Report Nor 25115-NI

N icaraguaPromoviendo la Competitividad y Estimulandoel Crecimiento Agrícola de Base AmpliaOctubre, 2002

Unidad para el Desarrollo Social y Ecológicamente Sosteniblede América Latina y el Caribe

Document of Ihe World Bank

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EQUIVALENCIAS DE MONEDA

Unidad de moneda = Córdoba (Nicaragua)1 dólar = 14.19 córdobas

AÑO FISCAL- 1° de enero al 31 de diciembre

Agradecimientos

Este estudio ha sido elaborado por un grupo conformado por NormanPiccioni (Economista Agricola Principal, LCSER), Florencia Castro-Leal(Economista Principal, LCSPP), Carlos Arce y Alberto Valdés(Consultores principales). Los insumos y documentos de antecedentesfueron aportados por Piotr Mazurkiewicz (Especialista en RSC/Asociadode Comunicación) Panayotis Varangis (RDVCG), Paul Siegel, AndreaSerpagli, Lisa Taber, Manuelita Ureta, Jacob Yaron, (Consultores) yHoracio Rose, Diana Saavedra, Alejandro Aráuz y Juan Rodríguez(PROVIA). Felipe Jaramillo, Martin Raine y Ulrich Lachler aportaroncomentarios administrativos. Los colegas y editores Alain de Janvry yShanta Devarajan aportaron sus comentarios sobre el DocumentoConceptual. Peter Brandriss revisó el documento final.

Los gobiernos de Suiza, Italia y Holanda financiaron los estudios deantecedentes a través de TULUMSA, AGROTEC y la Free University ofAmsterdam, respectivamente. USAID financió el trabajo de PROVIA através del IICA.

Vicepresidente David De FerrantiDirectora de País Jane ArmitageDirector de ESSD John RedwoodEconomista Jefe Carlos Felipe JaramilloJefe del Grupo de Estudio Norman Bentley Piccioni

Contenido

Resumen Ejecutivo .............................................................. v

Competitividad .............................................................. vi

Mercados de Factores de Producción Rural ............................................................... x

Gestión de Riesgos ............................................................... xii

Objetivo, Alcance y Organización del Documento ............................................................... 1

Introducción - Examen del Sector y Asuntos Clave ................................................................ 2

La Reducción de la Pobreza y el Crecimiento Agrícola de Base Amplia: El Reto por

Delante ............................................................... 2

La Estructura y el Desempeño Reciente del Sector ......................................................... 4

La Importancia Socioeconómica del Sector ............................................................... 8

Asuntos Clave en las Exportaciones Agrícolas ................................................................ 9

Capítulo I. Promoción de la Competitividad .............................................................. 13

A. Apoyo a la Modernización de la Agroindustria ........................................................ 14

B. Promoción de las Exportaciones Agrícolas ............................................................... 20

C. Mejorando la Eficacia del Gasto Público .............................................................. 22

D. Fortalecimiento de las Asociaciones entre el Sector Público y Privado .......... ......... 24

E. Mapa para Aumentar la Competitividad de la Agricultura ................. ...................... 26

F. De la Crisis y Oportunidad en el Sector Cafetalero: Un Ejemplo de la Aplicación del

Mapa ...................................................... 31

Capítulo II. Mejorando los Mercados de Factores .............................................................. 37

A. Financiamiento Rural .............................................................. 37

B. Tecnología Agropecuaria .............................................................. 41

C. Acceso a la Tierra e Inseguridad en la Tenencia de la Tierra .................................... 44

D. Mercado Laboral Rural .............................................................. 47

Capítulo III. Instrumentos para la Gestión de Riesgos ........................................................... 52

A. Falta de Instrumentos para la Gestión de los riesgos: El Círculo Vicioso ......... ....... 52

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B. Vista Panoránica de los Principales Riesgos Relacionados con las Lluvias ............ 53

C. Riesgos Relacionados con los Precios de los Productos Básicos .............................. 55

D. Acciones sugeridas ................................................................. 58

Referencias ................................................................ 63

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ABREVIACIONES Y SIGLAS

ALCA Acuerdo de Libre Comercio de las AméricasASDI Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el DesarrolloATLMP Proyecto de Tecnología Agropecuaria y Ordenamiento de la Propiedad AgrariaBAGSA Bolsa Agropecuaria de NicaraguaBM Banco MundialBPA Buenas Prácticas AgrícolasBPG Buenas Prácticas de GestiónCAFTA Área de Libre Comercio de CentroaméricaCEI Centro de Exportaciones e InversionesCFM Consejo Forestal MundialCGIAR Grupo Consultivo de Investigación Agrícola InternacionalCIAT Centro Internacional de Agricultura TropicalCIF Coste, Seguro y FleteCIMMYT Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y TrigoDAC Desarrollo de Acciones ComunalesEMNV Estudio de Medición del Nivel de VidaENSO El Niño Oscilación SurEP Evaluación de la PobrezaEPN Empresa Portuaria NacionalERP Estrategia para la Reducción de la PobrezaFAITAN Fondo de Apoyo a la Investigación Tecnológica Agropecuaria y Forestal de NicaraguaFAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la AlimentaciónFAT Fondo de Asistencia TécnicaFCR Fondo de Crédito RuralFISE Fondo de Inversión Social de EmergenciaFNI Fondo Nicaragüense de InversionesFOB Franco a bordoFONDEM Fondo de Desarrollo MunicipalFONDEN Fondo de Desastres NaturalesFUNICA Fundación Nicaraguense de Tecnología AgrícolaGdN Gobierno de NicaraguaHACCP Análisis de Riesgos y Puntos Críticos de ControlHIPC Iniciativa de los Países Pobres Altamente EndeudadosIDR Instituto de Desarrollo RuralIFR Intermediario financiero ruralIICA Instituto Interamericano de Cooperación para la AgriculturaINAFOR Instituto Nacional ForestalINATEC Instituto Nacional TecnológicoINIFOM Instituto Nicaragüense de Fomento MunicipalINTA Instituto Nicaragüense de Tecnología AgropecuariaMAGFOR Ministerio Agropecuario y ForestalMIFIC Ministerio de Fomento, Industria y ComercioNMF Nación Más FavorecidaOLADE Organización Latinoamericana de EnergíaOMC Organización Mundial del ComercioONG Organismo No GubernamentalOPIFS Oficina de Promoción a la Inversión Forestal SosteniblePIB Producto Interno BrutoPNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

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PROVIA Programa de Fortalecimiento de las Capacidades del Sector Privado para la Formulaciónde Políticas

RAAN Región Autónoma del Atlántico NorteRC Restricciones cuantitativasRSC Responsabilidad Social CorporativaSECAL Préstamos para Programa AjustableSIM Sistema de Información de MercadoSINTAP Sistema Nacional de Tecnología AgropecuariaSIPMA Servicios de Información de Precios y Mercados AgropecuariosSMC Sistema de Medición de la CalidadTdI Términos de intercambioTLC Tratado de Libre ComercioTLCAN Tratado de Libre Comercio de NorteaméricaTPE Tasa de protección efectivaTPN Tasa de protección nominalTSE Trabajo en el sector económicoUNA Universidad Nacional AgrariaUNAN Universidad Nacional Autónoma de NicaraguaUSAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

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RESUMEN EJECUTIVO

Aunque Nicaragua sigue siendo uno de los países más pobres de la región, el país ha avanzadomucho en la reducción de la pobreza en la última década. La reducción de la pobreza fue másmarcada en el área rural, que concentra a la mayoría de los pobres.

La reducción de la pobreza en Nicaragua se debe, en gran medida, al crecimiento económico, yun análisis reciente fuertemente sugiere que la agricultura y las políticas agrícolas en la últimadécada fueron algunas de los factores clave, entre otras, que impulsaron tanto el fuertecrecimiento económico como la reducción de la pobreza. En efecto, el rápido crecimientoagrícola de base amplia en la década de los noventa posiblemente fue el factor más importanteque redujo la pobreza sustancialmente entre 1993 y 2001.

No obstante, los factores que estimularon este crecimiento - los precios altos de los productos deexportación, la disponibilidad de la tierra desocupada y el retorno a la normalidad después de unadécada de guerra civil - fueron temporales. No se puede esperar que ninguno de estos factoresimpulse un crecimiento sostenido por tiempo indefinido. Esto significa que el crecimiento en elárea rural, que concentra a la mayoría de los pobres, posiblemente tendrá una vida corta debido ala falta de nuevos estímulos que sustenten el crecimiento de la producción agrícola.

La perspectiva inminente de la integración económica regional ofrece oportunidades sinprecedentes para el sector agrícola nicaragüense. Al mismo tiempo, constituye un enorme retoque exigirá políticas más pragmáticas y oportunas para estimular el crecimiento agrícola en otradirección: de un sector agrícola concentrado en la extensa producción de productos tradicionalesde baja productividad, diversificación y penetración en los mercados externos, hacia un sectormás orientado hacia los productos no tradicionales, diversificados, y de mayor valor agregado.Este informe consultivo, que enfoca principalmente el prirner pilar de la Estrategia para laReducción de la Pobreza (ERP), propone un marco que propicie el auge de las exportaciones y latransición hacia productos agrícolas no tradicionales de valor agregado, como fuerza motriz delcrecimiento agrícola en el futuro.

Algunos resultados positivos se podrían lograr rápidamente. Las acciones que se recomiendanaquí se pueden agrupar en tres categorías, cada una de las cuales se discute en un capítulo de esteinforme:

* Competitividad

* Mercados de factores

* Gestión de riesgo

Si no se desarrolla alguna acción en estas áreas, sería erróneo creer que el fuerte crecimientoagrícola de Nicaragua en la década de los noventa podría continuar. Muchos factores queimpulsaron ese crecimiento ya no serán aplicables en los años venideros, como se describe en laintroducción de este informe.

En el informe se argumenta que la mejor esperanza que tiene Nicaragua para lograr uncrecimiento sostenido y reducir la pobreza posiblemente radica en los productos agrícolas. En elsector agrícola, que es el sector económico más grande del país, solamente las exportacionespueden aprovechar las oportunidades que ofrece el mercado internacional. La demanda

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internacional podría estimular un crecimiento sostenido importante que no puede estimular lademanda del mercado interno, que es pequeño y caracterizado por la pobreza general. Porconsiguiente, de las tres áreas principales que cubre, el informe enfatiza más el mejoramiento dela competitividad y recomienda que se le dé máxima prioridad a esa meta.

COMPETITIVIDAD

La alta comerciabilidad de la agricultura en Nicaragua y el modesto tamaño de su mercadointerno hacen* que los mercados internacionales sean cruciales para el desempeño del sectoragrícola. Aunque el porcentaje de tierras agrícolas dedicadas a la producción de exportables espequeño (25 por ciento del área sembrada), el comercio total de los productos agrícolas(incluyendo el valor de las importaciones y exportaciones) representó casi 85 por ciento del PIBagrícola en 1998, el cual es alto en comparación con varios países de la región.

El rendimiento de las exportaciones agrícolas no tradicionales en el futuro posiblemente es máspromisorio. Las exportaciones agrícolas representan entre el 50 y 70 por ciento de lasexportaciones totales actualmente. Sin embargo, aunque el valor total de las exportacionesagrícolas tradicionales ha bajado en la última década, el valor total de las exportaciones agrícolasno tradicionales se ha cuadruplicado, y representa actualmente casi un tercio de las exportacionesagrícolas.

¿En qué radica el potencial de las exportaciones y de los productos no tradicionalesnicaraguenses? Primero, en la década de los noventa, las agroexportaciones contribuyeronfuertemente al crecimiento económico en general y a la reducción de la pobreza en Nicaragua(Banco Mundial, 2000 y 2002.) Segundo, el empleo rural, que es un requisito previo básico paraun crecimiento de base amplia, ha crecido más rápidamente en Nicaragua con lasagroexportaciones. Las agroexportaciones también son relativamente menos intensivas en manode obra que la agricultura que compite con las importaciones. Los exportables tienen uncrecimiento potencial menos restringido en comparación con la producción que se destina alpequeño mercado interno nicaragüense. Nicaragua ahora está más integrada a la economíamundial, por lo que se protege menos la producción de los importables (i.e., más incentivos paraampliar las exportaciones.)

En el capítulo sobre competitividad se identifican cuatro frentes de batalla donde se debendesarrollar acciones para mejorar la competitividad de los productos agrícolas nicaragüenses:

* La modernización de la agroindustria

* La promoción de las agroexportaciones

* El mejoramiento de la eficacia del gasto público

* El fortalecimiento de las asociaciones entre el sector público y privado

La modernización de la agroindustria

El impacto positivo de la apertura comercial de la agricultura en Nicaragua a partir de los noventano se ha logrado plenamente debido a las ineficiencias del mercado, los cuellos de botella en losservicios agrícolas y las deficiencias sustanciales de la infraestructura productiva. Dichasrestricciones se traducen en enormes limitaciones y costos sustanciales innecesarios para laagroindustria en Nicaragua.

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Los sistemas de procesamiento, gestión sanitaria e información de mercado son algunos ejemplosde los servicios agrícolas que se deben mejorar en Nicaragua. Aunque muchas fuentes deinformación sobre el mercado agrícola operan en Nicaragua, las asociaciones de productores sequejan de la falta de información necesaria. A fin de reducir los altos costos de transacción parallevar los productos agrícolas al mercado, se debe acortar la cadena de comercialización (laintegración de una cadena más estricta.)

Mientras tanto, a pesar del considerable gasto público en infraestructura en la década de losnoventa, Nicaragua todavía tiene muchas deficiencias en la infraestructura productiva quedificultan la competitividad de los productos agrícolas nicaraguenses en los mercadosinternacionales. Para eliminar los cuellos de botella en la infraestructura de Nicaragua, es esencialque el sector privado participe. El sector público debe encontrar nuevas formas para atraer elinterés del sector privado en las inversiones de infraestructura y en la administración de losfondos de mantenimiento. Por ejemplo, se podría usar la ayuda exterior para apalancar lasinversiones del sector privado.

Para promover la modernización de la agroindustria, el gobierno debe priorizar la ampliación y elmejoramiento estratégico de la infraestructura vial y de los servicios públicos. Lasimperfecciones actuales del mercado y los considerables costos de transacción implícitos yexplícitos se pueden reducir sustancialmente mediante políticas e inversiones destinadas amejorar la infraestructura vial y los servicios públicos.

Para lograr esta meta, el gobierno primero debe concentrarse en mejorar la red nacional deelectricidad, estimulando al sector privado para que participe más en la generación deelectricidad. ENEL debe revisar sus tarifas eléctricas para uso agrícola, a fin de que sean másfáciles de entender para los productores, y también debe considerar la posibilidad de reducir lastarifas mediante subsidios transitorios.

Segundo, el MIFIC y el MINEX deben trabajar juntos para desarrollar una estrategia deincentivos y mejores servicios portuarios, a fin de atraer a las empresas de transporte marítimo.La ENAP debe continuar los esfuerzos que realiza actualmente para mejorar los puertosmarítimos, incluyendo la posibilidad de desarrollar un puerto marítimo en la Costa Atlántica. ElMAGFOR y el MIFIC, en coordinación con la ENAP, deben desarrollar campañas efectivas deconcienciación para fomentar el uso de las instalaciones y los servicios portuarios nacionalesentre la comunidad empresarial del país.

Tercero, se debe invertir para terminar la carretera entre Puerto Cabezas y la CarreteraPanamericana, rehabilitar la carretera entre Corinto y Chinandega, terminar la carretera entreMuhan y El Rama, y avanzar en el desarrollo y mantenimiento del sistema vial secundario queconecta a las aldeas y fincas con las carreteras principales. La participación directa de lasautoridades locales (alcaldías) en estos planes ayudará a garantizar el mantenimiento vialadecuado y el acceso a los fondos elegibles (i.e., IDR e INIFOM/ FONDEM, entre otros.)Otras prioridades sugeridas se identifican en la Sección E del Capítulo I: "Mapa hacia la mayorcompetitividad de la agricultura.

Promoción de las agroexportaciones

Un análisis sobre la competitividad de los principales cultivos de Nicaragua ofrece una guíaimportante para la política comercial: Nicaragua ya ha alcanzado un nível alto de liberalizacióncomercial, pero esta tendencia hacia la apertura debe continuar. El crecimiento agrícola del paísexigirá que se cambien los incentivos para apoyar la producción de exportables no tradicionales.

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El análisis de la estructura de costos de los principales cultivos de Nicaragua, que compara losprecios fronterizos con los precios internos, revela que la disminución de los niveles arancelariosno tendrá un fuerte impacto negativo en la mayoría de los productores. Sin embargo, dada ladimensión social de algunos cultivos y su impacto directo en la población rural pobre y en laseguridad alimentaria, el apoyo directo será necesario en algunos casos para ayudar a lospequeños productores a hacer la transición hacia procesos de producción más productivos oinclusive productos más competitivos. Dicho apoyo se puede ofrecer mediante tecnologíaagrícola, mejoras en la infraestructura física y otra asistencia productiva. También se puedebrindar a través de programas de protección social o programas de apoyo a otras actividadeseconómicas rurales o urbanas. También se deben incluir programas de capacitación y otrosprogramas de apoyo "de salida" para aquellos que no logren hacer esa transición.

¿La apertura comercial podría aumentar el riesgo de polarización en la agricultura? ¿Existe elriesgo de que haya un crecimiento dinámico sustancial entre un subgrupo de productoresorientados hacia el comercio, y una falta de dinamismo entre aquellos menos preparados parabeneficiarse de la liberalización económica derivada de las reformas económicas? Las reformasdel mercado, incluyendo la liberalización comercial, posiblemente tendrán un impactodiferenciado en los distintos subsectores agrícolas. Aunque es tentador presionar por una mayorprotección fronteriza (por ejemplo, aranceles a la importación), con el fin de ayudar a lospequeños agricultores, argumentando que no tienen la flexibilidad para cambiar a otros patronesde siembra, esa mayor protección no es la única alternativa de la política fiscal. Por el contrario,podría ser contraproducente en el largo plazo. Otras alternativas para ayudar a este subsectorincluyen los programas dirigidos a mejorar las redes viales, desarrollar el sector financiero, lasinvestigaciones agrícolas y las transferencias tecnológicas, así como las iniciativas para generarmás empleo en el área rural.

Para promover las agroexportaciones, el gobierno debe crear incentivos estratégicos apropiados.Primero, el gobierno debe impulsar una serie de medidas para crear el entorno adecuado. Estasmedidas tendrían implicaciones políticas, y se deben negociar abiertamente con el sector privado.Incluirían la ausencia de controles de precio directos en los insumos y producto final, y lareducción o nivelación de los aranceles con el tiempo, a fin de que el gobierno pueda iniciar unproceso para disminuir los costos de transacción (como ya se está logrando en otros frentes, comoinfraestructura económica, electricidad y servicios financieros) y los productores puedan ajustarsus patrones de producción a las nuevas señales del mercado.

Segundo, el gobierno debe invertir de forma creativa en incentivos para apoyar directamente a losproductores y debe estimular la transición exitosa hacia actividades de más valor agregado.Ejemplos de estos incentivos son los fondos de investigación competitivos, la asistencia técnica,los estudios de mercado, la elaboración de planes de negocios, etcétera. Las transferenciasdirectas a los productores no es una alternativa para Nicaragua, y se deben considerar solamentecomo una medida de último recurso.

Mejoramiento de la eficacia del gasto público

Tanto el gasto público como la ayuda externa en el área rural han sido sustanciales, pero no hansido eficaces en función de los costos. Su gran variabilidad anual ha minado la ejecución, y esteproblema se ha agravado por la falta de coordinación entre los distintos ministeriosgubernamentales y los donantes.

La naturaleza errática del gasto público en el sector agrícola ha debilitado la planificaciónadecuada y la ejecución eficaz. En la década de los noventa, el gasto público en el sector agrícolabajó de más de 157 por ciento a principios de la década a menos de 32 por ciento. Por ende, no se

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coordinaron bien los programas y se enviaron señales conflictivas e incentivos a varios agenteseconómicos. En general, los proyectos financiados fueron impulsados por los donantes, debidoprincipalmente a la falta de una estrategia de desarrollo rural coherente.

Quizás sería útil exarminar las prácticas óptimas de otros países que han tenido cierto éxito en eluso eficaz de la ayuda externa, particularmente en el mantenimiento de políticas coherentes, lacoordinación de los gastos de diferentes fuentes, y la creación de un sistema de gestión de gastosorientado hacia los resultados.

A fin de mejorar la eficacia del gasto público, el gobierno debe priorizar la coordinaciónestratégica y el uso eficaz de los recursos de los donantes. En cuanto al tamaño de su población,Nicaragua es uno de los países del mundo que recibe más ayuda de los donantes para la inversiónpública en el área rural. No obstante, se ha reconocido ampliamente que la falta de enfoque, lavariabilidad en el tiempo y el espacio, y los constantes cambios en las prioridades afectaronmucho la eficacia de estas inversiones en la última década.

Además de hacer esfuerzos serios para coordinar la ayuda financiera en una agenda decompetitividad agrícola claramente definida y ampliamente discutida, el Gobierno debedesarrollar indicadores específicos para medir la eficacia de la estrategia para promover lasexportaciones y el crecimiento agrícola de base amplia. Esto podría servir como una guía paratodos los agentes activos del sector, mediante el establecimiento de las prioridades de la inversiónpública, particularnente para los donantes que financian la mayor parte del presupuesto decapital.

Por último, el fortalecimiento del mecanismo de entrega del Instituto de Desarrollo Rural (IDR),una institución clave que brinda apoyo especializado transitorio a los pequeños productores através de inversiones en la producción, posiblemente es la política más importante que elgobierno podría desarrollar en el corto plazo. El IDR debe apoyar una cartera de programascuidadosamente dirigidos a ayudar a los pequeños productores a mejorar su productividad ycapacidad administrativa. Los criterios deben estar dirigidos a garantizar un rendimiento más altoen la inversión pública y estimular la rentabilidad de los subproyectos. Pocos programassectoriales, con objetivos de producción limitados y adecuadamente dirigidos, quizás serían máseficaces que las prácticas actuales. El gobierno y la comunidad de donantes tienen una excelenteoportunidad para apoyar al IDR en esta dirección, ahora que los principales programas dedesarrollo rural están a punto de ser refinanciados por el BID, la Unión Europea, IFAD, FAO ylos donantes bilaterales. Las recientes pláticas con los funcionarios del IDR sugieren que lainstitución ya está trabajando en esa dirección, pero el Gobierno debe desarrollar un papel másproactivo. Las decisiones que se tomen en este contexto ayudarán a ganar la confianza de lacomunidad de donantes y estimularán a los donantes a apoyar dichos programas de transición.

Fortalecimiento de las asociaciones entre el sector público y privado

Cualquier estrategia para mejorar la competitividad del sector tiene un requisito previo crucial,que es establecer y fortalecer las asociaciones exitosas entre el gobierno y el sector privadonacional y extranjero. Hay tres razones para ello. Primero, las asociaciones exitosas entre elsector público y privado pueden crear un entorno que facilité la política macroeconómicasectorial. La participación del sector privado ayuda a eliminar los sesgos de las polfticaseconómicas contra las exportaciones y la agricultura, estimula el establecimiento de medidasantimonopolio para mejorar la estructura competitiva de la economía, y promueve políticas parael desarrollo eficaz y eficiente de los recursos humanos.

Segundo, las asociaciones exitosas entre el sector público y privado comparten los costos y losriesgos de los proyectos que desarrollan conjuntamente. Dicha cooperación puede producir

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muchos más beneficios para ambos socios y el país, que una mera inversión pública o privada.Los fondos públicos se usan para movilizar y apalancar las inversiones del sector privado: porende, la cooperación para el desarrollo puede volverse menos costosa, más eficaz y sostenible enalgunas áreas, como cosecha, procesamiento, empaque, almacenamiento y embarque.

Tercero, las asociaciones exitosas entre el sector público y privado pueden ayudar a garantizar laintegración del sector privado en los procesos sociales. Las asociaciones trilaterales entre lasempresas privadas, la sociedad civil y el Estado constituyen una base promisoria para eldesarrollo de acciones sostenibles y estructuralmente eficaces. El concepto ampliamentereconocido de la Responsabilidad Social Corporativa (RSC) puede servir como una plataformapara dichas asociaciones. Cuando las empresas privadas, con el apoyo de otras partes interesadas,establecen operaciones basadas en su responsabilidad social y ambiental, suelen tener un impactopositivo significativo en la economía local en el largo plazo.

A fin de desarrollar las asociaciones entre el sector público y privado, el gobierno debe darmáxima prioridad a la definición de los roles clave del sector público y privado para promover lacompetitividad y eliminar las barreras a las exportaciones. El sector público y privado, enconjunto, desempeñan una función clave en la promoción de la competitividad y eliminación delas barreras a las exportaciones. El sector público tiene un papel crucial en la provisión de losbienes públicos, como la eliminación de las señales de distorsión, el suministro de infraestructuray el acceso a la información (i.e. información del mercado.) El sector privado, nacional yextranjero, debe tomar la delantera para identificar oportunidades, facilitar la adopción detecnologías apropiadas, y realizar los acuerdos fmancieros y comerciales. Las personas oempresas que conocen las condiciones locales y tienen vínculos con los inversionistas nacionalesy extranjeros, también pueden desempeñar un papel, identificando las oportunidades y ayudandoa enlazar a las empresas nacionales y extranjeras con los productores. Importantes leccionesinternacionales se pueden sacar de los esfuerzos que varios países realizan actualmente paramaximizar la Responsabilidad Social Corporativa (RSC).

MERCADOS DE FACTORES DE PRODUCCIÓN RURAL

Aunque la promoción de la competitividad de la agricultura nicaraguense debe ser la columnavertebral de las medidas de política que deberá desarrollar el gobierno actual, estas medidasinmediatas también se deben complementar con los esfuerzos sostenidos que se iniciaron en laúltima década para mejorar la eficacia de los mercados de factores.

Cuatro mercados de factores de producción rural se examinan aquí: fmanciamiento, tecnología,tenencia de la tierra y mano de obra. El funcionamiento de estos mercados es deficiente, lo cual, asu vez, acrecienta los costos de los negocios y disminuye la rentabilidad. Las consecuenciassociales son considerables: el escaso capital humano (mano de obra), aunado a un capital físicomínimo (en gran medida debido a la falta de fmanciamiento), el bajo nivel tecnológico y el usoimproductivo de la tierra se traducen en una productividad laboral muy baja, y, por ende, lossalarios son notoriamente bajos.

Los servicios financieros no son accesibles o económicamente viables para la mayoría de losagricultores nicaragüenses, a pesar de las importantes reformas en los últimos años. Losprincipales factores que contribuyen a esta situación son la falta de un marco jurídico y normativoy una estructura fmanciera que facilite la competencia y la gestión eficaz de los riesgos crediticiosentre los intermediarios financieros formales y el enorme flujo de transferencias de los donantes ydel gobierno, que distorsionan el mercado fmanciero y usualmente tienen efectos inesperados enla distribución.

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La mayoría de los productores no tienen acceso o subutilizan los paquetes tecnológicos (aunquetengan acceso a ellos.) La falta de una agenda de investigación coherente y los problemasinstitucionales en el sector público, así como entre el sector público y privado, dificultan laentrega de los servicios de extensión. El alto nivel de analfabetismo de los agricultores es unfactor que limita la demanda tecnológica.

En cuanto a la tenencia de la tierra, aunque se han gastado muchos recursos para garantizar elacceso y los derechos de propiedad de los pobres, solo un tercio de los reclamos han sidoresueltos. La seguridad en la tenencia de la tierra es de vital importante ya que impacta lagobernabilidad, la productividad, el bienestar y la eficiencia económica. Los patrones de venta dela tierra están llevando a una mayor concentración de la tierra. Se deben establecer políticas,como sistemas de impuestos territoriales, con el fin de presionar a los grandes terratenienteseconómicamente - no necesariamente a los productores - para que vendan o alquilen sus tierras.

Los principales cuellos de botella en el mercado laboral rural obedecen principalmente a la ofertade mano de obra no calificada que supera la demanda. A fin que la mano de obra sea másproductiva, las acciones gubernamentales deben combinar distintos instrumentos políticosrelacionados con la educación y los cambios tecnológicos.

Se recomiendan las siguientes acciones para mejorar los mercados de factores rurales:

a. Se debe facilitar el financiamiento rural mediante: (i) el establecimiento de un marcojurídico y normativo, así como los incentivos necesarios para facilitar la competenciaentre los proveedores de servicios similares y la ampliación de los servicios financierosen el área rural; (ii) el racionamiento del apoyo financiero del Gobierno y de los donantesal sector; (üi) el establecimiento de sistemas normativos y operacionales para el usoeficiente de la información crediticia y de los bienes muebles para garantizar laamortización de los préstamos, reduciendo así los costos y los riesgos asociados con lospréstamos rurales; y (iv) la investigación de las barreras que impiden la crecientemovilización de capital a través de inversiones con recursos propios y contratosinnovadores en el área rural.

b. Se debe estimular el acceso a la tecnología mediante: (i) el reposicionamiento del INTAcomo institución de segunda fila y proveedor directo de servicios tecnológicosestratégicos; (ii) el apoyo polftico, técnico y financiero al FUNICA; (iii) elaprovechamiento de las lecciones aprendidas en los proyectos pilotos que se realizanactualmente con los fondos competitivos para la investigación agrícola (FAITAN) y losservicios de extensión (FAT); (iv) el desarrollo de un mercado competitivo decapacitación agrícola, con la participación de una amplia gama de proveedores deservicios, incluyendo un nuevo papel para el INATEC; y (v) el mayor flujo deinformación y mayor eficacia de los servicios de información sobre tecnología agrícolapara los productores y técnicos.

c. Se debe mejorar la productividad de la tierra mediante: (i) el establecimiento prioritariode un sistema de ordenamiento de la tierra y registro de los derechos de propiedad quesea accesible y económicamente viable para los pobres, (ii) el establecimiento demecanismos alternativos para la solución de controversias relacionadas con la tenencia dela tierra, (iii) la formulación del marco jurídico necesario para identificar y garantizar latenencia de la tierra y los derechos de propiedad de los pueblos indígenas y minoríasétnicas, (iv) la solución expedita de los problemas de las cooperativas, facilitando laindividualización de los derechos de propiedad, superando los obstáculos legales, yconfirmando dichos derechos en el terreno, (v) la culminación de las reformasinstitucionales sobre la tenencia de la tierra y los derechos de propiedad, y la promociónde sistemas y procedimientos sólidos para la administración de la tierra, y (vi) la

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participación de los municipios en la prestación de los servicios de administración de latierra.

d. Se debe elevar el nivel del capital humano en el mercado laboral mediante: (i) la entregade incentivos en las escuelas, que incluyan la alimentación de los niños que asisten a laescuela, la entrega de uniformes, y la eliminación del costo de la colegiatura y de losmateriales didácticos, (ii) el establecimiento de un enfoque para coordinar losinnumerables programas de capacitación técnica que reciben fmanciamiento nacional einternacional, quizás vinculando algunos programas a los esfuerzos que se realizanactualmente para desarrollar conglomerados de competitividad, y (iii) la reducción delsalario mínimo para estimular a la patronal a capacitar a los empleados en el trabajo, cuyocosto sería compartido entre la patronal y el aprendiz.

