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INFORME NACIONAL
MÉXICO
INDICE
PRESENTACIÓN.............................................................................................. 3 I. CONTEXTO POLÍTICO, ECONÓMICO Y SOCIAL. ..................................... 5 II. SECTOR DEFENSA .............................................................................. 11
2.1 Ministerio. ............................................................................................14 2.2 Liderazgo Civil. .....................................................................................15 2.3 Control Externo ....................................................................................16 2.4 Fuerzas Armadas ..................................................................................18
a. Misión, Funciones y Jerarquía..............................................................18 b. Servicio militar ...................................................................................25 c. Justicia militar.....................................................................................26 d. Educación...........................................................................................28
2.5 Presupuesto..........................................................................................30 2.6 Reformas ..............................................................................................35
III. SEGURIDAD PÚBLICA ......................................................................... 38 3.1 Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP) .......................................41 3.2 Secretaría de Seguridad Pública ............................................................42 3.3 Policías .................................................................................................45 3.3.1 Policía Federal Preventiva. ..................................................................45
a. Descripción General............................................................................45 b. Orgánica interna, jerarquía y grados...................................................48
Gráfico 6.Organigrama General de la Policía Federal Preventiva...................48 c. Requisitos de ingreso y formación ......................................................48 d. Control Interno...................................................................................49
3.3.2 Agencia Federal de Investigación .......................................................50 3.3.3 Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal (SSP-DF) ............51
a. Misión y funciones..............................................................................51 b. Estructura orgánica y jerarquía ...........................................................53 c. Requisito de ingreso y Formación .......................................................53
3.4 Control interno .....................................................................................54 3.5 Presupuesto .........................................................................................55
a. Presupuesto PFP .................................................................................55
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b. Presupuesto PDF.................................................................................56 3.6 Control Externo ....................................................................................57
IV. INTELIGENCIA ................................................................................... 60 4.1 Integrantes del aparato de inteligencia .................................................60 4.2 Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) ...........................60 4.3 Reformas ..............................................................................................63
V. BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS ........................................... 66
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PRESENTACIÓN
El presente informe desarrollado por el Programa Seguridad y Ciudadanía
de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede en Chile, se
enmarca en el proyecto “Reforma del Sector Seguridad en América Latina y el
Caribe”. Dicho proyecto tiene por objetivo central realizar un diagnóstico del
sector en veinte países de la región.
Adicional al análisis comparado realizado durante el primer año de
implementación del proyecto, nos interesa avanzar en la descripción de las
principales características del sector seguridad en cada uno de los países
involucrados. Específicamente, este documento presenta el caso de México y
contempla cuatro dimensiones claves: (i) el contexto político, económico y social,
que permite dar cuenta de los principales elementos asociados a la situación
interna; (ii) los elementos y características del sector defensa, focalizando la
descripción en la institucionalidad pública, liderazgo civil, Fuerzas Armadas, el
control externo, presupuesto y elementos del proceso de reforma; (iii) sector
seguridad pública, que contempla las características institucionales, la Policía
Federal Preventiva y la Policia del Distrito Federal, presupuestos y controles
externos y; (iv) la institucionalidad de la inteligencia.
Esta recopilación es elaboró con fuentes de información secundaria y de
acceso público, tales como leyes, decretos, información estadística, sitios oficiales
de las instituciones y revisión de prensa, entre otras. Agradecemos la valiosa
colaboración de Sigrid Artz, directora de ONG “Derechos humanos y seguridad”
quien aportó en la recolección de información en su calidad de experta en temas
de seguridad y defensa en México. La redacción del presente documento estuvo a
cargo de Felipe Ruz, asistente de investigación de FLACSO-Chile.
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Confiamos que el esfuerzo realizado permita avanzar en el desarrollo de
análisis y debates académicos y de política pública en México. Asimismo,
esperamos que este aporte sea el inicio de una mirada regional sobre uno de los
temas centrales de la consolidación democrática en América Latina y el Caribe.
Finalmente, agradecemos el aporte de Open Society Institute en el financiamiento
de esta iniciativa y al auspicio de la Organización de Estados Americanos.
Lucía Dammert
Programa Seguridad y Ciudadanía
FLACSO Chile
Santiago, noviembre de 2006.
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I. CONTEXTO POLÍTICO, ECONÓMICO Y SOCIAL.
El sistema político mexicano es de carácter democrático, presidencial y los
poderes del Estado se dividen en tres: (i) Ejecutivo: Ejercido por el Presidente de la
República, elegido por sufragio directo por un período sexenal, sin posibilidad de
reelección. (ii) Legislativo: De carácter bicameral, compuesto por 128 senadores
(cuatro por estado del país, renovados en su totalidad cada seis años) y 500
diputados (300 uninominales elegidos por sufragio directo en el mismo número
de distritos electorales federales, y 200 de representación proporcional,
asignados a los partidos contendientes de acuerdo al porcentaje de votos
obtenidos por dichos institutos políticos a nivel nacional. Se renueva la totalidad
de la Cámara de Diputados cada tres años, sin capacidad de reelección) (iii)
Judicial: Depositado en la Federación en una Suprema Corte de Justicia, un
Tribunal Electoral, Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y Juzgados de
Distrito.
La división territorial de la Federación es a través de estados (31 estados
más el Distrito Federal, sede de los poderes de la Unión y capital de los Estados
Unidos Mexicanos) compuestos, a su vez, por municipios. Su población en 2005,
según el Instituto Nacional de Estadística Geográfica e Informática (INEGI) era de
103.2 millones de habitantes distribuida en 50,2 millones de hombres y 53
millones de mujeres.
Para describir la historia de la política mexicana durante el último siglo, sin
lugar a dudas el Partido Revolucionario Institucional (PRI) es el principal referente.
El PRI fue el partido al frente de los poderes ejecutivo y legislativo desde 1929
hasta 2000 cuando en los comicios presidenciales de ese año Vicente Fox,
candidato del Partido Acción Nacional (PAN), se impuso al candidato oficialista
Francisco Labastida Ochoa. En ese sentido, México, a diferencia de otros países de
América Latina, no experimentó la llegada de los militares al poder durante la
segunda mitad del siglo XX, aunque estuvo sometido a un régimen autoritario civil
6
con una democracia simulada por más de siete décadas. Este estado de
simulación se sustentaba en la hegemonía sin contrapeso ejercida por el PRI
durante ese periodo y la imposibilidad de competir por parte de otras
organizaciones políticas. Este sistema político llegó a ser calificado por Mario
Vargas Llosa como “la dictadura perfecta”.1 Los vicios de este régimen, sumados
al desgaste propio del PRI como partido de Estado y a la emergencia de nuevas
fuerzas políticas y al fortalecimiento de otras ya existentes propiciaron su derrota
electoral en 2000.
En materia económica, a fines de la década de 1980 e inicios de la de 1990,
al igual que la gran mayoría de los países latinoamericanos, México inició un
proceso de apertura a la economía internacional caracterizada por la privatización
de las más importantes empresas estatales (la banca, los medios de comunicación
del gobierno (telefonía, televisión, radio), entre otras) y el fuerte impulso de la
inversión extranjera en la economía nacional. Así, durante el gobierno del
oficialista Carlos Salinas de Gortari (1988 – 1994) se vivió, al inicio del proceso,
una etapa de bonanza con una pujante economía que se abría al exterior.
Asimismo, la firma del Tratado de Libre Comercio con EEUU y Canadá constituyó
el principal símbolo de su exitosa conducción económica.
A pesar que el ritmo de crecimiento basado en el aumento de las
exportaciones parecía auspiciar una década venturosa para el PRI y el país en
general, esto estuvo lejos de suceder. Una serie de factores nacionales de diversa
índole fueron minando las aspiraciones del partido de mantener el poderío
ostentado por más de siete decenios. Uno de ellos, fue que en el mismo día de la
entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) –1
de enero de 1994—, el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) se
levantaba en armas contra el gobierno mexicano, aduciendo la falta de
1 Descripción realizada por Mario Vargas Llosa hacia el PRI aludiendo a rasgos negativos de la conducción del partido como el autoritarismo, concentración de poder, falta del libertades, violaciones a los derechos humanos y ausencia de rendición de cuentas.
7
compromiso con los sectores más vulnerables de la población mexicana que no
obtenían réditos del desarrollo económico, en especial, los sectores indígenas.
A la presencia de nuevas guerrillas en el sector sur del país, se sumaron la
inestabilidad política producto del desgaste y falta de de legitimidad del PRI en el
poder, las mayores opciones del PAN y del Partido de la Revolución Democrática
(PRD) para obtener una representación más significativa en las cámaras
legislativas, y el asesinato del candidato del PRI a la presidencia en 1994, Luis
Donaldo Colosio, configuraron un escenario turbio referente al cambio de mando
de diciembre de ese año. A pesar de la victoria del nuevo candidato oficialista,
Ernesto Zedillo (1994 – 2000) el difícil entorno político repercutió de manera
negativa en el ámbito económico.
De este modo, la llegada al poder de Zedillo se vio inmersa en una
profunda crisis. La fuga de capitales de inversionistas extranjeros dio cuenta de la
vulnerabilidad económica del país, reflejada en una fuerte devaluación del peso y
un explosivo aumento de las tasas de interés, lo cual desembocó en una severa
crisis económica cuyos efectos internacionales se conocen popularmente como
“efecto tequila”.
Las economías latinoamericanas fueron afectadas fuertemente por esta
crisis. A pesar de la relativa rapidez con la que se resolvió la crisis económica,
primordialmente por el respaldo de un sustancioso préstamo del gobierno
estadounidense a México, y al adecuado manejo de la política macroeconómica
impulsada de Zedillo (a mitad de su mandato, la economía mexicana se había
estabilizado), los efectos sociales negativos de la crisis tuvieron una mayor
permanencia reflejada en la gran cantidad de deudores, quiebra de empresas y
desempleo2.
2 Por ejemplo, la tasa de desempleo urbano según CEPAL en 1994 fue de 3.7% mientras que en 1995 fue de 6.2%, en 1996 bajó a 5.5% y 5.4% en 1997).
8
Este marco socioeconómico, sumado al avance de los partidos de oposición
en gubernaturas, presidencias municipales y asientos en el Congreso (en 1997, el
PRI perdió la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados), caracterizó el entorno
previo a las elecciones generales de 2000. Tras los resultados electorales, el
derechista PAN llegó a la Presidencia de la República con Vicente Fox como
presidente de la República.
Las enormes expectativas que se habían cifrado en el nuevo gobierno no
lograron plasmarse durante el sexenio 2000-2006 ya que debió enfrentar, entre
muchas dificultades y errores propios en la conducción, dos obstáculos de gran
importancia que le impidieron desarrollar su plan de gobierno. En materia política,
su principal limitación fue que la mayoría del Congreso seguía en manos del PRI,
lo cual dificultó la implementación de su paquete de reformas. Al ser las cámaras
controladas por los partidos de oposición, el ejecutivo se vio entrampado en un
juego de negociación política que no le fue fácil descifrar. En lo concerniente a lo
económico, México padeció la desaceleración de la economía de su principal socio
comercial, Estados Unidos. Ahora bien, incluso con estos factores desfavorables,
la administración Fox ha logrado significativos avances al fortalecer el sistema
financiero, conseguir un equilibrio macroeconómico, aumentar el gasto social
focalizándose en los sectores más vulnerables, e iniciar una apertura democrática
encaminada a erradicar o al menos disminuir los cuestionamientos de corrupción
tradicionales durante los años del régimen hegemónico priísta.
Los avances económicos se reflejan en el paulatino incremento del PIB.
