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EQUIPO CONSULTOR

PEDRO MEDELLIN TORRES ALFONSO VERGARA PORTELA

CAMILO ESTEBAN SANCHEZ QUINTERO MARIA ISABEL ANGEL VALLEJO

YULY AYURE BAZA MARIA CRISTINA GOMEZ

ISABEL CRISTINA ALZATE FREDY HUERTAS ANDRADE

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CONTENIDO

MARCO GENERAL DE LA CÁTEDRA 4 RELATORIAS POR PONENTE Pedro Medellín Torres La política de las políticas públicas Gisela Zaremberg Control societal Yamile Salinas Análisis de la política de tierras María Constanza García Botero La locomotora de la infraestructura en Colombia Juan Carlos Guajardo La política minera en Chile Adolfo López – Héctor Moraga Fiscalización y auditoría minera en Chile Ángela Cepeda Evaluación de la política de justicia y paz Augusto Ibáñez La política pública de justicia y paz Hernando Lozada La importancia de la evaluación de las políticas públicas en el control fiscal

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MARCO GENERAL DE LA CÁTEDRA

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Herramienta Monitorear un fenómenoProceso de evaluacióninstrumento de investigación Matriz de indicadores

Observatorio de Políticas Públicas

Paradigmas en las Ciencias Sociales

Consenso y Disenso

El enfoque de redes de política

Neoinstitucionalismo

Derechos Humanos y DIH

Paradigma del Conflicto

Nuevas formas de entender la política

Acciones

Decisiones

Herramientas de gestión

Planes, Programas y Proyectos

Procesos y ciclos

Generación de valor púbico

políticas públicas

Evaluación, control y monitoreo

Recolectar información

Producir información

Mecanismos de evaluación

Evaluación de políticas públicas

Matriz de riesgo

Mecanismos y procesos

Políticas Públicas

Control FiscalContexto Nacional

Política Minera en ChileModelos de Fiscalización

Desarrollo y MineríaMinería Sustentable

Institucionalidad

Caso Chileno Minero

Accountability veritcalAccountability horizontal

Caso Mexicano, Brazil Control Societal

Internacional

Ley de Justicia y PazPolíticas de restitución

Ley de Víctimas

Justicia y Paz, Tierras

Plan Nacional de Desarrollo Infraestructura

Nacional

Estudios de caso

Crisis global

Crisis de representación

nuevas formas de expresión política

las redes sociales

Nuevos movimientos sociales ciudadanos

Política económica vs. Política Social

Contexto Internacional

Cátedra Internacional de Análisis y Evaluación de

Políticas Públicas

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La Cátedra Internacional de Análisis y Evaluación de Políticas Públicas contó con 18 sesiones de trabajo y 11 expositores de países como México, Chile y España. Un variado grupo de conferencistas con un alto nivel académico y profesional, destacados en sus países de origen por una alta práctica de sus análisis teóricos y un permanente contacto con sus objetos de estudio. La Cátedra buscó sensibilizar a los funcionarios de la Contraloría en el uso de herramientas de evaluación y monitoreo de políticas públicas en el control fiscal. Con los conferencistas inmersos en la academia y en los principales centros de estudios postdoctoral y doctoral latinoamericano, la Cátedra buscaba sentar las bases de cimientos teóricos que aunque en la práctica de la cotidianidad propia del quehacer de las funciones pase desapercibidos, era importante registrar como el mundo académico se preocupa por estudiar las dinámicas institucionales con posibles axiologías propias de disciplinas que muchas veces no pueden emanar teorías perdurables. Las políticas públicas fueron el faro guía de cada una de las intervenciones de los ponentes a lo largo de los cinco días de conferencias. Con ellas la idea casi aceptada tanto en la academia como en la práctica de entenderlas como acciones, decisiones, objetivos de política que se estructuran en torno a un ciclo y que adquieren su adjetivo de públicas por que necesitan en primer lugar el paso por al menos una entidad del Estado, para que la conversión de éstos objetivos se traduzcan en una formulación de política, y últimamente se les reconoce por el objetivo implícito de generar valor público. Los enfoques de redes y las nociones de agentes, agencias e instituciones son herencia de una literatura reciente influenciada por las corrientes neoinstitucionalistas. Comprendemos hoy un juego de intereses en las decisiones entre actores de las políticas públicas. Éste es apenas un panorama de los muchos que tocaron los expositores en sus ponencias, una oportunidad única de diálogo entre academia y realidad política, realidad institucional. Capacitar es invertir en potenciar el elemento esencial de una entidad, su capital humano. La cátedra más que un lugar de clases magistrales se convierte en un espacio de reflexión, los catedráticos trasmiten sus conocimientos, los resultados de sus investigaciones, las divulgaciones de su quehacer profesional con la finalidad de inquietar al funcionario, de sembrar dudas; un juego de la antigua academia: indagar más que enseñar. Y esto es comprensible ya que es incalculable los conocimientos de los funcionarios de la Contraloría. La Cátedra se construye con la finalidad de abrir el espectro de conocimiento de los funcionarios, brindar un espacio de encuentro y porque no confrontación entre teoría y práctica. Es un juego de palabras pero capacitar es mejorar la capacidad, es potenciar las potencias. En la búsqueda de éstos objetivos la Cátedra inicia con la presentación del Dr. Medellín Torres, director ejecutivo de la Fundación José Ortega y Gasset Colombia. Su ponencia presentó un panorama global, un contexto de cambio en el cual la crisis económica y en muchos países del mundo política, desbordó los mecanismos tradicionales de participación y ayudándose de las nuevas tecnologías ha convertido a los movimientos ciudadanos en

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actores primordiales de la formulación y evaluación de políticas públicas. La Dra. Zaremberg expone el modelo alternativo de control societal, algo así como una tercera vía en las clásicas visiones de control en la institucionalidad estatal. El control societal se convierte en un camino intermedio y de diálogo donde las entidades y organismos de control no son lo únicos donde reside la facultad de vigilar y controlar. Hoy hablamos de la importancia del control social, pero no aislado de las instituciones que por legitimidad y legalidad poseen esa función. La necesidad de un referente nacional en dos materias susceptibles de una mirada especial para el control fiscal, llevó a los funcionarios a las presentaciones de la Dra. Salinas y el Sr. Vargas en un análisis y recorrido por la política de tierras en el país, además de una presentación jurídica y legislativa en la materia de los procesos de justicia y paz y recientemente la Ley de Víctimas. El contexto nacional continuó con la presentación de la Viceministra de Infraestructura Dra. María García, quién expuso apartes del Plan Nacional de Desarrollo, las denominadas locomotoras de crecimiento económico y los planes, programas y proyectos de inversión en infraestructura en los diferentes sectores que lo componen. Al hablar de locomotoras hablamos también del sector minero-energético, para tal fin la referencia de Chile supuso para la Cátedra un contexto internacional de un país que en la práctica ha logrado jalonar su economía y su desarrollo social con una política minera clara, institucionalizada y con un fuerte componente de control fiscal. Los encargados de éste contexto vienen de instituciones mundialmente reconocidas por su independencia y su calidad técnica. Los invitados los señores Juan Carlos Guajardo, Adolfo López y Héctor Moraga. La idea de la política pública como ciclo encuentra su fundamento práctico en la exposición de la Srta. Ángela Cepeda quien expuso un modelo de análisis, monitoreo y evaluación de políticas públicas creado para los procesos de Justicia y paz. El modelo expuesto es un observatorio a la implementación de la política antes mencionada y es una posibilidad de contrastar teoría en la práctica; el valor de la información pública es una de las ideas que más queda en el imaginario con ésta exposición. La información como elemento esencial de toda evaluación y control. El ex magistrado Dr. Ibáñez continuó con la temática de la política de justicia y paz esta vez expuesta desde su labor profesional y sus años de experiencia en la Corte Suprema de Justicia. Una visión jurídica a una temática que se había analizado desde las acciones políticas que emanaban de las Leyes promulgadas y vistas a lo largo de otras exposiciones. Finalmente la Cátedra cerró con la presentación del Dr. Lozada quién resaltó la importancia de la evaluación de las políticas públicas en el control fiscal, recordando de nuevo el ciclo de las políticas, algunas ideas sobre evaluación y una invitación directa a la planificación para evitar el fracaso de los proyectos.