GESTIÓN DE RIESGOS

El sector agrícola de Nicaragua enfrenta numerosos riesgos debido a los frecuentes choquesvariables, como desastres naturales y crisis económicas. Además de los esfuerzos de preparaciónque realiza actualmente la Defensa Civil en todo el territorio nacional y el proyecto Desarrollo deAcciones Comunales en los municipios, se debe fortalecer las asociaciones con el sector privadoy la sociedad civil. Las últimas sacudidas económicas, como la crisis del café, y los desastresnaturales, como el huracán Mitch y la sequía regional, destacan la necesidad de explorarinstrumentos complementarios en el mercado para mitigar el impacto y movilizar otros recursos yactores.

El mejoramiento de la capacidad de Nicaragua para la gestión de riesgos implicará los siguientespasos, entre otros: el establecimiento de un marco favorable para que el sector privadoproporcione las herramientas para la gestión de riesgos (microfinanzas, seguros); la promoción dela agregación para la distribución del seguro de cosecha; la validación de los proyectos pilotossobre seguros de cosecha y seguros de garantía de precio; y (iv) la posibilidad de que el gobiernocompre una cobertura contra las catástrofes causadas por la lluvia, a fin de ayudar a los gruposmás pobres y vulnerables (siempre que los criterios del seguro sean transparentes y no excluyanlos seguros privados, ya que ambos son complementarios.)

Para los hogares que son más vulnerables a los choques y crisis en el sector agrícola, losesfuerzos de socorro en el corto plazo podrían tener un impacto todavía mayor si al mismo tiempose desarrollan acciones para reducir los riesgos de esos mismos beneficiarios, lo cual permitiríaextender los beneficios en el largo plazo. El Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE) ylos fondos sociales comunitarios podrían ser una alternativa.

Se recomiendan las siguientes acciones para mejorar la gestión de riesgos en el sector agrícola:

a. Se debe estimular y permitir que las instituciones financieras rurales ofrezcan segurosinnovadores como parte de los servicios crediticios. Los seguros se podrían integrarmejor en una nueva estrategia integral de fmanciamiento rural. También se debe prestaratención a las necesidades de las instituciones fmancieras rurales en la gestión de riesgos.Los proyectos piloto promisorios que se realizan actualmente sobre la provisión deseguros basados en las condiciones meteorológicas y en los precios de los productosbásicos, a través de las instituciones fmancieras rurales, se describen en el capítulo sobregestión de riesgos.

b. Se deben mejorar los sistemas de pronóstico, alerta temprana y monitoreo de los riesgosagrícolas, las prácticas y los resultados de la gestión de riesgos. Es esencial que haya

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mejor información sobre patrones meteorológicos, humedad del suelo, condicionesagroecológicas, etcétera, a fin de pronosticar mejor los desastres naturales que podríantener un impacto negativo en los hogares. Es necesario también que haya másinformación sobre las estrategias y las capacidades de la población en la gestión deriesgos. Dicha información podría ayudar a reducir los riesgos y mitigar el impacto de losdesastres naturales. El Proyecto de Tecnología Agrícola se podría movilizar para ese fin.Además, se deben coordinar todas las iniciativas con otros ministerios (i.e. MARENA,IDA) y organizaciones (i.e. IN1TER.)

c. Se deben mejorar los conocimientos de determinados grupos de hogares, comunidades ylocalidades con respecto a los riesgos y las estrategias de gestión de riesgos. El Proyectode Vulnerabilidad ante los Desastres Naturales y el Proyecto de los Municipios Ruralesson buenos ejemplos de dicha recopilación de conocimientos.

d. Se debe reconocer el potencial que tiene la tecnología agrícola para satisfacer lasnecesidades en la gestión de riesgos, mediante la integración de la gestión de riesgos enlos actuales programas de transferencia tecnológica. Las tecnologías resistentes a lassequías y las prácticas mejoradas en el uso del agua para los productos de exportación yproductos básicos, junto con las tecnologías mejoradas de almacenamiento y poscosecha,son algunos ejemplos. También es esencial que se establezca un plan coordinado paramejorar la educación, investigación y capacitación rural con respecto a las alternativas dela gestión de riesgos.

e. Se debe mejorar el diseño y la distribución de los sistemas de redes de seguridad,incluyendo los sistemas de fijación de objetivos y seguimiento. Otras consideracionesincluyen el uso de seguros agrícolas, como los seguros basados en las condicionesmeteorológicas y los seguros basados en los precios de los productos básicos, con el finde financiar los programas de redes de seguridad y entregar más ayuda a las familiasrurales más vulnerables.

f. Se debe considerar la importancia de los riesgos y de la gestión de riesgos cuando seaborden otras áreas cubiertas en este documento, como la estabilidad del régimenmacroeconómico y político, la seguridad en la tenencia y uso de la tierra, la flexibilidadde los mercados laborales y la movilidad de la mano de obra, así como el mejoramientode la infraestructura de comercialización, transporte y comunicación.

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OBJETIVO, ALCANCE Y ORGANIZACIÓN DEL DOCUMENTO

Este es un informe consultivo, dirigido a las autoridades del Gobierno de Nicaragua, sobre cómose puede transformar el sector agrícola del país en el motor del crecimiento económico de baseamplia. Se espera que el informe sirva de base para iniciar un diálogo de política entre elgobierno, el sector privado y el Banco Mundial. Este estudio fue financiado por el Banco Mundialcon donaciones de los gobiernos de Holanda, Suiza e Italia.

Contenido y enfoque - Este informe resume los extensos análisis que realizó el Banco Mundialpara el Gobierno de Nicaragua y el valioso trabajo que realizó PROVIA-IICA-USAID' (en losucesivo denominado como PROVIA) con los considerables aportes de las contrapartesgubernamentales y otras agencias.2 El informe se refiere a los últimos acontecimientosimportantes y argumenta que mucho se puede lograr mediante el fortalecimiento de lacompetitividad agrícola, a fin de promover un crecimiento de base amplia en Nicaragua, que esuno de los cuatro pilares de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP). A corto ymediano plazo, el nivel de vida de los pobres en el área rural todavía depende mucho de laagricultura. Por consiguiente, el crecimiento agrícola de base amplia es esencial para construiruna salida para los pobres que viven en el área rural de Nicaragua.

Organización - Inmediatamente después del Resumen Ejecutivo que antecede, en laIntroducción analizamos el desempeño reciente del sector agrícola y describimos los asuntosclave que afectan su futuro. Dichos asuntos se pueden dividir en tres grupos, los cuales seabordan por separado en cada capítulo subsiguiente. En el Capítulo 1 se examina lacompetitividad de los productos agrícolas nicaragüenses. Se arguye que el crecimiento de lasexportaciones es clave para el futuro del sector, por lo cual se deben desarrollar accionesinmediatas a través de una estrategia coherente. Tal estrategia se esboza en un "mapa" deprioridades de corto plazo para que las considere el gobierno. Luego se utiliza el caso del café, elproducto de exportación más importante de Nicaragua, para ilustrar la aplicación práctica delmapa propuesto. En el Capítulo II se identifican los problemas que afectan la productividad de losmercados de factores de producción rural - el fmanciamiento, la tenencia de la tierra, la mano deobra y la tecnología - y se sugieren soluciones como parte de los esfuerzos actuales de mediano ylargo plazo. En el Capítulo III se desarrolla el concepto de la gestión de riesgos en el sector y sedescriben algunos proyectos piloto promisorios en ejecución.

' PROVIA (Programa de Fortalecimiento de las Capacidades del Sector Privado para la Formulación de Políticas) es unprograma financiado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Intemacional (USAID) a través delInstituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA).2 El estudio utiliza la Nota sobre la Política del Sector Agrícola que el Banco Mundial presentó y analizó con el nuevogobierno en Managua en el mes de enero de 2002. También utiliza los resultados del taller que se celebró en Managuaen febrero de 2002, con la participación de las contrapartes gubernamentales, PROVIA y los donantes.

INTRODUCCIÓN - EXAMEN DEL SECTOR Y ASUNTOS CLAVE

LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y EL CRECIMIENTO AGRICOLA DE BASE AMPLIA:EL RETO POR DELANTE

Aunque Nicaragua sigue siendo uno de los países más pobres de la región, con un productointerno bruto de apenas 430 dólares per cápita, el país ha avanzado mucho en la reducción de lapobreza en la última década. Las encuestas de medición del nivel de vida que se realizaron enNicaragua en 1993, 1998 y 2001 muestran una baja constante en el porcentaje de la población quevive bajo el nivel de la pobreza. En el nivel nacional, la pobreza bajó gradualmente de 50.3 porciento en 1993 a 45.8 por ciento en 2001. La disminución en el porcentaje de la población quevive en la pobreza absoluta es todavía más marcada, bajando de 19.4 por ciento en 1993 a 15.1por ciento en 2001. La reducción de la pobreza fue más prominente en el área rural, queconcentra a la mayoría de los pobres, y particularmente en las regiones Pacífico y central. En elárea rural, la pobreza bajó de 76 a 68 por ciento entre 1993 y 2001 (Banco Mundial 2002.)

Cuadro 1: Nicaragua: Pobreza y pobreza absoluta según la región, 1993, 1998, 2001Incidencia de la Pobreza Absoluta Incidencia de la Pobreza

(porcentaje) (porcentaje)Región 1993 1998 2001 1993 1998 2001

Nacional 19,4 17,3 15,1 50,3 47,9 45,8Urbana 7,3 7,6 6,2 31,9 30,5 30,1Rural 36,3 28,9 27,4 76,1 68,5 67,8

Managua 5,1 3,1 2,5 29,9 18,5 20,2Pacífico

Urbana 6,4 9,8 5,9 28,1 39,6 37,2Rural 31,6 24,1 16,3 70,7 67,1 56,8

CentralUrbana 15,3 12,2 11,1 49,2 39,4 37,6Rural 47,6 32,7 38,4 84,7 74,0 75,1

AtlánticoUrbana 7,9 17,0 13,1 35,5 44,4 43,0Rural 30,3 41,4 26,9 83,6 79,3 76,7

Fuente: Banco Mundial 2001

Si los niveles de pobreza de Nicaragua siguen bajando al mismo ritmo que en 1993-2001, la Metade Desarrollo del Milenio (MDM) de reducir el número de pobres absolutos a la mitad se podríaalcanzar antes de la fecha meta de 2015.

La reducción de la pobreza en Nicaragua se debe, en gran medida, al crecimiento económico: lasiguiente actualización de la Evaluación de la Pobreza calcula que la elasticidad de la pobreza alcrecimiento es 1.5 para la pobreza y casi 2 para la pobreza absoluta entre 1993 y 2001 (es decir,cada punto porcentual de crecimiento produjo una disminución de 1.5 y 2 por ciento en lapobreza y pobreza absoluta, respectivamente) (Banco Mundial 2002.) El mismo análisis tambiénrevela que la agricultura y las políticas agrícolas en la última década fueron las fuerzas clave,entre otras, que impulsaron tanto el fuerte crecimiento económico como la reducción de lapobreza.

Una razón clave por la cual el crecimiento agrícola reduce la pobreza tan eficazmente es que lavasta mayoría de los agricultores nicaraguenses son pequeños productores, muchos de los cualesahora viven en la pobreza. En efecto, el rápido crecimiento agrícola de base amplia en la década

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de los noventa posiblemente fue la causa singular más importante de la considerable reducción dela pobreza entre 1993 y 2001 (Banco Mundial 2002.)

Sin embargo, los factores que contribuyeron a este crecimniento - los precios altos de losproductos de exportación, la disponibilidad de la tierra desocupada y el retomo a la normalidaddespués de una década de guerra civil - fueron temporales. No se puede esperar que ninguno deestos factores impulse un crecimiento sostenido por tiempo indefinido. En efecto, los precios delos principales productos de exportación de Nicaragua registraron un deterioro considerable desde2000.3 El hecho de que la pobreza general siguió bajando en 1998-2001 responde principalmenteal auge de la reconstrucción a raíz del huracán Mitch, que también llegó a su fin en 2001. Estosignifica que el crecimiento en el área rural, que concentra a la mayoría de los pobres,probablemente será de corta duración debido a la falta de nuevos estímulos para sustentar elcrecimiento de la producción agrícola.

Las perspectivas de Nicaragua y otros países centroamericanos de tener más acceso a losmercados de consumo de sus socios más desarrollados en el TLCAN han mejorado con lasrecientes iniciativas de integración del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y laposibilidad del Área de Libre Comercio de Centro América (ALCCA.) La perspectiva de laintegración económica regional ofrece oportunidades sin precedentes para el sector agrícolanicaraguiense. Al mismo tiempo, constituye un enorme reto que exigirá polfticas más pragmáticasy oportunas para impulsar el crecimiento agrícola en una nueva dirección: de un sector agrícolacentrado en la extensa producción de productos tradicionales de baja productividad,diversificación y penetración en los mercados internacionales, a un sector más orientado hacia losproductos de exportación no tradicionales, diversificados y de más valor agregado.

Por lo tanto, este informe enfatiza sobre todo la transición hacia los productos agrícolas notradicional y de valor agregado y el auge de las exportaciones como la principal fuerza motriz delcrecimiento agrícola en el futuro. Se recomienda que se enfaticen las exportaciones porque solo lavasta demanda de los mercados internacionales podría impulsar el crecimiento sostenido de laproducción que es esencial para reducir la pobreza de forma significativa. La demanda interna notiene el mismo potencial de impulsar el crecimiento sostenido porque el mercado interno deNicaragua es pequeño y caracterizado por la pobreza general. Sin embargo, en los mercadosmundiales, los productos agrícolas tradicionales son muy protegidos en los Estados Unidos,Europa y Japón. Por esta razón, se recomienda que Nicaragua se concentre en los cultivos notradicionales.

Primero describimos la estructura, el desempeño y la importancia socioeconómica del sector,incluyendo su papel central en la reducción de la pobreza, y luego identificamos los asuntos claveque se deben abordar, con el fm de desencadenar un crecimiento sostenible.

3Como resultado, la pobreza aumentó otra vez en 1998-2001en las principales áreas cafetaleras (región central), queson las más afectadas por las enormes sacudidas de los precios.

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RECUADRO 1. LA ESTRATEGIA DE NICARAGUA PARA REDUCIR LA POBREZA: ELCRECIMIENTO COMIO EL PRIMIER PILAR DE LA ESTRATEGIA PARA LA REDUCCIÓNDE LA POBREZA

Desde 1990, las políticas gubernamentales se han guiado por la visión de una economía de mercadoestable, donde el sector privado es la principal fuerza motriz del crecimiento y de la reducción de lapobreza. Esta visión sentó las bases de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP), que sesustenta en cuatro pilares: crecimiento económico de base amplia con enfasis en la generación deempleo productivo y el desarrollo rural, inversiones en el capital humano de los pobres. mejorprotección de las poblaciones vuinerables, y fortalecimiento institucional y gobernabilidad.

El primer pilar de la ERP: Crecimiento económico de base amplia y reformas estructurales

Este pilar enfoca las siguientes acciones:• Mejores incentivos para el desarrollo rural mediante la eliminación de las distorsiones de

precio y costo que encaran los agricultores.* La seguridad de los derechos de propiedad y mejor funcionamiento de los mercados de

factores de producción rural para esuimular la inversión privada.* Más inversiones en infraestructura rural.* La ejecución de programas dingidos a los pequeños y medianos productores. a través de una

estrategia que fomente la competitividad en varios conglomerados estratégicos con un altopotencial de crecimiento.

. La promoción de tecnologías de producción mejoradas para aumentar la productividadagrícola.

La Estructura y el Desempeño Reciente del Sector

El porcentaje del producto interno bruto que proviene de la agricultura es más alto en Nicaraguaque en cualquier otro país centroamericano, y el fuerte crecimiento del sector en la década de losnoventa hizo que este porcentaje del producto interno bruto aumentara a 30 por ciento en 2000.

Aunque es un medio eficaz para reducir la pobreza, el tipo de crecimiento que se sugiere en esteinforme posiblemente favorece más a la población rural que no vive en la pobreza absoluta(aquellos cuyos ingresos los coloca en el extremo superior de la pobreza absoluta, pero debajo delnivel medio de la pobreza), olvidando a los pobres absolutos. Por consiguiente, lasrecomendaciones de este informe se deben equilibrar cuidadosamente con otros programas deinversión en capital humano, protección social y redes de seguridad. La mayor parte del sectoragrícola se dedica a la producción de granos básicos o productos de exportación, dos categoríasdiferentes que difieren en cuanto a la cantidad de tierra que utilizan y el valor que aportan al PIBagrícola. El uso de la tierra está dominado por los granos básicos, la mayoría de los cuales sonalimentados por la lluvia. Casi el 80 por ciento de la tierra cultivada se dedica a la siembra demaíz, frijoles, arroz y sorgo. En contraste, apenas el 20 por ciento de la tierra cultivada se dedicaa los productos de exportación: café, ajonjolí, azúcar, tabaco y maní. Sin embargo, los granosbásicos apenas representan el 30 por ciento del PIB agrícola (según las cifras de 2000), mientrasque los productos de exportación el 50 por ciento (BCN 2001).

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Cuadro 2: PIB agrícola como porcentaje del PIB total

País 1997 1998 1999 2000

Nicaragua 28,5 28,3 28,4 30,0

Costa Rica 18,0 17,9 n.a. 14,5El Salvador 13,5 12,8 10,4 13,0Guatemala 24,3 24,0 23,1 20,2

Honduras 29,3 27,8 24,1 20,2Fuente: PROVIA 2002

En cuanto a la ganadería y horticultura: la producción ganadera todavía es extensa y destinadaprincipalmente para el consumo interno (aunque se exporta parte de la producción y hayposibilidades de ampliar estas exportaciones); y la horticultura es limitada y destinadaprincipalmente para el consumo interno. La contribución de la ganadería al PIB agrícola,particularmente ganado vacuno, avícola y porcino, y a la generación de empleo, fluctuó entre 5 y10 por ciento en la década de los noventa. La ganadería también es un mecanismo importante deahorro y gestión de riesgos en los hogares rurales: más del 20 por ciento posee ganado, más del60 por ciento posee aves y más del 30 por ciento posee cerdos.

El sector agrícola de Nicaragua alcanzó una tasa de crecimiento notablemente alta en la década delos noventa, aunque es importante mencionar que gran parte de este crecimiento no se debió a unamejor productividad, sino a la expansión del área total cultivada (Cuadro 3).

Cuadro 3: Tasas de crecimiento anual de la agricultura y áreas de siembraCrecimiento agrícola anual medio Incremento anual medio de la tierra cultivada

Período (porcentaje) (porcentaje)

1960-1970 6,49 2,91

1970-1980 1,90 0,94

1980-1990 -2,13 1,09

1990-2000 6,35 4,31Fuente: PROVIA 2002

El país registró un crecimiento agrícola anual de 6,35 por ciento a principios de los noventa. En2000, el crecimiento agrícola había alcanzado un promedio anual de 7,6 por ciento, superando lastasas de crecimiento agrícola de sus vecinos latinoamericanos. Aunque la producción de café fuecrucial para aumentar el promedio de la producción agrícola nacional, las exportaciones totalesdel sector agrícola crecieron apenas 20 por ciento entre 1990 y 2000, una cifra desalentadora si secompara con el rendimiento de los productos agrícolas en casi todos los países de AméricaLatina.

Sin embargo, este rendimiento en las exportaciones oculta una diferencia significativa entre elrendimiento de las exportaciones tradicionales y no tradicionales. El modesto crecimiento de lasexportaciones tradicionales a principios de los noventa fue más que contrarrestado por la baja enla segunda mitad de la década. En contraste, las exportaciones no tradicionales crecieronfuertemente, cuadruplicándose a finales de la década.4

4 Al principio, las exportaciones tradicionales aumentaron de 239 millones de dólares en 1990 a 247 millones dedólares en 1995, después bajaron a 225 millones de dólares en 2000. Las exportaciones no tradicionales tuvieron unfuerte crecimiento constante, pasando de 19 millones de dólares en 1990 a 33 millones de dólares en 1995 y 85millones de dólares en 2000.

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Las agroexportaciones representan aproximadamente el 50-70 por ciento de las exportacionestotales de Nicaragua. Las exportaciones de café (que representaron el 62 por ciento de lasagroexportaciones en 2000) representan entre el 25 y 30 por ciento de las exportaciones totales.

El café ha sido la principal fuerza motriz del crecimiento en Nicaragua, contribuyendo casi el 5,3por ciento al PIB en la década de los noventa y generando el 32 por ciento de los empleos rurales.Unas 30.000 familias siembran café y otras 150.000-200.000 familias devengan parte de susingresos trabajando tiempo completo o medio tiempo en la producción, procesamiento ycomercialización del café. La producción cafetalera y la pesca, en conjunto, han alcanzado unpromedio equivalente al 40 por ciento de las exportaciones totales en los últimos tres años, apesar de la reciente caída de los precios del café (PROVIA 2002.) Con los precios internacionalesdel café a un nivel bajo histórico, las debilidades de este subsector han contribuido a la crisis,pero el café seguirá siendo crítico para cualquier estrategia de crecimiento agrícola de baseamplia y, por ende, merece atención especial.

La producción agrícola de Nicaragua está caracterizada por bajos factores de productividad, comolo evidencia parcialmente el estancamiento del salario real de los trabajadores agrícolas (1994-99.)5 El sector agrícola emplea más del 40 por ciento de los trabajadores en Nicaragua. El salarioreal medio de los trabajadores agrícolas es 1.000 córdobas (aproximadamente 80 dólares) al mes,o sea, la mitad del salario de los trabajadores no agrícolas.

La producción agrícola utiliza poco capital en función de maquinaria y equipo. Las tasas deutilización de maquinaria agrícola en Nicaragua son bajas en comparación con otros países de laregión. Las estadísticas de 1979-81 indican que Nicaragua usaba un promedio de 6 tractores porcada mil hectáreas; esta cifra subió a 7 en 1994-1996. En comparación, Costa Rica usaba 22 y 23tractores, respectivamente, durante esos dos períodos. El consumo de fertilizantes en Nicaraguatambién es bajo cuando se compara con otros países de la región. En 1979-81, Nicaraguaconsumía 392 gramos de fertilizante por hectárea de tierra cultivada. Este consumo bajó a 147gramos por hectárea en 1995-97. Costa Rica, por el contrario, consumió 2.650 gramos en 1979-81, y esta cifra subió a 3.636 en 1995-97. Estas cifras revelan la baja intensidad de la producciónagrícola en Nicaragua, que representa un enorme potencial para la diversificación, ya sea laagricultura orgánica y/o la agricultura de muchos insumos y altos rendimientos.

Los bajos sueldos de los trabajadores agrícolas en Nicaragua también obedecen a la oferta de mano de obra nocalificada en el área rural y la falta de empleo en los sectores no agrícolas.

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Cuadro 4: Producción anual media de los granos básicosProducto Unidad 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 199912000

ArrozÁrea Mzs. x 1000 83 90 97 105 120 88Producción QQ x 1000 2501 2171 3149 3580 3803 2989Rendimiento QQ/Mz. 30,0 24,1 32,6 34,0 31,7 34,0

Frijol rojoÁrea Mzs. x 1000 172 150 171 193 270 296Producción QQ x 1000 1840 1500 1647 1574 3280 2959Rendimiento QQ/Mz. 10,7 10,0 9,6 8,2 12,1 10,0

MaízÁrea Mzs. x 1000 280 320 399 333 361 365Producción QQ x 1000 5320 6400 7103 5810 6610 6441Rendimiento QQ/Mz. 19,0 20,0 17,8 17,4 18,3 17,6

SorgoÁrea Mzs. x 1000 70 39 77 77 59 61Producción QQ x 1000 2000 1063 2655 1913 1131 1692Rendimiento QQ/Mz. 28,6 27,3 34,5 24,9 19,2 27,7

Mz.= manzana. 1.431 manzanas equivalen a 1 ha. QQ = quintales. 1 Q es equivalente a 46.36 kg.Fuente: BCN 2001.

Cuadro 5: Producción de los principales productos de exportaciónProducto Unidad 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999I2000

CaféÁrea Mzs. x 1000 105 120 121 127 128 143Producción QQ (oro) x 1000 920 1201 1100 1430 1439 2083Rendimiento QQ/Mz. 8,8 10,0 9,1 11,3 11,2 14,5

AzúcarÁrea Mzs. x 1000 60 64 71 75 77 80Producción TC x 100/1 2853 3518 4015 4126 3805 4056Rendimiento TC/Mz. 47,8 55,0 56,2 55,3 49,7 50,8

BananoÁrea Mzs. x 1000 2,4 2,5 2,5 2,5 2,8 2,5Producción Cajas x 1000/2 2230 3384 4634 4866 4603 3932Rendimiento Cajas/Mz. 929 1353 1854 1946 1650 1605

AjonjolíÁrea Mzs. x 1000 39 53 37 17 11 12Producción QQx 1000 375 418 223 148 69 90Rendimiento QQ/Mz. 9,6 7,9 6,0 8,6 6,2 7,8

1/ TC = tonelada corta (907.18 kilos)2/ cajas de 42 librasFuente: BCN 2001 y estimaciones del personal del Banco Mundial

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Cuadro 6: Estructura y tendencias del sector agrícola - Indicadores selectosIndicador 1990 1995 2000Producto interno bruto, a precios constantes (=1980) 100,0 100,0 100,0PIB actividad primaria ¡ PIB total (=1980) \1 24,7 27,7 29,5Agricultura y Ganadería ! PIB total (=1980) 24,2 25,0 27,5Agricultura ¡ PIB total (=1980) 15,9 17,4 19,3Agricultura 1 PIB actividad primaria 64,2 65,4 65,3Ganadería/ PIB total (=1980) 8,31 8,4 8,22Ganadería 1 PIEB actividad primaria (=1980) 33,5 34,5 27,8

Exportación total 1 precios de mercado del PIB 29,6 25,2 26,9Exportaciones primarias 1 total exportaciones de bienes 79,2 71,3 64,0Exportaciones agropecuarias / total exportaciones de bienes 72,3 53,1 42,9Exportaciones de café y langosta 1 exportaciones principales 30,5 57,3 68,4Exportaciones de café 1 exportaciones agropecuarias 29,7 53,1 61,8

Importaciones agropecuarias 1 total importaciones 7,7 5,6 5,9Importaciones industriales ! total importaciones 28,7 41,7 31,7Importaciones sector transporte \2 / total importaciones 16,4 7,2 10,2Importaciones de petróleo y derivados / total importaciones 19,1 15,1 16,2

Empleos en el sector agropecuario / Total empleos 38,7 39,5 42,5

\1 El sector primario incluye ágricultura, ganadería, pesca y silvicultura.\2 Las importaciones en el sector transporte incluyen la importación de bienes intermedios y de capital, y no incluyepetróleo y productos derivados del petróleo.Fuente: BCN 2001

LA IMPORTANCIA SOCIOECONÓMICA DEL SECTOR

La pobreza rural se correlaciona mucho con la producción agrícola: es decir, muchos hogaresrurales que perciben un alto porcentaje de sus ingresos de la actividad agrícola son pobres. Lapobreza que afecta toda la economía impide que la demanda interna potencial de los productosagrícolas - sobre todo alimentos no básicos de mayor valor - sea la fuente principal delcrecimiento impulsado por la demanda.

La distribución de los ingresos, tierras, bienes en general, educación y el acceso de la poblaciónde Nicaragua a los mercados está caracterizada por un alto grado de desigualdad, a pesar de losaños de lucha por alcanzar una mayor igualdad (Corral y Reardon 2001).6,7 La distribución de losbienes, ingresos y oportunidades también es desigual en térninos geográficos, con una mayorconcentración en la región del Pacífico (Corral y Reardon 2001). Al igual que la mayoría de lospaíses latinoamericanos, este alto grado de desigualdad da origen a un sector agrícola muydualista. Numerosos trabajadores agrícolas poco calificados, que devengan bajos salarios y notienen tierras o solo pequeñas parcelas, compiten por los empleos en el sector agropecuario.Debido a la enorme desigualdad en el sector agrícola, es importante analizar el impacto de lasreformas polfticas en la distribución a priori y a posteriori.

6 Algunos coeficientes Gini que mniden diferentes tipos de desigualdad en Nicaragua son reveladores: 0.60 para elingreso nacional, 0.86 para la tierra, 0.80 para el ganado (un Gini de cero indica una igualdad perfecta, y un Gini de 1.0indica una desigualdad perfecta, donde una persona es dueña de todo.) (Davis y Murga¡ 2001:13).7 Según Corral y Reardon (2001), dos tercios de las fincas tienen menos de 5 manzanas y ocupan una vigésima parte delas tierras agrícolas; mientras que una décima parte de las fincas tienen 50 manzanas y más y controlan tres cuartaspartes de las tierras agrícolas.

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La estructura agraria de Nicaragua es muy dualística. Esto complica enormnemente la tarea depromover el crecimiento de base amplia porque las políticas podrían tener un impacto altamentediferenciado, con difíciles compensaciones entre los pobres y ricos. Davis y Murgai (2000)describen la distribución de la tierra entre la población rural en cinco categorías. Las categoríasestán defmidas en función de la cantidad de manzanas que poseen, y se indica el porcentaje dehogares rurales que pertenecen a cada categoría de la siguiente manera: (i) sin tierras, 38 porciento; (ui) minifundios (hasta 2 mzs.), 13 por ciento; (iii) pequeños productores (2-5 mzs.), 21por ciento; (iv) medianos productores (5-20 mzs.), 15 por ciento; y (v) grandes productores (másde 20 mzs.), 13 por ciento. Los pobres que viven en el área rural son virtualmente todos aquellosque se incluyen en las primeras dos categorías (sin tierras y minifundios) y muchos de aquellosque se incluyen en la tercera categoría (pequeños productores). Estas categorías constituyen el 72por ciento de los hogares rurales, pero representan apenas el 16 por ciento de las tierras. No sólotienen poca tierra, sino también bajos niveles de educación. El poco acceso a la tierra, combinadocon un capital humano de bajo nivel, caracterizan ampliamente a los pobres que viven en el árearural de Nicaragua. Los medianos y grandes productores constituyen el 28 por ciento de loshogares rurales, pero poseen el 84 por ciento de la tierra.

Estas dimensiones socioeconómicas de la pobreza rural en Nicaragua destacan la importanciacrítica del sector agropecuario en cualquier estrategia de base amplia para reducir la pobreza. Amenos que se cambie la estructura dualística de la producción agropecuaria en el área rural, lospobres, los campesinos sin tierra, los productores de subsistencia, y otros pequeños productoressólo se beneficiarán levemente del crecimiento general en el sector. Por consiguiente, las políticasorientadas hacia el crecimiento se deben complementar con inversiones en capital humano yprogramas de protección social que beneficien a los pobres. Al mismo tiempo, los esfuerzosactuales del gobierno para mejorar el funcionamiento de los mercados de factores rurales, comose discute en el segundo capítulo de este documento, son esenciales para que el crecimientoagrícola beneficie a los pobres: la reforma agraria y la expansión de las microfinanzas constituyenmejoras en los mercados de factores que tienen el potencial para reducir la estructura dualística dela producción agrícola nicaragüense.