México paso de un nivel de crecimiento anual del PIB de 0,8% en 2002 a un 4,2%
en 2004, aunque el año siguiente sí se registró una caída en este indicador al
alcanzar apenas 3% (FMI). El PIB per cápita también ha experimentado un
aumento; en 2003, este indicador estaba en niveles de $6.247,90 USD; en 2005 la
cifra ya alcanzaba $7.297,50 USD (FMI) El control de la inflación fue uno de los
puntos altos en el sexenio de Fox, ya que logró estabilizarla e incluso establecer
una tendencia a la baja. De hecho, en 2001 la inflación tenía un porcentaje anual
de 6,4% mientras en 2003 bajó a 4,5% y en 2005 alcanzó niveles de 4% (FMI). En el
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plano laboral, el desempleo urbano mostró una tendencia al alza en la presente
década. En 2001, este indicador registró un valor de 3,6%, en 2003 creció hasta
4,6% y en 2004 alcanzó su mayor valor con una tasa de 5,3% (CEPAL)3. Por su
parte, el índice de concentración del ingreso (GINI) no ha registrado grandes
variaciones en el último periodo. En 2000, el coeficiente de GINI era de 0,542;
para 2002 su nivel disminuyó a 0,514, mientras en 2004 se mantuvo estable con
un alza marginal a 0,516 (CEPAL).
Por último, el Índice de Desarrollo Humano (IDH) publicado en 2005 ubica a
México en la posición 53 a nivel mundial con un valor de 0,814; este indicador lo
coloca por encima del promedio de América latina y el Caribe (0,797), ubicándolo
entre los países de nivel de desarrollo alto. Sin embargo, esta cifra oculta las
diferencias existentes entre las distintas regiones del país, ya que el progreso en
la zona norte y centro de México contrastan con la situación presente en el sur.
Ejemplo de ello es la diferencia del nivel de IDH de Chiapas con el Distrito Federal,
donde la capital de la República tiene un IDH 24,8% superior al de la entidad
sureña (PNUD, 2004).
Las elecciones presidenciales celebradas el 2 de julio de 2006 se
encontraron en el centro de la polémica. El triunfo del candidato del PAN, Felipe
Calderón Hinojosa, ante el candidato del PRD, Andrés Manuel López Obrador, fue
impugnado por este último ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación (TEPJF) acusando irregularidades y fraude. El 5 de septiembre de 2006,
el TEPJF proclamó triunfador al panista Calderón por una ventaja de alrededor de
230 mil votos, equivalente al 0,56% de los sufragios, lo cual ha generado una
fuerte tensión social y política. No obstante, Calderón está llamado a tomar
posesión del cargo de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos el día 1 de
diciembre ante el pleno de la LX Legislatura del Congreso de la Unión.
3 Por su parte, el desempleo juvenil obtuvo el año 2000 una tasa de 4,4% y en 2002 ascendió esta tasa a 4,9% (CEPAL)
10
11
II. SECTOR DEFENSA
El panorama mexicano en materia de Defensa no ha sufrido mayores
modificaciones en sus bases constituyentes durante las últimas décadas. Esto se
debe principalmente a que, a diferencia de lo sucedido en otras experiencias
latinoamericanas, las Fuerzas Armadas de México se han supeditado al régimen
gubernamental civil, lo cual, aunado a la ausencia de conflictos externos o
insurrecciones internas, no ha propiciado la urgencia por llevar a cabo reformas
mayores a la estructura del aparato militar.
En ese sentido, en la actualidad, no existe una legislación explícita en
materia de Defensa Nacional, aunque sí es posible consultar dos libros blancos de
la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) y dos de la Secretaría de Marina
Armada de México (SEMAR). Por ahora, la definición de seguridad nacional se
especifica en el Plan Nacional de Desarrollo que para el sexenio 2001 - 2006
establece como metas principales “Velar por la protección y preservación del interés colectivo, evitando en lo posible o minimizando cualquier riesgo o amenaza a la integridad física de la población y las instituciones. Para ello, el nuevo gobierno se propone emprender acciones efectivas contra la delincuencia y el tráfico ilícito de drogas”.
Como ya se explicitó anteriormente, el proceso de transición democrática
no tuvo directa relación con una reestructuración de las Fuerzas Armadas, lo cual
no obligó a realizar una reforma de Estado como sí sucedió en otros países de
América Latina, en especial los del Cono Sur, en donde se instauró la figura de un
Consejo Nacional (Comando Conjunto) que aglutinó a los principales
representantes políticos y militares en materia de seguridad nacional como
órgano consultivo- resolutivo.
En México no existe una entidad dedicada a la planificación estratégica en
políticas de Defensa, y ésta sigue dependiendo de la dirección de dos secretarías:
12
Defensa Nacional (integrada por el Ejército y la Fuerza Aérea) y Marina (relativa a
la Armada). La ausencia de unificación entre ambas secretarías se ve reflejada en
la existencia de dos leyes orgánicas (una para cada institución), las cuales
contemplan doctrinas de guerra y misiones distintas.
La Constitución de la República en su artículo 89 contempla para la toma
de decisiones al Presidente de la República, quien asume el comando supremo de
las Fuerzas Armadas (la Secretaría de Defensa Nacional (Ejército y la Fuerza Aérea)
y Secretaría de Marina (Armada)). Esta facultad la puede ejercer por sí mismo o a
través del titular de la respectiva dependencia. Lo anterior queda estipulado en la
Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea mexicana (art.11), y en la Ley Orgánica
de la Armada de México (art.5).
Junto a la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, el sistema
normativo de la Secretaría de Defensa se encuentra regido por la Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal (art. 29), las leyes orgánicas propias de cada
Secretaría y leyes y reglamentos internos.
No hay presencia militar de tropas mexicanas en el extranjero.
Históricamente, el Ejército mexicano ha tenido un carácter defensivo, razón por lo
cual en el último período los esfuerzos han estado dirigidos a la seguridad al
interior de la frontera. Por ello, las Fuerzas Armadas y la política exterior
mexicana no contemplan compromisos internacionales que tengan relación con
una demostración de poder bélico de sus fuerzas militares más allá de sus
fronteras. Sin embargo, las fuerzas castrenses de México sí han viajado al
extranjero como parte de misiones de ayuda humanitaria ante desastres naturales
ocurridos en Centroamérica y Estados Unidos. Destaca la misión de asistencia a
las comunidades afectadas por el huracán Katrina en Estados Unidos en la región
del Golfo de México (2005), el envío de efectivos, materiales y provisiones en
febrero de 2005 a la zona azotada por el maremoto de fines de 2004 en
Indonesia, y la operación de asistencia a las víctimas del huracán Mitch en
Guatemala, Nicaragua, Honduras y El Salvador (1998). A continuación se presenta
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una lista con los países donde la SEDENA reporta haber desplegado acciones de
asistencia civil:
Tabla 1. Operaciones de ayuda humanitaria de la SEDENA fuera de territorio mexicano (1996-2005)
Año País Contingencia
1996 Ecuador Sismo Costa Rica y Nicaragua Huracán César Cuba Huracán Lili
1998 Bolivia Sismo República Dominicana Huracán George Guatemala, Honduras, El
Salvador, y Nicaragua Huracán Match
1999 Colombia Sismo
Venezuela Deslaves 2000 Guatemala Incendios forestales 2001 El Salvador Sismos
Belice Huracán Iris Honduras Huracán Michelle
2003 Irán Sismo 2004 Haití Operación de
evacuación de mexicanos
República Dominicana Lluvias e inundaciones Haití Inundaciones Jamaica Huracán Iván
2005 Indonesia Maremoto Panamá Lluvias e inundaciones Estados Unidos Huracán Katrina El Salvador Huracán Stan
Fuente: Elaboración propia, 2006
Por su parte, las labores de protección civil en territorio mexicano se llevan
a cabo por medio del Plan DN-III-E, el cual es definido por la SEDENA como "el
instrumento operativo militar que establece los lineamientos generales a los
organismos del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos para realizar actividades de
auxilio a la población civil afectada por cualquier tipo de desastre". Aún cuando
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las líneas generales del DN-III-E son aplicadas en las operaciones de asistencia
humanitaria en el exterior, el plan sólo tiene vigencia en México.
2.1 Ministerio.
Como se mencionó anteriormente, no existe un ministerio de Defensa
como tal, y esta labor es realizada por dos secretarías: Defensa Nacional (SEDENA)
creada en 1937 y la Secretaría de Marina Armada de México establecida en 1940
(SEMAR). Previo a estos años, estas dos dependencias se encontraban unidas en la
Secretaría de Guerra y Marina.
Desde su creación, Ambas secretarías han sido dirigidas por personal
militar. Sólo en tres ocasiones personal civil ha sido nombrado al frente de la
Secretaría de Marina, mientras que la Secretaría de Defensa Nacional siempre ha
sido conducida por militares, en concordancia con la Ley Orgánica del Ejército y
Fuerza Aérea en su artículo 16. En la actualidad, el secretario de Defensa Nacional
es el general Gerardo Clemente Ricardo García Vega y la Secretaría de Marina
Armada de México es dirigida por el almirante Antonio Peyrot González. Ambos
secretarios de Estado relacionados con las Fuerzas Armadas son designados por
el Presidente de la República como miembros de su gabinete. De no renunciar o
ser removidos por el mismo jefe del poder ejecutivo, dichos funcionarios
terminarían su gestión junto con la del Presidente de la República. Hasta la fecha,
ningún mandatario ha decidido ratificar a los titulares de SEDENA y SEMAR de
anteriores administraciones.
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Gráfico 1 Organigrama Secretaría de Defensa Nacional
Fuente: http://www.sedena.gob.mx
2.2 Liderazgo Civil.
El Presidente de la República es el comandante supremo de las Fuerzas
Armadas. En calidad de tal ejercerá el mando supremo del Ejército y la Fuerza
Aérea por un lado, y el de la Armada por el otro.
Según la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (art. 89), las
facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes: “. Nombrar, con
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aprobación del Senado4, los coroneles y demás oficiales superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea nacionales y los empleados superiores de Hacienda; Nombrar a los demás oficiales del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales con arreglo a las leyes; Disponer de la totalidad de la fuerza Armada permanente, o sea del Ejército terrestre, de la Marina de guerra y de la Fuerza Aérea, para la seguridad interior y Defensa exterior de la Federación”.
En el caso de la Marina, el artículo 6 de su ley orgánica atribuye y obliga al
Mando Supremo a designar al Alto Mando; designar a los mandos superiores en
jefe; mientras que el alto mando (Secretario de Marina) propone al mando
supremo la designación de los mandos superiores en jefe y designar al jefe del
Estado Mayor General de la Armada, así como a los mandos superiores y mandos
subordinados. Sobre la continuidad del secretario de Defensa o Marina, no hay
impedimento legal ni plazos a cumplir pero, finalizada la gestión del Presidente
de la República que le otorgó el nombramiento, los titulares de SEMAR y SEDENA
ponen a disposición sus cargos como cualquier otro miembro del gabinete
saliente. Los secretarios de Defensa Nacional y Marina pueden ser removidos por
el Presidente de la República, aunque la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea y
la Ley Orgánica de la Armada de México no especifican las causales de remoción
de estos funcionarios.
2.3 Control Externo
El parlamento mexicano cuenta con comisiones exclusivas de Defensa
Nacional y Marina en ambas cámaras. Sus funciones se encuentran estipuladas en
la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos mexicanos (arts. 39,
85 y 86) definiendo su función en la elaboración de dictámenes, informes,
opiniones o resoluciones, con el objetivo de cumplir las atribuciones
constitucionales y legales referentes a la cámara.
4 Los ascensos los confirma el Senado de la República cada 20 de Noviembre
17
Junto con aprobar el presupuesto de las Fuerzas Armadas y Marina, las
facultades parlamentarias en esta materia tienen relación con la autorización y
aprobación de guerra, autorización para el ingreso de tropas extranjeras y egreso
de tropas nacionales entre otras. Los miembros que componen la comisión son 30
diputados y 10 senadores.
