Relatório Especial nº 5/2017 Desemprego dos jovens: as ... · seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a o bter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos

12, rue Alcide De Gasperi - L - 1615 Luxembourg T (+352) 4398 – 1 E [email protected] eca.europa.eu

Relatório Especial nº 5/2017

(apresentado nos termos do artigo 287º, nº 4, segundo parágrafo, do TFUE)

Desemprego dos jovens: as políticas da UE alteraram a situação?

Uma avaliação da Garantia para a Juventude e da Iniciativa para o Emprego dos

Jovens

acompanhado das respostas da Comissão

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

Equipa de auditoria

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II do TCE, especializada nos domínios de despesas do investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão. Iliana Ivanova, a decana desta Câmara, é o Membro relator. Contou com a colaboração de Tony Murphy, chefe de gabinete, e Mihail Stefanov, assessor de gabinete; Emmanuel Rauch, responsável principal; Marco Fians, responsável de tarefa; Marija Grguric, Benjamin Jakob, Romuald Kayibanda, Kristina Maksinen, Aino Nyholm, Dana Smid Foltynova e Michele Zagordo, auditores.

Da esquerda para a direita: Marija Grguric, Mihail Stefanov, Marco Fians, Benjamin Jakob, Iliana Ivanova, Michele Zagordo, Tony Murphy e Dana Smid Foltynova.

2

ÍNDICE

Pontos

Glossário

Síntese I - XI

Introdução 1 - 26

Desemprego dos jovens na União Europeia 1 - 5

NEET: jovens que não trabalham, não estudam nem seguem uma formação 6 - 10

Garantia para a Juventude 11 - 17

Disposições de acompanhamento da Garantia para a Juventude 18 - 19

Iniciativa para o Emprego dos Jovens (IEJ) 20 - 24

Anterior avaliação da Garantia para a Juventude pelo TCE 25 - 26

Âmbito e método da auditoria 27 - 29

Observações 30 - 158

Avaliação dos progressos na execução da Garantia para a Juventude 30 - 59

Diminuição do número de NEET correlacionado com a diminuição da população jovem 32 - 35

Progressos limitados na identificação e registo dos NEET 36 - 42

Aumento das saídas positivas, mas insuficiente disponibilidade de ofertas 43 - 52

A integração sustentável continua a ser um desafio 53 - 59

Fatores que afetam os resultados da Garantia para a Juventude 60 - 98

Não existem estratégias com etapas e objetivos claros para chegar a todos os NEET 61 - 72

Os Estados-Membros não avaliaram o custo global da Garantia para a Juventude e o financiamento disponível 73 - 78

A abordagem dos Estados-Membros afeta a integração sustentável dos NEET 79 - 91

Fraca qualidade dos dados prejudicou a avaliação dos resultados da Garantia para a Juventude 92 - 98

3

Avaliação da contribuição da Iniciativa para o Emprego dos Jovens 99 - 158

Avaliação insuficiente da população de NEET afetou a conceção dos PO da IEJ 102 - 111

Risco de o FSE/a IEJ substituir o financiamento nacional 112 - 116

A qualidade dos dados e as orientações da Comissão sobre a recolha de dados afetam a medição dos resultados da IEJ 117 - 134

Os Estados-Membros apenas utilizaram parcialmente o pré-financiamento suplementar para os PO da IEJ/do FSE 135 - 138

Comunicação de resultados aquém das expectativas nas medidas apoiadas pela IEJ/pelo FSE 139 - 148

Dificuldades de execução confirmadas pelos casos individuais diretamente incluídos na amostra 149 - 158

Conclusões e recomendações 159 - 182

Anexo - Acompanhamento da Garantia para a Juventude: diferenças entre os

Estados-Membros nos dados fornecidos

Respostas da Comissão

4

Autoridade de gestão: organismo público ou privado designado pelo Estado-Membro para gerir um programa operacional. As suas tarefas incluem a seleção de projetos a financiar, o acompanhamento do modo como os projetos são executados e a apresentação de relatórios à Comissão sobre os aspetos financeiros e os resultados obtidos.

GLOSSÁRIO

Comité do Emprego (COEM): principal comité consultivo do Conselho para o emprego e assuntos sociais no domínio do emprego.

Efeitos: alterações decorrentes de uma intervenção, geralmente relacionadas com os seus objetivos (por exemplo, formandos que encontraram emprego). Os efeitos podem ser esperados ou não, positivos ou negativos.

Eixos prioritários: principais domínios de despesas de um programa operacional. São compostos por um grupo de operações relacionadas entre si e com objetivos específicos mensuráveis.

Equipas de ação para a juventude: em fevereiro de 2012, a Comissão, em conjunto com os oito Estados-Membros com os níveis mais elevados de desemprego dos jovens nessa data, instituiu equipas de ação para a juventude, compostas por peritos nacionais e funcionários da UE, a fim de identificar medidas para utilizar o financiamento da UE (incluindo do FSE) ainda disponível ao abrigo do período de programação de 2007-2013, para apoiar oportunidades de emprego para os jovens e as pequenas e médias empresas.

Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho (Eurofound): agência da UE, cujo papel consiste em fornecer informações, aconselhamento e conhecimentos especializados no domínio da política social da UE, com base em informações comparativas, trabalhos de investigação e análises.

Fundo Social Europeu (FSE): fundo que visa reforçar a coesão económica e social na União Europeia através da melhoria do emprego e das oportunidades de emprego (sobretudo através de medidas de formação), promovendo um elevado nível de emprego e a criação de mais e melhores empregos.

Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI): cinco fundos separados, que têm por objetivo reduzir os desequilíbrios regionais na União: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE), o Fundo de Coesão (FC), o Fundo Europeu Agrícola para o Desenvolvimento Rural (FEADER) e o Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos e as Pescas (FEAMP).

Garantia para a Juventude: política do Conselho concebida para assegurar que todos os jovens com menos de 25 anos beneficiam de uma boa oferta de emprego, educação contínua, oportunidades de aprendizagem ou estágio no prazo de quatro meses após terem terminado o ensino formal ou terem ficado desempregados.

Iniciativa para o Emprego dos Jovens (IEJ): programa da UE que tem por objetivo conceder apoio financeiro a regiões com taxas de desemprego dos jovens superiores a 25%.

5

Jovens: para efeitos da Garantia para a Juventude, consideram-se jovens as pessoas com idades compreendidas entre 15 e 25 anos ou, em alguns Estados-Membros, entre 15 e 29 anos.

NEET ("neither in employment, education or training"): pessoas que não trabalham, não estudam, nem seguem uma formação. Incluem tanto as pessoas desempregadas como as inativas.

Organização Internacional do Trabalho (OIT): agência das Nações Unidas dedicada às questões laborais e, em especial, às normas internacionais do trabalho.

Planos de Implementação da Garantia para a Juventude: planos elaborados pelos Estados-Membros para executar as suas Garantias para a Juventude a nível nacional. Definem as funções respetivas das autoridades públicas e de outras organizações, bem como o financiamento da Garantia (incluindo a utilização dos fundos da UE). Além disso, determinam a forma como os progressos deverão ser avaliados e estabelecem um calendário.

Programa operacional (PO): programa que define as prioridades e os objetivos específicos de um Estado-Membro e a forma como os fundos serão utilizados durante um determinado período (geralmente de sete anos) para financiar projetos.

Resultado: consequência mensurável decorrente, direta ou indiretamente, de uma intervenção pública. No contexto da política de coesão, os resultados são normalmente subdivididos em efeitos e impactos.

6

Sobre a Garantia para a Juventude

SÍNTESE

I. O desemprego dos jovens não é um fenómeno novo e vários Estados-Membros da UE

registam níveis extremamente elevados há muitos anos. A crise económica de 2008

dificultou ainda mais a integração dos jovens no mercado de trabalho. Embora a situação

tenha melhorado, mais de 4,2 milhões de jovens com menos de 25 anos na UE estavam

ainda desempregados no final de junho de 2016.

II. Uma das iniciativas mais importantes da UE para resolver esta questão é a Garantia

para a Juventude, no âmbito da qual os Estados-Membros devem assegurar que todos os

jovens com menos de 25 anos beneficiam de uma boa oferta de emprego, educação

contínua, oportunidades de aprendizagem ou estágio no prazo de quatro meses após saírem

do ensino ou ficarem desempregados.

III. Além disso, o Conselho Europeu acordou em criar a Iniciativa para o Emprego dos

Jovens, com um orçamento aprovado de 6,4 mil milhões de euros (3,2 mil milhões de euros

provenientes de uma nova rubrica específica do orçamento da UE, que deverão ser

complementados por 3,2 mil milhões de euros das dotações nacionais do FSE), para

aumentar o apoio financeiro da UE disponível para as regiões e pessoas com mais

dificuldades em termos de desemprego e inatividade dos jovens.

A forma como o Tribunal realizou a auditoria

IV. O Tribunal avaliou se a Garantia para a Juventude obteve resultados nos

Estados-Membros e se a Iniciativa para o Emprego dos Jovens contribuía para esses

resultados. Em especial, o Tribunal examinou se os Estados-Membros realizaram progressos

na execução da Garantia para a Juventude, deram uma resposta adequada aos fatores

passíveis de afetar esse processo e se executaram a Iniciativa para o Emprego dos Jovens de

forma a contribuir para a realização dos objetivos da Garantia para a Juventude.

V. A fim de avaliar os progressos realizados no que se refere à execução da Garantia para

a Juventude, o Tribunal visitou os seguintes sete Estados-Membros: Irlanda, Espanha,

França, Croácia, Itália, Portugal e Eslováquia. Para avaliar a contribuição da Iniciativa para o

7

Emprego dos Jovens, foram visitados os mesmos Estados-Membros, exceto a Irlanda e a

Eslováquia. A auditoria do Tribunal abrangeu o período decorrido entre o lançamento oficial

da Garantia para a Juventude, em abril de 2013, e maio de 2016.

O que o Tribunal constatou

VI. Embora os sete Estados-Membros visitados tenham realizado progressos na execução

da Garantia para a Juventude e alcançado alguns resultados, a situação atual, mais de três

anos após a adoção da recomendação do Conselho, está muito aquém das expectativas

iniciais formuladas durante o lançamento da Garantia para a Juventude, cujo objetivo é

apresentar uma boa oferta a todos os NEET no prazo de quatro meses.

VII. Nenhum dos Estados-Membros visitados conseguiu ainda garantir que todos os NEET

tiveram a oportunidade de iniciar uma oferta no prazo de quatro meses, ajudando-os a

integrar o mercado de trabalho de forma sustentável. Um fator importante que contribui

para esta situação é que não é possível dar resposta a toda a população de NEET apenas com

os recursos disponibilizados pelo orçamento da UE.

VIII. Além disso, o Tribunal conclui que, à data da auditoria, a contribuição da Iniciativa para

o Emprego dos Jovens para a concretização dos objetivos da Garantia para a Juventude nos

cinco Estados-Membros visitados era muito limitada.

O que o Tribunal recomenda

IX. Para futuras iniciativas no domínio do emprego, os Estados-Membros e a Comissão

devem:

• gerir as expectativas, definindo objetivos e metas realistas e exequíveis;

• realizar avaliações das lacunas e análises de mercado antes da definição dos

instrumentos.

X. Os Estados-Membros devem:

• definir estratégias de divulgação adequadas para identificar a totalidade da população

de NEET, com o objetivo de a registar;

8

• estabelecer uma panorâmica completa do custo da execução da Garantia para a

Juventude para a totalidade da população de NEET e conferir prioridade às medidas

conexas a executar de acordo com o financiamento disponível;

• garantir que as ofertas só são consideradas boas se corresponderem ao perfil do

participante e à procura do mercado de trabalho e conduzirem a uma integração

sustentável nesse mercado;

• melhorar os seus sistemas de acompanhamento e de elaboração de relatórios, a fim de

fornecer regularmente dados de qualidade para facilitar o desenvolvimento de políticas

de juventude mais fundamentadas e, em especial, reforçar a capacidade de acompanhar

os participantes que deixam a Garantia para a Juventude, com o objetivo de diminuir o

mais possível o número de saídas com destino desconhecido.

XI. A Comissão deve:

• juntamente com o COEM, elaborar e propor normas para os critérios de qualidade das

ofertas a apresentar no âmbito da Garantia para a Juventude;

• identificar e divulgar boas práticas de acompanhamento e elaboração de relatórios, com

base na sua visão global dos sistemas existentes nos Estados-Membros;

• assegurar, através do seu processo de aprovação das alterações dos PO, que os

Estados-Membros realizam uma avaliação global das características da população de

NEET para garantir que as medidas da IEJ incluídas nos PO darão uma resposta

adequada às necessidades dos jovens;

• rever as suas orientações sobre recolha de dados, a fim de minimizar o risco de

sobredeclaração dos resultados. Os Estados-Membros devem rever os seus cenários de

referência e metas em conformidade.

9

Desemprego dos jovens na União Europeia

INTRODUÇÃO

1. O desemprego dos jovens não é um fenómeno novo e vários Estados-Membros da UE

registam níveis extremamente elevados há muitos anos. A crise económica de 2008

dificultou ainda mais a integração dos jovens no mercado de trabalho. Esta situação é

ilustrada pelo facto de a taxa de desemprego dos jovens (entre os 15 e os 24 anos) ter

aumentado 8,8 pontos percentuais entre o primeiro trimestre de 2008 e o primeiro

trimestre de 2013, altura em que atingiu o seu nível mais elevado, com 23,9%.

2. Durante o mesmo período, a taxa de desemprego da população ativa mais velha

(entre 25 e 74 anos) aumentou menos (3,7 pontos percentuais, passando de 5,8%

para 9,5%). Este número corresponde a menos de metade do aumento observado para o

grupo etário dos 15-24 anos (ver figura 1).

Figura 1

— Taxa de desemprego dos grupos etários dos 15-24 e 25-74 anos, de 2000 a

junho de 2016, média da UE-28

Fonte: Taxas de desemprego do Eurostat na UE-28, dados corrigidos de sazonalidade.

17,9%

15,1%

23,9%

18,8%

7,9%

5,8%

9,5%

7,6%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

2000T1 2001T1 2002T1 2003T1 2004T1 2005T1 2006T1 2007T1 2008T1 2009T1 2010T1 2011T1 2012T1 2013T1 2014T1 2015T1 2016T1

Menos de 25 anos De 25 a 74 anos

2016

-Se

gund

o tr

imes

tre

2013

-Pr

imei

ro tr

imes

tre

2008

-Pr

imei

rotr

imes

tre

2000

-Pr

imei

ro tr

imes

tre

10

3. Embora a situação tenha melhorado desde meados de 2013, mais de 4,2 milhões de

jovens com menos de 25 anos na UE estavam ainda desempregados no final de junho

de 2016 (taxa de desemprego média de 18,8%). Os Estados-Membros mais afetados eram a

Grécia (47,7%), Espanha (45,2%) e Itália (37,2%) (ver figura 2).

Figura 2

— Taxa de desemprego dos jovens por Estado-Membro em junho de 2016 (menos

de 25 anos)

Fonte: Eurostat, taxa de desemprego dos jovens (menos de 25 anos) corrigida de sazonalidade.

4. Para além das consequências financeiras suportadas diretamente pelos jovens, os

longos períodos de desemprego têm também um efeito negativo em termos de

empregabilidade no futuro, um maior risco de pobreza e de exclusão social, bem como no

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50%

Alemanha

Malta

Países Baixos

Áustria

República Checa

Dinamarca

Hungria

Reino Unido

Eslovénia

Bulgária

Estónia

Lituânia

Polónia

Luxemburgo

Irlanda

Suécia

UE-28

Letónia

Roménia

Finlândia

Eslováquia

Bélgica

França

Chipre

Portugal

Croácia

Itália

Espanha

Grécia

11

seu papel na sociedade como um todo. Além disso, existe o risco de os seus talentos e

competências não serem utilizados da melhor forma.

5. As elevadas taxas de desemprego dos jovens têm ainda um efeito negativo no

crescimento económico e na produtividade, representando um grave encargo económico

para a sociedade no seu conjunto. Por exemplo, um grande número de licenciados que não

consegue encontrar emprego, não pode, por conseguinte, contribuir para o crescimento

económico através dos seus conhecimentos e competências. Os jovens com poucas ou

nenhumas qualificações podem ter dificuldade em entrar no mercado de trabalho, ficar

"excluídos" do emprego ou ver-se cada vez mais presos num ciclo de baixos salários e de

poucas possibilidades de progressão.

NEET: jovens que não trabalham, não estudam, nem seguem uma formação

6. Além do grupo de jovens desempregados (ou seja, disponível para começar a trabalhar

e ativamente à procura de emprego), existe outro grande grupo de jovens, com menos

motivação para serem pró-ativos e que estão, por conseguinte, mais afastados do mercado

de trabalho. Trata-se de jovens inativos que não estudam nem seguem uma formação,

referidos como NEET inativos. Em conjunto, os dois grupos (NEET "desempregados" e

"inativos"), que têm idades compreendidas entre os 15 e os 24 anos e, em alguns

Estados-Membros, os 29 anos, constituem uma população distinta designada por "NEET".

Embora a taxa de desemprego dos jovens seja o indicador mais utilizado, não fornece uma

imagem tão exaustiva como a taxa de NEET. Note-se que esta taxa é inferior à taxa de

desemprego dos jovens (ver figura 3).

12

Figura 3

— Taxa de desemprego dos jovens e taxa de NEET

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

7. Os NEET são a população de referência utilizada no âmbito da Garantia para a

Juventude. Por conseguinte, para efeitos do presente relatório, emprega-se igualmente o

conceito de NEET, em vez do desemprego dos jovens.

8. A percentagem de NEET entre os 15 e os 24 anos aumentou após 2007, tendo atingido o

seu ponto mais elevado em 2012, sobretudo devido ao aumento do número de NEET

desempregados, e tem vindo a diminuir ligeiramente desde então (ver figura 4).

13

Figura 4

— Evolução da taxa de NEET na UE-28 durante o período de 2007-2015

Fonte: Dados do Eurostat sobre a população de NEET dos 15 aos 24 anos.

9. Existiam diferenças substanciais nas taxas de NEET dos vários Estados-Membros no final

de 2015 para a faixa etária dos 15-24 anos (ver figura 5

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

6,0% 5,9% 6,1% 6,3% 6,3% 6,2% 6,1% 6,1% 6,1%

4,9% 5,0%6,3% 6,5% 6,6% 6,9% 6,9% 6,4% 5,9%

NEET inativos NEET desempregados

). Enquanto a Itália e a Bulgária

registaram taxas de NEET próximas ou acima dos 20%, os Países Baixos, o Luxemburgo e a

Alemanha tinham taxas próximas ou inferiores a 5%.

14

Figura 5

— Taxa de NEET por Estado-Membro e por categoria (menos de 25 anos) em 2015

Fonte: Dados do Eurostat sobre a população de NEET dos 15 aos 24 anos.

10. A taxa de NEET varia muito entre os Estados-Membros e a composição da população de

NEET (15-24 anos) é também muito diferente entre eles. As taxas de NEET desempregados

são mais elevadas na Croácia (13,4%), na Grécia (11,0%) e em Espanha (10,6%), onde um

cenário de crescimento económico poderia facilitar a sua integração no mercado de

trabalho. A situação é diferente na Bulgária (14,3%), na Itália (12,0%) e na Roménia (11,7%),

que registam as taxas mais elevadas de NEET inativos. Nestes Estados-Membros, os serviços

de emprego têm de desempenhar um papel muito mais ativo para integrar os jovens no

mercado de trabalho.

0% 5% 10% 15% 20% 25%

Países BaixosLuxemburgo

AlemanhaDinamarca

SuéciaRepública Checa

ÁustriaLituânia

EslovéniaMalta

FinlândiaLetóniaEstóniaPolónia

Reino UnidoPortugalHungria

UE-28FrançaBélgica

EslováquiaIrlandaChipre

EspanhaGrécia

RoméniaCroácia

BulgáriaItália

Inativos Desempregados

15

Garantia para a Juventude

11. O papel desempenhado pela UE na política de emprego consiste em garantir a

coordenação das políticas de emprego dos Estados-Membros, definindo, nomeadamente, as

diretrizes para essas políticas. A Comissão pode igualmente apoiar e, se necessário,

completar as medidas nacionais de combate ao desemprego1

12. Em setembro de 2010, pela primeira vez, a Comissão instou os Estados-Membros a

garantirem que todos os jovens têm emprego, continuam a estudar ou aderem a outra

medida de ativação no prazo de quatro meses após saírem do ensino ou ficarem

desempregados. Esta iniciativa viria a ser conhecida como "Garantia para a Juventude". A

proposta foi apresentada no contexto da iniciativa emblemática "Juventude em

Movimento"

. Uma das mais importantes

iniciativas da UE destinadas a melhorar a situação dos jovens no mercado de trabalho é a

Garantia para a Juventude.

2

13. Em dezembro de 2012, a Comissão propôs uma recomendação do Conselho relativa ao

estabelecimento de uma "Garantia para a Juventude" no seu "Pacote relativo ao Emprego

dos Jovens"

, no âmbito da Estratégia Europa 2020, que defendia uma educação e

formação de melhor qualidade, uma integração mais adequada no mercado de trabalho e

uma maior mobilidade enquanto ferramentas para combater o desemprego dos jovens.

3

1 Artigo 5º, nº 2, e artigo 147º da versão consolidada do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (JO C 115 de 9.5.2008, p. 47).

. Esta proposta pode ser considerada um compromisso político, uma vez que foi

2 COM(2010) 477 final, de 15 de setembro de 2010, "Juventude em Movimento".

3 COM(2012) 729 final, de 5 de dezembro de 2012, "Proposta de Recomendação do Conselho relativa ao estabelecimento de uma Garantia para a Juventude".

