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Deliberazione n. 11/2014

REPUBBLICA ITALIANA

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA CALABRIA

composta dai Magistrati:

dott. Roberto Tabbita Presidente

dott. Giuseppe Ginestra Consigliere

dott. Natale Longo Consigliere relatore

dott. Alessandro Verrico Referendario

dott. Michela Muti

dott. Raffaele Maienza

dott. Elisabetta Usai

Referendario

Referendario

Referendario

Nella Camera di consiglio del 14 gennaio 2014

VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio

1934, n. 1214 e successive modificazioni;

VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni;

VISTO il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL);

VISTO il regolamento n. 14/2000 sull’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte

dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000 e

successive modifiche;

VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131;

VISTO il decreto legislativo 6 settembre 2011, n.149;

VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti

n.2/AUT/2012/QMIG del 20 dicembre 2011 in ordine al procedimento previsto dall’art.6,

comma 2, del D.Lgs. n.149/2011;

VISTO il D.L. 10 ottobre 2012, n.174 convertito dalla L. 7 dicembre 2012, n. 213;

VISTA la deliberazione della Sezione Autonomie della Corte dei conti n.

16/SEZAUT/2012/INPR del 13 dicembre 2012 con la quale sono state approvate le linee-

guida ed i criteri per l’istruttoria del piano di riequilibrio finanziario pluriennale;

VISTA la deliberazione della Sezione Autonomie della Corte dei conti n.

11/SEZAUT/2013/INPR del 6 marzo 2013 di integrazione delle predette linee-guida;

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VISTO il D.L. 8 aprile 2013, n.35 convertito dalla L. 6 giugno 2013, n.64;

VISTO il D.L. 21 giugno 2013, n.69 convertito dalla L. 9 agosto 2013, n.98;

VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti n.

22/SEZAUT/2013/QMIG del 13 settembre 2013 con cui è stata data soluzione ad alcune

questioni interpretativo - applicative concernenti le norme che regolano la procedura di

riequilibrio finanziario pluriennale;

VISTE le pronunce specifiche della Sezione sui bilanci del Comune di Reggio

Calabria, da ultimo sul rendiconto esercizio 2010 (deliberazione n.68 del 31 maggio

2012; deliberazione n. 294 del 15 novembre 2012);

VISTA la deliberazione della Commissione Straordinaria del Comune di Reggio

Calabria n. 42 dell’11 dicembre 2012 “Salvaguardia degli equilibri di bilancio. Ricorso alla

procedura di riequilibrio finanziario pluriennale art. 243 bis D.Lgs. 267/2000” trasmessa

con nota prot. n. 183359 del 12 dicembre 2012 (acquisita al prot. con il n. 7412 del

12.12.2012);

VISTE le deliberazioni della Sezione n. 309 del 13 dicembre 2012 e n. 7 del 30

gennaio 2013;

VISTA la deliberazione della Commissione Straordinaria del Comune di Reggio

Calabria n. 17 dell’8 febbraio 2013 “Piano di riequilibrio finanziario pluriennale ai sensi

degli artt. 243 bis, 243 ter e 243 quater” trasmessa con nota prot. n. 24433 del 15

febbraio 2013 (acquisita al prot. con il n. 722 del 18/02/2013);

VISTA la nota prot. n. 49501 del 4 marzo 2013 (acquisita con prot. n. 992 del

5/03/2013) con cui la Direzione Centrale della Finanza locale presso il Ministero

dell’Interno ha formulato richieste istruttorie ai sensi dell’art.243–quater co. 2 del TUEL;

VISTA la nota prot. n. 1169 del 15/03/2013 con cui la Sezione ha comunicato al

Ministero dell’interno – Commissione per la stabilità degli enti locali - le indicazioni

istruttorie ai sensi dell’art. 243-quater del TUEL, nel testo pro tempore vigente;

VISTA la nota del Comune di Reggio Calabria prot. n. 45617 del 25 marzo 2013

(acquisita con prot. n. 1194 del 25/03/2013) avente ad oggetto “piano di riequilibrio

finanziario pluriennale – art.243 bis D.Lgs.267/2000 - Aggiornamento”.

VISTA la nota prot. n.54968 dell’11 aprile 2013 (acquisita con prot. n. 1403 del

12/04/2013), con cui il Comune ha riscontrato la nota ministeriale prot. n. 49501/2013;

VISTA la nota prot. n. 54304 del 18 aprile 2013 (acquisita con prot. n. 1472 del

18/04/2013) con cui la Direzione Centrale della Finanza locale presso il Ministero

dell’Interno ha trasmesso al Comune la seconda richiesta istruttoria;

VISTA la nota prot. n.79780 del 28 maggio 2013 (acquisita con prot. n. 1979 del

4/06/2013), con cui il Comune ha riscontrato la nota ministeriale prot. n. 54304/2013;

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VISTA la deliberazione commissariale n.142 del 15 luglio 2013 (trasmessa con nota

prot. n. 112390 del 1° agosto 2013, acquisita con prot. n. 2477 del 2/08/2013) con cui il

Comune di Reggio Calabria ha rimodulato, ai sensi dell’art.1, comma 15, D.L. n.

35/2013, il piano di riequilibrio finanziario pluriennale precedentemente approvato;

VISTA la nota prot. n. 76391 del 25 settembre 2013 (acquisita con prot. n. 2849 del

26/09/2013) con cui la Direzione Centrale della Finanza locale presso il Ministero

dell’Interno ha trasmesso al Comune un’ulteriore richiesta istruttoria;

VISTA la nota prot. n. 159837 dell’8 novembre 2013 (acquisita con prot. n. 3174

dell’11/11/2013), con cui il Comune ha riscontrato la nota ministeriale prot. n.

76391/2013;

VISTA la relazione finale redatta dalla Commissione per la stabilità degli enti locali e

trasmessa con nota del Ministero dell’Interno prot. n. 170084 del 5 dicembre 2013

(acquisita al prot. con il n. 4370 del 16/12/2013);

VISTE le note istruttorie della Sezione prot. n. 4379 e 4380 del 17 dicembre 2013

inviate, rispettivamente, alla Commissione Straordinaria ed al Collegio dei Revisori del

Comune di Reggio Calabria;

VISTE le controdeduzioni prodotte dalla Commissione Straordinaria del Comune di

Reggio Calabria con nota prot. n. 184419 del 28 dicembre 2013 e dal Collegio dei revisori

con nota del 30 dicembre (entrambe acquisite al prot. in data 30/12/2013,

rispettivamente, con n. 4471 e 4470);

VISTA l’ordinanza n.2/2014 con la quale il Presidente della Sezione ha convocato la

Sezione per l’odierna camera di consiglio;

UDITO il Relatore, Consigliere Natale LONGO;

FATTO E DIRITTO

PREMESSA DI ORDINE GIURIDICO

In via preliminare, appare necessario procedere ad una sintetica disamina dell’istituto del

piano di riequilibrio pluriennale, introdotto nel testo del TUEL (artt. 243 bis e ss.) dall’art.