Acerca de organizaciones no gubernamentales que analicen en forma
permanente las actividades del sector Defensa destaca el rol de los medios de
comunicación “La Jornada”, “El Universal” y “Reforma” ya que ellos cuentan con
corresponsales que dan seguimiento a las actividades de las Fuerzas Armadas. En
el ámbito académico se cuenta con reconocidos expertos en materia de seguridad
nacional en distintos centros de investigación de carácter público y privado
(COLMEX, CIDE, Universidad Iberoamericana, Universidad de Guadalajara, UNAM,
Instituto Tecnológico Autónomo de México). En este rubro, también son
importantes los aportes de organismos de la sociedad civil defensores de
derechos humanos y promotores de políticas públicas.
Destaca el caso de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH),
un organismo público autónomo que data de inicios de la década de 1990 cuando
la protección y defensa de los derechos humanos fueron elevados a rango
constitucional. Durante ese decenio, tanto el Congreso de la Unión como las
legislaturas de los estados desarrollaron organismos, dentro de sus posibilidades,
para recibir las quejas de violaciones a los derechos humanos por parte un
servidor público o cualquier autoridad.
Para presentar una queja ante la CNDH se debe constatar por escrito los
datos generales del denunciante, aunque existe la posibilidad que en caso de
urgencia pueda realizarse por teléfono o correo electrónico y aunque no se admite
el anonimato, se garantiza la confidencialidad de la información personal del
denunciante como lo referente a su denuncia. En caso de menores de edad,
extranjeros o indígenas, existen las asesorías y facilidades necesarias como para
18
realizar la denuncia. El plazo para presentar la denuncia es de un año ocurrido el
hecho, salvo casos excepcionales.
2.4 Fuerzas Armadas
a. Misión, Funciones y Jerarquía
En México, las Fuerzas Armadas no están unificadas más que por el vínculo
de su comandante supremo, el Presidente de la República. La SEMAR y la SEDENA
establecen sus misiones fundamentales en sus respectivas leyes orgánicas. Sin
embargo, ambas se refieren en general a la defensa de la nación, su territorio, la
población, recursos e instituciones ante un agresor externo.
Así, la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea mexicanos en su artículo 1
estipula las siguientes misiones: (i) Defender la integridad, la independencia y la soberanía de la nación; (ii) Garantizar la seguridad interior; (iii) Auxiliar a la población civil en casos de necesidades públicas; (iv) Realizar acciones cívicas y obras sociales que tiendan al progreso del país; y (v) En caso de desastre prestar ayuda para el mantenimiento del orden, auxilio de las personas y sus bienes y la reconstrucción de las zonas afectadas.
De este modo, las misiones de la Fuerzas Armadas contemplan tres niveles
de acción como son la seguridad exterior, seguridad interior, y acciones de ayuda
a la población civil, equivalente a acción humanitaria. La segunda misión es la que
recibe mayor importancia dado que otorga facultades para coadyuvar en materia
del orden público y/o seguridad publica5.
5 Esta facultad fue impugnada en 1996 por diputados de la LVI legislatura debido a la participación de los secretarios de Defensa y Marina en el Consejo Nacional de Seguridad Pública pero la Suprema Corte de Justicia acordó la resolución de 6 tesis jurisdiccionales destacando la 36/2000 en donde se estipula que es constitucionalmente posible que el Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada, en tiempo en que no se haya decretado la suspensión de garantías puede actuar en apoyo de las autoridades civiles en tareas de seguridad pública.
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En este marco, las Fuerzas Armadas también se ocupan del control de
movimientos armados que no se limita solamente a la contrainsurgencia del
Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), sino además a otros grupos
rebeldes como el Ejército Popular Revolucionario (EPR) y del Ejército
Revolucionario Popular Insurgente (ERPI).
Por su parte, La Ley Orgánica de la Armada de México, basada en la
fracción VI del artículo 89 constitucional establece en su artículo 1: “La Armada de México es una institución militar nacional, de carácter permanente, cuya misión es emplear el poder naval de la Federación para la defensa exterior y coadyuvar en la seguridad interior del país”. Cabe consignar, que en las leyes orgánicas de cada
institución se encuentra estipulado que las misiones designadas para cada
institución pueden ser realizadas por sí solas o en conjunto con la otra rama de
Defensa o con otras dependencias del ejecutivo federal, estatal o municipal
cuando sea ordenado por el Presidente de la República en su carácter de mando
supremo.
En cuanto a las funciones de la Secretaría de Defensa Nacional, la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal (art. 29) señala veinte funciones
destacando los siguientes asuntos:
(i) Organizar, administrar y preparar al Ejército y la Fuerza Aérea; (ii) Organizar y preparar el servicio militar nacional; (iii) Organizar las reservas del Ejército y de la Fuerza Aérea, e impartirles la instrucción técnica militar correspondiente; (iv) Manejar el activo del Ejército y la Fuerza Aérea, de la Guardia Nacional al servicio de la Federación y los contingentes armados que no constituyan la guardia nacional de los Estados; (v) Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros del Ejército y de la Fuerza Aérea; (vi) Planear, dirigir y manejar la movilización del país en caso de guerra; formular y ejecutar, en su caso, los planes y órdenes necesarios para la defensa del país y dirigir y asesorar la defensa civil; (vii) Administrar la justicia militar; (viii) Intervenir
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en la expedición de licencias para la portación de armas de fuego, con objeto de que no incluya las armas prohibidas expresamente por la ley y aquellas que la Nación reserve para el uso exclusivo del Ejército, Armada y Guardia Nacional, con excepción de lo consignado en la fracción XVIII del artículo 30 bis, así como vigilar y expedir permisos para el comercio, transporte y almacenamiento de armas de fuego, municiones, explosivos, agresivos químicos, artificios y material estratégico.
Por su parte, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en su
artículo 30 estipula las funciones de la Secretaría de Marina:
(i) Organizar, administrar y preparar la Armada; (ii) Manejar el activo y las reservas de la Armada en todos sus aspectos; (iii) Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros de la Armada; (iv) Ejercer la soberanía en aguas territoriales, así como la vigilancia de las costas del territorio, vías navegables, islas nacionales y la zona económica exclusiva; (v) Organizar, administrar y operar el servicio de aeronáutica naval militar; (vi) Dirigir la educación pública naval; (vii) Organizar y administrar el servicio de policía marítima; (viii) Inspeccionar los servicios de la Armada; (ix) Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias que requiera la Armada; (x) Establecer y administrar los almacenes y estaciones de combustibles y lubricantes de la Armada; (xi) Ejecutar los trabajos topohidrográficos de las costas, islas, puertos y vías navegables, así como organizar el archivo de cartas marítimas y las estadísticas relativas; (xii) Intervenir en el otorgamiento de permisos para expediciones o exploraciones científicas extranjeras o internacionales en aguas nacionales; (xiii) Intervenir en la administración de la justicia militar; (xiv) Construir, mantener y operar, astilleros, diques, varaderos y establecimientos navales destinados a los buques de la Armada de México; (xv) Asesorar militarmente a los proyectos de construcción de toda clase de vías generales de comunicación por agua y sus partes integrantes; (xvi) Organizar y prestar los servicios de sanidad naval; (xvii) Programar y ejecutar, directamente o en colaboración con otras dependencias e instituciones, los trabajos de investigación
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oceanográfica en las aguas de jurisdicción federal; (xviii) Integrar el archivo de información oceanográfica nacional, y (xix) Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Por otra parte, la estructura orgánica de las Fuerzas Armadas distingue
cuatro niveles de mando: (I). Mando Supremo; corresponde al Presidente de la República. (II). Alto Mando; ejercido por el Secretario de la Defensa Nacional. (III.) Mandos Superiores; según su función divididos en Operativos y de Servicio, correspondientes a las Direcciones Generales, Oficialía Mayor y Comandancia de la Fuerza Aérea. (IV). Mandos de Unidades; Los organismos constituidos por tropas del Ejército y Fuerza Aérea, estructurados internamente en dos o más escalones, equipados y adiestrados para cumplir misiones operativas en el combate y que funcionan esencialmente bajo normas tácticas en el cumplimiento de sus misiones, reciben el nombre de Unidades, Las Unidades del Ejército y Fuerza Aérea, pueden ser de Arma, Vuelo o de Servicio. En tanto, los grados de la
escala jerárquica del Ejército y Fuerza Aérea se clasifican en: (i) Generales;(ii) Jefes; (iii) Oficiales y (iv) Tropa.
Una instancia significativa al interior de la estructura de las Fuerzas
Armadas es el Estado Mayor de la Defensa Nacional, órgano técnico operativo
colaborador inmediato del Alto Mando. Dentro de sus funciones está auxiliar en la
planeación y coordinación de los asuntos relacionados con la Defensa Nacional y
con la organización, adiestramiento, operación y desarrollo de las Fuerzas
Armadas de tierra y aire y transforma las decisiones en directivas, instrucciones y
órdenes, verificando su cumplimiento. Junto al estado mayor en carácter de
órganos consultores del alto mando se ubica la Inspección y Contraloría General
del Ejército y Fuerza Aérea; Órganos del Fuero de Guerra y Direcciones Generales
de la Secretaría de la Defensa Nacional.
La estructura orgánica de la Fuerzas Armadas no presenta grandes
variaciones en relación a la estructura presentada para la Secretaría de Defensa y
Fuerza Aérea ya que poseen la misma estructura a nivel de alto mando.
22
23
Grafico 2. Organigrama Ejército y Fuerza Aérea.
Fuente: www.sedena.gob.mx
24
Una estructura similar es la perteneciente a la Armada de México,
compuesta por (i)Mando Supremo, ejercido por el Presidente de la República; (ii) Alto Mando, Secretario de Marina, (iii) Mandos Superiores en Jefe, Titulares de las Fuerzas Navales y de las Regiones Navales (iv) Mandos Superiores, los titulares de las Zonas Navales (v) Mandos Subordinados, los titulares de sectores, subsectores, bases aeronavales, flotillas, escuadrones aeronavales, unidades de superficie, y de infantería de marina y otros que designe el Alto Mando. El Personal por su
jerarquía se agrupa en: (i) Almirantes, (ii). Capitanes, (iii) Oficiales, (iv) Cadetes y alumnos, (v) Clases y (vi) Marinería.
Como organismo asesor del alto mando existe el Estado Mayor General de
la Armada quien auxilia en la planeación, coordinación y supervisión de las
obligaciones requeridas para el cumplimiento de las obligaciones asignadas a la
Armada, transformado sus decisiones en directivas, órdenes e instrucciones,
supervisando su cumplimiento. Está integrado por personal diplomático del
Estado Mayor y el personal especialista que sea necesario para el cumplimiento de
sus atribuciones. El titular será de la Categoría de Almirante. (art. 12 de la Ley
Orgánica de la Armada de México (LOAM))
Además el Alto Mando contará con órganos asesores que le proporcionen
elementos de juicio para la toma de decisiones como es el caso del Consejo de
Almirantazgo -reducido y ampliado-; la Comisión Coordinadora para la
Designación de Cargos y la Comisión Coordinadora para Ascensos. Sus titulares
serán de la Categoría de Almirantes y Capitanes (art. 25 LOAM).
25
Gráfico 3. Organigrama de la Armada de México
Fuente: www.semar.gob.mx
b. Servicio militar
El servicio militar tiene carácter de obligatorio6 por lo estipulado en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para jóvenes que hayan
cumplido 18 años de edad. Ellos deben inscribirse el año en que cumplan 18 años
(aunque pueden registrarse desde los 16 años) y el servicio tiene una duración de
un año. El servicio militar puede ser realizado de dos maneras: “A disponibilidad”,
6 Ley y Reglamento del Servicio Militar (art. 1) “...De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se declara obligatorio y de orden público el Servicio de las Armas para todos los Mexicanos por nacimiento o naturalización, quienes lo prestarán en el Ejército o en la Armada, como Soldados, Clases u Oficiales de acuerdo con sus capacidades y aptitudes. En caso de guerra internacional, el Servicio Militar también será obligatorio para los extranjeros nacionales de los países cobeligerantes de México, que residan en la República.