16

adotada pelo Conselho de Ministros da UE em abril de 20134 e posteriormente aprovada

pelo Conselho Europeu de junho de 20135 (ver caixa 1

Caixa 1 - O que é a "Garantia para a Juventude"?

).

No âmbito da Garantia para a Juventude, os Estados-Membros devem assegurar que todos os jovens

com menos de 25 anos conseguem encontrar um bom emprego adequado à sua formação

académica, competências e experiência, ou adquirir a formação académica, as competências e a

experiência necessárias para encontrar um emprego no futuro através de aprendizagem, estágio ou

formação permanente, no prazo de quatro meses após terem ficado desempregados ou terem

terminado o ensino formal.

14. A novidade da Garantia para a Juventude é que, para além das medidas em vigor

destinadas aos jovens ativamente à procura de emprego, procura sistematicamente chegar

aos jovens inativos que não estão à procura de emprego e que não estudam nem seguem

uma formação. Tem por objetivo a integração sustentável de todos os NEET no mercado de

trabalho.

4 Recomendação do Conselho, de 22 de abril de 2013, relativa ao estabelecimento de uma Garantia para a Juventude (JO C 120 de 26.4.2013, p. 1).

5 Conclusões do Conselho Europeu, 27-28 de junho de 2013, EUCO 104/2/13 (http://www.consilium.europa.eu).

17

15. As diferentes etapas do percurso da Garantia para a juventude são descritas na figura 6.

Figura 6

— Percurso da Garantia para a Juventude

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

16. A recomendação do Conselho exige que os Estados-Membros implementem os

instrumentos de Garantia para a Juventude "o mais rapidamente possível". Afirma

18

igualmente que: "No que diz respeito aos Estados-Membros que se debatem com as maiores

dificuldades orçamentais e com elevadas taxas de jovens NEET ou de desemprego juvenil,

poder-se-á considerar também a possibilidade de uma implementação progressiva"6

17. Não foi definida qualquer data para a execução da Garantia para a Juventude para o

conjunto da população de NEET. Num primeiro momento, os Estados-Membros foram

convidados a elaborar os seus Planos de Implementação da Garantia para a Juventude. Esses

planos deviam ser adotados até ao final de dezembro de 2013, ou ao final da primavera

de 2014, em função do nível de desemprego dos jovens de cada Estado-Membro.

. A

Comissão incentivou ainda os Estados-Membros a darem prioridade ao emprego dos jovens

nos seus orçamentos nacionais.

Disposições de acompanhamento da Garantia para a Juventude

18. A recomendação do Conselho relativa ao estabelecimento de uma Garantia para a

Juventude salienta que os Estados-Membros devem acompanhar e avaliar todas as medidas

ao abrigo dos instrumentos da Garantia para a Juventude, a fim de desenvolver políticas e

intervenções mais fundamentadas, tendo em conta as medidas que funcionam, onde e

porquê, no intuito de garantir uma utilização eficaz dos recursos e retornos positivos dos

investimentos.

19. Encarrega a Comissão Europeia de acompanhar a implementação dos instrumentos da

Garantia para a Juventude em cada Estado-Membro "através da supervisão multilateral do

Comité do Emprego" (COEM). Em 2014, o COEM7 aprovou um quadro de indicadores para o

acompanhamento da Garantia para a Juventude, juntamente com um exaustivo manual

metodológico8

6 Recomendação do Conselho, de 22 de abril de 2013, relativa ao estabelecimento de uma Garantia para a Juventude (JO C 120 de 26.4.2013), ponto 27.

.

7 Reunião do COEM realizada em Roma, de 22 a 23 de setembro de 2014.

8 Ver http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=115.

19

Iniciativa para o Emprego dos Jovens (IEJ)

20. Paralelamente, em fevereiro de 2013, o Conselho e o Parlamento Europeu acordaram

em criar a Iniciativa para o Emprego dos Jovens (IEJ), dotada de uma rubrica orçamental

específica, a fim de aumentar o apoio financeiro da UE disponível para as regiões e pessoas

com mais dificuldades em termos de desemprego e inatividade dos jovens.

21. A IEJ faz parte da programação global do FSE, sendo aprovada sob a forma de

programas operacionais específicos da IEJ ou, no âmbito dos programas operacionais do FSE,

enquanto eixo prioritário ou como uma parte de um eixo prioritário9. Por conseguinte, a

Comissão tem uma maior responsabilidade neste domínio, em comparação com a Garantia

para a Juventude. A Garantia para a Juventude constitui um compromisso político de

apresentar uma oferta a todos os NEET com menos de 25 anos, ao passo que a IEJ é um

instrumento de financiamento para medidas que visam pessoas10

22. São elegíveis para apoio da IEJ as regiões em que a taxa de desemprego dos jovens (com

idade entre os 15 e os 24 anos) era superior a 25% em 2012 e os Estados-Membros em que

essa taxa tenha aumentado mais de 30% em 2012 e sido superior a 20% em 2012

na mesma população. O

orçamento global aprovado para a IEJ é de 6,4 mil milhões de euros para o período de

programação de 2014-2020, composto por 3,2 mil milhões de euros provenientes de uma

nova rubrica específica do orçamento da UE, que devem ser complementados por 3,2 mil

milhões de euros, pelo menos, das dotações nacionais do FSE.

11

(ver figura 7

).

9 Artigo 18º do Regulamento (UE) nº 1304/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao Fundo Social Europeu e que revoga o Regulamento (CE) nº 1081/2006 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 470).

10 Regulamento (UE) nº 1304/2013, considerando 11. 11 Artigo 16º do Regulamento nº 1304/2013.

20

Figura 7

— Regiões elegíveis para financiamento pela IEJ

Fonte: Comissão Europeia.

23. O acompanhamento das medidas relativas à Garantia para a Juventude financiadas pela

IEJ/pelo FSE segue as disposições estabelecidas no quadro jurídico dos Fundos Europeus

Estruturais e de Investimento (FEEI)12

12 Regulamento (UE) nº 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao

.

elegívelnão elegível

Canárias

GuadalupeMartinica

Regiões NUTS 2 elegíveis:

não elegível Guiana Francesa

Maiote Reunião

Açores Madeira

21

24. Em outubro de 2016, a Comissão Europeia publicou uma Comunicação13 que destaca as

principais realizações da Garantia para a Juventude e da Iniciativa para o Emprego dos

Jovens desde o seu lançamento em 2013 e tira conclusões sobre a forma de melhorar os

esforços nacionais e da UE para a execução da Garantia para a Juventude14. Em paralelo, a

Comissão propôs aumentar o orçamento da Iniciativa para o Emprego dos Jovens e

completar a dotação orçamental específica da IEJ com mil milhões de euros adicionais para o

período de 2017-2020 (com mil milhões de euros complementares provenientes do FSE),

atingindo um montante total de 8 mil milhões de euros15

Anterior avaliação da Garantia para a Juventude pelo TCE

.

25. Em março de 2015, o Tribunal publicou um Relatório Especial16

- a adequação do financiamento total;

sobre o apoio da

Comissão aos Estados-Membros para a execução da Garantia para a Juventude. Detetou três

principais riscos que se colocam à eficácia da execução:

- a definição de "boa oferta";

- a forma como a Comissão acompanha e comunica informações sobre os resultados da


26. O presente relatório tem por base essa análise e complementa-a através da avaliação

da execução da Garantia para a Juventude ao nível dos Estados-Membros.

Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) nº 1083/2006 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 320) e Regulamento (UE) nº 1304/2013.

13 COM(2016) 646 final, de 4 de outubro de 2016, "A Garantia para a Juventude e a Iniciativa para o Emprego dos Jovens, três anos volvidos".

14 COM(2016) 646 final.

15 COM(2016) 603 final, de 14 de setembro de 2016, "Reapreciação/revisão intercalar do Quadro Financeiro Plurianual 2014-2020. Um orçamento da UE centrado nos resultados".

16 Relatório Especial nº 3/2015, "Garantia para a Juventude da UE: foram tomadas as primeiras medidas, mas preveem-se riscos de execução" (http://eca.europa.eu).

22

27. Através da presente auditoria, o Tribunal avaliou se a Garantia para a Juventude obteve

resultados nos Estados-Membros e se a Iniciativa para o Emprego dos Jovens contribuía para

esses resultados. Em especial, o Tribunal examinou se os Estados-Membros tinham:

ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

- realizado progressos na execução da Garantia para Juventude. Os aspetos examinados,

com base nos dados comunicados ao COEM pelos Estados-Membros, incluíam a

evolução do número de NEET, a sua identificação e registo, a apresentação de ofertas

no prazo de quatro meses e a posterior sustentabilidade dessas ofertas;

- dado uma resposta adequada aos fatores associados suscetíveis de afetar os progressos

da execução da Garantia para a Juventude com base nas disposições constantes da

recomendação do Conselho. Este aspeto incluía a existência de estratégias adequadas

para assegurar o registo de todos os NEET, a avaliação dos custos de execução e o

financiamento disponível, a abordagem adotada pelos Estados-Membros para a

integração sustentável dos NEET e a adequação do acompanhamento e da apresentação

de relatórios pelos Estados-Membros;

- executado a Iniciativa para o Emprego dos Jovens (IEJ) de modo a contribuir para a

realização dos objetivos da Garantia para a Juventude.

28. A fim de avaliar os progressos realizados no que se refere à execução da Garantia para a

Juventude, o Tribunal visitou sete Estados-Membros: Irlanda, Espanha, França, Croácia,

Itália, Portugal e Eslováquia. Para cada um deles, a análise tem por base o grupo etário que

selecionaram, ou seja, 15-24 anos ou 15-29 anos. Além disso, para avaliar a contribuição da

Iniciativa para o Emprego dos Jovens (IEJ), o Tribunal visitou os mesmos Estados-Membros,

exceto a Irlanda e a Eslováquia, tendo analisado seis PO (cinco nacionais e um regional em

França). Os Estados-Membros foram selecionados com base nos seguintes critérios

principais:

- a sua taxa de desemprego dos jovens;

- a percentagem de NEET na população total do mesmo escalão etário;

23

- a sua parte do total da dotação financeira específica da IEJ.

29. As provas foram obtidas a partir de:

- análises documentais realizadas a nível nacional e da UE;

- entrevistas com as autoridades nacionais responsáveis pela execução da Garantia para a

Juventude e com as autoridades de gestão dos PO da IEJ/do FSE;

- uma análise dos dados (incluindo os comunicados ao COEM);

- um exame de uma amostra de 175 pessoas que beneficiaram de ofertas subvencionadas

pela IEJ, 35 em cada um dos cinco Estados-Membros, com o objetivo de examinar a

contribuição da IEJ.

A auditoria nos Estados-Membros abrangeu o período decorrido entre o lançamento oficial

da Garantia para a Juventude, em abril de 2013, e maio de 2016.

Avaliação dos progressos na execução da Garantia para a Juventude

OBSERVAÇÕES

30. O Tribunal considerou que este era um momento oportuno para avaliar os progressos

realizados na execução da Garantia para a Juventude, tendo em conta que a recomendação

do Conselho foi aprovada no primeiro semestre de 2013.

31. Com base nos dados comunicados pelos Estados-Membros ao COEM e nos dados do

Eurostat sobre os NEET e a população jovem, o Tribunal avaliou, para os sete

Estados-Membros visitados, se:

- o número de NEET diminuiu desde a introdução da Garantia para a Juventude;

- os Estados-Membros realizaram progressos na identificação e registo dos NEET;

- todos os NEET registados tinham recebido uma oferta de emprego, aprendizagem,

estágio ou educação contínua no prazo de quatro meses;

24

- os jovens que beneficiaram da Garantia para a Juventude estavam a ser integrados de

forma sustentável no mercado de trabalho.

Diminuição do número de NEET correlacionado com a diminuição da população jovem

32. Entre o lançamento da Garantia para a Juventude e o primeiro trimestre de 2016, a

população jovem global nos sete Estados-Membros visitados tinha diminuído em cerca de

286 000 pessoas. Os fatores demográficos, incluindo o decréscimo natural da população

jovem e a migração líquida, contribuíram para essa situação.

33. No mesmo período, a população de NEET sofreu uma redução, em todos os

Estados-Membros visitados (com exceção da França), de quase 374 000 pessoas. Contudo, o

aumento da população jovem em França deveu-se a um ajustamento técnico comunicado

pelo Eurostat no primeiro trimestre de 2014. Sem a França, a diminuição da população

jovem e de NEET teria sido de 500 000 e de 432 000 pessoas, respetivamente (ver quadro 1).

Quadro 1

— População jovem e de NEET em 2013 e 2016 (em milhares)

Fonte: Dados do Eurostat.

34. A análise do Tribunal revela que esta redução da população de NEET não se deveu a um

aumento do número de jovens empregados. Na realidade, embora as taxas de desemprego

dos jovens tenham globalmente diminuído nos sete Estados-Membros visitados, o número

de jovens empregados baixou 40 000 entre o primeiro trimestre de 2013 e o mesmo período

de 2016.

35. O principal fator que contribuiu para a redução da população de NEET foi o número de

jovens a frequentarem estudos, que aumentou 315 000 durante o mesmo período. Esta

2013T1 2016T1 2013T1 2016T1IE 542 520 -22 86 66 -21ES 4 562 4 398 -165 839 622 -217FR 7 284 7 497 213 797 855 58HR 778 743 -36 181 135 -46IT 9 286 9 165 -120 2 289 2 258 -32PT 1 720 1 658 -63 293 227 -66SK 1 133 1 040 -94 215 164 -52Total 25 306 25 020 -286 4 701 4 327 -374

População jovem Variação População NEET Variação

25

situação pode dever-se ao facto de que os jovens tendem a permanecer mais tempo no

sistema de ensino e a adiar a sua entrada no mercado de trabalho durante períodos de fraco

crescimento económico (ver quadro 2).

Quadro 2

— Composição e evolução da população jovem e de NEET dos Estados-Membros

visitados (em milhares) entre o primeiro trimestre de 2013 e o primeiro trimestre de 2016

Fonte: Dados do Eurostat.

Progressos limitados na identificação e registo dos NEET

36. A Garantia para a Juventude destina-se a todos os jovens, independentemente da sua

situação no mercado de trabalho. Antes da introdução da Garantia para a Juventude, todos

os Estados-Membros prestavam já apoio aos NEET que estavam ativamente à procura de

emprego. Em geral, esse apoio era prestado pelos serviços públicos de emprego (SPE) ou

prestadores de serviços semelhantes, sendo o registo uma condição prévia para a obtenção

de apoio.

37. A recomendação do Conselho insta os Estados-Membros a criarem instrumentos de

Garantia para a Juventude que visam apresentar uma boa oferta a todos os jovens no prazo

de quatro meses após terem ficado desempregados ou deixado o ensino formal. Para o

efeito, é necessário identificar todos os NEET, em especial os que não estão ativamente à

procura de emprego (ou seja, os NEET inativos), pois não estão abrangidos pelos regimes

existentes. Por conseguinte, era necessário realizar reformas estruturais, implicando o

envolvimento de novos parceiros a trabalharem em mais estreita colaboração com este

grupo-alvo, além de recursos financeiros adicionais.

Situação 2013T1 2016T1 VariaçãoNEET desempregados 2 699 2 312 -387NEET inativos 2 002 2 014 13População total de NEET 4 701 4 327 -374Empregados 6 948 6 908 -40Desempregados em formação 765 579 -186Inativos na educação 12 891 13 206 315Total da população jovem 25 306 25 020 -286

26

38. Os sete Estados-Membros visitados tinham situações de partida diferentes em termos

de população de NEET já abrangida antes do lançamento da Garantia para a Juventude. A

percentagem de NEET já identificados em França era de 82%, em comparação com a Itália,

onde representavam apenas cerca de 38% (ver

A percentagem de NEET registados até ao final de 2015 não aumentou substancialmente

após a introdução da Garantia para a Juventude

quadro 3).

Quadro 3

— Desempregados registados antes da Garantia para a Juventude e NEET

registados em 2014 e 20151 (em milhares)

1 Os valores "antes da Garantia para a Juventude" utilizados correspondem à percentagem de pessoas registadas nos SPE como desempregados que se inserem na faixa etária da Garantia para a Juventude antes da sua entrada em funcionamento. Os dados utilizados em Espanha foram fornecidos pelo SPE, uma vez que os dados do COEM só abrangem os NEET que estão registados na SNGJ (base de dados espanhola da Garantia para a Juventude). Os dados de 2014 para a França só têm em conta o Pôle Emploi, a fim de evitar uma dupla contagem com os

2014 2015

Registados 48 46 37População NEET 74 80 74% 65% 58% 50%Registados 461 465 788População NEET 707 685 1273% 65% 68% 62%Registados 673 726 715População NEET 821 851 889% 82% 85% 80%Registados 121 94 89População NEET 177 166 151% 68% 56% 59%Registados 925 51 213População NEET 2414 2413 2349% 38% 2% 9%Registados 142 100 109População NEET 265 245 220% 54% 41% 50%Registados 134 87 80População NEET 225 201 184% 60% 43% 43%

PT15-29

SK15-29

IE15-24

ES15-29

FR15-24

HR15-29

IT15-29

Antes da Garantia para a Juventude2

27

serviços de emprego locais, as Missions Locales. Os dados relativos a 2014 e 2015 correspondem a valores médios ao longo do ano.

2 Os dados utilizados para os valores anteriores à Garantia para a Juventude foram: Irlanda 2013T4; Espanha 2014T2; França 2013T4; Croácia 2013T4; Itália 2014T1; Portugal 2014T1 e Eslováquia 2013T4.

Fonte: SPE para os valores de referência "antes da Garantia para a Juventude"; base de dados do COEM para o número de NEET na Garantia para a Juventude em 2014 e 2015 e dados do Eurostat para a população de NEET.

39. Os diferentes níveis de progresso registados pelos Estados-Membros explicam-se, em

parte, pelo facto de as suas Garantias para a Juventude não terem sido lançadas ao mesmo

tempo. Além disso, alguns Estados-Membros decidiram transferir todos os jovens que já

estavam registados nos SPE (ou prestadores de serviços semelhantes) para a Garantia para a

Juventude, ao passo que outros decidiram criar novos registos específicos da Garantia para a

Juventude.

40. Por exemplo, em Itália, as autoridades nacionais decidiram não transferir

automaticamente para a Garantia para a Juventude os jovens que preenchiam os critérios

NEET, mas que já estavam inscritos como desempregados nos SPE. Em vez disso, exigiram

que todos se registassem novamente. Tratou-se de uma opção deliberada das autoridades

nacionais, que criou encargos adicionais para os NEET e resultou num ritmo de registo muito

lento.

41. O número total de NEET que entraram na Garantia para a Juventude nos sete

Estados-Membros visitados (ou seja, que se registaram junto de uma entidade associada à

Garantia para a Juventude) totalizava 2,6 milhões em 2014. Em 2015, este número

aumentou 32%, atingindo um total de mais de 3,4 milhões. No entanto, com exceção de

Espanha, Itália e França, o número de NEET registados foi mais baixo em 2015 do que no ano

anterior (ver

A contribuição da Garantia para a Juventude para o processo de registo dos NEET é difícil de

avaliar

quadro 4).

28

Quadro 4

— Número total de pessoas que entraram na Garantia para a Juventude1

1 Os dados de Espanha foram fornecidos pelo SPE, uma vez que os dados do COEM só abrangem os NEET que estão registados na SNGJ (base de dados espanhola da Garantia para a Juventude). Os dados de 2014 para a França só têm em conta o Pôle Emploi, a fim de evitar uma dupla contagem com os serviços de emprego locais, as Missions Locales.

Fonte: Base de dados do COEM e Eurostat.

42. A análise do Tribunal mostra que as divergências significativas entre os

Estados-Membros se devem aos seguintes aspetos:

- em Espanha, os dois fatores principais foram: 1) a comunicação dos dados sobre os

NEET só começou em julho de 2014; 2) a faixa etária foi alargada em julho de 2015 para

incluir os NEET entre os 25 e os 29 anos, o que deu origem a quase 390 000 novos

registos;

- em Itália, a comunicação de informações abrangia apenas o período de oito meses a

partir de maio de 2014, uma vez que as autoridades decidiram não proceder à migração

dos NEET potenciais já registados no SPE antes dessa data e deram início a um novo

registo;

- em França, a fonte dos dados foi alterada de um ano para o outro. Os dados de 2014 só

tinham em conta os valores do serviço público de emprego (o Pôle Emploi), a fim de

evitar uma dupla contagem com os serviços de emprego locais (as Missions Locales). No

entanto, para 2015, os valores compilados pelo COEM incluíam também os dados das

Missions Locales;

Variação2014 2015 2015/2014

IE 60 200 54 600 -9%ES 572 694 1 268 613 122%FR 1 046 478 1 082 215 3%HR 272 154 171 739 -37%IT 144 368 420 279 191%PT 335 151 266 311 -21%SK 174 397 165 425 -5%Total 2 605 442 3 429 182 32%

Entradas registadas

29

- na Croácia e em Portugal, todos os NEET registados anteriormente foram incluídos nos

valores de 2014, o que explica o elevado número de registos nesse ano. Além disso,

Portugal apenas comunicou informações a partir de março de 2014, ou seja,

relativamente a 10 meses desse ano.

Aumento das saídas positivas, mas insuficiente disponibilidade de ofertas

43. Os NEET registados podem sair da Garantia para a Juventude de três formas:

- iniciando uma oferta de emprego, estágio, aprendizagem ou educação contínua;

- abandonando a Garantia para a Juventude de forma voluntária;

- sendo excluídos com base em normas/práticas nacionais (por exemplo, na sequência de

uma incapacidade repetida de participar nas atividades previstas).