3, co. 1 lettera r), decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174 “Disposizioni urgenti in materia

di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore

delle zone terremotate nel maggio 2012”, convertito nella l. 213/2012.

In particolare, l’istituto in esame si inserisce nel sistema normativo (titolo VIII del TUEL)

dedicato agli “enti locali deficitari o dissestati”, contribuendo a ridisegnare un ordito

normativo, a funzione qualificatorio - remediale, caratterizzato da una tendenziale

”gradualità” (cfr. Sez. Autonomie, del. n. 11/2013) delle situazioni di precarietà

finanziaria e dei conseguenti rimedi apprestati dall’ordinamento.

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Nell’ambito del menzionato sistema, la situazione di deficitarietà strutturale viene

normativamente definita in ragione della violazione di determinati parametri

finanziario/contabili individuati da decreto ministeriale, e parallelamente il suo

“risanamento” affidato alla competenza degli ordinari organi dell’ente, salvo

l’assoggettamento a particolari vincoli normativi e a controlli selettivi da parte di una

commissione insediata presso il Ministero dell’interno.

La situazione di c.d. “predissesto” si verifica invece allorquando ricorrano “squilibri

strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario”, non rimediabili

mediante gli ordinari strumenti previsti dagli articoli 193 e 194 del TUEL, cui l’ente locale

può ora far fronte attraverso l’approvazione di un piano di riequilibrio pluriennale (al

massimo decennale), attuato dai medesimi organi ordinari dell’ente, ma assoggettato a

puntuali requisiti e prescrizioni nonché soggetto all’approvazione iniziale e alla vigilanza

semestrale in fase attuativa da parte della Corte dei conti.

La situazione sostanziale di c.d. pre-dissesto viene dunque definita, in positivo, dalla

sussistenza di “squilibri strutturali di bilancio”, i quali, stante l’attuale conformazione del

documento contabile relativo agli enti locali (c.d. bilancio di competenza c.d. mista),

possono agevolmente esser individuati nell’esistenza di disavanzi c.d. di gestione (nonché

nei servizi conto terzi) e soprattutto di amministrazione, non rimediabili ex artt. 193 e

194 TUEL.

La definizione della situazione sostanziale di c.d. pre-dissesto si completa, in negativo

(“in grado di”, recita la norma, evidenziando la necessità che non si versi già in una

situazione finanziaria ormai compromessa), in ragione dell’assenza di una situazione

gestional-finanziaria tale da reclamare la dichiarazione di dissesto finanziario,

giuridicamente obbligatoria ex art. 244 del TUEL.

Situazione che si verifica allorquando l’ente non possa garantire l’assolvimento delle

funzioni fondamentali (c.d. dissesto per ragioni funzionali) ovvero più frequentemente

qualora non riesca a far “validamente” fronte ai propri debiti liquidi ed esigibili (c.d.

dissesto per ragioni finanziarie), ipotesi quest’ultima liminare rispetto alla situazione di

c.d. predissesto eppure teoricamente distinta in quanto definita non tanto sul terreno

della competenza (“squilibri di bilancio”, presupposto del c.d. pre-dissesto), quanto

prevalentemente della cassa (sebbene i deficit di cassa siano quasi sempre

“preannunziati” da problematiche “di competenza”).

Pertanto, l’eventualità che l’ente locale sia ormai assalito dai creditori così da non poter

più far fronte al pagamento dei propri debiti certi, liquidi ed esigibili, lungi da poter esser

affrontata mediante l’accesso alla procedura di riequilibrio, impone per converso la

necessità di procedere alla dichiarazione di dissesto ex art. 244 del TUEL, che, pare

appena il caso di sottolineare, costituisce, secondo univoca giurisprudenza (ex multis:

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C.d.S., sez. V, n. 143/2012), atto vincolato (nell’an, nel quid e nel quando) per l’ente

locale.

La stessa Sezione delle Autonomie (delibera n. 16/2012), nel ribadire la funzione

dell’istituto del piano di riequilibrio come volto a “scongiurare la più grave situazione” (e

non certo dichiarazione, n.d.r.) “di dissesto”, ha ammonito in ordine ai rischi di un utilizzo

strumentale dell’istituto (“potrebbe rivelarsi un dannoso escamotage per evitare il

trascinamento verso una situazione di dissesto da dichiarare”), potenzialmente dannoso

per l’erario nonché elusivo delle regole di responsabilità, legislativamente legate alla

dichiarazione di dissesto, poste a presidio dell’efficienza degli enti locali.

Difatti, alla dichiarazione di dissesto segue, secondo la trama normativa compendiata nel

TUEL, un articolato e più incisivo (si veda la deliberazione di questa Corte n. 309/2012;

tra l’altro, sospensione della maturazione di interessi sul debito, blocco delle azioni

esecutive; più ampia possibilità di cessione del patrimonio) sistema remediale a tutela

dell’ente locale e della par condicio creditorum (e ormai anche dell’integrale soddisfazione

dei crediti1), affidato in larga misura alla competenza di una struttura commissariale;

dichiarazione cui la recente normativa (prima l’art. 6 del D. lgs. n. 149/2011, poi il d.l. n.

174/2012 che ha riscritto i commi 5 e 5 bis dell’art. 248 del TUEL) associa una incisiva

fattispecie di responsabilità a carico degli amministratori (e dei revisori) responsabili della

decozione dell’ente, nell’evidente intento di innescare, a regime, virtuosi circuiti

responsabilizzanti sul personale politico-amministrativo (chiunque abbia l’onere di gestire

un ente locale deve sapere che, se mal gestisce la cosa pubblica, ne risponderà

personalmente sul terreno giuridico).

