanie stanowi jedyny składnik rekompensaty obliczenie jego
wysokości zgodnie z metodyką luki finansowej, pozwala na wypełnienie wymogów
wynikających z prawa wspólnotowego, zgodnie z którymi:
a) wyznaczniki, na bazie których wyliczana jest rekompensata, muszą zostać wcześniej
ustanowione w przejrzysty i obiektywny sposób,
b) wysokość rekompensaty nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości
lub części kosztów poniesionych w trakcie wywiązywania się ze zobowiązań z tytułu
świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu odpowiednich wpływów i
rozsądnego zysku.
(79) Mechanizmy kontroli nadwyżek i reguły zwrotu rekompensaty określa umowa o
świadczenie usług publicznych. Kontrola nadwyżek rekompensaty powinna być
prowadzona w całym okresie zobowiązania do świadczenia usług publicznych.
9. WNIOSKI
(80) Usługi związane z szerokopasmowym dostępem do Internetu, w tym zapewnienie
infrastruktury koniecznej do ich funkcjonowania, mogą być uznane za usługi publiczne
świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, o ile zostaną spełnione wyżej opisane
warunki. Warunki te w zasadzie ograniczają się do odpowiedniego przygotowania
projektu i w całości leżą w gestii Instytucji Zarządzających oraz Beneficjentów.
(81) Zastosowanie instytucji UOIG umożliwi realizację projektów szerokopasmowych bez
udzielania pomocy publicznej, ewentualnie bez konieczności notyfikowania pomocy
publicznej do Komisji UE.
(82) Instytucję UOIG można zastosować do większości projektów szerokopasmowych, które
są przygotowywane w ramach Programów Operacyjnych na lata 2007-2013, jak
również z pełni możliwe jest udzielenie dofinansowania z tych Programów
Operacyjnych jako całości lub części rekompensaty z tytułu świadczenia usług w
ogólnych interesie gospodarczym.
27 | S t r o n a
(83) Wykorzystanie instytucji UOIG wykazuje szereg korzyści względem modeli
realizowania projektów przez jednostki samorządu terytorialnego ograniczonych do
infrastruktury szkieletowo-dystrybucyjnej, a także względem konkursów na
dofinansowanie projektów realizowanych samodzielnie przez przedsiębiorców. Z
drugiej strony nie zawsze instytucja UOIG będzie optymalna do zastosowania na danym
obszarze po uwzględnieniu uwarunkowań ekonomicznych i potencjalnego
zainteresowania pełnieniem funkcji operatora UOIG.
(84) Instytucja UOIG w obszarze szerokopasmowego dostępu do Internetu jest dobrze
rozpoznana w blisko stu projektach zrealizowanych we Francji, jak również jest
akceptowana przez Komisję UE w jej praktyce decyzyjnej oraz w Wytycznych
wspólnotowych.
© by Urząd Komunikacji Elektronicznej, 2010