26
es decir, bajo el control administrativo y a disposición de la Secretaría de la
Defensa Nacional o “encuartelado” en los centros de adiestramiento, sólo los días
sábado de febrero a diciembre del año lectivo.
Cabe señalar que para 2006 se pretende restringir las actividades del
servicio militar únicamente al programa de adiestramiento militar. Esta medida
apunta a reorientar la función del servicio militar, el cual desde 1997 incluía
programas de beneficio social (educativo, deportivo, rescate del acervo cultural,
lucha contra las adicciones y de labor social) aportando al desarrollo del país.
También se registraron cambios en el proceso de reclutamiento ya que se
incorporó la realización de pruebas médicas y de acondicionamiento físico,
pruebas toxicológicas y, durante la carrera militar, los jóvenes realizan exámenes
de polígrafo.
Con relación a la participación de la mujer, ésta es de carácter voluntario y
se realiza desde la década de 1960. Esta rama mantiene un área de labor social
enfocada a las comunidades de mayor vulnerabilidad realizando tareas prevención
y fomento en salud y de apoyo en educación. Para ello, a las jóvenes se les exige
como requisito 18 años de edad y al menos haber concluido su educación básica.
No existen iniciativas de inclusión de minorías étnicas.
c. Justicia militar
En materia legal, la justicia militar se rige bajo el Código de Justicia Militar
(31/08/1933), la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea mexicanos
(26/12/1986), la Ley de Disciplina del Ejército y Fuerza Aérea mexicanos
(15/03/26) y la Ley de Ascenso y Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea. Por su
parte, la Armada cuenta con un marco legal más reciente, ya que junto a la Ley de
Disciplina para el Personal de la Armada de México (13/12/2002) Existen tres
reglamentos: Reglamento General de Deberes Navales (10/09/2003), el Catálogo
de Faltas (03/06/2003), y el Reglamento de Uniformes, Condecoraciones, Divisas
27
y Distintivos de la Armada de México (21/10/2005) (en paréntesis se presenta la
fecha de su entrada en vigor).
La justicia militar está compuesta únicamente por jueces y fiscales militares
teniendo en el Supremo Tribunal Militar su instancia máxima de resolución,
seguido por la Procuraduría de Justicia Militar y los tribunales militares de oficio
(art. 28 de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea).
Cabe señalar que la justicia militar no puede juzgar a civiles. Por su parte,
la justicia civil puede solicitar juicio contra militares sólo cuando los delitos no
sean de carácter militar, no estén en ejercicio, y fuese realizado en un lugar
distinto a los recintos militares. Ejemplo de ello es el proceso que se sigue contra
el general Jesús Gutiérrez Rebollo, encarcelado en un penal de máxima seguridad
desde 1997. En la actualidad, el Procurador General de Justicia Militar es Jaime
Antonio López Portillo Robles Gil, quien ocupa el cargo en el periodo 2000-2006.
28
d. Educación
En materia educativa, la definición de los contenidos de los planes de
estudio es tarea exclusiva de militares. En cuanto a los docentes, ambas
secretarías hacen la contratación de profesores civiles para la impartición de
materias, módulos y clases sobre asuntos de seguridad, defensa, administración,
procuración de justicia, entre otras. En el caso de los estudios de postgrado en la
Universidad del Ejército y Fuerza Aérea, en el Centro de Estudios del Ejército y la
Fuerza Aérea y en el Colegio de la Defensa Nacional se integra a civiles del ámbito
de la academia.
La Secretaría de Defensa cuenta con una diversa oferta en materia de
estudios ya que dispone de cuatro planteles de educación a Nivel Superior
(Escuela Militar de Graduados de Sanidad, -Doctorado en Ciencias Biomédica y
Maestría en Ciencias Biomédicas-, Escuela Medico Naval, Escuela Militar de
Odontología y Escuela Militar de Ingenieros); Nivel Técnico Superior Heroico
Colegio Militar (Escuela Militar de Enfermeras, Escuela Militar de Oficiales en
Sanidad, Escuela Militar de Aviación, Escuela Militar de Transmisión); Nivel Medio
Superior (Escuela Militar de Especialistas en Fuerzas Armadas, Escuela Militar de
Mantenimiento y Abastecimiento); Nivel Técnico (Escuela Militar de Materiales de
Guerra, Escuela Militar de Clases de Transmisiones, Escuela Militar de Tropas
Especialistas en Fuerzas Armadas).
Existe capacitación de civiles en Defensa en la instancia del curso de mando
superior y seguridad nacional impartido por el Centro Superior de Estudios
Navales de la Secretaría de Marina y la Maestría en Administración Militar para la
seguridad y Defensa nacional impartido en el Colegio de Defensa Nacional de
SEDENA. Ambos cursos son de especialización para funcionarios del Estado por lo
que se aceptan sólo a civiles que sean empleados del Estado.
29
Por su parte, la Armada de México cuenta con escuelas de nivel superior
(Ingeniero en Ciencias Navales, Ingeniero Mecánico Naval, Ingeniero en Electrónica
y Comunicaciones Navales y Médico Naval) y nivel medio superior (Enfermería
Naval y Sanidad Naval). Su objetivo es ofrecer una formación integral, cuidando e
incrementado el desarrollo de la estructura corporal por medio de la alimentación,
atención médica, higiene y del ejercicio físico racionalizado y metódico. Esta se
realiza en las dependencias de la Secretaría, en donde los estudiantes reciben
instrucción para el cumplimiento de tareas específicamente navales en unidades,
establecimientos y buques de la Armada de México.
30
2.5 Presupuesto
En la actualidad, en la página de internet de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público (www.shcp.gob.mx) se presenta el desglose de los rubros
contemplados en el Presupuesto de Egresos de la Federación: i) Estrategia
programática; ii) Análisis funcional pragmático económico; iii) Metas
presupuestarias; iv) Resumen económico por destino del gasto; v) Análisis
administrativo económico; vi) Programa y proyectos de inversión; vii) Analítico de
plazas.
Las siguientes dos tablas señalan la tendencia presupuestaria durante las
últimas 4 administraciones presidenciales con el fin de ilustrar el desarrollo que
ha tenido, en este ámbito, las secretarias de Defensa Nacional y Marina.
La información proporcionada por Stockholm International Peace Research
Institute (SIPRI) permite ver con claridad el alza sostenida que ha experimentado
el presupuesto en Defensa en el país. Si bien, las cifras de 1988 a 1994 son
estimadas, en este periodo el presupuesto en Defensa no superó los 10 mil
millones de pesos mexicanos, aunque nominalmente el presupuesto aumentó
más de 4 veces. Esta tendencia al alza se mantuvo durante la administración de
Ernesto Zedillo, quien duplicó el presupuesto durante su sexenio. Por su parte,
Vicente Fox no realizó modificaciones importantes durante su mandato en el
presupuesto de las secretarías de Defensa Nacional y Marina ya que las
variaciones anuales entre 2001 y 2005 apenas se encuentran en niveles de 2%. Es
necesario señalar que en la tabla aparecen sumados los presupuestos de ambas
secretarias (Defensa Nacional y Marina).
Tabla 2. Presupuesto Militar en millones dólares*
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 169,31 215,43 283,21 383,3 490,07 587,91 784,66 935,74 1320,981997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
31
1652,13 1890,81 2330,79 2557,27 2824,73 2818,04 2863,72 2871,93 2945,67Fuente: SIPRI. Los datos no incluyen en el presupuesto las pensiones de los militares. *Calculado con dólar a 11,08 pesos mexicanos. Valor al 30 de noviembre de 2006
SI se observa el porcentaje del presupuesto en Defensa Nacional y Marina
con relación al producto interno bruto de cada año, se puede identificar apenas
pequeñas fluctuaciones anuales las cuales mantienen esta cifra entre 0,4% y 0,6%.
De hecho, bajo la administración Fox, ésta se mantuvo constante en 0,5% durante
la primera mitad de su gobierno.
32
Tabla 3. Presupuesto militar en según porcentaje del PIB 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 [0,5] [0,4] [0,4] [0,4] [0,5] [0,5] [0,6] 0,6 0,6 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 0,6 0,5 0,6 0,5 0,5 0,5 0,5 0,4
Fuente: SIPRI. Los datos no incluyen en el presupuesto las pensiones de los militares.
En materia legal, el tema de la asignación del presupuesto es una facultad
exclusiva de la Cámara de Diputados, según lo estipula el artículo 74 de la
Constitución de los Estados Unidos Mexicanos “Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la Cuenta Pública del año anterior”.
En este sentido, a través del Presupuesto de Egresos de la Federación
aprobado por la Cámara de Diputados, se puede dar cuenta de los recursos
destinados a las Secretarías de Defensa (ramo 7 dentro de la administración
pública centralizada) y Marina Nacional (ramo 13 de la misma administración),
para el desarrollo de sus planes, programas y objetivos planteados en los
programas sectoriales de seguridad nacional al inicio de la administración o del
año fiscal.
Desde esta fuente es posible conocer el presupuesto que cada cartera
posee para realizar su plan anual y las diferencias presupuestarias entre ambas.
Esta situación es de suma importancia ya que prácticamente la secretaría de
Defensa posee el triple del presupuesto de la Secretaría de Marina. Esta distinción
responde a que Defensa Nacional tiene un personal de poco más de 196 mil
efectivos, mientras los adscritos a Marina no llegan a 54 mil. La magnitud del
personal es relevante ya que la inversión en infraestructura (vivienda, centros de
adiestramiento y recreativos) y servicios médicos y generales es proporcional a
esta cifra.
33
Tabla 4. Presupuesto Secretarías de Defensa y Marina (2005 – 2006) Presupuesto
Total
2005
2006 Diferencia
Nominal (%) Variación real (%)
Secretaría de Defensa
24.002.172.080 26.031.900.900 8,5 4,9
Secretaría de Marina
8.636.421.790 9.163.510.800 6,1 2,6
Fuente: Elaboración propia en base a Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. Marzo 2006.
A continuación, se adjuntan dos tablas extraídas del documento
“Comparativo del Presupuesto de Egresos de la Federación 2005- 2006 del
Gobierno Federal por Unidad Responsable” realizado por el centro de Estudios de
las Finanzas Públicas en marzo del 2006. En ellos se aprecia el desglose de cada
entidad que compone las Secretarías de Defensa y Marina en comparación con el
año anterior, dando cuenta de las diferencias y énfasis en el área presupuestaria.
Tabla 5. Presupuesto de egreso de la federación 2006 (comparativo 2005 – 2006) en pesos. Secretaría de Defensa
2005 2006 Diferencia Nominal (%)
Variación Real(%)
Presupuesto total Defensa 24.002.172.080 26.031.900.900 8,5 4,9
Comandancia de la Fuerza Aérea mexicana 1.580.192.248 1.951.513.174 23,5 19,4
Comandancia I Región Militar 5.685.201.888 6.553.852.962 15,3 11,5
Comandancia II Región Militar 800.325.016 844.199.561 5,5 2,0
Comandancia III Región Militar 488.718.685 517.631.999 5,9 2,4
Comandancia IV Región Militar 440.603.574 468.366.389 6,3 2,8
Comandancia V Región Militar 791.042.972 829.338.581 4,8 1,4
Comandancia VI Región Militar 1.006.708.462 1.064.342.678 5,7 2,2
Comandancia VII Región Militar 1.133.247.418 1.192.956.433 5,3 1,8
Comandancia VIII Región Militar 790.000.820 825.859.487 4,5 1,1
Comandancia IX Región Militar 493.742.128 522.325.147 5,8 2,3
Comandancia X Región Militar 457.048.509 483.777.761 5,8 2,4
Comandancia XI Región Militar 553.268.821 596.024.461 7,7 4,2
Comandancia XII Región Militar 735.678.472 773.600.495 5,2 1,7
Dirección General de Administración 2.224.996.468 2.181.777.096 -1,9 -5,2
Dirección General de Comunicación Social 38.002.317 38.492.639 1,3 -2,0
Dirección General de Educación Militar y Rectoría de la Universidad del Ejercito y Fuerza Aérea
892.924.240 914.503.007 2,4 -1,0
Dirección General de Fábricas de Vestuario y Equipo
429.034.527 472.586.522 10,2 6,5
34
Dirección General de Industria Militar 489.774.147 509.980.163 4,1 0,7
Dirección General de Informática 105.483.688 110.105.500 4,4 0,9
Dirección General de Ingenieros 686.241.116 720.592.890 5,0 1,6
Dirección General de Sanidad 2.085.227.207 2.279.683.818 9,3 5,7
Jefatura del Estado Mayor de la Defensa Nacional
1.854.202.797 1.937.631.015 4,5 1,1
Presidencia del Supremo Tribunal Militar 82.723.320 82.767.887 0,1 -3,2
Procuraduría General de Justicia Militar 157.783.240 159.991.235 1,4 -1,9 Fuente: Documento “Comparativo del Presupuesto de Egresos de la Federación 2005- 2006 del Gobierno Federal por Unidad Responsable” Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. Marzo 2006.