ASUNTOS CLAVE EN LAS EXPORTACIONES AGRÍCOLAS

¿Por qué este enfoque en las exportaciones agrícolas? Porque son las únicas que pueden propulsarel futuro crecimiento económico de Nicaragua y reducir la pobreza. Hay tres razones para ello.Primero, el tamaño mismo del sector agrícola en la economía de Nicaragua significa que el fuertecrecimiento agrícola es esencial para cualquier crecimiento económico de base amplia. ensegundo lugar, dado que el mercado interno es pequeño y caracterizado por una pobrezageneralizada, solo la vasta demanda de los mercados externos puede estimular el crecimientosostenido de la producción en Nicaragua, el cual es vital para reducir la pobreza. En tercer lugar,los productos de exportación de Nicaragua están fuertemente vinculados de forma vertical con losinsumos agrícolas, la cosecha, la poscosecha y la comercialización. De hecho, la actividadeconómica vinculada a las exportaciones agrícolas constituye la mayor parte del sector noagrícola en muchas zonas del país. Este efecto multiplicador es una fuente importante de empleoen el área rural.

Sin embargo, la competitividad internacional de las agroexportaciones nicaragüenses estárestringida de varias maneras.

Restricciones de comercialización. Los productos agrícolas nicaragüenses han enfrentadocondiciones adversas en los mercados mundiales en los últimos años, pero su bajo rendimiento enel mercado también se puede atribuir a varios factores controlables. Los bajos niveles deorganización e integración de las cadenas verticales del sector; la falta de acceso o el accesoinadecuado o difícil a los recursos de comercialización, los altos costos de transacción; el impactoparcial de los sistemas de información de mercado actuales; el uso limitado de los procedimnientos

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de venta; la aplicación limitada de los sistemas de control de calidad y gestión sanitaria; los altosprecios del combustible y los costos de comercialización; y la dificultad para comprar materialesde empaque de calidad de producción local son las principales restricciones que enfrentan losactores económicos clave en la agricultura (Serpagli 2002).

Deficiente desempeño en los mercados de bienes. Las amplias diferencias regionales en loscostos de los insumos, y en los precios al nivel de la explotación agrícola que reciben los distintostipos de productores (y los productores en diferentes regiones) evidencian que la segmentacióndel mercado es generalizada. Los altos márgenes comerciales de los granos básicos, frutas yverduras, revelan ineficiencias en la estructura de comercialización (Serpagli 2000.) En efecto, laevidencia sobre el funcionamiento de los dos principales rubros, maíz y frijoles, muestra queestán segmentados y los costos de transacción son altos (Davis y Murgai 2000.) Esta situación sepodría atribuir parcialmente al hecho de que el funcionamiento de los mercados agrícolas para elmaíz y los frijoles está sujeto a grandes fluctuaciones cuando el gobierno interviene: el controlestatal para sustituir a los intermnediarios privados prevaleció durante el gobierno sandinista(1979-90), pero fue reemplazado por el desmantelamiento de los controles estatales durante elgobierno de Chamorro (1990-96). Cualquiera que sea la causa, el resultado es el mismo: loscostos de transacción suben y las oportunidades de una producción rentable disminuyen.

Infraestructura insuficiente. La falta de acceso a los servicios básicos e infraestructura limitaseriamente el mejoramiento de la competitividad. La diferencia en el acceso al servicio eléctricoentre las áreas urbanas y rurales en Nicaragua es escandalosa. En las zonas urbanas, el acceso aeste servicio público fluctúa de 68 por ciento a 56 por ciento de la población total, encomparación con 17 por ciento y 36 por ciento en la Costa Atlántica y la región norte del país,respectivamente. Con más de la mitad de la población del país sin acceso a este servicio, lasplantas procesadoras (café, por ejemplo), la tecnología moderna de las telecomunicaciones (fax eInternet, y el acceso a la información de mercado e información técnica) y el equipo deproducción (bombeo de agua para irrigación) no son una opción (Serpagli 2002.) En la CostaAtlántica y en la región del Pacífico, no existe una infraestructura de comunicación adecuada. Elnúmero de líneas telefónicas en la Costa Atlántica es 20.3 por cada mil habitantes - lo cualcontrasta mucho con la región central del país, donde hay 73.7 líneas telefónicas por cada milhabitantes.

Incentivos contra las exportaciones. Las altas tasas de protección nominal para un grupo selectode importables limitan cualquier estrategia de agroexportación ya que crean señales de precio quehacen que la producción de importables sea más atractiva que la producción de exportables.8 Lastasas actuales de protección nominal de 38 por ciento para los importables en el ciclo agrícola2001/2002 se han mantenido, principalmente para proteger a los productores nacionales de lasrecientes bajas en los precios internacionales de los productos básicos. La liberalización delcomercio en efecto había revelado la baja productividad y los altos costos de transacción de losmercados internos, dos factores importantes que contribuyen a la falta de competitividad de lossustitutos de las importaciones. Las altas tasas de protección para los importables contrastan conlas tasas de protección negativas de los exportables.

sLa tasa de protección nominal (TPN) = 100 (Pi-Pm)/Pm, donde Pi = precio interno y Pm = precio mundial. La tasa deprotección efectiva (TPE) = 100 (VAp-Val)/Val, donde Vap = el valor agregado con protección y Val = el valoragregado sin protección. Cuando la TPN es más de cero, el precio interno es alto con respecto al precio mundial y losproductores se benefician mientras los consumidores pagan más impuestos. Cuando la TPN es menos de cero, losproductores pagan impuestos y los consumidores son subsidiados. Las mediciones de la TPN son útiles para examinarla distribución de los recursos entre la agricultura y otros sectores.

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Cuadro 7: Estimaciones de la protección agrícola en Nicaragua (al tipo de cambio oficial)Ciclo agrícola Tasa de protección nominal Tasa de protección efectiva

Importables96/97 11 1397/98 56 7598/99 51 6899/00 31 6500/01 47 6600/02 38 57

Exportables96/97 -3 -197/98 -4 -298/99 -1 -499/00 1 100/01 -1 -100/02 1 -1

Fuente: PROVIA (2002)

El córdoba también se ha revalorizado recientemente con respecto al dólar, debido aldesaceleramiento de la tasa de deslizamiento de la moneda. Como resultado, aunque losproductores nacionales de importables y exportables se beneficiaron de los precios internos másaltos entre 1994 y 1998, la competitividad de sus productos tuvo una leve baja posteriormente.No obstante, la revalorización del córdoba no ha sido tan grande como para que se convierta enun obstáculo fundamental para el sector agrícola.

Ineficaz gasto público. La política fiscal y el gasto público en el área rural no han revertido losincentivos contra las exportaciones ni han aumentado la competitividad, aunque en general laagricultura ha recibido un trato favorable en las políticas fiscales y gasto público. Los impuestosexplícitos que se paga en la agricultura son bajos - menos del 7 por ciento de los ingresos brutostotales - y el sector se beneficia con una exención de 10 por ciento del impuesto sobre la renta.Además, fondos sustanciales, mayormente financiados con donaciones externas, se han invertidoen la agricultura y en el desarrollo rural. Al mismo tiempo, se han incrementado los gastoscorrientes y los gastos de capital de 2.6 por ciento del gasto público del gobierno central en 1991a 8.4 por ciento en 2001, aumentando de 11 millones de dólares en 1991 a 79 millones de dólaresen 2001, o de 0.7 por ciento a 2.3 por ciento del PIB (Banco Mundial 2001a.). A pesar de estainversión pública, no se ha estimulado mucho la competitividad de la producción agrícola. ¿Porqué? Hay dos razones principales. Primero, la falta de coherencia del sistema de incentivos en unpaís que ha adoptado la apertura comercial y la integración en el mercado mundial. Aunque larelación de las salidas y entradas netas indica una entrada neta de recursos para la agricultura, noconsidera los impuestos implícitos a través de los impuestos comerciales y la revalorizaciónexcesiva del tipo de cambio. Segundo, la forma como se administra el gasto público hace que elanálisis costo-beneficio sea virtualmente imposible. La naturaleza errática del financiamiento - lavariación anual del financiamiento pasó de más de 157 por ciento a menos de 32 por ciento - haminado la planificación adecuada y la ejecución eficiente. Por consiguiente, aunque se hanejecutado muchos programas, su eficacia es muy cuestionable. Los pmgramas no soncoordinados, envían señales conflictivas e incentivos a varios agentes económicos, y carecen desistemas de información para el seguimiento y evaluación. En general, los proyectos han sidoimpulsados más bien por los donantes que los grupos meta, debido en gran medida a la falta deuna estrategia de desarrollo rural coherente.

Mercados de factores de bajo desempeño. Cuando los mercados de factores rurales funcionanbien, pueden desempeñar un papel crítico vinculando el crecimiento económico con la reducciónde la pobreza rural. Esto sería particularmente cierto en la estructura dualística del área rural de

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Nicaragua. Sin embargo, en los cuatro mercados de factores que se consideran en este informe -financiamiento rural, tecnología agrícola, tenencia de la tierra y mano de obra rural - la eficacia yla productividad son bajas. En cuanto al financiamiento rural y venta de las tierras, las reformaspolíticas y un mejor entorno normativo se necesitan desde hace tiempo. En el mercado laboralrural, los niveles de educación y la productividad de los trabajadores, y, por ende, los salarios, sonnotablemente bajos. La poca inversión en la generación y adaptación de la tecnología coartan laproductividad.

Alta vulnerabilidad a los choques externos. El sector agrícola de Nicaragua enfrenta riesgosimportantes debido a la alta frecuencia de los choques, los cuales a veces ocurrensimultáneamente de distintas formas, desde choques provocados por el mercado hasta desastresnaturales y sacudidas políticas. La alta exposición de la economía nicaraguiense a estos riesgosproduce un alto grado de vulnerabilidad, a nivel del país y de los hogares, debido a la falta decapacidad de gestión de riesgos. Los ejemplos de los riesgos y choques son numerosos y diversos.Por ejemplo, los términos de intercambio se desplomaron de 102 a 73 en 1996-1999 (1995=100)cuando los precios mundiales del café (una exportación nicaraguense) bajaron estrepitosamentemientras los precios mundiales del petróleo (una importación nicaraguense) subierondrásticamente. La vulnerabilidad de Nicaragua a los riesgos del mercado aumentó a medida quesu "grado de apertura" aumentó de 7 por ciento a 11 por ciento entre 1993 y 1999. Lavulnerabilidad al riesgo también es alta debido a la alta proporción de los ingresos de exportaciónque dependen de pocos productos básicos: el café representa el 30 por ciento de los ingresos deexportación, y el camarón y la langosta representan el 20 por ciento (cifras de 2000.) Además, elfuerte endeudamiento de Nicaragua es una fuente de vulnerabilidad: el servicio de la deuda de 6.6mil millones es equivalente al 44 por ciento de las exportaciones totales de bienes y servicios, queno son factores de productividad (2000). Por último, la vulnerabilidad de Nicaragua a losdesastres naturales es obvia y extrema, tomando en cuenta los últimos desastres, incluyendo elhuracán Juana en 1988, un maremoto en 1992, erupciones volcánicas en 1992 y 1994, El Niño en1996-1998, el huracán Mitch en 1998, las sequías en 1996 y 2001 y las inundaciones en 2002.

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CAPITULO I. PROMOCIÓN DE LA COMPETITIVIDAD

Hay evidencia convincente que la apertura al comercio está asociada con el mayor crecimiento.Los países que optaron por la apertura en la última década experimentaron altas tasas decrecimiento en comparación con las economías relativamente más cerradas. En efecto, elcomercio ha impulsado gran parte del crecimiento mundial en los últimos treinta años y hademostrado que es una estrategia poderosa para los países en desarrollo. En la agricultura, lasexportaciones globales han crecido diez veces en ese mismo período.

El dinamismo del comercio agrícola internacional obedece mayormente al creciente mercado paralos productos no tradicionales. En los productos tradicionales, la mayoría de los países endesarrollo enfrenta un entorno proteccionista significativo en los países desarrollados. La OCDEgasta 350 mil millones de dólares por año en subsidios para la agricultura, o sea, unos 309 dólarespor acre. El proyecto de ley agrícola que aprobó recientemente el Congreso de los Estados Unidosestablece subsidios por el orden de los 180 mil millones de dólares durante un período de diezaños, o sea, unos 49 dólares por acre. 9 Esta nueva ley subsidia los productos que son importantespara los países en desarrollo. No sólo incrementa los subsidios, sino que también introducenuevos subsidios y reintroduce otros que se habían eliminado en 1996. Aumenta los subsidiospara los productos básicos grandes, como soya, trigo, maíz y algodón. Establece nuevos subsidiospara la producción de leche, maní, garbanzos y lentejas. Reintroduce los subsidios para la niel,lana y tela de angora.

En el entorno global, las pequeñas economías abiertas, como la de Nicaragua, deben tratar deacceder a los mercados internacionales de productos agrícolas de forma proactiva, aumentando suparticipación en los productos no tradicionales. Esto plantea una serie de nuevos retos yoportunidades para el sector público y privado. La nueva agenda de competitividad de Nicaragua,incluyendo el desarrollo de conglomerados, ha recibido considerable apoyo del sector público yprivado. Su énfasis en la modernización del sector privado, la reforma del sector público y lasasociaciones entre el sector público y privado tiene mucho potencial. Esta política deconglomerados, aunada a los componentes adecuados, podría ser la solución para mejorar el nivelde competitividad de Nicaragua en esos mercados.

¿En qué se sustenta el potencial de las exportaciones y productos no tradicionales en laagricultura nicaraguense? Primero, en la década de los noventa, las agroexportacionescontribuyeron fuertemente al crecimiento económico en general y reducción de la pobreza enNicaragua (Banco Mundial 2002). Segundo, el empleo rural, esencial para cualquier crecimientode base amplia, ha crecido más rápidamente en Nicaragua con las agroexportaciones. Lasagroexportaciones también son relativamente más intensivas en mano de obra que la agriculturaque compite con las importaciones. El crecimiento potencial de los exportables es menosrestringido con respecto al pequeño mercado interno nicaragüense. Nicaragua ahora está másintegrada a la economía mundial, por lo que hay menos protección para la producción deimportables (i.e. más incentivos para ampliar las exportaciones.)

Lo más sorprendente en esta coyuntura es que la actual característica prominente de la agriculturade Nicaragua es su comerciabilidad comparado con los mercados internacionales. A pesar delpequeño porcentaje de tierras agrícolas que se dedica a la producción de exportables (apenas el 25por ciento del área sembrada), el comercio agrícola en general - el valor total de lasimportaciones y exportaciones - representó el 84 por ciento del PIB agrícola en 1998. Esta cifraestá por encima del promedio, y supera las cifras del comercio agrícola como porcentaje del PIBagrícola en países como Costa Rica, Honduras y Ecuador. La alta comerciabilidad de laagricultura en Nicaragua implica que las acciones para mejorar el acceso a los mercadosinternacionales son cruciales para el futuro del sector.

9 La Ley de Inversión y Seguridad Agrícola de 2002" deroga la Ley Justa de 1996` y establece varios programasagrícolas bajo 10 títulos, notablemente programas para productos básicos (subsidios agrícolas), conservación ycomercio.

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Por otra parte, el rendimiento de los productos agrícolas no tradicionales de Nicaragua fue lafuerza dinámica en la década de los noventa. Las exportaciones agrícolas en Nicaraguarepresentan más de la mitad de las exportaciones totales, de las cuales el café representa un tercioaproximadamente. Sin embargo, el rendimiento medio de las exportaciones oculta una diferenciasignificativa entre las exportaciones tradicionales y no tradicionales. Mientras las exportacionestradicionales aumentaron y luego bajaron (subiendo de 239 millones de dólares en 1990 a 247millones de dólares en 1995, para volver a bajar a 225 millones de dólares en 2000), lasexportaciones no tradicionales se duplicaron y luego cuadruplicaron, aunque desde una base baja(subiendo drásticamente de 19 millones de dólares en 1990 a 33 millones de dólares en 1995, yluego a 85 millones de dólares en 2000.) En 2000, los productos agrícolas no tradicionales enNicaragua ya representaban casi un tercio de las exportaciones del sector. Hay cuatro áreas dondese deben desarrollar acciones para mejorar la competitividad del sector agrícola de Nicaragua:

* Apoyo a la modernización de la agroindustria

* Promoción de las exportaciones agrícolas

* Mejoramiento de la eficacia del gasto público

* Fortalecimiento de las asociaciones entre el sector público y privado

Los asuntos clave en cada una de estas áreas se indican en las siguientes cuatro secciones,seguidas por una sección titulada "Mapa para aumentar la competitividad de la agricultura,"donde se recomiendan algunas acciones.

A. APOYO A LA MODERNIZACIÓN DE LA AGROINDUSTRIA

El impacto positivo de la apertura comercial agrícola que comenzó en Nicaragua a principios delos noventa todavía no se ha logrado plenamente. Las razones oscilan desde las ineficiencias delmercado y los cuellos de botella en los servicios agrícola hasta las deficiencias sustanciales en lainfraestructura productiva. Por ende, las imperfecciones actuales del mercado interno y los altoscostos de transacción implícitos y explícitos favorecen las actividades que compiten con lasimportaciones, que venden en el mercado interno nicaragüense a costa de la producción deexportación. Los problemas se traducen en enormes limitaciones y costos indebidos para laagroindustria en Nicaragua, incluyendo: (i) estructuras de mercado caracterizadas por oligopoliosy oligopsonios, como evidencian los mercados de insumos y los procesamientos agroindustriales;(ii) servicios ineficientes y costosos para la agricultura (empaque, control de calidad, pruebasfitosanitarias, etc.); (iii) información asimétrica y falta de transparencia en los preciosinternacionales; e (iv) infraestructura productiva deficiente y/o insuficiente, desde carreteras ypuertos hasta aeropuertos y telecomunicaciones.

Mejores servicios agrícolas y mayor integración de la cadena1 0

Mejores controles de cal.'dady medidassantar¡asfúosan¡tar¡as

Hay poca evidencia sobre los sistemas de calidad y gestión sanitaria en todo el país y, en general,la calidad de los productos es baja de conformidad con las normas internacionales. Las razones deestas deficiencias difieren en cada sector, como se señala en el Cuadro 8.

Los servicios de apoyo para un Sistema Nacional de Medición de la Calidad (SMC), que incluyabuenas prácticas agrícolas (BPA), buenas prácticas de gestión (BPG) y Análisis de Riesgo y

10 Las limitaciones en los servicios agrícolas fueron identificadas en un estudio reciente sobre café, frutas y verduras,maní, soya y ajonjolí. Aunque el análisis en esta sección está basado en estos productos, las conclusiones ilustran laslimitaciones en el sector exportador en su conjunto.

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Puntos Críticos de Control (HACCP), son muy limitados. Cuando los servicios están disponibles,la asistencia técnica es suministrada por socios externos (importadores) o proyectos financiadospor la comunidad de donantes. La renuencia del sector privado a prestar servicios especializadosestriba en el bajo diferencial de precio en el mercado interno en el caso de las frutas y verduras yel mercado externo no diferenciado en el caso del café y ajonjolí. Los productos orgánicos (cacao,café, ajonjolí y vegetales) son una excepción importante. Dos compañías privadas prestanservicios de certificación.

Las normas de calidad de los productos (como parte del SGC nacional) sólo se aplican a ciertosproductos. Las normas de calidad difieren mucho de las normas del mercado final, sea nacional ointernacional. En ese último caso, las normas son obligatorias al tenor de las leyes del país - i.e.café, o en los mercados receptores - i.e. ajonjolí, maní, frutas y verduras. En el mercado interno,solamente hay normas de calidad para café verde, frijoles, papas y cebollas deshidratadas.

Cuadro 8: Razones para la calidad inconsistente ¡ inadecuada de los productosProductos

Causas \I Maní Ajonjolí Soya Café Frutas VerdurasDeficiencias en la disponibilidad de material * *** ** *

genético certificadoFalta de inversión en las fincas debido a los altos * * * ** **

costos de capital y/o inseguridad en la tenencia dela tierra

Deficiencias en la disponibilidad de tecnología * * ** ** **productiva

Recolección inadecuada * ** * *Falta de uso de normas de calidad para clasificar los

productos por variedad 1 origen 1 características ** *** ***organolépticas 1 apariencia externa 1 daños, etc.

Falta de conocimientos 1 equipo / instalaciones * ** **poscosecha (excluyendo el procesamiento)

Deficiencias tecnológicas en el procesamiento \2 ** *** \3 \3Falta de uso de materiales de empaque y medios de *** ***

transporte adecuados a los mercados finales\l La relevancia de la causa aumenta con la cantidad de * dada;\2 Para el café, la calificación se refiere a las actividades llevadas a cabo tanto en el beneficio húmedo como en elbeneficio seco;\3 Para las frutas y verduras, solamente se pueden considerar los productos frescos.FUENTE: Serpagli (2000)

El país no tiene el equipo adecuado para aplicar los controles sanitarios y fitosanitarios deconformidad con las directrices de la OMC (ya sea en los EE.UU. o en la UE). Esto se traduce enuna falta de capacidad para controlar los niveles de las toxinas peligrosas en los productosexportados (i.e. afiatoxina en el maní y ocratoxina en el café.) Además, los criterios que utilizanvarios ministerios para acreditar los laboratorios de control de calidad son controversiales.Aunque la Ley No. 290 establece que el Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC) esresponsable de la acreditación de todos los laboratorios de control de calidad, otra ley (la No.291) asigna esa misma responsabilidad al MAGFOR para los productos agrícolas.

Más acceso a los sistemas de información de mercado (SIM)

Numerosas fuentes de información sobre el mercado agrícola funcionan actualmente enNicaragua. El Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR) tiene un rol clave en larecopilación y distribución de la información de mercado, a través del Sistema de Informaciónsobre los Precios y Mercados Agrícolas (SIPMA.) Sin embargo, el servicio enfrenta seriasdificultades financieras, por lo que es difícil que siga funcionando a los niveles actuales definanciamiento. Además, a pesar de la aparente abundancia de la información de mercado, lasasociaciones de productores se quejan muchas veces porque no reciben el tipo de información quenecesitan (Serpagli 2002). Los productores señalan que la inadecuada "disponibilidad de la

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información de mercado" es un cuello de botella importante que limita su rendimiento en elmercado nacional e internacional. Parece que la información de mercado disponible tiene unimpacto positivo limitado en el rendimiento de los productores nacionales en el mercado.

Jztegranc¡dn de las cadenas deproducc¡dn

La baja eficiencia en la comercialización interna de los productos agrícolas es bastante evidentecuando se calculan los márgenes de comercialización en toda la cadena. Los márgenes de algunosproductos selectos en el añio 2000 se muestran en el siguiente cuadro. La información claramentemuestra la baja eficiencia del sistema de comercialización agrícola nacional. El margen agrícolamás bajo entre el productor y el minorista (en el caso de los tomates) es de 105 por ciento,mientras que el margen más alto (repollo blanco) es de 210 por ciento.

Cuadro 9: Márgenes de comercialización de productos agrícolas selectosA nivel del productor A nivel del mayorista A nivel del minorista

Producto Unidad Precio (C$)\2 índice Precio (C$)\2 índice Precio (C$)\2 Índice

Soya QQ \1 130,41 100 205,57 158 298,00 229Repollo blanco Unidad 1,57 100 3,70 236 4,87 310Cebolla amarilla QQ 147,00 100 314,45 214 415,00 282Tomate de mesa 25 lbs. 53,22 100 90,12 169 109,25 205Banano 250 21,83 100 48,95 224 66,25 303

unidades\1QQ = 100 libras 6 45,36 kilos\2 Los precios se refieren a los promedios anuales nacionales.Fuente: MAGFOR 2002b.

Dichas variaciones en los precios se derivan directamente de varios cuellos de botella,incluyendo: (i) la falta de integración de los varios componentes de la cadena, que hace quemuchos intermediarios tengan un rol en la comercialización de la producción agrícola; (ii) el nivelde desarrollo limitado de la asociación de productores; (iii) la concentración de lacomercialización minorista de los productos agrícolas en pocas manos; (iv) el poco uso detécnicas y procedimientos de venta modernos, en comparación con los tradicionales; (v) la altaincidencia de los costos de transporte; y (vi) la planificación inadecuada en la producción deinsumos.

La reducción de los altos costos de transacción actuales en la comercialización de los productosagrícolas en Nicaragua exigirá que se acorte la cadena de comercialización y se restrinja laintegración de la cadena. Es una tarea viable, particularmente porque sólo debe aplicarseprincipalmente a los productos de exportación. Como ya se ha demostrado en varios ejemplos decadenas de producción, los productos que se venden para el consumo interno no exhiben dichosaltos costos de transacción o largas cadenas de comercialización como los productos deexportación. Esto es aplicable sobre todo para las hortalizas, debido al número limitado deoperadores que actualmente controlan la comercialización interna de estos productos. Losproductores deben tratar de controlar más la comercialización de sus hortalizas, aprovechando lafutura ampliación de otros sistemas minoristas en todo el país (que utilizan los mercadosmayoristas y minoristas)," mediante el uso de contratos.

El uso de los procedimientos modernos de venta, en contraste con los tradicionales, todavía eslimitado en la mayoría de las cadenas de producción que se analizaron. Es necesario que seamplíe el uso de los contratos como una forma eficaz para acortar las cadenas decomercialización, aumentar el uso de los centros de comercialización más transparentes yeficaces que ya operan en el país (como BAGSA), y establecer nuevas instalaciones (como lassubastas electrónicas para la comercialización del café.)

" Esto se refiere, en particular, a los sistemas de distribución como los que operan los minoristas de múltiplesproductos.

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Aumento de los márgenes mediante el mejoramiento de la infraestructuraproductiva

A pesar de los importantes avances de la inversión en infraestructura en los años noventa,Nicaragua tiene considerables deficiencias en la infraestructura productiva que continúanafectando la competitividad de los productos agrícolas nicaragüenses en los mercadosinternacionales. El país ha avanzado mucho en el sector de las telecomunicaciones y electricidadmediante la privatización y la inversión extranjera. Sin embargo, todavía hay serios cuellos debotella en la red vial e infraestructura portuaria. De igual forma, importantes regiones del país conun gran potencial productivo todavía tienen una infraestructura muy inadecuada. Es esencial quese superen dichos cuellos de botella en la infraestructura con la participación del sector privado.El sector público, principalmente a través del Ministerio de Transporte, debe buscar nuevasformas para atraer el interés del sector privado a la inversión en infraestructura y administraciónde los fondos de mantenimiento. Tal vez se podría usar la ayuda externa como capital de semillapara atraer la inversión del sector privado.

Carreteras

La red vial de Nicaragua tiene un alcance limitado en comparación con otros países, ocupando ellugar 55 entre 62 países en función del número de kilómetros por habitante (Serpagli 2002.)Apenas el veintitrés por ciento de la red vial nacional está pavimentada. El cuarenta y ocho porciento no se puede usar durante la época de lluvia, como se indica en el siguiente cuadro. Lavelocidad media de un camión que atraviesa la región es apenas 14 kilómetros por hora (dada lacondición de las carreteras y las demoras en los cruces fronterizos.)

Cuadro 10: Nicaragua - Red vialTipo de camino Alcance nacional en 1999 (km) Porcentaje de la red total (%)Carreteras pavimentadas 1.750 10,2Caminos pavimentados 2.150 12,5Caminos de todo tiempo 5.000 29,1Caminos de época seca 8.275 48,2Red vial total 17.175 100,0Fuente: CEI 2001

Aunque no se ha realizado ninguna evaluación técnica integral para analizar los cuellos de botellaen la red vial y para identificar las áreas más prioritarias que se deben mejorar, una evaluaciónrápida que realizó Serpagli (2002) sugiere las siguientes prioridades:

La conclusión de la carretera que conecta la Carretera Panamericana con Puerto Cabezas(principal puerto nicaraguense en la Costa Atlántica.) Actualmente, la carretera a Río Blanco estáen condiciones aceptables, mientras que al este de esta ciudad se deben hacer grandes inversionespara pavimentar los 330 kilómetros restantes.

Las reparaciones en la carretera que conecta el Puerto de Corinto con Chinandega, a fin deconectarlo con la carretera principal hacia Honduras. Aparentemente el obstáculo principal es lareconstrucción del Puente de Paso Caballos debido a su costo estimado (cerca de 5 millones dedólares, según el MTI.) La Empresa Portuaria Nacional (EPN) tiene la intención de financiar unestudio técnico para la reconstrucción del puente (Serpagli 2002.)

La terminación de la carretera entre Muhan y El Rama (puerto fluvial que vincula la regiónsuroriental de Nicaragua con el Océano Atlántico.) Los trabajos comenzaron a principios de 2002(con fondos del BM) y se estima que terminen a fines de 2003. Una vez que se termine, estacarretera permitirá que se conecte el Puerto de El Rama con la Carretera Panamericana; y

Avances en el desarrollo y mantenimiento del sistema vial secundario, vinculando las aldeas yfincas con los caminos primarios. Las deficiencias en esta área limitan mucho la comercialización

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de algunos cultivos (incluyendo café, frutas y verduras) y dificulta el desarrollo de la regiónnoroccidental del país.

Puertos

Nicaragua tiene cinco puertos marítimos, tres de los cuales están localizados en la costa delPacífico (Corinto, Sandino y San Juan del Sur) y dos en la Costa Atlántica (Puerto Cabezas y ElBluff.) Nicaragua también tiene un puerto fluvial (El Rama). Entre 1997 y 2001, una serie deobras se ejecutaron en todos los puertos marítimos nicaragüenses. Para estimular a las empresasde transporte marítimo a que usen los puertos nicaraguenses, la Empresa Portuaria Nacional(EPN) aplicó la siguiente política: (i) solamente se cobran los servicios de carga y descarga de loscontenedores (no se cobran los "servicios al barco", como se hace en todos los otros puertoscentroamericanos) y (ii) las tarifas se negocian producto por producto. Esta política ha producidoun aumento de 43 por ciento (de 1.55 millones de TM a 2.21 millones de TM) en la cantidad totalde bienes que se manejaron en los puertos marítimos nicaraguenses entre 1996 y 2000.

Hay un consenso general entre la comunidad empresarial local de que: (i) Puerto Corinto, elprincipal puerto en la costa del Pacífico, no está bien situado para atender los mercados de la UEy de los EE.UU. (costa este), y (ii) la falta de un puerto de aguas profundas en la Costa Atlánticay el estado actual de la infraestructura y gestión portuaria ponen a Nicaragua en desventaja en eldesarrollo de las exportaciones competitivas, cuando se compara con los países vecinos (CostaRica y Honduras, que tienen una buena infraestructura portuaria en'la Costa Atlántica.)