44. Os NEET podem abandonar a fase preparatória da Garantia para a Juventude através de

uma saída positiva ou negativa. Uma saída positiva corresponde ao início da participação

numa oferta. Uma saída negativa significa que o jovem continua a ser um NEET

desempregado ou inativo. Se o Estado-Membro não conseguir verificar o estatuto dos NEET

após deixarem a Garantia para a Juventude, o seu destino é registado como desconhecido,

podendo ser ligado a uma saída positiva ou negativa. O reduzido número de NEET com

estatuto desconhecido é indicativo de um sistema de acompanhamento que funciona bem

(ver pontos 92-98).

45. Todos os NEET que participam nas medidas de acompanhamento, tais como planos de

ação personalizados, gestão de casos individuais de pessoas que necessitam de mais apoio

ou serviços de formação (por exemplo, competências de base, competências sociais, tutoria,

etc.) são considerados como estando na fase preparatória da Garantia para a Juventude e

não como a tendo deixado.

46. No final de 2015, a percentagem de saídas positivas variava substancialmente entre os

Estados-Membros, oscilando entre 58% em Espanha e 99% em Itália (ver figura 8).

30

Figura 8

— Percentagem de saídas por tipo (valores acumulados de 2014-2015)1


Fonte: Base de dados do COEM.

47. A taxa de destinos desconhecidos, por exemplo, 42% em Espanha, reflete, em geral, a

fraca qualidade dos dados. O número muito reduzido de destinos desconhecidos (< 1%) em

Itália pode ser atribuído à criação de uma base de dados que, entre outros aspetos, segue a

situação dos participantes na Garantia para a Juventude. Além disso, o reduzido número de

saídas negativas em Itália pode em parte dever-se ao facto de todos os participantes

assinarem uma declaração de disponibilidade imediata para iniciar uma medida.

48. A Eslováquia registou a percentagem mais elevada de saídas negativas (15%

em 2014-2015). No entanto, em 2014, comunicou 2% de saídas negativas e 29% de destinos

desconhecidos. Em 2015, o número de saídas negativas aumentou para 26% e o número de

destinos desconhecidos diminuiu para menos de 1%, devido a alterações no sistema de

comunicação de informações, mas este facto não explica o motivo de haver tantas saídas

negativas.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

IE ES FR HR IT PT SK

80%

58% 59%68%

99%

64%71%

3%

0% 4%2%

1%

3%

15%

17%

42% 37%30%

0%

33%

14%

Destino desconhecido Saída negativa Saída positiva

31

49. O emprego foi o destino mais frequente das saídas positivas em todos os

Estados-Membros visitados, com exceção da Itália, em que os estágios representavam 54%

das mesmas. Em todos os outros Estados-Membros visitados, as saídas para o emprego

variaram entre 64% na Irlanda e 90% em França (ver figura 9).

Figura 9

— Distribuição das saídas positivas por tipo de destino (valores acumulados

de 2014-2015)1



50. Uma comparação entre o número de saídas positivas e o número de NEET registados na

Garantia para a Juventude mostra que, em 2014, o número de saídas positivas nos sete

Estados-Membros visitados apenas abrangia cerca de metade do total de registos (53%

em 2014 e 62% em 2015). Em 2015, a taxa de saídas positivas aumentou em todos os

Estados-Membros abrangidos, exceto na Irlanda (ver figura 10

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

IE ES FR HR IT PT SK Total

64%

84%90% 86%

31%

72%83% 80%

9%

6% 0% 1%

11%

4%

2% 4%

0%

8% 1%0%

5%

5%1% 4%27%

2%8% 12%

54%

18% 14% 13%

Emprego Educação Aprendizagem Estágio

). O aumento na Croácia

(de 41% para 67%) e em Portugal (de 42% para 62%) deveu-se, sobretudo, à diminuição dos

NEET registados pela primeira vez (ver ponto 42, quarto travessão). O aumento das saídas

32

positivas (de 22% para 68%) em Itália reflete na verdade um aumento significativo do

número de ofertas apresentadas e o período de referência, mais curto, em 2014 (ver

ponto 42, segundo travessão). Os valores acima indicados demonstram que são necessários

esforços adicionais para apresentar uma oferta a todos os NEET registados, como exigido

pela recomendação do Conselho.

Figura 10

— Saídas positivas em relação ao número total de NEET registados1



51. A recomendação do Conselho indica que os Estados-Membros devem apresentar

ofertas aos NEET no prazo de quatro meses. As orientações do COEM relativas à

comunicação de dados consideram a data de registo dos NEET junto de uma entidade

associada à Garantia para a Juventude como o ponto de partida para o cálculo dos quatro

meses.

70% das saídas positivas de 2014 ocorreram no prazo de quatro meses

52. Nenhum dos Estados-Membros visitados durante a auditoria conseguiu proporcionar a

todos os NEET a oportunidade de iniciarem uma oferta no prazo de quatro meses a contar

da data de entrada na Garantia para a Juventude. No entanto, em 2014, 70% das saídas

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%


81%

53%

62%

41%

22%

42%

60%53%

80%

57%62% 67% 68%

62%

72%

62%

2014 2015

33

positivas ocorreram no prazo de quatro meses. Em França, na Croácia, em Itália e em

Portugal, a situação piorou em 2015 em comparação com 2014 (ver figura 11), dando

origem a uma média global de 59%. O Tribunal constata igualmente que, em Itália, o período

de quatro meses para os NEET darem início à participação numa oferta começa a contar na

data em que este é avaliado e o seu perfil é definido, e não na data do seu registo na

Garantia para a Juventude. Assim sendo, o tempo real de espera para o indivíduo é ainda

superior. São necessários esforços adicionais para aumentar a percentagem de NEET

relativamente aos quais o objetivo de quatro meses é alcançado.

Figura 11

— Saídas positivas da Garantia para a Juventude no prazo de quatro meses (2014

e 2015)1



A integração sustentável continua a ser um desafio

53. O objetivo final da Garantia para a Juventude consiste em ajudar os jovens a ingressar

no mercado de trabalho de forma sustentável. Por conseguinte, o quadro de

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%


46%

69%74%

58%

95%

84%

47%

70%

48%

70%

43%49%

72% 68%

54%59%

2014 2015

34

acompanhamento do COEM exige o acompanhamento da situação dos jovens 6, 12 e

18 meses após a data em que deixaram a Garantia para a Juventude17

54. O Tribunal analisou estes dados, que variam consideravelmente consoante os

Estados-Membros, para os jovens que abandonaram a Garantia para a Juventude em 2014

ou 2015.

. A sua situação é

considerada positiva se estiverem em situação de emprego, ensino ou formação e negativa

se tiverem regressado à situação de NEET.

55. A percentagem de jovens que saíram da Garantia para a Juventude em 2014 e que

continuavam empregados, no ensino ou em formação seis meses mais tarde varia entre 56%

(em Portugal) e 71% (na Irlanda). As autoridades francesas não forneceram os dados

pertinentes ao COEM em setembro de 2016 (ver

Situação seis meses após saírem da Garantia para a Juventude

quadro 5).

Quadro 5

— Situação das pessoas que entraram na Garantia para a Juventude em 2014

e 20151, seis meses após a sua saída

1 Os dados relativos a Espanha são os dados transmitidos ao COEM e cobrem apenas a situação das pessoas registadas na SNGJ.

2 Não aplicável: à data de recolha dos dados, os participantes ainda não atingiram os seis meses desde a saída da Garantia para a Juventude.


17 Ver EMCO Methodological manual, Indicator Framework for Monitoring the Youth Guarantee (YG) (Manual metodológico do COEM, quadro de indicadores para o acompanhamento da Garantia para a Juventude), ponto 81.

Positiva Negativa DesconhecidaNão

aplicável 2Positiva Negativa Desconhecida

Não aplicável 2

IE 71% 21% 8% 0% 71% 21% 8% 0%ES 63% 15% 21% 0% 37% 47% 0% 16%HR 61% 17% 22% 0% 60% 13% 17% 10%IT 68% 0% 32% 0% 65% 0% 27% 8%PT 56% 11% 33% 0% 47% 11% 25% 17%SK 4% 16% 80% 0% 4% 14% 80% 2%Total 54% 13% 33% 0% 48% 18% 26% 9%

2014 2015

35

56. A tendência verificada em 2014 e 2015 das pessoas que mantêm uma saída positiva

após seis meses é relativamente estável, com exceção de Espanha. Nesse caso, a

percentagem diminuiu de 63% para 37%, enquanto as saídas negativas ou desconhecidas

aumentaram de 36% para 47%. Estes resultados refletem, em parte, a alteração da

população-alvo de NEET, que passou a incluir o grupo etário dos 25 aos 29 anos (ver

ponto 42, primeiro travessão).

57. Na Eslováquia, só 4% das pessoas que saíram da Garantia para a Juventude em 2014

ou 2015 continuavam em situação de emprego, ensino ou formação seis meses mais tarde.

Este resultado é fortemente influenciado pelo elevado número (80%) de situações

desconhecidas, o que torna difícil avaliar o nível alcançado de integração sustentável no

mercado de trabalho. Com efeito, para estes casos não existia qualquer informação sobre a

sua situação, o que indica que as autoridades nacionais eslovacas têm dificuldade em

acompanhar a evolução da situação dos participantes.

58. Os Estados-Membros, com exceção da França e da Itália, comunicaram dados sobre a

situação das pessoas 12 meses após a sua saída. Em 2014, a situação dos jovens 12 meses

após uma saída positiva era semelhante à que se verificava após seis meses. A Espanha

constitui uma exceção, uma vez que só 45% mantiveram essa situação depois de 12 meses,

em comparação com 63% após seis meses (ver

Situação 12 e 18 meses após a saída da Garantia para a Juventude

quadros 5 e 6). A taxa de integração bem

sucedida 18 meses após uma saída positiva diminuiu em relação aos 12 meses em todos os

Estados-Membros, exceto na Irlanda.

36

Quadro 6

— Situações positivas, negativas e desconhecidas 12 e 18 meses mais tarde para

saídas em 20141, 2

1 Os dados relativos a Espanha são os dados transmitidos ao COEM e cobrem apenas a situação das pessoas registadas na SNGJ.

2 Os valores acima referidos baseiam-se na situação das pessoas num dado momento, o que significa que uma pessoa em situação negativa após 12 meses pode mudar para uma situação positiva após 18 meses.

3 Não aplicável: à data de recolha dos dados, os participantes ainda não atingiram os 12 e 18 meses desde a saída da Garantia para a Juventude.


59. Para os jovens que saíram da Garantia para a Juventude em 2015, o Tribunal não

avaliou a situação 12 meses após as saídas positivas, uma vez que só quatro

Estados-Membros comunicaram dados. Além disso, quase dois terços dos participantes

comunicados ainda não tinham alcançado o ponto de observação a 12 meses.

Fatores que afetam os resultados da Garantia para a Juventude

60. Nesta secção, o Tribunal avalia se os Estados-Membros deram uma resposta adequada

aos fatores suscetíveis de afetar negativamente a execução da Garantia para a Juventude.

Em especial, o Tribunal avaliou se os Estados-Membros tinham:

- elaborado estratégias adequadas para assegurar o registo de todos os NEET;

- estimado o custo global da Garantia para a Juventude, bem como o volume de

financiamento disponível;

- tomado medidas para assegurar a integração sustentável dos NEET;

- instituído um sistema adequado de acompanhamento e elaboração de relatórios.

Positiva Negativa DesconhecidaNão

aplicável 3Positiva Negativa Desconhecida

Não aplicável 3

IE 65% 28% 7% 0% 67% 25% 7% 0%ES 45% 34% 21% 0% 33% 29% 38% 0%HR 64% 17% 20% 0% 62% 14% 17% 7%PT 56% 13% 32% 0% 41% 12% 26% 21%SK 3% 18% 79% 0% 2% 19% 78% 2%Total 46% 22% 32% 0% 41% 20% 33% 6%

2014 - após 12 meses 2014 - após 18 meses

37

Não existem estratégias com etapas e objetivos claros para chegar a todos os NEET

61. A recomendação do Conselho estipula que o objetivo da Garantia para a Juventude é

chegar a todos os jovens com menos de 25 anos no prazo de quatro meses após terem

ficado desempregados ou terem terminado o ensino formal. Os Estados-Membros devem

procurar ativamente identificar e registar todos os NEET e motivá-los a aderir à Garantia

para a Juventude. A recomendação do Conselho sublinha igualmente a importância de

reforçar a cooperação entre as partes interessadas em questão (tais como os serviços de

emprego públicos e privados, os estabelecimentos de ensino e formação, os empregadores,

as organizações de juventude e as organizações não governamentais que trabalham com

jovens), a fim de chegar a toda a população de NEET.

62. Assim, o Tribunal examinou se os Estados-Membros tinham:

- definido uma estratégia coerente com objetivos concretos e mensuráveis para chegar a

todos os NEET;

- envolvido e consultado as partes interessadas em questão.

63. Com base na análise realizada aos Planos de Implementação da Garantia para a

Juventude, o Tribunal constatou que, em dois dos sete Estados-Membros abrangidos (Itália e

Irlanda), as autoridades nacionais decidiram concentrar-se numa subpopulação mais restrita

(ver

Alguns Estados-Membros apenas visaram uma pequena subpopulação de NEET

caixa 2

Caixa 2 - População de NEET visada na Irlanda e na Itália: excluídos cerca de 30% da população de

NEET total

). Este facto deu origem a uma situação em que uma parte significativa da

população de NEET não fosse contemplada desde o início.

Itália: O Plano de Implementação estava orientado para os jovens entre os 15 e os 29 anos que se

encontravam disponíveis para trabalhar (1 723 000 pessoas em 2013). No entanto, os jovens que não

tinham apresentado uma declaração de disponibilidade imediata (DID, Dichiarazione di immediata

disponibilità) antes do registo na Garantia para a Juventude (28% da população de NEET total no

mesmo ano) não foram considerados no cálculo da meta.

38

Irlanda: O Plano de Implementação incide nos jovens entre os 18 e os 24 anos que, no quarto

trimestre de 2013, não se encontravam em situação de emprego e que recebiam subsídio de

desemprego, bem como os autodeclarados desempregados (45 000 pessoas, ou seja, 70% da

população de NEET total). Os estudantes desempregados, os estudantes inativos autodeclarados, os

prestadores de cuidados e as pessoas inativas devido a deficiência foram excluídos da meta. Este

último grupo era composto por 18 900 pessoas (ou seja, 30% da população de NEET total).

64. Outra abordagem que limita o âmbito da Garantia para a Juventude em alguns

Estados-Membros é o requisito de "proatividade" das pessoas em causa. Em Espanha, para

poderem participar na Garantia para a Juventude, os NEET têm de se registar, por sua

própria iniciativa, no Sistema Nacional de Garantía Juvenil (SNGJ). Esta proatividade é

também exigida pela legislação laboral nacional (Lei nº 18/2014). Em consequência, as

pessoas que já estavam inscritas noutros sistemas, por exemplo, nos SPE, não puderam ser

transferidas automaticamente para a Garantia para a Juventude, tendo sido obrigadas a

registar-se novamente.

Os NEET devem ser proativos para participar

65. O Tribunal constata igualmente que a Irlanda seguiu uma abordagem diferente que,

embora onerosa, se revelou eficaz na identificação de toda a população de NEET com idade

igual ou superior a 18 anos (ver caixa 3

Caixa 3 — Subsídio de apoio ao rendimento na Irlanda

).

A Irlanda oferece a todas as pessoas desempregadas com idade igual ou superior a 18 anos um apoio

ao rendimento de um mínimo de 100 euros por semana e por pessoa sem filhos. Por este motivo, as

autoridades consideram que, à exceção de um número insignificante de pessoas, todos os NEET com

idade igual ou superior a 18 anos estão registados no Ministério da Segurança Social.

66. O Tribunal constatou que as estratégias dos Estados-Membros não eram

suficientemente orientadas, não incluíam objetivos quantificados e não definiam claramente

um calendário para chegar a toda a população de NEET. No entanto, verificou que vários

Estados-Membros visitados tinham desenvolvido estratégias inovadoras para chegar aos

NEET anteriormente não identificados, recorrendo aos canais de comunicação social

39

tradicionais e modernos (por exemplo, redes sociais) para lançar campanhas de

sensibilização.

67. Na sua comunicação18, a Comissão concluiu que são necessários mais esforços para

apoiar os jovens que se encontram mais afastados do mercado de trabalho, ou seja, os NEET

que tradicionalmente são os mais difíceis de alcançar (mesmo antes da crise) e que, até à

data, menos têm beneficiado das melhorias. Esta situação corrobora as constatações do

Tribunal relativas à realização de progressos na identificação e registo de todos os NEET.

68. Os sete Estados-Membros visitados referiram a necessidade de envolver e consultar as

partes interessadas em questão. No entanto, não especificaram de que forma estas

parcerias contribuiriam para a realização do objetivo global de chegar a todos os NEET. A

única exceção foi Portugal, mas mesmo neste caso não ficou claro de que forma os parceiros

deveriam contribuir para a identificação e o registo de todos os NEET (ver

A participação das partes interessadas em questão não foi claramente definida

caixa 4

Caixa 4 — Plano de Implementação da Garantia para a Juventude português: objetivos fixados para

a identificação/registo da população de NEET

).

O Plano de Implementação português pretende chegar a toda a população de NEET até 2019. As

partes interessadas em questão são responsáveis por atingirem 47% dos NEET que não estão

registados no serviço público de emprego. No entanto, define as metas a alcançar pelas diferentes

partes interessadas em termos genéricos, sem especificar em pormenor os objetivos de cada

parceiro. Além disso, não menciona qualquer contribuição financeira a conceder às partes

interessadas em questão, nem a forma como estas devem atingir este objetivo sem recursos

suplementares.

69. O Tribunal constatou igualmente que, desde o lançamento da Garantia para a

Juventude, todos os Estados-Membros visitados celebraram acordos específicos com as

partes interessadas em questão. Por exemplo, o serviço público de emprego espanhol

18 COM(2016) 646 final, "A Garantia para a Juventude e a Iniciativa para o Emprego dos Jovens, três anos volvidos", p. 12.

40

celebrou acordos com instituições como o Instituto de la Juventud (INJUVE), a Federación de

Asociaciones Empresariales de Empresas de Insercion (FAEDEI) e a Cruz Vermelha espanhola,

a fim de chegar aos NEET mais vulneráveis. A Eslováquia celebrou três acordos com

parceiros sociais apoiados pelo FSE em 2015, a fim de motivar os NEET inativos a

registarem-se nos serviços de emprego. No entanto, em nenhum dos casos estavam

definidas as metas exatas a alcançar pela organização parceira.

70. Esta situação mostra que existe uma crescente participação das partes interessadas em

questão que trabalham em estreito contacto com o subgrupo de NEET inativos. No entanto,

continua a ser necessária uma definição mais clara da sua participação e da forma mais

eficiente e eficaz de contribuírem para o processo.

71. A população total de NEET visada pela Garantia para a Juventude diminuiu nos sete

Estados-Membros visitados, passando de 4,7 milhões para 4,3 milhões de pessoas entre o

primeiro trimestre de 2013 e o final de março de 2016 (ver

O número de NEET desempregados diminuiu e o de inativos manteve-se estável

figura 12).

Figura 12

— Número de NEET desempregados e inativos (em milhares) nos sete

Estados-Membros visitados (primeiro trimestre de 2013 — final de março de 2016)

Fonte: Dados do Eurostat sobre o número de NEET desempregados e inativos.

2 699

2 312

2 002 2 014

1 500

1 700

1 900

2 100

2 300

2 500

2 700

2 900

2013T1 2013T2 2013T3 2013T4 2014T1 2014T2 2014T3 2014T4 2015T1 2015T2 2015T3 2015T4 2016T1

NEET desempregados NEET inativos

41

72. Esta redução deveu-se a uma diminuição da componente do desemprego na população

de NEET (- 387 000 pessoas), ao passo que os números relativos aos NEET inativos se

mantiveram praticamente inalterados (+13 000 pessoas)19. Esta situação corrobora a

necessidade de esforços adicionais para chegar aos NEET inativos20

Os Estados-Membros não avaliaram o custo global da Garantia para a Juventude e o

financiamento disponível

.

73. Antes da criação da Garantia para a Juventude, todos os Estados-Membros prestavam já

assistência aos jovens desempregados registados, no âmbito das suas políticas ativas do

mercado de trabalho e, em especial, através dos seus SPE (ou organismos semelhantes). A

introdução da Garantia para a Juventude colocou dois desafios adicionais aos

Estados-Membros:

- em primeiro lugar, o apoio prestado destina-se a todos os NEET e não apenas aos que

estão registados como desempregados nos SPE;

- em segundo lugar, o apoio prestado a todos os NEET deve conduzir a uma oferta no

prazo de quatro meses após deixarem o ensino formal ou ficarem desempregados.

74. Por conseguinte, o Tribunal examinou se os Estados-Membros tinham, por um lado,

calculado o custo adicional gerado pela obrigação de apresentar uma oferta a todos os NEET

no prazo de quatro meses, como exigido pela recomendação do Conselho, e, por outro,

determinado o volume de financiamento disponível.

75. O Tribunal constatou que:

- nenhum dos sete Estados-Membros visitados conseguiu apresentar uma estimativa do

custo adicional previsto para a sua situação específica;

19 Os picos sazonais registados nos terceiros trimestres estão relacionados com o final do ano letivo.

20 COM(2016) 646 final, p. 9.

42

- em geral, os Planos de Implementação da Garantia para a Juventude de todos os

Estados-Membros visitados apresentavam várias medidas a oferecer aos NEET com base

no financiamento dos FEEI para o período de 2014-2020, nomeadamente da Iniciativa

para o Emprego dos Jovens (IEJ) e do Fundo Social Europeu (FSE).