35
Tabla 6. Presupuesto de egreso de la federación 2006 (comparativo 2005 – 2006)
en pesos. Secretaría de Marina 2005 2006 Diferencia
Nominal (%) Variación Real (%)
Presupuesto Total 8.636.421.790 9.163.510.800 6,1 2,6
Dirección General de Administración y Finanzas
937.508.020 1.002.308.904 6,9 3,4
Dirección General de Construcciones Navales
760.312.599 198.162.402 -73,9 -74,8
Dirección General de Investigación y Desarrollo
80.283.739 111.420.666 38,8 34,2
Dirección General de Recursos Humanos 852.351.920 906.700.079 6,4 2,9
Dirección General de Servicios 45.663.529 300. 020.551
557,0 535,4
Estado Mayor General de la Armada 131.088.676 137.754.972 5,1 1,6
Fuerzas. Regiones. Zonas y Sectores Navales
5.751.057.579 6.425.653.591 11,7 8,1
Inspección y Contraloría General de Marina 12.425.609 12.992.011 4,6 1,1
Junta de Almirantes 2.891.990 3.045.672 5,3 1,9
Junta Naval 1.783.203 1.870.465 4,9 1,4
Oficialía Mayor 13.990.341 14.533.781 3,9 0,5
Secretaría 25.044.416 26.262.679 4,9 1,4
Subsecretaría 8.585.718 8.766.806 2,1 -1,2
Unidad de Planeación Estratégica 3.581.746 3.740.890 4,4 1,0
Unidad Jurídica 9.852.705 10.277.331 4,3 0,9 Fuente: Documento “Comparativo del Presupuesto de Egresos de la Federación 2005- 2006 del Gobierno Federal por Unidad Responsable” Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. Marzo 2006.
2.6 Reformas
México ha reformado algunos de sus ordenamientos en cuanto a las
Fuerzas Armadas, aunque en los ámbitos relativos a estructura jerárquica y
mando constitucional del Presidente sobre el aparato militar se rigen por una
legislatura que data del 10 de febrero de 1944. Sin embargo, en lo referente a
roles constituciones, durante la presidencia de Ernesto Zedillo se incorporó
formalmente la misión de protección civil en la Ley Orgánica de Ejército y Fuerza
Aérea Mexicanos (LOEFAM). Asimismo, en 1998, la LOEFAM fue objeto de
reformas a sus artículos 170 (establece el cambio de nacionalidad de un miembro
36
de las Fuerzas Armadas como motivo inmediato de baja) y 173 (define la licencia
ilimitada como un permiso de separación del servicio activo de un militar sin goce
de haberes y otros emolumentos; esta reforma facilita la incorporación de
integrantes del aparato castrense a otras labores en el ámbito civil).
Por su parte, el marco legal de la Secretaría de Marina Armada de México
ha experimentado diversas modificaciones en el transcurso de la gestión del
presidente Vicente Fox. Las más relevantes se indican en el siguiente cuadro:
37
Tabla 7. Cuadro de Reformas de la Secretaria de Marina
Ley o reglamento Fecha de modificación
Propósito general
Reglamento interior de la Secretaría de Marina
28/02/2001 Armonizar las funciones y atribuciones de los principales órganos administrativos, operativos, logísticos, de asesoría y especializados, así como las de los mandos y autoridades navales
Reglamento de Vacaciones y Licencias para el Personal de la Armada de México
17/07/2002 Ampliar los beneficios vacacionales del personal de la Armada de México
Ley de Disciplina para el Personal de la Armada de México
13/12/2002 Establecer nuevos criterios para la imposición y graduación de las sanciones por faltas a la disciplina militar según su gravedad
Ley Orgánica de la Armada de México
30/12/2002 Reactivar y definir las misiones de las fuerzas y los mandos navales
Reglamento General de Deberes Navales
10/09/2003 Establecer deberes del servicio naval, principios y preceptos de doctrina y ética naval
Reglamento del Servicio Interior de los Buques de la Armada de México
16/10/2003 Organizar el desempeño del servicio naval a bordo de embarcaciones de la Armada.
Ley para la Comprobación, Ajuste y Cómputo de Servicios de la Armada de México
14/06/2004 Establecer los principales elementos de juicio para los abonos y deducciones de tiempo en el servicio naval desde su ingreso hasta su separación definitiva
Ley de Ascensos de la Armada de México
25/06/2004 Establecer el proceso de ascensos de forma equitativa y trasparente. Fijar los requisitos para el concurso de selección, los indicadores de evaluación para las diferentes categorías y jerarquías, los requisitos para ascender en tiempos de paz, de guerra y por méritos especiales.
Reglamento para el Pase de Oficiales de la Milicia Auxiliar a la Milicia Permanente de la Armada de México
29/10/2004 Fijar las reglas para el cambio de estatus de un oficial de las milicias auxiliares a las milicias permanentes
38
Reglamento de Uniformes, Condecoraciones, Divisas y Distintivos de la Armada de México
21/11/2005 Simplificar y racionalizar la fabricación y uso de uniformes. Facultar al Jefe del Estado Mayor de la Armada para regular el uso de las condecoraciones, divisas y distintivos
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (artículo 30)
19/04/2006 Actualizar y adecuar las atribuciones de la Secretaría de Marina Armada de México
Fuente: Secretaría de Marina Armada de México, Armada de México. Retos y Desafíos, México, Fondo de Cultura Económica, 2006, pp. 52-57.
No obstante, tal vez la reforma jurídica más importante de la cual hayan
sido objeto las Fuerzas Armadas de México en los últimos años es su adhesión a
varios lineamientos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental (LFTAIG). Esta legislación, a pesar de eximir al aparato
castrense de abrir al público cierta información por motivos de seguridad
nacional, en su artículo 7 obliga tanto a la SEDENA como a la SEMAR desplegar la
siguiente información en sus respectivas páginas de internet: i) Estructura
orgánica; ii) Facultades de Unidades Administrativas; iii) Directorio de servidores
públicos; iv) Remuneración mensual; v) Domicilio de la Unidad de Enlace (con el
Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI)); vi) Metas y objetivos; vii)
Servicios que ofrece; viii) Trámites, requisitos y formatos; ix) Presupuesto
asignado; x) Resultado de auditorías; xi) Programa de subsidios; xii) Concesiones
y permisos; xiii) Contrataciones; xiv) Marco normativo; xv) Disposiciones legales;
xvi) Mecanismos de participación ciudadana; xvii) Información adicional.
III. SEGURIDAD PÚBLICA
Según la Constitución mexicana (artículo 21) la seguridad pública es “una
función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala” por lo cual, se trata
de una tarea conjunta de los tres niveles de gobierno asumiendo una estructura
descentralizada. Dada la complejidad que involucra la coordinación entre estos
niveles, en 1994 este artículo fue modificado con el objetivo de crear un sistema
39
de seguridad pública que haga frente a los múltiples desafíos como son el
narcotráfico y la prevención y control del delito, que en las últimas décadas se han
transformado en los temas prioritarios para la ciudadanía.
Lo anterior tiene su asidero en las estadísticas delictivas que durante el
gobierno de Zedillo mostraban un oscuro panorama: En 1997 se denunciaron un
millón y medio de delitos del fuero común y 74 mil del fuero federal. Los delitos
del fuero común representaron 95% del total. Asimismo, las actividades ilícitas
alcanzaron un índice de 15,7 delitos por cada mil habitantes, cifra sin precedentes
en la historia mexicana (Fuente: www.ssp.gob.mx) Esta compleja situación,
sumada a los preocupantes niveles de impunidad e ineficiencia del aparato
judicial, hacía necesaria una urgente reforma que junto con fortalecer al Estado
construyera una política nacional enfocada en resolver los problemas de
coordinación entre las entidades responsables de seguridad a fin de combatir la
delincuencia de manera planificada y sistemática.
En este sentido, en el seno del Sistema Nacional de Seguridad Pública
(SNSP) se registran los cuerpos policiales existentes en México, ya que cada
entidad administrativa tiene su propia policía, lo que equivale a la existencia de
una policía federal, 32 policías estatales y 1.628 policías municipales. Esto coloca
la cifra de cuerpos policiales en México en el orden de 1.661. A su vez, existen
dos tipos de fuerzas policiales de acuerdo a su función: la policía preventiva
(también llamada uniformada o administrativa) presente en los tres niveles
administrativos, y la policía judicial (desde el año 2000, Agencia Federal de
Investigación (AFI)) presente sólo a nivel federal y estatal que actúa en apoyo del
Ministerio Público para la investigación de delitos. Por mandato del artículo 21 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, “la investigación y
persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual auxiliará con una
policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato”. En cuanto al número
aproximado de agentes a disposición de los cuerpos policíacos, los órganos
federales cuentan con 35.325 elementos (10,6% del total nacional), las estatales
con 156.799 (47,3% del total), y las municipales con 139.,686 (42,1%).
40
Las líneas estratégicas del Programa Nacional de Seguridad Pública (PNSP)
durante la administración Fox pueden desglosarse en seis grandes rubros:
1. Prevenir el delito para garantizar la seguridad ciudadana
2. Lograr la reforma integral del sistema de seguridad pública
3. Combatir la corrupción, depurar y dignificar a los cuerpos policíacos
4. Reestructurar integralmente el sistema penitenciario
5. Promover la participación y organización ciudadana en la prevención de
delitos y faltas administrativas
6. Establecer mecanismos de coordinación y cooperación con las
instituciones integrantes del SNSP
Grafico 4 organigrama SNSP
Presidente
PFP
SSP SSDPFPGRSSSP
AFI
Fuente: Elaboración Propia
41
3.1 Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP)
De acuerdo al articulo 12 de la Ley General que Establece las Bases de
Coordinación del SNSP, publicada a fines de 1995 -cuya última reforma data del
23 de agosto de 2004-, establece al Consejo Nacional como la instancia superior
de coordinación integrado por: (i) Secretario de Seguridad Pública, quien lo presidirá; (ii) Gobernadores de los Estados; (iii) Secretario de la Defensa Nacional; (iv) Secretario de Marina; (v) Secretario de Comunicaciones y Transportes; (vi) Procurador General de la República; (vii) Jefe del Gobierno del Distrito Federal y (viii) Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Este consejo se reunirá al menos cada 6 meses, para determinar la
coordinación del SNSP y los lineamientos de las políticas generales en materia de
seguridad pública; formular propuestas para el programa nacional de seguridad
pública, así como también de la evaluación periódica de éste y otros relacionados;
realizar y coordinar programas de cooperación internacional sobre seguridad
pública, y elaborar propuestas de reformas a leyes y reglamentos en la materia.
Es importante destacar que el Consejo no es un órgano de autoridad, ya
que su creación no sustituyó a ninguna autoridad vigente en la materia, por lo
cual, básicamente, es un ente jurídico. La elección del Secretario Ejecutivo está a
cargo del Consejo que lo designará, a propuesta de su Presidente. Puede ser
removido libremente por decisión del Presidente.