De septiembre 2001 a octubre 2002, el 66 por ciento de las exportaciones totales de café del paísfueron embarcadas desde Puerto Cortés (Honduras), mientras que apenas el 32 por ciento desdePuerto Corinto (Nicaragua) (BID 2001). El uso de los puertos extranjeros está reflejado en ladiferencia sustancial entre el precio CIF en Nueva York y el precio FOB en Matagalpa (una de lasprincipales regiones cafetaleras del país), debido principalmente al costo del transporte. Otrofactor es el costo del transporte terrestre de un contenedor de aproximadamente 17 TM ($ 1.200)desde Matagalpa hasta Puerto Cortés, que equivale al costo del flete marítimo del mismocontenedor desde Puerto Cortes hasta Nueva York. Por lo tanto, es justo decir que lasexportaciones de café desde Nicaragua son fuertemente castigadas (cuando se comparan con lasexportaciones de Honduras y Costa Rica) debido a la falta de instalaciones portuarias adecuadasen la Costa Atlántica.

Es posible que mejore pronto la actual situación portuaria debido a las recientes inversiones en lasinfraestructuras portuarias, los cambios en la administración portuaria, y los ajustes en laprestación de los servicios portuarios (a raíz de la transferencia de la administración portuaria -totalmente, en el caso de Puerto Cabezas, y parcialmente, en el caso de otros puertosnicaragüenses - a través del proceso de privatización.) El gobierno también tiene planes paraterminar y reestructurar el muelle de Puerto Cabezas y el sistema vial que conecta la CarreteraPanamericana con Puerto Cabezas y Puerto Corinto. En el ínterin, se deben establecer medidaspara estimular el uso de los principales puertos de Nicaragua, junto con la ejecución de campañaspublicitarias para informar a la comunidad empresarial local sobre los avances que se han logradoen el mejoramiento de la calidad de la infraestructura y los servicios portuarios.

Electricidad

Existen enormes diferencias entre las áreas rurales y urbanas en cuanto a los servicios eléctricos,como se indica en el siguiente cuadro. En Managua, la región del Pacífico y la región central, elporcentaje de la población que tiene acceso al servicio eléctrico fluctúa del el 56 por ciento hastael 68 por ciento de la población total, mientras que las regiones menos desarrolladas (la CostaAtlántica y las regiones del norte) muestran niveles mucho más bajos. Estos promedios no hanaumentado mucho en los últimos diez años. Como resultado, más de la mitad de la población delpaís no tenía acceso al servicio eléctrico a finales de 1999 (INCAE 2002).

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El acceso limitado al servicio eléctrico restringe considerablemente el uso de las instalaciones deprocesamiento (i.e. el café en los beneficios húmedos), las comunicaciones modernas (fax y laInternet) y el equipo de producción (el bombeo del agua para los sistemas de irrigación dependede la disponibilidad de la electricidad en Nicaragua).

Cuadro 11: Acceso al servicio eléctrico en Nicaraguapoblación que tiene acceso Ipoblación total(%)

Región 1990 1999Norte 28 36Pacífico 53 56Managua 68 68Central 42 57Atlántico 9 17Nacional 45 49Fuente: INCAE 2001

El servicio eléctrico para fines agrícolas no está sujeto al 15 por ciento del IVA. Como resultado,el costo anual medio de la electricidad para fines de bombeo e irrigación ($85,4/KWH y$82,5/KWH, respectivamnente, en 2001) es inferior que para cualquier otro uso (BCN 2002).12 En2001, la demanda de electricidad para irrigación y bombeo totalizó 5.8 por ciento y 10.0 porciento, respectivamente, del consumo total de electricidad del país (BCN 2002).

Una propuesta para interconectar a todos los países centroamericanos en una sola red eléctrica(denominada SIEPAC) fue introducida recientemente por la Organización Latinoamericana deEnergía (OLADE) y está en proceso de revisión por parte de varios gobiernos en la región. Cabeseñalar también que, en 1998, la electricidad generada mediante procesos naturales (geotérmicos)fue el 5.8 por ciento de la producción total interna y que en 2001 el sector privado generó el 57por ciento de la electricidad total del país (BCN 2002).

Igual que las carreteras, la expansión y el mejoramiento de la red de electricidad nacional debeseguir siendo una prioridad del gobierno en el largo plazo, dadas las consecuencias delinsuficiente e inconsistente acceso a la electricidad en la producción, procesamiento ycomercialización de los productos agrícolas.

Te/ecomunicacíones

A pesar de los avances que se lograron en la década de los noventa, todavía falta mucho por haceren Nicaragua para ampliar la cobertura de las telecomunicaciones, particularmente en las regionesmenos desarrolladas del país, donde el número de líneas telefónicas disponibles todavía es muybajo. No obstante, en el siguiente cuadro se muestran los avances significativos que se hanlogrado en la última década.

Cuadro 12: Acceso al servicio telefónico en Nicaragua (1990, 1999)Número de líneas telefónicas por cada mil habitantes

Región 1990 1999Norte 4,0 30,4Pacífico 10,3 13,1Managua 29,4 22,0Central 6,5 73,7Atlántico 0,9 20,3Nacional 12,1 30,4Fuente: INCAE 2001

12 Aunque la irrigación es exclusivamente para uso agrícola, también se puede bombear agua para fines industriales uotros usos. 19

B. PROMOCIÓN DE LAS EXPORTACIONES AGRÍCOLAS

Un análisis de la competitividad de los principales cultivos de Nicaragua proporciona pautasimportantes para la política comercial: Nicaragua ya ha alcanzado buenos niveles deliberalización comercial, pero su tendencia hacia la apertura debe continuar. El crecimientoagrícola del país exigirá que se cambien los incentivos para apoyar la producción de los productosde exportación no tradicionales.

El análisis de la estructura de costos del arroz y los frijoles indica que estos cultivos soncompetitivos al nivel internacional. Por otro lado, el análisis de la estructura de costos del maíz,sorgo y cañía de azúcar, indica que estos tres cultivos no son competitivos en los mercadosinternacionales: los precios fronterizos son más bajos que los precios internos. 13 14

Sin embargo, el maíz tiene ciertas peculiaridades que lo apartan. Primero, los aranceles que pagael maíz son bajos (10 por ciento) si se compara con el sorgo y la caña de azúcar (30 por ciento y55 por ciento, respectivamente.) Segundo, Nicaragua es autosuficiente en la producción de maíz,con niveles de exportación marginales. El maíz es prácticamente un cultivo no comerciable, yaque cerca de 141 mil productores (o el 71 por ciento de todas las fmcas) cultivan maíz blancopara el consumo humano. Dado el nivel de los aranceles, la Tasa de Protección Nominal (TPN)para el maíz se deriva de los altos costos de transacción en la cadena de comercialización. Enotras palabras, las ineficiencias del mercado. Por ende, las políticas comerciales que disminuyenlos niveles arancelarios por lo general no tendrán un impacto negativo significativo en lospequeños productores. Por el contrario, podrían reducir los precios de los alimentos básicos paralos consumidores.

Cuadro 13: Indicadores selectos para estimar la competitividad de los cultivos (alño 2001)% de

Número de % del fincas de Precio Costo Arancelfincas total de más de lo Ponderacin en fronterizo* unitario* actual

Cultivos (miles) fincas manzanas PIB PIB agr. (US$qq) (US$qq) (%)

Importables

Maíz 141,4 70,9 32 3,4 14,1 5,13 5,59 10Arroz 17,3 8,7 25 2,8 7,4 10,74 8,34 62**

Riego 0,3 0,2 15 n.d. n.d. 10,74 8,69 62**Secano 17,0 8,5 25 n.d. n.d. 10,74 7,99 62**

Sorgo 2,5 1,3 34 0,4 1,3 5,22 5,60 30

Exportables

Café 43,2 21,6 34 6,2 22,0 22,57 21,23 15Caña de azúcar 6,5 3,3 20 1,9 6,7 27,00 31,30 55Maní 0,1 0,1 0,5 1,9 14,84 11,94 5Frijoles 115 57,6 32 2,2 8,8 14,25 10,50 10Ajonjolí*** 4 2,0 100 0,1 0,4 32,50 23,70 5Carne 97 48,6 13 4,0 15,0 0,88 0,73 15

* A los precios de la explotación agrícola.** El arancel del arroz subió a 85%. Sin embargo, las estimaciones están basadas en el valor anterior de 62%.*** Se utilizó una metodología diferente para el ajonjolí debido a la falta de información precisa. Estas estimaciones están basadas enlos precios internacionales en vez de los precios fronterizos.Fuente: PROVL4 2002

13 Desde julio de 1999, la planta geotérmica Momotombo tiene una operación conjunta con la empresa israelí ORMAT.En 1998, la planta Momotombo generó el 5.8% de la electricidad total generada en Nicaragua.14 La metodología que se utilizó para analizar la competitividad de los cultivos selectos comparó el precio fronterizo decada cultivo, ajustado para reflejar el costo al nivel de la explotación agrícola, con el costo interno a nivel de laexplotación agrícola. A fin de ajustar el precio fronterizo para reflejar el costo a nivel de la explotación agrícola.restamos del precio fronterizo de cada cultivo los costos que se incurrirían si se trasladase el cultivo del nivel de laexplotación agrícola a la frontera (i.e., utilizando los mismos valores de las tasas de protección nominal.)

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¿La apertura comercial implica un riesgo de mayor polarización en la agricultura? En otraspalabras, ¿existe el riesgo de un crecimiento dinámico sustancial entre un subsector deproductores orientados hacia el comercio, y una falta de dinamismo entre aquellos que estánmenos preparados para aprovechar la liberalización económica derivada de las reformaseconómicas? Las reformas del mercado, incluyendo la liberalización comercial, posiblementetendrán un impacto diferenciado en la agricultura. La experiencia de varios paíseslatinoamericanos sugiere que el impacto difirió entre las exportaciones y los productos quecompiten con las importaciones, las regiones geográficas, el tamaño de las fincas, y los períodos(Foster y Valdés 2001.) En el sector que compite con las importaciones, particularmente lospequeños productores en este subsector, los problemas son más visibles. Aunque es tentadorpresionar por una protección fronteriza más alta para resolver los problemas de ingreso de lospequeños productores, argumentando que no tienen flexibilidad para cambiar a otros patrones desiembra, la protección más alta no es la única alternativa de la política fiscal. Por el contrario,podría ser contraproducente en el largo plazo. Otras alternativas para ayudar a este subsectorincluyen programas dirigidos a mejorar los caminos, desarrollar más el sector financiero,transferencias de ingresos dirigidas (temporales) (por ejemplo, ProCampo en México), lasinvestigaciones agrícolas y las transferencias tecnológicas, y las iniciativas para promover lasoportunidades de empleo no agrícola en el área rural. En efecto, los esfuerzos actuales delgobierno para abordar otra vez las prioridades del IDR hacia el apoyo productivo para losproductores en áreas dinámicas es un paso en la dirección correcta.

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RECUADRO 2: ESTIMACIÓN DE LAS TASAS DE PROTECCIÓN NOMINALES Y EFECTIVAS DE LAAGRICULTURA EN NICARAGUA

El análisis de competitividad está fundamentado en la estimación de las tasas de protección nominales y efectivas (TPN sTPE. respectivamente) elaborada por PROVIA (2001!. Estos indicadores, que se muestran en el siguiente cuadro.muestran los perfiles de protección tanto para los importables como los exportables, comparados con las LasasprevalecienLes (tasas nominales) Y tasas de paridad de cambio (tasas efectivas).

19961/997 1998/1999 2000/2001 200112002Producto Nominal Efectiñ a Nominal Efectiva Nominal Efectiva Nominal Efectiv a

Importa blesMaíz 32 35 84 95 54 67 35 37Arroz 87 85 29 45 40 57 44 82Sorgo 9 22 50 103 61 119 26 46Soya -4 -5 15 26 27 39 0 -1

ExportablesCafé -1 0 0 1 0 1 2 3Caia de azúcar -11 -8 -4 -19 -7 -9 -1 -18Maní 11 18 1 3 1 1 1 2Frijoles 0 1 1 1 1 1 1 2Ajonjolí -1 2 1 2 -2 -2 -2 -4Carne 0 0 1 2 1 1 1 2Fuente: PROl'LA 2001

Estas cifras confirman que los consumidores de maíz, sorgo y arroz están pagando un precio más alio en el mercadointerno en comparación con el precio de importación. Para los importables, la producción de maíz, arroz y sorgo se hanbeneficiado de las tasas nominales de protección comparativamente altas. Las tasas efectivas todavía son más altas. Por elotro lado. los precios de los exportables en la finca son más cercanos a los precios fronierizos correspondientes conformelas estimaciones de las tasas nominales v efectivas.

Uln análisis de descomposición de la TNP y TEP (PROVIA 2001) también confirma que las imperfecciones del Mercadoson mayormente responsables del incremento del valor agregado interno tanto de los importables como de losexportables. Las ineficiencias estructurales, la segmentación del Mercado y los servicios agrícolas de alto costo setraducen en un impuesto implícito sobre las exportaciones.

Como una medida para revertir el sesgo exportador, el gobierno debe cambiar el actual sistema de protección arancelariaa un sistema basado en el apoyo directo a los productores para que hagan la transición a cultivos de mayor valor. Esposible que esto desate la resistencia de las asociaciones de productores y grupos de cabildeo. Una estrategia necesitaráuna estrategia bien diseñada y concertada será esencial para equilibrar los logros econófficos con los costos políiucos.

C. MEJORANDO LA EFICACIA DEL GASTO PúBLICO

Los severos problemas instituciones están minando el papel crucial del gasto público y el impactopotencial de los incentivos en la producción y competitividad de la agricultura, así como en laentrega de los bienes y servicios públicos en el área rural. Tanto el gasto público como la ayudaexterna en el área rural han sido sustanciales, pero no han sido eficaces en función del costo. Lagran variabilidad en la cantidad y enfoque, año tras año, ha minado la ejecución. Dicho gasto, sifuera eficaz, sería clave para fomentar el crecimiento rápido y reducir la pobreza rural. Sinembargo, muchas veces los serios problemas institucionales simplemente se han empeoradodebido a la gran dependencia en el fmanciaminento externo.

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En cuanto al flujo de recursos públicos, el gasto público en el área rural lamentablemente ha sidoerrático e ineficaz (Banco Mundial 2001). El gasto público en el sector agrícola es un componenterelativamente pequeño y muy variable del gasto público total, a pesar de la prioridad que se le hadado al desarrollo rural en la Estrategia Reforzada para la Reducción de la Pobreza. No obstante,en términos absolutos, se han gastado sumas sustanciales en la agricultura y el desarrollo rural,principalmente bajo la modalidad de gastos de capital, la mayoría de los cuales han sidofinanciados con donaciones externas. En la década de los noventa, crecieron los gastos de capitalen la agricultura, pero de forma errática. Los gastos corrientes y los gastos de capital crecieron de2.6 por ciento de los gastos del gobierno central en 1991 a 8.4 por ciento en 2001, o del 0.7 porciento del PIB al 2.3 por ciento, respectivamente. Estas relaciones son pequeñas en relación conla contribución sustancial de 30 por ciento del sector agrícola al PIB. En términos absolutos, elgasto público subió significativamente de unos 11 millones de dólares en 1991 a 79 millones dedólares en 2001 (Banco Mundial 2001.)

La experiencia nicaraguense en el gasto público dirigido para ayudar al sector agrícola y el árearural, según el análisis del Banco Mundial (2001), indica que numerosos programas públicos hansido promovidos, desde programas de fortalecimiento institucional, tecnología agrícola, serviciosde sanidad y protección agrícola y distribución de alimentos hasta programas de alimentos portrabajo, irrigación y comercialización de granos básicos. Sin embargo, estos programas no hansido bien coordinados y hasta pueden enviar señales conflictivas e incentivos a varios agenteseconómicos. Debido a la falta de sistemas de información de seguimiento y evaluación, es difícilevaluar los programas del pasado. Aunque es relevante para el área rural, pero todavía muypreliminar, la Revisión de los Programas de Pobreza Selectos en la Cartera de la ERRP deNicaragua (borrador del 18 de mayo de 2001) describe un cuadro mixto del rendimiento de losprogramas que se ejecutaron en el pasado. El 30 por ciento de los programas abordan un riesgoespecífico y aparentemente llegan a los pobres, pero la eficacia del otro 70 por ciento es dudosa.Aproximadamente el 45 por ciento tiene problemas de diseño, pero no hay suficiente informaciónpara hacer una evaluación sólida. Otro 25 por ciento no aborda los riesgos específicos de lospobres en el área rural. Hay muchos proyectos, entre otros, para mejorar los ingresos de loshogares a través del desarrollo rural. La eficiencia operacional de muchos proyectos fuecuestionable, en parte debido al diseño inadecuado (que exigía una capacidad financiera yadministrativa irrealista entre los pobres), así como la duplicación y la fragmentación de lasactividades. Los proyectos de salud y educación fueron más congruentes con las políticassectoriales, pero los proyectos de desarrollo rural, vivienda y atención en caso de desastresparecían diseñados para un propósito determinado. En general, los proyectos financiados fueronimpulsados por los donantes en vez de los grupos meta. La naturaleza errática del financiamiento- la variación anual del financiamiento pasó de 157 por ciento a menos de 32 por ciento - debilitóla planificación adecuada y la ejecución eficiente de los proyectos.

Otro estudio que se realiza actualmente sobre los proyectos que fueron fmanciados con el gastopúblico, revela que la dispersión de los proyectos, aunado a los altos costos administrativos, hacausado que muchos proyectos sean virtualmente ineficaces (SETEC 2002). El estudio tambiénrevela que dichos problemas surgen debido a la falta de intervención de las institucionesgubernamentales (en gran parte debido a las debilidades institucionales) en la definición,coordinación y ejecución de los numerosos proyectos financiados por los donantes.Como se indica en el Cuadro 14, las estimaciones de los recursos públicos dedicados al sectoragrícola indica que un aumento sustancial ocurrió a mediados de los noventa. El apoyo al sectorque radicaba en el subsidio de los precios (no monetario) más el gasto público real (excluyendolos proyectos de infraestructura y desarrollo rural) pasó de 7 a 13 por ciento, aproximadamente,como porcentaje del producto bruto de la agricultura entre 1996 y 2000. En el mismo período,cambió la estructura relativa del apoyo al sector agrícola: el subsidio de los precios aumentó másdel doble, pasando de 31 a 65 por ciento del apoyo total, en concordancia con el creciente uso delos aranceles. Por ende, el porcentaje relativo de los subsidios del sector público, a través delgasto público, bajó de 51 a 30 por ciento. No obstante, el gasto público absoluto subió

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sustancialmente durante el período, casi 25 por ciento. Gran parte de este aumento estabarelacionado con los gastos extraordinarios que se incurrieron después del huracán Mitch.Mientras tanto, hubo mayor uso de los subsidios de los precios, a través de los aranceles, a fin deproteger a los productores de importables de los bajos precios internacionales de los productosbásicos.

Cuadro 14: Apoyo al sector agrícolaConstante1994 C$

Corrientes C$ (millones) (millones)Conceptos 1996 % 2000 % 1996 2000

I. Subsidios a los productores 142,4 49,1 673,3 70,3 115,1 354,9A. Subsidio de los precios (mediante

protección ¡ no monetario) 89,3 30,8 625,2 65,3 72,2 329,6B. Renuncia a los aranceles sobre los

productos agrícolas 53,1 18,3 48,1 5,0 42,9 25,4II. Subsidios a través del gasto público en

agricultura* 147,4 50,9 284,1 29,7 119,1 149,8III. Estimación de los subsidios totales 289,8 100,0 957,4 100,0 234,2 504,7IV. Producto agrícola bruto 4069,8 7401,0 3287,4 3901,3V. Coeficiente de los subsidios agrícolas 7,1 12,9 7,1 12,9* excluye proyectos de infraestructura y desarrollo ruralFuente: PROVIA, 2002

Como la estrategia del Gobierno vislumbra al sector privado como el agente principal en lapromoción del creciniento rápido, la reducción de los subsidios de los precios (disminución delos aranceles) no necesariamente exigirá que se aumente el nivel del gasto público. A fin deaumentar la eficacia y eficiencia del gasto público en la agricultura, el gobierno debe enfocar yvincular más el gasto público con los objetivos generales orientados hacia las exportaciones y lacompetitividad.

D. FORTALECIMIENTO DE LAS ASOCIACIONES ENTRE EL SECTOR PÚBLICO Y PRIVADO

Cualquier estrategia para mejorar la competitividad del sector tiene una condición previa crucial,que es establecer y fortalecer las asociaciones exitosas entre el sector público y el sector privadonacional y extranjero. Cada vez más los líderes están viendo que las funciones que seconsideraban claramente del dominio del gobierno también necesitan de la atención del sectorprivado (Austin 2000.) La lógica subyacente para establecer las asociaciones es que tanto elsector público como el sector privado tienen características únicas que les da ventajas en algunosaspectos específicos relacionados con los servicios o la ejecución de los proyectos. Lasasociaciones más exitosas aprovechan las fortalezas del sector público y privado para estableceruna relación complementaria (PPP 1999.) Mientras los actores individuales - el gobierno y elsector privado - pueden lograr sus metas específicas eficazmente, nadie puede resolver todos losasuntos de interés común. La colaboración y la cooperación pueden mover a los dos actores aproducir algunos bienes y servicios colectivos esenciales que todavía no provee ningún actorindividual (Linder 2000.)

En efecto, hay tres razones fundamentales para establecer asociaciones entre el sector público yprivado con el fin de apoyar el desarrollo rural. Primero, las asociaciones exitosas entre el sectorpúblico y privado crean un entorno que posibilita la política macroeconómica sectorial. Laparticipación del sector privado ayuda a eliminar los sesgos en las políticas económicas hacia lasexportaciones y la agricultura, estimula la aplicación de medidas antimonopolio para ampliar laestructura competitiva de la economía, y promueve medidas de política activas para el desarrolloeficaz y eficiente de los recursos humanos en función del costo.

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Segundo, las asociaciones exitosas entre el sector público y privado comparten los costos y losriesgos en los proyectos conjuntos. Dicha cooperación puede producir muchos más beneficiospara ambos socios y para el país que las inversiones individuales del sector público o del sectorprivado. Los fondos públicos se usan para movilizar y apalancar las inversiones del sectorprivado. Por consiguiente, la cooperación para el desarrollo puede volverse más barata, eficaz y

sostenible en algunas áreas, como cosecha, procesamiento, empaque, almacenamiento yembarque. Las asociaciones entre el sector público y privado también se visualizan como unmedio sostenible promisorio para fortalecer la investigación agrícola y proveer nuevastecnologías a los agricultores escasos de recursos.

Tercero, las asociaciones exitosas entre el sector público y privado pueden ayudar a garantizar la

integración del nuevo papel del sector privado en los procesos sociales. El poder de las

asociaciones emana de su naturaleza participativa y de las diversas partes interesadas. Una

asociación cimentada en la prenisa de que se deben movilizar a todas las partes interesadas en el

tema de desarrollo para desarrollar y ejecutar planes para abordar ese tema (Leisinger 2000.)

Por consiguiente, las asociaciones trilaterales que involucran a las empresas privadas, la sociedad

civil y el gobierno forman una base promisoria para desarrollar medidas sostenibles y

estructuralmente eficaces. El concepto comúnmente reconocido de la Responsabilidad Social

Corporativa (RSC) puede servir para estimular dichas asociaciones. La RSC es el compromisocontinuo que mueve a las empresas a adoptar conductas éticas y contribuir al desarrollo

económico, mientras mejoran la calidad de vida de la fuerza laboral y sus familias, así como de la

comunidad local y la sociedad en general.' 5 En términos de ciencias políticas, la RSC incluye: a)

una empresa que administra su negocio de forma responsable con relación a las partes interesadas

internas; b) su papel en relación con el gobierno, local y nacional, así como las instituciones o

normas interestatales; y c) su papel como miembro responsable de la sociedad en que opera y de

la comunidad mundial. El primer papel se refiere al negocio fundamental de las compañías en

relación con sus partes interesadas internas (accionistas, ejecutivos, empleados, clientes y

proveedores.) Esto incluye poner su propia casa en orden, la gobernabilidad corporativa, la

responsabilidad de los productos, las condiciones laborales, los derechos de los trabajadores, la

capacitación y la formación. El segundo papel es el cumplimiento de las leyes pertinentes y la

responsabilidad de la empresa como contribuyente, a fin de asegurar el funcionamiento eficaz del

estado. El tercer papel de la empresa, como miembro de la sociedad, también consiste de varios

niveles, incluyendo las relaciones de la empresa con las personas y el medio ambiente en las

comunidades donde opera y donde exporta. Con mucha frecuencia, la RSC a este nivel se

entiende como una transferencia de recursos financieros del negocio a una actividad meritoria -

pero una contribución financiera por sí no logra aprovechar la mayoría de las contribucionesvaliosas que una compañía puede hacer. Este tercer papel se presta bien para establecer una

asociación voluntaria, multisectorial, consensuada y basada en objetivos compartidos y la noción

de 'competencias complementarias fundamentales', donde cada parte provee recursos derivados

de sus principales actividades y que son complementarias a las que proveen los otros actores, lo

cual produce una mejor sinergia en los resultados (Reyes 2002).

Cuando las empresas privadas, con el apoyo de otras partes interesadas, establecen operaciones

basadas en su responsabilidad social y ambiental, suelen tener un impacto positivo significativo

en las economías locales en el largo plazo. Los beneficios para la comunidad se pueden resumir

en las siguientes categorías: a) generación de empleo, b) reducción del mercado negro debido al

mejor acceso a los bienes y servicios, c) capacitación, formación y mejores habilidades, d)

acciones para abordar el tema del trabajo infantil, e) igualdad de género, f) viviendas, g) atención

médica, g) desarrollo comunitario, h) salario mínimo más alto, e i) mejores condiciones laborales.

Al mismo tiempo, el impacto de la RSC en la competitividad de la empresa se puede dividir en

cinco elementos imbricados: a) mejor reputación y marcas, b) operaciones más eficientes, c)

15 La definición anterior de la RSC fue desarrollada en 1998 por WBCSD. Para más información, por favor visite:

http://www.wbcsd.og/newscenter/reports/2000/CSR2000Making%20Good%2OBusiness%20Sense.pdf

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mejor gestión fmanciera, d) mejores ventas y lealtad del consumidor, y e) más habilidad paraatraer y retener a los empleados de calidad (Instituto del Banco Mundial 2001.)

Sin embargo, aunque los diferentes actores son la fuente de energía de las asociaciones, tambiénson fuente de retos particulares. La combinación de distintos actores con diversas metas, valores yperspectivas significa que hay mucho espacio para mal entendidos y conflictos. Por lo tanto, laformación de las asociaciones implica el desarrollo de estructuras, habilidades y procesos quepuedan aprovechar las diferencias para estimular el intercambio y la creatividad. Un proceso deformnación de asociaciones eficaces debe incluir comunicaciones de doble vía entre los actoresinteresados (Grayson 2002.) Los miembros de la asociación se pueden beneficiar si: a) aumentanla escala de sus actividades; b) realzan su credibilidad, c) aprovechan las fortalezas de cada socio;d) movilizan recursos e intercambian información; e) reducen los costos de transacción y losriesgos; f) generan nuevas ideas y soluciones para los problemas comunes; y g) logran una metacomún que no se podría alcanzar si cada actor trabaja por sí solo (Leisinger 2000.)

Recuadro: RSC - El Compromiso de Starbucks con Orígenes, Comercio Justo y Directo dela Finca

Una iniciativa importante de Starbucks es su asociación con Conservation International. Juntos estántrabajando con los productores de café para promover métodos de cultivo que protejan la biodiversidad ymejoren los medios de sustento de los caficultores. El cultivo del café orgánico puede producir granos demejor calidad y sabor que tienen un valor más alto en el mercado mundial del café. Esto, a su vez, puedemejorar el ingreso de los pequeñios productores. Starbucks introdujo con Trans Fair USA la "Certificacióndel Comercio Justo" en 2000 - un sistema que busca mejorar la vida de los productores de café en suspaíses de origen, asegurando que los pequeños productores reciben un precio justo garantizado por sucosecha. La Certificación del Comercio Justo permite que estos productores aumenten sus ingresos,ayudándoles a formar cooperativas y vinculándolos directamente con los importadores y tostadores.Además, el Comercio Justo estimula a los compradores a dar crédito financiero a las cooperativas deproductores y desarrollar relaciones de largo plazo. Otra iniciativa es "Directo de la Finca". El café secompra directamente a los productores. Starbucks y sus productores han acordado un precio garantizadocon contratos de largo plazo. Al final, ambas partes se benefician de este proceso. Starbucks tienegarantizado un producto de calidad, y el productor vende su café a un precio garantizado en los añosvenideros.

Fuente:Starbucks 200116

E. MAPA PARA AUMENTAR LA COMPETITVIDAD DE LA AGRICULTURA

La siguiente lista de recomendaciones está dirigida a aumentar la competitividad internacional delsector agrícola de Nicaragua, y se abordan los asuntos clave y los cuellos de botella que seidentificaron en las secciones anteriores. Las recomendaciones están agrupadas, por orden deprioridad descendente, en cuatro áreas principales: (i) apoyo a la modernización de laagroindustria, (ii) promoción de las exportaciones, (iii) mejoramiento de la eficacia del gastopúblico, y (iv) fortalecimiento de las asociaciones entre el sector público y privado.El mapa, dirigido al gobiemo, establece las bases para las discusiones entre el sector público, elsector privado y la comunidad de donanfes sobre cómo se puede establecer la agenda deprioridades de la estrategia de competitividad compartida. Para abordar los riesgos de unacreciente polarización en el sector agrícola, que empeoraría la estructura ya dualística de laproducción agrícola de Nicaragua, el gobierno quizás debe: (i) buscar consenso con lasprincipales partes interesadas con respecto al mejor diseño y secuencia de las reformas,explícitamente tomando en consideración las compensaciones que implican los enfoques

16 Para más información, visite el sitio web de Starbucks en http:/lwww.starbucks.com/aboutus/CSR_FYOI_AR.pdf

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alternativos, prestando atención a las necesidades de los productores de cultivos altamente

protegidos y las necesidades de los productores pobres de importables; y (ii) buscar un acuerdocon la comunidad de donantes para apoyar mejor a los pobres a través de programas de apoyo a la

productividad y seguridad alimentaria.

