REPÚBLICA DE COLOMBIA · 2017. 4. 7. · Accionantes: GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO Y JUAN CARLOS NEMOCON Accionado: REGISTRADURÍA NACIONAL DE ESTADO CIVIL Ley 128 de 1994, no

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN “A”

Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil trece (2013)

Magistrada Ponente: Dra. GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ Acción: TUTELA Radicación: 25000-23-37-000-2013-01215-00 Accionantes: GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO Y JUAN

CARLOS NEMOCON

Accionado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA

Los doctores GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO y JUAN CARLOS

NEMOCON, en sus calidades de Alcaldes de la ciudad de Bogotá y del municipio

de Soacha – Cundinamarca, respectivamente, interpusieron acción de tutela

contra la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, con el fin de obtener

la protección de los derechos de igualdad y a la conformación de un área

metropolitana.

I. ANTECEDENTES

1. LA ACCIÓN

Se formulan en el escrito de tutela las siguientes peticiones:

“Primero: Inaplicar por inconstitucional, con fundamento en el artículo 4° de

la Constitución, el parágrafo del artículo 1° y el artículo 39 de la Ley 1625 de

2013, en cuanto resultan abiertamente violatorios de los artículos 13 y 325 de

la Carta Política.

Segundo: Declarar que la Ley 1625 de 2013 es aplicable en su integridad para

los entes territoriales del Distrito Capital de Bogotá y el Municipio de Soacha,

Departamento de Cundinamarca, y que por ende, es absolutamente viable la

realización de la convocatoria a consulta popular a los ciudadanos residentes

en el Distrito Capital y en el Municipio de Soacha para la conformación

eventual del área metropolitana Bogotá – Soacha.

Tercero: Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Registrador Nacional

del Estado Civil que proceda a fijar fecha, dentro del calendario electoral para

el año 2014, para la realización de la consulta popular para la conformación

del área metropolitana Bogotá – Soacha.

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

ACCIÓN DE TUTELA No. 25000-23-37-000-2013-01215-00

Accionantes: GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO Y JUAN CARLOS NEMOCON

Accionado: REGISTRADURÍA NACIONAL DE ESTADO CIVIL

Cuarto Solicitar la suspensión provisional del parágrafo del artículo 1° y el

artículo 39 de la Ley 1625 de 2013, teniendo en cuenta que contradice una

norma superior como lo es la Constitución Política mientras que se emite

decisión de mérito sobre la constitucionalidad de dichos artículos.” (fl. 2 vto.)

Los accionantes sustentan las peticiones de la acción de tutela en los siguientes,

HECHOS Y FUNDAMENTOS

Exponen que el 14 de diciembre de 2012 los accionantes, en sus calidades de

Alcaldes de Bogotá y Soacha, radicaron ante el Registrador Nacional del Estado Civil

el proyecto de constitución del Área Metropolitana Bogotá – Soacha, en

cumplimiento del procedimiento establecido en el artículo 5° de la Ley 128 de 1994

“Por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas”, norma vigente

para dicha fecha, precisando que el 20 de diciembre de 2012, dando alcance a la

referida petición se radicó el Anexo No. 2, relativo a las fuentes y porcentajes de

aportes de las entidades territoriales que formarán parte del Área Metropolitana

Bogotá – Soacha.

Indican que el 21 de diciembre de 2012, de conformidad con el término previsto en el

numeral 3° del artículo 5° de la Ley 128 de 1994, la Registraduría Nacional del

Estado Civil procedió a publicar el referido proyecto en el Diario Oficial No. 48651.

Refieren que el 20 de mayo de 2013 solicitaron al Registrador Nacional del Estado

Civil que mediante acto administrativo fijara la fecha de realización de la consulta

popular para la conformación del Área Metropolitana Bogotá – Soacha, de

conformidad con la normatividad vigente para el momento en que se radicó la

referida solicitud; petición a la cual se dio respuesta por parte de los Registradores

Distritales del Estado Civil mediante oficio del 17 de junio de 2013 manifestando que

en dicho momento no era procedente señalar fecha para la consulta solicitada, en

razón a lo previsto en el parágrafo del artículo 1° y el artículo 39 de la Ley 1625 de

2013, que derogó la Ley Orgánica 128 de 1994.