Dal sommario esame degli elementi discretivi tra i due istituti (definizione del

presupposto sostanziale, strumenti di risanamento, competenza ad attuarli e disciplina

della responsabilità) emerge dunque, ictu oculi, come la delibera di adozione del piano di

riequilibrio pluriennale non possa assolutamente esser qualificata in termini di rimedio

sostitutivo o alternativo della (invece obbligatoria) delibera di dichiarazione di dissesto

finanziario ex art. 244 del TUEL, e che dunque la procedura di riequilibrio pluriennale

1 Quanto alla tutela dei creditori e ai rischi di una non integrale soddisfazione del credito in sede di procedura di dissesto, la recente giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (sentenze De Luca c. Italia - 43870/04 - e Pennino c. Italia - 43892/04 - del 24 settembre 2013) ha affermato, sulla base del disposto dell’ articolo 1 del Protocollo n. 1 e dell’articolo 6 § 1 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, che la mancanza di risorse di un comune non può giuridicamente giustificare l’omesso adempimento degli obblighi derivanti da una sentenza definitiva pronunciata a suo sfavore e che comunque lo Stato deve rispondere dei debiti degli enti locali, considerati come “organi dello Stato”: “54 La Cour estime que le manque de ressources d’une commune ne saurait justifier qu’elle omette d’honorer les obligations découlant d’un jugement définitif rendu en sa défaveur (voir, mutatis mutandis, Ambruosi c. Italie, no 31227/96, §§ 28-34, 19 octobre 2000, et Bourdov, précité, § 41). 55. La Cour tient à souligner qu’il s’agit en l’espèce de la dette d’une collectivité locale, donc d’un organe de l’Etat, découlant de sa condamnation au paiement de dommages-intérêts par une décision de justice”.

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costituisca essenzialmente, come peraltro sottolineato dalla dottrina più avvertita, uno

strumento di prevenzione (ad evitandum) della situazione sostanziale (e non certo

alternativo della deliberazione consiliare dichiarativa) di dissesto finanziario.

Nel contempo, occorre evidenziare, in chiave critico-ricostruttiva, come sussistano ampli

margini di sovrapponibilità, sul terreno normativo, tra il presupposto sostanziale

dell’accesso al piano di riequilibrio (“squilibri strutturali del bilancio in grado di

provocare il dissesto finanziario”) e quello procedurale (“comportamenti difformi dalla

sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata e

irregolarità contabili o squilibri strutturali del bilancio dell'ente locale in grado di

provocarne il dissesto finanziario”) dell’avvio della procedura di c.d. dissesto guidato da

parte della Corte dei conti prevista dall’art. 6 del d.lgs. n. 149/2011, norma che aveva

meritoriamente infranto l’irragionevole regime di monopolio, in capo allo stesso ente

locale, della pur giuridicamente vincolata dichiarazione del “proprio” dissesto.

Tuttavia, il legislatore, “valorizzando” detto margine di sovrapponibilità, ha altresì

ritenuto di regolare la fattispecie del concorso tra il procedimento di riequilibrio

pluriennale e la procedura di dissesto guidato da parte della Corte dei conti, non già con

riferimento ad un parametro sostanziale (esistenza, o meno, di una situazione di dissesto

in atto), ma secondo un “casuale” criterio meramente cronologico (qui primus dixit, recte

et sapienter is dixisse videtur), assistito da un effetto preclusivo reciproco (electa una via

non datur recursus ad alteram) tra deliberazione consiliare di accesso al piano di

riequilibrio e deliberazione dell’avvio del procedimento di dissesto guidato da parte della

Corte dei conti.

Quanto alla disciplina di dettaglio della procedura di riequilibrio pluriennale, la legge

prevede un articolato iter procedimentale (deliberazione consiliare di ricorso alla

procedura da trasmettere alla Sezione di controllo della Corte dei conti ed al Ministero

dell’Interno; deliberazione consiliare del piano di riequilibrio da trasmettere, anch’essa,

alla Sezione ed al Ministero dell’Interno) rimesso alla competenza dell’ente locale,

scandito da stringenti termini adempitivi.

Coerentemente con le finalità dell’istituto, il contenuto obbligatorio (comma 6 art. 243 bis

TUEL) del piano di riequilibrio si compone della puntuale ricognizione dei fattori di

squilibrio presenti nella gestione dell’ente e delle misure correttive adottate a seguito

delle pronunzie della Corte dei conti, nonché delle “misure necessarie per ripristinare

l'equilibrio strutturale del bilancio, per l'integrale ripiano del disavanzo di

amministrazione accertato e per il finanziamento dei debiti fuori bilancio entro il periodo

massimo di dieci anni”.

A tal fine, la legge prevede che, in caso di approvazione del piano, l’ente possa

beneficiare di misure derogatorie (sebbene meno incisive di quelle contemplate in

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materia di dissesto finanziario) rispetto a quanto stabilito dal TUEL, tra le quali, a titolo

esemplificativo, la facoltà di:

ripianare il disavanzo di amministrazione accertato e finanziare i debiti fuori

bilancio nel periodo massimo di dieci anni;

concordare con i creditori, ai fini del finanziamento dei debiti fuori bilancio, un

piano di rateizzazione della stessa durata del piano di riequilibrio;

incrementare le aliquote e le tariffe dei tributi locali nella misura massima

consentita;

accedere al fondo di rotazione di cui all’art.243-ter.

Ulteriori contenuti obbligatori sono altresì presiti dalla legge (art. 243 bis, comma 9, del

TUEL) nel caso in cui il l’ente locale richieda l’accesso al fondo di rotazione, ovvero la

riduzione delle spese di personale (da realizzare in particolare attraverso l'eliminazione

dai fondi per il finanziamento della retribuzione accessoria dei dipendenti), la

riduzione per almeno il dieci per cento delle spese per prestazioni di servizi, la

riduzione per almeno il venticinque per cento, entro il triennio, delle spese per

trasferimenti, nonché il blocco dell’indebitamento.

All’esito dell’istruttoria condotta (ex art. 243-quater del TUEL, come modificato dall’art.

10 ter, comma 1, lett. a) del D.L. 8 aprile 2013, n.35, convertito, con modificazioni, dalla

L. 6 giugno 2013, n. 64) dalla Commissione ministeriale per la stabilità finanziaria degli

enti locali, la competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti è chiamata,

ai sensi del comma 3 della medesima disposizione, a valutare, anche sulla base della

relazione finale redatta dalla Commissione, “la congruenza del piano ai fini del

riequilibrio” (cfr. Sez. Aut. n. 22/2013), vale a dire a verificare l’esatta determinazione

dei fattori di squilibrio presenti nella gestione dell’ente, nonché la coerenza con la

situazione contabile/finanziaria riscontrata e la attendibilità/sostenibilità delle misure

volte al suo superamento.