76. Investigações realizadas recentemente por organizações independentes fornecem

dados indicativos do custo de chegar a todos os NEET na UE. A OIT estima que o custo anual

seria de aproximadamente 45,4 mil milhões de euros21, enquanto a Eurofound prevê

50,4 mil milhões de euros por ano22

77. A título de comparação, o financiamento total do FSE/da IEJ colocado à disposição dos

28 Estados-Membros da UE para o período de 2014-2020 ascende a 86,4 mil milhões de

euros (ou seja, 12,3 mil milhões de euros por ano). Além disso, no decurso do programa de

sete anos, está previsto despender 12,5 mil milhões de euros de fundos do FSE/da IEJ (ou

1,8 mil milhões de euros por ano) na prioridade de investimento 8.ii do FSE (integração

sustentável dos jovens no mercado de trabalho), dos quais 6,4 mil milhões de euros

programados ao abrigo da IEJ, orientada diretamente para os NEET.

.

78. Por conseguinte, os recursos disponíveis a partir do orçamento da UE, por si só, não são

suficientes para dar uma resposta a toda a população de NEET, que era a expectativa gerada

pela recomendação do Conselho. Neste contexto, é necessário que os Estados-Membros

avaliem corretamente os custos das suas Garantias para a Juventude e deem prioridade às

medidas conexas de acordo com o financiamento disponível.

A abordagem dos Estados-Membros afeta a integração sustentável dos NEET

79. O objetivo final da Garantia para a Juventude é reforçar as competências e a

empregabilidade dos NEET e permitir a sua integração sustentável no mercado de trabalho.

21 OIT, "The Youth Guarantee programme in Europe: Features, implementation and challenges" (O programa Garantia para a Juventude na Europa: características, execução e desafios), agosto de 2015.

22 Eurofound, "Inclusão social dos jovens", setembro de 2015.

43

Segundo a recomendação do Conselho, as medidas tomadas no âmbito de um instrumento

de Garantia para a Juventude destinadas a melhorar as competências das pessoas, devem

contribuir para eliminar os desajustamentos existentes e responder melhor à procura de

mão-de-obra. Além disso, quanto mais as pessoas em causa estiverem desligadas do

mercado de trabalho, tanto mais necessitam de assistência para a sua integração. As ofertas

devem ser adaptadas ao perfil e nível de qualificações de cada um. Devem igualmente

cumprir os requisitos mínimos de uma boa oferta.

80. Assim, o Tribunal examinou se os Estados-Membros visitados:

- deram sistematicamente resposta à inadequação das competências no contexto da

Garantia para a Juventude;

- avaliaram os perfis dos NEET e asseguraram uma abordagem uniforme entre as

diferentes entidades associadas;

- definiram o que constitui uma "boa oferta".

81. O grupo NEET é muito heterogéneo

Inadequação das competências não identificada e resolvida no contexto da Garantia para a

Juventude

23

82. Entre os Estados-Membros abrangidos, apenas a Irlanda desenvolveu uma abordagem

sistemática para resolver o problema das inadequações de competências e alinhar a carteira

de formação dos NEET a fim de responder às necessidades locais. Este exercício é realizado

anualmente, para uma determinada zona de atração, recorrendo a uma combinação de

recenseamento com um inquérito às forças de trabalho, em conjunto com os representantes

. No entanto, nenhum dos Estados-Membros

visitados tinha realizado uma análise exaustiva da população de NEET, incluindo uma análise

da adequação das competências. Em Portugal e Espanha, por exemplo, o Plano de

Implementação baseou-se apenas nos dados estatísticos relativos aos NEET fornecidos pelos

institutos nacionais de estatísticas, como a distribuição etária, as qualificações e o sexo.

23 Eurofound, "Explorar a diversidade dos NEET", julho de 2016.

44

patronais e os organismos locais de formação. No entanto, este sistema já estava em vigor

antes do lançamento da Garantia para a Juventude.

83. Todos os outros Estados-Membros visitados davam resposta à inadequação das

competências em estudos específicos e/ou análises efetuados por várias instituições.

Contudo, estes estudos não eram, ou eram apenas parcialmente, tidos em conta na

conceção dos tipos e número de ofertas a incluir nos Planos de Implementação da Garantia

para a Juventude.

84. A introdução da Garantia para a Juventude deu origem à alteração do sistema de

definição de perfis dos NEET na Itália, na Espanha e na Irlanda. No entanto, a Croácia, a

Eslováquia, França e Portugal mantiveram os seus sistemas anteriores.

Os sistemas de definição de perfis foram alterados devido à Garantia para a Juventude em

três dos Estados-Membros visitados

85. Na Croácia e Eslováquia (onde existe apenas uma entidade associada à Garantia para a

Juventude, o SPE), o sistema de definição de perfis assenta numa avaliação qualitativa

realizada pelo funcionário responsável pelo processo. Em França, a avaliação é também feita

por um funcionário, mas existe um grande número de prestadores de serviços que avaliam

os NEET e que não seguem uma abordagem uniforme.

86. Portugal, Irlanda e Itália utilizam um sistema que assenta, em primeiro lugar, num

sistema de classificação automático e, em segundo lugar, na definição de perfis qualitativos

resultantes da apreciação realizada pelo funcionário responsável pelo processo. Na Irlanda e

em Portugal, a única entidade associada à Garantia para a Juventude competente para

avaliar os NEET é o SPE, ao passo que, em Itália, são várias entidades associadas que

realizam essa tarefa (ver caixa 5).

45

Caixa 5 — Novo sistema de definição de perfis dos NEET na Itália para a Garantia para a Juventude

No âmbito da Garantia para a Juventude, a Itália introduziu um procedimento normalizado de

definição de perfis dos NEET para todas as entidades associadas à Garantia para a Juventude.

Trata-se de calcular um coeficiente de vulnerabilidade para cada um dos jovens em causa (baixo,

médio, elevado ou muito elevado). Este cálculo tem por base as suas características pessoais (como a

idade, o sexo, as habilitações académicas, a experiência profissional, etc.), bem como o seu local de

residência (perfil do sistema de produção local, taxa de desemprego regional ou distrital, etc.). Esta

avaliação proporciona uma base normalizada para ajudar os conselheiros dos centros de emprego a

identificarem o serviço/a oferta mais adequados para a pessoa. Os conselheiros dos centros de

emprego dispõem de uma ampla margem de discrição ao determinar o percurso que o NEET irá

seguir na Garantia para a Juventude. Estão atualmente a ser elaboradas orientações para ajudar os

funcionários dos centros de emprego na definição de perfis qualitativos, que conduza,

subsequentemente, à celebração de um acordo de serviços personalizado. A utilização obrigatória

deste sistema contribui para garantir um tratamento coerente de todos os NEET.

87. Espanha está a passar de uma avaliação de perfis não harmonizada e multirregional,

realizada por um funcionário responsável pelo processo, para um quadro comum de

avaliação e definição de perfis dos NEET em todo o país. Este será baseado num questionário

normalizado sobre empregabilidade, elaborado pelo SPE e as regiões autónomas.

88. Um sistema automatizado não é necessariamente melhor do que um totalmente

personalizado ou uma combinação de ambos. No entanto, é importante salientar que o

primeiro é mais suscetível de garantir um tratamento uniforme e coerente de todos os NEET,

ao passo que o segundo se baseia mais na capacidade e experiência dos funcionários.

89. A noção de boa oferta difere entre os Estados-Membros

Vários Estados-Membros definiram uma boa oferta

24

24 O Projeto de Conclusões do Conselho sobre a implementação da Garantia para a Juventude e da Iniciativa para o Emprego dos Jovens (15015/16, de 1 de dezembro de 2016) convida a debater normas para os critérios de qualidade no contexto do quadro de indicadores.

, mas existem alguns critérios

comuns. Na Irlanda, em França e em Portugal, uma boa oferta é definida em termos

46

relativamente gerais nos Planos de Implementação nacionais e está diretamente associada à

integração sustentável no mercado de trabalho. Por outro lado, o Plano de Implementação

espanhol define as principais características de boa qualidade para cada tipo de oferta.

90. Além disso, em dois Estados-Membros abrangidos pelo presente relatório (Itália e

Eslováquia), a Garantia para a Juventude contribuiu igualmente para uma definição

abrangente de boa oferta, que, no caso da Eslováquia, é juridicamente vinculativa

(ver caixa 6

Caixa 6 — Definição de boa oferta na Eslováquia

). A Croácia ainda não adotou uma definição de boa oferta, mas esta está

atualmente a ser objeto de revisão pelo Conselho para a execução do Plano de

Implementação da Garantia para a Juventude, recentemente constituído.

A definição de uma boa oferta está estabelecida na Lei relativa aos serviços de emprego. Qualquer

oferta de emprego subvencionada pelo orçamento de Estado ou pela IEJ/pelo FSE deve indicar um

tempo de trabalho mínimo e a duração do contrato de trabalho ou da atividade por conta própria,

bem como cumprir os requisitos para a sustentabilidade do emprego após a cessação do apoio. Além

disso, refere igualmente o montante mensal do subsídio e a sua duração total. A oferta também deve

ter em conta o estado de saúde do beneficiário, as suas qualificações e competências profissionais e

a experiência anterior. Em abril de 2015, a Lei nº 61/2015 Coll. relativa ao ensino e formação

profissional indicava em pormenor o que constitui uma boa oferta de aprendizagem no âmbito do

ensino dual.

91. A existência de uma definição jurídica de boa oferta, por si só, não garante que a

participação na Garantia para a Juventude gere efeitos positivos. Independentemente da

qualidade das ofertas, é necessário haver crescimento económico para a integração

sustentável dos NEET no mercado de trabalho.

Fraca qualidade dos dados prejudicou a avaliação dos resultados da Garantia para a

Juventude

92. Na sua recomendação , o Conselho sublinha a necessidade de acompanhar e avaliar

todas as medidas ao abrigo dos instrumentos da Garantia para a Juventude. São necessários

dados de qualidade para desenvolver políticas e intervenções mais fundamentadas, tendo

47

em conta as medidas que funcionam, onde e porquê, no intuito de garantir uma utilização

eficaz dos recursos e retornos positivos dos investimentos.

93. Por conseguinte, o Tribunal examinou se os Estados-Membros tinham introduzido

sistemas que permitissem o acompanhamento e a avaliação adequados da execução das

suas Garantias para a Juventude.

94. Um pré-requisito para a avaliação dos progressos realizados em virtude da Garantia

para a Juventude é a existência de uma situação de referência antes da sua execução (por

exemplo, o número de NEET que recebem assistência do SPE antes do seu lançamento). A

este respeito, todos os Estados-Membros visitados dispunham apenas de informações

limitadas sobre o tipo de apoio que os NEET receberam, o número de ofertas/serviços

prestados e os custos conexos.

95. O Tribunal constatou igualmente diversas incoerências e problemas de fiabilidade dos

dados comunicados pelos Estados-Membros ao COEM. A comparabilidade é afetada, uma

vez que os dados são comunicados ao COEM de diferentes formas, por exemplo, no que se

refere ao grupo etário visado, à metodologia de cálculo do número de entradas no

lançamento da Garantia para a Juventude, às informações sobre as saídas e à disponibilidade

dos dados de seguimento (ver também o anexo

96. Detetaram-se problemas, incluindo a exaustividade dos dados, nos Estados-Membros

que tinham múltiplas entidades associadas à Garantia para a Juventude, mas que não

dispunham de um sistema único e harmonizado de comunicação.

).

97. É o caso de França, por exemplo, em que as autoridades nacionais não conseguem

comunicar sobre a situação dos NEET depois de estes saírem da Garantia para a Juventude

(ver ponto 55). Além disso, o sistema de acompanhamento francês não abrange todas as

potenciais entidades associadas à Garantia para a Juventude. Por exemplo, não estão

incluídas as ofertas apresentadas às pessoas que abandonam a escola precocemente pelo

Ministério da Educação através das Réseaux Formation Qualification Emploi. Uma situação

semelhante ocorreu em Portugal, onde as ofertas apresentadas aos NEET pelo Ministério da

Educação não foram comunicadas.

48

98. Itália, por seu lado, introduziu um sistema de acompanhamento eletrónico abrangente

para a Garantia para a Juventude (ver caixa 7

Caixa 7 — Utilização de uma base de dados integrada para acompanhar a Garantia para a

Juventude (Itália)

).

Em 2014, Itália criou um sistema eletrónico de gestão da Garantia para a Juventude. Está concebido

para registar e posteriormente verificar o estatuto de NEET dos participantes no programa numa

única base de dados. Os dados inseridos no sistema com informações sobre a situação em matéria de

emprego dos participantes também incluem informações fornecidas pelos departamentos distritais e

agências de emprego. Este sistema está igualmente ligado à base de dados do Ministério da

Educação, permitindo um controlo da situação educativa das pessoas em causa. Os relatórios

semanais sobre o número de NEET registados e de ofertas são publicados na secção de

acompanhamento de um sítio Internet específico da Garantia para a Juventude.

Avaliação da contribuição da Iniciativa para o Emprego dos Jovens

99. A Iniciativa para o Emprego dos Jovens (IEJ) foi introduzida para apoiar a execução da

Garantia para a Juventude e reforçar e acelerar a adoção de medidas dirigidas aos diferentes

NEET.

100. Como o financiamento da IEJ complementa o financiamento disponível no âmbito do

FSE e constitui uma parte significativa dos recursos financeiros disponíveis para a execução

da Garantia para a Juventude, o Tribunal avaliou de que forma contribui para os aspetos já

abrangidos nas secções anteriores do presente relatório relativas à execução global da


101. Por conseguinte, o Tribunal examinou:

- se foram realizadas análises e avaliações adequadas para as intervenções da IEJ incluídas

nos PO;

- se foram definidos objetivos significativos e mecanismos de acompanhamento para

avaliar os resultados;

49

- quais os resultados alcançados até à data e se estavam em conformidade com as metas

estabelecidas.

Avaliação insuficiente da população de NEET afetou a conceção dos PO da IEJ

102. Tendo em conta a heterogeneidade da população de NEET, facto sublinhado pela

recomendação do Conselho, teria sido necessário realizar uma avaliação pormenorizada

para determinar corretamente a população-alvo da IEJ.

103. O Tribunal constatou que as avaliações realizadas pelos Estados-Membros visitados

para determinar a população-alvo da IEJ eram superficiais e genéricas. Os cinco

Estados-Membros dividiram a população-alvo da IEJ em dois subgrupos: NEET inativos e

NEET desempregados. Não foi realizada uma segmentação específica para categorias como

as pessoas que abandonam a escola precocemente, as pessoas económica e socialmente

mais vulneráveis, os desempregados de longa duração ou as pessoas que estão mais

afastadas do mercado de trabalho.

104. Por exemplo, em França, o PO nacional da IEJ indica que metade dos NEET entre os 15 e

os 24 anos são altamente qualificados e estão temporariamente ausentes do mercado de

trabalho. No entanto, não indica se os recursos da IEJ serão orientados para a restante

população, que é mais suscetível de necessitar de assistência.

105. Nenhum dos cinco Estados-Membros visitados efetuou uma avaliação global das

características da população de NEET, uma vez que apenas utilizaram dados estatísticos

como a idade, a distribuição regional e as habilitações académicas para fundamentar as

opções incluídas no PO. Por conseguinte, as autoridades nacionais não realizaram uma

avaliação das lacunas adequada.

106. Além disso, não foram efetuados estudos para identificar a localização geográfica dos

NEET ou o respetivo contexto social, familiar e económico. Também não se realizaram

estudos para determinar quais as medidas suscetíveis de maximizar a integração sustentável

dos diferentes subgrupos de NEET no mercado de trabalho. Acresce que não foram utilizadas

avaliações de mercado para determinar o número de pessoas a inscrever nas medidas

subvencionadas pela IEJ, tais como ofertas de emprego, formação, estágio ou aprendizagem.

50

Não foram realizadas avaliações das lacunas nem da inadequação de competências para

justificar as zonas de intervenção prioritárias.

107. Nos cinco Estados-Membros visitados, o número total de NEET que beneficiam de

financiamento da IEJ foi definido com base no montante a afetar a um determinado tipo de

oferta e o seu custo unitário. A dotação a atribuir a cada tipo específico de oferta não se

baseou numa avaliação.

108. Por exemplo, Espanha aprovou um conjunto de medidas a financiar pela IEJ, mas cada

região podia decidir as características exatas e o custo de cada medida a cofinanciar pela

Iniciativa.

109. A falta de um conhecimento exaustivo da população de NEET contribuiu para uma

conceção bastante vaga dos PO, que não definiram os grupos-alvo mais necessitados ou a

razão pela qual as medidas propostas seriam as mais adequadas para resolver os

desfasamentos existentes.

110. O Tribunal constatou que o principal motor para a afetação dos fundos era a

disponibilidade de entidades associadas que poderiam apresentar ofertas aos NEET. O PO do

FSE da Croácia refere expressamente que os fundos da IEJ visam NEET inativos e

desempregados que podem ser rapidamente incluídos em medidas, deixando os NEET

desempregados de longa duração para serem financiados pelo FSE a partir de 2019.

111. As partes interessadas em questão, em especial as organizações de juventude,

sindicatos e organizações de empregadores foram efetivamente consultadas durante a

elaboração dos programas operacionais. No entanto, quando o Tribunal entrevistou essas

organizações, algumas apresentaram queixas sobre a transparência do procedimento e

consideraram que faltava uma consulta devida. Por exemplo, em Portugal, os

representantes dos sindicatos e das organizações de juventude alegaram que a sua

participação só foi solicitada numa fase avançada da elaboração do PO.

Risco de o FSE/a IEJ substituir o financiamento nacional

112. Os fundos da IEJ são disponibilizados a partir do orçamento da UE em complemento aos

fundos do FSE já disponíveis para os PO de 2014-2020, pelo que pode ser prestado apoio

51

adicional para ajudar os NEET, em especial os mais necessitados. Os fundos da UE utilizados

para a IEJ/o FSE não devem, no entanto, substituir as despesas públicas ou equivalentes dos

Estados-Membros25

113. Os Estados-Membros visitados não estavam em condições de confirmar se os fundos da

IEJ/do FSE dariam origem a um aumento líquido das despesas públicas atribuídas aos NEET.

Por conseguinte, existe um risco de que os recursos da IEJ/do FSE não conduzam a um

aumento líquido do volume de financiamento disponível para os NEET e de que substituam,

pelo menos parcialmente, as despesas anteriormente financiadas pelos orçamentos

nacionais. O facto de as despesas serem elegíveis a partir de setembro de 2013, apesar de a

Comissão só ter aprovado os primeiros PO/eixos da IEJ/do FSE em junho/julho de 2014 (em

França e Itália), tendo os restantes quatro PO avaliados sido aprovados no final de 2014,

apenas contribuiu para aumentar este risco.

.

114. Além disso, a avaliação realizada pelo Tribunal aos PO/eixos da IEJ/do FSE também

revelou que a maioria das medidas que deviam receber financiamento da IEJ já existia antes

da introdução da Garantia para a Juventude. Em Portugal, era o caso de 81% dos fundos da

IEJ. Embora esta situação, por si só, não seja necessariamente negativa, mostra que existe

um risco de que o apoio da IEJ/do FSE substitua o financiamento nacional.

115. Também não é claro se os valores-alvo para os indicadores de desempenho relativos às

realizações dos PO da IEJ/do FSE correspondem a um aumento líquido do número de NEET

que beneficiam de assistência ou não. Por exemplo, o eixo da IEJ do PO do FSE espanhol visa

prestar apoio a 1 057 527 NEET. No entanto, as autoridades nacionais não confirmaram que

este valor correspondia a um aumento líquido do número de ofertas que lhes seriam

apresentadas (em comparação com a fase anterior à entrada em vigor da IEJ).

116. É ainda mais difícil avaliar o valor acrescentado dos fundos da IEJ na prestação de

assistência aos NEET quando os PO apenas parcialmente fundamentam a afetação dos

fundos disponíveis. É o caso da Croácia, onde apenas 69% dos fundos disponíveis para o eixo

25 Artigo 95º, nº 2, do Regulamento (UE) nº 1303/2013.

52

da IEJ do PO do FSE são afetados a medidas específicas, enquanto os restantes 31% ainda

não estão ligados a quaisquer medidas.

A qualidade dos dados e as orientações da Comissão sobre a recolha de dados afetam a

medição dos resultados da IEJ

117. Para medir as concretizações relativas à utilização do financiamento da IEJ/do FSE, o

regulamento definiu 12 indicadores de resultados obrigatórios26

118. O Tribunal avaliou a adequação dos cenários de referência e das metas de resultados

estabelecidas pelos Estados-Membros visitados, bem como a forma como compilam e

comunicam os dados de acompanhamento.

. Para todos estes

indicadores, devem ser definidos cenários de referência e metas, devendo ser

posteriormente acompanhados e comunicados os dados referentes à execução.

119. Durante a negociação dos programas operacionais, a Comissão deve verificar a

fiabilidade dos cenários de referência utilizados, a fim de assegurar a robustez das metas.

Esta verificação faz parte do controlo da condicionalidade ex ante e, nos casos em que o

cenário de referência não é corroborado por provas ou faltam dados históricos, deve ser

elaborado um plano de ação pelo Estado-Membro em causa.

Qualidade dos dados prejudica a avaliação dos cenários de referência e metas

120. A Comissão fornece orientações aos Estados-Membros sobre a forma de determinar os

cenários de referência. Contudo, em todos os Estados-Membros avaliados, o Tribunal

constatou que o cenário de referência para os indicadores de resultados se baseava, em

geral, em dados históricos das taxas de sucesso na conclusão de medidas semelhantes, na

posterior integração dos participantes no mercado de trabalho e em informações

estatísticas, como a distribuição entre participantes inativos e desempregados.

121. O Tribunal solicitou às autoridades nacionais que fornecessem provas em apoio dos

dados subjacentes a este respeito. Todos os Estados-Membros forneceram explicações

26 Regulamento (UE) nº 1304/2013 (Anexo II).

53

genéricas sobre o processo de compilação dos dados, mas nenhum conseguiu fornecer as

informações solicitadas na sua totalidade.