Las funciones del Secretario Ejecutivo, son las siguientes: (i) Elaborar las propuestas de contenido del PNSP y someterlas a la aprobación del Consejo; (ii) Levantar, certificar y llevar el archivo los acuerdos que se tomen en el Consejo; (iii) Ejecutar y dar seguimiento a acuerdos y resoluciones del consejo; (iv) Proponer al consejo políticas, lineamientos y acciones para el buen desempeño de las instituciones de seguridad pública del país; (v) Elaborar y publicar informes de actividades del Consejo; (vi) Coordinar el servicio nacional de apoyo a la carrera
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policial y las instituciones nacionales de formación de las policías; (vii) Administrar y sistematizar los instrumentos de información del Sistema Nacional, así como recabar todos los datos que se requieran; (viii) Formular sugerencias a las autoridades competentes, para el mejor desarrollo de las instituciones de seguridad pública; (ix) Promover, la realización de acciones conjuntas; (x) Realizar estudios especializados sobre las materias de seguridad pública; y (xi) Coordinar acciones entre las policías federales preventivas.
Hasta el 30 de noviembre de 2006, Miguel Ángel Yunes es el secretario
ejecutivo del SNSP.
3.2 Secretaría de Seguridad Pública
La Secretaría de Seguridad Pública fue creada a fines de 2000 con el
objetivo de unificar las labores propias de la policía, coordinar su operación con
los tres niveles de gobierno, y encargarse de la organización, administración y
supervisión de la Policía Federal Preventiva.
El secretario del ramo es nombrado por el Presidente de la República y
entre sus funciones más importantes destacan las siguientes: (i)Instrumentar las políticas de seguridad pública y proponer la política criminal en el ámbito federal que comprenda las normas, estrategias y acciones, para prevenir de manera eficaz la comisión del delito; (ii) Proponer al Presidente las medidas que garanticen la congruencia de la política criminal de orden federal y los criterios administrativos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal; (iii) Presidir el Consejo Nacional de Seguridad Pública; (iv) Proponer y remover a las instancias correspondientes el nombramiento del Secretario Ejecutivo del Sistema, del Comisionado de la Policía y de los miembros y Presidente del Consejo de Menores7; (v) Establecer un sistema destinado a obtener, analizar, estudiar y
7 Durante los años 2001 – 2004 el secretario de seguridad ocupó a su vez, el cargo de comisionado de la Policía Federal Preventiva.
43
procesar información para prevenir el delito; (vi) Proponer al Presidente la expedición, modificación, abrogación o derogación de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, órdenes y demás disposiciones relativas a la seguridad pública federal.
Desde septiembre de 2005, el secretario del ramo es Eduardo Medina-Mora
Icaza.
La estructura jerárquica de la secretaría, aparece a continuación. En su
cúpula está el secretario y bajo su cargo se ubican en un mismo plano la
Subsecretaría de Política Criminal; Subsecretaría de Prevención y Participación
Ciudadana: Oficialía Mayor y la Unidad de Transparencia, Innovación y Calidad.
Bajo ellas se ubican las coordinaciones (6) y direcciones generales (10), así como
un órgano interno de control. Como órganos administrativos desconcentrados se
ubican cuatro entidades: Policía Federal Preventiva, Secretariado Ejecutivo del
SNSP, Prevención y Readaptación social, y Consejo de Menores.
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Grafico 5. Organigrama Secretaría de Seguridad Pública
Fuente: http://www.sspf.gob.mx
45
3.3 Policías
Como se mencionó anteriormente, el sistema policíaco en México está
compuesto por 1,661 cuerpos policiales. Éstos pueden clasificarse en seis tipos
de acuerdo a su cobertura por unidad administrativa (federal, estatal y municipal)
o por el momento en que actúan sobre el delito como es el caso de las policías
preventivas y judiciales (esta última sólo presentes a nivel federal y estatal). A
continuación se presenta el estado de situación de dos corporaciones policiales: la
Policía Federal Preventiva (PFP) y la Policía del Distrito Federal (PDF) y una reseña a
la Agencia Federal de Investigación (AFI).
3.3.1 Policía Federal Preventiva.
a. Descripción General
La Policía Federal Preventiva (PFP) fue creada el 13 de diciembre de 1998
como brazo operativo federal, capaz de ser punto de referencia, modelo y
evidencia del compromiso federal en la Cruzada Nacional contra el Crimen y la
Delincuencia. (www.ssp.gob.mx) La designación y remoción del comisionado de la
Policía Federal Preventiva es tarea exclusiva del Presidente de la República. Si bien
el secretario de Seguridad Pública puede proponer nombres al presidente, es este
último quien toma la decisión. Actualmente, el comisionado de la PFP es un militar
retirado, el general Alejandro Martínez Aduna.
La creación de la PFP se fundamenta en un cambio de fondo en lo relativo a
seguridad pública, con el propósito que la Federación cumpla debidamente con su
responsabilidad constitucional, en lo referente a la prevención del delito y mejorar
orgánica y funcionalmente los servicios de seguridad pública a su cargo. La
misión de la PFP es “salvaguardar la integridad y derechos de las personas, prevenir la comisión de delitos, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos, con estricto apego a las leyes y a los derechos humanos
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de las personas”. Esta policía se rige por la ley de la PFP que no es orgánica
constitucional sino que reglamentaria del artículo 21 constitucional en lo relativo
a la seguridad pública a cargo de la Federación. Es de orden público y de
aplicación en todo el territorio nacional y teniendo por objeto regular la
organización y funcionamiento de la PFP.
De acuerdo al artículo 4 de dicho reglamento, se establecen quince
atribuciones para la PFP destacándose las siguientes: (i)Prevenir la comisión de delitos y las faltas administrativas que determinen las leyes federales; (ii) Intervenir en materia de seguridad pública, en coadyuvancia con las autoridades competentes, en la observancia y cumplimiento de las leyes; (iii) Garantizar, mantener y restablecer el orden y la paz públicos, salvaguardar la integridad de las personas, así como prevenir la comisión de delitos, en: a) Las zonas fronterizas y en la tierra firme de los litorales, la parte perteneciente al país de los pasos y puentes limítrofes, las aduanas, recintos fiscales, secciones aduaneras, garitas, puntos de revisión aduaneros, los centros de supervisión y control migratorio, las carreteras federales, las vías férreas, los aeropuertos, los puertos marítimos autorizados para el tráfico internacional y los medios de transporte que operen en las vías generales de comunicación, así como sus servicios auxiliares; b) Los parques nacionales, las instalaciones hidráulicas y vasos de las presas, los embalses de los lagos y los cauces de los ríos; c) Los espacios urbanos considerados como zonas federales, así como en los inmuebles, instalaciones y servicios dependientes de la Federación, y d) Todos aquellos lugares, zonas o espacios del territorio nacional sujetos a la jurisdicción federal, conforme a lo establecido por las leyes respectivas. (iv) Participar, en auxilio de las autoridades competentes, en la investigación y persecución de delitos, en la detención de personas o en el aseguramiento de bienes que sean objeto, instrumento o producto de un delito, en aquellos casos en que sea formalmente requerida, cumpliendo sin excepción los requisitos previstos en los ordenamientos constitucionales y legales aplicables; (v)Practicar detenciones o aseguramientos en los casos de flagrancia, en los términos de ley y poner a disposición de las autoridades ministeriales o administrativas competentes, a las personas detenidas
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o los bienes que se hayan asegurado o que estén bajo su custodia, con estricto cumplimiento de los plazos constitucional y legalmente establecidos; (vi) Colaborar, cuando así lo soliciten otras autoridades federales, para el ejercicio de sus funciones de vigilancia, verificación e inspección que tengan conferidas por disposición de otras leyes; (vii)Colaborar, cuando así lo soliciten las autoridades locales y municipales competentes, en la protección de la integridad física de las personas y en la preservación de sus bienes, en situaciones de peligro, cuando se vean amenazadas por disturbios u otras situaciones que impliquen violencia o riesgo inminente; prevenir la comisión de delitos; así como garantizar, mantener y restablecer la paz y el orden públicos; (viii) Participar en operativos conjuntos con otras instituciones policiales federales, locales o municipales, que se lleven a cabo conforme a lo dispuesto en la legislación relativa al Sistema Nacional de Seguridad Pública;
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b. Orgánica interna, jerarquía y grados.
Para dar cuenta de la orgánica de la PFP se presenta a continuación la siguiente figura:
Gráfico 6.Organigrama General de la Policía Federal Preventiva
Fuente: Elaboración propia
Los integrantes de la Institución de acuerdo a su jerarquía se agrupan en 4
categorías subdividida en (i) Comisarios (Comisario General, Comisario Jefe y Comisario); (ii) Inspectores (Inspector General, Inspector Jefe, y Inspector); (iii) Oficiales: (Subinspector, oficial y Suboficial), y (iv) Escala Básica (Sargento Primero de Policía, Sargento Segundo de Policía, Cabo de Policía y Policía)
c. Requisitos de ingreso y formación
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Existe un vasto número de requerimientos para ingresar la PFP. Los
aspirantes a suboficial de ambos sexos, deben haber terminado el nivel
secundario de educación, tener entre 19 y 25 años, una estatura mínima
(descalzo) de 1,70 m. los hombres y 1,60 m. las mujeres, no consumir sustancias
psicotrópicas y realizarse una serie de exámenes de laboratorio y gabinete
practicados e interpretados por alguna institución acreditada ante el sector
salud8. Sumado a estos condicionantes, se exige un certificado de bachillerato o
estudios equivalentes acreditado por la Secretaría de Educación Pública y la
aprobación de evaluaciones de aplicados por la institución en el área médica,
física, psicológica, toxicológica, una investigación socioeconómica, entrevista
policial, poligráfico y un test de cultura general.9
La formación interna básica se realiza durante un año y se divide en dos
etapas: la primera es una formación teórico-práctica y la segunda consta de
prácticas profesionales en las coordinaciones operativas de la PFP, durante 3
meses. Una vez que los aspirantes hayan aprobado ambas etapas y exista
disponibilidad, podrán ser consideradas por la comisión del servicio civil de
carrera para ingresar a la institución.
d. Control Interno
8 Los exámenes son de tres tipos: a) Biometría hemática completa con grupo sanguíneo RH, prueba de VHI y VDRL; b) Química sanguínea de 5 elementos; c) Examen general de orina (glucosa, urea y creatinina). Todo ello, junto con un certificado médico expedido por facultativo en medicina general que cuente con cédula profesional, que acredite su buena salud. (Fuente: www.ssp.gob.mx)
9 Otros documentos requeridos son una Copia certificada de Acta de Nacimiento; Credencial de Elector; Cédula Única de Registro de Población (CURP) o constancia de inicio de trámite; Comprobante de domicilio con código postal (teléfono o agua con fecha de expedición no mayor a 6 meses; predial; constancia de residencia o vecindad expedida por el ayuntamiento); Currículum Vitae firmado en cada hoja (máximo 3 hojas sin engargolar); Carta de exposición de motivos; Cartilla del Servicio Militar con Hoja de Liberación y Licencia de conducción de vehículo vigente. (Fuente: www.ssp.gob.mx)
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Existe el Órgano Interno de Control en la Policía Federal Preventiva de
acuerdo a lo estipulado en el artículo 7 de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental. Su misión es contribuir al
abatimiento de la corrupción en la administración pública federal, a la
transparencia de su gestión y al desempeño honesto, eficaz y eficiente de las
dependencias y entidades respectivas.