Quanto alla valutazione di “congruenza”, può proletticamente osservarsi, con riserva di

successivo approfondimento, che l’esame della Corte dei conti, inevitabilmente da

condurre in un’ottica ex ante e in concreto, non possa evidentemente limitarsi al mero

(pur necessario) riscontro giuridico-formale del rispetto delle norme nonchè aritmetico-

statistico (proiezioni sulla base dei trend pregressi) delle previsioni di entrata e di spesa

(e dei conseguenti saldi) individuate dell’ente, ma debba necessariamente orientarsi

verso una valutazione globale della situazione gestionale e finanziaria dell’ente, con

particolare riguardo alle evidenze in grado di influire sulla concreta

realizzabilità/sostenibilità del programma di azione.

In tale quadro ricostruttivo, pare dunque evidente come la valutazione della Corte dei

conti, pur se riferita ad uno strumento di pianificazione finalizzato al ripristino degli

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equilibri di bilancio (congegnati dal legislatore in termini di competenza c.d. mista, ma

solo fino al 2014), non possa che involgere anche considerazioni e valutazioni in termini

di “cassa”, considerato anche che le problematiche di liquidità, se non correttamente

governate, inevitabilmente finiscono per influenzare (in termini di maggiori oneri per

ritardati pagamenti, per azioni giudiziarie, etc..) anche gli equilibri di competenza.

D’altra parte, avuto riguardo alla proiezione decennale del documento pianificatorio,

l’esigenza di una valutazione anche in termini “di cassa” appare in larga misura “dettata”

dal già introdotto (allegato n. 1, richiamato dall’art. 3, comma 1, e art. 38 del d.lgs. n.

118/2011, come modificato dall’art. 9, comma 1, del d. l. n. 102/2013) obbligo di

costruzione degli equilibri di bilancio anche in termini di cassa, seppure a decorrere dal

2015.

In caso di approvazione del piano, la Sezione vigila sull’attuazione dello stesso,

adottando apposita pronuncia in sede di controllo.

Nell’ipotesi in cui la Corte valuti invece l’incongruenza del piano rispetto alla situazione

contabile/finanziaria riscontrata e deliberi, conseguentemente, il diniego della sua

approvazione, si applica il disposto di cui all’art.6, comma 2, del D.Lgs. 6 settembre

2011, n.149, con assegnazione al Consiglio dell’ente, da parte del Prefetto, di un termine

non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto. Ad analoga conclusione

conducono la mancata presentazione/deliberazione (v. deliberazione della Sezione

Autonomie della Corte dei conti n. 11/SEZAUT/2013/INPR) del piano entro il termine di

60 giorni (si veda tuttavia il disposto dell’art. 1, comma 573, della legge 27 dicembre

2013, n. 147, come modificata dall’art. 1, comma 2, lett. d, del decreto legge n.

151/2013) dalla data di esecutività della deliberazione consiliare di ricorso alla procedura

di riequilibrio, l’accertamento del grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi

intermedi fissati dal piano e del mancato raggiungimento del riequilibrio finanziario al

termine del periodo di durata del piano.

L’art.243-quater, comma 7, del TUEL prevede poi che il diniego della approvazione del

piano di riequilibrio da parte della competente Sezione regionale della Corte dei conti

comporta l’applicazione dell’art.6, comma 2, del D.Lgs. 149/2011, con assegnazione al

Consiglio dell’ente (nel caso specifico al Commissario), da parte del Prefetto, del termine

non superiore a 20 giorni per la deliberazione del dissesto. In conformità a quanto

indicato dalla Corte dei conti, Sezione delle Autonomie (deliberazione

n.22/SEZAUT/2013), spetta alla Sezione regionale della Corte dei conti attivare il Prefetto

per gli adempimenti di competenza. L’art.243-quater, comma 5, dello stesso D.Lgs.

prevede, inoltre, che la deliberazione di approvazione o di diniego del piano possa essere

impugnata entro 30 giorni, nelle forme del giudizio ad istanza di parte, innanzi alle

Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione. La Corte dei conti, Sezione

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delle Autonomie (deliberazione n.22/SEZAUT/2013) ha inoltre raccomandato, al fine di

garantire l’effettività della tutela dell’ente, che agli adempimenti che avviano

l’applicazione dell’art.6, co.2, del D.Lgs. 149/2011 la Sezione regionale di controllo

provveda non prima del decorso del termine per impugnare e, in caso di intervenuta

impugnazione, non prima della decisione sul ricorso. Il termine per impugnare decorre

dalla data di pubblicazione della deliberazione che decide sul piano.

Assume infine rilevanza, in questa sede, il disposto del D.L. 8 aprile 2013, n.35,

convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013 n.64 e recante

“Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione,

per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché in materia di versamento di

tributi degli enti locali”.

Detto decreto, nell’individuare tra le misure volte a smaltire l’enorme massa di debiti

accumulati dalle pubbliche amministrazioni anche la concessione di anticipazioni di

liquidità a valere su un fondo appositamente costituito nello stato di previsione del MEF,

ha previsto, al comma 15 dell’art.1, l’obbligo per gli enti locali che, dopo aver deliberato il

ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, abbiano richiesto detta

anticipazione, di modificare il piano di riequilibrio entro sessanta giorni dalla concessione

della anticipazione da parte della Cassa depositi e prestiti S.p.A.

PROCEDIMENTI DI PIANIFICAZIONE E PIANI DI RIEQUILIBRIO

In proposito, occorre sinteticamente richiamare la nozione stessa di funzione di

pianificazione e di provvedimento di “piano” (o atto conclusivo del relativo

procedimento), con particolare riguardo per il settore pubblico.

Anche in detto ambito, la pianificazione costituisce una delle tecniche fondamentali del

pubblico agire, e si compendia – secondo un’autorevole definizione della dottrina

giuridico-amministrativa – nella determinazione dell’ordinata spaziale o temporale di un

oggetto al fine di raggiungere un obiettivo.

Peraltro, la stessa Carta costituzionale ha testualmente richiamato il principio della

programmazione – in particolare nella sua accezione economica – quale paradigma

gestionale fondamentale del pubblico agire, prevedendo (art. 41) che «la legge

determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e

privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali».