122. Por exemplo, em Itália e em Espanha, a compilação dos dados resultou de uma

abordagem ascendente. Com efeito, no caso dos dois Estados-Membros, foram

apresentadas provas de que os dados foram recolhidos a nível regional sobre a taxa de

sucesso dos NEET na conclusão das medidas e a sua posterior taxa de integração no

mercado de trabalho. No entanto, os dados subjacentes utilizados pelas diferentes regiões

para obter o valor de referência não foram disponibilizados ao Tribunal para avaliação.

123. Em Portugal, foram fornecidos os dados subjacentes, mas o Tribunal detetou erros no

cálculo dos indicadores. Além disso, os dados utilizados para calcular os indicadores de

referência não eram suficientemente exaustivos (ver caixa 8

Caixa 8 — Insuficiências detetadas na definição dos valores de referência em Portugal

).

Erro de cálculo: no cálculo do valor de referência para o indicador CR01 ("Desempregados que

chegam ao fim da intervenção apoiada pela IEJ"), o denominador utilizado não era coerente com os

dados utilizados para calcular o numerador, pois o denominador incluía mais medidas do que as

utilizadas para calcular o numerador. Se os dois valores fossem coerentes, o rácio de referência

aumentaria de 50,5% para 79%. Foram detetados problemas semelhantes nos indicadores CR04 e

CR07 que constituem uma variação do CR01, mas aplicados aos NEET desempregados de longa

duração e aos inativos.

Representatividade insuficiente: os resultados obtidos com o programa INSERJOVEM foram

utilizados como indicador de substituição para calcular os indicadores CR02 ("Desempregados que

recebem uma oferta de emprego, educação contínua ou oportunidades de aprendizagem ou estágio,

uma vez terminada a participação") e CR03 ("Desempregados que prosseguem estudos ou ações de

formação, que adquirem qualificações ou que têm emprego, incluindo uma atividade por conta

própria, uma vez terminada a participação"). No entanto, o programa INSERJOVEM não é

suficientemente vasto para ser representativo das medidas de educação ou de empreendedorismo.

Foram detetados problemas semelhantes nos indicadores CR05, CR06, CR08 e CR09, que constituem

variações do CR02 e do CR03, mas aplicados aos NEET desempregados de longa duração e aos

inativos.

54

124. Um elemento importante para definir valores de referência e valores-alvo para os

indicadores de desempenho é o estabelecimento da taxa de sucesso prevista dos

participantes. Na Croácia e em Portugal, foram utilizadas taxas de sucesso diferentes

consoante a situação de entrada dos participantes, tendo os NEET inativos uma taxa de

sucesso esperada inferior. No entanto, não foram fornecidas provas que fundamentem as

diferentes taxas utilizadas. Em Espanha e Itália, as taxas de sucesso utilizadas foram as

mesmas independentemente de os participantes estarem inativos ou desempregados, visto

que não existia uma correlação estatística entre a sua situação de entrada e a sua taxa de

sucesso.

125. Quanto às metas a atingir no ano de referência, verificou-se que nem todos os

Estados-Membros esperavam registar progressos em relação à situação de referência. No PO

nacional francês da IEJ/do FSE, por exemplo, os objetivos a atingir eram semelhantes aos já

observados no passado. Nos casos em que foram definidas como metas taxas de sucesso

mais elevadas, estas não foram fundamentadas, ou foram-no apenas em termos muito

gerais.

126. A fiabilidade dos cenários de referência e das metas fixadas em todos os

Estados-Membros não pôde ser avaliada devido ao facto de os dados de apoio subjacentes

não terem sido disponibilizados ao Tribunal ou, nos casos em que foram, não se considerou

que tivessem a qualidade suficiente.

127. Para apoiar os Estados-Membros e garantir a coerência da comunicação dos indicadores

de resultados, a Comissão publicou orientações que definem os requisitos mínimos que cada

sistema de acompanhamento deve respeitar, a fim de ser capaz de desempenhar as tarefas

exigidas pelos regulamentos

Questões relacionadas com as orientações da Comissão sobre a recolha de dados

27

27 Annex D - Practical guidance on data collection and validation (Anexo D - Orientações práticas sobre a recolha e validação de dados), maio de 2016.

.

55

128. Segundo as orientações da Comissão, os indicadores de resultados da IEJ/do FSE devem

indicar se os participantes completam a intervenção da IEJ, se posteriormente recebem uma

oferta ou efetivamente mudam a sua situação, independentemente de concluírem ou não a

intervenção, e se a oferta recebida está ou não ligada à sua participação na medida apoiada

pela IEJ/pelo FSE. Uma pessoa que não conclua uma intervenção ou operação cofinanciada

pela IEJ/pelo FSE pode, por conseguinte, ser considerada como um resultado positivo em

termos de ofertas recebidas e iniciadas, o que implica que os indicadores da IEJ/do FSE

deixaram de avaliar o valor acrescentado de uma medida da IEJ. Este método comporta o

risco de sobredeclarar os resultados (ver caixa 9

Caixa 9 — Resultados da IEJ sobredeclarados

).

A título de exemplo, considere-se o caso de um NEET selecionado para participar num programa de

formação de um ano, com vista a adquirir uma qualificação destinada a ajudá-lo a ingressar no

mercado de trabalho. Supondo que, após seis meses, a pessoa em causa deixa a medida sem ter

concluído a formação e obtido o certificado, por exemplo, para aceitar uma oferta de emprego de

dois meses numa área totalmente diferente. De acordo com as orientações da Comissão, esta pessoa

deve ser contabilizada como não tendo concluído a intervenção da IEJ, mas como tendo recebido

uma oferta uma vez terminada a participação na intervenção e como tendo iniciado uma oferta no

prazo de quatro semanas a contar da conclusão da medida da IEJ. O indicador atribuiria então a

oferta de emprego à intervenção da IEJ, embora não seja esse efetivamente o caso.

129. Com base nesta interpretação, é difícil avaliar se as intervenções da IEJ contribuíram

para a integração sustentável dos NEET no mercado de trabalho.

130. Além disso, as orientações da Comissão mencionam explicitamente que os indicadores

de resultados devem ter em consideração todas as ofertas, independentemente da sua

qualidade, a fim de identificar claramente a situação de uma pessoa quatro semanas, e

depois seis meses, após a sua participação na medida cofinanciada. No entanto, não é muito

precisa quanto ao momento em que uma oferta conta para os indicadores de resultados,

devido a uma interpretação bastante flexível da condição "uma vez terminada a

participação". As ofertas recebidas durante o apoio da IEJ são contadas como um resultado,

tal como as que não estão relacionadas com a oferta subsidiada pela IEJ e as resultantes da

iniciativa do próprio participante.

56

131. As orientações da Comissão também referem que os indicadores de resultados devem

incluir as pessoas que tenham obtido uma qualificação em resultado da intervenção28

132. Outra prática que levanta questões nas orientações da Comissão diz respeito aos

participantes que recebem uma oferta numa operação da IEJ, mas que não a aceitam. As

orientações indicam que esta oferta deve ser contabilizada como um resultado positivo,

mesmo que seja recusada e não seja adequada ao perfil da pessoa.

. Por

exemplo, se a intervenção da IEJ consistir em proporcionar formação certificada, conduzindo

a uma qualificação final, essa pessoa é contabilizada como tendo devidamente concluído a

medida relativa à qualificação. No entanto, esta concretização é de novo automaticamente

contabilizada como resultado nos indicadores comunicados sobre a situação quatro semanas

e seis meses mais tarde. Esta situação foi observada durante a visita a Espanha.

133. Do mesmo modo, existe o caso em que um participante da IEJ recebe outra oferta

(igualmente subsidiada pela IEJ), na mesma área ou numa área diferente. Se a pessoa aceitar

a segunda oferta, é contabilizada como não tendo concluído a medida anterior e, ao mesmo

tempo, também é contabilizada como tendo recebido uma oferta devido à IEJ. Na realidade,

esta pessoa é contada duas vezes e os recursos da IEJ "concorrem" pela mesma pessoa de

forma ineficiente.

134. Com base no anteriormente exposto, o Tribunal conclui que a interpretação da

Comissão nas suas orientações dá origem a situações em que os dados utilizados para

comunicar os indicadores de resultados não refletem com exatidão o impacto das medidas

cofinanciadas pela IEJ, havendo uma tendência para sobredeclarar os resultados.

Os Estados-Membros apenas utilizaram parcialmente o pré-financiamento suplementar

para os PO da IEJ/do FSE

135. Em maio de 2015, a Comissão propôs aumentar para 30% (em vez da taxa normal

de 1%) a taxa de pré-financiamento inicial a partir da dotação específica da IEJ/do FSE, com o

28 Annex D - Practical guidance on data collection and validation (Anexo D - Orientações práticas sobre a recolha e validação de dados), maio de 2016, p. 95.

57

objetivo de dar uma resposta rápida ao desemprego dos jovens29

136. Para além de Portugal, que conseguiu justificar o montante total de pré-financiamento

suplementar recebido até 23 de maio de 2016, os restantes Estados-Membros visitados

apenas estavam em condições de apresentar pedidos de pagamento correspondentes a uma

fração do pré-financiamento suplementar recebido, variando entre 58% justificados pela

França e 32% no caso de Espanha (ver

. O mesmo regulamento

também prevê que 50% do montante suplementar do pré-financiamento, ou seja, 14,5% do

total dos fundos da IEJ afetados aos Estados-Membros, sejam justificados mediante a

apresentação de pedidos de pagamento intermédios até 23 de maio de 2016. Os

Estados-Membros que não preencham esta condição são obrigados a reembolsar o

montante suplementar total do pré-financiamento inicial.

figura 13

137. Em 2016, devido ao facto de o montante justificado ser inferior a 50%, a Comissão

pediu a Espanha um reembolso de 273,6 milhões de euros. No entanto, esta situação não

representou uma perda de fundos da UE para o Estado-Membro, uma vez que a

contribuição total da UE afetada permaneceu inalterada.

).

29 Regulamento (UE) 2015/779 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, que altera o Regulamento (UE) nº 1304/2013, no que respeita a um montante suplementar do pré-financiamento inicial pago a programas operacionais apoiados ao abrigo da Iniciativa para o Emprego dos Jovens (JO L 126 de 21.5.2015, p. 1).

58

Figura 13

— Percentagem de pré-financiamento suplementar da IEJ justificada até 23 de

maio de 2016

Fonte: SFC2014.

138. O facto de os Estados-Membros apenas terem conseguido utilizar parcialmente o maior

nível de pré-financiamento indica que, ao propor o pré-financiamento suplementar mais

elevado, a Comissão subestimou o tempo necessário para criar as estruturas adequadas para

realizar as despesas e apresentar as respetivas declarações.

Comunicação de resultados aquém das expectativas nas medidas apoiadas pela IEJ/pelo

FSE

139. Os resultados da IEJ devem ser claramente demonstrados e comunicados, e devem ser

previstas medidas de acompanhamento e de avaliação específicas30 para além do relatório

anual de execução normalizado que deve ser apresentado à Comissão para cada PO do

FSE31

140. Nos cinco Estados-Membros visitados, o Tribunal analisou os relatórios de execução

anuais a fim de avaliar os progressos realizados desde 2013. A análise do Tribunal não

abrange a Croácia, dado que o acordo sobre a subvenção da IEJ apenas foi celebrado em

novembro de 2015 e a execução só teve início no segundo semestre de 2015. Além disso, o

.

30 Artigo 19º do Regulamento (UE) nº 1304/2013.

31 Artigo 50º, nos 1 e 2, do Regulamento (UE) nº 1303/2013.

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

ES FR HR IT PT

32%

58%50% 50%

100%

59

relatório anual de execução de Espanha relativo a 2015 não fornecia valores atualizados,

comunicando novamente os valores referentes a 201432

141. No final de 2015, os Estados-Membros tinham concretizado as metas de realizações da

IEJ em graus variáveis: em França (Norte-Pas-de-Calais), as metas de realizações iniciais, ou

seja, o número de participantes, tinham já sido ultrapassadas (111%), ao passo que, na Itália,

apenas cerca de 23% da meta inicial tinham sido atingidos (ver

.

figura 14.1).

Figura 14

— Realizações obtidas com fundos da IEJ/do FSE, no final de 20151

1 Os dados de Espanha referem-se apenas a 2014.

Fonte: Relatório anual de execução relativo a 2015.

32 O relatório anual de execução de Espanha relativo a 2015 não apresentava valores atualizados em relação aos já apresentados no primeiro relatório desse tipo, que eram estimativas, devido à decisão das autoridades nacionais de não comunicarem valores relativos a operações que ainda não tinham sido formalmente selecionadas ou que estavam apenas parcialmente executadas.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

ES FR nacional FR-NPDC HR IT PT

2%

41%

111%

NA

23%

38%

14.1 - % do total da meta de realizações da IEJ alcançada

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

ES FR nacional FR-NPDC HR IT PT

43%

25%

69%

NA

47%

32%

14.2 - % dos participantes que concluíram a intervenção

60

142. Da mesma forma, a percentagem de participantes que concluíram ofertas no âmbito da

Garantia para a Juventude financiadas pela IEJ/pelo FSE varia entre os Estados-Membros: o

Tribunal nota, em especial, que menos de um terço dos participantes terminou a

intervenção no caso do PO nacional da IEJ/do FSE francês e o eixo da IEJ/do FSE do PO do

FSE português. Esta situação suscita preocupações quanto à eficácia das medidas da

Garantia para a Juventude financiadas pela IEJ/pelo FSE (ver figura 14.2

143. As informações comunicadas pelos Estados-Membros mostram também que o grupo de

NEET inativos foi o menos beneficiado. Por exemplo, em Portugal, nenhum dos participantes

pertencia ao grupo dos inativos. Além disso, apenas 1% dos participantes nos cinco

Estados-Membros visitados apresentavam uma deficiência, 8% eram imigrantes (95% dos

quais em França) e 22% provinham de um agregado familiar de desempregados (Portugal

representava 50% destes casos).

).

144. Os níveis de despesas comunicados nos relatórios de execução anuais de 2015 mostram

que apenas Portugal apresentou um pedido de pagamento equivalente a 47% do orçamento

total da IEJ/do FSE durante o ano. À exceção de Espanha, que não declarou qualquer

montante para despesas autorizadas, os restantes Estados-Membros autorizaram entre 24%

(Itália) e 85% (França - Norte-Pas-de-Calais) do orçamento global (ver

Utilização limitada do financiamento da IEJ/do FSE até ao final de 2015

figura 15).

61

Figura 15

- Percentagem das despesas autorizadas no final de 2015

Fonte: Relatório anual de execução relativo a 2015.

145. Esta situação demonstra que o financiamento suplementar da UE disponibilizado

através da IEJ/do FSE não foi plenamente utilizado pelos Estados-Membros para prestar um

apoio adicional às medidas destinadas aos NEET, com o risco de o pré-financiamento

suplementar poder ter de ser reembolsado à Comissão (ver pontos 135-138). Tendo em

conta esta situação, muitos Estados-Membros indicaram que não tinham ainda tomado as

disposições administrativas aplicáveis para certificar as despesas efetuadas (ou seja, ainda

não tinham designado as autoridades de gestão e de certificação). Um problema comum

neste contexto foi a criação de um sistema informático capaz de garantir que as despesas

são rastreáveis.

146. Os Estados-Membros devem realizar uma avaliação para determinar a eficácia, a

eficiência e o impacto do apoio da IEJ/do FSE, pelo menos, duas vezes durante o período de

Atrasos de execução limitaram o valor das primeiras avaliações das medidas de apoio da

IEJ/do FSE

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

ES FRnacional

FR-NPDC HR IT PT

0%

76%85%

69%

24%

73%

62

programação. A primeira avaliação devia ser efetuada até 31 de dezembro de 201533

147. A análise do Tribunal mostrou que, uma vez que os programas ainda se encontravam

nas fases iniciais, nenhum dos relatórios de avaliação apresentados pelos Estados-Membros

avaliou a eficiência das medidas financiadas pela IEJ, a respetiva relação custo-eficácia ou o

seu impacto. Limitações nos sistemas de acompanhamento e a falta de dados fiáveis

também afetaram a qualidade destas avaliações. Em especial, Espanha, Croácia e Portugal

declararam ter enfrentado dificuldades na aplicação do sistema informático utilizado para

gerir a base de dados das informações.

e uma

segunda até 31 de dezembro de 2018.

148. Com base no anteriormente exposto, o Tribunal considera que, embora o regulamento

previsse as primeiras avaliações até 31 de dezembro de 2015, os atrasos de execução

limitaram a sua utilidade.

Dificuldades de execução confirmadas pelos casos individuais diretamente incluídos na

amostra

149. O Tribunal examinou igualmente os casos individuais de uma amostra de

175 participantes em medidas da Garantia para a Juventude que tinham sido cofinanciadas

pela IEJ/pelo FSE. Foram selecionadas aleatoriamente 35 pessoas em cada Estado-Membro,

à exceção de França, em que foram selecionados 20 participantes a partir do PO nacional e

outros 15 a partir do PO de Norte-Pas-de-Calais.

150. Ao entrarem na Garantia para a Juventude, 78% de todos os participantes selecionados

estavam desempregados, 14% estavam inativos e 8% não preenchiam os critérios para

serem considerados NEET (ver figura 16.1). Além disso, 11% dos participantes tinham

começado a medida antes do lançamento da Garantia para a Juventude ou não pertenciam à

faixa etária definida no PO34

33 Artigo 19º, nº 6, do Regulamento (UE) nº 1304/2013.

, tornando-os inelegíveis para cofinanciamento.

34 As regras de elegibilidade espanholas exigiam o registo anterior na base de dados da Garantia para a Juventude, o Sistema nacional de Garantía Juvenil. Além disso, embora Espanha tivesse

63

Figura 16

— Características dos participantes na IEJ constantes da amostra

Fonte: TCE com base nas informações fornecidas pelos Estados-Membros sobre os participantes.

151. Verifica-se que 54% dos participantes estavam concentrados na faixa etária dos

22-25 anos (ver figura 16.2). Além disso, 80% tinham concluído o ensino secundário ou um

nível de ensino superior a esse, sendo que mais de 30% tinham concluído o ensino superior

(ver figura 16.3

152. Das 175 pessoas abrangidas pelo presente exame, 25 tinham deixado a Garantia para a

Juventude sem receber uma oferta de emprego, estágio, formação ou aprendizagem. As

restantes 150 receberam ofertas, representando os estágios, só por si, 45% dessas ofertas

(ver

). Estes números confirmam que as pessoas que mais beneficiaram da IEJ

foram as mais qualificadas e com um maior nível de estudos.

figura 17

perguntado à Comissão se poderia aumentar a idade dos beneficiários do PO da IEJ em 3 de dezembro de 2015, verificou-se que alguns participantes tinham mais de 25 anos antes dessa data.

). Nos 25 casos em que não foi recebida nenhuma oferta, o motivo foi o facto

de os beneficiários terem desistido ou a medida de acompanhamento ter terminado sem dar

origem a uma oferta. Foi o que sucedeu em França, onde algumas entidades associadas à

8%

14%

78%

16.1 - Estatuto na entrada

Não são NEET NEET inativos NEET desempregados1

310

1114

918

3620

2110

64

57

0 5 10 15 20 25 30 35 40

161718192021222324252627282930Idade

16.2 - Distribuição etária no registo na Garantia para a Juventude

22-25 anos54%

20%

49%

31%

16.3 - Habilitações académicas na entrada

Inferior ao ensino secundário Ensino secundário Ensino superior

64

Garantia para a Juventude deixaram de dar apoio aos NEET após quatro meses, devido a

uma interpretação errada da aplicação da regra dos quatro meses.

Figura 17

— Tipos de oferta


153. Em Itália, é de notar que, em todos os casos constantes da amostra de pessoas que

aceitaram uma oferta de estágio (nove pessoas), se verificaram atrasos significativos nos

pagamentos (pelo menos dois meses). As autoridades italianas reconheceram que o atraso

no pagamento dos estágios foi um problema recorrente em geral, e não apenas nos casos da

amostra. Na realidade, o atraso médio para receber um pagamento foi de 64 dias.

154. O tempo decorrido entre o registo na Garantia para a Juventude e o início da

participação na oferta foi, em média, de 112 dias (ou seja, menos de quatro meses). Porém,

em 27% dos casos, o prazo entre o registo e o início da participação ultrapassou quatro

meses e, em 7% dos casos, um ano.

155. Com base nos critérios dos Estados-Membros que definem o que constitui uma boa

oferta, as ofertas apresentadas aos participantes foram consideradas boas em 91% dos

casos. No entanto, constataram-se desfasamentos entre os perfis dos participantes e as

ofertas (ver caixa 10

45%

29%

8%

18%

Estágio Emprego Aprendizagem Educação

).

65

Caixa 10 — Exemplos de desfasamentos entre perfis individuais e ofertas

Uma pessoa com uma licenciatura em engenharia civil e três anos de experiência profissional como

professor de matemática recebeu uma oferta de estágio de um ano numa escola de línguas, quando

o objetivo da formação era o de desenvolver as suas competências como professor e aprender a

atuar na sala de aula. Após um período de nove meses, o participante deixou o estágio, tendo

preferido o desemprego.

Uma pessoa com uma licenciatura em relações laborais recebeu uma oferta de emprego de duas

semanas para trabalhar na construção civil, ao passo que o seu processo não continha nenhuma

referência a experiência adquirida neste domínio ou qualquer interesse particular neste setor de

atividade.

Uma pessoa com um mestrado em psicologia jurídica e forense recebeu uma oferta de formação em

marketing e gestão, sem ter demonstrado qualquer interesse especial neste domínio.