En este sentido, sus objetivos son: Impulsar en las instituciones la mejora continua de sus procesos administrativos y servicios públicos, a través de la detección de áreas de oportunidad; Prevenir prácticas de corrupción e impunidad a través de la difusión de normas, el establecimiento de controles internos y de asesoría; Detectar la corrupción a través de auditorias enfocadas a lo relevante, obtener en las auditorias resultados válidos, significativos y debidamente fundamentados; Sustentar jurídicamente las presuntas responsabilidades; Sancionar las conductas indebidas de los servidores públicos; Promover el resarcimiento al Estado por los daños y perjuicios ocasionados; Promover que la ciudadanía presente quejas, denuncias, inconformidades y sugerencias de la gestión pública. Otorgar la debida atención a las quejas, denuncias, inconformidades y sugerencias de la sociedad e Impulsar la debida rendición de cuentas a la sociedad sobre la gestión y los resultados de la APF.
3.3.2 Agencia Federal de Investigación
La Agencia Federal de Investigación (AFI) se creó el 1 de noviembre de
2001 como parte del esquema general de evolución de la Policía Judicial Federal.
La misión de la AFI es “ser auxiliar eficaz del Ministerio Público de la Federación para la investigación y persecución de delitos del orden federal y de aquellos que siendo del fuero federal, y cuya actuación deberá ser con estricta observancia a la legalidad y respeto a los derechos humanos”.
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En general, la organización de la AFI se divide en dos áreas: sustantivas y
de apoyo.
Tabla 8 Organización interna de la AFI Sustantivas De apoyo
• Jefatura de la Agencia Federal de Investigación
• Área de Investigación Policial • Área de Despliegue Regional
Policial • Área de Operaciones
Especiales • Área de Planeación Policial • Dirección Oficina Central
INTERPOL México
• Servicios técnicos • Asuntos jurídicos • Administración y servicios
Fuente: elaboración propia, 2006 3.3.3 Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal (SSP-DF)
a. Misión y funciones
La Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal (SSP-DF) es la
institución policial más grande de México y América Latina ya que posee cerca de
75 mil efectivos. Fue creada de acuerdo a la Ley de Seguridad Pública del Distrito
Federal, en 1993 y está compuesta por la policía preventiva y la policía
complementaria; esta última, está integrada por la Policía Auxiliar y Policía
Bancaria e Industrial.
La misión de la Policía Preventiva del Distrito Federal (PDF) “Mantener el orden público; proteger la integridad física de las personas y de sus bienes;
52
prevenir la comisión de delitos e infracciones a los reglamentos del gobierno y de la policía y auxiliar a la población en caso de siniestros o desastres.”10
Las atribuciones de la PDF se encuentran establecida en la ley orgánica de
la SSP-DF (art. 26).11 Éstas son: I. Mantener el orden y la tranquilidad públicos en el Distrito Federal; II. Investigar elementos generales criminógenos que permita llevar a cabo acciones preventivas; III. Auxiliar al Ministerio Público cuando se requiera su colaboración para que la representación social ejerza sus facultades de investigación y persecución de delitos; IV. Proteger y auxiliar a los Órganos de Gobierno del Distrito Federal, cuando para el ejercicio de sus funciones sea requerida para ello; V. Prestar auxilio a dependencias y órganos desconcentrados de la Administración Pública del Distrito Federal, órganos político administrativos de las demarcaciones territoriales y Órganos Autónomos, cuando lo requieran para el cumplimiento de sus funciones; VI. Vigilar y proteger los espacios públicos y de acceso al público en el Distrito Federal; VII. Vigilar lugares estratégicos para la seguridad pública del Distrito Federal; VIII. Actuar en coordinación con otras instituciones de seguridad pública e instancias de gobierno, federales, estatales o municipales, cuando las necesidades del servicio lo requieran; y IX. Realizar funciones de control, supervisión y regulación del tránsito de personas y vehículos en la vía pública.
Junto a las leyes generales que rigen en el país en esta materia, la PDF
posee una legislación que ha sido modificada recientemente. En mayo del 2003 se
publicó la Ley Orgánica de la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal,
y en mayo de 2005 se publicó el Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad
Pública del Distrito Federal.
10 Esta misión no tiene rango legal y aparece en el sitio web de la SSPDF como dato informativo. 11 En la ley orgánica no aparecen funciones a desempeñar por la policía sino que aparecen como atribuciones. Referente a éstas, en los artículos 27- 34 existen precisiones para cada una de las atribuciones expuestas en el artículo anterior.
53
b. Estructura orgánica y jerarquía
La estructura orgánica de la Secretaría de Seguridad Pública del D. F. la
integran 1.112 plazas distribuidas en cinco áreas sustanciales: Secretaría de
Seguridad Pública; Subsecretaría de Seguridad Pública; Subsecretaría de Desarrollo
Institucional; Subsecretaría de participación ciudadana y prevención del delito y
Oficialía Mayor. La jerarquía al interior de la institución se divide en cuatro
niveles, subdivididos en su interior: de menor a mayor, esta es la siguiente: (i) Policías (Policía. Policía Tercero; Policía Segundo; Policía Primero); (ii) Oficiales (Suboficial, Segundo Oficial, Primer Oficial); (iii) Inspectores (Sub-inspector, Segundo Inspector, Primer Inspector); (iv) Superintendentes (Segundo Superintendente, Primer Superintendente).
c. Requisito de ingreso y Formación
El Instituto Técnico de Formación Policial (ITFP) es el organismo encargado
de impartir los conocimientos y habilidades en matera policial. El ITFP imparte un
curso básico de formación policial de 6 meses de duración dividido en dos etapas:
académica y de instrucción activa12.
Los aspirantes que deseen ingresar requieren ser mexicano(a) por
nacimiento, una estatura mínima es de 1,65 m. para hombres y 1,55 m. para
mujeres, no tener antecedentes penales ni poseer tatuajes y aprobar los
exámenes físico, médico y psicométrico. Las edades de ingreso varían según el
grado de educación alcanzado (i. Cuando se acredite el grado de secundaria, se
deberá contar con una edad máxima de veintidós años; ii. Cuando se acredite el
12 Las asignaturas de la etapa académica son las siguientes: marco jurídico en seguridad pública I; Derechos humanos; Ética y valores en el ámbito policial; Procedimientos documentales en la labor policial; Organización y operación de la S.S.P.; Territorialidad y mapeo; Reglamentación y empleo del armamento policial I; Instrucción policial (sábado); Adiestramiento físico I; Prevención del delito; Protección civil e Ingles I. Por su parte, las áreas de instrucción activa son: Marco jurídico en seguridad pública II; Vinculación ciudadana; Estrategias y acciones policiales; Conducción vehicular; Investigación e inteligencia policial; Criminología; Reglamentación y empleo del armamento policial II; Inducción y análisis de la operatividad policial; Adiestramiento físico II e Inglés II.
54
grado de preparatoria o equivalente, se deberá contar con una edad máxima de
veinticuatro años; y iii. Cuando se acredite el grado de licenciatura, se deberá
contar con una edad máxima de veintiséis años).
Además, deben adjuntar una copia certificada del acta de nacimiento,
certificado de estudios de acuerdo a la edad, cartilla del servicio militar nacional
liberada (sólo para hombres) credencial de elector, C.U.R.P. (clave única de
registro de población) y un comprobante de domicilio.
3.4 Control interno
El manual administrativo de la SSP-DF señala la existencia de una Dirección
General de Asuntos Internos cuyo objetivo es “Establecer acciones orientadas a la supervisión de la actuación policial, respecto del cumplimiento de obligaciones de los elementos de la policía así como instrumentar investigaciones con áreas de responsabilidad geográficas y especificas para casos especiales a través de personal capacitado para la aplicación del régimen disciplinario y de responsabilidad, independiente de la carrera policial.”
Para ello, sus funciones apuntan, entre muchas otras, a establecer
programas y proyectos para la supervisión del accionar policial, verificando el
cumplimiento de las obligaciones, ordenando la inspección, supervisión y
verificación en los operativos así como también establecer lineamientos para el
desarrollo de investigaciones durante el operativo.
55
3.5 Presupuesto 13
Al ser el sistema de policía un conjunto de sistemas descentralizado
administrativa y presupuestariamente, a continuación se señalan los presupuestos
en los dos últimos años de los dos cuerpos policiales más importantes como son
la PFP y la PDF dependientes de la SSP y SSP-DF, respectivamente.
a. Presupuesto PFP
Al pertenecer a la SSP a la Federación, la información del presupuesto de la
PFP es parte del presupuesto nacional, inserto en el ramo 36 de la administración
centralizada. Por ello, el documento “Comparativo del Presupuesto de Egresos de
la Federación 2005- 2006 del Gobierno Federal por Unidad Responsable” es
aprobado por la Cámara de Diputados y realizado por el centro de Estudios de las
Finanzas Públicas en marzo del 2006.
En cuanto a la cifra del presupuesto, la PFP cuenta 3.859.775.285 pesos
mexicanos en el año 2005 y 4.483.022.950 de pesos mexicanos durante el año
2006 lo que equivale a un aumento de 623.247.665 pesos, un 16,1% de diferencia
nominal o, si se prefiere, una variación real del 12,3% respecto al 2005. El
presupuesto de la PFP respecto del presupuesto total de la SSP fue de un 54,8%
en el año 2005, mientras que esta relación se redujo a un 48,3% el año 2006.
Tabla 9. Presupuestos de Egresos de la Federación (En miles de dólares*)
13 En el sexto informe de gobierno del presidente Fox, del 1 de septiembre 2006, se expuso que para el “Para 2006, la Honorable Cámara de Diputados aprobó recursos por 25.907 millones de pesos para las funciones de Orden, Seguridad y Justicia, monto superior en 15,9 por ciento real al ejercido en 2005. De enero a junio de 2006 se han ejercido 11.587,6 millones de pesos, lo que representó un incremento de 12,8 por ciento en términos reales a lo observado en los primeros seis meses de 2005. Los recursos aprobados para la Secretaría de Seguridad Pública y la Procuraduría General de la República para 2006, ascendieron a 18.825 millones de pesos, lo que representó un incremento real de 29,4 por ciento con relación a 2005.
56
2005 2006 Presupuesto Secretaría de Seguridad Pública 635.091,93 837.039,71 Presupuesto PFP 348.355,16 404.604,95 Fuente: Elaboración propia en base a Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. Marzo 2006. * Calculado con precio de dólar 11,08 pesos mexicanos al 30 de noviembre de 2006
b. Presupuesto PDF
Por su parte, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del
D.F (modificada por última vez el 25 de octubre del 2005) en sus artículos 12 y 13
determina la obligación de publicar un listado de información relacionada con
temas, políticas y documentos. Dentro de estas obligaciones está el presupuesto
de la Secretaría de Seguridad Pública, publicado en la cuenta pública anual del
D.F. A continuación, se desglosa el presupuesto de la SSP- DF de los años 2004 y
2005:
Tabla 10. Cuenta Pública Secretaria de Seguridad Pública Distrito
Federal (en miles de Dólares*)
Categoría 2004 2005 Total 522.550,82 574.559,85Servicios Personales 412.063,34 452.291,12Materiales y Suministros 39.100,65 44.032,95Otros** 69.215,14 74.919,15Ayuda, Subsidios, Aportaciones y Transferencias
206,11 217,51
Bienes Muebles e Inmuebles 1.965,59 1.489,35Obras Públicas 0,00 609,77
Fuente: Elaboración propia en base a cuentas públicas de D.F. Secretaría de Seguridad pública 2004 y 2005. * Calculado con precio de dólar 11.08 pesos mexicanos al 30 de noviembre de 2006 ** En el informe esta categoría solo figura con la denominación 3000
57
3.6 Control Externo
En materia de control externo policial existen instancias legislativas,
gubernamentales y nacidas de la propia ciudadanía que, desde su posición y
posibilidades, vigilan el accionar de la seguridad pública, con el objetivo de
fiscalizar y/o convertirse en una entidad a las cuales pueden recurrir los
ciudadanos para denunciar cualquier tipo de abuso que hayan recibido de parte
de un funcionario público.
En el ámbito legislativo, la Cámara de Diputados del Congreso cuenta con
una comisión ordinaria de seguridad pública que impulsa la conformación de
acuerdos en materia de procuración, administración de justicia y seguridad
pública. Actualmente, la componen 30 diputados federales. Del mismo modo,
existe una comisión de seguridad pública en el Senado integrada por 30
legisladores.