Più in dettaglio, la nozione di procedimento di pianificazione compendia l’insieme delle

attività preordinate alla formazione di un piano. Pianificare implica l’individuazione di

obiettivi (nella specie, il risanamento dell’ente), la verifica della loro realizzabilità,

l’individuazione di percorsi strategici finalizzati (comparando alternative di azione), la

prefigurazione dei prevedibili effetti, l’individuazione di risorse, tempi e/o spazi, quindi la

misurazione dell’impatto in termini di realizzazione delle finalità perseguite.

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Una più articolata riflessione teorico-applicativa sul processo pianificatorio, con

particolare riguardo per la sua applicazione ai soggetti giuridici organizzati (imprese ed

enti in genere), si rinviene altresì nella letteratura aziendale, con particolare riguardo alle

c.d. teorie sulle decisioni.

Pur nella varietà delle ricostruzioni avanzate, vi è ormai sostanziale concordia nel ritenere

che l’attività pianificatoria, lungi dall’assumere consistenza puntuale ovvero istantanea, si

manifesti e si sviluppi nelle forme di un’articolata sequenza di steps nei quali rinvengono

sintesi momenti differenti eppure logicamente interconnessi.

Detta articolazione sequenziale si riassume intorno a due momenti logico-ricostruttivi

fondamentali, ovvero un’attività sostanzialmente diagnostica (problem finding) della

situazione su cui intervenire, cui segue la prefigurazione di strumenti funzionali alla

risoluzione (problem solving) delle problematiche riscontrate.

Più analiticamente e pur nella consapevolezza delle varietà delle micro-ricostruzioni

avanzate in dottrina, possono individuarsi le seguenti fasi procedurali del processo di

pianificazione:

1. individuazione ed analisi del problema gestionale;

2. identificazione dei vincoli;

3. elaborazione delle possibili alternative;

4. valutazione comparativa delle diverse possibili alternative ed individuazione della

soluzione pianificatoria ottimale (o comunque maggiormente soddisfacente);

5. traduzione dell’alternativa prescelta in specifiche azioni;

6. affidamento degli interventi alla responsabilità di soggetti determinati;

7. verifica dell’azione del processo, attraverso il meccanismo di retroazione.

A questo punto si può evidenziare, con la unanime dottrina, come “un razionale processo

di decisione impone sempre il confronto dei mezzi alternativi in rapporto ai fini cui essi

rispettivamente conducono"; è evidente dunque che una corretta pianificazione di

“riequilibrio” finanziario non possa non adeguatamente valutare, in maniera comparativa,

le diverse opzioni gestionali praticabili (nella specie: gestione ordinaria, piano di

riequilibrio, dichiarazione di dissesto finanziario) e le conseguenti azioni amministrative

da programmare al fine di correttamente individuare quella ottimale (o comunque più

soddisfacente) rispetto all’obiettivo del risanamento dell’ente.

Appare altresì scontato che l’attività di pianificazione non possa risolversi in una mera

attività di posizione/individuazione di obiettivi gestionali, essendo evidentemente

necessaria la prefigurazione di concrete attività gestionali adeguate e coerenti sia rispetto

alla situazione di partenza che ai risultati da raggiungere.

Né, d’altra parte, la redazione del piano, così come la sua valutazione, può esaurirsi in

una mero computo teorico di grandezze previsionali di ordine economico-finanziario,

11

dovendosi evidentemente riscontrarne, già in un’ottica ex ante e in concreto, la fattuale

realizzabilità, avuto riguardo alla peculiare dimensione ambientale e gestionale nella

quale l’organizzazione si muove.

********

L’ATTIVAZIONE E LO SVILUPPO DELLA PROCEDURA

Con nota prot. n.183359 del 12 dicembre 2012, acquisita con prot. n. 7412-12/12/2012-

SC_CAL-T81-A, il Comune di Reggio Calabria ha trasmesso, nel rispetto del termine

fissato dalla legge2, la deliberazione commissariale n. 42 dell’11 dicembre 2012

(immediatamente esecutiva) di ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario

pluriennale ex articolo 243-bis del TUEL.

L’attivazione di tale procedura ha comportato la sospensione, con deliberazione della

Sezione n. 7 del 30 gennaio 2013, del procedimento radicato nei confronti del Comune ai

sensi dell’art. 6, comma 2, del D.lgs. n. 149/2011 con deliberazioni di questa Corte n. 68

del 31 maggio 2012, n. 294 del 15 novembre 2012 e n.309 del 13 dicembre 2012.

In particolare, con la deliberazione da ultimo menzionata, la Sezione, nell’accertare la

persistenza dell’inadempimento dell’Ente (già accertato con la deliberazione n.294/2012)

rispetto alle misure correttive indicate nella deliberazione n.68/2012 e la sussistenza

delle condizioni previste dall’art.244 del TUEL per la dichiarazione del dissesto finanziario,

ha ritenuto necessario, tenuto conto della recentissima entrata in vigore di disposizione

normativa (legge 7 dicembre 2012, n. 213) e del fatto che si trattava del primo caso su

tutto il territorio nazionale, sollevare questione di massima in merito alle relazioni

esistenti tra il procedimento di “dissesto guidato” e la procedura di riequilibrio finanziario

pluriennale.

In doverosa conformità a quanto chiarito, sulla questione di massima sollevata, dalla

deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 1/SEZAUT/2013/QMIG dell’8 gennaio

2013, con la citata deliberazione n.7/2013 questa Sezione ha sospeso il procedimento ex

art. 6, comma 2, del D.lgs. n. 149/2011 ed ha altresì:

1. rinviato a specifico e separato esame ogni riscontro sulla ricorrenza di presupposti

e condizioni di ammissibilità della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale,

nonché le valutazioni in ordine alla congruenza del piano di riequilibrio;

2. dato atto che, al ricorrere dei casi previsti dall’art.243-quater, comma 7, del D.Lgs.

267/2000, la procedura sospesa riprenderà il suo corso senza rinnovare i passaggi

procedimentali già definiti.

2 L’art.243 bis del TUEL stabilisce al comma 2: “La deliberazione di ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale è trasmessa, entro 5 giorni dalla data di esecutività, alla competente sezione regionale della Corte dei conti e al Ministero dell'interno”.

12

La disposizione normativa richiamata al precedente punto 2 stabilisce che “La mancata

presentazione del piano entro il termine di cui all'art. 243 bis, comma 5, il diniego

dell'approvazione del piano, l'accertamento da parte della competente Sezione regionale

della Corte dei conti di grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati

dal piano, ovvero il mancato raggiungimento del riequilibrio finanziario dell'ente al

termine del periodo di durata del piano stesso, comportano l'applicazione dell'art.6,

comma 2, del D.Lgs. n.149 del 2011, con l'assegnazione al Consiglio dell'ente, da parte

del Prefetto, del termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto”.