156. À data do exame, 62% dos participantes tinham concluído a medida, 23% participavam

ainda na medida e 15% tinham abandonado a medida recebida (cerca de dois terços destes

na Croácia) (ver figura 18.1).

Figura 18

— Taxa de concretização das medidas e situação atual dos participantes


0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Estágio Emprego Aprendizagem Educação

0% 0% 0%4%

43% 43%

33%

15%10%

30%

8%

59%

21%

11%

58%

4%

25%

16%

0%

19%

18.3 - Situação dos participantes por tipo de oferta recebida à data da visita de auditoria

Educação Empregados Desconhecido Ainda na medida Regresso ao estatuto de NEET

23%

15%62%

18.1 - Taxa de concretização das medidas

Ainda na medida Medida abandonada Medida concluída

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

Educação

Empregados

Desconhecido

Ainda na medida

Regresso ao estatuto de NEET

1%

38%

27%

16%

19%

18.2 - Situação dos participantes à data da visita de auditoria

66

157. A sustentabilidade da integração dos participantes no mercado de trabalho continua a

ser um desafio, já que 38% trabalhavam ou participavam em medidas de educação, mas 19%

tinham regressado ao estatuto de NEET. Além disso, é desconhecida a situação de 27% dos

participantes (sobretudo em Espanha, França e Itália) (ver figura 18.2

158. As ofertas de emprego e de estágio apresentaram melhores taxas para a integração dos

participantes no mercado de trabalho (ver

).

figura 18.3). Esta circunstância pode explicar-se

parcialmente pelo facto de os participantes nessas medidas estarem menos afastados do

mercado de trabalho, disporem dos níveis de educação mais elevados e terem mais anos de

experiência profissional. A aprendizagem apresentou os melhores resultados em termos de

evitar o regresso ao estatuto de NEET, o que está relacionado com a duração das

aprendizagens, que vai de um a três anos.

159. O Tribunal conclui que, embora os sete Estados-Membros tenham realizado progressos

na execução da Garantia para a Juventude e alguns resultados tenham sido alcançados, a

situação atual, mais de três anos após a adoção da recomendação do Conselho, está muito

aquém das expectativas iniciais formuladas durante o lançamento da Garantia para a

Juventude, cujo objetivo é apresentar uma boa oferta a todos os NEET no prazo de quatro

meses. Além disso, à data da auditoria, a contribuição da Iniciativa para o Emprego dos

Jovens para a concretização dos objetivos da Garantia para a Juventude nos cinco

Estados-Membros visitados era muito limitada.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Avaliação dos progressos na execução da Garantia para a Juventude

160. O Tribunal considera, com base nas expectativas suscitadas pelos requisitos da

recomendação do Conselho que propõe o estabelecimento da Garantia para a Juventude,

que nenhum dos Estados-Membros conseguiu ainda garantir que todos os NEET tiveram a

oportunidade de iniciar uma oferta no prazo de quatro meses, ajudando-os a integrar o

mercado de trabalho de forma sustentável. Uma vez que a Garantia para a Juventude tem

por base uma recomendação do Conselho, ou seja, um "instrumento não vinculativo", a sua

execução depende da boa vontade dos Estados-Membros.

67

161. No que diz respeito aos progressos realizados na identificação e registo dos NEET, o

Tribunal constatou que a percentagem de NEET registados até ao final de 2015 não

aumentou substancialmente e, além disso, era difícil avaliar a contribuição da Garantia para

a Juventude (ver pontos 36-42).

162. Durante o mesmo período, o nível das saídas positivas da Garantia para a Juventude

variava entre os Estados-Membros visitados, sendo o emprego o tipo de saída mais comum.

Em 2014, o número de saídas positivas abrangeu apenas cerca de metade do total de

registos, tendo aumentado para 62% em 2015 (ver pontos 43-50).

163. Além disso, 70% das saídas positivas respeitaram o prazo de quatro meses em 2014. No

entanto, a situação deteriorou-se em quatro dos Estados-Membros visitados em 2015,

reduzindo a média global para 59% (ver pontos 51-52).

164. No que diz respeito à sustentabilidade das saídas positivas, o Tribunal analisou as

informações disponíveis relativas aos participantes 6, 12 e 18 meses após terem saído da

Garantia para a Juventude. O Tribunal constatou que o nível de sustentabilidade se

deteriorou progressivamente dos 6 aos 12 e, depois, aos 18 meses (ver pontos 53-59).

Recomendação 1

Para futuras iniciativas no domínio do emprego, os Estados-Membros e a Comissão devem:

- gerir as expectativas, definindo objetivos e metas realistas e exequíveis;

- realizar avaliações das lacunas e análises de mercado antes da definição dos

instrumentos.

Prazo de execução: sempre que seja proposta uma nova iniciativa.

Análise dos fatores que afetam os resultados da Garantia para a Juventude

Estratégias inadequadas para chegar a todos os NEET

165. Os Estados-Membros não criaram estratégias adequadas com metas e objetivos claros

para chegar a todos os NEET. Com efeito, alguns Estados-Membros não visaram todos os

68

jovens, como exigido na recomendação do Conselho, mas apenas uma subpopulação. Além

disso, em alguns casos, o ónus foi colocado nos NEET para tomarem a iniciativa de

participarem na Garantia para a Juventude. Por conseguinte, são necessários mais esforços

para apoiar os jovens que se encontram mais afastados do mercado de trabalho, uma

conclusão também partilhada pela Comissão na sua comunicação35

166. As partes interessadas em questão podem ter um papel fundamental para chegar às

pessoas que se encontram mais afastadas do mercado de trabalho. Embora estivessem

envolvidas em certa medida em todos os Estados-Membros visitados, é necessária uma

definição clara das modalidades da sua participação e da forma mais eficiente e eficaz de

contribuírem para o processo (ver pontos 68-70).

(ver pontos 61-67).

167. A população de NEET inativos (que são os mais afastados do mercado de trabalho)

permaneceu estável em cerca de 2 milhões de pessoas nos Estados-Membros visitados,

entre 2013 e o final de março de 2016, ao passo que a população de NEET desempregados

diminuiu de 2,7 milhões para 2,3 milhões de pessoas (ver pontos 71-72).

Recomendação 2

Os Estados-Membros devem definir estratégias de divulgação adequadas para identificar a

totalidade da população de NEET, com o objetivo de a registar. Estas estratégias devem fixar

objetivos anuais concretos e mensuráveis e identificar os principais desafios e planos de

ação adequados para os superar. A Comissão deve apoiar os Estados-Membros neste

domínio.

Prazo de execução: meados de 2018.

35 COM(2016) 646 final.

69

Não foi realizada uma avaliação dos custos e do financiamento disponível pelos

Estados-Membros

168. Embora a política de emprego seja principalmente da competência dos

Estados-Membros, nenhum dos sete visitados conseguiu fornecer uma estimativa do custo

adicional gerado pela obrigação de apresentar uma oferta a todos os NEET no prazo de

quatro meses. Além disso, os seus Planos de Implementação apresentavam várias medidas a

oferecer aos NEET com base no financiamento dos FEEI para 2014-2020, nomeadamente a

partir da IEJ e do FSE (ver pontos 73-75).

169. Em comparação com os custos estimados para a execução de uma Garantia para a

Juventude a nível da UE, segundo estudos recentes da OIT e da Eurofound, o volume de

financiamento da IEJ/do FSE disponível para o período de 2014-2020 só cobriria uma

pequena proporção do montante necessário. Por conseguinte, não é possível dar resposta a

todos os jovens que ficam desempregados ou deixam o ensino formal apenas com os

recursos disponibilizados pelo orçamento da UE, que era a expectativa suscitada pela

recomendação do Conselho (ver pontos 76-78).

Recomendação 3

Os Estados-Membros devem estabelecer uma panorâmica completa do custo da execução

da Garantia para a Juventude para a totalidade da população de NEET. Com base nesta

estimativa, devem conferir prioridade às medidas conexas a executar de acordo com o

financiamento disponível.

Sempre que os Estados-Membros o solicitem, a Comissão deve apoiá-los nesse processo.


Dificuldades com a integração sustentável dos NEET

170. Segundo a avaliação do Tribunal, não foi realizada nenhuma análise exaustiva da

população de NEET. Contudo, todos os Estados-Membros visitados davam resposta à

inadequação das competências em diversos estudos, mas as suas conclusões não foram

70

suficientemente tidas em conta na conceção dos tipos e número de ofertas a incluir nos

Planos de Implementação (ver pontos 81-83).

171. Todos os Estados-Membros ponderaram definir o conceito de boa oferta e, embora as

definições sejam diferentes, existem alguns critérios comuns. Em três Estados-Membros,

uma boa oferta é definida em termos relativamente gerais nos Planos de Implementação e

está diretamente associada à integração sustentável no mercado de trabalho. Embora se

trate de uma evolução favorável, não garante, por si só, um efeito positivo da participação

na Garantia para a Juventude, uma vez a integração sustentável dos NEET no mercado de

trabalho está dependente de um crescimento económico suficiente (ver pontos 89-91).

172. O Tribunal salientou este problema na secção anterior relativa aos resultados, quando

mostrou que a percentagem de saídas positivas diminuiu com o tempo após os participantes

saírem da Garantia para a Juventude (após 6, 12 e 18 meses, respetivamente). Uma

avaliação das competências e uma definição de perfis adequadas tendo em conta a procura

no mercado de trabalho são cruciais para uma melhor sustentabilidade (ver pontos 84-88).

Recomendação 4

A Comissão deve, juntamente com o COEM, elaborar e propor normas para os critérios de

qualidade das ofertas a apresentar no âmbito da Garantia para a Juventude.

Os Estados-Membros devem garantir que as ofertas só são consideradas boas se

corresponderem ao perfil do participante e à procura do mercado de trabalho e conduzirem

a uma integração sustentável nesse mercado.


Fraca qualidade dos dados

173. Todos os Estados-Membros visitados dispunham apenas de informações limitadas sobre

o tipo de apoio que os NEET receberam antes do lançamento da Garantia para a Juventude,

o número de ofertas/serviços prestados e os custos conexos. O Tribunal constatou

igualmente diversas incoerências e problemas de fiabilidade dos dados comunicados pelos

Estados-Membros ao COEM, que afetaram a comparabilidade. Detetaram-se problemas,

71

incluindo a exaustividade dos dados, nos Estados-Membros que tinham múltiplas entidades

associadas à Garantia para a Juventude, mas que não dispunham de um sistema único e

harmonizado de comunicação (ver pontos 92-98).

Recomendação 5

A Comissão deve identificar e divulgar boas práticas de acompanhamento e elaboração de

relatórios, com base na sua visão global dos sistemas existentes nos Estados-Membros.

Os Estados-Membros devem melhorar os seus sistemas de acompanhamento e de

elaboração de relatórios, a fim de fornecer regularmente dados de qualidade para facilitar o

desenvolvimento de políticas de juventude mais fundamentadas. Em especial, devem

reforçar a capacidade de acompanhar os participantes que deixam a Garantia para a

Juventude, com o objetivo de diminuir o mais possível o número de saídas com destino

desconhecido.


Avaliação da contribuição da Iniciativa para o Emprego dos Jovens

174. Como o financiamento da IEJ complementa o financiamento disponível no âmbito do

FSE e constitui uma parte significativa dos recursos financeiros disponíveis para a execução

da Garantia para a Juventude, o Tribunal avaliou de que forma contribuiu para a execução

global da Garantia para a Juventude. O Tribunal conclui que a contribuição da IEJ nos cinco

Estados-Membros visitados foi, até ao momento, muito limitada devido a insuficiências na

conceção dos PO em termos da IEJ, a questões relacionadas com a medição dos resultados

da IEJ e ao facto de o pré-financiamento suplementar disponibilizado apenas ter sido

parcialmente utilizado.

Insuficiências na conceção dos PO em termos da IEJ

175. Nenhum dos cinco Estados-Membros visitados realizou uma avaliação global das

características da população de NEET e as autoridades nacionais não efetuaram uma

avaliação adequada das lacunas. O número total de NEET que beneficiam de financiamento

da IEJ foi definido com base no montante a afetar, sem qualquer avaliação do tipo de oferta

72

e do seu custo unitário. Embora tenham sido consultadas, algumas partes interessadas em

questão apresentaram queixas sobre a transparência do procedimento e consideraram que

faltava a devida consulta (ver pontos 102-111).

Recomendação 6

A Comissão deve assegurar, através do seu processo de aprovação das alterações dos PO,

em especial tendo em conta o significativo aumento previsto do financiamento da IEJ, que os

Estados-Membros realizam uma avaliação global das características da população de NEET

para garantir que as medidas da IEJ incluídas nos PO darão uma resposta adequada às

necessidades dos jovens.

Prazo de execução: alteração dos PO na sequência do aumento da dotação orçamental da

IEJ.

Risco de o FSE/a IEJ substituir o financiamento nacional

176. Os Estados-Membros visitados não estavam em condições de confirmar se os fundos da

IEJ/do FSE dariam origem a um aumento líquido das despesas públicas atribuídas aos NEET.

Por conseguinte, existe um risco de que os recursos da IEJ/do FSE não conduzam a um

aumento líquido do financiamento disponível para os NEET e de que substituam, pelo menos

parcialmente, as despesas anteriormente financiadas pelos orçamentos nacionais. A

avaliação realizada pelo Tribunal aos PO/eixos da IEJ/do FSE revelou que a maioria das

medidas que deviam receber financiamento da IEJ já existiam anteriormente, o que aumenta

esse risco (ver pontos 112-116).

A qualidade dos dados e as orientações da Comissão sobre a recolha de dados afetam a

medição dos resultados da IEJ

177. O Tribunal conclui que a fiabilidade dos cenários de referência e das metas fixadas para

os indicadores de resultados da IEJ não pôde ser avaliada em todos os Estados-Membros

visitados devido ao facto de os dados de apoio subjacentes não terem sido disponibilizados

ou, nos casos em que foram, não terem a qualidade suficiente (ver pontos 119-126).

73

178. Além disso, a interpretação da Comissão nas suas orientações sobre a recolha dos

dados dá origem a situações em que os dados utilizados para comunicar os indicadores de

resultados não refletem com exatidão o impacto das medidas cofinanciadas pela IEJ,

havendo uma tendência para sobredeclarar os resultados (ver pontos 127-134).

Recomendação 7

A Comissão deve rever as suas orientações sobre recolha de dados, a fim de minimizar o

risco de sobredeclaração dos resultados. Em especial:

- os indicadores de resultados da IEJ devem apenas comunicar a situação dos participantes

na iniciativa que concluíram a medida, avaliando a respetiva situação quatro semanas e

seis meses depois da conclusão;

- no caso das medidas de formação com vista a certificação, a respetiva conclusão não

deve ser novamente contabilizada como uma realização quatro semanas e seis meses

depois da conclusão.

Os Estados-Membros devem rever os seus cenários de referência e metas em conformidade.

Prazo de execução: setembro de 2017, a tempo de os Estados-Membros poderem refletir

este facto no seu relatório anual de execução relativo a 2017.

Pré-financiamento dos PO da IEJ/do FSE não é plenamente utilizado

179. A Comissão e os Estados-Membros subestimaram o tempo que era preciso para aplicar

as disposições administrativas necessárias no terreno para começar a realizar despesas e a

apresentar as respetivas declarações relativas aos fundos da IEJ, o que resultou numa

utilização apenas parcial do pré-financiamento suplementar pelos Estados-Membros. No

final de 2015, apenas Portugal apresentou um pedido de pagamento à Comissão. Espanha

foi convidada a reembolsar 273,6 milhões de euros (ver pontos 135-138).

74

Comunicação de resultados aquém das expectativas nas medidas apoiadas pela IEJ/pelo

FSE

180. Com base numa análise dos resultados comunicados nos relatórios de execução anuais

dos Estados-Membros visitados, o Tribunal constatou diferentes níveis de concretização das

metas de realizações da IEJ e da percentagem de participantes que concluíram a

intervenção. O Tribunal constatou também que o grupo de NEET inativos foi o que menos

beneficiou do apoio prestado e que a utilização do financiamento da IEJ/do FSE até ao final

de 2015 foi limitada (ver pontos 138-142).

181. Embora o regulamento previsse as primeiras avaliações da IEJ até 31 de dezembro

de 2015, os atrasos de execução limitaram a sua utilidade (ver pontos 144-148).

Dificuldades de execução confirmadas pelos casos individuais diretamente incluídos na

amostra

182. Os resultados da amostra revelaram que as pessoas que mais beneficiaram das medidas

cofinanciadas pela IEJ foram as que eram mais fáceis de alcançar, ao passo que os grupos

mais desfavorecidos estavam sub-representados. Detetaram-se questões relativas à

elegibilidade dos participantes e a sustentabilidade da integração dos participantes no

mercado de trabalho constituiu um desafio. Existiam ainda outras insuficiências na definição

dos perfis dos participantes individuais e na correspondência das ofertas recebidas (ver

pontos 149-158).

75

O presente Relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana IVANOVA, Membro do

Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 8 de março de 2017.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner LEHNE

Presidente

1

Acompanhamento da Garantia para a Juventude: diferenças entre os Estados-Membros

nos dados fornecidos

ANEXO

IE ES FR HR IT PT SK

Grupo etário 18-24 15-29 16-25 15-29 15-29 15-29 15-29

Ponto de partida Janeiro de 2014

Julho de 2014

Janeiro de 2014

Janeiro de 2014

Maio de 2014

Março de 2013

Janeiro de 2014

Novos participantes IE ES FR HR IT PT SK

Apenas novos começos: novos começos no ano (incluindo reentradas) X X X Novos começos e reserva inicial: novos começos no ano (incluindo

reentradas) e reserva de pessoas já registadas na data de lançamento da Garantia para a Juventude

X X X

Comunicação contínua: novos começos no ano (incluindo reentradas) X

Características dos novos participantes IE ES FR HR IT PT SK

Entrada na Garantia para a Juventude coincide com o registo como desempregado (ou com o início de um pedido de subsídio de

desemprego total) X X X X

Candidatura individual a um serviço da Garantia para a Juventude seguida de validação do estatuto de NEET (não é claro se as pessoas

têm necessariamente de estar registadas como desempregadas) X

Candidatura individual de adesão à Garantia para a Juventude, seguida de uma avaliação do estatuto X

Desconhecidas X

Reserva IE ES FR HR IT PT SK

Todas as pessoas atualmente registadas na Garantia para a Juventude (e que não iniciaram uma oferta)

Por definição, incluirá apenas as pessoas que aderiram desde a data de lançamento da Garantia para a Juventude (em 2014)

X X X

Todas as pessoas atualmente registadas na Garantia para a Juventude (e que não iniciaram uma oferta), independentemente da data de

registo X X X

Todas as pessoas atualmente registadas (e que não iniciaram uma oferta), independentemente da data de registo X

Saídas IE ES FR HR IT PT SK

Todas as saídas do ano - por definição, as pessoas que aderiram igualmente em 2014 X X X

Todas as saídas do ano X Todas as saídas do ano, incluindo as pessoas que faziam parte da reserva inicial e que inicialmente se registaram antes da data de

lançamento da Garantia para a Juventude X X X

Exaustividade dos dados relativos a saídas por destino (positivas) IE ES FR HR IT PT SK

SIM X X X

Parcial X X X X

Exaustividade dos dados relativos a saídas por destino (negativas) IE ES FR HR IT PT SK

SIM X X X X

Parcial X

NÃO X X Exaustividade de diferentes situações nos dados de

acompanhamento IE ES FR HR IT PT SK

SIM X X X X X X

NÃO X

Duração IE ES FR HR IT PT SK

Medida a partir da data de registo X X X

2

Medida a partir da data de registo - qualquer duração é possível X Medida a partir da data de lançamento da Garantia para a Juventude (para os que já constavam da reserva antes do lançamento) e da data

de registo (para os novos participantes no ano) X X X

Observações específicas

:

Irlanda: • Saídas para aprendizagens incluídas na educação. Espanha: • O grupo-alvo inicial era dos 15 aos 24 anos, tendo sido alargado para incluir o grupo dos

25 aos 29 anos em 2015. • Todas as saídas são comunicadas como tendo sido subsidiadas. Não é claro se, e de que

modo, são contabilizadas as ofertas no mercado aberto. Por este motivo, os dados utilizados para Espanha são os enviados pelo SPE, uma vez que também incluem as ofertas não subsidiadas.

• Os dados de acompanhamento após 6 meses, de 2014, referentes a diferentes situações apenas são exaustivos relativamente a trabalhadores e desempregados.

França: • França forneceu dados relativos a duas entidades associadas, Pôle Emploi e Missions

Locales. • Uma vez que existe o risco de dupla contagem, os conjuntos de dados não foram

agregados e os quadros que apresentam os resultados da recolha de dados só incluem os dados relativos à entidade associada que abrange a maior população de jovens (Pôle Emploi).

Croácia: • Saídas para aprendizagens incluídas na educação. Itália: • Os novos participantes para 2014 em Itália abrangem o período de maio de 2014 a

dezembro de 2014, pelo que uma percentagem significativa de novos participantes não teve a possibilidade de atingir os quatro meses.

Portugal: • As saídas para o desemprego incluem participantes em ações de formação de curta

duração (25-300 horas).

2

RESPOSTAS DA COMISSÃO AO RELATÓRIO ESPECIAL DO TRIBUNAL DE CONTAS

EUROPEU

«DESEMPREGO DOS JOVENS: AS POLÍTICAS DA UE TIVERAM IMPACTO? UMA

AVALIAÇÃO DA GARANTIA PARA A JUVENTUDE E DA INICIATIVA PARA O

EMPREGO DOS JOVENS»

SÍNTESE

Sobre o presente relatório

A Comissão considera que os atuais resultados da execução da Garantia para a Juventude (GJ) não

ficam aquém das expectativas iniciais.