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RELATORÍAS POR PONENTE

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El quehacer de las políticas públicas: una reflexión de ésta Cátedra

Pedro Medellín Torres España

Fundación José Ortega y Gasset

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El quehacer de las políticas públicas: Una reflexión de ésta Cátedra

Contexto Nacional

Contexto Internacional

InstitucionalidadEquilibrio de poderes

enfoques contemporáneos de análisis

cambios y transformaciones de la sociedad contemporánea

nuevos rasgos de expresión social

nuevos mecanismos de participación

Órganos de control en los nuevos escenarios

el papel del funcionario público

Políticas públicas

legalidad vs. legitimidad

Instituciones

El quehacer de las políticas públicas

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La conferencia del Dr. Medellín Torres buscó guiar a los asistentes a un contexto de cambio y transformación del mundo contemporáneo, la imposibilidad de aislar los hechos y las decisiones políticas pero sobre todo públicas, de contextos inimaginables. Se resaltó también, el momento por el cual atraviesa el país, un aumento considerable de la inversión extranjera, temas sensibles de control fiscal; las llamadas locomotoras del gobierno nacional consagradas en su plan de desarrollo; y el auge de una ciudadanía contemporánea asociada la explosión de las redes sociales y el “interactivismo” social. A manera introductoria a todos los temas de la Cátedra, el Dr. Medellín aclara que “no cualquier decisión política es una política pública” pero que es imperativo de un órgano de control estar atento al control sobre las políticas. Por tal motivo resalta a los funcionarios de la Contraloría no desconocer el contexto que rodea la toma de decisiones en el accionar público, pero sobre todo, en las políticas públicas. En los procesos de transición, en los contextos de cambio, en un mundo en aparente crisis e incertidumbre, las instituciones muchas veces desdibujan sus funciones; los funcionarios reconocen su accionar y aunque tienen claro y delimitado el fin de sus funciones, deben cuestionar el papel y la función de su entidad en el accionar público, pero en especial en las decisiones de política pública. Cuatro elementos entonces podrían hacernos cuestionar sobre la inminente transformación del escenario contemporáneo: en primer lugar todo funcionario debe cuestionarse acerca de cuáles son los rasgos representativos de ese cambio. La respuesta para el Dr. Medellín está dada por los nuevos rasgos de expresión social. Un segundo cuestionamiento debe preguntarse acerca de un enfoque, sí es qué existe, para analizar éste cambio, ésta transición. Una tercer pregunta, debe indagar al funcionario público y a todo aquél interesado en las decisiones públicas y las políticas públicas, por aquellos factores que bloquean e impiden a ese “régimen de transición” dar el papel que las instituciones ocupan en las decisiones políticas (también a las políticas públicas). En cuarto y último punto a cuestionarse, la pregunta fundamental es ¿Cuál es la salida?. Para comprender los nuevos rasgos de expresión social que habla el Dr. Medellín, es necesario dar una mirada al contexto internacional: la participación tradicional se ha desbordado alrededor del globo. Los tradicionales mecanismos de sanción social como el voto, han quedado atrás, las formas no convencionales son hoy la vía de expresión y canalización del descontento, vasta una mirada a los indignados. Éstos mecanismos de participación no convencional generan en la institucionalidad un debilitamiento del poder de la gubernamentabilidad. Se da entonces, una “fractura política” y un desbordamiento de los canales de información. Pareciese que una característica del mundo contemporáneo es la inexistencia de límites claros en las expresiones políticas. Nuestro contexto nacional no es ajeno a éstas transformaciones, vivimos un auge de la participación interactiva, de movimientos sociales pero sobretodo ciudadanos y esporádicos, de indignación y rechazo a conductas públicas. Se cuestiona desde la

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comodidad del “click” y el computador (virtualidad) la ética pública, pero todo puede trascender a tal punto de llegar a la plaza social. Los debates entorno a la aprobación y consiguiente retiro y no sanción de la Reforma a la Justicia, evidenció en el país una clara trasgresión y deterioro de esa “ética pública institucional”. ¿Dónde quedan las normas?. Por consiguiente una clara confrontación entre legalidad y legitimidad. ¿Está imperando entonces aquél refrán popular “hecha la norma, hecha la trampa”? Para el Dr. Medellín es esencial que organismos de control sean transformadores de ésta realidad de crisis y mutación. De instituciones que “regulen” conductas y hechos, en gran medida depende de ellos una transformación de las costumbres de un país y en especial de los tomadores de decisiones y los hacedores de lo público. Dichos organismos deben prestar atención a esas voces de protesta e inconformismo que se presentan en los mecanismos no tradicionales de participación. Distintos mecanismos pueden afrontar éstos momentos de cambio, crisis y transformación. Uno de ellos es el largo plazo de las políticas, en esencial de las políticas públicas. La temporalidad de las decisiones públicas está erosionando esa institucionalidad antes mencionada. El camino entonces, planes y programas de largo plazo, que trasciendan administraciones y temporalidades de gobierno. Otro aspecto a tener en cuenta es el equilibrio de poderes, recobrar las institucionalidad implica de nuevo regular la balanza entre los poderes; el excesivo presidencialismo está desbordando el adecuado entramado institucional, recobrar la armonía, se consolida en otra apuesta por el cambio. En este mismo sentido la apertura de nuevos mecanismos de participación es necesaria para que la ciudadanía entre en este nuevo espectro de reorganización y armonización institucional. Aparentemente existe hoy una imposibilidad para llegar a los consensos , existen muchos líderes con visiones diferentes de realidad y cambio; el camino no es el unanimismo, el camino va de la mano con esa adecuada y necesaria reinstitucionalización de todo el aparato público, con el largo plazo de las políticas públicas y con la apertura de canales de participación. El camino equivocado sería entonces una excesiva presidencialización de la institucionalidad, en la cual el “presidencialismo” desborde la legitimidad y se corra el peligro de institucionalizar las opiniones. Otro camino descartado es el militarismo, aparentemente el único consenso global es el Derecho Internacional Humanitario, por ello la primacía debe ser la de los derechos humanos. ¿Qué nos queda? Para el Dr. Medellín la sugerencia es clara, el camino es la reinstitucionalización, un control fiscal eficaz y eficiente, unos órganos de control efectivos, unas políticas de largo plazo, y una ciudadanía activa en la cual la esencia de la participación sea el control social.

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Control Societal

Gisela Zaremberg México-Argentina

FLACSO México

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Control Societal

Control Social

Control Trasversal

Control Societal

Políticas Públicas

Thomas Hobbes

Elinor Ostrom

Jean-Jacques Rousseau

Problemas Públicos

Bienes Públicos

Gobernanza

Participación CiudadanaEnfoque de Redes

Actores

Sistema Electoral Accountability Vertical

Instituciones estatales Accountability Horizontal

Órganos de control

institucionalidad

Control Societal

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El objetivo de la presentación de la Dra. Zaremberg se centró en una exposición teórica y de herramientas metodológicas para comprender el control societal y el enfoque de redes de política pública. Adentrase en éstas herramientas supuso para los participantes ejemplificar procesos participativos de decisión y control societal en el marco de los enfoques contemporáneos de gobernanza y políticas públicas. Las políticas públicas deben entenderse como un “conjunto de decisiones y acciones intencionales y “racionales” creadas para resolver un problema público; desarrolladas en interlocución gobierno-sociedad, en el marco de una autoridad legítima y destinadas para un grupo meta.” Una descripción-significado que contextualiza otro de los conceptos presentes a lo largo de la Cátedra. Al hablar de control societal es necesario entender los problemas públicos como un tipo de problemática especial derivada de los bienes públicos, entiendo éstos en su concepción básica de indivisibles y no susceptibles de exclusión. La Dra. Zaremberg recurre a teorizar el tratamiento de los problemas públicos en dos corrientes: una salida Hobbesiana en la cual el Estado es la respuesta. Y una salida centrada en la sociedad, recurriendo en primera instancia al Contrato Social de Jean-Jacques Rousseau y más recientemente a los estudios de bienes comunes y enfoques de gobernanza de la premio nobel de economía Elinor Ostrom. Las salidas abordas presuponen nuevos desafíos para el adecuado control de las partes, en el caso del enfoque hobbesiano será el ¿quién vigila al qué vigila?. Por lo tanto para una salida del contrato social y de los bienes comunes rondará la pregunta ¿cómo autovigilarse y la existencia y adecuado funcionamiento de coordinación “horizontal” entre actores? Hemos llegado a un acuerdo implícito y casi general en el cual la democracia es el mejor sistema de control, más no el perfecto, donde existen controles horizontales basados en lo interestatal, expresada en la división de poderes, balance y equilibrio de poderes e instituciones. Dando a entender por el control horizontal una referencia directa al control entre agencias. Y se combina con un control vertical marcado por la intemporalidad y ejemplificado esencialmente por el voto electoral. Entendiendo éste último como aquél que realizan los ciudadanos sobre las agencias. A este mapa de dispositivos horizontales y verticales fluyen nuevas corrientes de análisis que centran su estudio sobre dispositivos sociales y dispositivos transversales de control. Mecanismos que han desbordado los canales tradicionales de control y que cuestionan las formas de organización ciudadana. Por los dispositivos transversales debe entenderse todos aquellos espacios de interlocución donde se encuentran gobierno y sociedad civil, y cuya finalidad es la co-construcción de controles y acciones, un claro ejemplo de éste punto son los presupuestos participativos brasileros. Control Social y Control Transversal deben coexistir con mecanismos tradicionales como el accountability horizontal, desarrollado por Guillermo O´Donnell referenciado a instituciones estatales con autoridad legal para ejercer control. El clásico accountability