Entro il termine fissato dall’art.243–bis, comma 5, del TUEL in 60 giorni dalla data di

esecutività della delibera di ricorso alla procedura (nel caso di specie il 12 dicembre

2012), la Commissione Straordinaria ha deliberato (deliberazione n.17 in data 8 febbraio

2013) il piano di riequilibrio finanziario pluriennale, successivamente trasmesso, insieme

agli allegati, con nota prot. n. 24433 del 15 febbraio 2013 (nota pervenuta alla Sezione

in data 15 febbraio 2013 ed acquisita con prot. 722 del 18/02/2013).

Esaminata la documentazione trasmessa (entro il termine di cui all’art.243 quater,

comma 1, del TUEL) dal Comune, la Sottocommissione per la stabilità degli enti locali3 ha

valutato la necessità di formulare all’ente, ai sensi dell’art.243 quater, comma 2, del

TUEL, alcune richieste istruttorie trasfuse nella nota del Ministero dell’Interno – Direzione

Centrale della Finanza Locale prot. n. 49501 del 4 marzo 2013, trasmessa tramite posta

elettronica certificata e acquisita dalla Sezione con prot. n.992 del 05/03/2013.

Gli elementi di chiarimento ed integrativi richiesti dal Ministero dell’Interno sono stati

forniti dall’Ente con nota prot. n. 54968 dell’11 aprile 2013 (oltre il termine di 30 giorni

previsti dalla legge), acquisita per conoscenza dalla Sezione con prot. n. 1403 del

12/04/2013.

Con nota prot. n. 1169 del 15/03/2013, questa Sezione, avvalendosi della facoltà

riconosciuta (anteriormente alle modifiche introdotte dal D.L. n.35/2013) dall’art. 243-

quater del D.Lgs. n. 267/2000, ha comunicato al Ministero dell’Interno le indicazioni

istruttorie da seguire ai fini dell’esame dei piani di riequilibrio pluriennali presentati dai

comuni della Regione Calabria, tra i quali anche Reggio Calabria.

Di tali indicazioni la Sottocommissione per la stabilità degli enti locali ha tenuto conto

solo in parte nella successiva richiesta istruttoria trasmessa al Comune dalla Direzione

Centrale della Finanza locale presso il Ministero dell’Interno (nota prot. n. 54304 del 18

aprile 2013 acquisita dalla Sezione in pari data con prot. n. 1472), cui il Comune ha dato

riscontro, anche in questo caso tardivamente, con nota prot. n.79780 del 28 maggio

2013 (acquisita, per conoscenza, da questa Corte con prot. n. 1979 del 4/06/2013).

3 Sul punto v. modifiche apportate all’art.243 quater, TUEL dal D.L. 8 aprile 2013 n.35, art.10 ter, comma 1, (conv. con modifiche dalla L. n. 64/2013)

13

A seguito dell’accoglimento dell’istanza di concessione dell’anticipazione di liquidità a

valere sul fondo di cui all’art.1, comma 10, del D.L. 8 aprile 2013 n. 35, convertito dalla

legge 6 giugno 2013 n. 64, l’Ente ha rimodulato, con deliberazione commissariale n.142

del 15 luglio 2013 (trasmessa con nota prot. n. 112390 del 1° agosto 2013, acquisita con

prot. n. 2477 del 02/08/2013), il piano di riequilibrio finanziario pluriennale già approvato

con deliberazione C.S. n.17/2013 (art.1, comma 15, D.L. 35/2013).

Pertanto, con nota prot. n. 76391 del 25 settembre 2013 inoltrata tramite PEC al

Comune e, per conoscenza, alla Sezione (acquisita con prot. n. 2849 del 26/09/2013), la

Direzione Centrale della Finanza Locale ha chiesto di acquisire ulteriori elementi di

chiarimento ed integrativi, elementi forniti dal Comune con nota prot. n. 159837 dell’8

novembre 2013 (acquisita dalla Sezione con prot. n. 3174 dell’11/11/2013), ancora una

volta successivamente alla scadenza del termine di 30 giorni fissato dalla legge.

In data 16 dicembre 2013, con prot. n. 4370, è stata acquisita la succinta relazione che,

all’esito dell’istruttoria, la Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali ha

licenziato, della quale si riportano le considerazioni conclusive:

“Il Piano del comune di Reggio Calabria appare conforme ai contenuti richiesti dalle

disposizioni normative di riferimento ed alle indicazioni contenute nelle Linee guida

elaborate dalla Corte dei conti.

Sulle criticità riscontrate ci si è già espressi nel corpo della Relazione”.

Nel rinviare per l’analisi delle singole problematiche al proseguo della presente

deliberazione, si riportano alcuni passi della relazione ministeriale.

Nel paragrafo dedicato ai debiti fuori bilancio ed alle passività potenziali, nella relazione si

legge: “Si rileva tuttavia che già solo il contenzioso che ha prodotto decreti ingiuntivi dal

2008 al 2012 (pari all’incirca a 59 milioni di euro) è di importo notevolmente superiore ai

debiti fuori bilancio riconosciuti e da riconoscersi, in ciò dimostrandosi che l’Ente non ha

fatto emergere e non ha dato copertura a tutti i debiti fuori bilancio (secondo una

consolidata linea interpretativa della Corte dei conti, i decreti ingiuntivi esecutivi

rientrano nell’art. 194, comma 1, lett. a del TUEL)”.

Quanto alle misure di riequilibrio, con particolare riferimento al “deciso” incremento delle

entrate correnti e alla “robusta” riduzione delle spese correnti, la Commissione ha

ritenuto che:

considerate le difficoltà dei pregressi accertamenti delle entrate tributarie di

tradursi in incassi effettivi, è evidente come ogni ipotesi di risanamento sia

condizionata dall’efficacia delle iniziative messe in campo per il contrasto

dell’evasione tributaria;

la prevista significativa riduzione della spesa corrente (dai circa 174 milioni del

2012 ai circa 155 milioni del 2022) rappresenta un obiettivo molto ambizioso, che

14

sarà condizionato dall’efficacia degli interventi programmati sulla spesa di

personale e sul costo delle prestazioni di servizi;

in ordine alle spese per prestazioni di servizi, da ridurre ai fini dell’accesso al

fondo di rotazione, nella misura minima del 10%, l’Ente ha implementato un

progetto ancor più ambizioso, cioè conseguire un maggiore target di riduzione,

non inferiore nel complesso al 25%”.

Dopo l’acquisizione della relazione della Commissione ministeriale, atteso che, come già

rilevato, le indicazioni istruttorie di questa Sezione di controllo erano state solo

parzialmente prese in considerazione, con note prot. n. 4379 e n. 4380 del 17 dicembre

2013 questa Corte ha chiesto, rispettivamente, all’Ente ed al Collegio dei Revisori

ulteriori informazioni e documenti ritenuti necessari ai fini della valutazione della

congruenza del piano di riequilibrio.

In riscontro alle predette richieste, in data 30 dicembre 2013, sono state acquisite, con

prot. n. 4470 e 4471, le controdeduzioni del Comune (nota prot. n. 184419) e del

Collegio dei Revisori.

Nel contempo, il Magistrato istruttore ha convocato la Commissione Straordinaria e

l’Organo di revisione per una interlocuzione in contraddittorio, effettivamente svoltasi il

30 dicembre 2013 presso questa Sezione di controllo.

******

PRECEDENTI PRONUNZIE ADOTTATE DA QUESTA CORTE

Appare, in via preliminare, opportuno procedere ad una sintetica rassegna dei contenuti

delle pronunce specifiche già adottate sui bilanci del Comune, con particolare riferimento

alla situazione giuridico-contabile e finanziaria riscontrata da questa Corte al momento

dell’accesso, da parte dell’ente, alla procedura di riequilibrio pluriennale.

Nelle pronunce adottate ai sensi dell’art.1, comma 168, della legge n.266/20054, da

ultimo in relazione al rendiconto esercizio 2010, la Sezione ha individuato numerose e

pervasive situazioni di squilibrio e profili di criticità/irregolarità ed ha, conseguentemente,

indicato le misure correttive da adottare per il superamento delle stesse.

Proprio a tali misure correttive fa riferimento il comma 6 dell’art.243-bis del TUEL che,

nel delineare il contenuto obbligatorio del piano di riequilibrio, in apertura (lett. a)

stabilisce testualmente che lo stesso debba contenere “le eventuali misure correttive

adottate dall’ente locale in considerazione dei comportamenti difformi dalla sana gestione

finanziaria e del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno

accertati dalla competente sezione regionale della Corte dei conti”.

4 Comma abrogato dal comma 1-bis dell’art. 3, D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, nel testo integrato dalla legge di conversione 7 dicembre 2012, n. 213.

15

Con delibera n.68 del 31 maggio 2012, è stato accertato che il Comune di Reggio

Calabria non aveva ancora approvato il rendiconto della gestione esercizio 2010, in

violazione del disposto di cui all’art.227 co.2 del TUEL, a mente del quale “Il rendiconto è

deliberato dall'organo consiliare dell'ente entro il 30 aprile dell'anno successivo (..)”.

Detta inadempienza ha comportato numerose limitazioni per la gestione dell’Ente, tra le

quali si citano, in particolare, la condizione, fino all’adempimento, di ente strutturalmente

deficitario, con assoggettamento ai controlli centrali in materia di copertura del costo di

alcuni servizi (art. 243, comma 6 lett. b, TUEL; punto 18 principio contabile n.3 per gli

enti locali) e l’impossibilità di contrarre nuovi mutui (art.203, comma 1 lett. a, TUEL).

Sul terreno sostanziale, la medesima inadempienza ha inciso sulla possibilità dell’Ente di

applicare (artt. 188 e 193 del TUEL) al bilancio di previsione anno 2011 il disavanzo di

amministrazione dell’esercizio finanziario 2010, nonché di adottare i provvedimenti di

ripiano del disavanzo stesso in sede di salvaguardia degli equilibri di bilancio, sulla cui

deliberazione, relativa al bilancio 2011, l’Organo di revisione, secondo quanto riferito in

una nota del 14 dicembre 2011, ha espresso parere con osservazioni e proposta di

misure ai sensi dell’art. 239, comma 1 punto b, del TUEL. Peraltro, nella delibera di

salvaguardia n. 18 del 21 ottobre 2011 (non trasmessa dall’Ente a questa Corte ma

reperita aliunde), pur prendendo atto (“vista”) della relazione sulla verifica

amministrativo-contabile resa il 19 agosto 2011 dal Dipartimento della Ragioneria

Generale dello Stato “(..) dalla quale emergono talune criticità che potrebbero

determinare un eventuale disequilibrio nella gestione dei residui”, l’Ente si è limitato a

rinviare “al definitivo accertamento delle criticità rilevate, (…) da condursi a cura del

medesimo responsabile del servizio finanziario, unitamente agli altri responsabili dei

servizi, l’adozione di eventuali misure di finanza pubblica in ulteriore apposita sessione

consiliare”. Tuttavia, nessuna specifica comunicazione in merito è pervenuta a questa

Corte.

Per giunta, la relazione sulla verifica amministrativo – contabile effettuata dai Servizi

Ispettivi di Finanza Pubblica, che relativamente all’esercizio 2010 ha fatto riferimento ai

dati provvisori rilevati dal sistema informativo alla data di effettuazione della verifica, ha

rilevato, per il periodo 2006/2010, una serie di irregolarità.

Ulteriori rilievi, in gran parte coincidenti con i primi, sono stati altresì avanzati con le

deliberazioni di questa Sezione nn. 606 e 607 del 29 novembre 2011, rispettivamente

relative al rendiconto dell’esercizio 2009 e al bilancio di previsione per l’anno 2011.

Il quadro generale dei rilievi emersi illo tempore allo stato degli atti è risultato di

notevole gravità e compendiabile nelle seguenti irregolarità/criticità contabili e gestionali:

anomalie nella gestione di cassa, con particolare riferimento all’irregolare

contabilizzazione delle anticipazioni tra i servizi conto terzi, alla non corretta

16

gestione delle entrate a specifica destinazione e al superamento del limite

massimo di cui all’art. 222 del TUEL;

omesso versamento di ritenute fiscali nei confronti dei dipendenti per euro

20.881.582,95;

gravi irregolarità nella gestione dei residui, con particolare riguardo al

mantenimento di partite attive non sorrette da reali ragioni di credito e a criticità

della procedura di riaccertamento;

rilevante esposizione debitoria verso società partecipate, i cui crediti sono stati

parzialmente soddisfatti mediante illegittima imputazione in conto competenza di

oneri propri degli esercizi precedenti;

irregolarità nella gestione dei servizi conto terzi;

esposizione di un risultato di amministrazione non veritiero;

criticità nella gestione dell’indebitamento, con particolare riguardo al loro

illegittimo utilizzo per spese non qualificabili come d’investimento;

sottoscrizione di interest rate swap non conforme alla normativa pro tempore in

vigore;

elusione dei vincoli del patto di stabilità;

mancato rispetto delle disposizioni normative in materia di contenimento delle

spese per il personale;

anomala quantificazione del fondo per il trattamento retributivo accessorio del

personale dirigente e non;

illegittima erogazione dei compensi accessori, dell’incentivo per la progettazione e

di compensi aggiuntivi.