Embora reconheça que são necessários mais esforços para chegar a todos os jovens, assegurando

ofertas de qualidade e em tempo útil, a Comissão frisa que a Garantia para a Juventude produziu

resultados positivos. Em especial, tal como se destaca na comunicação da Comissão intitulada «A

Garantia para a Juventude e a Iniciativa para o Emprego dos Jovens, três anos volvidos»

[COM(2016) 646], a GJ conferiu uma forte dinâmica às reformas estruturais e à inovação na

conceção das políticas, domínios que estão fora do âmbito do presente relatório.

Resposta comum da Comissão aos pontos 6 a 8:

A Comissão considera que os atuais resultados da execução da Garantia para a Juventude não ficam

aquém das expectativas iniciais. A Comissão observa que as conclusões do Tribunal se baseiam

numa avaliação dos aspetos referidos no âmbito da auditoria. A comunicação da Comissão de

outubro de 2016 intitulada «A Garantia para a Juventude e a Iniciativa para o Emprego dos Jovens,

três anos volvidos» [COM(2016) 646] refere os primeiros resultados positivos e outros elementos

fundamentais, tais como a dinâmica que a Garantia para a Juventude conferiu às reformas

estruturais e à inovação na conceção das políticas. Estes resultados foram reconhecidos pelo

Conselho Europeu, que, em 15 de dezembro de 2016, apelou à continuação da Garantia para a

Juventude e se congratulou com o aumento do apoio concedido à Iniciativa para o Emprego dos

Jovens. Além disso, o Conselho EPSCO de 8 de dezembro de 2016 confirmou os primeiros

resultados positivos alcançados graças às medidas e às reformas aplicadas até à data.

Na sua comunicação de outubro, a Comissão reconhece que os instrumentos da Garantia para a

Juventude ainda não chegaram a todos os jovens que abandonaram o ensino ou ficaram

desempregados e identifica um conjunto de domínios fundamentais a melhorar, nomeadamente uma

maior interação com os NEET não registados e os pouco qualificados.

A Comissão considera que a IEJ contribuiu de forma significativa para a Garantia para a Juventude

nesses Estados-Membros. Apesar dos atrasos registados nalguns Estados-Membros, a execução

avançou a um ritmo constante em 2016. Em julho de 2016, 1,4 milhões de pessoas tinham

participado numa ação apoiada pela IEJ nos 20 Estados-Membros elegíveis. Até ao final de

novembro de 2016, este número tinha aumentado para 1,6 milhões de pessoas. Todos estes

Estados-Membros consideram que a IEJ é um mecanismo ou uma alavanca determinante para

tornar operacional a Garantia para a Juventude. Em alguns casos, está a ser utilizada para apoiar a

maior parte ou todas as medidas previstas dos programas da Garantia para a Juventude,

nomeadamente em Espanha, onde 80 % das ações no âmbito da Garantia para a Juventude são

financiadas através da IEJ. Em Itália, a IEJ tornou-se o catalisador de uma reforma profunda e

contribuiu para a criação de novos serviços de emprego dedicados aos jovens.

A comunicação da Comissão intitulada «A Garantia para a Juventude e a Iniciativa para o Emprego

dos Jovens, três anos volvidos» [COM(2016) 646] evidencia estes resultados.

3

Embora seja prematuro analisar os resultados – uma vez que as operações ainda estão a decorrer e

muitos destes jovens continuam a receber apoio – já é possível afirmar que a IEJ alcançou um dos

seus primeiros objetivos, ou seja, colocar o emprego dos jovens num lugar central das decisões

políticas dos Estados-Membros.

IX.

Primeiro ponto: A Comissão considera que a recomendação é dirigida essencialmente aos

Estados-Membros.

A Comissão aceita esta recomendação na medida em que diz lhe diz respeito, e pretende definir

ações adequadas quando forem propostas novas iniciativas.

Apesar de reconhecer plenamente a relevância da gestão das expectativas e da definição de metas

realistas, a Comissão gostaria, contudo, de sublinhar a importância da definição de um objetivo

estratégico ambicioso, que contribuiu para a criação de uma dinâmica política em torno da Garantia

para a Juventude.

Segundo ponto: A Comissão considera que a recomendação é dirigida essencialmente aos

Estados-Membros.



No processo de elaboração dos planos de execução da Garantia para a Juventude dos

Estados-Membros, a Comissão instou estes últimos a identificarem e a analisarem os principais

desafios estruturais e as lacunas específicas que afetam a sua situação nacional, bem como a

definirem um calendário indicativo para a execução progressiva da Garantia para a Juventude, se

for caso disso.

X.

Primeiro ponto: A Comissão observa que a recomendação é dirigida aos Estados-Membros.

A Comissão já está a apoiar os Estados-Membros na elaboração das suas estratégias de divulgação,

prestando apoio financeiro e aconselhamento político sob a forma de assistência técnica, reforço das

capacidades e aprendizagem mútua.

Segundo ponto: A Comissão observa que a recomendação é dirigida aos Estados-Membros.

A Comissão gostaria de receber uma panorâmica mais completa dos custos estimados de todas as

medidas previstas para executar a Garantia para a Juventude e apoiará os Estados-Membros neste

processo, sempre que estes o solicitarem e tal for possível. Porém, não é possível definir as

modalidades desse apoio nesta fase.

Terceiro ponto: A Comissão observa que a recomendação é dirigida aos Estados-Membros.

Quarto ponto: A Comissão observa que a recomendação é dirigida aos Estados-Membros.

XI.

Primeiro ponto: A Comissão aceita esta recomendação na medida em que lhe diz respeito, e

estudará a possibilidade de discutir normas relativas aos critérios de qualidade no contexto dos

trabalhos de acompanhamento da Garantia para a Juventude no Comité do Emprego (COEM).

Segundo ponto: A Comissão aceita a recomendação, que considera já ter sido parcialmente

aplicada.

A Comissão já está a cooperar estreitamente com os Estados-Membros neste domínio,

nomeadamente através do trabalho do grupo dos indicadores do COEM, do apoio prestado aos

4

Estados-Membros que transmitem dados a título do quadro de indicadores e do apoio específico

concedido pela OIT a três Estados-Membros no contexto da ação CE-OIT sobre o emprego dos

jovens.

Terceiro ponto: A Comissão não aceita esta recomendação.

Os regulamentos não estabelecem um requisito específico relativo a uma avaliação pormenorizada

das características dos diferentes subgrupos de jovens apoiados pela IEJ no programa operacional.

Contudo, a Comissão colabora com os Estados-Membros em diversas instâncias, concedendo-lhes

apoio nas atividades de divulgação junto dos jovens inativos. Neste contexto, a Comissão

continuará a fornecer orientações aos Estados-Membros sobre a conceção de medidas adaptadas às

necessidades dos diferentes grupos da população-alvo da IEJ.

Quarto ponto: A Comissão não aceita esta recomendação.

Ao avaliar apenas a situação dos participantes na IEJ que concluíram a operação, corre-se o risco de

comunicar resultados incompletos. Além disso, a revisão proposta pelo Tribunal implicaria uma

alteração da lógica da medição, ao passo que os indicadores de resultados comuns são obrigatórios

para todos os Estados-Membros e foram acordados com eles.

A Comissão gostaria de frisar que a metodologia de contagem adotada para a IEJ tem por base as

convenções utilizadas para os indicadores do FSE, nomeadamente a contagem das saídas positivas,

independentemente de as operações terem sido concluídas. Ademais, qualquer alteração das regras

em vigor imporia um encargo significativo aos Estados-Membros e afetaria a comparabilidade dos

dados comunicados antes da alteração da convenção.

É necessária uma avaliação para determinar se os resultados de um participante são diretamente

imputáveis à intervenção do IEJ (ou do FSE), o que não é possível no âmbito do sistema de

acompanhamento.

A Comissão prosseguirá os seus esforços para esclarecer questões relacionadas com o

acompanhamento, continuando a fornecer orientações e a solicitar opiniões aos Estados-Membros

nas várias instâncias pertinentes.

OBSERVAÇÕES

40. Este procedimento resultou da opção de criar um registo nacional fiável para a Garantia para a

Juventude.

48. Os projetos eslovacos ao abrigo da Garantia para a Juventude visam principalmente jovens

desempregados de longa duração. A taxa de sucesso para estes grupos difíceis de colocar é, em

geral, mais baixa, uma vez que estes são mais propensos a abandonar o programa.

52. A Comissão considera este resultado particularmente positivo, tendo em conta a fasquia elevada

fixada pelo quadro de indicadores: a saída do regime da GJ ocorre no momento em que o jovem

começa uma atividade relativa a uma oferta e não no da aceitação da oferta.

Resposta comum da Comissão ao ponto 63 e à caixa 2:

Apesar de o indicador dos NEET ser muito importante para a elaboração de políticas e constituir o

melhor indicador de substituição disponível para o acompanhamento da GJ, afigura-se determinante

destrinçar a heterogeneidade dos NEET para compreender melhor as características e as

necessidades dos vários subgrupos. Tal permitirá aos Estados-Membros identificar as iniciativas e

as medidas que é preciso adotar com maior urgência, a fim de reintegrar efetivamente os jovens no

mercado de trabalho ou no sistema de ensino, no espírito de uma execução progressiva da Garantia

para a Juventude. Desde 2017, e no espírito da execução progressiva prevista na recomendação do

Conselho, a Itália trabalha no sentido de alargar a população-alvo.

5

64. Em Espanha, o Decreto-Lei Real de 23 de dezembro de 2016 determina que os jovens que se

registam ou que voltam a registar-se como desempregados no serviço público de emprego ficam

automaticamente registados no sistema nacional da Garantia para a Juventude.

75.

Primeiro travessão: A Comissão gostaria de receber uma panorâmica mais completa dos custos

estimados de todas as medidas previstas para executar a Garantia para a Juventude em cada

Estado-Membro, mas está igualmente ciente de que quaisquer estimativas dos custos da Garantia

para a Juventude são objeto de reservas, uma vez que, para muitos Estados-Membros, a execução da

Garantia para a Juventude também implica a realização de profundas reformas estruturais nos

sistemas de formação, procura de emprego e ensino, para melhorar substancialmente a transição do

ensino para o mundo do trabalho e a empregabilidade dos jovens.

Por esta razão, os recursos necessários para a execução da Garantia para a Juventude podem variar

significativamente de um Estado-Membro para outro e, apesar da disponibilização de apoio

financeiro significativo por parte da UE, o investimento de recursos nacionais para apoiar os jovens

NEET e efetuar as reformas necessárias é fundamental. Tal deve ser tornado uma prioridade nos

orçamentos nacionais.

Resposta comum da Comissão aos pontos 77 e 78:

No âmbito da dotação do FSE/da IEJ, o montante de 12,5 mil milhões de EUR referido pelo

Tribunal não representa o montante total do financiamento programado para a Garantia para a

Juventude, uma vez que os Estados-Membros afetaram recursos no âmbito de outras prioridades de

investimento a medidas de execução da Garantia para a Juventude. São afetados cerca de

11 mil milhões de EUR a medidas nos domínios da modernização dos serviços de emprego e do

trabalho por conta própria, que apoiarão também, indiretamente, o emprego dos jovens, e são

afetados cerca de 27 mil milhões de EUR ao objetivo temático 10 (educação), que beneficia

especialmente os jovens.

78. Tal como acima referido, o montante dos recursos disponíveis do FSE/da IEJ para dar resposta à

recomendação do Conselho relativa à Garantia para a Juventude é superior a 12,5 mil milhões

de EUR. A Comissão forneceu igualmente orientações aos Estados-Membros no sentido de estes

afetarem mais recursos do FSE e do seu orçamento nacional ao combate ao desemprego dos

jovens1.

85. Em França, embora seja verdade que os procedimentos diferem entre o Pôle Emploi e as

Missions Locales, tal diferença justifica-se pelo facto de estas últimas se dedicarem a um

grupo-alvo específico - sobretudo os jovens pouco qualificados. Ao mesmo tempo, um

acompanhamento comum dos dois sistemas, a partir de 2017, com a denominação «Trajam»,

permitirá obter uma panorâmica de ambos os sistemas, bem como indicadores de seguimento, que

contribuirão para um melhor acompanhamento.

Está a desenvolver-se a partilha de instrumentos comuns de diagnóstico entre os operadores da

educação (PSAD) e do emprego (ML).

95. O exercício de recolha de dados de 2015 registou uma clara melhoria a nível do preenchimento

e da qualidade dos dados em relação ao de 2014. Alguns países envidaram esforços consideráveis

1 Orientações relativas à execução da Iniciativa para o Emprego dos Jovens – Documento temático do Fundo Social Europeu – setembro 2014 –

Comissão Europeia – Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão.

6

para adaptar os métodos de recolha e/ou de compilação dos seus dados de acompanhamento da

Garantia para a Juventude, a fim de melhorar a coerência com as especificações do quadro de

indicadores. Os dados qualitativos sobre as características das ofertas também foram melhorados.

Estes esforços contribuem para melhorar a comparabilidade dos dados entre países, embora ainda

devam ser tidas em conta algumas questões específicas ao interpretar os resultados.

Os principais domínios a melhorar prendem-se com o preenchimento dos dados de seguimento

(ainda não disponíveis para oito países) e a redução do número de destinos desconhecidos, bem

como com as situações subsequentes tanto nos dados relativos às saídas como nos dados de

seguimento.

97. A Comissão observa que a exaustividade do sistema de acompanhamento francês é limitada

pelo facto de, por força da lei «Informatique et Libertés» de 1978, não haver uma forma fácil de

identificar uma pessoa em todo o sistema (não existe um número pessoal único para efeitos

administrativos), correndo-se o risco de dupla contagem. Por este motivo, decidiu-se limitar a

recolha de dados apenas aos dois principais prestadores de serviços públicos de emprego (Pôle

Emploi e Missions Locales).


Importa referir que o artigo 16.º do Regulamento do FSE estabelece que a IEJ deve visar os jovens

com idade inferior a 25 ou 30 anos que não trabalham, não estudam, nem seguem qualquer

formação, sem impor uma avaliação pormenorizada das características dos diferentes subgrupos de

jovens. No contexto da gestão partilhada, compete aos Estados-Membros identificar o grupo-alvo

da IEJ. Os Estados-Membros decidiram concentrar os recursos da IEJ em grupos-alvo específicos e

utilizar o FSE para outras medidas que visam os grupos de jovens mais difíceis de alcançar.

A Comissão recorreu a vários meios para avaliar a população-alvo da IEJ durante os debates com os

Estados-Membros sobre os programas. Em primeiro lugar, a Comissão baseou-se na avaliação

ex ante, que fazia parte de todos os programas operacionais (PO) [tal como previsto no artigo 26.º,

n.º 4, e no artigo 55.º do Regulamento Disposições Comuns (RDC)]. Além disso, no caso da IEJ, os

Estados-Membros tiveram de cumprir uma condicionalidade ex ante que exigia que dispusessem de

um quadro estratégico para promover o emprego dos jovens.

Em segundo lugar, a Comissão solicitou aos Estados-Membros que incluíssem nos seus programas

operacionais uma descrição dos principais grupos de jovens visados pela IEJ, com base na sua

avaliação, em especial no que diz respeito ao grupo etário, apesar de este não ser específico.

Por último, a Comissão forneceu orientações aos Estados-Membros sobre como identificar a

população-alvo da IEJ2.


Os regulamentos não obrigam os Estados-Membros a identificar os diferentes subgrupos da

população visada pela IEJ. No entanto, as medidas apoiadas pela IEJ em França visam claramente

os jovens pouco qualificados muito afastados do mercado de trabalho, sendo cerca de 40 % do

orçamento total exclusivamente destinado a este grupo. Com efeito, de acordo com o relatório anual

de execução de 2015, 45,9 % dos participantes tinham um nível de qualificações inferior ao ensino

secundário superior.

2 Orientações relativas à execução da Iniciativa para o Emprego dos Jovens – Documento temático do Fundo Social Europeu – setembro de

2014 – Comissão Europeia – Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão, p. 8.

7

108. Em conformidade com o artigo 4.º, n.º 4, do RDC, os Estados-Membros, ao nível territorial

adequado, de acordo com o seu sistema institucional, jurídico e financeiro, são responsáveis pela

elaboração e execução dos programas. Por conseguinte, o procedimento depende da organização

institucional específica do Estado-Membro.

Em Espanha, existe um catálogo comum de ofertas, definido na lei relativa à Garantia para a

Juventude, à escala nacional, e cada região com competências em matéria de formulação de

políticas ativas do mercado de trabalho tem o direito de selecionar as que melhor se adequam à sua

situação social e económica.

111. Em conformidade com o artigo 4.º, n.º 4, do RDC, os Estados-Membros são responsáveis pela

elaboração do acordo de parceria e dos programas operacionais, em função do seu sistema

institucional e jurídico. Estes procedimentos devem ser transparentes e assegurar a consulta e

participação adequadas dos parceiros pertinentes, também em conformidade com as disposições do

código de conduta europeu relativo à parceria (artigos 5.º e 26.º do RDC). Os regulamentos exigem

a participação e a consulta dos parceiros pertinentes. Por conseguinte, o programa operacional deve

fornecer informações sobre as medidas tomadas para envolver os parceiros na elaboração do

programa operacional.

Em Portugal, no que diz respeito à preparação da parte da IEJ que se inscreve no programa

operacional, a cooperação/validação já realizada no âmbito do plano de execução da GJ foi

considerada válida. Os procedimentos de consulta relativos ao PO foram cumpridos.

113. O artigo 95.º do RDC não obriga os Estados-Membros a aumentarem a despesa pública

relativa a certos tipos de medidas ou grupos-alvo. Contudo, devem manter um determinado nível de

despesa pública ou de despesa estrutural equivalente. Em conformidade com o artigo 95.º, n.º 4, e o

anexo X, o cumprimento do princípio de adicionalidade é verificado, se for caso disso, só a nível

regional, ou até nacional, e não por tipo de medida ou de grupo-alvo.


O artigo 95.º e o anexo X do RDC não impõem um aumento líquido do número de pessoas

abrangidas por medidas anteriormente financiadas ao abrigo do orçamento nacional. Os

regulamentos exigem que os fundos sejam utilizados em medidas que contribuam para os objetivos

específicos e as prioridades de investimento identificadas nos programas operacionais.

119. Além do requisito descrito pelo Tribunal, a Comissão tinha disponibilizado aos

Estados-Membros dois documentos de referência sobre a definição e a adaptação das metas no

âmbito do FSE muito antes das discussões de 2013. Ademais, a Comissão exigiu aos

Estados-Membros um documento metodológico, caso não fosse possível encontrar as informações

que corroboram o cenário de referência na avaliação ex ante. A Comissão considera que estas

disposições, no seu conjunto, eram suficientes.

120. A abordagem adotada pelos Estados-Membros na definição do cenário de referência é coerente

com as orientações fornecidas e recorre aos dados estatísticos pertinentes.

121. Ver a resposta da Comissão ao ponto 119.



A estimativas do cenário de referência para os indicadores teve em conta as anteriores

políticas/medidas que foram consideradas objetivos e/ou grupos-alvo. No entanto, foi a primeira vez

que esta metodologia foi posta em prática e que as medidas de emprego e formação financiadas

incluíram os jovens NEET inativos como um dos grupos-alvo. Por este motivo, foi difícil

8

estabelecer o cenário de referência e prever os resultados. O principal obstáculo ao exercício em

Portugal foi a falta de dados históricos sobre os NEET inativos.

Caixa 8 - Insuficiências detetadas na definição dos valores de referência em Portugal

Ver a resposta da Comissão ao ponto 119.


125. Ver a resposta da Comissão aos pontos 119 e 120, nomeadamente no que respeita à

necessidade de ter em conta as condições macroeconómicas e o nível de ambição na definição de

metas.

Em França, as taxas de sucesso previstas refletem o facto de a maioria dos instrumentos visarem

jovens pouco qualificados e afastados do mercado de trabalho, bem como a experiência adquirida e

a taxa de identificação estimada dos NEET.


A Comissão gostaria de sublinhar que a metodologia adotada para a IEJ tem por base as convenções

utilizadas para os indicadores do FSE, nomeadamente a contagem de todas as saídas positivas,

incluindo as saídas precoces. A Comissão tem vindo a fornecer orientações3 aos Estados-Membros

sobre como medir os indicadores de resultados comuns, nomeadamente solicitando que as saídas

positivas sejam contabilizadas apenas uma vez no caso de um participante repetir a mesma

operação. Por conseguinte, a Comissão considera que o risco é limitado. Além disso, as autoridades

de gestão devem avaliar, pelo menos duas vezes durante a vigência do programa, a eficácia, a

eficiência e o impacto da IEJ, incluindo a sustentabilidade dos resultados.

138. A Comissão propôs aumentar o pré-financiamento ao abrigo da IEJ, para ajudar alguns

Estados-Membros com dificuldades em dar início ou continuidade às medidas devido à falta de

financiamento. As últimas informações apresentadas pelos Estados-Membros demonstram que o

pré-financiamento suplementar teve um impacto positivo no terreno. Mesmo que alguns

Estados-Membros não tenham conseguido declarar despesas suficientes para assegurar o

pré-financiamento suplementar, tal contribuiu para estimular a execução. Além disso, é de salientar

que a maioria dos Estados-Membros conseguiu assegurar o pré-financiamento suplementar.

142. Em França, um número relativamente significativo de participantes não conclui a ação,

sobretudo porque uma grande parte consegue sair do programa com um resultado positivo antes de

este terminar. Com efeito, o relatório anual de execução de 2015 indica que 53 % dos participantes

tiveram uma saída positiva (por exemplo, encontraram um emprego, que era o resultado mais

desejado) antes ou no final do programa.

143. Cabe aos Estados-Membros identificar o grupo-alvo da IEJ. Como a IEJ tem um montante

limitado de recursos, os Estados-Membros decidiram concentrar esses recursos em determinados

grupos-alvo e recorrer ao FSE (ou ao orçamento nacional) para outros grupos-alvo.