El Alcalde Mayor de Bogotá el 25 de junio de 2013 solicitó al Registrador Nacional

del Estado Civil que reconsiderara la decisión adoptada por los Registradores

Distritales exponiendo que desconocían claros y expresos mandatos

constitucionales, petición resuelta por el Registrador Delegado en lo Electoral

mediante oficio del 4 de julio de 2013, exponiendo que de conformidad con lo

previsto en el parágrafo del artículo 1° de la Ley Orgánica 1625 de 2013, nueva

disposición que regula el régimen para las áreas metropolitanas y derogatoria de la





Ley 128 de 1994, no es aplicable a Bogotá D.C., concluyendo que el artículo 325 de

la Constitución Política no ha sido desarrollado, y por tanto al no existir ley que fije

las condiciones para la conformación de una eventual Área Metropolitana Bogotá –

Soacha, no era procedente en este momento señalar fecha alguna para la consulta

popular solicitada.

Aducen que en el presente caso se están vulnerando los derechos de igualdad y a la

conformación de un área metropolitana de las personas jurídicas (entes territoriales)

Distrito Capital de Bogotá y el Municipio de Soacha, así como también de sus

habitantes, en tanto que la entidad accionada no les permite hacer efectivo su

derecho a hacer parte de un área metropolitana con todos los beneficios que ello

conlleva, como seguridad, infraestructura, educación, acceso a los servicios

públicos, bienestar social, equidad social, entre otros, al no haber inaplicado el

parágrafo del artículo 1° y el artículo 39 de la Ley 1625 de 2013 para permitir la

convocatoria a consulta popular para la conformación del Área Metropolitana Bogotá

– Soacha.

Manifiestan que la presente acción se instaura como mecanismo transitorio de

protección, pues si bien contra las decisiones adoptadas por la parte accionada

procede el medio de control de nulidad, su interposición, trámite y fallo es un proceso

complejo y lento, lo que evidencia la procedencia de la presente acción, máxime

cuando se presenta la inminencia, gravedad, urgencia e impostergabilidad de un

perjuicio irremediable, destacando que la demora en la decisión definitiva que se

pueda adoptar en la Jurisdicción Contencioso Administrativa afecta gravemente el

ejercicio de derechos constitucionales claros y expresos.

Resaltan la importancia de la conformación del Área Metropolitana Bogotá –

Soacha exponiendo que la ciudad de Bogotá y el municipio de Soacha

actualmente funcionan como un área metropolitana de hecho, pues se presentan

una serie de relaciones funcionales que integran los principales mercados y

procesos económicos en ambos municipios, los sistemas estructurales que

configuran la malla urbana funcionan como un solo sistema, por lo que se requiere

adecuar la institucionalidad a la realidad dada la pérdida del límite físico entre los

entes territoriales; el principal prestador de los servicios de acueducto y

alcantarillado en el municipio de Soacha es la Empresa de Acueducto y

Alcantarillado de Bogotá – EAAB; entre los entes territoriales se presentan altos

flujos de movilidad diario; la empresa Transmilenio S.A. en su calidad de autoridad

de transporte masivo administrará la troncal de Transmilenio de Soacha, sin





embargo para una prestación eficiente el servicio exige su articulación con otras

modalidades de transporte; los entes territoriales comparten elementos

importantes de la estructura ecológica regional que son necesarios para gestionar

con criterios ecosistémicos, como lo es el Humedal de Tibanica y parte del páramo

de Sumapaz; de conformidad con los datos del censo realizado por el DANE en el

año 2005, el 44% de la población que reside en Soacha afirma tener como ciudad

de origen a Bogotá; los proyectos de vivienda licenciados y en proceso de

construcción están siendo vendidos a familias bogotanas, lo que repercutirá en

intensificar los problemas de movilidad y el déficit de capacidad de las redes de

servicios públicos en Soacha; y, se requiere abordar los problemas de seguridad

de forma conjunta; resaltando que todo esto evidencia el perjuicio irremediable

que se puede ocasionar si no se adoptan las medidas ahora solicitadas.

Invocan que en el presente caso se deben inaplicar por inconstitucionalidad el

parágrafo del artículo 1° y el artículo 39 de la Ley 1625 de 2013, pues de

conformidad con el artículo 4° de la Constitución Política en caso de

incompatibilidad entre la Constitución y la ley se aplicaran las disposiciones

constitucionales, como lo son en este caso los artículos 13 y 319 de la

Constitución, pues si bien la Ley 1625 articula la normatividad relativa a las áreas

metropolitanas con las disposiciones contenidas en las Leyes 388 de 1997, 1454

de 2011 y 1469 de 2011 y sus decretos reglamentarios, no puede excluir de dicha

regulación, ni restringir su ámbito de aplicación respecto al Distrito Capital y sus

municipios colindantes, pues de ser así se encontrarían sin un régimen jurídico

para constituir áreas metropolitanas, y por ende se evidencia la vulneración de sus

derechos de igualdad y a la conformación de áreas metropolitanas.

Exponen que las decisiones adoptadas por la parte accionada son irregulares e

inconstitucionales, por lo que resaltan la procedencia de la presente acción para

proteger los derechos reclamados (fls. 1-13).

2. TRÁMITE

La presente Acción de Tutela fue admitida mediante auto del 5 de septiembre de

2013, ordenándose notificar a la parte accionada y solicitarle un informe sobre los

hechos materia de la acción (fls. 29-30).

Orden que fue cumplida mediante los oficios Nos. 1179j, 1178j, 1181j y 1180j,

dirigidos a los Registradores Distritales, al Registrador Nacional y al Registrador

Delegado en lo Electoral, respectivamente, siendo recibidos los dos primeros el 6





de septiembre de 2013 y los otros dos el 9 de septiembre del presente año (fls. 31-

34).

3. INFORMES

3.1 REGISTRADURÍA DISTRITAL DEL ESTADO CIVIL

Los Registradores Distritales del Estado Civil mediante escrito recibido el 10 de

septiembre de 2013 rindieron el informe solicitado por esta Corporación,

exponiendo que existe carencia de objeto en cuanto a la vulneración del derecho

al debido proceso, pues la entidad ha sido respetuosa respecto a los artículos 319,

325 y 326 de la Constitución Política, precisando que no puede pretenderse

mediante la presente acción que se dé aplicación a la Ley 128 de 1994 y se fije

una fecha para la realización de una consulta acerca de la conformación del Área

Metropolitana de Bogotá – Soacha, pues dicha norma fue derogada mediante la

Ley 1625 de 2013.

Indican que el 14 de diciembre de 2012 los Alcaldes de Bogotá y Soacha

radicaron ante la Registraduría Nacional de Estado Civil el proyecto de

constitución del Área Metropolitana Bogotá – Soacha y la solicitud formal de la

respectiva convocatoria a consulta popular, proyecto que fue publicado el 21 de

diciembre de 2012 en el Diario Oficial No. 48651 de la Imprenta Nacional y

respecto al cual se habilitó un link en la página web de la Registraduría Nacional

del Estado Civil.

Precisan que el 29 de abril de 2013 entró en vigencia la Ley 1625 de 2013, la cual

deroga la Ley 128 de 1994 y expide el régimen para las áreas metropolitanas,

previendo en su artículo 39 que para Bogotá y Cundinamarca la ley definirá las

reglas especiales a las que se sujetarían, resaltando que la Ley 1625 es especial y

posterior.

Refieren que en el presente caso no se vislumbra o prueba la causación de un

perjuicio irremediable a la parte actora, por lo que solicitan se deniegue la acción

constitucional incoada (fls. 35-41).

3.2 REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad, mediante escrito recibido vía

fax el 11 de septiembre de 2013 y radicado en esta Corporación el 13, rindió el





informe requerido, manifestando que teniendo en cuenta la información

suministrada el 11 de septiembre de 2013 por el Registrador Delegado en lo

Electoral, lo dispuesto en el Decreto 1010 de 2000 que estableció la organización

interna de la Registraduría Nacional del Estado Civil y el artículo 319 de la

Constitución Política, la normatividad de las áreas metropolitanas anteriormente se

encontraba contemplada en la Ley 128 de 1994, con fundamento en la cual el 14

de diciembre de 2012 los Alcaldes de la ciudad de Bogotá y del municipio de

Soacha radicaron en la entidad el proyecto de constitución del Área Metropolitana

Bogotá – Soacha, por lo que en cumplimiento del trámite previsto en la norma

referida se procedió a su publicación en el Diario Oficial No. 48651 del 21 de

diciembre de 2012.

Precisa que si bien se solicitó a la Registraduría que convocara a consulta

popular, el 29 de abril de 2013 entró en vigencia la Ley 1625 de 2013, que derogó

la Ley 128 de 1994 y expidió el régimen para las áreas metropolitanas, en el cual

se indicó que para Bogotá y Cundinamarca la ley definirá las reglas especiales a

las que se sujetaría la conformación de un área metropolitana entre Bogotá y los

municipios colindantes, señalando que la Ley 1625 no hizo alusión a los efectos

de su entrada en vigencia respecto de las situaciones que se encontraran en

curso, pues sólo indicó el régimen de transición para las áreas metropolitanas ya

constituidas y en su artículo 42 ibídem derogó la Ley 128 de 1994 y las

disposiciones que le sean contrarias.

Señala que en diferentes comunicaciones le ha sido informado a los accionantes

que teniendo en cuenta que la Ley 128 de 1994 ha sido derogada, es preciso

remitirse a lo que disponga la nueva legislación que se expida para el régimen

especial de Bogotá y Cundinamarca, por lo que la Registraduría Nacional del

Estado Civil no puede proceder a convocar en este momento a una consulta

popular para la conformación del Área Metropolitana Bogotá – Soacha, lo que

evidencia que no se han vulnerados los derechos de igualdad y a la conformación

de un área metropolitana invocados por los Alcaldes de la ciudad de Bogotá y el

municipio de Soacha – Cundinamarca (fls. 55-62 y 69-76).

II. CONSIDERACIONES

COMPETENCIA





De conformidad con el numeral primero del artículo primero del Decreto 1382 de

2000, este Tribunal es competente para conocer en primera instancia del presente

asunto, por cuanto se trata de una acción de tutela instaurada en contra de una

entidad del orden nacional.

DE LA ACCIÓN DE TUTELA

El artículo 86 de la Constitución Política prevé que toda persona podrá incoar la

acción de tutela para reclamar ante los jueces de la República la protección

inmediata de sus derechos fundamentales cuando quiera que sean violados o

amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los

casos que señala la ley, y procede solo cuando el afectado no dispone de otro

medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para

evitar un perjuicio irremediable.

De lo dicho se tiene que esta acción tiene particularidades esenciales como son:

Subsidiariedad, por cuanto solo resulta procedente cuando el perjudicado

no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que busque evitar un

perjuicio irremediable.

Inmediatez, porque se trata de un instrumento jurídico de protección

inmediata, procedente cuando se hace preciso disponer la guarda efectiva,

concreta y actual del derecho fundamental objeto de vulneración o

amenaza.

PROBLEMA JURÍDICO

Se circunscribe a establecer si la Registraduría Nacional del Estado Civil –

Registraduría Delegada en lo Electoral – Registraduría Distrital del Estado Civil,

han vulnerado los derechos de igualdad y a la conformación de un área

metropolitana invocados por los Alcaldes de la ciudad de Bogotá y del municipio de

Soacha – Cundinamarca, al decidir que no es posible en este momento efectuar la

convocatoria a consulta popular para la conformación del Área Metropolitana

Bogotá – Soacha, en razón a lo previsto en la Ley 1625 de 2013.

Pero antes de entrar a estudiar si se configura o no el comportamiento

inconstitucional que invocan los accionantes, debe la Sala previamente definir si

es procedente la acción de tutela para controvertir la aplicación del parágrafo del

artículo 1° y del artículo 39 de la Ley 1625 del 29 de abril de 2013 “Por la cual se





deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas

Metropolitanas.”, los cuales disponen que para Bogotá y Cundinamarca se

expedirá un régimen especial para el efecto, el cual aún no ha sido expedido, no

existiendo norma que les sea aplicable, circunstancia en la que la entidad

accionada sustenta su posición de no poder convocar a consulta popular solicitada

para la conformación del área metropolitana entre estas entidades territoriales, lo

que a juicio de los accionantes vulnera los derechos cuyo amparo solicitan.

El Decreto 2591 de 1991, establece las causales de improcedencia de la acción

de tutela, dentro de la cuales encontramos:

“1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que

aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio

irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en

cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el

solicitante.

(…)

5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.”

Sobre las causales referidas la Corte Constitucional1 ha señalado, en primera

medida cuando existe otro recurso o medio de defensa judicial, que:

“Como ha sido reiterado en múltiples ocasiones por esta Corporación, la

acción de tutela es un mecanismo de origen constitucional de carácter residual

y subsidiario, encaminado a la protección inmediata de los derechos

fundamentales de las personas que están siendo amenazados o conculcados2.

Ello en consonancia con el artículo 86 de la Constitución, los artículo 6º

numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 que establecen como causal de

improcedencia de la tutela: “cuando existan otros recursos o medios de

defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio

para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos mecanismos

será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las

circunstancias en que se encuentre el solicitante.”. El carácter subsidiario y

residual de la acción de tutela ha servido a la Corte Constitucional para

explicar el ámbito restringido de procedencia de las peticiones elevadas con

fundamento en el artículo 86 de la Carta Política, más aún cuando el sistema

judicial permite a las partes valerse de diversas acciones ordinarias que

pueden ser ejercidas ante las autoridades que integran la organización

jurisdiccional, encaminadas todas a la defensa de sus derechos.

En este sentido, la jurisprudencia de la Corte ha sido enfática en la necesidad

de que el juez de tutela someta los asuntos que llegan a su conocimiento a la

estricta observancia del carácter subsidiario y residual de la acción, en este

sentido en Sentencia T-106 de 1993 esta Corporación, afirmó:

"El sentido de la norma es el de subrayar el carácter supletorio del

mecanismo, es decir, que la acción de tutela como mecanismo de

1 Sentencia T-451 de 2010, M.P. Dr. Dr. Humberto Antonio Sierra Porto.

2 Ver, entre otras, las sentencias T-408 de 2002 T-432 de 2002 SU-646 de 1999 T-007 de 1992.





protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales

debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento

jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando

dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los

derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea

y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por

virtud de una conducta positiva o negativa de una autoridad pública o de

particulares en los casos señalados por la ley, a través de una valoración

que siempre se hace en concreto, tomando en consideración las

circunstancias del caso y la situación de la persona, eventualmente

afectada con la acción u omisión. No puede existir concurrencia de

medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria; de ahí que

se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario, pues

su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado

en sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico.”

Sobre el mismo asunto la Corte en sentencia T-983 de 2001, precisó:

“Esta Corporación ha señalado reiteradamente que la acción de tutela

no procede cuando el peticionario disponga de otro medio para la

defensa judicial de su derecho, a menos que intente la acción como

mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Al respecto,

la Corte ha hecho énfasis en el carácter excepcional del mecanismo

constitucional de protección que no debe superponerse ni suplantar los

mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.”

Sobre la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, en el mismo sentido, la

Corte en Sentencia T-1222 de 2001 afirmó:

“...el desconocimiento del principio de subsidiaridad que rige la acción

de tutela implica necesariamente la desarticulación del sistema jurídico.

La garantía de los derechos fundamentales está encomendada en primer

término al juez ordinario y solo en caso de que no exista la posibilidad de

acudir a él, cuando no se pueda calificar de idóneo, vistas las

circunstancias del caso concreto, o cuando se vislumbre la ocurrencia de

un perjuicio irremediable, es que el juez constitucional está llamado a

otorgar la protección invocada. Si no se dan estas circunstancias, el juez

constitucional no puede intervenir.”

Sobre este mismo aspecto la Corporación en sentencia T-132 de 2006

confirmó:

“Así pues, la acción de tutela fue diseñada como un mecanismo

constitucional de carácter residual que procede ante la inexistencia o

ineficacia de otros mecanismos judiciales que permitan contrarrestar la

inminente vulneración de los derechos fundamentales de los ciudadanos.

Se tiene, entonces, que para que un derecho sea amparable a través de la

acción de tutela es necesario que (i) su carácter definitorio fundamental

se vea severamente amenazado, dadas las circunstancias del caso

concreto; (ii) se establezca una conexión necesaria entre la vulneración

de un derecho meramente asistencial y el compromiso de la efectividad

de otros derechos fundamentales. La acción de tutela es procedente para

amparar derechos de carácter fundamental que se encuentran seriamente

amenazados, así como derechos meramente asistenciales cuya

vulneración compromete gravemente un derecho directamente

fundamental”.

(…)”





La jurisprudencia de la Corte ha sido enfática en la necesidad de que el juez de

tutela someta los asuntos que llegan a su conocimiento a la estricta observancia

de tales reglas, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando no

exista medio alguno que resulte idóneo para proteger los derechos fundamentales

vulnerados o que son objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o

negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la

Ley, valorando las circunstancias del caso y la situación de la persona

eventualmente afectada con la acción u omisión; reiterando que no puede existir

concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria; de

ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario, pues

su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en sus

derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico.

Sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela frente a actos

generales, impersonales y abstractos, la Corte Constitucional3 ha preciado:

“4.4 De igual manera, el mismo Decreto 2591 de 1991 establece en su artículo

6° las circunstancias frente a las cuales la acción de tutela resulta

improcedente y de manera expresa se refiere a los “actos de carácter general,

impersonal y abstracto”.4

Ahora bien, tal y como lo expone claramente la sentencia SU-039 de 2009, la

motivación que justifica la existencia de esta causal se halla en los diferentes

medios dispuestos en el ordenamiento jurídico, así como los recursos y

acciones judiciales pertinentes, diseñados precisamente para controvertir actos

de esa naturaleza, con la garantía y el empleo de todas las herramientas para

resolver de manera plena las controversias que se lleguen a generar5.

Por lo anterior, en la medida en que los referidos actos de carácter general,

impersonal y abstracto, pues no se dirigen a alguien en particular, los efectos

que estos produzcan no pueden, en principio, ser objeto de reclamo y control

judicial por vía de amparo constitucional6. Por ello, la inminencia de un

perjuicio irremediable7 surge como la única posibilidad para que la acción de

tutela prospere de manera excepcional y solo como mecanismo transitorio.8

(…)”

Posteriormente, la Corte Constitucional9 en relación con el mismo aspecto, señaló:

3 Sentencia T-860/09, M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio.

4 Decreto 2591 de 1991, Artículo 6 Numeral 5.

5 Ver, entre otras, la Sentencia T-1452 de 2000.

6 Ver, entre otras, la Sentencia T-725 de 2003.

7 Ver, entre otras, las Sentencias T-384 de 1994 y T-710 de 2007.

8 Ver entre muchas otras las siguientes sentencias: T-321 de 1993; T-287 de 1997; T-815 de 2000;

T-1452 de 2000; T-1497 de 2000; T-1098 de 2004; T-435 de 2005 T-1015 de 2005; T-645 de 2006; T-1073 de 2007; T-111 de 2008. 9 Sentencia T-041 del 28 de enero del 2013; M.P. Dr. Mauricio González Cuervo.





“2.4.2. Ahora bien, frente a la protección de los derechos fundamentales que

pudieran verse amenazados o vulnerados por actos emitidos por la

administración, la Corte ha considerado que por regla general la acción de

tutela no es el mecanismo efectivo sino que la competencia se encuentra

radicada en la jurisdicción contencioso administrativa; sin embargo, ha sido

considerada procedente de manera excepcional cuando se den las siguientes

condiciones: (i) que no se trate de actos de contenido general, impersonal y

abstracto, por expresa prohibición del artículo 6, numeral 5, del Decreto 2591

de 199110

; y (ii) que el demandante logre probar la existencia de un perjuicio

irremediable para obtener el amparo constitucional11

.

2.4.3. Sobre la primera condición, - que no se trate de actos de contenido

general, impersonal y abstracto, la Corte se ha manifestado en repetidas

ocasiones: “Cuando el desconocimiento, la vulneración o el recorte de los

derechos fundamentales se origina en actos jurídicos de carácter general

producidos por instancias subordinadas a la Constitución (y todos los poderes

constituidos lo son), su efecto general pernicioso puede ser contrarrestado

mediante mecanismos especialmente dispuestos para ello, V.gr.: la acción de

inconstitucionalidad contra las leyes, o las acciones de nulidad (y de

restablecimiento del derecho) contra los actos administrativos. Mediante tales

instrumentos se provoca la actuación de un organismo público competente

para que, también por vía de disposición general, restablezca el imperio de la

juridicidad.” 12

No obstante, esta regla de improcedencia de la acción de tutela tiene una

excepción cuando lo que se persigue no es anular, - por vicios de

inconstitucionalidad o de ilegalidad - un acto de carácter general, impersonal

y abstracto, sino dejar sin efecto su aplicación, en un caso particular y

concreto, cuando ella conlleve la vulneración de un derecho fundamental13

.

Sobre el particular, esta Corporación ha dicho:

“En efecto, aunque, según el artículo 6, numeral 5, del Decreto 2591 de

1991, no cabe la acción de tutela contra actos de carácter general,

impersonal y abstracto, ésta debe proceder en los casos en que se

persigue la inaplicación en el caso concreto de un acto abiertamente

contrario a los derechos fundamentales.”14

”

La presente acción de tutela se encuadra en las dos causales de improcedencia

descritas en los numerales 1º y 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, en

tanto que para controvertir la Ley 1625 de 2013 los accionantes cuentan con el

medio de defensa judicial de la acción de inconstitucionalidad, el cual es idóneo y

eficaz, además se trata de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, lo

que torna improcedente la acción instaurada.