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vertical, puramente electoral. Para llegar a un control societal, desarrollado por lo autores: Catalina Smulovitz y Enrique Peruzzotti. El control societal en esencia es un accountability vertical, más no electoral, que se ejerce por un entramado y diverso accionar de actores, asociaciones, conjuntos de asociaciones, movimientos, ciudadanos y organizaciones entre otros; cuya finalidad será la de ejercer un control social, como su nombre lo indica, en el cual se resaltan problemáticas gubernamentales, se tramitan quejas, reclamos y solicitudes a autoridades públicas e instituciones, contando ó no con los mecanismos que las mismas entidades proporcionan, es decir por medios institucionales y no institucionales. Comprender éstos cambios en las formas de control y en los mecanismos previstos para tal fin, cuestionan la relación a lo largo de la historia de las políticas públicas de la interacción entre Estado, sociedad y mercado. Para la Dra. Zaremberg es necesario contextualizar el actual abordaje de las políticas públicas a través del enfoque de la gobernanza y las redes de decisión e implementación, por lo que una vez más el camino que se dibuja es la transversalidad. La gobernanza dará luces en la forma de comprender los procesos de toma de decisiones pero también en la que éstas se implementan. En éste enfoque el gobierno es uno de los actores de decisión, pero no ocupa un lugar único y exclusivo. La finalidad de la gobernanza es el buen gobierno y la eficacia y calidad de las acciones de gobierno, que en parte persigue una legitimidad y aceptación social con su propio accionar, pero en concordancia con las expectativas de los otros actores de la red de decisión pública. La Dra. Zaremberg recurre a la teoría de grafos para contextualizar a los participantes en los sistemas de redes, para ello aclara las definiciones de entremediaciones, grados e influencias. Estos conceptos servirán para divulgar los resultados de sus estudios en contextos con actores y redes de decisión en países latinoamericanos. Finalmente para comprender aún más acerca del control transversal hablamos de tres condiciones “ambientales” necesarias para un adecuado desenvolvimiento de éste tópico: en primer lugar debe existir al interior de la comunidad patrones asociativos fuertes (redes). Una segunda condición es niveles altos de institucionalización; y una tercera condición en la cual prima la forma de relacionarse entre las organizaciones, los patrones asociativos y el sistema de partidos. La conferencia cierra con una sugestiva invitación a aumentar la relación entre las instancias de control, entre los mecanismos de participación: participación activa y electoral temporal (más participación, superar niveles de abstencionismo), para generar espacios y ambientes propicios para la existencia de un control societal transversal que aumente los canales existentes tanto de control político como de participación ciudadana.

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Análisis a la política de tierras

Yamile Salinas Abdala Colombia

Fernando Vargas Valencia Colombia

Consultores e Investigadores en DDHH y DIH

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Análisis a la política de tierras

Marco Jurídico y legislativo

Institucionalidad

Organismos de Control

Justicia Transicional

Ley 387 de 1997

Auto 092 de 2008 MujeresAuto 008 de 2009Auto 004 de 2009 IndígenasAuto 005 de 2009 Afros

Enfoques diferencialesSentencia T-025 de 2004

Sentencia T-821 de 2007Ley 975 de 2005

Ley 1448 de 2011

Ejes Trasversales de política

Política de Tierras

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Una frase contunde abrió la exposición en materia de política de tierras: “Colombia es el segundo país del mundo con mayor número de víctimas de desplazamiento forzado”. A grandes rasgos éste panorama abrió la posibilidad de un desarrollo jurídico en la materia, una legislación avanzada y con amplias garantías de protección a las víctimas del conflicto, pero quizá con poca práctica en la realidad. Para ahondar aún más en las vicisitudes de ésta materia, los expositores recurrieron a una contextualización del componente legislativo y los mecanismos de control que se pueden ejercer a estas disposiciones. Con la expedición de la Ley 387 de 1997 “por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia” en el país, se abre el camino a una legislación de avanzada en ésta materia pero que en la práctica y en especial para las víctimas el acceso es dificultoso, por lo cual, el objetivo del restablecimiento y el goce efectivo de sus derechos es materia de discusión; primer llamado a la necesidad de un control eficaz y eficiente. En el mapa de la legislación y gracias a los esfuerzos de la Corte Constitucional y los organismos de control en la materia: Procuraduría, Contraloría y Defensoría del Pueblo surge la Sentencia T-025 de 2004 que identifica la problemática de la existencia de un “estado de cosas de inconstitucionalidad” derivado de falta de concordancia entre los derechos reconocidos y afectados (gravedad de la vulneración de los mismos) y los recursos con los que se cuenta, incluyendo los constitucionales para asegurar el goce de los mismos. Aparte de las instancias institucionales, la sentencia permitió que organizaciones no gubernamentales y grupos y asociaciones de víctimas fijasen seguimientos novedosos a la Ley y a los actos legislativos consiguientes , creando un ambiente permanente de evaluación y verificación. De la sentencia antes mencionada y las acciones enunciadas la Corte profiere los Autos 176, 177 y 178 de 2005, 218 de 2005 y 092 de 2008, entre otros. Además de los Autos 008 de 2009 en el cual la Corte habla específicamente de restitución; el Auto 092 del 2008 con especial énfasis en mujeres víctimas (enfoque diferencial), el Auto 004 de 2009 enfocado a grupos indígenas y el 005 de 2009 de comunidades afrodescendientes. Con éste marco se habló de la institucionalidad de la legislación específicamente de las funciones de la antigua Acción Social, las funciones del Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Atención a la Población Desplazada, entre otros. El contexto jurídico continua con la expedición de la Ley 975 de 2005 ó también llamada Ley de Justicia y Paz que en el marco de dictar disposiciones para la reincorporación (reinserción) de miembros de grupos armados al margen de la Ley, establece, incorporando todo el contexto (Corte Constitucional) antes mencionado, el derecho a la verdad, justicia y reparación, definición de víctima, penas alternativas, nueva institucionalidad como la Unidad Nacional de Fiscalía para la Justicia y Paz. Además de los derechos de restitución, rehabilitación y garantías de no repetición.

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Se resalta en el contexto como hecho fundamental la Sentencia T-821 de 2007 en la cual se protege el derecho de propiedad y posesión a personas en situación de desplazamiento. Obligando al Estado a la reparación y a las medidas necesarias para la restitución y estabilización socioeconómica de las víctimas y sus posesiones. El contexto culminó con la Ley 1448 de 2011 llamada Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, énfasis en una nueva política de víctimas del desplazamiento basada en la prevención y la protección. Además de componente de política de atención en aspectos como vivienda, generación de ingresos y tierras. Y un componente de verdad justicia y reparación. Ello bajo cuatro ejes transversales de la política que son: la necesidad de coordinación entre nación y entes territoriales; capacidad institucional; participación de las comunidades y enfoques diferenciales en las acciones. En los aspectos de Control, los expositores invitaron a los funcionarios a detenerse en las acciones enmarcadas en los Autos 011 y 219 de 2011, en los cuales se establece el control fiscal a todas las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención Integral a la población Desplazada. Un especial seguimiento a los recursos destinados a la superación del “estado de cosas de inconstitucionalidad” y a la participación. Además en las funciones de control la propia Ley 1448 establece que la Contraloría debe participar en la elaboración del informe de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a ésta Ley. La exposición continua con enunciados de la denominada Justicia transicional civil y los alcances de la justicia transicional penal. Estamos hoy en un escenario en el cual dejamos atrás la legislación para los victimarios y nos centramos en las víctimas, esa transición implica un dilema entre reconciliación y los postulados de verdad, justicia y reparación. Implica también abrir el espectro de la participación de las víctimas, de su voz como actores centrales del conflicto en la cual luche, junto de la mano y acompañado por los organismos de control, por la restitución y goce efectivo de sus derechos vulnerados. Es entonces cuando la conclusión es resaltar el fuerte papel que pueden llegar a cumplir los organismos de control en el marco del conflicto armado. En primera instancia como garantes, en segundo lugar como “control”; y quizás el punto más importante, en la ayuda a superar el estado de cosas de inconstitucionalidad .