A Comissão considera normal o facto de os participantes em Portugal não pertencerem ao grupo de

NEET inativos pelas seguintes razões:

3 Acompanhamento e avaliação do Fundo Europeu de Coesão – Fundo Social Europeu – período de programação 2014-2020 – junho de 2015 –

anexo D – Orientações práticas sobre a recolha e a validação de dados –maio de 2016.

9

- à data da auditoria, apenas as medidas do serviço público de emprego haviam sido financiadas

através da IEJ. O serviço público de emprego trabalha principalmente com o grupo de NEET

desempregados em duas tipologias: estágios e apoio ao emprego;

- a Garantia para a Juventude em Portugal começou por avaliar a situação de todos os jovens NEET

já inscritos no serviço público de emprego, assinalando-os para intervenção prioritária;

- os dados analisados na figura 5 demonstram que a taxa de NEET é mais representativa no grupo

dos desempregados do que no grupo dos inativos.

145. O facto de alguns Estados-Membros não terem conseguido assegurar o pré-financiamento

suplementar não significa que tenham tido um arranque lento na execução das medidas ao abrigo da

IEJ. Em muitos casos, os Estados-Membros tiveram despesas suficientes, mas não puderam

declará-las, porque não cumpriam a condição necessária para a apresentação de pedidos de

pagamento à Comissão (por exemplo, ainda não tinham designado as autoridades de gestão e de

certificação).

147. As avaliações da IEJ conseguiram explorar ao máximo as informações e os dados disponíveis.

A maioria das primeiras avaliações da IEJ apresentadas pelos Estados-Membros à Comissão

centrou-se na conceção das medidas adotadas, na sua pertinência e na execução das operações.

148. Dado que as despesas eram elegíveis desde setembro de 2013, a Comissão considera que os

resultados da avaliação foram úteis para nortear os programas no período remanescente.

153. A Comissão está a acompanhar de perto esta questão. Juntamente com as regiões, a autoridade

de gestão do programa da IEJ está a tentar criar soluções para o pagamento dos estágios efetuados

pelos participantes no âmbito do programa, a fim de reduzir o atraso.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES


A Comissão considera que os atuais resultados da execução da Garantia para a Juventude não ficam

aquém das expectativas iniciais. A Comissão observa que as conclusões do Tribunal se baseiam

numa avaliação dos aspetos definidos no âmbito da auditoria. A comunicação da Comissão de

outubro de 2016 intitulada «A Garantia para a Juventude e a Iniciativa para o Emprego dos Jovens,

três anos volvidos» [COM(2016) 646] refere os primeiros resultados positivos e outros elementos

fundamentais, tais como a dinâmica que a Garantia para a Juventude conferiu às reformas

estruturais e à inovação na conceção das políticas. Estes resultados foram reconhecidos pelo

Conselho Europeu, que, em 15 de dezembro de 2016, apelou à continuação da Garantia para a

Juventude e se congratulou com o aumento do apoio concedido à Iniciativa para o Emprego dos

Jovens. Além disso, o Conselho EPSCO de 8 de dezembro de 2016 confirmou os primeiros

resultados positivos alcançados graças às medidas e às reformas aplicadas até à data.

Na sua comunicação de outubro, a Comissão reconhece que os instrumentos da Garantia para a

Juventude ainda não chegaram a todos os jovens que abandonaram o ensino ou ficaram

desempregados e identifica um conjunto de domínios fundamentais a melhorar, nomeadamente uma

maior interação com os NEET não registados e os pouco qualificados.

A Comissão considera que IEJ contribuiu de forma determinante para a Garantia para a Juventude

nestes Estados-Membros. Apesar dos atrasos registados nalguns Estados-Membros, a execução

avançou a um ritmo constante em 2016. Em julho de 2016, 1,4 milhões de pessoas tinham

participado numa ação apoiada pela IEJ nos 20 Estados-Membros elegíveis. Até ao final de

novembro de 2016, este número tinha aumentado para 1,6 milhões de pessoas. Todos estes

Estados-Membros consideram que a IEJ é um mecanismo ou uma alavanca determinante para

tornar operacional a Garantia para a Juventude. Em alguns casos, está a ser utilizada para apoiar a

10

maior parte ou todas as medidas previstas dos programas da Garantia para a Juventude,

nomeadamente em Espanha, onde 80 % das ações no âmbito da Garantia para a Juventude são

financiadas através da IEJ. Em Itália, a IEJ tornou-se o catalisador de uma reforma profunda e

contribuiu para a criação de novos serviços de emprego dedicados aos jovens.

A comunicação da Comissão intitulada «A Garantia para a Juventude e a Iniciativa para o Emprego

dos Jovens, três anos volvidos» [COM(2016) 646] evidencia estes resultados.

Embora seja prematuro analisar os resultados – uma vez que as operações ainda estão a decorrer e

muitos destes jovens continuam a receber apoio – já é possível afirmar que a IEJ alcançou um dos

seus primeiros objetivos, ou seja, colocar o emprego dos jovens num lugar central das decisões

políticas dos Estados-Membros.

161. Na sua comunicação de outubro de 2016, a Comissão reconhece que são necessários mais

esforços para apoiar os jovens que se encontram mais afastados do mercado de trabalho. Ainda que

sejam já visíveis resultados práticos, os programas da Garantia para a Juventude ainda não

chegaram a todos os jovens que abandonaram o ensino ou ficaram desempregados, e os jovens em

situações mais vulneráveis, nomeadamente os pouco qualificados e os NEET não registados, estão

sub-representados entre os beneficiários.

No entanto, tal como indicado na comunicação, a Garantia para a Juventude deslocou a tónica para

a intervenção precoce e para os jovens NEET não registados, evidenciou as lacunas existentes na

prestação dos serviços e garantiu uma nova prioridade às atividades de sensibilização. Contribuiu

para derrubar barreiras entre domínios de intervenção e para construir parcerias viáveis entre os

intervenientes fundamentais responsáveis pelo trabalho de divulgação.

O número médio anual de jovens na fase preparatória da Garantia para a Juventude em 2014 e 2015

reflete, no que se refere a alguns Estados-Membros, a decisão legítima de optar pela execução

progressiva dos seus programas da Garantia para a Juventude. A Comissão só estará em condições

de avaliar os progressos registados na identificação e no registo dos NEET a médio prazo, após a

conclusão dos exercícios de recolha de dados adicionais.

163. A Comissão considera estes resultados particularmente positivos, tendo em conta a fasquia

elevada fixada pelo quadro de indicadores: a saída de programas associados à Garantia para a

Juventude ocorre no momento em que o jovem começa uma atividade relativa a uma oferta e não no

da aceitação da oferta. Além disso, no conjunto da UE, a percentagem de saídas com resultados

positivos e no prazo fixado (aceitação de uma oferta no prazo de quatro meses) da Garantia para a

Juventude aumentou em 2015, em comparação com 2014. À escala da UE, a percentagem de

situações positivas no prazo de seis meses após a saída e a percentagem de NEET que beneficiam

da Garantia para a Juventude também registaram um aumento.

Recomendação 1

Primeiro travessão: A Comissão considera que a recomendação é dirigida essencialmente aos

Estados-Membros.



Apesar de reconhecer plenamente a relevância da gestão das expectativas e da definição de metas

realistas, a Comissão gostaria, contudo, de sublinhar a importância da definição de um objetivo

estratégico ambicioso, que contribuiu para a criação de uma dinâmica política em torno da Garantia

para a Juventude.

Segundo travessão: A Comissão considera que a recomendação é dirigida essencialmente aos

Estados-Membros.

11

A Comissão aceita esta recomendação, na medida em que diz lhe diz respeito, e pretende definir


No processo de elaboração dos planos de execução da Garantia para a Juventude dos

Estados-Membros, a Comissão instou estes últimos a identificarem e a analisarem os principais

desafios estruturais e as lacunas específicas que afetam a sua situação nacional, bem como a

definirem um calendário indicativo para a execução progressiva da Garantia para a Juventude, se

for caso disso.

165. A Comissão concorda que são necessários mais esforços para apoiar os jovens que se

encontram mais afastados do mercado de trabalho, mas gostaria de recordar ao Tribunal que a

recomendação do Conselho prevê a execução progressiva dos programas da Garantia para a

Juventude e que não está previsto qualquer prazo para a execução da GJ junto de toda a população

de NEET.

Além disso, as atividades de divulgação constituíram um elemento importante na abordagem

adotada pelos Estados-Membros relativamente à Garantia para a Juventude. A maioria incentivou

os jovens a registar-se junto dos prestadores e dois terços dos serviços públicos de emprego

participaram no trabalho de sensibilização aquando da execução da Garantia para a Juventude. O

reforço da divulgação, da acessibilidade e da gama de serviços foi fundamental neste contexto,

graças ao desenvolvimento não só de meios de registo em linha e de campanhas específicas, mas

também de balcões únicos e de serviços móveis ou descentralizados e de uma ação pró-ativa com a

participação de um leque mais vasto de parceiros.

Recomendação 2

A Comissão observa que a recomendação é dirigida essencialmente aos Estados-Membros.

A Comissão aceita esta recomendação na medida em que diz lhe diz respeito, e assinala que já está

a aplicá-la. Com efeito, a Comissão está já a apoiar os Estados-Membros na elaboração das suas

estratégias de divulgação, prestando apoio financeiro e aconselhamento político sob a forma de

assistência técnica, reforço das capacidades e aprendizagem mútua.

168. Os recursos necessários para a execução da Garantia para a Juventude podem variar

significativamente de um Estado-Membro para outro. Em muitos Estados-Membros, os recursos da

UE poderão não ser suficientes para concluir as reformas ambiciosas necessárias à execução da GJ,

pelo que devem ser complementados pelos orçamentos nacionais.

Contudo, a Comissão gostaria de receber uma panorâmica mais completa dos custos estimados de

todas as medidas previstas para implementar a Garantia para a Juventude em cada Estado-Membro,

mas está igualmente ciente de que quaisquer estimativas dos custos da Garantia para a Juventude

são objeto de reservas, uma vez que, para muitos Estados-Membros, a execução da Garantia para a

Juventude também implica a realização de profundas reformas estruturais nos sistemas de

formação, procura de emprego e ensino, para melhorar substancialmente a transição do ensino para

o mundo do trabalho e a empregabilidade dos jovens.

169. A Comissão salientou sempre que, apesar da disponibilização de um apoio financeiro

significativo da UE aos Estados-Membros, estes devem igualmente dar prioridade às medidas para

o emprego dos jovens nos seus orçamentos nacionais.

No entanto, a Comissão reconhece a necessidade de aumentar os recursos disponibilizados à escala

da UE para combater o desemprego dos jovens. Por conseguinte, propôs recentemente aumentar o

montante dos recursos ao abrigo da IEJ para o período 2017-2020.

Recomendação 3

A Comissão observa que a recomendação é dirigida essencialmente aos Estados-Membros.

12

Com efeito, a Comissão gostaria de receber uma panorâmica mais completa dos custos estimados

de todas as medidas previstas para a execução da Garantia para a Juventude e apoiará os

Estados-Membros neste processo, sempre que estes o solicitarem e tal for possível. Porém, não é

possível definir as modalidades desse apoio nesta fase.

Recomendação 4

A Comissão aceita esta recomendação na medida em que diz lhe diz respeito, e estudará a

possibilidade de discutir normas relativas aos critérios de qualidade no contexto dos trabalhos de

acompanhamento da Garantia para a Juventude no Comité do Emprego (COEM).

A Comissão observa que a segunda parte da recomendação é dirigida aos Estados-Membros.

173. O exercício de recolha de dados de 2015 registou uma clara melhoria a nível do preenchimento

e da qualidade dos dados em relação ao de 2014. Alguns países envidaram esforços consideráveis

para adaptar os métodos de recolha e/ou de compilação dos seus dados de acompanhamento da GJ,

a fim de reforçar a coerência com as especificações do quadro de indicadores. Os dados qualitativos

sobre as características das ofertas também foram melhorados. Estes esforços contribuem para

melhorar a comparabilidade dos dados entre países, embora ainda devam ser tidas em conta

algumas questões específicas ao interpretar os resultados.

Os principais domínios a melhorar prendem-se com o preenchimento dos dados de seguimento

(ainda não disponíveis para oito países) e a redução do número de destinos desconhecidos, bem

como com as situações subsequentes tanto nos dados relativos às saídas como nos dados de

seguimento.

Neste contexto, o Conselho EPSCO instou os Estados-Membros a envidarem esforços no sentido de

obterem um melhor alinhamento dos dados nacionais com o quadro de indicadores comum para o

acompanhamento da Garantia para a Juventude, tendo em conta as atuais possibilidades e limitações

dos dados nacionais.

Recomendação 5

A Comissão aceita a primeira parte da recomendação, que considera já estar parcialmente aplicada,

tal como se explica abaixo. A Comissão já está a cooperar estreitamente com os Estados-Membros

neste domínio, nomeadamente através do trabalho do grupo dos indicadores do COEM, do apoio

prestado aos Estados-Membros que transmitem dados a título do quadro de indicadores e do apoio

específico concedido pela OIT a três Estados-Membros no contexto da ação CE-OIT sobre o

emprego dos jovens.

A Comissão observa que a segunda parte desta recomendação é dirigida aos Estados-Membros.

174. A Comissão considera que a IEJ contribuiu de forma significativa para a Garantia para a

Juventude nesses Estados-Membros. Apesar dos atrasos registados nalguns Estados-Membros, a

execução avançou a um ritmo constante em 2016. Ver a resposta da Comissão ao ponto 159. A

Comissão adotou, em 4 de outubro, uma comunicação sobre os progressos realizados pelos

Estados-Membros no âmbito da GJ e da IEJ, intitulada «A Garantia para a Juventude e a Iniciativa

para o Emprego dos Jovens, três anos volvidos» - COM(2016) 646. Uma das conclusões da referida

comunicação é que, não obstante os atrasos na criação das estruturas, a IEJ é considerada, nos

20 Estados-Membros elegíveis, um mecanismo essencial para implementar a Garantia para a

Juventude. Em alguns casos, é utilizada para apoiar a maior parte ou todas as medidas dos

programas associados à Garantia para a Juventude. O presente relatório mostra igualmente que os

progressos têm vindo a aumentar desde o final de 2015. O facto de os Estados-Membros não terem

apresentado o montante total do pré-financiamento suplementar nos pedidos de pagamento não

significa que não o tenham utilizado na totalidade ou mesmo superado. Uma vez que os

13

Estados-Membros devem declarar apenas metade do pré-financiamento suplementar na

contribuição da União (que inclui a dotação específica para a IEJ e a contribuição do FSE para a

IEJ), podem ter decidido não declarar as despesas imediatamente (por exemplo, por motivos de

tesouraria ou ligados à verificação das despesas).

Por último, importa frisar que, nesta fase, os resultados devem ser interpretados com precaução e

considerados preliminares. Em primeiro lugar, porque as operações podem ter uma duração superior

a um ou três anos. Em segundo lugar, porque muitos Estados-Membros preferem apresentar

relatórios só sobre as operações concluídas (já que esta opção é permitida em conformidade com o

quadro jurídico aplicável à IEJ).

175. A Comissão observa que os regulamentos não estabelecem um requisito específico relativo a

uma avaliação pormenorizada das características dos diferentes subgrupos de jovens apoiados pela

IEJ. Os regulamentos exigem a participação e a consulta dos parceiros pertinentes, mas não que

sejam tidas em conta todas as propostas dos mesmos. Por conseguinte, o programa operacional deve

fornecer informações sobre as medidas tomadas para envolver os parceiros na elaboração do

programa operacional.

176. A Comissão observa que o artigo 95.º e o anexo X do RDC não estabelecem que os Estados-

Membros não podem utilizar os FEEI para apoiar medidas anteriormente financiadas pelo

orçamento nacional. Além disso, estas disposições também não obrigam os Estados-Membros a

aumentarem a despesa pública relativa a certos tipos de medidas ou de grupos-alvo.

O objetivo do artigo 95.º é impedir que os Estados-Membros reduzam o seu nível de investimento

público. A verificação do cumprimento do princípio da adicionalidade realiza-se em conformidade

com o artigo 95.º, n.º 4, e com o anexo X. Esta verificação, se aplicável, tem por base o nível global

de investimento público à escala nacional ou regional e não o tipo de medidas financiadas pelo

Estado-Membro.

Recomendação 6

A Comissão não aceita esta recomendação.

Os regulamentos não estabelecem um requisito específico relativo a uma avaliação pormenorizada

das características dos diferentes subgrupos de jovens apoiados pela IEJ no programa operacional.

Contudo, a Comissão colabora com os Estados-Membros em diversas instâncias, concedendo-lhes

apoio nas atividades de divulgação junto dos jovens inativos. Neste contexto, a Comissão

continuará a fornecer orientações aos Estados-Membros sobre a conceção de medidas adaptadas às

necessidades dos diferentes grupos da população-alvo da IEJ.

177. A Comissão considera que as disposições aplicadas eram suficientes.

Em especial, durante as conversações sobre os programas, a Comissão avaliou os cenários de

referência para verificar a robustez das metas.

Nos casos em que as informações não estavam disponíveis na avaliação ex ante, a Comissão

solicitou, de um modo geral, um documento metodológico.

A Comissão tinha disponibilizado aos Estados-Membros dois documentos de referência sobre a

definição e a adaptação das metas no âmbito do FSE muito antes das discussões de 2013. Nos casos

em que o cenário de referência não era corroborado por provas ou faltavam dados históricos, era

exigido um plano de ação no âmbito da condicionalidade ex ante geral 7.

178. A Comissão considera que os indicadores contam as diferentes etapas do percurso rumo à

inclusão/ao mercado de trabalho. Se o participante for beneficiário de duas intervenções

consecutivas, que são consideradas uma só, a conclusão da intervenção da IEJ e a receção da oferta

14

são contabilizadas apenas uma vez, aquando da saída. No caso de o participante ser beneficiário no

âmbito de duas operações diferentes, e ambas serem concluídas, a participação será contabilizada

duas vezes, no final da intervenção apoiada pela IEJ e pelo menos uma vez na receção de uma

oferta aquando da sua saída da primeira intervenção.

Recomendação 7

A Comissão não aceita esta recomendação.

Ao avaliar apenas a situação dos participantes na IEJ que concluíram a operação, corre-se o risco de

comunicar resultados incompletos. Além disso, a revisão proposta pelo Tribunal implicaria uma

alteração da lógica da medição, ao passo que os indicadores de resultados comuns são obrigatórios

para todos os Estados-Membros e foram acordados com eles.

A Comissão gostaria de frisar que a metodologia de contagem adotada para a IEJ tem por base as

convenções utilizadas para os indicadores do FSE, nomeadamente a contagem das saídas positivas,

independentemente de as operações terem sido concluídas. Ademais, qualquer alteração das regras

em vigor imporia um encargo significativo aos Estados-Membros e afetaria a comparabilidade dos

dados comunicados antes da alteração da convenção.

É necessária uma avaliação para determinar se os resultados de um participante são diretamente

imputáveis à intervenção do IEJ (ou do FSE), o que não é possível no âmbito do sistema de

acompanhamento.

A Comissão prosseguirá os seus esforços para esclarecer questões relacionadas com o

acompanhamento, continuando a fornecer orientações e a solicitar opiniões aos Estados-Membros

nas várias instâncias pertinentes.

179. A Comissão observa que, em muitos casos, os Estados-Membros tiveram despesas suficientes,

mas não puderam declará-las, porque não cumpriam a condição necessária para a apresentação de

pedidos de pagamento à Comissão (ou seja, ainda não tinham designado as autoridades de gestão e

de certificação).


Nesta fase, os resultados devem ser interpretados com precaução e considerados preliminares. Em

primeiro lugar, porque as operações podem ter uma duração superior a um ou dois anos. Em

segundo lugar, porque muitos Estados-Membros preferem apresentar relatórios só sobre as

operações concluídas (já que esta opção é permitida em conformidade com o quadro jurídico

aplicável à IEJ). Além disso, não é possível extrair conclusões com base nas despesas declaradas à

Comissão, já que a execução financeira não reflete a aplicação no terreno.

181. A realização da primeira avaliação da IEJ até dezembro de 2015 estava expressamente prevista

no regulamento, à luz da elegibilidade das despesas desde setembro de 2013. A Comissão considera

que os resultados da avaliação foram úteis para nortear os programas no período remanescente.

182. A Comissão concorda que as medidas devem ser adaptadas às necessidades dos jovens e que a

definição do perfil dos participantes é muito importante. Neste contexto, a Comissão forneceu

orientações aos Estados-Membros sobre a conceção das medidas.

O artigo 16.º do Regulamento do FSE estabelece que a IEJ deve visar os jovens com idade inferior

a 25 ou 30 anos que não trabalham, não estudam, nem seguem qualquer formação. Não impõe

quaisquer requisitos quanto aos grupos específicos a apoiar. Por conseguinte, cabe aos

Estados-Membros identificar o grupo-alvo da IEJ, dentro dos limites estabelecidos no artigo 16.º do

Regulamento do FSE e de acordo com a sua realidade. Como a IEJ fornece um montante limitado

de recursos, os Estados-Membros decidiram concentrar os recursos da IEJ em grupos-alvo

15

específicos e utilizar o FSE para outras medidas que visam os grupos de jovens mais difíceis de

alcançar. Muitas das medidas que visam estes grupos vulneráveis são programadas ao abrigo da

prioridade de investimento 9i.

Etapa Data

Adoção do PGA / Início da auditoria 9.9.2015

Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada)

26.1.2017

Adoção do relatório final após o procedimento contraditório 8.3.2017

Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas as línguas

31.3.2017

Documents

Relatório Especial nº 5/2017 Desemprego dos jovens: as ... · seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a o bter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos