Renta Suelo

I N D I C E

Nota preliminar Introducción . . . .

1. LA RENTA DEL SUELO URBANO . 1. Recientes aspectos del proceso de urbanización en Italia .

1 . l . Fenómenos cuantitativos . . . . . . . . . 1.2. Fenómenos morfológicos . . . . . . . . . 1.3. Fenómenos sociales . . 1.4. Fenómenos económicos . .

2. La renta del suelo urbano . . . . 2.1. Renta agrícola y renta urbana . 2.2. La renta diferencial . . . . . . . . . . 2.3. La renta absoluta . . . . . . . . . . .

3. Las soluciones del problema de la renta del suelo urbano . 3.1. La lucha contra la renta diferencial . . . . . . 3.2. Dos alternativas para combatir la renta absoluta . . 3.3. El régimen inmobiliario y su legislación . . . .

1 NIVELES Y ORGANOS DE PLANIFICACION URBANISTICA . 1. La escala de planificación urbanística . . 2. La planificación urbana . . . . . .

2.1. Planes generales y planes parciales . . 2.2. Sector público y sector privado . .

3. La planificación territorial . . . . . . 3.1. Del plan general al plan territorial . 3.2. Los planes comarcales . . . . 3.3. La planificación regional .

111. ACTUACION URBANISTICA Y LEGISLACION VIGENTE . 1. Planes programáticos y dificultades en la actuación . . . . 75

1.1. Necesidad de planes parciales . . . . . . . . 75 1.2. Actuación en las zonas de completamiento y de expansión. 79 1.3. La jurisprudencia sobre planes parciales . . . . . 81

2. Planes urbanísticos de intervención directa . . . . 87 2.1. Significado urbanístico de la ley número 167 . . 87 2.2. Plan de áreas para la edificación económica . - . . 89 2.3. La financiación de la ley número 167 . . . . . . 91

3. Criterios metodológicos de la planificación urbanística municipal. . . . . . . . . . . . . . . . . 96 3.1. Criterios generales de revisión de planes . . . . . 96 3.2. Análisis funcional y morfológico . . . . . 97 3.3. hlIetodología de la actuación . . . . . . . 100 3.4. Programación de las intervenciones del plan . 102

IV. PROBLEMAS DE FORMA Y DE CONTENIDO .

1. Formas y contenidos urbanísticos . . 1.1. Los conceptos de forma y contenido . 1.2. Contenidos urbanísticos . . . . 1.3. Formas urbanísticas . . . . .

2. Modelos urbanísticos territoriales . . . 2.1. Modelo territorial preindustrial . . . . 2.2. Modelo territorial del período industrial .

J PLANIFICACION URBANISTICA Y REGIONES .

1. Del plan urbano al plan territorial . . . . . . . 133 1.1. Modelo territorial indiferenciado y plan urbano . . 133 1.2. Modelo diferenciado y plan territorial . . . . . 135 1.3. Carácter unitario de la problemática territorial . . . 137 1.4. Influencia de los valores urbanísticos y económicos sobre

los diferentes niveles del plan . . . . . . . . 139 2. Autonomía y contribución de la disciplina urbanística . . . 142

2.1. Relaciones entre urbanística y economía . . . . . 142 2.2. Carácter interdisciplinar y proceso iterativo del plan de

desarrollo . . . . . . . . . . . . . . 144 2.3. Contribución urbanística al plan de desarrollo . . . 148 2.4. Planes urbanísticos y plazos de actuación . . . 152

3. Regiones y urbanística . . . . . . . . 156 3.1. Por qué las regiones . . . . . . . 156 3.2. ¿Qué regiones? . . . . 159 3.3. Acción urbanística regional . . . 163

VI. LA ADMINISTRACION DEL URBANISMO .

DOCUMENTOS . . . .

NOTA PRELIMINAR

Es de sobras conocida la dificultad que entraña la traducción de una obra que como la presente tiene un marco de referencia con- creto, el italiano, y que además ahonda en particulares aspectos jurídicos e institucionales. En la versión española que ahora se presenta se ha intentado hacer el texto lo más comprensible para el lector, sin por ello incurrir en infidelidad~s que desvirtuaran el contenido del texto original italiano.

Un segundo orden de dificultades ha surgido del hecho de que, como podrá comprobar el lector, la presente obra fue concebida y redactada durante un período extremadamente complejo y evoluti- vo, lo cual, sin restar el menor interés a la obra, se traduce en que se haya considerado procedente sustituir el Proyecto de Ley que aparecía en el anexo 22 de documentos, por el texto de la Ley aprobada a poco de publicarse en Italia el libro que ahora se presenta en versión española.

Finalmente, debemos referirnos al propio anexo. Entre las diversas alternativas que el mismo planteaba, se Ea optado por su inclu- sión, por cuanto lo contrario hubiera supuesto una mutilación de la obra original. Sin embargo, se ha considerado fuera de propósito el acometer la ingente tarea de traducir los textos, labor que, por otra parte y en el mejor de los casos, dejaría sembrada una estela de dudas irresolubles para el lector.

l. LA RENTA DEL SUELO URBANO

Cuando discutimos el título de este libro con algunos amigos, para el undécimo congreso nacional de urbanística (Palermo, 4-6 de noviembre de 1966) y decidimos «La administración del urbanismo» ninguno de nosotros tuvo el valor de confesar abiertamente el principal motivo de esta elección.

Todos nosotros, urbanistas, nos dábamos perfecta cuenta de salir de una derrota, tras haber intentado durante cinco años intro- ducir una radical reforma legislativa de nuestra disciplina, sin con- seguirlo. Ese tema era la justa expresión para dar a la situación su carácter dramático y a la vez para indicar a todos nosotros que los nuevos designios no diferían de los viejos. Era una invitación a ate- sorar la experiencia y a continuar con la «administración del urbanismo>>$ haciéndola vivir todos los días. trabajando para ella y estu- diándola, haciéndola avanzar como siempre ha sucedido con otras disciplinas.

También este libro surge con ese designio: el de recoger las ex- periencias hechas en un período de lucha más ardiente, intentando analizar y aprehender los desarrollos prácticos y teóricos. Con este fin, he utilizado el material elaborado por mí durante los últimos años en varios lugares, como la parte urbanística del documento general analítico y programático preparado para la ciudad de Bo- lonia en 1962, o los estudios sobre la Emilia, para la desagregación regional del plano nacional de desarrollo de 1965, o la relación sobre el tema «Regiones y urbanismo» desarrollada en el congreso de Pa- lermo de noviembre de 1966, más otras relaciones, artículos y documentos profesionales del período que va de 1961 a hoy.

Jamás se había escrito e impreso en Italia una cantidad de libros sobre urbanismo y sobre la ciudad cual en este momento: también otros amigos se sentirán impelidos por mis motivos, por la necesidad

de compilar la experiencia personal. Los razonamientos personales deben ser confrontados, también los libros sirven para esto, y espe- ramos que los publicados provocarán la aparición de otros y -con la ampliación de la discusión- se producirá un progreso de la teo- ría y de la práctica urbanista en nuestro país.

La ocasión para recoger el material para estos escritos me la ha ofrecido una serie de lecciones dadas en el Instituto veneciano de Arquitectura, al cual expreso por ello mi gratitud. Espero que de los resultados obtenidos nadie habrá de lamentarse en el futuro.

Bolonia, junio de 1967.

XII

1. Recientes aspectos del proceso de urbanización en Italia

1 .l. Fenómenos cuantitativos

El fenómeno de la urbanización se ha manifestado en Italia con notable retraso respecto a los restantes países europeos, pero quizá precisamente por ello ha revestido las características más marca- das del último siglo. El fenómeno adquiere un ritmo particularmente vertiginoso después del último conflicto mundial, transformando radicalmente la distribución de la población de la nación. El núme- ro de ciudades de más de 50.000 habitantes pasa en cien años de 20 a 94 y su población aumenta casi siete veces. En la década que sigue al colapso de la guerra, el proceso de concentración de la po- blación italiana se acelera de nuevo, siguiendo la curva del desarrollo económico.

El incremento absoluto de la población (más de tres millones de habitantes entre 1951 y 1961) se registra prácticamente en su totalidad en las capitales de provincias. Así, el incremento demográfico de estas ciudades alcanza el 90'6 Yo del total, quedando un exiguo 9'4 Vo para los restantes municipios. Dichas capitales, que representaban en 1951 el 28'2 O/o de la población nacional, han pasado a representar en diez años el 31'9 %. Si por otra parte se examinan los 32 municipios que en 1961 tenían más de 100.000 habitantes, la concentración demográfica se acentúa todavía más; dichos 32 municipios (que albergan cerca de una cuarta parte de la población italiana) han aumentado en la década intercensal en cerca de 2'8 millones de habitantes, cifra que representa el 91 % del incremento total.

LA ADMINISTRACI~N DEL URBANISM 0

Por último, los cuatro mayores municipios italianos -Roma, Milán, Nápoles y Turín- han experimentado un crecimiento, entre 1951 y 1961, de 1.300.000 habitantes (el 43 Yo del incremento total) y sus provincias de 2.000.000, que equivalen a dos tercios de dicho incremento.

Así pues, en todo el país se produce en los últimos cien años un amplio trasvase de población del campo a la ciudad, profundamente acentuado de 1951 a 1961. En esta década, los efectivos del sector primario se han reducido desde el 40 al 29 Vo de la población activa y el fenómeno no da señales sensibles de discriminación. El éxodo de grandes masas de trabajadores agrícolas desempleados o su- bempleados ha constituido un factor determinante del desarrollo económico nacional, junto con el aumento de ~roductividad de la fuerza de trabajo ya empleada; si no se hubiera dispuesto de la mano de obra campesina que se pasó a la industria, no habría sido posible el «milagro económico».

Nos hallamos, pues, ante el mayor y más rápido fenómeno de concentración demográfica que se haya producido en el país.

1.2. Fenómenos morfológicos

Nos hemos referido hasta aquí a las manifestaciones preferen- temente cuantitativas del proceso de urbanización. Con todo, era inevitable que las modificaciones de cantidad provocaran también cambios cualitativos en los centros urbanos de expansión tan rá- pida. Se trata de modificaciones morfológicas de dos tipos, que podemos clasificar en genéricas y específicas. Los cambios genéricos son propios de la ciudad en su conjunto, incluso de todas las ciudades sin distinción, y en cierta medida representan también un aspecto cuantitativo del fenómeno. Los cambios específicos afectan a la misma esencia de la ciudad, a la forma urbana, no tanto como dimensión como en cuanto escala de valores y expresión de contenidos nuevos que se hallan en proceso de maduración en las ciudades.

El cambio genérico más visible es el incremento de las viviendas en las ciudades, incremento contemporáneo al demográfico y en gran parte inducido por él, pero aún más intenso y acelerado. De

LA RENTA DEL SUELO URBANO

hecho, si en Roma la población aumentaba, entre 1951 y 1961, un 32 N, el número de viviendas lo hacía en el 79 %; en Bolonia, dichos incrementos eran del 31 y 59 %, respectivamente; en Turín, del 43 y 56 %; en Nápoles, del 17 y 40 %; en Milán, del 24 y 44 Yo.

Globalmente, en el decenio intercensal, mientras la población italiana crecía un 6'5 % -pasando de 47'5 a 50'5 millones de habitantes- el patrimonio inmobiliario de Italia se incrementaba en un 27 %, asando de 37 a 47 millones de piezas o habitaciones.

~l crecimiento de la población y de la edificación deja con todo de concentrarse exclusivamente en los tradicionales centros habita- dos y se desparrama más allá de la periferia hasta afectar áreas e incluso municipios limítrofes, arrastrados por la descentralización industrial. Se inicia así, y muchas de las ciudades italianas no constituyen excepción, un salto cualitativo de carácter morfológico re- sultante de una profunda transformación funcional.

El equilibrio, tanto económico como urbanístico, de numerosas ciudades se quiebra y tiende a rehacerse a un nivel territorial mucho mas vasto. El fenómeno de conurbación, ya conocido en Ingla- terra, Estados Unidos, Francia y Alemania, hace su aparición evidente en Italia. Resulta típico el ejemplo de la provincia de Milán, que entre 1951 y 1961 registra un fortísimo crecimiento demográfico (650.000 habitantes, incremento equivalente al 26 Yo), el cual, sin embargo, solo en un 47'2 O/o afecta a la capital mientras que los restantes municipios han pasado a asentar el 52'8 Yo restante. Entre las cuatro mayores provincias italianas (Turín, Milán, Roma y Nápo- les), esta última tiene un comportamiento parecido al de Milán, di- vidiéndose el incremento en partes casi iguales entre la capital y el resto de los municipios, mientras que en Turin y Roma en particular, la capital todavía absorbe la mayor parte del incremento demo- gráfico (78'5 y 86 %, respectivamente).

A partir de 1961, el fenómeno se ha acentuado y, aun habiendo conocido cierta debilitación, no ha cambiado cualitativamente ni siquiera con la recesión económica de 1964 que frenó el éxodo del campo devolviéndole finalmente, en ciertos casos, parte de la po- blación que había emigrado a la ciudad.

Hasta la última guerra, la dinámica de las grandes ciudades italianas se caracterizaba por el simple proceso de crecimiento; des-

pués, la concentración demográfica se hace más compleja, presen- tando incluso las características de la descentralización, con la con- siguiente absorción de los núcleos exteriores en el seno de un orga- nismo más amplio. Se trata de un proceso clásico en la historia de los agregados urbanos que, con anterioridad a las Italianas, ha cambiado la faz de muchas otras ciudades del mundo, dando lugar a las formaciones metropolitanas.

Interesa recordar que a principios del siglo XIX, Londres medía ya ocho kilómetros de diámetro, dimensión que Milán ha alcanzado un siglo y medio más tarde; y que en la actualidad, al tiempo que en Italia se inicia el fenómeno metropolitano, las mayores áreas metropolitanas conocen ya el proceso siguiente, el del éxodo demo- gráfico. Londres pierde cerca de 20.000 habitantes todos los años, Nueva York 18.000, Chicago 13.000. Las dimensiones de estos agregados urbanos están sin embargo muy lejos de las ctudades italianas, que se encuentran en los inicios de la fase metropolitana, mientras Londres y Nueva York quizás estén pasando a una fase todavía más compleja. Es necesario, pues, intervenir antes de que la transforma- ción se produzca claramente en el caso de las ciudades italianas, y que lo haga según las leyes del interés privado y contra el interés de la colectividad.

Desde el punto de vista estrictamente morfológico, el proceso de urbanización acelerada causado por la revolución industrial, modi- fica radicalmente la naturaleza de la ciudad, pasándose progresivamente de los originarios caracteres indiferenciados a caracteres cada vez más especializados.

En efecto, antes del proceso de urbanización al que venimos re- firiéndonos, la morfología urbana era predominantemente homo- génea. Aparte de un modesto centro en el que residían las autorida- des de la ciudad -en la catedral y en el ayuntamiento (o palacio del señor feudal& el tejido urbano no estaba socialmente discri- minado. La nobleza habitaba en las primeras plantas (llamadas precisamente «nobles») de los edificios o, a lo más, en los edificios (palacios) más costosos, pero no en barrios específicos, separada de tenderos, artesanos y de las clases más humildes.

Tampoco se presentaba la ciudad diferenciada en distintas zonas según su función económica. Existían ciertamente las calles es-


pecializadas de los distintos gremios o corporaciones de oficios (de 10s plateros, de la lana, etc.), pero no existía separación entre residencia, industria (o mejor todavía, artesanía) y comercio.

En el fondo, todas las zonas de la ciudad eran muy parecidas entre sí y por parte de los ciudadanos no existían motivos de pre- ferencia por una u otra zona, aparte de las consideraciones estrictamente personales o las de carácter objetivo relacionadas con la higiene o el paisaje.

Con el proceso de urbanización acelerada, la morfología de la ciudad reviste caracteres cada vez más diferenciados social y eco- nómicamente, atribuyendo al suelo urbano «usos» cada vez más precisos. Se distinguen zonas residenciales (viviendas burguesas y obreras), y la zona comercial y financiera (la city) se diferencia de la zona productiva (las fábricas).

Tales zonas de la ciudad empiezan así a adquirir valores de uso distintos de los tradicionales, tanto subjetivos como objetivos. El valor del suelo en tanto edificable, que en la Edad Media sólo venía determinado por estar intra o extra muros, y cuando más por la proximidad a la catedral o al ayuntamiento, comienza a di- f erenciarse.

Aparece el problema del suelo edificable.

1.3. Fenómenos sociales

Así pues, el proceso de urbanización implica una mayor ri- queza morfológica de la ciudad. Y mientras el tejido urbano indiferenciado hacía frente con eficacia a las manifestaciones más elementales de la vida comunitaria -habitar, trabajar, intercambiar- el tejido urbano progresivamente diferenciado se encuentra en la necesidad de buscar un nuevo equilibrio, determinado precisamente por las exigencias más complejas que tiene que satisfacer -ense- ñanza, sanidad, esparcimiento- para una comunidad con un núme- ro de individuos muy superior y con un grado de articulaci3n social notablemente acrecentado.

Así pues, la ciudad está llamada a responder en cada una de sus partes al complejo de exigencias que denominaremos «libertades urbanas» y que consisten en «la posibilidad para todos y cada uno

LA ADMINISTRACI~N DEL URBANISM O

de disfrutar no sólo de la vivienda y del trabajo, de l-rallar res- puesta no sólo para sus necesidades elementales en materia de edu- cación, sanidad e intercambio, sino también de gozar de cualquier actividad cultural, recreativa y creadora al más elevado nivel posible».'

Con todo, esta mayor libertad morfológica de la ordenación urbana no se ha visto espontáneamente correspondida por una mayor libertad de todos los ciudadanos para disfrutar de todos los elementos que componen la ciudad, sino al contrario, cuanto más tien- den a diferenciarse los elementos formales de la ciudad, menos se desarrolla para los ciudadanos la libertad de elegir el modo de vida, y ello porque, a las contradicciones sociales y económicas de la sociedad capitalista, ha correspondido, a nivel morfológico, una progresiva superposición de factores congestivos que han acabado convirtiendo a los habitantes de una metrópoli en provincianos recluidos en el pequeño mundo de su barrio.

En Italia, el éxodo del campo iniciado hace cien años por el proceso de unificación económica, ha sido patológicamente acelerado por los desequilibrios estructurales, y también por la necesidad de redistribuir la fuerza de trabajo y las exigencias de la vida social, cultural y civil que las ciudades atienden mejor que las zonas agrícolas. La libertad de dar satisfacción a estas necesidades, ya reducida en la ciudad, se halla completamente reprimida en el campo.

En conclusión, el proceso de urbanización acelerada del país, subsecuente a la revolución industrial, encontró un territorio -ciudades y campo- relativamente homogéneo y equilibrado y, en particular, unas ciudades morfológicarnente indiferenciadas; un hábi- tat lentamente sedimentado y en lenta transformación ofrecía a la población escasas posibilidades, pero bastante similares para todos los miembros de la comunidad.

La rápida y violenta transformación de la sociedad ha implicado la perspectiva de aumentar considerablemente las posibilidades que el hábitat ofrece al hombre. Pero esta perspectiva, lejos de orien-

1 Valutazioni e orientamenti per un programma di sviluppo della cittd di Bologna e del comprensorio, Zanichelli, Bolonia 1963, Parte 111, cap. IX, pág. 235.


tarse hacia un incremento equilibrado y disperso de las «Libertades urbanas», se ha visto truncada por cuanto, a las diferencias morfo- lógicas, han correspondido diferencias sociales y económicas favorables a los residentes en el centro urbano y algunos barrios privilegiados, a costa de la periferia y en mayor medida, incluso, del campo.

1.4. Fenómenos económicos

La diversificación morfológica origina también diversidad en el valor del suelo dentro de una misma ciudad. Particularmente en Italia, las inversiones en suelo urbano representaron hasta la unidad nacional uno de los aspectos más atrasados de la economía italiana. La propia Unificación dio mayor impulso todavía al fenómeno, al aliarse el capital financiero del norte con la propiedad inmobiliaria del centro-sur en operaciones especulativas más que en el desarrollo de la industria de las regiones meridionales que, nutrida por las poblaciones de éstas, podía representar un peligroso competidor de Ia industria del norte.

Con la capitalidad de Roma puede decirse que nace oficial- mente la gran especulación del suelo en Italia, la cual se aliaba en su acción con otra especulación, la de la concesión de los servicios públicos, realizados con la aportación de capital extranjero (inglés, belga o francés). Esta era la situación, presidida generalmente por administraciones locales conservadoras, reaccionarias y tal vez corrompidas.

Se trata de uno de los componentes que explican el profundo desequilibrio entre el norte y el sur de la península, existente al producirse la Unificación, pero acrecentado progresivamente más tarde. Las iniciativas industriales presentes en Roma, Nápoles y Palermo a mediados del siglo XIX -que, sin ser florecientes, sí correspondían a las economías parcialmente autosuficientes de los Estados meridionales de Italia- fueron conscientemente sofocadas por el capitalismo del norte del país. Y tras la Unificación, desde los primeros instantes, la especulación inmobiliaria y las concesiones de servicios públicos se convierten en uno de los principales elementos sustitutivos del desarrollo industrial; sobre esta base

LA ADMINISTRACIÓN DEL URBANISMO

se realizó la primera alianza económica entre las fuerzas políticas burguesas del norte y las fuerzas clericales y reaccionarias del centro y sur, antes adversarias y antagónicas.

Se ha seguido invirtiendo en siielo urbano, sin prestar atención a las crisis cíclicas que, al principio bajo gobiernos liberales, y luego durante el régimen fascista, afectaban a la construcción.

Con posterioridad a la última guerra, la recuperación económi- ca del sector de la construcción pareció un signo de la recuperación de la nación, tal como reza el antiguo dicho «quand le batiment va, tout va». Y la inversión inmobiliaria canalizó gran cantidad de capitales que en Alemania o Francia favorecían en cambio una más acelerada recuperación económica y en especial la modernización de la industria.

Cuando más tarde, gracias especialmente a la inmensa reserva de mano de obra de bajo costo, resultó posible el «milagro económi- co italiano», las inversiones masivas en suelo edificable constituye- ron, y siguen todavía constituyendo, un factor de distorsión grave y peligroso desequilibrio de la economía nacional. De esta suerte, la inversión productiva termina entrelazándose con la especulativa y surge la tenaz resistencia del nuevo capitalismo italiano a consentir la eliminación de la renta del suelo urbano.