Primera prioridad: Apoyo a la modernización de la agroindustria

Recomendación clave:

Ampliación y mejoramiento de la infraestructura vial nacional y los servicios públicos. Las

actuales imperfecciones del mercado y los considerables costos de transacción implícitos y

explícitos se pueden reducir enormemente mediante polfticas e inversiones dirigidas a mejorar lainfraestructura vial y los servicios públicos. Primero, el gobierno debe enfocar el mejoramiento

de la red de electricidad nacional, estimulando al sector privado para que aumente su

participación actual en el sector energético. ENEL debe revisar sus tarifas eléctricas para uso

agrícola, a fin de hacerlas más fácil de entender para los productores, y debe considerar la

posibilidad de hacerlas más baratas mediante subsidios transitorios. Segundo, el MIFIC y el

MINEX deben trabajar juntos para desarrollar una estrategia de incentivos y mejores servicios

portuarios para atraer a las compañías de transporte marítimo. La EPN debe continuar los

esfuerzos que realiza actualmente para mejorar los puertos marítimos, incluso debe explorar la

posibilidad de desarrollar un puerto marítimo en la Costa Atlántica. El MAGFOR y el MIFIC, en

coordinación con la EPN, deben realizar campañas eficaces de concienciación para estimular el

uso de las instalaciones y de los servicios portuarios nacionales entre la comunidad empresarial

nacional. Tercero, se debe invertir para terminar la construcción de la carretera que conecta

Puerto Cabezas con la Carretera Panamericana, rehabilitar la carretera que conecta el Puerto de

Corinto con Chinandega, terminar la construcción de la carretera entre Muhan y El Rama, y

avanzar en el desarrollo y mantenimiento del sistema vial secundario, que vincula las aldeas y

fincas con las carreteras primarias. La participación directa de las alcaldías locales en estos planes

ayudará a garantizar el mantenimiento vial y el acceso a los fondos elegibles (e. g., IDR e

INIFOM/ FONDEM, entre otros).

Otras recomendaciones:

Racionalización de los procesos de producción, mediante: (i) la promoción de cambios en los

servicios de extensión que ofrece el INTA, IDR y FUNICA, con el fin de establecer una agenda

de investigación e investigación conjunta, dirigida a aumentar la competitividad no solo mediante

la prestación de asistencia técnica, sino también asistencia económica y conocimientos de

comercialización, para lo cual no se necesitan usar más recursos, sino que los recursos se utilicenmás eficazmente; (ii) el desarrollo y el financiamiento de estrategias, a través del INTA, para

apoyar la producción y el uso de semillas mejoradas, así como el desarrollo de nuevas variedades

basadas en la demanda del mercado y las evaluaciones económicas y financieras.

Mejoramiento de la calidad de los productos y en el uso de los sistemas de gestión de calidad e

higiene mediante (i) el desarrollo y la promoción (y posiblemente obligatoriedad) de sistemas degestión y normas de calidad e higiene, acordes con las normas internacionales (ISO, BPA, BPA,

HACCP, clasificaciones y normas, etc.) y las normas de la OMC; (ii) la promoción del uso de

semillas confiables, asistencia técnica, económica y comercialización (post-cosecha y ventas 1

exportación) y mayor estandarización del producto (basada en el lugar de origen, altitud,variedad, características físicas y organolépticas, etc.), a través del MAGFOR y del INTA, junto

con los proveedores privados de insumos.

Mejoramiento de la cobertura y del impacto de los actuales Sistemas de Información de Mercado

(SIM) mediante el apoyo continuo de los servicios del MAGFOR-SIPMA, la coordinación de las

actividades de los SIM que operan al nivel nacional, y la identificación de las metas que se debenlograr en los varios SIM a través del análisis de evaluación de las necesidades nacionales.

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Mayor uso de los procedimientos de venta alternativos mediante: (i) el desarrollo y usoobligatorio de las herramnientas (como los sistemas de clasificación de productos) en el MIFIC, afin de que el comercio esté basado en grados y normas claramente definidos; (ii) elfortalecimiento institucional y administrativo de los centros de comercialización actuales (comoBAGSA), a fin de que puedan negociar de forma proactiva con productos que todavía no secomercializan (como el café comercial), (iii) la promoción de la introducción de nuevasinstalaciones de comercialización (correo electrónico, subastas electrónicas y subastas); y (iv) eldesarrollo de campañas educativas para enseñar a los operadores a usar las nuevas instalaciones,junto con campañas de concientización para promover el uso de las instalaciones actuales(BAGSA) y las nuevas instalaciones.

Segunda prioridad: Promoción de las exportaciones agrícolasRecomendación clave:

Incentivos para las exportaciones. El gobierno puede desempeñar un papel determinante en lapromoción de las exportaciones agrícolas. Primero, debe fomentar una serie de políticas paracrear el entorno apropiado. Estas políticas tendrían implicaciones políticas, y se deben negociarabiertamente con el sector privado. Incluirían la ausencia de controles de precio directos para losinsumos y el producto fmal y la reducción / nivelación de los aranceles con el tiempo, a fin de queel gobierno pueda iniciar un proceso para reducir los costos de transacción (como ya se estálogrando en otros frentes, como infraestructura económica, electricidad y servicios financieros), ylos productores puedan ajustar sus patrones de producción a las nuevas señales del mercado.Segundo, el gobierno debe invertir creativamente en los incentivos directos de apoyo a losproductores para estimular la transición exitosa hacia actividades de más valor agregado. Algunosejemplos de estos incentivos son los fondos competitivos para la investigación, la asistenciatécnica, los estudios de mercado, la elaboración de planes de negocio, etc. Las transferenciasdirectas a los productores no es una opción para Nicaragua, y solamente se deben considerarcomo una medida de último recurso.

Otras recomendaciones:

Estimular la inversión extranjera directa en la agricultura y en los procesamientos agrícolasmediante (i) la promulgación de leyes y reglamentos transparentes para la inversión extranjeraque se apliquen a todos por igual; (ii) la repatriación de las utilidades y del capital a los tipos decambio vigentes en el mercado; y (iii) la creación de mecanismos para la solución rápida y justade las controversias.

Eliminar las restricciones actuales sobre la capacidad del MIFIC para defender los intereses deNicaragua en las negociaciones internacionales, regionales o bilaterales. Para este fin, se debeobtener financiamiento para que el personal pueda participar en las reuniones que se celebrenfuera del país, así como asistencia técnica y capacitación para el personal (quizás a través de lacomunidad de donantes) sobre asuntos técnicos o jurídicos específicos que se están negociando(como las cuotas de exportación del maní al mercado estadounidense). El MAGFOR y el MIFICdeben realizar esfuerzos institucionales congruentes para proteger a los productores nacionales delas prácticas comerciales desleales de los otros países centroamericanos (y cualquier otro) - comodumping, triangulación de productos, etc.

Promover un Sistema Arancelario Común en Centroamérica para eliminar las barreras noarancelarias que actualmente obstaculizan el libre comercio con los países vecinos.Aumentar la eficacia de los programas de incentivos para promover las exportaciones (como el"reintegro tributario".) Esto podría implicar acciones legales para agilizar los reintegros, porejemplo, o mejorar la selección de los operadores elegibles. La eficacia de los servicios depromoción de las exportaciones (como los que presta CETREX) se podrían mejorar también si se

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reduce el número de formularios en el trámite de las exportaciones y se elimina la duplicacióninnecesaria de los certificados cuando se trata del mismo operador.

Mejorar la eficacia institucional de la Dirección General de Aduana para dar preferencia, por

ejemplo, al cruce fronterizo de los perecederos. En general, se deben simplificar las prácticas

aduaneras para evitar demoras durante la inspección del producto (al nivel del beneficio seco enel caso del café) y en el traslado de la documentación de exportación de la oficina central alpuesto fronterizo (como cuando se exporta café a Honduras.)

Tercera prioridad: Mejoramiento de la eficacia del gasto público en la agricultura

Recomendación clave:

Coordinar eficazmente el uso de los recursos de los donantes. En relación con el tamaño de su

población, Nicaragua es uno de los países del mundo que recibe más financiamniento de losdonantes para el gasto público en el área rural. No obstante, se reconoce ampliamente que la faltade enfoque, la variabilidad en el tiempo y el espacio, y las cambiantes agendas afectaron muchola eficacia de estas inversiones en la última década. Con la finalidad de promover lasexportaciones agrícolas, el gobierno debe hacer esfuerzos serios para coordinar la ayudafinanciera en una agenda de competitividad agrícola claramente definida y ampliamenteconsensuada. Es más, debe desarrollar indicadores específicos para medir la eficacia de laestrategia para promover las exportaciones y el crecimiento agrícola de base amplia. Esto podríaayudar a guiar a todos los agentes activos en el sector, mediante el establecimiento de lasprioridades en la inversión, particularmente para los donantes que financian la mayor parte delpresupuesto de capital. El fortalecimiento del mecanismo de entrega del Instituto de DesarrolloRural (la institución clave encargada de dar apoyo especializado transitorio a los pequeñosproductores mediante inversiones productivas) es posiblemente la medida singular másimportante en el corto plazo. El EDR debe apoyar una cartera de programas cuidadosamentedirigidos para ayudar a los pequeños productores a mejorar su productividad y capacidadadministrativa. Los criterios se deben dirigir para garantizar rendimientos más altos en lainversión pública y estimular la rentabilidad de los subproyectos. La ejecución de pocosprogramas sectoriales, con objetivos de producción dirigidos y limitados, podría ser mucho máseficaz que las prácticas actuales. El gobierno y la comunidad de donantes tienen una excelenteoportunidad para apoyar al IDR en esta dirección en un momento cuando los principalesprogramas de desarrollo rural están a punto de ser refinanciados con el BID, la Unión Europea,IFAD, FAO, y los donantes bilaterales. Las recientes pláticas con los funcionarios del IDRsugieren que la institución ya está trabajando en esta dirección, pero el gobierno debe promoverun papel más proactivo. Las decisiones que se tomen en este sentido ayudarán a ganar laconfianza de la comunidad de los países donantes, estimulándolos a apoyar dichos programas detransición.

Otras recomendaciones:

Dirigir el gasto público para mejorar la protección social y elevar el capital humano en loshogares rurales. Como se analizó a fondo en la ERRP de Nicaragua, la inversión en capitalhumano será esencial para que la fuerza de trabajo rural desempleada en Nicaragua realice lastareas agrícolas u otro tipo de trabajo no agrícola.

Mejorar el enfoque de pobreza de la inversión pública en la productividad. Los programas deprotección social que abordan los principales riesgos y penurias que enfrenta los pobres absolutosdeberán complementarse con el apoyo a las inversiones productivas y la seguridad alimentaria. ElINTA, FISE y MED ya han desarrollado experiencias pertinentes en estas áreas, que podrían serútiles para abordar las restricciones de producción de los pobres.

Reconstruir las instituciones del sector público para mejorar su credibilidad, eficacia yeficiencia. El papel de las instituciones del sector público es crucial para establecer una estrategia

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que promueva las exportaciones y el crecimiento de base amplio. Dichas instituciones puedendirigir las inversiones prioritarias y la ejecución secuencial de los proyectos.Seleccionar a los beneficiarios de los programas. Para este fin, los programas deben concordarcon las prioridades identificadas y se deben coordinar los esfuerzos del sector público y de losdonantes para asegurar que la distribución de los beneficios de los programas es más equitativa ymejor dirigida.

Mejorar el enfoque de pobreza del gasto público. Esto implicaría también que se clasifiquen losgastos que realmente están dirigidos a los pobres, y los que tratan de reducir la pobrezaindirectamente mediante la promoción del crecimiento acelerado y la generación de empleo.Mejorar la eficiencia de los programas mediante la definición de la duración de la asistencia ylos criterios a través de los cuales los beneficiarios se "gradúan" de los programas, ladescontinuación o privatización de los programas públicos que prestan servicios privados yconstituyen una competencia desleal para los proveedores privados de servicios similares.

Cuarta prioridad: Fortalecimiento de las asociaciones entre el sector público yprivado

Recomendación clave:

Definir los papeles clave del sector público y privado en la promoción de la competitividad y laeliminación de las restricciones a las exportaciones. El sector público y privado, en conjunto,tienen un papel clave en la promoción de la competitividad y eliminación de las restricciones a lasexportaciones. El sector público tiene el papel crucial de proveer los bienes públicos, comoeliminar las señales de distorsión, suministrar infraestructura y facilitar la información (i.e.información de mercado). El sector privado, nacional y extranjero, debe tomar el liderazgo paraidentificar las oportunidades, facilitar la adopción de tecnologías apropiadas, y hacer los arreglosfinancieros y comerciales. Las personas o empresas que conocen a fondo las condiciones localesy tienen vínculos con los inversionistas nacionales y extranjeros, también pueden desempeñar unpapel, identificando las oportunidades y ayudando a enlazar a las empresas nacionales yextranjeras con los productores. Importantes lecciones internacionales se pueden extraer de losesfuerzos que se realizan actualmente en varios países para dar mayor auge a la ResponsabilidadSocial Corporativa (RSC).

Otras recomendaciones:

Helen Apoyar la capacidad organizacional de las organizaciones y asociaciones locales paraagregar valor a las exportaciones. Varias actividades están necesariamente vinculadas paramejorar la calidad, el financiamiento y los arreglos comerciales, así como las prácticas postcosecha que se deben realizar. La mayor parte de las asociaciones de productores necesitan apoyoinstitucional y capacitación, en áreas como capacidad gerencial y contable, así como legitimidadinterna, a fin de convertirse en socios eficaces. Los productores y las asociaciones gremiales sepueden beneficiar del apoyo del sector público en experiencias exitosas. Las asociacionesgradualmente pueden hacerse cargo de algunos procesos y establecer los vínculos necesarios conlos mercados nacionales e internacionales. Se pueden convertir en un buen vehículo paratransmitir los incentivos a los productores que entregan productos de mejor calidad (i.e. la taza dela excelencia) y para establecer asociaciones exitosas de integración vertical.Establecer un diálogo con numerosas partes interesadas a fin de apoyar la competitividad en elsector rural a través de las prácticas de RSC. Hay evidencia sólida al nivel internacional de queel establecimiento de un diálogo permanente entre las empresas, el gobierno y la sociedad civil(las partes interesadas en el desarrollo de los negocios) acerca de las responsabilidades sociales yambientales del sector privado (RSC) crea mejores condiciones para la competitividadeconómica, mejora el reconocimiento de los derechos de los empleados, y minimiza el impacto

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negativo sobre el medio ambiente, por ende mejorando el nivel general de vida de los ciudadanos.Sin embargo, a fin de diseñar, facilitar y sostener un diálogo con numerosas partes interesadas, esnecesario desarrollar destrezas gerenciales especiales y forjar relaciones sostenibles entre laspartes interesadas en una actividad comercial. También es esencial que haya una voluntadgenuina de parte del sector empresarial y de la sociedad civil para escuchar y aprender el uno delotro. Este proceso de desarrollo por sí requiere que se invierta tiempo y recursos, y unadisposición para errar y corregir los errores como parte de un proceso de aprendizaje en lapráctica.

F. DE LA CRISIS Y OPORTUNIDAD EN EL SECTOR CAFETALERO: UN EJEMPLO DE LAAPLICACIÓN DEL MAPA

Los productores cafetaleros nicaraguenses están en una encrucijada. Su situación podría versecomo una versión avanzada extrema de lo que ya está comenzando a ocurrir en todo el sectoragrícola a medida que avanza la globalización. Los mercados mundiales ejercen presionescompetitivas y hacen que la producción ineficiente sea insostenible; pero también ofrecen vastasFuentes de demanda que, si se aprovechan exitosamente, puede impulsar un mayor crecimientoempresarial y económico, y, por último, pueden contribuir a la reducción significativa de la

pobreza.

La crisis: la competencia internacional y los bajos precios internacionales

Hasta hace dos años, la producción cafetalera nicaraguense era un motor importante queimpulsaba la actividad económica del país. En promedio, entre 1994 y 1999, el café contribuyó140 millones de dólares a la economía, cerca del 5,3 por ciento del PIB. A finales de los noventa,el café generaba empleo para 280.000 trabajadores, o el 42 por ciento de la fuerza laboral rural.En la cosecha 1999/2000, el 90 por ciento de los agricultores eran pequeños productores, quecosechaban menos de 100 quintales anuales. En conjunto, estos pequeños productoressuministraban el 14% de la producción total de café de Nicaragua. El primer 0,6 por ciento eranproductores grandes, que cosechaban más de 1.500 quintales anuales, y suministraban el 36 porciento de la producción total de café del país. Varios indicadores de crecimiento subierondramáticamente durante la década de 1990 a 2001: los rendimientos mejoraron en un 40 porciento, el volumen de la producción anual subió 93,1 por ciento, de 932.000 quintales a 1.800.000quintales, y el volumen anual de las exportaciones subió 115 por ciento, de 849.000 quintales a1.826.000.

Sin embargo, durante este nismo período, hubo cambios significativos en el mercado mundial delcafé, que culminaron con la caída estrepitosa de los precios del café en los últimos dos años. Lapersistente sobreproducción mundial y el estancamiento del consumo han llevado a unaacumulación de inventarios, y la competencia se ha intensificado entre las diversas fuentes. Almismo tiempo, ha habido un aumento sustancial en los diferenciales de precio de los cafésespecializados. Pero los precios en general han caído drásticamente a medida que nuevosproductores asiáticos de bajo costo, como Vietnam e Indonesia, han ampliado la producción.

La caída de los precios del café, a veces debajo de los costos de producción, ha causado penuriasa todos los productores cafetaleros en el mundo. Las consecuencias para Nicaragua han sidoseveras. Los ingresos de las exportaciones de café bajaron casi 50 por ciento, de 170 millones dedólares en 2000/01 a 85 millones de dólares en 2001/02, causando grandes penurias en términoseconómicos y sociales. El déficit en la balanza de pagos de Nicaragua se ha acrecentado a 38 porciento. El empleo ha bajado dramáticamente, y el empleo permanente en la producción cafetaleraen todo Centroamérica bajó cerca de 54 por ciento en 2001 en relación con el año anterior,mientras que el empleo de temporada bajó casi 21 por ciento.

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La oportunidad: los costos de producción y la calidad

Nicaragua ya tiene cierta ventaja comparativa sobre otros países productores de café en funciónde los costos de producción - los costos de Nicaragua son bajos - pero para aprovechar estaventaja, es necesario desarrollar una mejor estrategia de comercialización y promoción, así comouna mejor calidad en forma consistente. A su vez, Nicaragua tiene el potencial para desarrollaruna ventaja comparativa en la calidad ya que un porcentaje inusualmente alto de las áreas deproducción es de gran altitud. Sin embargo, para aprovechar este potencial, es esencial que semejoren las prácticas de producción y post cosecha y que se adopten sistemas para asegurar unacalidad alta y consistente.

Referente al costo: entre los 22 principales países productores de café que se consideraron en elinforme de LMC titulado "Coffee in Crisis" (2002), Nicaragua y Honduras clasifican entre losproductores de costo más bajo (aunque Vietnam fue el más bajo, seguido por Indonesia).Guatemala clasifica entre los productores de costo mediano, mientras que Costa Rica y ElSalvador clasifican entre los productores de costo más alto. En el siguiente cuadro se muestran lasestimaciones de LMC para los países centroamericanos, junto con las estimaciones del CEPAL,que son un poco diferentes, aunque no tan alejadas.

Cuadro 15: Estimaciones del costo de producción del caféLMC CEPAL

País US$/quintal US$/quintalCosta Rica 100 86El Salvador 84 57Guatemala 74 74Nicaragua 67 70Honduras 65 70Fuentes: CEPAL (2002, p.30), y el informe de LMC titulado "Coffee in Crisis" de 2002.

Referente a la calidad: la mayor parte del café producido en Centroamérica es clasificado comograno duro (GD), que crece a una altura de 800 a 1.200 metros, y como grano duro estrictamente(GDE), que crece a más de 1.200 metros. Estos cafés, particularmente las variedades GDE,muchas veces se cotizan a un precio más alto en el mercado. El siguiente cuadro muestra, paracada país centroamericano, el porcentaje de la producción cafetalera que se cultiva a grandesalturas. Cabe notar que el porcentaje más alto de la producción clasificada como grano duro seencuentra en Nicaragua.

Cuadro 16: Porcentaje del café clasificado como grano duro y grano estrictamente duroPaís GED(%) GD (o) GED + GD (%)Costa Rica 39 24 63Guatemala 45 19 64El Salvador 15 32 47Nicaragua 85 N.D. 85 +Honduras 19 67 86Fuente: Estimaciones basadas en los datos de los informes de país del BID.

Obstáculos para mejorar la competitividad

Si Nicaragua tiene las condiciones agroecológicas necesarias para producir café de alta calidad,¿qué detiene al país que no se aprovecha más de las oportunidades que presentan las preferenciasde los consumidores por los cafés de especialidad y de mejor calidad? En gran parte, laproducción cafetalera nicaraguense está plagada de prácticas de producción y post cosechainadecuadas, y por lo tanto no tiene una calidad consistente. Los productores del país también

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carecen de suficiente comercialización y promoción de sus productos. En particular, laproducción cafetalera nicaraguense está caracterizada por lo siguiente:

* Calidad inconsistente: marco regulador y procesos inadecuados para preservar,estandarizar y garantizar la calidad del café nicaragüense.

* Comercialización insuficiente: falta de un plan estratégico para comercializar y promoverla marca y la calidad del café nicaragüense, particularmente el café de especialidad, aescala internacional.

* Altos costos de producción como resultado de las bajas inversiones tecnológicas.

* Infraestructura de procesamiento obsoleta e inadecuada (beneficio húmedo y seco).

* Infraestructura logística inadecuada, como silos de almacenamiento, puertos, carreteras,etc.

* Poco conocimiento y acceso a los instrumentos de mercado para la cobertura de precios yla gestión de riesgos.

* Altos niveles de endeudamiento de los medianos y grandes productores que participaronen el Programa de Renovación de las Zonas Cafetaleras (1993-97).

El deterioro de las plantaciones cafetaleras debido a la negligencia y el abandono de unos 28.000

pequeños productores que no tienen acceso a financiamiento adecuado.

Estrategias para mejorar la competitividad

Control Y meioramiento de la calidad: Los resultados del certamen "Taza de la Excelencia" quese celebró en Nicaragua en 2002 indicaron que existe un potencial significativo para mejorar lacalidad del café nicaraguense. Además, en el certamen que fue auspiciado por la Specialty Coffee

Association of America (SCAA) hubo muchos fmalistas de Nicaragua. Los esfuerzos continuospara mejorar el control de calidad serán clave para el café nicaragüense en general, peroparticularmente para los cafés de especialidad (orgánico, ambientalmente favorable, gourmet,etc.) Es muy importante que se adopten normas de calidad/clasificación apropiadas (mediantereglamentos), se mejore el procesamiento (beneficio húmedo y seco) y se reduzca la cantidad decafé que sale de las áreas menos óptimas (e.g. baja altura). Otro posible enfoque eficaz es que sedesarrollo un mapa de calidad por zonas de origen - como un medio para vincular el control y elmejoramiento de la calidad regional con una campaña de comercialización, como en un sistemade denominación.

Un enfoque sugerido por los funcionarios del Ministerio Agropecuario y Forestal de Nicaragua esdar financiamiento a esos productores en áreas bajas (menos de 800 metros), con poco potencialpara producir café de calidad, a fm de que transformen sus plantaciones de café en bosques.Dicho programa ayudaría a los productores más necesitados, y también ayudaría a elevar el nivelde calidad del café nicaragüense.

Un documento de trabajo del BID/BM/USAID (2002) recomienda que se mejore la calidad através de la mejor formación de los agricultores y el establecimiento de laboratorios locales decatación en las regiones productoras. La evaluación física y la catación son los procedimientosque realizan los importadores de café con las muestras que reciben antes del embarque. Lacapacidad de los agricultores para evaluar el café con las mismas normas que utilizan loscompradores es clave para generar una mejor calidad. Además, es esencial que se garantice laconsistencia comercial de los lotes y la confiabilidad de las entregas a fin de desarrollarrelaciones de largo plazo con los compradores.

Las medidas para mejorar/controlar la calidad podrían incluir:

* La preparación adecuada del café antes y durante la cosecha. Esto implica prácticas decultivo y cosecha apropiadas para asegurar la calidad.

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* Incentivos para producir café de calidad en función de un sistema de compensación quereconozca y premie las diferencias de calidad y eficazmente transmita las señales deprecio a los productores.

* Mejoras en el transporte para evitar cualquier deterioro en la calidad mientras setransporta el café en grano a los beneficios húmedos o el café que proviene de losbeneficios húmedos.

* Apoyo para las asociaciones de productores a fin de que desarrollen enfoquesorganizacionales y cooperativistas que les ayuden a superar los problemas administrativosy la calidad del café. Por ejemplo, las asociaciones de productores podrían difundir lasnormas de calidad y mejores prácticas en el cuidado y la cosecha de las plantacionescafetaleras.

* Apoyo para la producción de cafés diferenciados mediante el apoyo de los servicios deextensión, capacitación, y certificación de estos cafés.

* Inversiones en equipo apropiado y prácticas para proteger y mejorar la calidad del café.* Laboratorios de catación y sesiones de capacitación en los beneficios de café para evaluar

mejor la calidad.* El fortalecimiento de las prácticas empresariales y comerciales en los beneficios a fin de

que promuevan la calidad del café y premien a los agricultores que entreguen la mejorcalidad.

Comercialización. promoción Y trabaio con los minoristas: El certamen de "La Taza de laExcelencia", que se celebró en Nicaragua en mayo de 2002, ha ayudado a crear una reputaciónpositiva para Nicaragua en el mercado mundial del café. Se deben desarrollar otras actividadespara promover las marcas (etiquetas) y el reconocimiento del café nicaraguense en los mercadosde café de especialidad, incluyendo el café gourmet, orgánico, ambientalmente favorable,etcétera, inclusive la participación en eventos nacionales e internacionales, como el certamen dela "Taza de la Excelencia."

Otro enfoque clave es que se trabaje directamente con los minoristas. En efecto, la habilidad delos minoristas para desarrollar etiquetas privadas y de esa manera obviar los canales tradicionalesde comercialización está surgiendo rápidamente como un factor competitivo crítico. Laparticipación de dichas etiquetas en las ventas de comestibles está creciendo rápidamente, aún enel nivel alto del mercado. Por otra parte, no tienen que gastar mucho para entrar en el mercado, nicompiten directamente con los compradores actuales. Sin embargo, hay requisitos exigentes entérminos de calidad, empaque y entrega 'justo a tiempo" que podrían ser difíciles. Por ende,solamente los grupos y asociaciones de productores más organizados tendrían la capacidad paranegociar directamente con los minoristas. Los esfuerzos para disminuir la dependencia en losintermediarios podría implicar que varias organizaciones combinen sus esfuerzos en un grupo denivel intermedio o cooperativa de producción y exportaciones agropecuarias que, a su vez, podríacontratar a una persona(s) con las destrezas apropiadas, la dedicación y el tiempo necesario pararealizar esas funciones como un negocio formal.

El reconocimiento de la marca es un activo valioso en un mercado de café crecientementecompetitivo. Los logros de Colombia en este campo tomaron 50 años y un presupuestopromocional multimillonario, pero varias marcas centroamericanas más pequeñas han logradotambién cierto reconocimiento de marca y éxito. El desarrollo de la marca requiere inversiones alargo plazo y un fuerte compromiso de todas las partes interesadas implicadas. Para losproductores que presentan su café con Indicaciones Geográficas de Origen, esto significa uncompromiso de calidad coordinado durante todo el proceso de denominación, que necesariamentenace de una estructura organizacional fuerte. Esa estructura es vital para proporcionar lainformación adecuada y capacitación técnica a los agricultores en esa área circunscrita y darseguimiento al cumplimiento de los requisitos de calidad de la denominación o marca. Elgobierno debe apoyar la cartografía y el desarrollo de los indicadores geográficos adecuados ytambién debe hacer cumplir las normativas que los protegen.

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Inversiones tecnológicas para reducir los costos de producción: Nicaragua podría reducir los

costos de producción en un promedio de diez dólares por quintal mediante la adopción de unamejor tecnología. Los rendimientos podrían subir de los niveles actuales a 12 hasta 18 quintalespor manzana. Para lograr esto, es necesario que el país determine las inversiones prioritarias entecnologías apropiadas, inclusive la adopción de la producción orgánica de bajos insumos, larehabilitación de las plantaciones actuales, y la diversificación de los cultivos, particularmente enlas zonas productoras menos óptimas. La asistencia técnica y los servicios de extensión juegan unpapel importante en este sentido.

Meioras en la gestión de riesgos: El sector cafetalero se beneficiaría mucho si se educa y capacitamás a los agricultores y otros participantes en la cadena de comercialización en el uso de losinstrumentos de la gestión de riesgos. El uso más extenso de los instrumentos de gestión de riesgode los precios, permitirá que los agricultores vendan su cosecha a un precio mínimo, y facilitará laobtención de préstamos, ya que el seguro de los precios puede garantizar la amortización delpréstamo. La gestión de riesgo de los precios permnitirá a los bancos y otras institucionesfinancieras ofrecer préstamos con cláusulas de amortización vinculadas a los precios mundialesdel café. Aunque la gestión de riesgos de los precios en general es una actividad del sectorprivado, el gobierno tal vez podría promover la concienciación y difundir la información a travésde una oficina del Ministerio de Agricultura dedicada a prestar asistencia técnica en gestión deriesgos. Aunque podría ser tentador establecer un fondo de estabilización para apoyar los bajosprecios, la experiencia internacional con respecto a los fondos de estabilización ha sido funesta.Por lo tanto, se sugiere firmemente que el gobierno no adopte ese tipo de estrategia.

Los productores de café podrían acceder a los mercados de gestión de riesgos mediante lademanda agregada de los instrumentos de gestión de riesgos, a través de las asociaciones deproductores, las organizaciones, las cooperativas, las instituciones de crédito rural y loscomerciantes. Algunos enfoques incluyen: la vinculación del seguro de precios con un contrato

de préstamo; la adopción de técnicas de gestión de ventas, como estrategias de cobertura contra

cambios de precio, para las cooperativas que gestionan las ventas en nombre de sus socios; el usode la gestión de inventarios; la agregación de cantidades para la cobertura; y el uso de contratos

de garantía entre las asociaciones de productores y los usuarios (como en el Comercio Justo.)

Incentivos y alianzas estratéúicas: Nicaragua debe aprovechar las oportunidades para agregarvalor a sus exportaciones de café, valiéndose de los aranceles de nivel cero en los EE.UU. y laUnión Europea. Se podría lograr un valor agregado más alto a las exportaciones de café pormedio de: incentivos apropiados, como paraísos tributarios para las empresas que están dispuestasa invertir en el procesamiento local de la materia prima, y la promoción y formación de alianzasestratégicas con compañías internacionales que distribuyen y procesan alimentos en losprincipales países consumidores.

Desarrollo orzanizacional: La calidad y capacidad de las organizaciones y asociaciones localeses un factor crítico en el éxito de cualquier control de calidad, mejoraniento tecnológico oproyecto de comercialización. Desgraciadamente, la mayoría de las organizaciones deproductores no son evaluadas adecuadamente para participar eficazmente. Como resultado, losproyectos se detienen, los costos de seguimiento suben hasta las nubes, y eventualmente seutilizan varios atajos para seguir adelante. Probablemente solo hay un puñado de cooperativascentroamericanas que no requieren apoyo institucional y capacitación para ser socios eficaces.Por consiguiente, los proyectos deben incorporar un apoyo institucional mediante: elmejoramiento de la capacidad administrativa, el establecimiento o fortalecimiento de los sistemascontables intemos, el fortalecimiento de los procesos democráticos a través de larepresentatividad, el flujo de información y la legitimidad formal.