Como instancia ministerial encargada del control externo del accionar
policial existe la Coordinación General de Participación Ciudadana y Derechos
Humanos. Es parte de la estructura orgánica de la SSP como una unidad
administrativa responsable de articular la política institucional de derechos
humanos en el ámbito de la seguridad pública, dirigida al fomento y capacitación
en derechos humanos, vínculos con organizaciones no gubernamentales y
organismos afines con los derechos humanos. Además, es la encargada de recibir
denuncias de servidores públicos de la secretaría o sus órganos administrativos
desconcentrados y dar seguimiento a las mismas.
Las quejas y denuncias pueden ser enviadas por correo electrónico o
realizarlas de forma personal en la coordinación, en donde se deben describir el
lugar, hora y sujetos involucrados junto al nombre, dirección y teléfono del
denunciante. A pesar que la denuncia no es anónima, no se ha vuelto un
obstáculo insalvable para la presentación de quejas ante la comisión. De hecho, la
información disponible en su portal de Internet señala que durante 2001 se
58
registraron 1.377 denuncias, 1.051 en 2002, y 880 en 2003. La tendencia de los
áreas denunciadas señalan que cada año cerca del 75% de las denuncias son
dirigidas al área de prevención y readaptación social, un 20% hacia la PFP y un
porcentaje mínimo –insignificante estadísticamente - hacia el Consejo de
menores.
En materia de organizaciones no gubernamentales la más importante de
destacar es México Unido Contra la Delincuencia (MUCD) nacida a fines de 1997,
por medio de la convocatoria realizada por Josefina Ricaño de Nava tras el
secuestro y asesinato de su hijo. Desde ese momento, MUCD se ha convertido en
un canal de comunicación y organización ciudadana en respuesta al alza en los
índices delictivos y la violencia en los mismos. En estos años, esta organización ha
solidificado su presencia con una visión, misión y objetivos definidos. Una forma
de dimensionar la importancia de esta organización como representante de la
ciudadanía en el ámbito de la seguridad publica es que previo a las elecciones
presidenciales de 2006, MUCD logró la firma de todos los aspirantes a la
presidencia de un pliego de propuestas relativas a cuatro temas fundamentales:
"la prevención del delito, la procuración y administración de justicia y
readaptación social", así como con la "profesionalización" de los cuerpos
policíacos y la "transparencia" del sistema judicial y penal.
El documento de peticiones fue elaborado en base a la opinión de expertos
y académicos en seguridad, junto a demandas ciudadanas planteadas a través de
instituciones civiles como el desarrollo de una política de Estado en relación con
la preparación de la policía y prevención del delito, autonomía y reforma del
Ministerio Público, intervención de cuentas bancarias de los criminales y la
apertura del Sistema Nacional de Seguridad Pública para que pueda ser auditado
por la sociedad civil.
En el ámbito de la investigación especializada, vale la pena destacar que El
Colegio de México, el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), y la
Universidad Iberoamericana cuentan con expertos en la materia. A nivel de
59
organizaciones de la sociedad civil se pueden encontrar instituciones como Insyde
y Democracia Derechos Humanos y Seguridad (DDHS). Estos organismos trabajan
para incidir en el diseño y tareas que realizan los cuerpos y dependencias
relacionadas con la seguridad.
60
IV. INTELIGENCIA
4.1 Integrantes del aparato de inteligencia14
La comunidad de inteligencia en México se compone de los siguientes
actores:
• Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) • Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) • Sección Segunda (S-2) • Centro de Inteligencia Antinarcóticos (CIAN) • Dirección General de Transmisiones (DGT) • Secretaría de Seguridad Pública Federal (SSPF) • Policía Federal Preventiva (PFP) • Grupo Álamo de la SSPF • Procuraduría General de la República (PGR) • Agencia Federal de Investigación (AFI) • Unidad Especializada contra la Delincuencia Organizada de la PGR (UEDO) • Centro de Planeación y Control de Drogas (CENDRO) • Estado Mayor Presidencial (EMP) • Secretaría de Marina (SEMAR) • Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE)
4.2 Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN)
El Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) es el servicio de
inteligencia civil y contrainteligencia para la seguridad nacional de México. Es un
órgano administrativo desconcentrado que depende directamente del Secretario
de Gobernación. Goza de autonomía técnica y operativa para el cumplimiento de
sus funciones, lo que significa que organiza su trabajo con parámetros de calidad
14 Fuente: Russel G. Swenson y Susana C. Lemozy (eds.), Profesionalismo de inteligencia en las Américas, Washington, Centrer for Strategic Intelligence Research, 2004, p. 226.
61
y legalidad. Fue creado en 1989 como un servicio de inteligencia y
contrainteligencia civil para la seguridad nacional.
La misión del CISEN “Es desarrollar y operar un sistema de investigación y análisis de inteligencia estratégica, táctica y operativa que genere información privilegiada para la toma de decisiones, que alerte sobre amenazas y riesgos internos y externos a la seguridad nacional, y que preserve la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano en el marco de un gobierno democrático y de respeto al Estado de derecho”.
Sus atribuciones están sujetas al artículo 19 de la Ley de Seguridad
Nacional (que entró en vigor en 2005), entre las que destacan: (i) Operar tareas de inteligencia como parte del sistema de seguridad nacional que contribuyan a preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, a dar sustento a la gobernabilidad y a fortalecer el Estado de Derecho; (ii) Procesar la información que generen sus operaciones, determinar su tendencia, valor, significado e interpretación específica y formular las conclusiones que se deriven de las evaluaciones correspondientes, con el propósito de salvaguardar la seguridad del país; (iii) Preparar estudios de carácter político, económico, social y demás que se relacionen con sus atribuciones, así como aquellos que sean necesarios para alertar sobre los riesgos y amenazas a la Seguridad Nacional; (iv) Elaborar los lineamientos generales del plan estratégico y la Agenda Nacional de Riesgos; (v) Proponer medidas de prevención, disuasión, contención y desactivación de riesgos y amenazas que pretendan vulnerar el territorio, la soberanía, las instituciones nacionales, la gobernabilidad democrática o el Estado de Derecho.
La estructura del CISEN se muestra a continuación:
Gráfico 7.Organigrama CISEN
62
Fuente: Elaboración Propia.
Debido a lo delicado de su función, el CISEN ha sido objeto de suspicacias
por parte de algunos actores políticos con la intención de desprestigiarlo. Durante
la administración de Vicente Fox, el CISEN padeció las consecuencias de una
pugna política entre el entonces secretario de Gobernación, Santiago Creel, y el
fallecido consejero de seguridad nacional, Adolfo Aguilar Zinser. Además,
ciertamente se han documentado varias demandas de abusos y actividades
ilegales de inteligencia. A lo largo de los últimos años, se han realizado
actividades ilegales en materia de inteligencia, teniendo que ver principalmente
con el “espionaje” telefónico a personalidades políticas de la oposición. Han
existido una serie de conversaciones que han salido a la luz pública en relación a
actos concretos como la toma de la tribuna de la Cámara de Diputados en 2004,
donde a través de una conversación entre el subsecretario de gobierno del Distrito
Federal y la entonces diputada local Alejandra Barrales acordaban a través de
palabras “clave” la toma de la tribuna para protestar por algunas decisiones
tomadas en este recinto.
Otras conversaciones que han sido grabadas involucran al gobernador de
Puebla Mario Marín en supuesto acto de corrupción y abuso de poder en contra de
una periodista que publicó un libro donde se revela información en contra del
gobernador. Un caso más reciente muestra a la líder magisterial Elba Esther
Gordillo haciendo llamadas a gobernadores del PRI para promover el voto a favor
del candidato del PAN Felipe Calderón ante lo cerrado de la elección del 2 de julio
de 2006.
63
4.3 Reformas
En cumplimiento con uno de los llamados objetivos rectores del Plan
Nacional de Desarrollo 2001-2006 de la administración Fox –diseñar un nuevo
marco estratégico de seguridad nacional en el contexto de la gobernabilidad
democrática y del orden constitucional—,15 fue promulgada el 31 de enero de
2005 la Ley de Seguridad Nacional (LSN). En su artículo 5, la LSN define como
principales amenazas a la seguridad nacional las siguientes:
• Actos tendientes a consumar espionaje, sabotaje,
terrorismo, rebelión, traición a la patria, genocidio, en contra de los
Estados Unidos Mexicanos dentro del territorio;
• Actos de interferencia extranjera en los asuntos
nacionales, que puedan implicar una afectación al Estado mexicano;
• Actos que impidan a las autoridades actuar contra la
delincuencia organizada;
• Todo acto tendiente a consumar el tráfico ilegal de
materiales nucleares, de armas químicas, biológicas y
convencionales de destrucción masiva;
• Todo acto de financiamiento de acciones y
organizaciones terroristas;
• Actos tendientes a destruir o inhabilitar la
infraestructura de carácter estratégico o indispensable para la
provisión de bienes o servicios públicos.16
En su artículo 12, la LSN establece la formación del Consejo de Seguridad
Nacional (CSN) a fin de coordinar las acciones orientadas a preservar la seguridad
del país. El CSN sería integrado por: i) el Presidente de la República; ii) el
secretario de Gobernación; iii) el secretario de la Defensa Nacional; iv) el
15 Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, Presidencia de la República, 2000, p. 133. 16 Ley de Seguridad Nacional, artículo 5, fracciones I, II, III, VIII, X y XII.
64
secretario de Marina; v) el secretario de Seguridad Pública; vi) el secretario de
Hacienda y Crédito Público; vii) el secretario de la Función Pública; viii) el
secretario de Relaciones Exteriores; ix) el secretario de Comunicaciones y
Transportes; x) el Procurador General de la República; y xi) el director general del
Centro de Investigación y Seguridad Nacional.
Las mismas instancias señaladas anteriormente, tanto civiles como
militares, tienen atribuciones de revisar las decisiones en materia de Defensa. A
partir del 2006 una Comisión Bicameral compuesta por tres diputados y tres
senadores de la República tienen autorización según la Ley de Seguridad Nacional
para el control y evaluación de las políticas y acciones vinculadas con la seguridad
nacional. (A la fecha, dicha comisión no se ha reunido)
Las atribuciones de la comisión Bicameral son: (i) Solicitar informes concretos al Centro, cuando se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a su ramo o actividades; (ii) Conocer el proyecto anual de la Agenda Nacional de Riesgos y emitir opinión al respecto; (iii) Conocer el informe a que hace referencia el artículo 58 de esta Ley; (iv) Conocer los reportes de actividades que envíe el Director General del Centro al Secretario Ejecutivo; (v) Conocer los informes generales de cumplimiento de las directrices que dé por escrito el Secretario Ejecutivo al Director General del Centro; (vi) Conocer de los Acuerdos de Cooperación que establezca el Centro y las Acciones que realicen en cumplimiento de esos Acuerdos; (vii) Requerir al Centro y a las instancias correspondientes los resultados de las revisiones, auditorías y procedimientos que se practiquen a dicha institución; (viii) Enviar al Consejo cualquier recomendación que considere apropiada, y i(x) Las demás que le otorgue otras disposiciones legales.
Asimismo, se establece que en los meses en que inicien los periodos
ordinarios de sesiones del Congreso, el Secretario Técnico del Consejo deberá
rendir a la Comisión Bicameral un informe general de las actividades desarrolladas
en el semestre inmediato anterior. Este secretario podrá ser citado por la comisión
65
con el fin de explicar el contenido del informe. Por último, la ley estipula que la
presidencia de la Comisión será rotativa y recaerá alternadamente en un senador y
un diputado
66
V. BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS
Bibliografía
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transición. UAH.
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- CEPAL. (2006). Base de estadísticas e indicadores sociales.
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Pasado, presente y futuro de la policía en México. México
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Seguridad Pública. Consejo Ciudadano de seguridad Pública.
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