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La locomotora de la Infraestructura. Una política pública

María C. García B. Colombia

Viceministra de Infraestructura

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La locomotora de la Infraestructura. Una política pública

Estructura del Sector

Ley 1450 de 2011Plan Nacional de Desarrollo

Agropecuaria

Vivienda y Ciudades Amables

Infraestructura

Minero-energético

Innovación

5 Locomotoras

Trabajo en equipo Coordinación Interinstitucional

Fortalecimiento Institucional

Instituciones Técnicas y especializadas

Mayor transparencia

Principios del Buen Gobierno

Ley de concesiones

Decreto de Iniciativas Privadas

Plan Nacional de Desarrollo

Marco Regulatorio

Estudios de preinversión

Maduración de los proyectosAdecuada Estructuración

Portafolio de Proyectos Inversión

Corredores prioritarios para la prosperidad

Programa de Rehabilitación y mantenimiento

Ola de concesiones

Caminos para la Prosperidad

Ola Invernal

Mitigación y Adaptación

Programas

Malla vial

Férreo

Portuario

Fluvial

Aéreo

por sector

Locomotora Infraestructura

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La Dra. García dividió su exposición en tres grandes bloques, iniciando con una contextualización del sector de la infraestructura, referenciando las entidades adscritas y vinculadas al Ministerio de Transporte. La exposición de las locomotoras del gobierno, realizando especial énfasis en el sector de su dependencia. Y finalmente los retos y programas de largo plazo que el gobierno del Presidente Santos espera trazar en materia de infraestructura. El Ministerio de Transporte es la cabeza de sector, estando directamente bajo su jerarquía los viceministerios de Infraestructura por un lado, y el de Transporte por otro. Se encuentran como entidades adscritas y vinculadas: el Instituto Nacional de Vías (Invías), responsable de las obras públicas en el país, en materia vial, de navegación fluvial y canales de acceso a los puertos. La Agencia Nacional de Infraestructura, de la cual dependen el manejo de las concesiones. La Aeronáutica Civil, encargada de las obras públicas en Aeropuertos. La Superintendencia de Puertos y Transportes, ejerciendo funciones de supervisión, vigilancia y control. La Policía Nacional de Carreteras, cuya función reside en el control del tráfico intermunicipal. Y la Corporación Autónoma Regional del Río Magdalena. El gobierno del Presidente Santos y su Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad para todos” Ley 1450 de 2011; estableció como fin primordial la “prosperidad democrática” bajo el precepto de una convergencia y desarrollo regional jalonada por tres objetivos de política: crecimiento y competitividad, igualdad de oportunidades y consolidación de la paz. Todo ello bajo los pilares del Buen gobierno, la innovación, la sostenibilidad ambiental y la relevancia internacional. Para cumplir éstos objetivos el gobierno trazó lineamientos de política en sectores productivos de la economía que denominó “locomotoras para el crecimiento y la generación de empleo”. La cinco locomotoras son: La del sector agropecuario, la locomotora de vivienda y ciudades amables, la de infraestructura, la locomotora del sector minero-energético y la locomotora de los sectores basados en la innovación. Para el sector Transporte es de vital importancia responder a los desafíos de encabezar una de las locomotoras de desarrollo del actual gobierno y por tal razón emprendió un trabajo de planificación de desarrollo del sector, en primer lugar, una armonización de las entidades adscritas y vinculadas para proyectar y concretar un trabajo en equipo. Respondiendo a los pilares del buen gobierno: fortalecimiento institucional, viceministerios especializados y totalmente técnicos, la transformación del antiguo INCO a la Agencia Nacional de infraestructura; y el fortalecimiento de la entidades que componen el sector. Para responder a los mandatos del buen gobierno y en especial al acápite de transparencia, el sector se ha trazado el objetivo de procesos de adjudicación transparentes, mediante un esquema renovado de contratación de Invías; una política de no anticipo, el uso y puesta en marcha del enfoque de maduración de proyectos y adecuada planeación, el énfasis en los estudios técnicos y financieros, agregando a éstos la importancia de la gestión ambiental, social y predial.

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En éste escenario Invías y la ANI contaron en el 2011 con un presupuesto aproximado de $125 mil millones para estudios y diseños y se espera que éste año esa cifra llegue a los $ 145 mil millones. Hoy el sector de la infraestructura y el transporte posee un portafolio de proyectos en infraestructura vial, férrea, fluvial, portuaria y aeroportuaria cercana a los 70 proyectos. Con lo cual se ha duplicado la inversión pública en dos años al pasar éste año a casi 7 billones de pesos. La presentación continuó con los programas que actualmente se encuentran en marcha: los corredores prioritarios para la prosperidad (2.17 billones), el programa de rehabilitación y mantenimiento(1.2 billones), la estructuración de la nueva ola de concesiones y los caminos para la prosperidad, con una inversión en éste último ítem a lo largo de los 4 años de gobierno cercana a los 1.8 billones de pesos. La Dra. García expuso a los funcionarios la atención de emergencias producto de la inesperada y fuerte ola invernal, la obras de mitigación y adaptación con casi 2 billones en inversión. Las acciones en el sector férreo, en la cual se destaca los estudios técnicos necesarios para el cambio de trocha de yárdica a estándar. Las acciones del sector en materia portuaria han permitido un crecimiento del 17% en carga exterior movilizada y se espera que con la navegabilidad de la cuenca del magdalena las cifras portuarias y fluviales aumenten considerablemente. Finalmente, los grandes retos que espera afrontar el sector a mediano plazo se centran en los kilómetros construidos de doble calzada. Lograr el aumento de inversiones del sector privado mediante el mecanismo de concesiones viales, la red férrea en operación, con las acciones de adaptación y rehabilitación necesarias; la optimización del sector fluvial y portuario, cuya finalidad es aumentar la carga de movilización del comercio exterior. Y en el sector aeroportuario el aumento de pasajeros movilizados con la optimización y modernización de terminales aeroportuarias.

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La política minera en Chile

Juan Carlos Guajardo Chile

Centro de Estudios del Cobre y la Minería CESCO

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La política minera en Chile

Cifrasindustria Minera en Chile

Minería y Desarrollo social

Balance Fiscal Estructural

Fondo de Estabilización Económica y Social

Políticas responsables

Ley de Responsabilidad Fiscal

Legitimidad política

Legitimidad Socialinstitucionalidad

Extracción MineraRefinado

Producción de semimanufacturados Industria Final

Cadena productiva del cobre

Intensidad de uso del cobre

Comercio del cobre

Industria Mundial del Cobre

Mundo en cambio

mayor riesgo

Sector financiero local

Minería Sustentable

Desarrollo de otros sectores

Nuevos desafíos

Política Minera en Chile

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La exposición del Dr. Guajardo inició explicando las funciones y el papel de Cesco Centro de Estudios del Cobre y la Minería, organización de la cual es su presidente ejecutivo; para luego contextualizar a los funcionarios sobre la importancia de la industria minera en Chile, un repaso acerca de la industria mundial del cobre, los principales elementos de la política minera en Chile y en sus conclusiones los actuales desafíos que enfrenta la política minera en Chile. Cesco es una organización independiente que se ha caracterizado por ser un lugar de encuentro entre sectores empresariales, académicos, técnicos, políticos y gremiales para a discusión, estudio, promoción y criterios de la política minera en Chile enfocando sus estudios en el enfoque del desarrollo. En éste sentido el Dr. Guajardo considera fundamental el papel que juegan los recursos naturales en el desarrollo de un país, aunque existan controversias, la minería, como explotación de recurso natural ha demostrado ser un agente de desarrollo. Ello lleva a considerar la brecha tecnológica como uno de los factores que más impiden el desarrollo de un país. A pesar de ser un país pequeño, Chile se ha convertido en un referente mundial en la producción minera; ubicándolo como el primer productor mundial de cobre, con cerca del 35% de la producción mundial; y de otros materiales como nitratos naturales, Yodo, Litio, Renio y Plata. Ésta situación se traduce en la comprensión de las exportaciones chilenas donde casi siempre la mitad se ha explicado a través de los productos mineros. La minería representa en el PIB chileno el 16% de su actividad económica, con lo cual la minería aporta en términos de ingresos fiscales a la nación un cifra cercana al 18%. Éste panorama minero ha “coincidido” con un período excepcional de crecimiento económico y mejoramiento social para la población chilena. Dicha situación lo ha hecho merecedor a un excepcional puesto en los países que han mantenido una tasa de crecimiento del PIB superior cercana en la década pasada al 5,5%. Con éste panorama, Chile está a punto de alcanzar los altos niveles de ingreso per cápita según los estándares internacionales; compartiendo ésta posición con su país vecino Argentina. Pero el crecimiento económico no se ha quedado simplemente en cifras de PIB y buenos índices de recaudo fiscal, los niveles de pobreza demuestran una notable tendencia a la baja y los niveles de indigencia van por el mismo camino. Basta una comparación entre el año noventa en el cual la tasa de indigencia se situaba en el 13%, mientras que en el 2011 dicha tasa no superó el 2,8%. La pobreza pasó del 25,6% en el noventa a tan sólo 11,6% el año anterior. La extraña coincidencia empieza a desdibujarse cuando las regiones mineras por excelencia presentan los mayores índices de recuperación económica, productiva y por ende de niveles bajos de pobreza e indigencia. Por tal motivo el Dr. Guajardo es enfático en afirmar que una “minería bien hecha puede reflejarse en niveles de mejoramiento social”. Aunque es de reconocer que la industria minera genera poco empleo, y que comparada con otros sectores en su vinculación directa laboral necesita poca mano de obra, el éxito