El desarrollo de la construcción, cuantitativamente tan sólido, presenta características harto discutibles en el aspecto cualitativo. Los propios planes de reconstrucción destinados a colmar los va- cíos provocados por la guerra constituyen una primera medida destinada a dejar una huella imborrable en nuestras ciudades. Bajo la ilusión de favorecer la recuperación de la construcción, dichos planes están confeccionados a la medida de los intereses de la más mezquina y ocasional iniciativa privada: sectorialidad de las operaciones, incentivos de todo tipo y aumento indiscriminado de los volúmenes edificables.

La consecuencia material de esta política es la reconstrucción de todos los centros destruidos siguiendo los principios del más absoluto desorden, de un gravísimo atraso social y técnico, y de la especulación más desenfrenada. Las ciudades italianas, que hasta entonces se habían desarrollado con características urbanísticas y constructivas tolerables, aunque anticuadas, se han visto inundadas


y descompuestas por un mar de construcciones de mala calidad que se distribuyen sobre el territorio según la Ley por la que el beneficio privado es directamente proporcional al perjuicio ocasionado a la colectividad.

Las zonas centrales de las ciudades son objeto de las peores atentados, sustituyendo los volúmenes destruidos por volúmenes dos o tres veces superiores, cuando por el contrario hubiera sido relativamente fácil aprovechar vacíos creados por la guerra para preparar de antemano la solución de los problemas que el futuro iba a implicar inevitablemente.

¿Cómo no recordar el ejemplo de Rotterdam que, en plena guerra, elige su política de plan urbanístico, inmediatamente después del más destructor de los bombardeos sufridos, y que, terminada la guerra, convierte sus ruinas en el instrumento de una reconstruc- ción concorde con las exigencias sociales más avanzadas? Asimismo, de los restos de Varsovia, arrasada y reducida a cenizas, los polacos sacan fuerzas para proponer una ciudad completamente nueva, que respetara lo todavía recuperable de la historia y naturaleza de los elementos urbanos, pero que hiciera tabla rasa de las viejas contradicciones de la ciudad de clases.

También los ingleses empiezan a estudiar en plena guerra el Plan del Gran Londres, esfuerzo que, unido a las fecundas raíces del pensamiento urbanístico anglosajón, dio lugar a que se sugiriera la fórmula de las New Towns, uno de los intentos más sinceros li- brados en la batalla contra la megalópoli.

En Italia, por el contrario, la «mancha de aceite» y la «conges- tión» son los modelos urbanísticos de acuerdo con los cuales se de- sarrollan las mayores ciudades de la posguerra, y son la matriz que da forma a las ciudades a escala metropolitana. Terminado el pe- ríodo de reconstrucción, las ciudades italianas se desbordan durante los años cincuenta en un proceso tumultuoso y desordenado. La violencia de la ola de construcciones reduce a nada las débiles protecciones que los planes reguladores municipales representaban. La especulación del suelo, ya floreciente en la preguerra, prolifera cual incurable gangrena en el tejido de todas y cada una de las ciudades italianas.

Uno de los más graves errores cometidos por la nueva clase po-

lítica y las clases cultas ha sido ciertamente el no advertir a tiempo las dramáticas dimensiones de este problema. De esta suerte y bajo el espectro del desempleo, la especulación inmobiliaria renace de modo inadvertido pero floreciente, y cuando el país adquiere con- ciencia del peligro, la especulación es económica y políticamente demasiado fuerte para ser derrotada sin una dura batalla.

Mientras tanto, tras la bárbara «reconstrucción» de los principios de la posguerra, la especulación ataca la periferia donde se concentran principalmente los habitantes de reciente asentamiento. Las ciudades se circundan de un pesado cinturón de hormigón, informe, socialmente inaceptable, realizado en pleno siglo xx según cánones jamás aceptados en el precedente. Peores son todavía las condiciones de vida que ofrecen los nuevos barrios, cuya población crece cada vez más rápidamente, dando lugar a nuevos barrios aún peores. Mientras el hambre de vivienda de los inmigrantes más o menos recientes no se haya, por lo menos, calmado, el infernal mecanismo puesto en movimiento por la especulación es incontenible.

-Más allá de las raquíticas periferias urbanas se encuentran, quie- tos y soñolientos desde hace décadas, los municipios agrícolas cuyo deszirrollo casi se había visto paralizado por su proximidad a la ciudad. Sin embargo, poco tiempo ha bastado para que la rapidez y difusión de los medios de transporte arrancaran de su letargo a estos núcleos rurales. Empiezan a implantarse las primeras industrias que huyen de la congestión de la ciudad o buscan mano de obra escasamente cualificada y a bajo costo. Luego nacen las primeras iniciativas residenciales, porque son muchos ya los habitantes de los alrededores que trabajan en la ciudad.

Rápidamente la corona agrícola se transforma así en áreas industriales y residenciales todavía más inaceptables e informes que la periferia urbana que, en general, sirve de filtro al trasvase del inmigrante del campo a la ciudad. Los más afortunados pasarán, tras algún tiempo, del cinturón al centro urbano propiamente dicho, p e r ~ en torno a la ciudad, más allá de la periferia, empieza a formarse otro anillo en el que viven comunidades todavía más degra- dadas.

-41 mismo tiempo, las primeras escaramuzas del milagro econó- mico y el primer bienestar subsiguiente transportan el fermento

,A RENTA DEL SUELO URBANO

de la especulación de las ciudades a las zonas de veraneo y descanso, las cuales resultan particularmente propicias al dssarrollo de la mala hierba. Así se producen los estragos causados en los lagos, montañas, y todavía más, las costas italianas. Sin ningún cuidado por preservar el patrimonio histórico y natural -fuente de enormes beneficios económicos- que se había mantenido intacto durante siglos, se han cometido atentados contra los más bellos panoramas y lugares que exigían un más delicado tratamiento. No es difícil profetizar que tal derroche pronto deberá pagarse amar- gamente en términos financieros.

Más que seguir hábilmente la evolución de la economía italiana, la especulación siempre ha representado uno de los factores de- cisivos de la historia económica nacional, demostrando saber aprovechar todas las oportunidades que le ofrecían los acontecimientos. Así, durante las guerras del período de la Unificación y el traslado de la capitalidad a Florencia, el frenesí edificatorio que de él se derivó no fue más que el ensayo general de la eclosión de la cons- trucción en Roma tras la Unificación.

Asimismo, después del último conflicto bélico, las ruinas produ- cidas por la guerra son el incentivo principal de la nueva actividad inmobiliaria, que al principio se manifiesta en las zonas d~struidas de los centros urbanos. La especulación se ve facilitada por la re- valoración que las nuevas construcciones ocasionan en los barrios centrales, poco apreciados socialmente en el pasado por predomi- nar en ellos una construcción pobre y técnicamente superada. La posición central, la mayor propensión a asentarse allí por parte de grupos cualificados, la previsible modernización de las zonas re- construidas permiten la formación de una voluminosa renta del suelo.

Al menos en sus inicios, este fenómeno no encuentra preparados al capital local ni a los propietarios originarios de los terrenos reva- lorizados. Ello permite cierto fraccionamiento de la renta entre diversos sujetos, quedando atribuida una parte quizá más importante a las empresas constructoras. A esta fase sigue en el tiempo una intervención más organizada en las zonas periféricas, como consecuencia de la expansión de la construcción encaminada a satisfacer la demanda de asentamiento producida e intensificada por

LA ADMINISTRACI~N DEL URBANISMO

la mejora de las condiciones de vida y por e1,acelerado proceso de urbanización de la población, demanda que, en cuanto a residen- cias, presenta una diversificación cada vez mayor en el aspecto cualitativo.

En esta fase, el aumento de valor de los terrenos no depende ya de la necesidad de viviendas como ocurría poco después de la guerra, sino que cada vez más depende de la idoneidad técnica que para los terrenos se deriva de las nuevas obras de urbanización rea- lizadas con cargo al gasto público. Intervienen en el proceso especulativo los propietarios de las zonas que van dejar-do de ser agrí- colas y, cada vez en mayor medida, especuladores en sentido estric- to, distribuyéndose ciertamente los beneficios entre todos ellos, pero manteniendo el carácter sustancialmente monopolistico del mercado.

El rápido aumento del valor del suelo en las zonas periféricas repercute en los terrenos ubicados en el interior del núcleo urbano, provocando en ellos incrementos más que notables, lo cual permite pasar a la transformación de la edificación existente en las zonas centrales o semicentrales según criterios de mayor rentabilidad. La especulación se ejerce en este caso sobre el precio del terreno edificable vendido, precio que cubre exageradamente el valor de los edificios existentes, pero que las empresas constructoras pueden pagar dada la localización del suelo en que van a levantarse las nuevas edificaciones.

Finalmente, aparece la intervención del capital en el sector de los terrenos extraurbanos, en la corona en torno a las grandes ciudades o en los lugares de vacaciones. En este caso, la casi total ausencia de planes reguladores vigentes y la relativa o incluso rela- jada disciplina urbanística, proporcionan la más amplia libertad a las actividades especulativas.

En cierta medida, este tipo de inversiones lo realizan grandes especuladores y sociedades inmobiliarias, y en parte, pequeños y medianos industriales y constructores. Sus pretensiones, en el momento de exigir precios exorbitantes por la venta de los terrenos acaparados son inmediatamente compartidas por los propietarios agrícolas que, sin un conocimiento del mercado, ni experiencia en la materia, ni tampoco la agilidad mental del especulador profesio-


nal, contribuyen a hacer más grave todavía el estrangulamiento de la vida económica y el duro peaje que debe pagarse para el desarrollo territorial.

Este es, en síntesis, el marco demográfico, morfológico, social y económico de los fenómenos originados por el proceso global de urbanización de nuestro país. Dichos fenómenos están regulados en su totalidad por un mecanismo derivado del proceso de urba- nización indicado: la renta del suelo urbano. Haciendo frente a la renta del suelo urbano y eliminándola al menos en sus más graves manifestaciones, el desarrollo de las ciudades, que ha recibido un impulso decisivo, volverá a las condiciones de equilibrio cuya presencia ha sido impedida por la de la renta.

2. La renta del suelo urbano

2.1. Renta agrícola y renta urbana

Entre las formas de renta consideradas por la economía clásica, la única que ha conservado e incluso aumentado notablemente su importancia en el sistema capitalista actual es la renta del suelo urbano. En realidad, si se atiende a la distribución de la renta nacional, se ve que una parte considerable de la misma es absor- bida casi sin riesgo por la edificabilidad, natural o legal, del suelo urbano.

Interesa, a los fines del análisis de los fenómenos inmobiliarios, subrayar la diferencia cuantitativa entre renta agrícola y renta urbana, diferencia que reviste dimensiones de tal magnitud como para dar origen a una diferencia sustancialmente cualitativa.

Es conocida la enorme desproporción entre las dos formas de renta. Los ingresos netos que puede producir la propiedad de un terreno agrícola, cualesquiera que sean las condiciones de produc- ción, no hallan común medida con los ingresos obtenidos por los propietarios de suelo urbano. Además, mientras que, en el tiempo, los incrementos de la renta agrícola sólo pueden ser muy relativos, el incremento de la renta urbana está generalmente asegurado y posee importantes dimensiones.

En particular, cuando la reglamentación urbanística asigna una calificación jurídica a las distintas partes de un territorio, la propia decisión de los poderes públicos hace posible y confirma la renta del suelo urbano. En cambio, la renta agrícola jamás tendrá una confirmación legal y su mayor o menor rentabilidad derivará úni- camente de las condiciones del mercado y de la naturaleza de los terrenos.


aquí de la formación y expansión de los asenta- mieilto~ humanos sobre el territorio, la diferencia cuantitativa y cualitativa existente entre ambas formas de renta permite considerar nulo, al menos relativamente, el peso negativo de la renta agrícola, sin que ello equivalga en ningún caso a querer legitimarla.

Hechas las anteriores observaciones, podemos considerar el valor del suelo sobre el que se forma la renta agrícola como objetivamente tolerable. Y podemos medir el peso de la renta urbana como la diferencia entre el valor de mercado de los terrenos edificables y el valor que los mismos tienen si se consagran a su explo- tación agrícola, y ello precisamente porque, para formarse, la renta del suelo urbanc no requiere de la propiedad sino sacrificar el uso agrícola.

Esta diferencia de valor entre los dos tipos de suelo se define como plusvalía, con una utilización de dicha palabra

distinta de la clásica, pero no por ello menos eficaz en el lenguaje corriente. Con la misma se pretende indicar evidentemente el hecho de que el incremento de valor del suelo, que pasa del aprovechamiento agrícola al propio de la edificación, halla su origen en mé- ritos exclusivos o preponderantes de la colectividad, sea por cuan- to se refiere a la sanción jurídica de la edificabilidad, o bien por c~lanto se refiere a las inversiones en capital público.

Considerado, pues, el peso de la renta agrícola como tolerable -al menos a los fines del crecimiento urbano- examinemos las cargas que la propiedad soporta para transformar un campo de cultivo en terreno edificable. Este valor añadido, es decir, el necesario para la transformación del bien, se compone en nuestro caso de los gastos de urbanización primaria (sistema viario, alcantarillado, red eléctrica, etc.) y secundaria (escuelas, hospitales, parques, instalaciones deportivas, etc.), y de los intereses del capital empleado durante el período que se extiende desde la iniciación de las obras hasta la utilización del suelo para la correspondiente edificación.

La diferencia entre el valor normal del terreno (igual a su coste de producción y por tanto al valor del suelo agrícola y de la urba- nización) y el valor que el terreno edificable alcanza en el mercado, representa la renta del suelo urbano. Percibe esta renta de la propiedad del suelo quien, generalmente, ni siquiera ha contribuido a

determinar el valor normal del suelo edificable realizando las obras de urbanización a su costa, sino que éstas son sufragadas por la colectividad por medio de la actuación de las entidades públicas.

2.2. La renta diferencial

La renta del suelo urbano se ha desarrollado en Italia con tal violencia que se ha hecho incluso excesivamente evidente su naturaleza de fenómeno patológico. Sin embargo, estudiando sus carac- terísticas vemos que es posible descomponer la renta en dos su- mandos: la renta absoluta y la renta diferencial.

La renta absoluta depende de la capacidad genérica de determinado suelo para participar en la vida de una comunidad, indepen- dientemente de su localización dentro del agregado urbano. Origi- nan automáticamente la formación de la renta absoluta las obras de urbanización con que se dota al suelo, la proximidad a otros terrenos urbanizados, el que se halle previsto un plan regulador o la realización de alguna obra pública, e incluso las meras suposi- ciones del propietario sobre las posibilidades de edificación de su finca.

La renta diferencial, en cambio, depende de la situación de cada terreno en particular dentro del agregado urbano, en virtud de cuya posición los terrenos gozan en el mercado de mayar o menor favor por parte de los posibles adquirentes.

Las preferencias de éstos por un determinado terreno pueden derivar de motivaciones objetivas o subjetivas. Entre las primeras pueden señalarse la mayor o menor proximidad del centro, la presencia de factores históricos o panorámicos (la vista desde una colina, fachada que da a una plaza de carácter monumental) o me- teorológicos (niebla, viento, orientación favorable o desfavorable), y entre las segundas cabe indicar exigencias de tipo afectivo (el barrio donde se ha nacido o ha transcurrido la infancia, o donde residen parientes o amigos). Los motivos para preferir un terreno pueden ser de origen natural (de nuevo los factores paisajísticos o climáticos) o artificial, derivando estos últimos, en general, de la presencia en la zona de servicios y equipamiento público y privado susceptibles de satisfacer las «libertades urbanas» de los habitantes.


Definidos ya los dos factores componentes de la renta urbana, a ellos deberá dirigirse nuestra atención si queremos eliminar o al menos corregir decididamente sus efectos negativos, que en el caso de la renta absoluta se concretan en una escasez artificial de suelo urbano en el mercado -urbanizado o por urbanizar- y en el caso de la renta diferencial, en disparidades de valor entre los distintos terrenos que se pueden adquirir en el mercado, las cuales, por estar en relación con la mayor o menor presencia de servicios y equipa- nliento, dependen de la acción -u omisión- pública.

Una contradicción típica del actual sistema inmobiliario es la que existe entre residencia y servicios, dos funciones de la ciudad que deberían desarrollarse proporcionalmente, pero que, en cambio, lo hacen en forma desigual por cuanto la renta del suelo urbano es lucrativa en las zonas destinadas a residencia y no en las destinadas a servicios.

El sistema inmobiliario vigente condiciona de esta suerte la ex- pansión de las ciudades llevando al máximo las previsiones de viviendas y al mínimo las de equipamiento. El suelo destinado a uso residencial, junto con el direccional y en menor medida el industrial, es aquel para cuya venta se exige mayor ganancia, tanto mayor, en general, cuanto menor es la distancia al centro o se prevén altos índices de aprovechamiento.

El suelo destinado a servicios, que quizá debiera ocupar igual superficie que el residencial, no proporciona en cambio fuertes ga- nancias a la propiedad del suelo porque tiene un solo adquirente, la colectividad (a través de entes municipales, provinciales, estatales o paraestatales). Y dichas entidades públicas, que no obtendrán del uso del suelo beneficios en términos financieros, pero que deberán instalar los servicios y proveer a su gestión, no se hallan en condiciones objetivas de satisfacer altos precios por el suelo.

Así pues, la parte de la ciudad que se halla destinada a la satis- facción de las necesidades de todos los ciudadanos no proporciona los beneficios deseados al propietario del suelo, mientras que beneficios importantes pueden obtenerse de la parte dedicada a resi- dencias, oficinas e industria. De ahí que las ciudades carezcan de servicios y estén congestionadas de viviendas, oficinas e industrias.

Finalmente, a causa de los condicionamientos que impone la


renta del suelo urbano, se ha hecho una mezquina e injustificada dotación de espacio destinado al tráfico (dinárrlico y estático). La calle -que también es un servicio- no está llamada en las inten- ciones del propietario a cumplir su función, la circulación, sino a revalorizar los terrenos que dan frente a ella. Y toda vez que el valor de los mismos no es proporcional, por ejemplo a la anchura de la calle, sino que sólo depende de la mera existencia de la calle, a menudo las vías de circulación son insuficien~es y por ello contribuyen a la actual congestión del tráfico en las ciudades.

Esta condición objetiva, la mencionada dificultad de la iniciativa pública frente al problema del suelo para servicios, ha provocado el que, prácticamente, fuera la iniciativa privada la que determi- nase indirectamente dónde y cómo se creaban los servicios. De otro lado, el rápido crecimiento de las ciudades y el sistema inmobiliario que lo presidía, al tiempo que todos los gastos relativos a los servicios pasaban a quedar a cargo de la colectividad, impedían que todas las zonas urbanas fueran equipadas en la medida necesaria. La mayor parte del equipamiento se ha concentrado en el centro de las ciudades y en algunos barrios socialmente privilegiados, dando lugar a fuertes diferencias en los valores del suelo según su posi- ción en el tejido urbano.

Una mayor cantidad de servicios públicos en un barrio residencial determinado (escuelas, centros sanitarios, jardines, campos de deporte, y también transportes, calles jT alcantarillado), crea de hecho una ventaja de posición respecto a otro barrio peor dotado y consigue, en definitiva, compensar posibles desventajas en aspectos como el higiénico o el panorámico.

Ln estudio realizado en 1962 por el ayuntamiento de Milán en las zonas periféricas puso de manifiesto, de forma impresionante, cómo la iniciativa pública había secundado durante años el desarrollo de la ciudad de acuerdo con los intereses de la propiedad inmobiliaria urbana, creando en las «coronas» externas los servicios indispensables para la formación de la renta absoluta, pero nunca en medida suficiente para dar lugar a valores de posición competitivos con los de las «coronas» internas y, por tanto, para reducir las diferencias de renta.

De forma análoga se han desarrollado todas las grandes ciuda-


des italianas, cuyas periferias figuran ciertamente, gracias a este tipo de expansión, entre las mAs feas del mundo. Precisamente a este tipo de expansión deberá oponerse la iniciativa pública para anular las diferencias de posición.

2.3. La renta absoluta

Aun prescindiendo de las diferencias de situación a las que en el mercado corresponden grandes diferencias en el valor del suelo, es indudable que la incidencia del coste del suelo en el conjunto de una construcción ha llegado ya a representar del 25 al 50 O/o del costo total. El suelo edificable se ha convertido en un factor escaso en el sistema económico urbano y por ello las ciudades se ven afec- tadas por una auténtica parálisis progresiva debida a la falta de espacio urbano.

Con cierto simplismo, cabría objetar en este punto que todavía queda en torno a las ciudades suficiente cupo para tranquilizarnos al respecto para muchos siglos. Al refutar esta realidad aparente podremos encontrar la clave de la explicación del diagnóstico sobre el mal que aflige a la ciudad y también discutir acerca de las tera- p.+uticas posibles.

Examinando los dos factores que componen el «bien viviendas observamos que, para el factor construcción, todavía existe en nuestro país un mercado de tipo relativamente competitivo. La empresa que basándose en previsiones erróneas por exceso, lanza al mercado un número de viviendas, de determinadas características, superior a la demanda efectiva, se ve obligada a bajar los precios para venderlas o a esperar que se vaya formando suficiente demanda a los precios que exige, con sensibles pérdidas en ambos casos.

Esto es precisamente lo que ha ocurrido en 1964 y 1965, cuando las contradicciones insolubles del mercado inmobiliario italiano se pusieron en evidencia provocando, con una grave crisis de la cons- trucción, durísimas repercusiones en el emlleo de la fuerza de trabajo y a la iniciativa empresarial. Los altos precios que durante años habían predominado en el sector de la construcción conduje- ron en el período indicado a la saturación de la demanda, satura- ción que debe entenderse relativa a la posibilidad de satisfacer los

altos precios del mercado y no a la satisfacción de las necesidades de vivienda, que sigue estando lejos de haberse producido.

En tales circunstancias, los perjuicios derivados de la crisis han sido soportados -además de por los usuarios potenciales de las vixriendas y la mano de obra que ha permanecido sin trabajo- por los empresarios que no podían especular sobre el suelo y se veían constreñidos a adquirir, siempre a altos precios, los terrenos necesarios para las construcciones que en definitiva debían acudir al mercado.

Estos empresarios pudieron sentirse afortunados en los casos en que lograron vender con reducidos beneficios los edificios de reciente terminación. Pero muy frecuentemente, la drástica reducción de la contratación dejó por vender el producto acabado, tanto el de la mediana y la pequeña empresa como el de las grandes organiza- ciones inmobiliarias. Para estas últimas el período de depresión del mercado sólo aporta una disminución de los márgenes especulativos de beneficio que les permiten -a ellas solas- una resistencia casi ilimitada en cuanto al alto nivel de los precios de venta.

Se puede afirmar, pues, que, dentro de ciertos límites, el factor construcción se aproxima en la actualidad al costo y todavía hoy debe someterse a la ley de la demanda y la oferta, aunque sólo sea dentro de dichos límites. En cambio, por lo que respecta al factor suelo, segundo componente del bien casa, no puede afirmarse que tienda al costo y que se someta a la ley de la libre competencia. El suelo, al contrario de la construcción, constituye un factor escaso en el sistema económico de un agregado urbano. No se trata de que los terrenos edificables, por sus condiciones físicas o jurídicas, falten efectivamente en el ámbito de la ciudad, sino de que se echan a faltar en el mercado a precios equitativos.

El mercado inmobiliario urbano, por las particulares caracterís- ticas de la demanda y de la oferta, de los bienes que son objeto de intercambio, de los sujetos económicos que en él operan, presenta una estructura que lo hace absolutamente distinto de los mercados competitivos. La naturaleza propia de los terrenos es irre- producible, pero, al mismo tiempo, impide la posibilidad de obso- lescencia o de pérdida de valor del bien.

El riesgo de la inversión de capitales en suelo edificable es prác-


ticamente nulo a causa de la constante expansión de los agregados urbanos en el último siglo, aun a pesar de que, ocasionalmente, se interrumpa a causa de las crisis cíclicas del sector de la construc- ción. Ciertamente se trata de inversiones a largo plazo, pero rea- lizadas por lo general por sujetos económicos ajenos a la ~ecesidad de una rápida realización o venta, toda vez que suelen hallarse do- tados de notables disponibilidades financieras y porque compraron a precios extremadamente bajos, inmobilizando una parte relativamente modesta de su capital.

Esta circunstancia otorga a los grandes propietarios una capacidad indefinida de resistencia y les permite influir en el mercado y controlarlo. Los propietarios con menor solidez financiera se hallan sometidos a la constante influencia de los precios que los grandes propietarios exigen y normalmente consiguen. Debe aña- dirse a esto el hecho de que, hasta 1964, el suelo urbano nc ha sido nunca objeto de imposición fiscal y que la actualmente en vigor es de entidad muy modesta. Ello ha permitido la creación de cn frente unido de toda la propiedad urbana, incluso sin acuerdos dirigidos a tal fin, lo cual ha originado una evolución de los precios que. aunque irregular, ha sido al alza, y una oferta limitada en el mercado incluso ante una demanda de viviendas insatisfecha. Esta situación se define en términos económicos como de ~<oligopolio colusivo».

Por otra parte, la experiencia demuestra claramente cómo el mercado del suelo urbano nunca ha registrado una influencia sus- tancial al reducirse periódicamente su estrechez por causas espon- táneas o por intervención de los poderes públicos. De hecho, al in- troducir en el mercado grandes cantidades de nuevo suelo edificable, los precios medios se detienen sólo momentáneamente para que el mercado se reequilibre luego rápidamente, situándose al nivel medio precedente o incluso a un nivel superior. La adopción de planes reguladores (generales) que posibilitan la edificación en su- perficies muy superiores a las necesidades de un largo peyíodo, y que constituyen por tanto mercados potenciales muy importantes, nunca ha atemperado el precio de los terrenos.

Ya en 1890 lo observó Ghino Valenti, quien escribía en el Giov- naZe degli economisti: «En torno a la ciudad de Roma existe tal ex- tensión de terrenos.. . que serían suficientes para levantar una ciu-

dad tres veces mayor que Londres ... Sin embargo, ¿cómo explicar el alto valor de éstos (los terrenos edificables de la periferia)? De una sola forma: teniendo en cuenta el hecho de la propiedad privada del suelo. El valor de los terrenos edificables no se halla por encima de su costo por razones limitativas naturales, sino por causas limitativas artificiales. No es su escasez relativa lo que las hace valer mucho, sino la coalición tácita de los propietarios a quienes pertenecen. »

En general, los actuales planes generales de las mayores ciudades italianas prevén asentamientos residenciales suficientes al menos para el doble de la población presente, pero esta oferta de exa- geradas dimensiones no se ve correspondida por el descenso de los precios que hubiera permitido acceder al mercado a la demanda económicamente más débil. Por el contrario, el precio de los terrenos, céntricos, intermedios y periféricos, se mantiene a niveles ele- vados y -salvo breves interrupciones- en constante aumento.

En conclusión, debe afirmarse que el mercado del suelo edificable es un mercado imperfecto, en el que la oferta actúa a precios no resultantes del juego conjunto de la demanda y de la oferta, en perjuicio de la c~lectividad.~

«Otro campo en que la iniciativa privada deberá ser sometida a serias limitaciones, o en el límite excluida quizás, es el del mercado del suelo. Existen graves razones de eficiencia y delicadas cuestiones de distribución de la renta nacional, que hacen necesario reconsiderar este problema con urgencia y con la mayor ausencia de prejuicios. El mercado del suelo, a pesar de la presencia de numerosos concurrentes al mismo, es un mercado muy imperfecto; los mismos terrenos adquieren valores distintos según el probable uso a que el adquirente quiera destfnarlos. En el caso de los grandes centros, existe además una efectiva concentración de la oferta que agrava la imperfección del mercado. Hay por demás motivos de carácter más técnico que explican la escasa eficiencia del mercado como mecanismo que procura la óptima utilización del suelo edificable desde el punto de vista social. La apropiación privada del aumento de las rentas urbanas originado por el crecimiento de las ciudades es difícil- mente justificable, incluso de acuerdo con los juicios de valor más orto- doxamente capitalistas, en especial cuando para conseguir dicho desarrollo se obliga a duros sacrificios a algunas categorías de ciudadanos (como es el caso en las medidas de ahorro forzoso, aplicadas a veces para financiar la necesaria acumulación de capital).» Nino Andreatta, en un informe dirigido al 11 Congreso de San Pellegrino (29 de septiembre de 1962) y pu- blicado en «Mondo Economico» (13 de octubre de 1962).


~1 mercado del suelo urbano es, pues, de tipo monopolístico, o sea que se sustrae al libre juego de la oferta y la demanda; pero también es de tipo especulativo y por ello es justo subrayar que la renta del stielo urbano es objetivamente ajena a la producción.

Una cita del profesor Saraceno, quien ha dirigido prácticamente los trabajos de la primera Comisión nacional creada en Italia para la planificación económica, constituye una síntesis oportuna y re- veladora al respecto: «. . .Pueden existir divergencias de opinión en torno al mecanismo más apropiado para distribuir la renta nacional entre los diversos factores de la producción, pero no puede haber duda sobre el hecho de que, entre los factores de la produc- ción, no figuran los propietarios de terrenos beneficiados por plus- valías; la atribución de las plusvalías a los propietarios de los terrenos se traduce en consecuencia en la sustracción de una parte de renta nacional a aquellos (quienes quiera que sean) que la han producido. Y por tanto, es un fenómeno que no se consiente en una sociedad ordenada.»

Existen, ciertamente, las divergencias de opinión que el profesor Saraceno señala acerca de las formas más apropiadas de la distri- bución de la renta nacional; pero también es cierto que a nadie le resulta fácil desmentir la afirmación de que la renta del suelo urbano representa un factor extraño a la producción.

Quizá sea necesario precisar, con el fin de evitar equívocos, que con la distinción que se ha hecho no se pretende crear una jerar- quía entre los factores económicos contrarios a una programación o planificación económica democrática. Es igualmente necesario, sin embargo, subrayar las diferencias sustanciales, incluso en el caso del monopolio, entre beneficio y renta.

Las formas económicas basadas en el beneficio monopolístico generalmente se hallan en situación de poder imponer sus propios precios al mercado; pero al mismo tiempo emplean capital (aunque haya sido obtenido en condiciones de privilegio), pagan salarios (en general considerados insuficientes), adquieren materias primas

3 P. Saraceno, La strtitttrra economica della societa italiana, informe dirigido al 11 Congreso de la Democracia cristiana en San Pellegrino, y pu- blicado en ((Mondo Economico», 6 de octubre de 1962, pág. 35, nota 11.

que, transformadas, lanzan al mercado; constituyen en definitiva un factor de la producción con características de monopolio.

La renta del suelo urbano, por el contrario, tras la primera y modesta inversión necesaria para la adquisición del suelo, no implica en absoluto nueva aportación de capital por parte de la propiedad. Es la colectividad quien invierte capital para hacer aumentar la renta, y por ello representa el factor productivo que mediante Ia urbanización transforma el suelo agrícola en edificable.

La atribución de la renta producida, en el caso del beneficio, es el centro de la clásica contraposición de capital y trabajo. En el caso de la renta del suelo urbano tal contraposición no existe porque no habiendo en esta ocasión ningún elemento que represente al trabajo, la renta producida debe quedar para quien ha invertido la mayor parte del capital, es decir, el sector público, y no el sector privado.

Hasta este punto, al ocuparnos de la renta del suelo urbano se han examinado sus caracteres monopolísticos derivados de la naturaleza no competitiva del mercado y los especulativos que nacen del hecho de ser ajeno a la producción. Señalaremos, finalmente, los caracteres parasitarios que concurren en la renta del suelo urbano por el hecho de formarse a costa de la colectividad.

Será oportuno recordar diversas condiciones en que tiene lugar el proceso de urbanización del suelo en la forma reglamentaria que se verifica cuando la propiedad solicita y obtiene de la autoridad municipal la oportuna licencia para urbanizar y parcelar determinado espacio de acuerdo con los índices de edificabilidad previstos por el plan regulador (general). * A este fin pueden estable- cerse tres tipos de urbanización:

a) La colectividad realiza enteramente a su costa las obras de zivbanización primaria o técnica (red viariu, alcantarillado, gas, electricidad y agua) necesarias. En este caso, algunas veces el ayuntamiento paga a los particulares la superficie

* En la terminologia italiana «plan regulador» y «plan particularizado» vie- nen a corresponder respectivamente a «plan general» y «plan parcial», formas más propias de la terminología española habitual y que en adelante utilizaremos (N. del T.).


viaria a su valor comercial, superficie que en otras ocasiones es cedida gratuitamente o a cambio de un aumento del volumen edificable.

b ) La colectividad realiza enteramente a su costa las cperacio- nes de trrbanización secttndavia o social (equipamiento esco- lar, asistencial, sanitario, recreativo, instalaciones deportivas, mercados, etc.). Estas obras aumentan el valor que para la construcción tienen los terrenos privados y constituyen un complemento indispensable de las obras precedentes; en la mayoría de los casos, la colectividad, además de costear las obras de construcción, adquiere a valor comercial o de mercado los terrenos necesarios para el equipamiento.

c ) La colectividad también costea enteramente la urbanización general del territorio (equipamiento y servicios a escala de la ciudad, transportes públicos, limpieza, etc.) haciendo frente a los gastos que implican la adquisición de suelo, las construcciones, las instalaciones, la gestión y el personal de los servicios, etc. También este tipo de obras aumenta el valor que, a efectos de edificación, adquiere el suelo.

Los tres tipos de urbanización descritos se realizan mediante inversiones públicas y su costeamiento recae sobre la colectividad a través del sistema fiscal. En los casos más favorables, como por ejemplo, la normativa para la actuación contenida en los planes generales de mínima previsión adoptados de 1961 a 1962 en el dis- trito urbanístico de Bolonia, se consigue asignar a la propiedad la urbanización primaria; excepcionalmente (también según dicha normativa) se consigue obtener gratuitamente para la colectividad los terrenos necesarios para la urbanización secundaria. Incluso en el terreno jurídico, pues, no aparece la lógica de una operación eco- nómica cuyas cargas recaen sobre la colectividad mientras que beneficia exclusivamente a la propiedad.

3. Las soluciones del problema de la renta del suelo urbano

3.1. La lucha contra la renta diferencial

Es cierto que no es posible eliminar del tejido urbano las diferencias que derivan de las preferencias personales de los habitantes, pero también es posible afirmar que estas diferencias no representan el aspecto patológico del sistema.

Pero, al menos a primera vista, resulta de difícil solución el problema de eliminar las diferencias de posición derivadas de factores climáticos, histórico-ambientales y panorámicos. También en este caso, sin embargo, es posible mitigar cuando menos, las diferencias atacando la cuestión por sus raíces.

Por ejemplo, la construcción de pequeños o grandes barrios residenciales en las más bellas colinas urbanas de Italia ha permitido a la propiedad inmobiliaria realizar pingües negocios y simul- táneamente ha creado notables diferencias de situación entre los terrenos ubicados en dichas colinas, relativamente escasos, y el res- to de los terrenos de la ciudad, carentes precisamente de esa «posi- ción panorámica ».

En realidad, sin embargo, el mayor daño producido por dichas operaciones consiste en el hecho de que un patrimonio colectivo, de todos los ciudadanos, (colinas y puntos panor6micos) ha sido enajenado a favor de la pequeña minoría que puede habitar en ellos. Si en lugar de permitir tal edificación, se hubiese tenido debida- mente en cuenta el panorama urbano y la necesidad de espacio verde como útil a la higiene y al esparcimiento, las ciudades italianas actuales podrían exhibir con orgullo espléndidos parques y habrían conservado sus más famosos paisajes naturales. Y a la vez se habría impedido la formación de fuertes rentas de posición.


En cLlrilq~iier caso, estas diferencias entre distiiltos terrenos edi- ficablec de una ciudad -que son naturales en cuanto a la posición física de cada terreno, pero ciertamente artificiales (y evitables C01170 hemos podido señalar) por lo que se refiere a su uso edifi- c a t O ~ i ~ - no representan el factor cle mayor importancia en la de- terminación de los valores de situación en la ciudad. El mayor factor de diferenciación es, sin duda, la distinta densidad de ser- \-icios de los barrios y, por tanto, la incapacidad por parte de todos ,- cada uno de los mismos de proporcionar a todos los ciudadanos la posibilidad de satisfacer las (<libertades urbanas».

il título de ejemplo, puede decirse que, en general, el centro de 13s ciudades ha gozado hasta hoy de las «libertades urbanas» en forma excepcioiialmente superior a la periferia. No sólo se concentran en el primero cines y teatros, museos y bibliotecas, grandes almacenes y establecimientos especializados, oficinas públicas y pri- 1-adas, sino que, además, abundan los servicios sociales de primera necesidad que con excesiva frecuencia escasean o faltan casi por completo en la periferia.

Examinando los valores de la renta diferencial sobre el modelo ochocentista de la ciudad inoilocéntrica, cabe señalar «coronas» circulares concéntricas, en cuyo interior la media del valor del suelo registra valores de mercado iguales, pero decrecientes desde cl centro hacia la periferia.

Por tanto, teniendo en cuenta que la mayor o menor proximidad al centro urbano representa uno de los factores determinantes para la evaluación de las coronas circulares, hay quien ha supuesto poder reducir la renta diferencial disminuyendo la distancia virtual cntre centro y coronas periféricas, o sea, acortando el tiempo medio a emplear en el uso de medios de transporte colectivos o indi- 1-iduales.

La historia de las grandes ciudades demuestra exactamente lo contrario: los ferrocarriles metropolitanos y las grandes vías de penetración, las medidas de tráfico decididas aisladamente, sólo han servido para hacer aumentar la renta diferencial de las zonas centrales.

Al permitir a un mayor núniero de personas acceder con facili- dad al centro desde la periferia, únicamente se ha conseguido au-

LA ADMINISTRACION DEL URBANISMO

mentar el valor de los inmuebles céntricos y en consecuencia ha evolucionado todavía con mayor rapidez su uso residencial origina- rio hacia usos direccionales, administrativos y comerciales. Y, en definitiva, esto ha agravado el desequilibrio entre las posibilidades de elección de quienes viven en la periferia y la de quienes viven en el centro, al seguir concentrándose el equipamiento .rn las zonas ya más dotadas.

En los últimos veinte años, y al menos por lo que respecta a las ciudades italianas, la progresiva acumulación de equipamiento, infraestructuras y tráfico en el centro ha introducido nuevas contradicciones en el tejido urbano. La congestión del centro ha originado nuevas diferencias de situación entre diversas zonas edificables, dando lugar al nacimiento de barrios residenciales privilegiados incluso en zonas alejadas del centro, con lo que se crean nuevas fuentes de elevadas rentas diferenciales, sin que ello debilitara las fuentes tradicionales, al tiempo que la expansión de las ciudades en «mancha de aceite» alimentaba ininterrumpidam~nte la forma- ción de la renta absoluta.

En conclusión, parece correcto afirmar que la magnitud de la renta diferencial no depende tanto de la mayor o menor proximidad de una «corona» periférica al centro, como del mayor o menor grado de «libertad urbana», de las muchas o pocas posibilidades de elección que cada zona del territorio ofrece a sus usuarios.

Ello no significa que la movilidad dentro del tejido urbano y, en general, en el territorio no represente un elemento importante entre las «libertades urbanas», un factor relevante en la formación de la renta diferencial.

En realidad, también en el mercado oligopólico del suelo edificable, cuando la movilidad se reduce más allá de cierto límite, los valores de posición de la renta empiezan a disminuir. Así ha sucedido, por ejemplo, en muchas ciudades americanas, donde la con- gestión del centro tradicional ha provocado la aparición y el éxito de los shopping centers, verdaderos centros direccionales alterna- tivos de los del casco urbano y situados en pleno campo. En estos casos, se ha producido una cierta redistribución territorial de los valores de la renta diferencial.

En otras ocasiones, la defensa de los altos valores que han al-


canzado los solares y edificios del centro se le hace pagar a toda la colectividad con la construcción de costosas infraestructuras (que, de otra parte, acaban atrayendo nuevo tráfico) y con los fuertes costos sociales que una ciudad congestionada supone.

En ambos casos no se obtiene un aumento real de movilidad, ,ino que, por el contrario, se obliga a los habitantes a movimientos improductivos dentro de la ciudad, en beneficio de la renta de po- sición. La movilidad real es otra, es la que facilita a los habitantes

masirno ejercicio de las .libertades urbanas. y por ello es proporcional a la racionalidad de la distribución de las zonas funciona- les en la ciudad.

por ejemplo, para aumentar el grado de <<libertad urbana» de 10s habitantes de una ciudad, la residencia debe separarse de las zonas productivas, pero también ponerse en comunicación con éstas por medio de un desplazamiento no superior a los veinte o treinta minutos, suprimiéndose en consecuencia los largos movimientos pendulares residencia-trabajo.

Otro objetivo será el de alejar la residencia de los factores de congestión producidos por el centro direccional, dotándola al propio tiempo de todas las formas de equipamiento cuya presencia haga inútil el desplazarse al centro para satisfacer las exigencias más in- r-lediatas: comercio indiferenciado, instrucción, asistencia sanitaria y cultura de nivel elemental, diversión, deporte y descanso en las zonas verdes, relaciones elementales con la administración pública, la banca y los seguros, vida asociativa de tipo político, sindical o recreativo.

Para la consecución de una ordenación orgánica que ponga las tres funciones de la ciudad -residencia, producción y actixridades terciarias- al nivel de autosuficiencia para las necesidades primarias, y al nivel de interdependencia para las más complejas, el papel de la movilidad es maximizar las relaciones entre las zonas y en el interior de las mismas, y no el convertir una zona, o una función, en subalterna con respecto a otra.

Así pues, no siempre la movilidad es inversamente proporcional a los valores de la renta diferencial; sólo lo será en el caso sn que la ciudad se planifique y desarrolle respetando la autonomía primaria de todas sus zonas. La formación de las diferencias de situa-

LA ADMINISTRACIÓN DEL UR3ANISM O

ción depende de una falta de intervención pública o de una renun- cia de la iniciativa publica. más o menos consciente, ante esta forma de renta.

La administración públ-ca, y concretamente la municipal, es la que tiene, entre las facultades y deberes que nacen de la legislación vigente, el de planificar el desarrollo del territorio. Un plan general que tenga máxima consideración de la au:osuficiencia primaria de cada una de sus zonas constituye una condición indispensable para oponerse a la formación de renta diferencial.

La iniciativa pública, a la que unánimamente se atribuye una función decisiva en la formación de la renta absoluta, desempeña una función idéntica en lo que se refiere a la renta diferencial, mediante la localización de las inversiones que mayormente dan lugar a diferencias de situación.

Si la renta absoluta puede combatirse acabando con la escasez efectiva de suelo edfictable, la renta diferencial puede hallar su ré- plica en una planificación del desarrollo de la ciudad tal que se «su- peren las fortuitas o artifiriosas disparidades rntre uno u otro punto del territorio», y que, dentro de cada zona funcional, la totalidad de opciones de localización posibles sean ind~ferentes; y en una programación (y realización) de inversiones públicas tal que haga que «todas las partes de la ciudad sean igualmente deseables en cuanto a equipamiento y. ser-~icios, y que todos los habitantes de la ciudad tengan igual libertad en el momento de elegir forma de trabajo y vida».'

3.2. Dos alternativas para combatir la renta absoluta

Si bien el aspecto diferencial de la renta representa una distor- sión ulterior del actuai sistema inmobiliario, la raíz se halla en su aspecto absoluto. El problema de fondo que hay que afrontar es el de la renta absoluta, paya resolver el «problema de la escasez efectiva de suelo edificable~.

La agitada polémica mantrnida en los medios políticos y técni- cos, entre 1960 y 1964, rcerca de la reforma de la legislación urba-

4 Valutazioni e orientamenti, op. cit., cap. IX.


,istica tenia como punto central este problema y por tanto la trans- formación o permaneilcia del sistema o régimen inmobiliario vigente.

~1 actual régimen representa, en realidad, una paradójica inter- pI-etaciót~ del derecho de propiedad (específicamente la del suelo) que parte del principio de que se puede usar y disfrutar de cual- auier propiedad territorial sin limitaciones, incluso en materia de A -

y de que, en coilsecuencia, toda medida de la colectividad tendente a limitar tal derecfio no es legítima en tanto no vaya ,icoiliI>añadci de la correspondiente indemnización igual a1 lucro cesan te.

Freilte a esta posición de principio se han levantado otras dos del problema alternativas de aquélla. La primera tien-

Je, en sustancia, no a modificar el régimen inmobiliario vigente, sino sólo a mitigar sus manifestaciones más perjudiciales para la colectividad, mediante una actuación dirigida a una redistribución de la renta producida en el seno del propio sistema inmobiliario v ello por medio de la imposición fiscal sobre los ingresos.

La segunda concepción, por el contrario, considera indispensable modificar radicalmente el régimen inmobiliario, incidiendo directamente sobre la formacibn de los ingresos, y en el límite, consi- -uiendo la total desaparicihn de la renta urbana; y ello, consin- 2 3

tiendo la ti-ansformación del suelo agrícola en urbano únicamente a través de la actuación pública municipal.

il este sistema -que se ha definido sintéticamente como «de la publificación del suelo urbano» -se le ha airibuido en un contexto polérnico el objetivo de apuntar a la nacionalización del suelo (o sea la con\.ersión del suelo en propiedad permanente de la colecti- ~. idad), o a la abolición de Irt propiedad privada de la vivienda, soluciones que, ciertamente, eliminan la renta del suelo, pero no pa- r-eccn actualmente posibles en nuestro país.

La acción directa sobre la redistribución de la renta se basa en la imposición fiscal, en la creación de un impuesto aplicable a aquellos cuyos ingresos dependan de los terrenos edificables, solución simple sólo aparentemente y que se presta a varias y graves ob- jeciones.

En primer lugar, el defecto principal de todos los instrumen-

tos fiscales en materia de suelo urbano radica en una cuestión de principio: el hecho de que la imposición fiscal legitima los ingresos a los que se aplica, y en nuestro caso, unos ingresos cuyos aspectos patológicos hemos examinado ampliamente. No se pueden denunciar los aspectos patológicos del sistema para luego legitimar- los. En cambio, la imposición fiscal no hace sino confirmar la impo- tencia de la colectividad para impedir las manifestaciones especulativas, monopolísticas y parasitarias de la renta urbana, de la que, en sustancia, pasa a convertirse en cómplice.

La administración encargada de la aplicación del impuesto, la municipal en nuestro caso, se encuentra objetivamente interesada en el crecimiento de la fuente de sus ingresos fiscales, el suelo edificable, por lo que la propia corporación local acaba en consecuencia teniendo interés en la formación de la renta del suelo urbano en beneficio de una minoría y en perjuicio de la mayoría.

Una segunda crítica puede hacerse al sistema basado en la vía fiscal, y es la de que restituye a la colectividad sólo una parte -mínima en general- del valor añadido invertido para hacer edificable el suelo agrícola. Las fórmulas fiscales adoptadas en Italia hasta hace poco, como la contribución por mejoras, especial o general, la contribución para la construcción de la red de saneamien- to, etc., creadas con la finalidad de recuperar a pc.steriori la plus- valía que se forma en los terrenos edificables, captaban en teoría una parte mínima de la misma, que luego en la práctica era casi nula.

La ley fiscal sobre terrenos edificables aprobad2 en 1963 representa desde este punto de vista un paso adelante respecto a la si- tuación precedente, aunque la proporción de lucro restituido a la colectividad sigue siendo modestísima. Así pues, la mayor parte de las inversiones públicas dedicadas a urbanización primaria, secundaria y general pasa a manos de la propiedad, en forma de unos ingresos a cuya producción no ha contribuido ciertamente.

El tercero y quizá más grave defecto del método fiscal es el hecho de que la imposición mantiene a la propiedad del suelo «en posición de interés» en los avatares de la expansión urbana, y en particular, de los planes urbanísticos destinados a regularla. Para que esto no se produzca haría falta detraer con el impuesto la ma-


yor parte del valor de la renta urbana; en tal caso, no obstante, sería anacrónico crear un COS~OSO y complejo mecanismo fiscal para canalizar casi toda la renta del suelo hacia la colectividad, siendo mis lógico y eficaz resolver de raíz el problema impidiendo la for- mación de la propia renta.

~1 sistema de la vía fiscal sólo tiene sentido, pues, si se aplica sobre una parte no excesivamente elevada de la renta urbana, parte que con gran frecuencia acaba siendo recuperada por la propiedad incrementando de nuevo los precios de los terrenos edificables. En este caso, es evidente que la propiedad continuará valiéndose de todos los instrumentos de presión política y económica para orien- tar el desarrollo de las ciudades de acuerdo con sus propios intereses, intereses que hallan su expresión en la expansión «en mancha de aceiten y un desarrollo de los agregados urbanos cada vez más congestivo, desordenado e inhumano.

Una última crítica cabe formular a la fiscalidad del suelo, como método para hacer frente al problema del suelo edificable. Dicha crítica se desprende de los consabidos y crónicos defectos de los mecanismos fiscales italianos que, en nuestro caso también, ni siquiera garantizan la exacción de los impuestos previstos.

Resulta difícil imaginar que, precisamente en el sector del suelo urbano, se puedan superar repentinamente las tradicionales deficiencias de nuestro sistema fiscal. Con la fiscalidad del suelo no se obtendría otro resultado que el de crear para los ayuntamientos una nueva y ruinosa fuente de litigios derivados de la diferencia entre ingresos declarados e imputados, y un nuevo elemento de desequilibrio entre los presupuestos municipales preventivos y sus liquidaciones efectivas.

El camino alternativo al de la fiscalidad del suelo, para hacer frente al problema de Za renta urbana, consiste en permitir la transformación del uso del suelo, de agrícola a edificable, sólo si interviene la corporación municipal actuando por sí misma, a cuya intervención debe añadirse una actuación posterior a la urbaniza- ción y enajenación de los terrenos para su edificación, encaminada a impedir que después de realizada esta última renazca la renta.

Este sistema ataca de raíz el problema y tiene como objetivo el incidir directamente en la formación de la renta impidiendo radi-

calmente, en el límite, que nazca, y el modificar la estructura eco- nómica del régimen inmobiliario, eliminando el monopolio del suelo edificable y restituyendo el control del mercad^ a la colectividad que convierte en edificable el suelo a su costa.

La primera parte de este método de intervención se materializa en la elaboración, por parte del municipio (o municipios) interesado, del plan general (o comarcal), y en la elección anal de los nuevos sectores a urbanizar a costa de la iniciativa pública, sectores que serán expropiados a precios tan próximos a los cc~rrespondientes al uso agrícola del suelo como sea posible. La segunda parte consiste en la oportuna cesión (a bajos precios y a favor de los constructores de viviendas, ya sean particulares, cooperativas u organismos públicos) del derecho de superficie únicamente -el derecho a construir el edificio- quedando el derecho de propiedad en manos de la comunidad. Procediendo de esta forma, se desvincula por completo, y para el futuro también, el valor del edificio del valor absoluto y «situacional» del suelo, y se le hace depender de las dimensiones y calidad de la construcción.

Este planteamiento del problema puede sustituirse por otros mucho menos radicales, pero análogos en principio. La transforma- ción del uso agrícola del suelo en urbano también puede ser confia- da a la propiedad, a condición de que ésta actúe en las zonas de urbanización prioritaria señaladas anualmente por la autoridad municipal y lleve a cabo y costee todas las urbanizaciones primarias y secundarias previstas por el plan; todo ello bajo el supuesto de que el plan haya previsto todos los servicios descentralizados necesarios para conseguir una suficiente autonomía primaria en el sector.

En este caso, para impedir la conversión en dinero de la renta tras la construcción de los edificios, podrán fijarse los precios má- ximos de venta o de alquiler de las viviendas, requisito destinado a provocar quizá mayor resistencia que el anterior. En cambio, en el caso de que el mercado de la vivienda haya sido liberalizado, el único procedimiento de cierta eficacia es hacer que la iniciativa pública y las cooperativas de vivienda puedan construir un volumen de viviendas a bajo coste capaz de poner límite a los precios de las viviendas construidas por particulares.

La clave de todo el sistema radica, por supuesto, en el justipre-

LA RENTA DEL E,UELO URBANO

cio de la expropiación del suelo afectado. Cuanto más se aleje el justiprecio del valor agrícola, tanto más hará suyas la colectividad las cargas de la renta urbana ya formada y tanto m a o s se estará en situación de impedir e? ulterior incremento de la renta.

Ante la operación económica cuya eficacia se pretende, escasa importancia tendrá en adelante que el pago de un alto justiprecio beneficie al último propietario o a otro precedente. El objeto del bajo justiprecio es precisamente no reconocer la formación de la renta, impedir que en pos de ella acuian continuamente nuevas inversiones privadas y que su peso altere gravemente el valor que la vivienda alcanza en el mercado. Las medidas que se adoptaran, a favor de los expropiados que sean los últimos de una cadena de propietarios, podrían concebirse únicamente como instrumentos transitorios propios de la etapa inicial del nuevo régimen inmobiliario, con la advertencia, sin embargo, de que las excepciones no fueran tantas como para convertirse en regla.

La principal ventaja de este sistema de actuación pública en la urbanización del suelo radica precisamer-te en el hecho de no reconocer de modo alguno la renta urbana, haciéndole frente en sus propios orígenes. Al anular los beneficios financieros que para la propiedad se derivan de la edificabilidad de los terrenos estable- cida con los planes urbanísticos, se la convierte de mozo automático en gindiferenten ante las previsiones de la planificación, eliminando así todas las formas de presión que la propiedad siempre ha ejercido sobre las corporzciones municipales para distorsionar en su propio beneficio las libres decisiones de las mismas.

Eliminando más o menos radicalmente la renta absoluta se conseguirá eliminar también los caracteres patológicos que _Soy presenta el mercado del suelo urbano y los ~erjuicios que aquéllos ocasionan a nuestras ciudades.

Se elimina el parasitismo de la propiedad del suelo cuyo valor crece desmesuradamente a costa de la colectividad; se elimina el monopolio del suelo edificable, acabando con la artifciosa escasez de suelo en el mercado; se elimina finalmente la especulación, restituyendo a una función productiva las inversiones en obras pú- blicas y representando el valor añadido creado por las urbanizaciones un beneficio neto y a favor únicamente de la colectividad.

¿A ADMINISTMCI~N DEL URBANISMO

3.3. El régimen inmobiliario y su legis.ación

«Si el Estado italiano no dispusiera de los instrumentos indispensables de gobierno como dispone toda nación civilizada, pon- gamos por caso el Instituto Central ds Estadística o la Dirección general de Sanidad, sería inevitable el escándalo en el Parlamento o en todo el país. Pero en Italia existe una laguna de semejantes dimensiones y nadie se inquieta.. . No existe un instrumento capaz de preparar, estructurar y hacer ejecutivos los planes idóneos para conseguir la coordinación de las múltiples actividades relacionadas con la construcción que cada uno de los ministerios, organismos públicos, corporaciones provinciales y municipales intentan conseguir por separado. Añádase a ello las actividades de grandes empresas industriales que, aun siendo privadas, tienen por sus dimensiones y trascendencia social una evidente importancia polí- tica.» Así hablaba Adriano Olivetti en 1949, al referirse a la le- gislación urbanística italiana de entcanczs que, con escasas diferencias, es todavía la de hoy.

La Ley Urbanística de 17 de agosto de 1942, n." 1.150, establece el planteamiento como medida pasiva y no activa, al prescribir que los planes indiquen por medio de las :alificaciones de zona «qué y dónder, se puede hacer en el territorio, pero no ocurre así respecto a «en qué orden» deben realizarse las actuaciones, y «a cargo de quién» debe quedar el costeamiento.

La ley permite indicar las diversas zonas residenciales y su correspondiente densidad, la industria, las oficinas, los servicios, pero no señala las densidades máximas en materia residencial o direccional, ni las dotaciones mínimas de servicios urbanos que deben acom- pañar, por ejemplo, a la vivienda, ni tampoco si tales servicios deben quedar a cargo de los propietarios del suelo o del municipio.

Por otra parte, las leyes que regularla expropiación del suelo por razones de utilidad pública datan todas del siglo pasado y en la práctica se aplican en medida tan exigua que la mayor parte de las obras públicas se construye a cosEa de la colectividad en suelo adquirido a precios de mercado.

En suma, el régimen inmobiliario italiano, cuyas graves deficiencias son unánimente reconocidas, es perfectamente coherente


con la actual legislación y con una jurisprudencia todavía más res- tricti\.a que las propias leyes. Dichas deficiencias eran ya evidentes poco después de la guerra, cuando, en 1952, el ministro de Obras públicas, Aldisio, disertaba ante un congreso del Instituto Nacio- nal de Urbanismo en los siguientes términos: «Se ha hablado incluso de crear un patrimonio municipal del suelo ... Lo qKe ya se requiere es una operación de cirugía moral. Hay especuladores de un tiempo a esta parte que se están enriqueciendo con exceso y en demasiados sitios, sin riesgo ni mérito alguno, operando en el campo de la construcción. La experiencia de mis casi tres años de per- manencia al frente del Ministerio de Obras Públicas me permite ver que buena parte de los beneficios concedidos por el Estado a favor de las viviendas de protección oficial acaba casi inevitablemente en las ávidas manos de algún avisado especulador. Espero que dentro de la actual legislatura (esto se decía en 1952) el Parla- mento pueda aprobar un proyecto de ley sobre el patrimonio inmobiliario municipal cuya elaboración está ya ultimada.»

En 1953 concluyó el período legislativo parlamentario, pero la ley sobre el patrimonio municipal del suelo no vio la luz. A fines del mismo año y principios de 1954 se percibe por primera vez en el 3aís el eco de una importante batalla política centrada en temas urbanísticos.

Se trata de la discusión en el Consejo municipal de Roma sobre los criterios del nuevo plan general destinado a sustituir al aprobado durante el fascismo, claramente superado. En una interven- ción que duró cuatro sesiones, Aldo Natoli denunció el «nuevo Saco de Roma», desenmascarando las raíces históricas de la especulación del suelo y sus macroscópicas dimensiones en la capital (jsiete propietarios poseían 26.000.000 de metros cuadrados en Roma!). El liberal Storoni reveló que en sólo un año, 1953, se había producido un incremento de valor de los terrenos equivalente a sesenta mil o setenta mil millones de liras.

Las repercusiones del debate fueron profundas. El liberal Cat- tani dimitió de su cargo de concejal y los urbanistas romanos recla- maron -quizá fue la primera vez que se formulaba tal exigencia en Italia- que se generalizara la expropiación preventiva del suelo edificable.

LA ADMINISTRACI~N DEL LTRBANISM O

Y el papa Pío XII dirigiéndose a los presidentes de los Istitutz a u t o n o m i per le case popolari les exhortó con las siguientes palabras: (<Combatid la usura inmobiliaria y toda especulación financiera económicamente improductiva con un bien tan fundamental como el suelo.»

El nuevo ministro de Obras Públicas, Romita, habló así en octubre de 1954 ante un nuevo congreso del Instituto Nacional de Ur- banismo: «El problema del suelo edificable es grave. No es lícito que existan en Italia actualmente, en especial en las grandes ciudades, nueve, diez, veinte especuladores sin méritos de ninguna es- pecie, sino que, sólo porque les beneficia el progreso social y eco- nómico de la ciudad, aumenten el precio del suelo siete, ocho, nueve, diez 17eces, y así el suelo llegue a representar un coste de cen- tenares de miles de liras por cada habitación o pleza construida. Hay que afrontar la situación, y tengo el placer de comunicar a este congreso que la ley está preparada y que llevaré al próximo Con- sejo de Ministros la ley del Suelo que a mi entender debe inte- rrumpir definitivamente la especulación.»

Y continuaba diciendo: «Los especuladores deben pensar deteni- damente en lo que acabo de anunciar y meditar si no les conviene, incluso antes de la aprobación de la Ley, devolver al mercado del suelo urbano su ritmo normal antes de las medidas que fatalmente se tomarán para erradicar este terrible mal que por ninguna razón podemos tolerar ya.»

Se elaboraron por el Gobierno dos leyes estrechamente vincula- das entre sí, la primera destinada a adquirir suelo edificable a bajo costo para la construcción de viviendas económicas, y la segunda dirigida a obtener fondos para la operación mediante la imposición fiscal sobre el suelo edificable privado; la oposición de izquierda preparó un proyecto de ley análogo, parecido en su planteamiento aunque más drástico en el contenido.

Como es obvio, no se pretendía sacar a discusión, además del ré- gimen inmobiliario en conjunto, el mecanismo de formación de la renta urbana. A decir verdad, sin embargo, si se hubieran aprobado en 1955 las dos leyes, quizás hubieran asestado un duro golpe a la especulación del suelo, consiguiendo probablemente desviar del mismo numerosas inversiones, con lo que se hubiera beneficiado

I,.4 REN1'11 DEL SUELO URBANO

el desal-rollo de Iis ciui!3des y las iiiiciativas empresariales pro- dL1ctix7as.

Pero no fue así, a pe$,ar dc quc Togni, ministro de Obras Públi- cas, el dio 25 de ociiibrc dc 1958 pronunció las siguientes palabras ., el Con~.teso ~ac ional de urbanismo qiie tuvo lugar en Bolonia: ,;y la ley scjb1.e cl suelo edilicable, cuyo esquema Fue aprobado ayer

a propuesta mía por cl Consejo de Ministros, constituye in- Ileoablenlente - un elenento de importancia fundamental, no sólo

lo que sc refiere a la adquisición de los terrenos destinados a la c o n s t ~ u c c i b ~ ~ , s i ~ o también para la coordinación de las actividades collsts~~ctix~as y el costo de las viviendas. Con la adopción de las n~ieyas medidas, se podrá eliminar el indiscriminado aumento del costo del suelo que hasta ahora tan negativamente ha condicionado la realización de los planes de la vivienda económica.»

Comenzó entonces a abrirse camino la opinión de que había que modificar toda la legislación urbanística. En diciembre de 1960 fue pi-esentado en un congreso del Instituto Nacional de Urbanismo reunido en Roma el Código del TJrbanismo, proyecto de l-,y radi- calinente nueva. Al ario siguiente, el ministro de Obras Públicas, Zacca(l;nini, hizo elaborar otra, notablemente más débil y confusa, pero que tam-oco llegó a buen fin.

Hay que e5perar a 1162, año en que el ministro Sullo asume la 1-esponsabilir!ad de presentar un Código del Urbanismo o Ley Urba- nística realmente innovadora, basada en la integración de los pla- ne5 territoriales con los planes de desarrollo económico, e r la des- centrali~ación cle la ~lanificación -confiando esta última a las auto- I-idades regioiiales ademhs de las municipales- y en la modificacíón clcl régimen inmobiliario mediante la generalización de la expro- piación del suelo urbano y la institución del derecho de superficie.

:4 la nueva Ley Urbanística general se le había anticipado en pocos meses la aprobación -tras diez años de gestación- de la ley para la adquisición de suelo a bajo costo para la construcción de viviendas económicas (ley de 18 de abril de 1962, n." 167)) cuyos criterios, decjdidamente nuevos para nuestro país, encontraron el obst6culo de la gralre ausencia de medios financieros por cuanto la ley coniplernentaria dirigida a eliminar tal dificultad todavía no había llegado a buen puerto.


Hasta 1963 (ley de 5 de marzo de 1963, n." 246) no fue aprobado por el Parlamento el impuesto sobre los incremextos de valor del suelo edificable, pero éste con criterios mucho más conservadores que los de su hermana. Esta ley prescribe gravar los colosales incrementos de valor que habían tenido lugar en los últimos diez años sólo en el 8 O h , y para el futuro establece porcentajes extremadamente modestos.

Como era de prever, la ley n." 246 no consigue superar la proble- mática tradicional del sistema fiscal italiano. Tras dos años de apli- cación, los ayuntamientos italianos sólo han conseguido ingresar una pequeña parte de lo que les correspondía y que, como vimos anteriormente, era una exigua proporción de los incrementos de valor.

Así pues, el objetivo más inmediato de la ley n.O 246 -financiar la aplicación de la ley n." 167- no se alcanzó, y el Gobierno se vio 061igado en 1964 a dar ciertas facilidades a las corporaciones municipales para la adquisición de suelo que podía destinarse a la construcción de viviendas económicas y para la urbanización primaria del mismo, pero los gastos quedaron una vez más a cargo de los ingresos municipales.

Mientras tanto, el Proyecto de la nueva Ley Urbanística, de cuya preparación se encargó Sullo, quedó bloqueado al ser remi- tido al Consejo nacional de la economía y el trabajo; y en 1963, durante la campaña electoral para la renovación de las cámaras legislativas, el partido mayoritario, al que pertenece el ministro que lo presentaba, dejó de apoyar dicho proyecto de ley.

El nuevo Gobierno prefirió redactar uno nuevo a continuación, el cual conservaba sustancialmente, a pesar de todo, la mayor parte del contenido positivo del precedente y lo estructuraba de forma más coherente y ordenada todavía. Con todo, el momento oportuno para la aprobación de una Ley Urbanística radicalmente nueva pareció haber pasado. En efecto, a fines de 1964 se elabora un nuevo proyecto de ley que no es aprobado por el Gobicrno ni presentado al Parlamento. Es un texto con claras y decisivas concesiones que es objeto de duras críticas en el Congreso nacional de urbanismo de 1964.

Al mismo tiempo, el Tribunal de Garantías Constitucionales,


aceptando parcialmente las críticas que el Consejo de Estado diri- ,ió a la Ley n.o 167, declara la ilegalidad del artículo que fijaba el justiprecio de las expropiaciones al nivel de los precios de mer-

cado dos años antes de la aprobación de los planes de construcción de viviendas económicas y que interrumpía el incremento de la renta de una vez para todas.

~1 Gobierno se ve obligado de tal suerte a sustituir el criterio de valoración declarado anticonstitucional, por el criterio previsto en la anticuada «Ley de Nápoles», el cual fija el justiprecio en un porcentaje del valor de mercado en el momento de la expropia- ción, con lo que se admite de nuevo la formación de la renta del suelo.

sí pues, queda nuevamente planteada la cuestión de si el problema del suelo edificable puede resolverse por medio de una re- distribución de la renta, o si es necesario impedir la formación de la renta. La situación actual de nuestro régimen inmobiliario y la propia crisis de la construcción que es fruto del mismo parecen demostrar con la fuerza de la evidencia la necesidad de adoptar medidas estructurales más que simplemente redistributivas.

Y queremos dejar constancia de que, a pesar de todo ello, no hubieran sido de menospreciar los resultados positivos de una in- tervención por la vía fiscal, decidida y sistemática, en los años que siguieron a la guerra. Sin embargo, transcurridos ya más de veinte años desde su terminación, la situación de las ciudades y de todo el territorio nacional se halla tan comprometida por la renta del suelo urbano que la solución radical parece inevitable. Se podrá aplazar -no sin graves perjuicios-, pero al fin deberá llegar para salvaguardar la eficiencia de nuestro sistema económico y territorial, y los intereses generales del país.

No parece poderse alcanzar este objetivo con el proyecto de Ley aprobado por el Gobierno y presentado al Parlamento el 3 de febre- ro de 1967, que es una reproducción casi exacta del que fue elaborado a fines de 1964. El ministro de Obras Públicas ha recono- cido, aunque en forma implícita, las deficiencias del texto patroci- nado por el Gobierno, al declarar en varias ocasiones que el lugar más cualificado para modificar un proyecto de ley es el Parla- mento. Pero ante el actual estado de cosas no es posible tener ex-

cesiva confianza en que los peores defectos del texto propuesto sean corregidos mediante el debate parlamentario y, además, que la nueva Ley Urbanística sea aprobada dentro del período legislativo que finaliza en la primavera de 1968.

Si así fuera, el problema quedaría una vez más por resolver y la situación urbanística italiana continuaría siendo grave y por completo carente de perspectivas tranquilizadoras.

Documents

Renta Suelo