10 “Artículo 6º. causales de improcedencia de la tutela.

(...) 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.“

11 Sentencia SU-713 de 2006.

12 Sentencia No. T-321 de 1993.

13 Sentencias T-384 de 1994, T-117 de 2003, T-1015 de 2005 y T-598 de 2007 y 710 de 2007,

entre otras. 14

Sentencia T-1015 de 2005.





Sin embargo, pese a la configuración de las dos causales de improcedencia

descritas, debe analizarse si es predicable que el parágrafo del artículo 1º y el

artículo 39 de la Ley 1625 de 2013, cuya inaplicación por inconstitucionalidad se

solicita respecto del Distrito Capital de Bogotá y el municipio de Soacha, vulneran

flagrantemente los derechos a la igualdad y a la conformación de un área

metropolitana de dichos entes territoriales y por ende si se configura un perjuicio

irremediable que habilite la acción de tutela como mecanismo transitorio.

La Corte Constitucional15 ha precisado que para que se predique la ocurrencia de

un perjuicio irremediable, se debe acreditar (1) se produce de manera cierta y

evidente sobre un derecho fundamental; (2) de ocurrir no existiría forma de reparar

el daño producido; (3) su ocurrencia es inminente; (4) resulta urgente la medida de

protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se

encuentra; y, (5) la gravedad de los hechos, es de tal magnitud que hace evidente

la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección

inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. Igualmente la Alta

Corporación Constitucional16 ha precisado respecto al perjuicio irremediable que

debe encontrarse probado dentro del proceso.

Los actores pretenden que se aplique en su integridad al Distrito Capital y al

municipio de Soacha la Ley 1625 de 2013, y que como consecuencia de ello se

ordene al Registrador Nacional del Estado Civil su aplicación respecto al trámite

de solicitud de convocatoria a consulta popular para la conformación del área

metropolitana Bogotá-Soacha.

A proceso obra copia de los siguientes documentos:

Petición formulada por los Alcaldes de Bogotá y Soacha al Registrador

Nacional de Estado Civil, el 14 de diciembre de 2012, de “Proyecto de

Constitución área metropolitana Bogotá-Soacha, solicitud formal de

convocatoria para consulta popular área metropolita Bogotá-Soacha” (fls.

24-30).

Memorial complementario de la anterior petición radicado el 20 de

diciembre de 2012, con el anexo 2 del anterior proyecto (fl. 31-32).

15 Corte Constitucional. Sentencia T- 1060 del 6 de diciembre de 2007; M.P. Dr. Marco Gerardo

Monroy Cabra. 16

Corte Constitucional, sentencia T-436 de 2007; M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil.





Diario Oficial No. 48651 del 21 de diciembre de 2012, que contiene la

publicación efectuada por la Registraduría Nacional del Estado Civil del

“Proyecto de Constitución área metropolitana Bogotá-Soacha, solicitud

formal de convocatoria para consulta popular área metropolita Bogotá-

Soacha” (fls. 33-38).

Petición formulada por los Alcaldes de Bogotá y Soacha al Registrador

Nacional de Estado Civil, calendada 20 de mayo de 2013, mediante la cual

solicitaron la fijación de fecha para la convocatoria de la consulta popular

para la creación del área metropolitana Bogotá-Soacha (fls. 14 y vto).

Oficio No. GSE-900-26 del 17 de junio de 2013 por medio del cual los

Registradores Distritales del Estado Civil dan respuesta a la anterior

petición, indicando que de conformidad con el parágrafo del artículo 1º y el

artículo 39 de la Ley 1625 de 2013, “…no es procedente en este momento

señalar fecha alguna para la consulta solicitada” (fl. 15 y vto).

Petición elevada por el Alcalde Mayor de Bogotá D.C al Registrador

Nacional del Estado Civil, calendada 25 de junio de 2013, solicitando que

se reconsidere la decisión adoptada por los Registradores Distritales del

Estado Civil, se de aplicación al procedimiento establecido en la Ley 128 de

1994 y se convoque a la consulta popular para la constitución del área

metropolitana Bogotá-Soacha, y que de conformidad con el artículo 4º de la

Constitución Política se inaplique la Ley 1625 de 2013 (fls. 16-22).

Oficio No. 53809 del 3 de julio de 2013, suscrito por el Registrador

Delegado en lo Electoral, mediante el cual se da respuesta a la petición

anterior, indicándose que no es posible reconsiderar la decisión adoptada

por los Registradores Distritales del Estado Civil, toda vez que conforme lo

previsto en el parágrafo del artículo 1º y el artículo 39 de la Ley 1625 de

2013, que regula el régimen para las áreas metropolitanas, dicha

disposición no aplica para Bogotá D.C, y a su vez derogó la Ley 128 de

1994, por lo que no existen condiciones fijadas en la ley para continuar con

el trámite de una eventual área metropolitana entre Bogotá y Soacha y por

ende para fijar fecha para la consulta solicitada (fl. 23).

La Ley 1625 de 2013, “Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se

expide el régimen para las áreas metropolitanas.”, dispone:

“Artículo 1°. Objeto de la ley. La presente ley tiene por objeto dictar normas

orgánicas para dotar a las Áreas Metropolitanas de un régimen político,

administrativo y fiscal, que dentro de la autonomía reconocida por la





Constitución Política y la ley, sirva de instrumento de gestión para cumplir con

sus funciones.

La presente ley, deroga la Ley 128 de 1994 y articula la normatividad relativa

a las Áreas Metropolitanas con las disposiciones contenidas en las Leyes 388

de 1997, 1454 de 2011, 1469 de 2011 y sus decretos reglamentarios, entre

otras.

Parágrafo. La presente ley no aplicará para el caso de Bogotá Distrito Capital

y sus municipios conurbados, los cuales tendrán una ley especial.

(…)

Artículo 39. Régimen Especial para Bogotá y Cundinamarca. La ley definirá

las reglas especiales a las que se sujetaría la conformación de un Área

Metropolitana entre Bogotá y los municipios colindantes del departamento de

Cundinamarca.

(…)

Artículo 41. Régimen de Transición. Dentro del año siguiente a la vigencia de

la presente ley, las Áreas Metropolitanas existentes deberán reformar sus

estatutos y adoptar las demás medidas que fueren necesarias para ajustarlas

integralmente a su contenido.

(…)

Artículo 43. Vigencia y derogatoria. La presente ley rige a partir de la fecha

de su publicación, deroga la Ley 128 de 1994 y demás disposiciones que le

sean contrarias.”

La Ley 1625 de 2013 excluyó de su aplicación a Bogotá D.C. y sus municipios

colindantes del Departamento de Cundinamarca, disponiendo que la ley

establecería para ellos un régimen especial para la conformación de áreas

metropolitanas, regulación de la que no se evidencia la flagrante vulneración de

derechos fundamentales, ni la configuración de un perjuicio irremediable, toda vez

que la conformación de áreas metropolitanas como entidades administrativas para

el desarrollo armónico e integrado de los territorios y la racionalización de la

prestación de los servicios públicos a cargo de los municipios que la integran,

constituyen una manifestación de la organización territorial, sin que por ello se

pueda predicar su carácter de derecho fundamental respecto de los entes

territoriales que pretenden su conformación, máxime cuando respecto del D.C es

predicable un régimen especial, como lo prevé el Capítulo IV del Título XI de la

Constitución Política. Por lo que la presente acción se torna improcedente.

En mérito de lo expuesto, la Subsección “A”, Sección Cuarta del

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre

de la República y por autoridad de la ley,

FALLA





PRIMERO: DECLÁRASE improcedente la acción de tutela interpuesta por los

doctores GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO y JUAN CARLOS

NEMOCON, en sus calidades de Alcaldes de la ciudad de Bogotá D.C. y del

municipio de Soacha – Cundinamarca, respectivamente, de conformidad con lo

expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE esta providencia a las partes de conformidad con el

artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: En caso de no ser impugnado el presente fallo dentro de los tres (3)

días siguientes a su notificación, REMÍTASE a la Corte Constitucional para su

eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión de la fecha

LAS MAGISTRADAS

GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ

MARÍA MARCELA DEL SOCORRO CADAVID BRINGE

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

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REPÚBLICA DE COLOMBIA · 2017. 4. 7. · Accionantes: GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO Y JUAN CARLOS NEMOCON Accionado: REGISTRADURÍA NACIONAL DE ESTADO CIVIL Ley 128 de 1994, no