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de una política minera radica en la confluencia de otros sectores asociados a algunas de las fases productivas del ciclo minero o a sectores que dependan indirectamente de la misma, en muchos casos de servicios. Desde el año 2001 Chile adoptó el concepto de “balance fiscal estructural” para proyectar el gasto de gobierno en perspectivas de mediano plazo, más no coyunturales y asociadas esencialmente con la estimación de ingresos fiscales, generando una política del “ahorro” en tiempos de bonanza. Para poner en marcha ésta política el gobierno chileno necesitó institucionalizar éste accionar mediante la Ley de Responsabilidad Fiscal de 2006. Para Contextualizar a los funcionarios acerca de la cadena productiva del Cobre el Dr. Guajardo explicó las 4 fases productivas: la primera que inicia con la extracción minera: exploración y extracción del mineral concentrado. La segunda fase de refinación en la cual el mineral extraído se procesa a fuego o por procesos químicos para llegar al metal en sí. Éste metal puro se tranza en los mercados internacionales como commodities. Una tercera fase denominada de producción de semi-manufacturados; y una cuarta fase en la cual el destinario es la industria final. El aprendizaje histórico que Chile puede brindar al mundo en ésta materia es la confluencia de tres escenarios: partiendo de la institucionalidad no sólo del sector sino de políticas fiscales y de política macroeconómica; de legitimidad política y por ende de legitimidad social. En el caso de la institucionalidad un adecuado sistema de concordancia y complementariedad entre la política económica, la política minera, un marco institucional y las políticas de inversión. Al referirse a legitimidad política no sólo es necesaria las fuertes bases de la institucionalidad y de los marcos normativos, las visiones de largo plazo en materia de políticas públicas, el consenso político y social de la finalidad de las inversiones mineras crean esos “ambientes” de legitimidad que trascienden lo formal. En esos ambientes propicios para la inversión, Chile ha demostrado que es necesario crear las condiciones para un clima de negocios “pro-inversión” en la cual se cuenten con fundamentos macroeconómicos sólidos, la apertura comercial, la transparencia, las reglas de juego estables y el aporte del capital privado en infraestructura. A esto se suma la estabilidad jurídica y tributaria, hoy en Chile se debate su antigüedad: Ley Orgánica Constitucional de Concesiones Mineras que data del año 1982, el Código Minero de 1983. Las reglas claras han permitido consolidar la política de las concesiones mineras otorgadas por mecanismos propios de la vía judicial, con ello se ha evitado en gran medida la discrecionalidad administrativa. Concesiones sujetas a pago de patentes anuales y obviamente a políticas fiscales y de impuestos, además de mecanismos de control, que incluyen participación activa de la ciudadanía, como ocurre en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Antes de tocar el último punto de la exposición el Dr. Guajardo expuso brevemente el sector minero en Chile, abarcando a grandes rasgos las acciones del Servicio Nacional de Geología y Minería (Sernageomin), la Empresa Nacional de Minería (Enami) y las

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reconocidas Codelco, empresa estatal productora de cobre; y Cochilco –Comisión Chilena del Cobre- como organismo técnico. En cuanto a los desafíos y panorama actual Chile se enfrenta al posible fin del período de los consensos y abre el camino al de “demandas incubadas”, también enfrenta los “problemas acumulados” o heredados de administraciones pasadas que podrían traducirse en ejemplos claros de desigualdad, y una población que aunque ha mejorado su calidad de vida ha aumentado sus expectativas. A este panorama interno se suma un panorama mundial de incertidumbres económicas, de cambios de geopolítica y geoeconomía tanto de consumidores de cobre como de atracción de mercados de inversión. Al interior de la actividad productiva del cobre y los minerales también existen grandes cambios, la inversión en los proyectos y en las fases productivas es mucho mayor aumentando los niveles de riesgo. ¿Cuál es el camino? Para el Dr. Guajardo más que conclusiones deben plantearse incógnitas que visualicen caminos y alternativas a un fututo impredecible. En primer lugar es necesario siempre atender los desafíos con una institucionalidad definida, por lo cual en el caso chileno es necesaria una revisión. Para la industria, el camino es la sofisticación y la aplicación de tecnologías que permitan convertir a éste sector en un modelo de desarrollo minero sustentable. Para el Estado y las administraciones de gobierno un manejo eficiente de la renta minera con la articulación de la economía hacia la consolidación de un aparato productivo que sea complementario, el impulso a otros sectores productivos y la búsqueda siempre de mejorar las capacidades nacional: sociales, económicas, de infraestructura.

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Fiscalización y Auditoría Minera en Chile Adolfo López

Héctor Moraga Chile

Comisión Chilena del Cobre Cochilco

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Fiscalización y Auditoría Minera en Chile

Particularidades de la producción del cobre

Descubrir

Establecer

Explotar

Beneficiar

Vender

Rehabilitar

Etapas de la cadena productiva

Procesos de planificación Minera Exploración Geológica

Explotación Minera a cielo abierto

Exploración Minera Subterránea

Particularidades Técnicas

Estructura del sector en Chile Institucionalidad

Funciones

Dependencias

Productos

Función Fiscalizadora

Cochilco

Metodologías de Fiscalización

Matriz de Riesgo

Fiscalización y Auditoría Minera en Chile

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La presentación de los expositores se dividió en dos bloques, una presentación de las particularidades de los procesos técnicos y tecnológicos por los cuales se extrae el cobre; y una contextualización de la industria minera en Chile con las acciones y funciones básicas de Cochilco en ésta materia. Al final de este punto se trató algunos mecanismos por los cuales las dependencias de los expositores en Cochilco tratan asuntos de estudios técnicos y de evaluación, control y monitoreo a la actividad extractora del Cobre. Para contextualizar la cadena de valor y la cadena del producto del cobre en Chile, los expositores brindaron a los funcionarios las particularidades técnicas de estos procesos. Se mostraron mapas de los orígenes de yacimientos de minerales en el mundo, las condiciones geológicas para los hallazgos de los minerales y las discusiones de una minería global frente a zonas protegidas o de reserva. El proceso minero inicia con una etapa de exploración en la cual está presente la fase de “descubrimiento”, en ella se hacen prospecciones, se evalúan recursos, opciones y planes para decidir finalmente la adquisición de derechos de exploración. Luego una fase de “establecimiento” donde se construye el plan de explotación. La etapa siguiente es la de explotación donde se fractura y se remueve roca en busca del material, luego una etapa de refinado y manejo del material para llegar a las etapas de venta donde se manejan la producción de semi-manufacturados y una etapa final de rehabilitación para recobrar el ciclo del proceso. En esta exposición técnica también se habló sobre los inversores en éste proceso, los mercados de destino o consumidores del cobre; y aspectos del proceso de planificación minera, la exploración geológica, los modelos computacionales para tal fin y las particularidades de la explotación minera a cielo abierto y la minería subterránea. El siguiente bloque fue una exposición de la Comisión Chilena del Cobre Cochilco que es un organismo técnico y asesor del gobierno en las materias relacionadas con la producción y subproductos del cobre y otros productos y sustancias minerales. Ejerce dentro de sus funciones primordiales una tarea fiscalizadora y de control a los intereses del Estado y de las empresas mineras tanto en su gestión como en las inversiones que éstas producen, convirtiéndose de ésta forma en órgano asesor directo de los Ministerios de la Minería y de Hacienda y del propio gobierno. Aparte de las labores de control y fiscalización Cochilco se ha convertido en la fuente más fidedigna de datos estadísticos sobre el sector minero en Chile, gracias a ello y a una dependencia de estudio y análisis de políticas públicas se permite proponer y facilitar la implementación de políticas, recomendaciones de política y rutas de acción e inversión para las diferentes empresas públicas y privadas de éste sector. Para responder a estas funciones y desafíos Cochilco posee una Dirección de Fiscalización encargada del monitoreo de la inversión extranjera, la fiscalización y control a las exportaciones y productos mineros, y las auditorías a empresas estatales mineras. Una dirección de estudios y políticas públicas encargada del análisis de mercado, las estrategias y acciones de política y políticas públicas que se pueden derivar de la política

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minera y un análisis económico y econométrico del sector tanto a nivel nacional como en perspectiva comparada. Posee también una Dirección de evaluación y gestión estratégica, convirtiéndose en el brazo más técnico de éste órgano asesor, e instancia por la cual se realizan estudios técnicos que permiten tomar decisiones al Ministerio de Minería. Todo ello bajo el marco de una auditoría interna y una dirección de apoyo jurídico. En el contexto de la minería chilena de nuevo se resaltan el actual momento del ciclo de los altos precios, la minería representa casi el 25% del PIB, el 55% de las exportaciones tienen su origen en ésta actividad. La minería constituye entre el 40-45% de la inversión extranjera en el país, todo ello gracias a un marco jurídico de larga data que establece reglas claras de juego, disminuyendo drásticamente la incertidumbre de los inversionistas. Existe también una nueva corriente en la política minera en la cual se establecen nuevos controles a la actividad, iniciando por el de la fiscalización, pero también gracias a una nueva institucionalidad del Ministerio de Medio Ambiente y el de Desarrollo Social. Se suma también a este contexto de cambio una reforma tributaria y un nuevo plan de fiscalización. En la metodología de fiscalización empleada por Cochilco existe una planificación anual en la cual se gestionan los requerimientos del Congreso, se evalúan requerimientos especiales y se consideran riesgos relevantes, con el fin de establecer el Plan Anual de Auditorías. En la planificación del trabajo se desarrolla la comprensión del “sujeto” auditable, sus riesgos para definir un equipo y plan de trabajo. En la ejecución de la metodología de fiscalización se desarrolla en profundidad el entendimiento del sujeto auditable, identificación y evaluación de riesgos, desarrollo y ejecución de pruebas para concretar mecanismos de evaluación y documentación de resultados. El ciclo culmina con el reporte del trabajo que es la preparación del informe preliminar, una reunión de cierre y la discusión y reporte del trabajo. La experiencia en materia fiscalizadora demuestra que es necesario un monitoreo, control y evaluación durante toda la cadena productiva y cadena de valor, comprendiendo cada una de sus fases y las particularidades propias de cada proceso. Es pues una invitación a los entes de control de nuestro país a contar con profesionales especializados, dependencias técnicas y funcionarios que comprendan la cadena de valor de su objeto a auditar, en este caso, la actividad minera.

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Evaluación a la política de Justicia y Paz (Análisis de

Caso) Ángela Cepeda

México Flacso

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Evaluación a la política de Justicia y Paz (Análisis de Caso)            

Ciclo de las políticas públicasPolíticas Públicas

Monitoreo y evaluaciónEnfoque procesal

¿cómo comprender una política?

Valor público

Elementos del proceso de Desarme, Desmovilización y Reinserción

Elementos de la Ley de Justicia y paz

Derecho a la Verdad

Derecho a la Justicia

Derecho a la Reparación

Dimensiones

Lógica de intervención

Ámbito

Aspiraciones Normativas

Dimensiones o principios de actuación

Fuentes de Verificación

Componentes del observatorio

Producción de información

Recolección de información

Metodología del observatorio

Coordinación Interinstitucional

Justicia y Paz

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A  través  de  un  recorrido  que  va  desde  la  estructuración  hasta  la  creación  y  el  funcionamiento  de  un  observatorio  de  políticas  públicas,   Cepeda   explicó   a   los   funcionarios   como  es  posible  aplicar  el  ciclo  de  las  políticas  públicas  a  la  creación  de  sistemas  de  monitoreo  y  evaluación  de  políticas.  Posteriormente,  explicó    el  análisis  y  la  investigación  del  observatorio  internacional  CITpax  en  el  proceso  de  desarme,  desmovilización  y  reinserción  y   la  aplicación  de   la  Ley  de  Justicia  y  Paz.      El  método  de  investigación  en  un  observatorio  consiste  en  monitorear  el  fenómeno.  Percibir  la  evolución  de   los  datos,  comparar  el  comportamiento  del  proceso  en  distintos  periodos  de  tiempo,   contrastar   fuentes   institucionales   y   no   institucionales   y   brindar   constantemente  información  que  resulte  pertinente  para  quienes  están  interesados  en  el  tema.      A   través  de   los   instrumentos  de   investigación  es  posible   la  recopilación,   interpretación    y  el  análisis   de   la   información   relevante   en   el   conocimiento   de   un   tema,   proceso   o   cambio   de  actividades  previamente  establecido.  Además,    el  escenario  de  observación  se  convierte  en  el  lugar   donde   se   observa,     analiza,   procesa   y   se   teoriza   acerca   de   una   realidad   o   contexto  determinado.      Los  acuerdos   fundamentales  para  un  observatorio  comienzan  por  saber  qué  y  cómo  se  va  a  observar,  a  través  de  las  bases  metodológicas  y  el   fenómeno.  También  es  necesario  tener  en  cuenta  el  tiempo  de  observación,  el  espacio,  las  fuentes  de  información.  Además  de  tener  claro  hasta  dónde  se  quiere  llegar  con  la  investigación.  En  algunos  casos  los  observatorios  permiten  insinuar  líneas  de  investigación  que  serán  caminos  a  observar  en  el  largo  plazo.      Los  recursos  humanos  son  un  elemento  fundamental  para  un  observatorio,  saber  cómo  y  con  quién  se  va  a  recopilar  la  información,  su  organización  y  la  producción  de  nueva  información  y  conocimiento.  También  es  necesario  tener  claro  lo  que  se  va  a  entregar  como  producto  final,  ya  sea  información  estadística,  documentos  analíticos,  boletines,  artículos,  bases  de  datos,  etc.      Ahora   bien,   después   de   dejar   claro   cuáles   son   los   elementos   que   se   deben   tener   en   cuenta  para  el   funcionamiento  adecuado  de  un  observatorio;  Cepeda  compartió  con  el  auditorio   su  experiencia  en  el  Centro  Internacional  de  Toledo  para  la  Paz  CITpax  para  la  implementación  y  desarrollo   de   políticas   públicas   en   el   proceso   de   desarme,   desmovilización   y   reinserción,  específicamente  la  implementación  de  la  Ley  de  Justicia  y  Paz.    Después  de  acordar  con  el  ciclo  de  políticas  la  formación  de  la  agenda,  Cepeda  expone  como  situación  problemática  el  proceso  de  desarme,  desmovilización  y   reinserción.  Esta   situación  comienza  desde  el  marco  de  definición  de  cada  uno  de  estos  procesos.  En  el  caso  del  desarme,  es  necesario  generalizar  algunos  conceptos  y  precisar  algunos  requisitos  para  que  se  dé,  tales  como  la  recolección  de  documentos,  inspección,  empadronamiento,  traslado  y  destrucción  de  todo  el  material  de  guerra.    La  desmovilización  implica  el  cese  de  actividades  y  la  entrega  voluntaria  de  los  integrantes  de  los  grupos  armados  organizados  al  margen  de  la  ley.  Cepeda  es  enfática  en  que  a  pesar  de  que  la   generalidad   para   desmovilizarse   sea   la   misma,   no   es   igual   si   está   se   da   colectiva   o  individualmente,  puesto  que  cada  una  de  ellas  requiere  una  lectura  diferente  capaz  de  definir  o  cambiar  el  objetivo  del  estudio.      

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Seguido   de   la   desmovilización   viene   la   reinserción,   que   se   preocupa   por   una   asistencia  transitoria   para   cubrir   necesidades   inmediatas   del   desmovilizado   y   su   grupo   familiar,   es   la  etapa   que   va   desde   la   desmovilización   a   la   reintegración.   Por   último   la   reintegración   es   el  proceso  a  largo  plazo  donde  los  desmovilizados  adquieren  un  estatus  civil.      Después   de   identificada   una   primera   situación   problemática,   Cepeda   menciona   el   proceso  legislativo   y   el   proceso   de   justicia   transicional   que   reglamentan   el   proceso   de   DDR,  refiriéndose   a   este   paso   como   la   compilación   de   normas,   decretos   y   resoluciones   de  lineamientos  políticos.      El  diseño  institucional,  tiene  como  elemento  de  observación  de  la  política  pública  el  Derecho  a  la  Verdad,  el  Derecho  a  la  Justicia  y  el  Derecho  a  la  Reparación.  Estos  elementos  constituyen  otra  situación  problemática  que  exige  ser  esbozada,  a  partir  de  especificidades  de  contextos  concretos   de   los   desmovilizados.   Además   de   ser   necesario   que   se   tenga   en   cuenta   las  dimensiones  que  cada  uno  de  estos  elementos  de  observación  pueda  generar.    La   Srta.   Cepeda   se   detuvo   en   el   planteamiento   de   la   propuesta   de   estructura   y   los  componentes  básicos  del  Observatorio,  desarrollando  así,  un  amplio  conjunto  de  indicadores  preliminares  vinculados  al  criterio  de  evaluación  de  políticas  públicas.  Luego,  habló  de  cómo  se   consolidó   una   batería   que   tradujo   los   contenidos   establecidos   de   la   Ley   y   en   sus  disposiciones   reglamentarias.   A   las   situaciones   problemáticas,   se   suma   un   último   elemento  observable   conocido   como   la   gestión   interinstitucional   que   es   el   funcionamiento   y   la  coordinación   de   la   red   de   recursos,   instituciones   y   organizaciones   nacionales   e  internacionales  implicados  en  el  proceso.    Estos  aspectos  se  construyeron  en  una  estructura  jerarquizada  la  cual  se  pretende  comprobar  a   partir   de   indicadores   como   la   lógica   de   intervención,   ámbito,   aspiraciones   normativas,  dimensiones   y   fuentes   de   verificación.   La   lógica   de   intervención   es   donde   se   identifican   y  describen   los   aspectos   específicos   que   van   a   ser   evaluados   en   cada   componente,   tanto   en  términos  de  resultados  y  de  actividades  que  se  generen  por  estos  resultados.      Las  dimensiones  o  principios  de  actuación,  corresponden  a  los  diferentes  aspectos  o  criterios  de  cada  aspiración  normativa,  corresponden  propiamente  al  conjunto  de  indicadores  que  en  su   mayoría   son   de   carácter   cuantitativo   y   fueron   obtenidos   y   verificados   a   través   de  información   institucional   y   de   registros   administrativos.   Las   fuentes   de   verificación,  corresponden  a  las  fuentes  institucionales  de  organizaciones  nacionales  e  internacionales  que  hacen  parte  del  proceso  de  aplicación  de  la  Ley.    Respecto  a  la  recolección  de  la  información,  Cepeda  se  refirió  a  la  elaboración  de  una  matriz,  encargada  de  la  clasificación  de  la  información,  distribuida  por:  la  institución,  el  tema,  el  área  de   intervención,   las   variables   y   la   información   necesaria.   Con   esto,   se   obtuvo   información  pertinente  para  nutrir  el  listado  de  indicadores.      La   etapa   de   la   sistematización   de   la   información   consiste   en   diseñar   los   instrumentos   de  registros  de  las  actividades  del  área  y  de  la  recolección  de  información,  tales  como  las  actas  y  la   hoja   de   ruta   del   investigador.   También   es   necesario   realizar   visitas   de   campo   con   el  propósito  de  recolectar  información.    

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Po   otro   lado,   están   las   actividades   específicas   en   la   etapa   de   organización   del   conjunto   de  datos  cuantitativos    y  cualitativos,  organizados  estratégicamente.  Además  de   la   instauración  de   la   categoría   de   análisis,   es   necesario   que   previamente   se   construya   el   Marco   Teórico   y  estableces  los  conceptos  orientadores  que  definirán  la  selección  de  los  fenómenos  a  observar.        Cepeda  aclara  que  se  presentarán  limitaciones  en  la  base  metodológica,  como  a  ella  misma  le  ocurrió   con   la   búsqueda   de   información   y   en   especial   con   la   captura   de   la   misma   para  responder   a   las   motivaciones   de   los   indicadores   del   observatorio.   En   su   experiencia   es  necesario  contar  con  hipótesis  previas  a  la  recolección  de  información  observando  los  hechos  como  ocurren.  Otra  la   imposibilidad  del  observatorio  dado  su  estructura  predeterminada  de  dar   cuenta   hechos   relevantes   susceptibles   de   control,   el   manejo   de   los   imprevistos.     La  experiencia   de   Cepeda   invita   a   los   funcionarios   de   la   Contraloría   a   estar   abiertos  “problemática”  propia  de  una  labor  investigativa,  como  la  que  presupone  un  observatorio.    Finalmente,   Cepeda   expuso   algunas   nociones   del   componente   de   coordinación  interinstitucional   presente   en   los   observatorios   de   política   pública,   con   ello   definió   éste  mecanismo  como  un  proceso  en  el  cual  se  sincronizan  medios  y  fines  de  varias  instituciones  o  agencias   que   buscan   y   persiguen   la   generación   de   valor   público.   Para   comprender   la  generación   de   valor   público   se   remitió   a   referencias   puntuales   a   la   teoría   de   redes   y   los  actuales  enfoques  del  neoinstitucionalismo.    

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La política pública de Justicia y Paz. Una lectura desde la institucionalidad

Augusto Ibáñez Colombia

Ex Magistrado Corte Suprema de Justicia

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La política pública de Justicia y Paz. Una lectura desde la institucionalidad

Libertades Públicas preventivas

Libertades públicas represivas

Ciencias Causalistas

Axiomas

Fenomenología

Tecnología: evolución de la ciencia

Ciencias Naturales

Fenomenología social

Axiologías

Cultura Hegemónica

Estado

Subtopic

Ciencias Sociales

Consenso

ConflictoParadigmas

Las funciones del Estado

FuncionariosFuncionalismo

Constructivismo

la idea de la igualdad Situación de Normal normalidad

Situación Normal anormalidad

Conflicto

GuerraSituación Anormal anormalidad

Justicia Transicional

Justicia y Paz desde la Institucionalidad

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El Dr. Ibáñez centró su exposición en elementos de un recorrido histórico de las humanidades para encontrar particularidades de las nociones de Derechos Humanos y las concordancias para hablar en nuestro país de una política pública de Justicia y paz y más aún para que hoy exista en nuestro lenguaje la llamada justicia transicional. Una exposición teórica que brindó a los funcionarios elementos conceptuales de las discusiones y paradigmas de las humanidades y sus miradas a la comprensión de realidades sociales. Para el Dr. Ibáñez existe una transición en el lenguaje y en el quiénes hablan de derechos humanos, en un contexto de guerra, donde se parte del presupuesto que las guerras se ganan con muertos y éstos las legitimizan. Hablar de Derechos Humanos era una un “herejía” cometida por los “otros” diferentes y excluidos. La literatura socializó el discurso de los Derechos y con ello se da esa denominada transición. Para comprender esa transición es necesario hablar de la división de las ciencias entre naturales y sociales; en las ciencias naturales ó ciencias causalistas hay un medio o una metodología de observación. Sus leyes son simple conjunción de causa- efecto. Con lo que se establecen axiomas universales: “La manzana siempre va a caer”. La fenomenología y los fenómenos observables se dan según sus variables. Al mismo tiempo que el hombre es naturaleza, es relación. Ejecución – comportamiento, “ser – actuar”. Aparece entonces la filosofía, el mito de la caverna, Platón, Heráclito con su relación causa-efecto, Kant con el fenómeno de comportamiento y relación. Aparecen un sin fin de preguntas existencialistas. El expositor recomienda para ampliar el tema de la fenomenología desde el punto de vista social remitirse a Georg Kalinowski. La transmutación de causa efecto a la ciencia social se llamó el “salto del brujo”, un salto que inició con la idea de curar alteraciones del cuerpo mediante manifestaciones culturales; la fórmula falla y se necesita otro método, es entonces cuando se habla de una falla epistemológica. El hombre se mueve a través de valores y principios, más real aún por las necesidades. El fenómeno social se mueve “medio a fin”. Desde lo jurídico se busca una metodología “teorética aplicativa” y con ello la producción de axiologías, que son variantes dadas por la época y las necesidades del momento. Pero ¿Qué sucede cuando no se puede explicar el fenómeno natural? Se crea la caología ó “teoría del caos” en la cual no hay claridad respecto al método. Surge el Estado en la ciencia social como una cultura hegemónica, una norma; pero en un concepto etéreo se llama nacionalidad. Es la participación estadística de una supuesta llamada “mayoría”. Pero surgen en el trasfondo las contraculturas, que están en contra de estos valores. Recordemos a Foucault cuando hablaba del loco y el delincuente en la “Historia de la locura”. Se pone en contradicción una no operación legítima de una cultura hegemónica. Nace la Subcultura donde coexisten valores diferentes pero no contradictorios. El mundo indígena y del gamín son el ejemplo perfecto de ésta subcultura. Pero estalla entonces una crisis de

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la ciencia social, la anomia, una carencia absoluta den valores, una contradicción permanente y la multiplicidad de formas de ver al mundo “diferente”. La aceptación de la sociedad hegemónica crea anomias, en el momento en el que un comportamiento específico cambia la percepción. El constructivismo crea el paradigma, una forma de observar un fenómeno. Hablamos entonces de Lyotard y “La posmodernidad (explicada a los niños)”. Comienza el estudio de una forma de paradigma. Luego llega el paradigma del consenso. Hablamos entonces una sociedad en una normal – normalidad. Todo lo que esté fuera de la normal normalidad, es delito o de locos. Liberalismo puro define la Ciencia Política, Estado Social de Derecho propone la corriente jurídica. Por otro lado la Teoría del constructivismo y la noción de que el Estado como la sociedad es una función. “Todo tiene una razón de ser – Operación social”. Pasamos al funcionalismo en pleno contexto de la segunda guerra mundial, un mundo en ruinas y la pregunta central de ¿Cómo nos reconstruimos? Hablar de demanda agregada cuestiona el punto de equilibrio económico. Hay una crítica a la dualidad: no todo es blanco o negro. En el funcionalismo cada elemento posee una función estructural, todo en sí funcionando por un todo. En el Estado cada parte tiene su función. El Estado se convierte en estructurador de las funciones sociales. En éste sentido la ley es el cumplimiento de la norma y el Estado es función que se regula por la ley y ésta última es la que obliga a que se cumplan las funciones. Levantarse entonces contra el Estado empieza a considerarse delito político. No hay una normal – normalidad, sí se tiene que hacer lo que pide el Estado. ¿Dónde está la libertad? Viene el paradigma de conflicto, en gran parte explicado desde la lucha de clases y el materialismo histórico. Hablamos entonces de los conflictos de intereses. Una respuesta no violenta es reconocer al otro y la otredad, el pluralismo. “el otro es lo diferente a la mismidad”. Transitamos de la Normal normalidad a la Normal anormalidad, somos diferentes a partir de las posibilidades e imposibilidades de enfrentar y asumir necesidades. Vienen los debates desde la sociología y la respuesta jurídica del principio de la igualdad “hacer igual al desigual”. El Estado reconoce el interés y satisface la necesidad por medio de la ley. Nos cuestionamos a partir de ello ¿Qué es y bajo qué criterio existe lo normal y lo anormal? ¿Quién lo decide? Hablamos de libertades públicas preventivas: “para actuar tiene que pedir permiso”. Y también de libertades públicas represivas (represivas normativas) que consisten en que la persona tiene libertad de actuar, pero dentro de un marco, que sí se sobrepasa tendrá reacciones o sanciones. La violación a la norma es una trasgresión, por ello el código penal no prohíbe, castiga. “La prohibición está en la consecuencia, la prevención en la definición” reitera el Dr. Ibáñez. Cuando la conmoción no se puede manejar por instrumentos ordinarios se presenta la anormal anormalidad. Para volver a la normal anormalidad se necesita la transicionalidad.

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La transición no es una Ley, es un concepto operativo que permite regular el pluralismo por diferentes mecanismos a los instrumentos ordinarios. Es así como llegamos a nuestra realidad y nuestro contexto de la anormal anormalidad, desde la Constitución del 91 estamos buscando retorna a esa normal anormalidad. Se socializan los derechos, se socializa la idea y la necesidad de una “transición”. Llega la Ley de Justicia y paz y con ella la socialización de la justicia transicional. Aparecen las víctimas, esas personas naturales que han sufrido un daño; por víctima también se entienden organizaciones e instituciones que hayan sufrido daño a sus bienes. Y con ellas hablamos de la “necesidad” de reparación que ya no es exclusivamente económica, hoy es necesario algo más, el valor de lo simbólico, la verdad. La reparación no es exclusiva del victimario es también del Estado, ya que la es la eliminación de la impunidad. y el Estado se convierte en actor clave en el proceso para garantizar el derecho a la no repetición. El Dr. Ibáñez concluye su exposición con una frase contundente “ sí el siglo XIX fue el del parlamento, el XX de las dictaduras el XXI el de los jueces, por ende, el siglo XIX fue del acusado; el XX de las estructuras y el XXI será el de las víctimas.”

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La importancia de la evaluación de las políticas públicas en el control fiscal

Hernando Lozada Isaza Colombia

Consultor y expositor

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La importancia de la evaluación de las políticas públicas en el control fiscal

Política Pública

Ciclo de las políticas públicas

valorar

Recolectar y analizar información

Producir información

Toma de decisiones

Evaluación de las políticas públicas

mejores políticas públicas e instrumentos

más proceso democrático

adecuada implementación

Motivaciones para evaluar

Conocer y comprender

Rendición de cuentas

Conocimiento para generar

Fines de la evaluación

de diseño

de proceso

de consistencia y resultados

de indicadores

tipos de evaluación

institucionalización de la evaluación

¿por qué fracasan los proyectos?

planificación de los proyectos

Evaluación de políticas públicas en el control fiscal

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La conferencia del Dr. Lozada retomó definiciones básicas de política pública vistas durante la cátedra y en el desarrollo de encuentros anteriores; la dinámica de la presentación referenció elementos vistos durante las ponencias de otros expositores para así ejemplificar el objetivo de su presentación: la importancia de evaluar las políticas públicas en el control fiscal. Un enfoque que como demostraron los expositores internacionales a lo largo de la cátedra, es el enfoque por excelencia cuando se habla de fiscalización pero sobre todo de control y monitoreo. Las políticas públicas deben entenderse como cursos de acción, un juego de la toma de decisiones; en esencia son un conjunto articulado de ideas, fines, objetivos, herramientas que como principio para cumplir ese adjetivo de públicas, deben contar con la participación de al menos una entidad pública, con la finalidad esencial de generar valor público. La comprensión de las políticas públicas en el mundo académico y en los contextos de realidad aplicada han llegado al consenso de comprenderlas a través de un ciclo, que aunque contenga fases, no deben considerarse pasos estrictos, pero sí verlos como un todo, un ciclo. Uno que inicia justamente con la conformación de la agenda, luego la etapa de formulación de alternativas de política para tratar problemáticas sociales deficientes o asuntos de interés público. Una fase de adopción que conllevará la redacción de los intereses de política y los objetivos de la misma en un producto de una entidad pública o estatal. La fase de implementación donde se traducen objetivos en realidades y acciones. Y las fases de evaluación, en las cuales el acuerdo implícito en todo el proceso pasa a convertirse en monitoreo y control. Evaluar una política pública es valorar la acción pública, conocer sus grados de adecuación a la norma con la finalidad de observar que tan eficazmente y eficientemente se está haciendo uso de los recursos. Evaluar es un procesos sistemático de recolección de información, de análisis de la misma para producir nueva información y con ello moldear los cursos de acción y las tomas de decisiones. Evaluar una política pública tiene como finalidad conocer y comprender la política en sí, pero también sus impactos en las cadenas de valor público y en las estrategias de gobierno. Tiene también como finalidad favorecer la rendición de cuentas entre los distintos mecanismos existentes. Las motivaciones para evaluar una política pública radican en mejorar la política en sí y sus instrumentos de acción; la contribución con el proceso democrático y el apoyar la adecuada implementación de la misma. Con el ciclo de las políticas públicas podemos definir una serie o tipos de evaluación de las políticas, una evaluación del diseño que busca determinar el grado de aporte o innovación de la política a la solución de determinado problema. La evaluación de los procesos, íntimamente ligada a las nociones de eficiencia y eficacia. La evaluación de resultados que

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busca una perspectiva más global del proceso de la política llegando a detectar fortalezas y debilidades en la operacionalización de la misma. Y una evaluación de indicadores que puede tomarse también en el proceso y convertirse en un sistema de monitoreo, control y seguimiento. Desde un enfoque político es necesaria la institucionalización de la evaluación y el monitoreo de políticas públicas para no caer en falencias propias de la evaluación, dentro de ellas se encuentran, la evaluación como arma política, resaltar las fortalezas y ocultar las debilidades e incluso convertirse en una herramienta de uso político mediático. La institucionalización de la evaluación y el monitoreo debe venir acompañada por una armonización entre los entes, comprender el valor de la información es un paso esencial para éste fin. Que la información sea pública y circule entre entidades, órganos de control y ciudadanía general, nos recuerda la importancia de la teoría de redes cuyos vínculos de conexión son la información. Finalmente el Dr. Lozada nos expone los argumentos más usados y debatibles para la comprensión del fracaso de los proyectos, “no estamos condenados a vivir en un medio donde los proyectos fracasen” es su principal advertencia. La apuesta por el éxito de los proyectos se resume a una palabra: planificación. Hoy contamos con estudios en etapas de pre inversión, con mecanismos adecuados de estudio del riesgo, de matrices, de recomendaciones políticas, el paso siguiente es practicar las enseñanzas, planificar, monitorear, evaluar controlar el riesgo. El camino es entonces evaluar y monitorear las políticas públicas, el Dr. Lozada nos recuerda que la auditoría a proyectos de inversión debe tener herramientas que garanticen un control fiscal integral (recordemos el ciclo de las políticas públicas), un enfoque sistémico basado en procesos (ciclo), una estructura basada en la administración del riesgo, la utilización de las TIC´s para que provean información en tiempo real y el adecuado funcionamiento de sistemas de control interno efectivos. A programar y a evaluar es la invitación de cierre del Dr. Lozada.