La definición del papel público versus privado - buscando contrapartes para el sector privado:

Ya sea para mejorar la competitividad en el café o para la diversificación a otros cultivos, elsector público puede tener un papel importante en el suministro de los bienes públicos, comoinformación (por ejemplo, investigación y extensión) e infraestructura. El sector privado- tanto

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nacional como extranjero - debe dirigir los esfuerzos para identificar oportunidades, facilitar laadopción de tecnologías apropiadas y hacer los acuerdos financieros y comerciales. Tal vez loque se necesita son promotores (por ejemplo, empresas que conocen las condiciones locales ytienen vínculos con empresarios nacionales y extranjeros) que pueden identificar oportunidades yayudar a conectar a las empresas del sector privado con los productos y grupos de productores.

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CAPíTULO II. MEJORANDO LOS MERCADOS DE FACTORES

Aunque la promoción de la competitividad de la agricultura nicaragüense deben ser el ejeprincipal de las medidas de política inmediatas que debe emprender la administración actual,estas medidas inmediatas también se deben complementar con los esfuerzos sostenidos que seiniciaron en la última década, para mejorar la eficiencia del mercado de factores. En este capítulose examinan brevemente cuatro mercados de factores que tienen un impacto directo en lainversión y productividad agrícola - el financiamiúento rural, la tecnología agrícola, la tierra y lamano de obra rural - y se reconmiendan medidas para mejorarlos.

A. FiNANCIAMIENTo RuRAL

Los flujos de crédito de los bancos nicaragüenses al sector privado nacional, en su totalidad,aumentaron entre 1995 y 2001 en 330 por ciento en términos reales, subiendo del 34 al 104 porciento del PIIB. Sin embargo, los desembolsos de préstamos para el sector agropecuario, por elcontrario, bajaron 2,4 por ciento durante el mismo período. Los préstamnos para la agricultura,como un porcentaje del PIIB agrícola, subieron inicialmente de 20 a 43 por ciento entre 1995 y1999 (antes de la caída drástica de los precios del café), pero después volvieron a bajar a 14 porciento del PIIB a fmnales de 2001. Los préstamos para la agricultura dismiúnuyeron, en función delvolumen real y como un porcentaje de la producción agrícola, aunque la producción agrícolasiguió creciendo firmemente.

Gráfico 1: PIEB Agrícola Constante y Flujos de Crédito para la Agricultura

8000oI

200 Fluos de credito para la agricultura

1 ~~~1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Fuente: BCN 2002

El hecho que se redujeron los flujos de crédito agrícola de los bancos a la mitad en los últimosdos añios, mientras la producción subió 16 por ciento, indica que los productores probablementedependían más de sus propios recursos, ganancias no distribuidas, ahorros y proveedores decrédito comercial'17 para financiar sus operaciones. Aunque las tasas de interés real de lospréstamos en dólares bajaron entre 1995 y 2000, las tasas anuales de los préstamos en dólares,que constituyen más del 85 por ciento de las carteras de los bancos, aumentaron un puntoporcentual a una tasa de 17 por ciento, aproximadamnente (Rodríguez y Saavedra 2000). Losproveedores de crédito commercial, que prestaban casi a los miúsmos niveles de los bancos en1997 (el ultimo año en que el Banco Central recopiló información sobre estos proveedores), porlo general cobran tasas de interés más alto que los bancos (Robinson 2001).

17 Los "proveedores de crédito comercial" no son los bancos, sino los comerciantes de insumos agrícolas que dancrédito a los agricultores.

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En las áreas rurales, una quinta parte de los hogares rurales obtuvo crédito de cualquier fuente en1998, y la fuente más común de financiamiento fueron los proveedores de crédito comercial(Sánchez 2001). El acceso a los prestamistas institucionales fue inusual en las áreas rurales;solamente el 2 por ciento de los hogares recibieron préstamos de los bancos, el 2,9 por cientorecibieron miicrofinanciamiento de organismos no gubernamentales, y el 1,4 por ciento prestarona las asociaciones mutuas de crédito y préstamo, como cooperativas y uniones de crédito; solo el3 por ciento de los hogares rurales tenía ahorros financieros en 1998 (Sánchez 2001).

Gráfico 2 - Porcentaje de hogares rurales que obtuvieron crédito de cada fuente

Ventas a futuro _

Creditocomercíai -. -,'.'-.

Amigos y parientes

Prestarnistas y otros

ONGs v .

Cooperativas de credito

Bancos = - '.

0 2 4 6 8 10 12

Fuente: Sánchez 2000.

La limitada disponibilidad de los servicios financieros y el alto costo del crédito en las áreasrurales tienen serias implicaciones en el crecimiento económico y bienestar de Nicaragua. Loshogares derivan considerables beneficios económicos del acceso a los instrumentos de ahorro quedevengan interés, por ejemplo, a través del efecto directo en los ingresos del rendimiento positivode las ganancias sobre los activos líquidos y la habilidad para comprar seguros para protegerse delas sacudidas. Los términos y la disponibilidad del crédito afectan directamente el bienestar de loshogares en el corto y mediano plazo y, en una escala más amplia, el volumen de los flujos decrédito con respecto al PIB influye en el crecimiento económico con el tiempo. Los escasos ycostosos préstamos podrían también tener un impacto adverso relativamente más alto en laagricultura que en otros sectores, ya que se ha demostrado en una muestra grande de países endesarrollo que el sector agrícola es relativamente más intensivo en capital que los sectores noagrícolas (Mundlak 1997, citado en Schiff and Váldes 1998).

Asuntos clave y cuellos de botella

Afin de mejorar los términos y el acceso a los servicios financieros en las áreas rurales, se debemejorar la eficiencia y la capacidad de una gama de proveedores, incluyendo bancos, empresasfinancieras, cooperativas de ahorro y crédito, suplidores de insumos, vendedores de equipo, ybodegas, por ejemplo. Para ese fin, se debe establecer un marco normativo apropiado para losproveedores de serviciosfinancieros similares, infraestructura básica para el sector financiero, yun enfoque consistente para el apoyo de los donantes y del gobierno a la industria de serviciosfinancieros, basado en la competencia no subsidiada del sector privado.

Los bancos comerciales privados y las compañíasfinancieras juegan un papel muy importante enla industria y en el economía como proveedores de instrumentos de financiamiento y ahorro ycomo nodos en el sistema de servicios de pago. Aunque los bancos han recortado los préstamospara la agricultura en los últimos años debido, en parte, a la caída de los precios del café, a finesde 2001 la cartera de préstamos bancarios en el sector (284 millones de dólares) todavía era seis

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veces más que la cartera total combinada de los 13 ONG microfinancieros más grandes (39.5millones) y 18 cooperativas de crédito más grandes (4.4 millones de dólares) (Vickers y

Baumgardt 2002). El número de sucursales bancarias fuera de Managua se ha duplicado,aproximadamente, desde 1995 y los depósitos de ahorro en todo el sistema han aumentado en un80 por ciento en términos reales. Sin embargo, una muestra de sucursales bancarias ruralesanalizadas recientemente muestra que muy pocos préstamos bancarios se originan en estasinstalaciones (Banco Mundial 2001f.) Para que las instituciones financieras formales deNicaragua respondan en gran escala a los términos comerciales cambiantes y a las estructuras deincentivos que dan forma a las oportunidades productivas en las áreas rurales, deben tenernormativas y una infraestructura que facilite una mejor cobertura de los clientes nuevos querealizan distintas actividades económicas.

Los altos costos y riesgos que implican los préstamos a clientes rurales desconocidos,

particularmente en una escala más pequeña, son algunas de las razones por las cuales las

instituciones financieras formales no han explotado estos mercados. Las deficiencias en la

infraestructura de los sistemas financieros coadyuvan a estos costos y riesgos, en vez de ayudar amitigarlos. Un sistema ineficiente que casi no se usa para evaluar la solvencia crediticia delprestatario, por ejemplo, aumenta sustancialmente los costos y los riesgos de los préstamos aprestatarios que no tienen otra garantía más que su reputación. Los problemas de la informaciónasimétrica que afecta las intenciones y la capacidad de pago de los prestatarios por lo general setraducen en precios más altos y préstamos más pequeños, como pronostica la teoría económica, yestos problemas suelen ser más pronunciados en el segmento de las pequeñas empresas (Galindoy Miller 2001.) Evidencia reciente sugiere que la eficiente recopilación, distribución y análisis delhistorial financiero de los prestamistas, de forma estandarizada, sustancialmente reduce losriesgos y los costos de transacción en el otorgamiento de los préstamos. En Nicaragua, loshistoriales de pago casi nunca se usan para conseguir crédito o buscar mejores condiciones entrelos prestamistas, debido que esos informes son muy limitados. Los problemas en el marco legal einstitucional para garantizar los préstamos con prendas físicas también restringen los flujosfinancieros en las áreas rurales, debido a los altos costos e incertidumbre que implica inscribir lasgarantías de los activos, determinar la prioridad de los acreedores y ejecutar las garantías. Laconcesión de préstamos en las áreas rurales podría estar limitada por la inhabilidad de loscomerciantes de equipo, proveedores de insumo y productores para apalancar sus cuentas porcobrar, inventarios y cosechas, por ejemplo, para obtener crédito adicional.

Las leyes y normativas podrían desanimar a los bancos y compañíasfinancieras a buscar nuevos

prestatarios en las áreas rurales, sobre todo clientes de pequeña escala. Las barreras normativas

a los mercados de pequeña escala y mercados rurales, como las normas y los métodos que se usanpara evaluar la capacidad de pago y la calidad de la garantía para cumplir con los requisitos declasificación y provisión de los microcréditos, por ejemplo, podrían frenar los esfuerzos de losbancos y de las compañías financieras para buscar nuevos clientes en estos nichos. Entre loshogares que obtuvieron crédito en 1998, el préstamo promedio fue 136 dólares (Sánchez 2001).Esta cifra subraya la importancia de alentar eficazmente a los bancos y compañías financieras aadministrar los costos y riesgos específicos asociados con las carteras de los microcréditos si vana atender un porcentaje significativo de los hogares consumidores de crédito en Nicaragua. Lasnormas aplicadas al procesamiento de los préstamos, mezcla de productos, y los horarios einstalaciones de las sucursales podrían crear limitaciones también para las instituciones quebuscan nuevos instrumentos y métodos para llegar a una clientela nueva, particularmente en lasáreas rurales.

Los programas y las instituciones de crédito financiadas por el gobierno y los donantes

distorsionan los mercados de crédito y tiene efectos perjudiciales en el bienestar de los hogares

pobres. El apoyo de los donantes y del gobierno a los mercados financieros rurales de pequeñaescala por lo general se centra en otorgar líneas de crédito subsidiadas para actividades ypoblaciones selectas, así como apoyo directo a las instituciones microfinancieras. Las líneas decrédito subsidiadas son administradas por los bancos, compañías financieras, organismos no

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gubernamentales y cooperativas minoristas, a medida que son canalizadas directamente por losdonantes, o principalmente a través de tres instituciones públicas: Financiera Nicaragüense deInversión (FN1), el Fondo de Crédito Rural (FCR) y el Instituto de Desarrollo Rural (IDR).Recientes estimaciones de las carteras rurales de las tres últimas instituciones combinadastotalizan unos 79 millones de dólares, de lo cual solo una fracción se considera recuperable. 8 Lasconsultas con los bancos indican que actualmente administran unos 40 millones de dólares enprogramas de crédito dirigidos financiados por los donantes, y varios otros programas sonadministrados por organismos no gubernamentales, cooperativas y compañías financieras.Posiblemente estas intervenciones tienen un efecto de distorsión en los mercados de crédito yaque no incentivan a las compañías financieras ni a los bancos a ofrecer los programas de créditode los donantes a precios comerciales. Los programas de crédito con importantes componentes detransferencia suelen ser redes de seguridad muy deficientes y costosas.Los préstamos de alto costo tienen efectos perjudiciales en el bienestar de los prestatariospobres. El apoyo de los donantes y del gobierno a sectores meta de la economía y ONGmicrofinancieras, cuyo objetivo es dar mayor acceso al crédito en sus intervenciones, en realidadpodría estar contribuyendo a la pobreza de los prestatarios, en vez de mitigarla. Legovini (2002)analiza el impacto de los préstamos en el bienestar de los hogares y en el desempeño de losnegocios nicaraguenses en el corto y mediano plazo, utilizando los datos de panel, y concluye quelos efectos en los pobres son muy negativos: "Las simulaciones en los indicadores de pobrezamuestran que cuando se amplía la disponibilidad de los préstamos, puede aumentar la incidencia,la profundidad y la severidad de la pobreza."

Es vital que se estimule a las ONGs microfinancieras orientadas hacia la sostenibilidad para quetraten de convertirse en compañías financieras comerciales formales, a fin de alentar lacompetencia entre los proveedores de servicios financieros y lograr tasas de interés efectivo másbajas para los prestatarios. El número de sucursales de las ONG microfinancieras en Nicaraguaes casi equivalente al número de sucursales bancarias. Estas instituciones atienden a más de100.000 clientes y han recibido decenas de millones de dólares de los donantes en años recientes(Vickers y Baumgardt 2002).'9 Aunque se estima que los altos niveles de apoyo a las ONGmicrofinancieras arrojan un costo promedio de 7,9 por ciento en términos reales, las tasas deinterés efectivas que las ONG cobran a los prestatarios, según se informa, alcanzan un promedioanual de 75 por ciento, aunque varían mucho entre las instituciones y los programas (Sánchez2001). Los subsidios dirigidos a las ONG microfinancieras carecen de normas uniformes deauditoría, contabilidad o rendimiento, o metas consistentes, en función de la última posición deestas instituciones en el sector financiero formal. Aunque se han logrado grandes avances en eldesarrollo de microprestamistas comercialmente viables - dos organismos se han convertidorecientemente o han solicitado licencias para operar como compañías financieras, y un estudioreciente muestra que otras tres son económicamente autosuficientes (Nusselder y Sanders 2002).Los donantes y las ONG, en conjunto, todavía no han adoptado la conversión hacia compañíasfinancieras como un objetivo alcanzable y deseable para las instituciones de microfinanzas serias.La experiencia indica, sin embargo, que las microfinanzas sostenibles en gran escala solo sepuede lograr en las instituciones comerciales económicamente autosuficientes que operan en elsector financiero forrnal. (Robinson 2001.) La competencia en un campo de juego normativo ynivelado es también la forma más eficaz para estimular una mayor eficiencia entre losproveedores de servicios financieros y reducir los costos de sus servicios.Las cooperativas de ahorro y crédito tienen el potencial para llegar a mayores números decomunidades rurales con servicios básicos de ahorro y crédito, pero a falta de salvaguardiasapropiados, podrían plantear riesgos considerables para los depositantes más pobres. El marcopara regular y desarrollar las uniones y cooperativas de crédito en Nicaragua no contempla la

18 Estas estimaciones están basadas en las recientes pláticas con los funcionarios gubemamentales.19 Las últimas consultas indican que los programas de apoyo para las ONG microfinancieras que se ejecutanactualmente totalizan más de 20 millones de dólares, financiados exclusivamente por cuatro donantes. (Vickers yBaumgardt 2002).

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regulación y supervisión adecuada de las instituciones que movilizan depósitos más grandes, que

actualmente administran 1.7 de millones de dólares en depósitos de ahorro. Mientras tanto, falta

por desarrollar el potencial de las pequeñas cooperativas para prestar servicios básicos de ahorro

y crédito en las comunidades rurales más remotas.

Acciones recomendadas

El gobierno, en consulta con el sector privado, y en coordinación con la comunidad de donantes,

debe asumir el liderazgo cuando se aborden los asuntos clave antes esbozados, dando prioridad a

lo siguiente:

- El desarrollo de una estrategia de apoyo para ampliar el acceso y reducir el costo de los

servicios financieros, no a través de créditos subsidiados o apoyo institucional para los

intermediarios, sino mediante reglamentos que estimulen la competencia justa entre los

proveedores de servicios similares, el establecimiento de una infraestructura básica para

los servicios financieros, y la creación de instituciones públicas con conocimientos

técnicos que puedan ejercer una fiscalización eficaz.

- La identificación y revisión de los reglamentos y normas excesivamente restrictivos,

costosos o inapropiados (en función de los requisitos de clasificación de los riesgos de los

microcréditos, la evaluación de la capacidad de pago del prestatario, o el desarrollo de

nuevos productos, por ejemplo) que impiden que los bancos y compañías financieras

busquen nuevos segmentos en el mercado, incluyendo los hogares y negocios rurales más

pequeños.

- La focalización de los fondos de los donantes y del gobierno para desarrollar las

instituciones financieras mediante el uso de incentivos y mediciones de desempeño

estándar para estimular los avances de las ONG microfinancieras hacia la viabilidad

comercial y el sector formal.

- El establecimiento de un marco que proporcione una vía de desarrollo institucional sólida

para las asociaciones mutuas de ahorro y crédito y un marco que proteja los ahorros de los

clientes.

- El establecimiento de un marco legal y la infraestructura operacional necesaria para la

gestión de riesgos crediticios eficiente y estable mediante sistemas de información

crediticia y garantías reales.

- La evaluación integral de las regulaciones e instituciones para determinar las barreras

clave que obstaculizan el crecimiento y el desarrolo de un sistema financiero integrado y

un marco de desarroUlo sólido para el sector privado en las áreas rurales. Por ejemplo, vale

la pena evaluar las leyes de bancarrota y los procedimientos de inscripción de los

negocios, las normas contables y de auditoría, los mercados de seguro y de capital, y el

financiamiento hipotecario y de almacenamiento, entre otros.

B. TECNOLOGÍA AGROPECUARIA

El crecimiento agrícola anual medio en los últimos seis años ha sido de 9 por ciento. Sin

embargo, la mayor producción agrícola se ha originado, en gran medida, de la expansión de las

tierras sembradas, principalmente granos básicos en tierras marginales, en vez de mejores

tecnologías e innovaciones. El uso continuo de tierras marginales de baja productividad plantea

límites claros y definidos a la expansión sostenible de la producción agrícola. Por consiguiente,

las mejoras en la productividad dependerán de la expansión de la frontera productiva, en vez de la

frontera agrícola, el uso eficiente de los insumos, y la sostenibilidad de los recursos.

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En los últimos años, las investigaciones agropecuarias y la asistencia técnica han constituidoinstrumentos de política del gobierno nicaragüense para apoyar a los pequeños y medianoshogares rurales. En 1993, con la ayuda del Banco Mundial, el Gobierno articuló una estrategiaintegral para el sector agrícola que fue incorporada en el diseño del Proyecto de TecnologíaAgrícola y Ordenamiento de la Propiedad Agraria (ATLMP, por sus siglas en inglés) que llevó ala creación del Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria (INTA). En 2001, el gobiernoinvirtió en un programa de tecnología agropecuaria de largo plazo, que integra la investigaciónpublica y privada, la asistencia técnica y la capacitación como un sistema integrado y cohesivobasado en los conocimientos agrícolas. Como parte de esta estrategia, el establecimiento de laFundación Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria (FUNICA) envió una señal fuerte sobre laintención del gobierno de establecer una asociación eficaz entre el sector público y privado.Aunque el INTA fortalecería su papel como proveedor de servicios públicos, FUNICAadministraría un fondo competitivo para la investigación, los servicios de extensión y otrosservicios eventualmente: el Fondo de Apoyo a la Investigación Tecnológica Agropecuaria deNicaragua (FAITAN) ha estado mejorando los resultados del proyecto piloto del INTA desde1993, y el Fondo de Asistencia Técnica (FAT) se está ensayando en León y Chinandega.

Asuntos clave y cuellos de botella

Las investigaciones agropecuarias y los servicios de extensión serán más importantes paraaumentar la productividad en el futuro de lo que han sido en el pasado, pero, por sí, seránelementos insuficientes para promover las innovaciones y los cambios tecnológicos. Por elcontrario, éstos se podrían lograr mediante la integral gradual de los agricultores, educadores,investigadores y agentes de extensión agrícola en un sistema de información y conocimientos.Aunque el gobierno ha estado buscando de forma proactiva la creación de un sistema integradomás amplio (SINTA), se deben abordar los siguientes asuntos:

Baja cobertura de los servicios de extensión - Aunque el INTA, otras iniciativas del gobierno(IDR) y los organismos no gubernamentales lograron mejorar el acceso de los agricultores a losservicios de asesoramiento en los noventa, su utilización todavía es baja. Solamente el 15 porciento de los hogares rurales usa los servicios de asesoramiento, y solo la mitad son suministradospor el Gobierno;

Agenda de investigación incoherente - Muchas actividades distintas financiadas por el gobierno ylos donantes están empujando la agenda tecnológica en diferentes direcciones sin que haya unavisión estratégica compartida. En realidad no se trata de una falta de recursos, sino la utilización yel impacto de los recursos;

Poca penetración de la información disponible - El país no cuenta con un sistema eficaz deinformación tecnológica que trace y evalúe los canales de flujo de los conocimientosagropecuarios y que integre los conocimientos útiles que ya existen, a fin de satisfacer lademanda de información de los agricultores, agentes de extensión, investigadores y entidadesgubernamentales;

Desconexión entre el sector público y privado - Los científicos que realizan las investigacionesagropecuarias y prestan servicios de extensión y capacitación en la Universidad Nacional Agraria(UNA), la Universidad Centro Americana (UCA), la Universidad Nacional de Nicaragua(UNAN), el INTA, el Instituto Nacional Tecnológico (INATEC) y en los organismos dedesarrollo, en gran medida trabajan de formna aislada, sin ningún vínculo eficaz entre ellos,compitiendo por los recursos y sin ningún impacto claro en sus actividades.Baja formación técnica - Recientemente se ha reconocido que los altos niveles de analfabetismoen los hogares rurales pobres (32 por ciento en las áreas agrícolas y 40 por ciento entre los máspobres) y la limitada instrucción escolar de los jóvenes (el 62 por ciento de los jóvenes entre los15 y 39 años tienen solamente tres años de instrucción escolar) es una de las causas principales

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que ha atrasado la aplicación de tecnologías agrícolas innovadoras, ha obstruido la diversificaciónde la economía agrícola y ha perpetuado la división agrícola y urbana.

Acciones recomendadas

Para desarrollar un sistema de información y conocimientos agrícolas que satisfaga lasnecesidades de los agricultores, las siguientes actividades son esenciales:

- Reposicionaniento del INTA: En un ámbito de mercado libre donde varios actores puedenofrecer asesorías, el sector público debe centrar sus esfuerzos para crear un entornopolítico y normativo y mejorar la calidad de los servicios que solo el gobierno puedeofrecer. El Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria (INTA), como instituciónde nivel intermedio, entre otras funciones: (i) debe enfocar las investigacionesrelacionadas con el bien público y mantener los programas de investigación estratégicosde interés nacional, (ii) debe servir como "centro de estudio" para los asuntos relacionadoscon la tecnología agropecuaria, incluyendo la biotecnología, (iii) debe convertirse en unbanco tecnológico para el sector agrícola y debe difundir esas tecnologías a losproveedores de servicios, (iv) debe abrir los centros de investigación regional a las partesinteresadas locales para establecer la agenda de investigación, y (v) debe mantenervínculos fuertes con instituciones y redes internacionales asociadas con el GrupoConsultivo de Investigación Agrícola Internacional (CGIAR), como CIMMYT, CIAT,etc., y debe adaptar los materiales genéticos desarrollados a las condiciones locales.

- Apoyo para FUNICA: El rol de FUNICA en el mediano plazo debe ser el centro deatención del MAGFOR, a fin de que se convierta en un foro funcional para crear consensoentre los actores del sector público y privado ahí representados. A través de FUNICA, elGobierno podría convocar a concursos y premiar las actividades de investigación de lasdistintas instituciones de investigación, establecer asociaciones con universidadesextranjeras de alta reputación, y desarrollar un fondo competitivo para los servicios deextensión y otras actividades eventualmente (formnación técnica, comercialización,preinversión, etc.)

- Desarrollo de un mercado competitivo para la capacitación agropecuaria: El éxito de latransferencia y adopción tecnológica depende, entre otras cosas, de la capacitación regularde los proveedores y receptores de la asistencia técnica. Las comunicaciones entre losinvestigadores, los agentes de extensión y los agricultores se pueden facilitar por medio de(i) programas de "capacitación para los instructores" con el objetivo de actualizar losconocimientos científicos y las destrezas de los proveedores de servicio; (ii) la reforma delsistema de educación técnica agropecuaria, con el fin de crear oportunidades para losproveedores de servicios del sector privado. El fortalecimiento de la capacidadinstitucional del INATEC para administrar este proceso será clave para el éxito de estainiciativa; (iii) el fortalecimiento de los recursos humanos en el sector agrícola y lacapacitación periódica del personal técnico clave del MAGFOR, INTA, INATEC, IDR eINAFOR.

- Mayor flujo de información: A medida que los mercados desempeñen un rol másimportante en el proceso de toma de decisiones de los productores, la importancia de unsistema integrado de infornación de mercados y precios podría traer muchos beneficios.Esto se podría lograr mediante la integración de los diferentes subsistemas actualesrelacionados con los precios de los productos agrícolas, la comercialización, la tecnologíay la capacitación, vinculados a bases de datos regionales e internacionales (CGIAR, HCA,FAO, etc.)

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C. ACCESO A LA TIERRA E INSEGURIDAD EN LA TENENCIA DE LA TIERRA

Nicaragua ha heredado un régimen de propiedad muy injusto. La reforma agraria, a través de lacual el gobierno distribuyó grandes cantidades de tierra sin el respectivo título de propiedad, haoriginado una ola de reclamos de indemnización que han constituido una pesada cargaadministrativa y financiera para cada gobierno desde principio de los noventa. La distribución delos derechos de propiedad todavía es muy inequitativa, con un coeficiente de Gini de 0,86.Aunado a esto, los débiles marcos jurídicos e institucionales y varios años de decisiones legales yadministrativas respecto a los derechos de propiedad han impedido que se reconozcan yadjudíquen los derechos de propiedad de forma justa y definitiva, lo cual ha provocado másinseguridad con respecto a los derechos de propiedad (particularmente aunque no restringido a lasáreas rurales.) La magnitud de este problema es enorme, tanto en función del gasto fiscal como dela inseguridad de los derechos de propiedad.

La inseguridad de los derechos de propiedad no está relacionada solamente con la falta dedocumentos (título o escritura de propiedad) o la falta de inscripción de la propiedad. Tambiénestá muy vinculada a la enorme cantidad de reclamos de indemnización de las tierras confiscadaso expropiadas después de 1979, que todavía continúan, a pesar de los numerosos esfuerzos que sehan hecho para poner fin a la presentación de nuevos reclamos por parte de los antiguospropietarios. Como resultado, los derechos de las personas beneficiadas por la reforma agrariaestán sujetos a la revisión individual de cada reclamo.

Uno de los principales problemas que enfrenta el sector es la falta de capacidad institucional paracompletar las asignaciones adecuadamente. En la actualidad, un número considerable de ex-combatientes tiene la posesión de varias propiedades (que administraba el CORNAP) cuyosderechos de propiedad y contratos de compraventa no se han completado, ya sea porque fuerondistribuidas rápidamente mediante una asignación del 1NRA (ahora OTR), lo cual está sujeto a unproceso formal de titulación, o porque las tierras que tuvo que comprar el gobierno como resultadode las invasiones de tierras de los grupos armados no se inscribieron antes de transferirlas a losnuevos propietarios. De hecho, el estado aumentó el nivel de inseguridad en varios casos, debido ala falta de información real o precarias soluciones permitidas (por ejemplo, los títulos supletorios.)

Asuntos clave y cuellos de botella

El marco jurídico es inapropiado. En términos generales, el marco jurídico que rige el sectoragrario no es apropiado para resolver los problemas relacionados con los derechos de propiedadde forma sistemática y no regresiva. La complejidad de las regulaciones operacionales impide laresolución rápida de miles de casos pendientes, a la espera de una acción administrativa antes delreconocimiento definitivo de los derechos de propiedad. La centralización y multiplicidad de lasentidades estatales que están encargadas de los derechos de propiedad y servicios legalespertinentes, junto con una legislación que casi no dice nada respecto al sector no agrario,defmitivamente empeora el ya inadecuado marco jurídico.

Las reformas institucionales no se han completado. Al nivel institucional, el sector agrario hasido una víctima de las reformas y políticas erráticas. Más de doce instituciones diferentes tienenpotestad para definir (o denegar) los derechos de propiedad y varias entidades fueron creadasespecialmente para hacer cumplir las leyes o decretos específicos sobre los derechos de propiedad(por ejemplo, OCI, OOT, CNRC, etc.) Aunque algunas de estas instituciones ahora estánagrupadas bajo la Intendencia de la Propiedad, esta institución no tiene la jerarquía, el mandato olos recursos necesarios para tratar los varios regímenes de propiedad y su actual complejidad.Falta de confianza en el marco regulador - Al nivel social, la intención era usar la tierra paralograr la unidad social y la paz: primero, los sandinistas intentaron reparar las desigualdades másflagrantes y luego, mediante un proceso democrático, se trató de indemnizar a los excombatientesy consolidar el proceso de desarme. En ambos casos, el éxito ha sido mezclado, y los derechos de

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propiedad todavía son una fuente potencial de grandes conflictos y violencia. De hecho, laincertidumbre que prevalece en el campo es bastante alta, donde hay frecuentes conflictosabiertos e invasiones de tierra. Esta falta de confianza en el marco regulador y en lasinstitucionales estatales responsables de administrar los derechos de propiedad es un retoimportante en el diseño de las medidas correctivas.

Los costos de transacción todavía son altos. Debido a la estructura descentralizada de la toma dedecisiones y la asignación errónea de los derechos de propiedad mediante mecanismosimpulsados por la demanda, los costos de transacción del acceso a la tierra y la seguridad de losderechos de propiedad son extremadamente altos, lo cual afecta principalmente a los pequeños ypobres agricultores.

Los actuales patrones de tenencia de la tierra no están maximizando la productividad. Ladocumentación inadecuada de los derechos de propiedad no permite el funcionamniento eficaz delmercado agrario. Sin embargo, estos mercados pueden ser una herramienta poderosa para laredistribución eficaz de la tierra. De hecho, cuando se transfieren los derechos de propiedad delos productores más eficientes, ya sea mediante arrendamientos o ventas, a productores menoseficientes, se debe asignar la tierra al uso más productivo. Al mismo tiempo, hay crecienteevidencia internacional de que el uso de la mano de obra por lo general es más eficaz en las fmcasfamiliares que en las fincas que utilizan mano de obra asalariada. Por consiguiente, los mercadosque funcionan bien suelen redistribuir la tierra en fmcas más pequeñas, y por ende son máseficaces y equitativas.

Los grandes productores usan menos mano de obra y son menos productivos. Este caso generalestá sustentado por evidencia empírica en Nicaragua. El país tiene una distribución de tierras quees muy desigual, y una relación negativa entre las utilidades agrícolas y el tamaño del área que esoperada por un productor dado. La ganancia media por manzana de los productores grandes escomo diez veces menos que la que obtienen los pequeños productores, en paralelo a las grandesdiferencias en la intensidad de la mano de obra. En las pequeñas fincas ganaderas se gasta casi 40veces más en mano de obra que en las fincas grandes, y aún en las fincas cafetaleras y otros tiposde operación, la mano de obra de los grandes productores es 10 veces menos que la que se usa enlas fincas pequeñas. Esto implica que los mercados que funcionan bien podrían equiparar laintensidad de los insumos.

El alquiler de las tierras sigue limitado y, por ende, no está ejerciendo todo su potencial paraefectuar una redistribución beneficiosa. De hecho, las medidas agregadas, como el coeficiente deGini, muestran una leve reducción en la desigualdad de 0.86 a 0.80, a medida que uno pasa de lastierras propias a las tierras operacionales, lo cual indica que el mercado de alquiler de tierras síejerce un efecto igualador moderado. Cerca del 23 por ciento de los productores alquila tierras,principalmente los que no poseen tierras (el 18 por ciento de los productores), aunque tambiénalgunos terratenientes (el 5 por ciento de los productores.) Es evidente que los alquileres de tierratodavía tienen un alcance limitado. Este alcance limitado significa que no logran redistribuir lastierras masivamente de unidades grandes (que son relativamente menos productivas) a unidadespequeñas (que son relativamente más productivas), por ende obviando una oportunidadimportante para igualar la productividad de la tierra y mejorar el acceso de los pobresterratenientes a la tierra (Deininger 2001).

Los patrones de venta están elevando la concentración de la tenencia de la tierra en vez dedisminuirla. En cuanto a las ventas de tierra, la tendencia es totalmente opuesta a lo que unoesperaría de los mercados que funcionan bien. En el mercado inmobiliario activo de los últimoscinco años, aunque el 2 por ciento de los productores compraron tierras, no hubo ningunatransferencia neta de tierras a los pequeños productores, a pesar de que muchos de ellos participaronen el mercado. El monto neto de las transacciones de compra fue más alto para las fincas grandesque para las fmcas pequeñas, lo cual efectivamente ha llevado a una reconcentración. Parece que lamayor parte de la acumulación neta se ha concentrado en los grandes productores de café y ganado.La falta de crédito, que restringe la demanda de los pequeños productores, y la distorsión de los

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precios de la tierra causada por las inversiones en activos no agrícolas, posiblemente son lasprincipales imperfeccciones del mercado. Con respecto al acceso a la tierra y su dimensión deequidad, recientes investigaciones han determinado que el atractivo de la acumulación especulativade la tierra todavía es significativo, aunque se pudo identificar una tendencia incipiente hacia laredistribución. Esto último está basado en los mercados de alquiler que transfieren las tierras de losgrandes a los pequeños productores (Deininger y Lavadenz 2001.)

Los derechos de propiedad no están formalmente documentados ni se pueden transferirfácilmente. La evidencia sugiere que la falta de títulos de propiedad y la resultante inseguridad enlos derechos de propiedad tienen un impacto marcado en los mercados inmobiliarios. Estorefuerza el argumento a favor de una resolución expedita e integral del omnipresente problema dela tenencia de la tierra en Nicaragua. Aparte de que tal medida se justifica en función de laeficiencia económica, es muy justificable en función de la equidad. Otras medidas serían útilespara estimular más a los mercados de alquiler, con el fin de reducir los costos de transacciónrelacionados con la ejecución y el cumplimiento de los contratos de alquiler.

Acciones recomendadas

La situación de la tenencia de la tierra apunta a la necesidad de una estrategia doble. Por un lado,la aplicación de un programa de ordenamiento de los derechos de propiedad y, por el otro, unaintervención dirigida a mejorar el acceso a la tierra. Esto último se puede lograr mediante elfuncionamiento de los mercados inmobiliarios y la culminación del proceso de redistribución dela tierra que ya ha comenzado en algunas áreas. Dicho enfoque implicará reformas reguladoras einstitucionales, por lo cual se deberán examinar a fondo las políticas agrarias. Este enfoque debeconsiderar las siguientes acciones:

- Pasar de la titulación de la tierra a un proceso sistemático de ordenaniento de laspropiedades rurales y urbanas. Aunque la inseguridad en la tenencia de la tierra estáomnipresente en toda Nicaragua, hay ciertas áreas donde el problema es particularmenteagudo, y parece que el principal problema es la falta de capacidad institucional. Ocuparsede estas áreas (por ejemplo, las cooperativas) de forma expedita permitirá demostrar laresolución exitosa de estos asuntos y, con el tiempo, ayudará a establecer enfoques paraabordar los asuntos legales más amplios. Además, el registro de la propiedad essumamente importante en Nicaragua. Eso implica que el registro de los derechos depropiedad debe ser accesible para los beneficiarios.

- Eliminar la inseguridad en la tenencia de la tierra, abordando los obstáculos y las prioridadesde la reforma. Los principales obstáculos están relacionados con el marco jurídico y lasregulaciones actuales, que contienen reglas poco claras y dispersas, leyes y reglamentoscontradictorios, limitaciones respecto a los derechos de propiedad, revisiones caso por casoe impulsadas por la demanda, títulos de propiedad poco confiables (p. ej., títulos supletorios)e incongruencias en la legislación vigente. Las reformas deben incluir una reingenieríainstitucional, la descentralización de los servicios relacionados con la tierra, la delegación devarios procesos de toma de decisión al nivel local, la simplificación de los procedimientosde asignación e inscripción de los derechos de propiedad, la unificación del marco jurídico,eliminando las limitaciones respecto a los derechos de propiedad y asegurando que escongruente con otros sectores, el establecimiento de un sistema modemo para administrar latierra, y la reducción de los costos para los pobres.

- Reformas instituciones integrales: El Gobierno ha comenzado a moverse hacia unaestructura institucional más eficaz, accesible y generalizada para administrar los derechosde propiedad. Otras acciones se necesitan antes de embarcarse en un esfuerzo detitulación/ordenamiento de gran escala. Estas podrían incluir: (i) una Intendencia de laPropiedad autónoma (rural y urban), con un rango jerárquico superior y una organizacióndescentralizada con fuerte representación departamental; (ii) sistemas catastrales y

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registrales integrados; (iii) una vinculación entre los sistemas catastrales y registralesintegrados y los municipios, que usarían la información territorial como base para elcatastro fiscal y la planificación territorial; (iv) una oficina catastral autónoma separadadel INETER debido a la multiplicidad de funciones, como los servicios geológicos ymeteorológicos; (v) la modernización del Registro Público de la Propiedad, incluyendo eluso de tecnología moderna e información actualizada para registrar y proteger losderechos; (vi) la eliminación de las responsabilidades superposicionadas (por ejemplo,entre la Intendencia y la Procuradoría del Estado en la asignación de la tierra o entre laOTR y los jueces civiles en el otorgamiento de los títulos de propiedad); y (vii)mecanismos alternativos para la solución de controversias para garantizar la soluciónexpedita de las controversias antes o durante el proceso de ordenamiento de la tierra.

- Mejorar el funcionamiento de los mercados inmobiliarios: La paradoja de la infrautilizacióngeneral de la tierra y la falta de acceso a la tierra se debe resolver utilizando los mercadoscomo un medio para dar mejor acceso a la tierra. Esto incluiría la promoción de loscontratos de tierra con plazos más largos, la provisión de información sobre los precios de latierra para los participantes potenciales y la eliminación de todas las restricciones en esosmercados. Además, se deben considerar las ventajas y desventajas de un impuesto territorial.

- Abordar el caso especial de las tierras indígenas: Es crucial que se definan los criterios yprocedimientos para la titulación y demarcación de las tierras de los pueblos indígenas.Aunque la Constitución de Nicaragua reconoce los derechos de propiedad de lascomunidades indígenas en la Costa Atlántica, ninguna ley traduce este principio en normasy procedimientos concretos que permitan una titulación segura y defmitiva de las tierrascomunales. Es importante que dicha ley aclare el trato de los terratenientes de las tierrasindígenas, y los derechos de los indígenas a los recursos naturales. Actualmente hay dosproyectos de ley en la Asamblea Nacional: uno preparado por el Gobierno, y el otro por losrepresentantes de las comunidades indígenas. Estos dos proyectos de ley se deben revisar, yse debe llegar a un consenso en una sola propuesta a través de un diálogo de base amplia contodas las partes interesadas (que incluya a los terratenientes afectados en las respectivasáreas, y no solo el Estado y los pueblos indígenas.) El marco jurídico actual no es suficientepara la titulación definitiva, ya que contiene interpretaciones conflictivas sobre el rol de lascomunidades, la ocupación tradicional de las tierras y el acceso a los recursos naturales.

D. MERCADO LABORAL RURAL

Los nicaraguenses son una población y fuerza laboral altamente móvil. En el pasado, la migraciónfue impulsada mayormente por motivos políticos. El pueblo de Nicaragua ahora emigra porrazones económicas y despliega todos los patrones de migración concebibles.2 0 La migración esfacilitada por la flexibilidad que demuestran las familias nicaraguenses al alojar a variosfarniliares bajo el mismo techo en diferentes épocas del año. La alta movilidad del mercadolaboral nicaraguense lo hace más reactivo a las necesidades cambiantes.

Asuntos clave y cuellos de botella

Aunque el mercado laboral de Nicaragua funciona bien, el análisis de la información de la últimaencuesta de medición del nivel de vida indica que varios asuntos se destacan:

La demanda de mano de obra en el sector agropecuario ha bajado a un ritmo acelerado en losúltinos años. Las causas de esta baja son variadas. El algodón era una actividad agrícola importanteen Nicaragua, pero ahora la producción algodonera es virtualmente inexistente. En varias décadas,

20 Esta sección está basada en los resultados principales de Ureta (2002) y de llahi (2000).

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el café fue la columna vertebral del sector agrícola. En los últimos cuatro años, a medida que laproducción en Vietnam alcanzó niveles sin precedentes, el precio del café en el mercadointernacional bajó a un ritmo constante y ahora es como un tercio del pico que alcanzó en la décadade los noventa. La industria de came/productos lácteos todavía no se ha recuperado de los años deguerra cuando los hatos ganaderos fueron diezmados. La industria del azúcar también ha bajado enlos últimos años. Algunos ingenios han cerrado y solamente quedan cinco en operación.Estos sucesos recientes están reflejados en la composición del empleo en el sector agropecuario.El siguiente cuadro muestra la distribución de los trabajadores en cada subcategoría (categoríasindustriales de 3 dígitos) del sector agropecuario. La categoría de granos básicos, cereales y otroscultivos, que incluye la caña de azúcar, representa el 60 por ciento del empleo. La explotaciónmixta, es decir, la ganadería junto con otros productos agrícolas, es la segunda categoría distantey apenas representa el 15 por ciento del empleo total. La categoría número 113 representa solo el7 por ciento del empleo, una cifra controversial que posiblemente se deriva de la reciente crisisdel café.

Cuadro 17: Porcentaje de trabajadores agrícolas en cada categoría de 3 dígitos de la industriaCategorías de tres dígitos de la industria Porcentaje111 Granos básicos, cereales, y otros cultivos 59,9112 Hortalizas, leguminosas y productos de invernadero 3,3113 Frutas, nueces y plantas, cuyas hojas o frutas se usan para manufacturar bebidas 7,2121 Crianza de ganado, corderos, cabros, caballos, burros, mulas, etc. 10,5122 Crianza de otros animales, y manufactura de productos animales 0,8130 Explotación mixta: productos agrícolas junto con la crianza de animales 14,9140 Servicios agrícolas y de ganadería, excluyendo los servicios veterinarios 0,4150 Caza 0,0200 Silvicultura 1,0500 Pesca 1,7Ninguna respuesta 0,2Total 100,0Fuente: Encuesta Mecovi 2001.

La falta de educación y el trabajo infantil limitan la oferta de mano de obra calificada. Aunquelas campañas de alfabetización en la década de los ochenta ampliaron el número de personas quepueden leer y escribir, la instrucción escolar fue interrumpida hasta el punto que los cohortes delos jóvenes que habrían asistido a la escuela durante los años de la guerra tienen los niveles deinstrucción escolar más bajos comparados con otros cohortes de la misma edad en AméricaLatina. La instrucción escolar en esos cohortes es particularmente aguda para los residentesrurales. Además, la incidencia del trabajo infantil en Nicaragua es casi 11 por ciento, y esparticularmente alta en las áreas rurales. 21 Muchos más niños (17 por ciento) trabajan que niñas (5por ciento.) En las áreas rurales, casi el 27 por ciento de los niños trabajan y el trabajo infantilsuele ser más alto en los hogares agrícolas. Los niños trabajadores pagan las consecuencias enfunción de su bajo nivel escolar, ya que trabajan aproximadamente 31 horas por semana. Encomparación con la asistencia escolar solamente, la combinación de la escuela y el trabajo haceque los logros educativos sean más lentos. La relación entre el grado y la edad de esos niños quesolo asisten a la escuela es de 65 por ciento versus 21 por ciento para aquellos que solamentetrabajan.

La productividad laboral y, por ende, los salarios en el sector agrícola, son notoriamente bajos. Lareforma y restructuración económica a mediados de los noventa alteraron la estructura de empleo enNicaragua. Los sectores que pagan altos salarios, como construcción, transporte y serviciosfmnancieros, ahora tienen un porcentaje de empleo más alto, aunque todavía pequeño, comenzando

21 La Encuesta de Medición del Nivel de Vida del Banco Mundial en 1998 (2001c) define el trabajo infantil como elporcentaje de niños entre los 10 y 14 años de edad que trabajan.

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desde una base muy baja, aunque los salarios están subiendo en términos reales. En la industria

manufacturera, el porcentaje de empleo y el nivel salarial bajaron sustancialmente, lo que indica que

el sector no se ha recuperado. La productividad laboral media en Nicaragua bajó a principios de los

noventa, cuando el sector agrícola tuvo la productividad más baja en comparación con otros

sectores de la economía. Las generaciones más jóvenes tienen niveles escolares muy bajos y no se

pueden beneficiar del acceso a métodos de cultivo mejorados. El efecto combinado de estos factores

es que la productividad laboral y, por ende, los salarios en el sector agropecuario, son notoriamente

bajos. En general, la productividad laboral en el sector está en una fase ascendente, pero todavía es

la segunda más baja de Centroamérica, ligeramente arriba de Honduras. 22

En pocas palabras, hay poco capital de trabajo en el sector agropecuario, y las generaciones más

jóvenes no tienen las habilidades necesarias para trabajar la tierra. No aprendieron los métodos

tradicionales de cultivo de sus padres y sus bajísimos niveles de instrucción escolar no les permite

beneficiarse del acceso a semillas o métodos de cultivo mejorados porque no pueden leer y seguir

las instrucciones. El efecto combinado de estos factores es que la productividad laboral y, por

ende, los salarios en el sector agropecuario, son notoriamente bajos.

Los incentivos que existen actualmente en Nicaragua desaniman la participación en el sector

formal de la economía. Esto es particularmente cierto en las áreas rurales. Los salarios en el

sector agrícola son los más bajos de todos los sectores de la economía, y presentan la distribución

más compromida. En el siguiente cuadro se muestra la ubicación del salario mínimo en relación

con el salario real que perciben los trabajadores. En las primeras dos columnas se muestra, para

cada industria, el nivel de salario mínimo establecido en marzo de 2001. Las siguientes seis

columnas están arregladas en tres pares para cada una de las tres categorías de trabajadores:

"empleados" (empleados permanentes), "todos los trabajadores" (incluyendo a los empleados y

trabajadores temporales o estacionales) y "todos los trabajadores residentes rurales" (igual que la

categoría "todos los trabajadores", pero solo incluye a los trabajadores que residen en las áreas

rurales.) En la primera columna se muestran los ingresos mensuales reales medios y en la segunda

columna se indica el porcentaje de empleados en cada grupo que devenga el salario rmínimo. Por

ende, en la agricultura, por ejemplo, el salario mínimo tiene una puntuación centil de 26 en la

distribución de los "empleados", lo cual significa que el 26 por ciento de todos los empleados

permanentes que trabajan en el sector agrícola devengan actualmente salarios mensuales por

debajo del salario mínimo legal.

Cuadro 18: Salario mínimo relativo al salario promedio en 2001, por industria (córdobas)Empleados pernanentes Todos los trabajadores Trabajadores rurales

Salario % que gana % que gana % que ganamínimo Ingreso menos de un Ingreso menos de un Ingreso menos de un

(ingresos mensual salario mensual salario mensual salario

Industria mensuales) medio mínimo medio mínimo medio mínimo

Agricultura 550 966 26 1037 39 947 40

Pesca y servicios 785 1765 26 2061 32 1173 35

Minería 950 1418 36 1488 37 1695 30

Industria manufacturera 670 1773 13 1690 21 1541 31

Agua, electricidad,comercio ytransporte 1010 2170 27 2693 35 1708 43

Construcción 1300 2048 52 2081 48 1820 56

Instit. financieras yseguros 1120 6018 8 5392 10 1716 14

Gobierno 630 3444 3 3444 3 2333 7

Fuente: 2001 Mecovi Survey.

22 El incremento reciente en la productividad del sector agrícola posiblemente se debe, en parte, al auge de las

exportaciones de café en Nicaragua durante ese período.

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Las cifras muestran que el salario mínimo en la agricultura tiene una puntuación centilrelativamente alta en la distribución de los ingresos reales, en comparación con otras industrias.Es decir, los ingresos reales de un porcentaje relativamente alto de los trabajadores agrícolasestán por debajo del salario mínimo establecido. Por ejemplo, en la categoría "todos lostrabajadores", el 39 por ciento de los trabajadores en la agricultura gana menos del salariomínimo, superado solamente por el sector de la construcción. Esto sugiere que tal vez vale la penaexaminar los efectos del salario mínimo actual en el empleo: es posible que un salario mínimomás bajo permitiría a los productores a emplear más mano de obra en el sector formal. Porsupuesto, si el salario mínimo no se aplica, entonces posiblemente está teniendo poco efecto. Peroexiste cierto consenso que, por lo general, los negocios que operan en el sector formal de laeconomía cumplen con las leyes del salario mínimo; es decir, los medianos y grandes productoresagrícolas sí pagan el salario mínimo.

La evidencia empírica producida para este informe (véase el volumen II) sugiere que el nivel delsalario mínimo se ha fijado suficientemente alto en la distribución general de los ingresos paraque sea obligatorio en el sector formal de la economía. En el sector agrícola, el nivel actual es 580córdobas o unos US$41.1 mensuales.

Hay una propuesta para reformar la ley vigente, a fm de indexar el salario mínimo al tipo decambio vigente. Tal medida podría ejercer una presión descendente en la generación de empleoen el sector formal. Si el nivel actual del salario mínimo es realmente un obstáculo para lageneración de más empleos en el sector formal, como se sugirió en el volumen II del documentode antecedentes sobre este tema, este problema se podría agravar si se promulga una ley queestablezca la revisión automática de los salarios mínimos a fm de mantener el poder adquisitivodenominado en dólares. Tal medida equivale a una rigidez salarial descendente (con relación aldólar), cuyo efecto las autoridades posiblemente querrán evitar en aras de generar más empleo enel sector formal.

Acciones recomendadas

Condicionado al marco institucional y político de la economía nicaragüense, el mercado laboralfunciona bien. Sin embargo, los salarios en el sector rural son considerablemente más bajos de loque deberían ser, la demanda de mano de obra está deprimida, la fuerza laboral carece de lasdestrezas básicas, y los impuestos de renta son muy altos. Por consiguiente, las siguientesacciones se deben considerar como prioritarias:

- El crecimiento de la demanda laboral en los sectores rurales exige que los productorestengan acceso al crédito a precios razonables. A su vez, esto requiere que a losterratenientes se les otorgue títulos de propiedad seguros. Para que Nicaragua logre uncrecimiento impulsado por las exportaciones, los productos se deben enviar al mercado aprecios competitivos y con celeridad. Los incrementos en capital humano son esencialespara el crecimiento de la productividad laboral y de los salarios. Para estimular laasistencia escolar y el aprendizaje de los niños rurales, los niños deben ser alimentadosmientras se encuentran en la escuela. A los niños se les debe dar uniformes, y a lasfamilias se les debe ahorrar el costo de la enseñanza y de los materiales didácticos. Aligual que para los jóvenes adultos, se debe coordinar y dar enfoque a los numerososprograrnas de capacitación técnica que reciben financiamiento nacional e internacional.Un enfoque promisorio es vincular los esfuerzos de capacitación técnica con el trabajoactual dirigido a desarrollar conglomerados de competitividad.

- Posiblemente la estructura actual del salario mínimo es el mayor obstáculo para laacumulación de capital humano de los trabajadores poco calificados, que ya no están enedad escolar. Primero, los salarios mínimos altos desincentivan mucho la creación denegocios en el sector formal, que son los más idóneos para dar adiestramiento en eltrabajo. Segundo, muchas veces la patronal asume el costo total del adiestramiento en el

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trabajo. Un arreglo viable es que la patronal y el empleado compartan el costo deladiestramiento: el salario que se paga es más bajo durante el período de adiestramiento.Pero la estructura actual del salario mínimo en Nicaragua es tan alta en relación con elsalario real que casi no hay espacio para negociar un salario temporal más bajo mientras eltrabajador recibe adiestramiento. Las autoridades responsables deben formular unapolítica que permita a la patronal ofrecer un salario temporal más bajo que el salariomínimo oficial, con el fin de adiestrar al empleado. Además, según se señalóanteriormente, las autoridades responsables no deben indexar el salario mínimo al tipo decambio porque dicha indexación desanimará más a los productores a ofrecer empleoformal.

La brecha entre el costo de la mano de obra que pagan los productores y el salario netoque devengan los trabajadores es innecesariamente alta. Los esfuerzos para reducir lacarga del impuesto sobre la renta deben ser una prioridad importante. En general, la actualestructura de incentivos desestimula la creación de negocios en el sector formal. Se debesustituir el conjunto de aranceles y subsidios que da un trato diferente a distintos sectoresde la economía, inclusive a distintos productos básicos dentro de cada sector, con unarancel bajo y uniforme (e idealmente ningún subsidio) a fin de minimizar las distorsionesen los precios relativos actuales. El ámbito empresarial actual estimula a los productoresagrícolas a buscar protecciones especiales para su actividad específica mediante lacompensación de las actividades de cabildeo. De forma ideal, más bien deberían haceresfuerzos para aumentar la productividad de sus negocios agrícolas.

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CAPÍTULO III. INSTRUMENTOS PARA LA GESTIÓN DE RIESGOS

A. FALTA DE INSTRUMENTOS PARA LA GESTIÓN DE LOS RIESGOS: EL CÍRCULOVicioSo

Una serie de choques negativos relacionados con los acontecimientos meteorológicos y losprecios se ha superpuesto y exacerbado en Nicaragua en los últimos años - por lo cual es muydifícil o imposible aislar sus impactos. Estos choques incluyen el huracán Mitch, que causómucha destrucción en 1998, las lluvias erráticas y la sequía persistente en los últimos años, lacaída de los precios de los principales productos de exportación en el mercado internacional(notablemente la caída estrepitosa de los precios del café) y las importaciones competitivas (queejercen una presión descendente en los precios internos), junto con los aumentos en los precios delos productos de petróleo importados (por ejemplo, combustible y fertilizantes.) Además, hahabido una recesión económica mundial en los últimos años, sobre todo a partir del 11 deseptiembre de 2001. Por consiguiente, hay varias fuerzas negativas que simultáneamente azotanlas áreas rurales de Nicaragua y los vecinos países centroamericanos, y están ocurriendo en unmomento cuando muchos hogares pobres nicaraguenses son muy vulnerables a otros choquesporque su base de activos y capacidad de gestión de riesgos se han reducido.23La falta de instrumentos apropiados para la gestión de riesgos debido a la deficiencia o ausenciade la mano de obra, financiamiento (crédito y ahorro) y seguros (junto con la incertidumbre de losderechos de propiedad) crea costos reales y costos de oportunidad en el corto y largo plazo. Yaque los hogares deben "auto asegurarse," por lo general usan prácticas de producción de bajoriesgo y bajo rendimiento que redundan en "pérdidas" en los ingresos potenciales.24 Se estima quedichas decisiones de producción podrían originar una pérdida de 15 a 20 por ciento en losingresos de los pequeños productores, que están renuentes a usar las tecnologías mejoradas(MAGFOR 1999). Además, hay un ciclo de pobreza - debido a los bajos ingresos y activos,cuando los choques ocurren, estos hogares no están bien posicionados para la gestión de riesgos ymuchas veces tienen que recurrir a acciones que degradan más su base de activos (por ejemplo,venden sus activos, talan los árboles, sacan a los niños de la escuela, recortan los gastos médicos)y pueden imponer costos en el resto de la sociedad. Y esto suele ocurrir cuando el gobiemo tienemenos capacidad para subir el gasto social.Los medianos y grandes productores que están más orientados hacia el comercio en suproducción y la comercialización muchas veces también tienen que recurrir al "auto seguro"debido a la falta de servicios financieros rurales que funcionen debidamente y la ausencia deseguros agrícolas. Sin embargo, tienen una base de activos más fuerte que pueden utilizar encasos de emergencia, y usualmente están ubicados en zonas agroecológicas más favorables ytienen mejor acceso a la infraestructura y los servicios de extensión agrícola. Además, tienen ungrupo de cabildeo político más sólido, que les ayuda a conseguir la atención del gobierno cuandoes necesario, que a su vez les puede ayudar a conseguir asistencia. Es importante recalcar que losmedianos y grandes productores son los que emplean más mano de obra agrícola (muchos de loscuales son pequeños productores de granos o productores de café), por ende, el bienestar de losprimeros también tiene un impacto en el bienestar de los últimos.

23 En realidad, todos los países vecinos de Nicaragua, inclusive Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Honduras, estánatravesando una crisis similar (véase IBD/WB/USAID, 2002; USAID, 2002). Esto también impacta a Nicaragua, yaque limita el comercio transfronterizo y las oportunidades de trabajo en el exterior.24 Por ejemplo, cultivos intercalados y multicultivos, dispersión de las parcelas y escalonamiento de la siembra, uso devariedades tradicionales de bajo rendimiento que podrían ser más resistentes a los riesgos relacionados con losdesastres climatológicos y las plagas/enfermedades.

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Los costos humanos y físicos de una sacudida pueden aumentar rápidamente si no se enfrentanoportunamente. La disminución de los ingresos públicos después de una sacudida deja a todospeor y pueden provocar un ciclo vicioso de creciente pobreza y debilitar al país, lo que podríaculminar en un malestar social. Nicaragua ha dependido de la asistencia de la comunidad de lospaíses donantes para financiar los costos de las tareas de socorro y reconstrucción y dichadependencia posiblemente continuará hasta cierto grado. Sin embargo, los recursos decontrapartida son necesarios para coordinar y dirigir las tareas de emergencia, sobre todo cuandoocurren sacudidas, ya que toma tiempo para que la comunidad internacional se movilice, asícomo para las inversiones en el mediano plazo una vez que finalicen los programas de asistenciade los donantes. Como parte de los esfuerzos que desarrolla para que el sector agrícola sea lafuerza motriz del crecimiento, el Gobierno de Nicaragua reconoce que debe buscar formas paraincorporar la autoprotección sostenible en la estrategia integral de la gestión de riesgos).

B. VISTA PANORÁMICA DE LOS PRINCIPALES RIESGOS RELACIONADOS CON LAS LLUVIAS

Hay mucha inquietud de que los patrones de lluvia, influenciados mayormente por El NiñoOscilación Sur (ENSO, por sus siglas en inglés), están cambiando en Nicaragua y que losdesastres causados por la lluvia - tanto las sequías como las inundaciones - están aumentando enfunción de su frecuencia y severidad, por ende, los riesgos asociados con estos eventos estánaumentando. Además, debido a la degradación ambiental y la creciente extensión territorialdedicada a la producción agrícola (mediante la rehabilitación de las tierras agrícolas o desbrocede tierras) y el movimiento hacia empresas agrícolas de mayor valor, tanto la ocurrencia de losriesgos como el valor de los riesgos están aumentando.

Las sequías e inundaciones en Nicaragua por lo general ocurren en zonas geográficas específicas- principalmente en los departamentos de León, Chinandega, las Segovias (y en un grado menor,en algunas zonas de Estelí, Matagalpa y Jinotega).25 Sin embargo, es difícil generalizar sobre ladistribución geográfica de las sequías o inundaciones porque es posible que haya grandesdiferencias en la precipitación en las áreas relativamente pequeñas, y hay muchos otros factores,como la humedad y la capacidad de retención del suelo, la cubierta vegetal, la elevación y lavertiente, así como la etapa de desarrollo del cultivo cuando la lluvia es escasa o excesiva, etc.,que determinan si la poca o excesiva lluvia realmente podrían causar una sequía o inundación enciertas zonas agrícolas.26 Además, la precipitación total acumulada en cualquier período podríaproporcionar una imagen engañosa sobre la falta o exceso de agua en la producción agrícola(Rojas, Rodríguez y Rivas 2000). Esto ha llevado a los agricultores nicaraguenses a adoptarprácticas agrícolas flexibles (por ejemplo, en función del campo, el cultivo y la selección devariedades) que son adecuadas dada la humedad del suelo y los patrones pluviales. Por ejemplo,debido a la distribución bimodal de las lluvias, los agricultores nicaragüenses planificandiferentes épocas de siembra: primera (mayo-agosto), postrerón (junio-octubre), postrera (desdemediados de agosto hasta noviembre) y apante (noviembre-febrero). Las decisiones de siembrapara cada período dependen de la humedad acumulada en el suelo y de la precipitación en losmomentos críticos de cada período.27

25 La mayoría de la población rural y actividades agrícolas en Nicaragua están concentrados en estos departamentos.Según Freeman y otros (2000), la región del Pacífico - sobre todo León y Chinandega - es la más afectada por losfenómenos meteorológicos y pluviales, y son las regiones más pobres de Nicaragua.26 Un estudio reciente que trató de identificar las zonas más vulnerables a la falta o exceso de lluvias determinó queestán ubicadas en un triángulo que incluye el área donde están localizadas las estaciones meteorológicas enChinandega, Jinotega y Matagalpa (véase Rojas, y otros, 2000).27 Las lluvias por lo general son más intensas durante la siembra de postrera, y los momentos críticos son los meses deoctubre y noviembre. No obstante, si la precipitación fue abundante en septiembre, es posible que los cultivos no seanimpactos de manera adversa por la falta de lluvia durante los meses de octubre y noviembre (véase Rojas, y otros,2000.)

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En función de su importancia económica en el sector agrícola y en la seguridad alimentaria de loshogares, las siembras de primera y de postrera son las más importantes. Ambos períodos sonpropensos a la sequía, pero la siembra de primera es más propensa a la sequía.28 La siembra deapante es importante para la seguridad alimentaria, principalmente la siembra de maíz y frijoles.

Variabilidad en la producción y rentabilidad

Como se menciona anteriormente, los departamentos de León, Chinandega y las Segovias sonpropensos a la variabilidad pluvial, por lo cual pueden variar las áreas sembradas y losrendimientos. Obviamente hay otros factores que influyen las decisiones y los rendimientos deproducción de los productores (por ejemplo, los precios de los productos e insumos, la tecnologíadisponible, y la rentabilidad relativa de los cultivos.) 29 Sin embargo, es interesante notar que unanálisis reciente del área de producción, el rendimiento y la producción total en Nicaragua, y losdepartamentos de León, Chinandega y las Segovias, deterrninó que el área de producción, losrendimientos y la producción total de maíz, frijoles, arroz, maní, ajonjolí, sorgo y soya variaronmucho, año tras año, desde 1990/1 hasta 1998/99 (Siegel 2000.) Esta alta variabilidad en el áreasembrada, rendimiento y producción total es importante ya que León y Chinandega son losprincipales productores de maní, soya, ajonjolí (representan más del 90 por ciento de laproducción media nacional) y sorgo (representan casi el 40 por ciento de la producción medianacional). Las autoridades comerciales usan el mecanismo de alta variabilidad para responder alas variaciones en la demanda interna (por ejemplo, soya) y los precios internacionales (porejemplo, maní.)

También es importante que se analice la relación entre la rentabilidad al nivel de las fincas y laposible disminución de los rendimientos debido a la lluvia. Un análisis de los presupuestos de loscultivos para el año 200030, que consideró tres niveles de tecnología para cada cultivo, determinóque, en la mayoría de los casos, los ingresos netos fluctuaron entre el 20 y 40 por ciento de losingresos brutos 31, lo cual indica que aún con un déficit de 20 por ciento en los rendimientos, losagricultores deben poder cubrir sus costos de producción (p.ej. el costo de los insumoscomprados.)32 Por ende, los agricultores teóricamente podrían amortizar los préstamos de losinsumos. Por otro lado, con un déficit de 20 por ciento en el rendimiento, los agricultores tendríanun rendimiento más bajo en la mano de obra y utilización de las tierras, lo cual podría causarproblemas de flujo de caja y afectar su capacidad para pagar los préstamos (y para invertir eninsumos para la siguiente temporada.) Otra solución sería (asumiendo que no hay seguros decosecha), que los agricultores utilicen otras fuentes de ingreso o vendan sus activos para pagar lospréstamos y ajustar el consumo para que puedan invertir en insumos para la siguiente temporada.En la mayoría de los casos, los ingresos netos son inferiores o equivalentes al 40-50 por ciento delos ingresos brutos, lo que indica que si hay un déficit de 40-50 por ciento en el rendimiento, los

28 Un análisis/ejercicio de modelación reciente deterninó que hubo 12 sequías entre 1970 y 1999, ocho de las cualesocurrieron durante la siembra de primera y cuatro durante la siembra de postrera (véase Rojas, y otros, 2000).29 Aunque la vasta mayoría de los agricultores en estos departamentos son pequeños productores (muchos de los cualesse dedican principalmente a la producción de granos para el autoconsumo), también hay productores comerciales másgrandes. Estos productores comerciales más grandes producen otros cultivos y emplean muchos trabajadores agrícolas(muchos de los cuales, a su vez, son pequeños productores.)30 Véase Siegel (2000) para los detalles y Banco Mundial (2001) para el resumen de los resultados e implicaciones delos esfuerzos para establecer los seguros contra lluvia.31 Los ingresos netos fueron calculados sobre la base de los ingresos brutos menos los desembolsos para la compra deinsumos (incluyendo la mano de obra contratada), pero excluyendo el rendimiento sobre la mano de obra,admninistración y tierras propias. Los costos de producción variaron mucho por cultivo y tecnología (mecanizada,mecanizada-bueyes, manual-bueyes.)32 Esto supone que los cambios en el rendimiento no provocan cambios en los precios de los productos, lo cual quizásno es tan irrealista a medida que crece la liberalización de los mercados de productos básicos. Sin embargo, como semencionó anteriormente al discutir los riesgos relacionados con los precios de los productos básicos, hay muchaevidencia respecto a la segmentación del mercado, sobre todo en las áreas rurales remotas, lo cual produciría cambiosen el precio local de los productos si ocurre un cambio importante en la producción (sobre todo en la producción degranos básicos de consumo intemo, en comparación con los productos de exportación.)

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agricultores no podrían cubrir sus costos de producción y les resultaría muy difícil pagar los

préstamos, ajustar el consumo e invertir en insumos para la siguiente temporada - si no reciben

alguna indemnización de seguro o asistencia de otras fuentes. Por consiguiente, de acuerdo con

estos resultados, es importante que se analicen los costos y los beneficios de los seguros de

cosecha para las pérdidas de rendimiento por encima del 15-20 por ciento, y sobre todo arriba del

40-50 por ciento. El umbral de 20 por ciento de pérdida de rendimiento es importante porque

algunos estudios recientes que han tratado de defmnir una sequía han usado un déficit de

precipitación de 20 por ciento como umbral para la sequía (aunque un déficit de 20 por ciento de

la precipitación no se traduce necesariamente en un 20 por ciento de pérdida de rendimiento.)

Sequías recurrentes

Las sequías recurrentes afectan extensas partes de Nicaragua, causando considerables pérdidas de

cosecha y penurias a muchos hogares rurales. Muchos pequeños productores de granos básicos

han sido impactados directamente, y la demanda de mano de obra agrícola (en las fincas

medianas y grandes) también ha bajado. Los departamentos de León, Chinandega, Estelí y

Matagalpa han sido los más afectados. Muchas áreas también enfrentan el riesgo de los incendios

forestales (y se han reportado numerosos incendios forestales) como resultado de la sequía.

A pesar de la situación precaria que presenta el informe de USAID, concluye que la sequía es

realmente un "fenómeno de corto plazo" que está vinculado a la "crisis de más largo plazo" en la

economía rural. Es evidente que se deben abordar los riesgos de corto y largo plazo y las crisis

que enfrenta el sector rural. En la siguiente sección se analizan algunos de los riesgos y crisis que

son impulsados principalmente por los precios de los productos básicos.

RECUADRO 3: ¿UN FENÓMENO DE CORTO PLAZO O UNA CRISIS DE LARGO PLAZO?

Un informe reciente de la USAID (2002) actualiza la situación de la siguiente manera: Las lluvias en

2001 fueron erráuicas y disuribuidas irregularmente en todas las zonas afectadas por la sequía. Las

condiciones durante el primer ciclo de siembra (mayo-agosto de 2001) ocasionaron pérdidas en la

siembra de rmaíz y frijoles en Nicaragua, así como una inseguridad alimentaria temporal. La segunda

cosecha (febrero-marzo de 2002) fue irregular y hubo grandes variaciones en la producción. Esto

agravó mnás la situación, ya que más del 50 por ciento de la población es pobre y sufre de inseguridad

alimentaria cróni¿a. La disponibilidad de semillas fue problemática en algunas áreas y posiblemente

ocurra lo mismo en la próxima temporada de siembra en 2002. sobre todo si vuelve El Nmio. seeún

sugieren los pronósticos. Aprox¡nadamente el 20 por ciento de los culirvos de la segunda cosecha se

perdieron y otro 10-15 por ciento fue seriamente afectado, lo cual redujo los rendimientos

considerablemente; el área total sembrada también disminuyó 17 por ciento en comparación con los

úlumos promedios. Los efectos son particularmente evidentes en las áreas tradicionalmente más secas

a lo largo de la región norte y occidental de Nicaragua. USAID calcula que las reservas de alimentos

en muchos hogares se agotarán varios meses antes de la siguiente cosecha, y que la escasez será más

aguda en los meses de junio. julio y agosto. Los ingresos de los hogares también fueron afectados por

la crisis del café y la disminución en la demanda de mano de obra (Nota: muchos pequeños

productores de León, Chinandega y Estelí usualmente trabajan en las cosechas de café en Matagalpa.)

Es más, muchos pequeños productores que viven en las zonas propensas a la sequía no tienen recursos

para comprar los insumos agrícolas básicos, como semillas mejoradas y fertilizantes, para la próxima

temporada. Además, los bosques forestales son una creciente amenaza debido al clima seco y la

infección del gorgojo descornezador del pino. La sequía. sin embargo, es un fenómeno de corto plazo

vinculado a la crisis de mas largo plazo en la economía rural debido a su efecto negativo en la

seguridad alimentaria de los hogares.

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C. RIESGOS RELACIONADOS CON LOS PRECIOS DE LOS PRODUCTOS BÁSICOS

En los noventa, al igual que muchos otros países en desarrollo, el Gobierno de Nicaragua decidióliberalizar su economía para permitir la libre flotación de los precios de los productos básicos,incluyendo los productos de exportación y de consumo interno, así como los insumos agrícolas.33

Por consiguiente, los niveles y las fluctuaciones de los precios internos están más relacionadoscon los niveles y las fluctuaciones de los precios internacionales. La nueva apertura del mercado,que supuestamente debe promover la mejor asignación de los recursos y mayor competitividad,ha dejado a los agricultores (y consumidores) más expuestos a los mercados y preciosinternacionales de los productos básicos que en el pasado, cuando el gobierno nicaragüense teníaun papel más activo en la fijación de precios de los productores y consumidores y tenía juntas decomercialización de los productos básicos en el sector público para establecer las cantidades y losprecios comercializados.

En la década de los noventa, hubo una tendencia general declinante y fluctuaciones a la baja enlos precios internacionales de los productos básicos. Por ejemplo, la variación media en losprecios del maíz fue + 17 por ciento (fluctuando de una alta de +1- 39 por ciento a una baja de +/-4 por ciento), y la variación media en los precios del café de + 26 por ciento (fluctuando de unaalta de + 79 por ciento a una baja de + 10 por ciento.) Entre 1999 y 2002, la baja en los preciosinternos del maíz fue 15-20 por ciento, aproximadamente, y más de 50 por ciento para el café.Todavía existen diferencias significativas en los precios de los productos básicos en Nicaragua,debido a las imperfecciones del mercado interno producto de la segmentación del mercado. Porejemplo, los niveles y las fluctuaciones de los precios de los productos básicos en algunas áreasrurales remotas están más relacionados con la falta y exceso de producción local debido a la faltade infraestructura vial y capacidad de almacenamiento. Es importante observar que uno de losprogramas más exitosos que inició el gobierno nicaraguense en los últimos años ha sido lapromoción de los silos metálicos de patio con una tecnología muy sencilla. Esta mejor capacidadde almacenamiento ha ayudado a los pequeños productores a conseguir mejores precios ya que notienen que vender en la temporada de cosecha cuando los precios suelen estar a su nivel más bajo.También ha permitido que los productores realicen la gestión del riesgo. Además, ha reducido laspérdidas de almacenamiento, lo cual ha mejorado la seguridad alimentaria de los productores.Para una buena ilustración sobre cómo fluctúan los precios de los productos básicos año tras año,incluyendo los volúmenes de producción y el valor de las exportaciones, véase el siguientecuadro comparativo de 2000 y 2001. Hubo un cambio notable en el rubro del café. Los preciosinternacionales del café bajaron 50 por ciento y las exportaciones de café disminuyeron 20 porciento, aproximadamente, debido principalmente a las reducciones en la producción comorespuesta a los precios bajos. Como resultado, el valor de las exportaciones de café cayó 43 porciento. El valor de las exportaciones de café bajó unos 95 millones de dólares (a medida que laparticipación del café en las exportaciones totales disminuyó de 26 a 13 por ciento.) Esta baja esmuy importante cuando se considera que las exportaciones totales fueron por el orden de los 645millones de dólares y 605 millones de dólares en 2000 y 2001, respectivamente (95 millones dedólares equivale al 15 por ciento de 615 millones de dólares.) Los cambios en el precio yrendimiento del café exacerbaron las fluctuaciones en el valor de las exportaciones de café, y la"pérdida" de 95 millones de dólares en impuestos de exportación ha tenido un importante ímpactomacroeconómico y microeconómico.

33 Excepciones notables son los aranceles que todavía se aplican para algunos granos básicos, como maíz, arroz ysorgo.

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Cuadro 19: Precio, volumen y valor de los agroexportables y exportaciones totales -cambios en 2000 y 2001

2000 2001 % cambio

Rubro de Precio Volumen Valor Precio Volumen Valorexortacion US$/rm '000 xn US$ mil US$_tm '000 tm US$ mil Precio Volumen Valor

1. Agricultura 267.454 181.551 -32(41%) (30%)

Café 95,9 1.758 169.580 55,0 1.392 76.556 -43 -21 -55

Ajonjolí 44,3 85 3.778 24,1 95 2.300 -46 +12 -39

Azúcar 8,3 3.463 28.745 10,1 5.573 56.308 +22 +61 +96

Banano 4,9 1.771 8.678 5,0 2.197 10.987 +2 +24 +27

Tabaco 1.229,3 26 32.453 236,9 21 4.900 -81 -19 -85

Maní 30,2 801 24.219 30,6 996 30.500 +1 +24 +26

2. Ganado 94.700 104.300 +10(15%) (17%)

Carne 1,0 50.300 52.400 1,1 59.200 65.600 +10 +30 +25

Exportaciones 281,6 72 20.300 307,5 75 23.000 +9 +13 +13

en pieProd. lácteos 22.000 15.700 -29

....... ................... .... ......... .. ........... ......... .............. ...................... .. .......... .......... .. ..... .. ........... . .......... .... _...... .......................... ... ............... ............ ... ............ ..............................__.

3. Prod. tradicionales 362.154 285.851 -21

(1 + 2) (56%) (47%)

4. Otros productos 47.220 55.710 +18

agropecuarios (7%) (9%)

5. Total otras 235.742 264.081 +12

exportaciones (37%) (44%)

TOTAL 645.116 605.642 -6

EXPORTADO (100%) (100%)

Fuente: MAGFOR 2002.

Los precios del ajonjolí también tuvieron una baja drástica de 46 por ciento entre 2000 y 2001. A

diferencia del café, la producción y las exportaciones de ajonjolí aumentaron, por lo que el

impacto negativo general en el valor de exportación fue 39 por ciento. Para los productores de

ajonjolí, la baja exorbitante de los precios tuvo un impacto negativo en los ingresos agrícolas. Sin

embargo, a diferencia del café, los impactos fueron rnínimos desde una perspectiva

macroeconómica ya que las exportaciones de ajonjolí representan menos del 1 por ciento de las

exportaciones totales. Los precios internacionales del tabaco también experimentaron una baja

significativa (-86 por ciento), y la producción/exportaciones bajaron 21 por ciento,

aproximadamente, lo cual produjo una baja de 86 por ciento en el valor de las exportaciones. Al

igual que el ajonjolí, la caída de los precios tuvo un impacto importante en los productores de

tabaco (y en los trabajadores del tabaco), pero no mucho impacto macroeconómico.

Hubo un "cambio dulce" entre 2000 y 2001: los precios del azúcar aumentaron (+22) y la

producción y las exportaciones de azúcar aumentaron aún más (+61 por ciento.) Estos efectos

combinados aumentaron el valor de las exportaciones de azúcar en 96 por ciento, por lo que el

valor total de las exportaciones fue de 56 millones de dólares.34 Por lo tanto, si se compara con el

valor de las exportaciones de café, el azúcar fue casi 17 por ciento del valor de las exportaciones

de café en 2000 y 73 por ciento en 2001. ¡Que cambio tan bueno! Igualmente, las exportacionesde maní aumentaron entre 2000 y 2001. Aunque los precios se mantuvieron bastante estables (+1

por ciento), las exportaciones aumentaron 24 por ciento, pasando de 24 millones de dólares a 30

millones de dólares.

34 Cabe senalar que hay acuerdos internacionales especiales para las exportaciones de azúcar, como las cuotas de

importación de los EE.UU. y de la UE. Por consiguiente, el precio del azúcar no está determinado totalmente por los

mercados internacionales de los productos básicos.

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Cuando se comparan las exportaciones de ganado con las exportaciones de cultivos y lasexportaciones agrícolas y no agrícolas, se puede observar que entre 2000 y 2001: 1) los preciosdel ganado, los volúmenes de exportación, y los valores de exportación aumentaron casi 10 porciento, y 2) las exportaciones no agrícolas aumentaron 12 por ciento. Por consiguiente, laparticipación del sector pecuario en las exportaciones totales aumentó de 15 por ciento a 17 porciento y la participación de las exportaciones no agrícolas aumentó 12 por ciento, lo cualcontrasta con la baja del 32 por ciento de las exportaciones agrícolas y la baja en la participaciónde 41 por ciento a 30 por ciento.35

Como demuestra el ejemplo que se presentó en esta sección, los cambios significativos en losprecios del café, los volúmenes de exportación, y el valor de las exportaciones tienen muchoimpacto macroeconómico y microeconómico en Nicaragua.

D. ACCIONES SUGERIDAS

En el corto plazo, las tareas de socorro de emergencia son esenciales para ayudar a las personas ylos hogares más pobres y vulnerables afectados por las sacudidas y crisis actual en el sectoragrícola. Se necesitan mejores objetivos y estrategias dirigidas a los productores, trabajadores yotras personas afectadas, directa o indirectamente, por la crisis actual. Sería mejor si algunos deestos esfuerzos para establecer redes de seguridad en el corto plazo se pudieran dirigir a lamitigación del riesgo a fin de beneficiar a los hogares en el largo plazo. El gobierno nicaraguensedebe trabajar de cerca con los donantes y las ONG para asegurar que los esfuerzos de socorro deemergencia redundan en incentivos positivos en el corto y largo plazo para mejorar la gestión deriesgos y reducir la vulnerabilidad. El Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE) y losfondos sociales comunitarios podrían ser una alternativa.En el largo plazo, se pueden sugerir varias acciones. Quizás las más promisorias son los planespara proveer seguros agrícolas a través de las instituciones financieras rurales.

Provisión de seguros agrícolas a través de las instituciones financieras rurales

El Banco Mundial está llevando a cabo estudios piloto en Nicaragua sobre los seguros contralluvia (véase Banco Mundial 2001 a; 2002c) y los seguros de cosecha del café (Varangis, Larson,Anderson 2002), con miras a la ejecución de proyectos piloto. Estos planes de seguro constituyenuna gran oportunidad para los bancos agrícolas y, por ende, las autoridades y los gerentes de losbancos agrícolas y rurales deben darles seguimiento.Los planes de seguros agrícolas bien diseñados tienen dos ventajas básicas: a) permiten que losproductores se sientan más cómodos para especializarse en la producción, lo cual es muyimportante para facilitar la adopción de tecnologías de alto riesgo y alto rendimiento másavanzadas, y b) al reducir la varianza en los ingresos de los productores, reducen los riesgos delos acreedores, lo cual estimula a los prestarnistas a conceder préstamos con una tasa de interésmás baja. En realidad, las pólizas de seguro bien diseñadas pueden sustituir las garantíastradicionales, lo cual permitiría a los acreedores prestar a los pequeños productores que de otramanera serían considerados como sujetos de riesgo y, por lo tanto, no tendrían acceso al créditoformal.

El reto principal es cómo superar los complejos problemas relacionados con los riesgos morales yla selección adversa que ha sido el principal obstáculo en las iniciativas del sector público yprivado para establecer los seguros agrícolas, sin mencionar los problemas de gobernabilidad que

35 Cabe señalar que este cambio puede ser considerado por algunos como un ejemplo de la "diversificación" de lacartera de exportaciones Nicaraguenses, y por tanto una tendencia positiva. Sin embargo, de hecho tal diversificaciónse debe a una disminución de la base económica, y no representa un reparto nuevo de recursos para realizar mayoresrendimientos por bienes existentes y factores de producción.

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han llevado a la bancarrota a la mayoría de los planes de seguros agrícolas. Hay pocos programasde seguros agrícolas exitosos en el mundo. Sin embargo, ya se están desarrollando teoríasfructíferas en los proyectos pilotos con dos instrumentos financieros. El primero comprendemecanismos modernos de gestión de riesgos relacionados con los precios de los productosbásicos - un producto que combina un préstamo con una opción de venta del productocorrespondiente, y el segundo es un seguro indexado basado en las condiciones climatológicas.En conjunto, estos instrumentos pueden constituir un componente importante de una estrategiaintegral de financiamiento rural que, además de sus beneficios directos, podría facilitar laampliación de los préstamos agrícolas no subsidiados a los clientes que los bancos comercialeshan considerado como sujetos de riesgo.

En el pasado, las estrategias de gestión de riesgos relacionados con los precios de los productosbásicos, como los contratos intemacionales de los productos básicos (por ejemplo, para el café),las juntas comercializadoras y los controles de precio por lo general han sido muy ineficaces. Enrealidad, muchas veces simplemente han sido un impuesto sustancial para los productores y, porende, han deprimido la producción. Por ende, muchos países en desarrollo han avanzado haciauna política de ámbitos comerciales liberalizados para mejorar los incentivos de los productores yla eficiencia del sector que comercializa los productos básicos. En este contexto, los mecanismosde las opciones disponibles en los mercados internacionales de los productos básicos handemostrado que son un enfoque alternativo para los productores en la gestión de riesgos. Enparticular, las opciones de venta permiten que los productores establezcan un precio mínimodeterminado por el mercado (p. ej. un precio mínimo garantizado) que pueden recibir al final dela temporada de cosecha, mientras se benefician de los movimientos ascendentes de los precios.36

Los seguros indexados basados en las condiciones climatológicas son una alternativa compatiblea los planes de seguro agrícola tradicionales, a fin de ayudar a los productores a mitigar losriesgos de producción. En esencia, se trata de contratos que implican el pago de una primaactuarial que equivale a la amortización del seguro en el caso que haya resultados claros yespecíficos (p.ej. cuando aparece un número dado, como la lluvia debajo de una cantidad críticadada durante un período específico predeterminado - por ejemplo, 30 días de la época crítica dela cosecha, o cuando los rendimientos en una área específica (pero no en el terreno específico delproductor) bajan sustancialmente por debajo del valor medio en el largo plazo.) A los años,cuando el siniestro ocurre, todos los asegurados que compraron el seguro reciben el mismo pagopor unidad de seguro, independiente de los daños a sus cultivos, los ingresos que devengarondebido a la poca precipitación o su rendimiento individual. Este instrumento está diseñado parasuperar los problemas de riesgo moral y selección adversa que actualmente plagan los programasde seguro tradicionales. La precipitación y el rendimiento del área se puede verificar a través desistemas independientes que no evalúan los daños individuales ni la indemnización de cadareclamante (p.ej. de cada finca.)

Este plan tiene la ventaja de que (i) evita los problemas de riesgo moral y selección adversa; (ii)el costo de administración es relativamente bajo, ya que no se tienen que firmar contratosindividuales ni se tienen que inspeccionar las fincas; (iii) el seguro se puede vender a cualquier yno solo a los productores. Se puede vender a todos aquellos cuyos ingresos están correlacionadoscon el siniestro asegurado; (iv) el sector privado lo puede administrar fácilmente; (v) cuando noes subsidiado, como debería ser, solamente se comprará si se considera menos costoso o máseficaz que las estrategias alternativas para la gestión de riesgos; (vi) podría surgir un mercadosecundario de certificados de seguro, lo cual estimularía los ajustes a medida que transcurre latemporada de siembra; y (vii) podría liberar al gobierno de la necesidad de ayudar a losproductores en el caso de sequías severas o una baja sustancial en los rendimientos.

Los seguros de ingresos, que combinan los seguros de precio y rendimiento, es realmente lo queinteresa a los productores, las asociaciones de productores (p.ej., las cooperativas) e

36 Un prerequisito para implementar estos instrumentos es la eliminación por parte del estado del apoyo a los preciospara el producto considerado, y que exista un mercado fluido hacia el cual se pueda transferir el riesgo.

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intermediarios financieros porque lo interesante son los ingresos - o mejor dicho, los ingresosnetos. La forma más sencilla para ofrecer seguros de ingresos es combinar el seguro de precioscon el seguro de intemperie. Se puede diseñar un seguro de ingresos más sofisticado.

En el paquete del seguro, un intermediario financiero rural (IFR) de larga trayectoria podríaagregar la demanda de seguros de precio y/o intemperie de los pequeños productores a fin decumplir con las normas de las transacciones en las bolsas de contratación de los paísesdesarrollados. Es posible que este IFR pueda efectuar esta tarea utilizando los costos hundidos yaincurridos para establecer relaciones con los prestatarios. Para el IFR, la agregación de un segurode precios a un contrato de seguro estándar tiene un costo de transacción bajo. Aunque los costosde transacción serían bajos, los beneficios podrían ser sustanciales para el IFR: (i) diversificaríasus productos, y por ende prestaría mejores servicios a sus clientes meta, (ii) mejoraría ladisciplina financiera al aumentar la recuperación de la cartera y reducir los préstamos noejecutables, (iii) crearía un mercado de riesgo que se podría reflejar en las tasas diferenciales delos préstamos entre los clientes que tienen seguro de precios y aquellos que no lo tienen, y (iv)mejoraría el acceso y las condiciones de los créditos, inclusive transformando a los clientes de"sujetos de riesgo" a "sujetos de crédito" porque han comprado el seguro de precios.

Seguro de Seguro de Recibos derendimiento precios almacén

Mejora el

Crédito

Mejora el Mejora el

bienestar bienestar

CLIENTELA META: Yaron, RDVCG, 2001Pequeños Productores

Como el valor de los productos que producen cada pequeño productor es mucho más bajo que elvalor de los contratos estándar que se comercializan en las bolsas de comercio intemacionales (ointernas), sería prohibitivo vender opciones de venta a los pequeños productores como productosindependientes de baja denominación. Sin embargo, si se combina la opción de venta con unpréstamo y otros productos fmancieros, los costos de transacción se pueden reducirsustancialmente tanto para el acreedor como el productor rural.

Además, los acreedores podrían aprovechar la sinergia creada entre los componentes del seguro yel mejoramiento del crédito ya que no solo proporciona otra fuente de ingresos a través de lascomisiones, sino que también mejora la calidad de la cartera de préstamos ya que elimine oreduce sustancialmente las moras involuntarias, que a su vez beneficia a los productores

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prestatarios mediante el mejor acceso al financiamiento. Otros beneficios surgen cuando hay unmercado secundario para las opciones, lo cual permite fijar nuevos precios durante la época desiembra, así como la participación de una gama más amplia de inversionistas en el financiamientode la producción rural. De esta manera, muchas instituciones financieras rurales podrían mejorarsu gestión financiera, ampliar la variedad de los productos financieros que ofrecen a su clientela,mejorar su cobertura para llegar a los clientes que no han atendido anteriormente debido a la faltade capacidad en la gestión del riesgo crediticio asociado.

Otros pasos que se deben tomar

Además de vincular el seguro con el financiamiento rural, hay otras acciones que se deben

considerar:

Mejorar las instituciones financieras rurales (como bancos comerciales, instituciones de

microfinanzas, cooperativas), estimulándolas / ayudándoles para que ofrezcan segurosinnovadores, junto con los servicios crediticios. También es necesario que se preste atención a las

necesidades de las instituciones financieras rurales en la gestión de riesgos. Los estudios pilotoque se llevan a cabo actualmente sobre la provisión de seguros de intemperie y seguros degarantía de precios a través de las instituciones financieras rurales se discuten al final del CapítuloIII. Los seguros se podrían integrar mejor en una nueva estrategia integral de financiamientorural.

Mejorar los sistemas de pronóstico, alerta temprana y monitoreo de los riesgos agrícolas, las

prácticas de la gestión de riesgos y los resultados. Es esencial que se mejore la información sobre

los patrones climatológicos, la humedad del suelo, las condiciones agroecológicas, etcétera, conel fin de pronosticar mejor los eventos que podrían tener un impacto adverso en los hogares. Senecesita más información sobre las estrategias y capacidades de los hogares en la gestión de

riesgos. Dicha inforrnación debe ayudar a reducir los riesgos y el impacto de dichos eventos. ElProyecto de Tecnología Agropecuaria se podría movilizar para ese fin. Además, las iniciativas sedeben coordinar con otros ministerios (i.e., MARENA, IDA) y organizaciones (i.e., INITER.)

Mejorar los conocimientos de ciertos grupos de hogares, comunidades y localidades sobre los

riesgos y las estrategias de gestión de riesgos. La recopilación de mejores conocimientos permitedirigir mejor las inversiones a fin de facilitar los esfuerzos locales en la reducción de los riesgos yorganizar programas de asistencia y rehabilitación antes de una emergencia. El Proyecto deVulnerabilidad a los Desastres Naturales y el Proyecto de las Carreteras Municipales son buenosejemplos de dicha recopilación de conocimientos.

Coordinar las tecnologías que se utilizan en la producción agrícola, las actividades post cosechay los patrones de utilización del suelo con las actividades relacionadas con la conservación,protección y mejoramiento del medio ambiente. Los riesgos agrícolas y ambientales y la gestiónde riesgos tienen mucho en común, y estos puntos en común se deben formalizar con el fin depromover prácticas económicas y ambientales sostenibles. El Proyecto Forestal y el Proyecto deTecnología Agropecuaria deben identificar las superposiciones y brechas.

Reconocer el papel crítico potencial de la tecnología agrícola en la gestión de los riesgosagrícolas y generalizar e incorporar la gestión de riesgos agrícolas en el Proyecto de TecnologíaAgrícola. Esta posibilidad ya fue examinada en un Informe de Supervisión reciente para elproyecto. Se debe establecer un enfoque más integrado de los sistemas agrícolas y esfuerzosconscientes para utilizar las tecnologías apropiadas, a fin de lograr la sostenibilidad económica yambiental. Las tecnologías resistentes a la sequía y las prácticas de gestión de agua mejoradaspara los productos comerciales y los alimentos de autoconsumo, junto con las tecnologíasmejoradas de almacenamiento y post cosecha son ejemplos. También es crítico que se tenga unplan coordinado para mejorar la educación, investigación y capacitación con respecto a lasalternativas en la gestión de riesgos.

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Mejorar más el diseño y la entrega de los sistemas de redes de seguridad, incluyendo mejoressistemas de proyección y monitoreo. Otras consideraciones incluyen el uso de seguros agrícolas,como el seguro de intemperie y el seguro de garantía de precio, como un medio para financiar losprogramas de redes de seguridad y para ayudar a los hogares rurales más vulnerables.

Considerar la importancia de los riesgos y de la gestión de riesgos cuando se consideren otrasáreas discutidas en este documento, como la estabilidad del régimen macroeconómico y político,la seguridad en la tenencia y uso de la tierra, mercados laborales flexibles y movilidad de la manode obra, mejoramiento de la infraestructura de comercialización, transporte y comunicación.

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norman piccioniC:\Documents and Settings\wb176962\My Documents\3.Nicaragua\Policy Note\Key docs\AgX-ESW-FINAL DRAFr Sept 29,02.doc29 de septiembre de 2002 - 8:31 pmpmb 26 de noviembre de 2002 - 9:27 pm

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