Conseguentemente, questa Corte, constatata la presenza di gravi criticità/irregolarità

sintomatiche di una situazione di squilibrio strutturale potenzialmente in grado di

provocarne il dissesto economico e finanziario, ha indicato al Comune di Reggio Calabria,

ai sensi del combinato disposto dell'art.1, comma 168, della legge n.266/2005 e

dell’art.6, comma 2, del d.lgs. 149/2011, le seguenti misure correttive, da adottare entro

i termini rispettivamente di 30 (misure nn. 1 e 2) e 90 giorni (misure n. 3 -lettere a-n):

1. approvare il rendiconto di gestione dell’esercizio 2010, da trasmettere

tempestivamente con tutti gli allegati obbligatori;

2. trasmettere il certificato concernente la dimostrazione della copertura del costo

complessivo di gestione dei servizi a domanda individuale, del servizio per la

gestione dei rifiuti urbani e del servizio di acquedotto (D.M. Interno 8 marzo

2010) inviato, entro il termine perentorio del 31 marzo 2012, alla Prefettura –

UTG competente per territorio;

17

3. risolvere tutte le criticità emerse nella relazione del Servizio Ispettivo del MEF e

nelle pronunzie di questa Corte (delibere n. 606 e 607 del 2011) relative

rispettivamente al rendiconto dell’esercizio 2009 e al bilancio di previsione per

l’anno 2011. In particolare:

a) assicurare una corretta gestione di cassa, contabilizzando correttamente le

anticipazioni di tesoreria e garantendo il rispetto del limite complessivo

previsto dall’art. 222 del TUEL (computando a tal fine anche l’impiego per

cassa di fondi vincolati);

b) assicurare il puntuale rispetto del disposto dell’art. 195, comma 3, del TUEL;

c) provvedere a versare le ritenute fiscali dovute con riguardo ai dipendenti

(omesse, al tempo, per euro 20.881.582,95);

d) accertare, insieme all’organo di revisione (che relazionerà autonomamente),

la situazione attuale di cassa, la presenza di procedimenti esecutivi e

monitori a carico dell’ente, l’esistenza di ritardi nel pagamento delle

obbligazioni a carico dell’Ente e quindi la sussistenza degli estremi per la

dichiarazione di dissesto finanziario;

e) accertare, insieme all’organo di revisione (che relazionerà autonomamente),

la situazione debitoria verso le società partecipate;

f) scongiurare la verificazione di perdite di esercizio delle partecipate,

assicurando il puntuale e diligente esercizio dei diritti del socio-

compartecipe;

g) verificare, con rigore e spirito di servizio verso la collettività, convenienza e

legittimità della permanenza dell’Ente in ciascuna delle partecipate;

h) assicurare la regolare contabilizzazione delle poste di bilancio relative ai

servizi conto terzi;

i) assicurare la veridicità del risultato di amministrazione;

j) assicurare l’effettiva salvaguardia degli equilibri di bilancio;

k) assicurare una rigorosa gestione dell’indebitamento, evitandone l’impiego

per spese non qualificabili come d’investimento;

l) assicurare il rispetto del patto di stabilità, garantendo, in caso di sua

violazione, la stretta osservanza delle misure sanzionatorie previste dalla

legge (art.31, comma 28, della legge n. 183 del 2011);

m) verificare e riferire in ordine al rispetto delle disposizioni in materia di

contenimento della spesa per il personale, garantendo la stretta osservanza

delle misure sanzionatorie previste dalla legge per l’ipotesi di violazione;

18

n) garantire il rigoroso rispetto della disciplina in materia di trattamento

retributivo, in ogni sua componente, assicurando il recupero di quanto

illegittimamente erogato.

Scaduto il termine assegnato, pur prendendo atto delle iniziative poste in essere

dall’Amministrazione Comunale, la Sezione ha accertato, con deliberazione n.294 del 15

novembre 2012, la mancata adozione di misure correttive idonee a superare i rilievi

avanzati e la conseguente persistenza di gravi profili di criticità ed irregolarità, idonei a

provocare, ai sensi dell’art. 6, comma 2, del D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 149, il dissesto

finanziario del Comune, con riserva di accertare, “entro 30 giorni dalla trasmissione della

medesima deliberazione”, il perdurare dell’inadempimento e la sussistenza delle

condizioni di cui all’art. 244 del D.lgs. 267/2000.

Con deliberazione n.309 del 13 dicembre 2012, la Sezione, valutati gli aggiornamenti

connessi all’attività medio tempore espletata dal Comune a seguito della citata

deliberazione n. 294/2012, ha accertato il perdurante inadempimento in ordine alle

misure correttive necessarie a ripristinare gli equilibri di bilancio e a risanare la situazione

finanziaria e, nel contempo, la sussistenza, in via di fatto, delle condizioni previste

dall’art. 244 del TUEL per la obbligatoria dichiarazione dello stato di dissesto finanziario.

In particolare, la Sezione ha accertato, al 13 dicembre 2012, l’esistenza di una grave

situazione finanziaria e contabile, sintetizzata nelle seguenti evidenze riportate nella

menzionata pronunzia:

1. modesta capacità di riscossione, con particolare riguardo alle entrate proprie;

2. saldo di cassa, anticipazioni di tesoreria e utilizzazione per cassa di fondi vincolati: il

saldo di cassa, ormai da anni, presenta costantemente valori negativi, tenuto conto

dell’utilizzo massivo e sostanzialmente permanente sia di anticipazioni di tesoreria

che di fondi vincolati (impiegati per cassa).

Quanto alle anticipazioni di tesoreria, si riepilogano di seguito i dati acquisiti:

31.12.2007 31.12.2008 31.12.2009 31.12.2010 31.12.2011 03.10.2012 04.12.2012 Anticipazioni non restituite

23.076.833,88 35.241.174,31 36.345.742,24 40.475.528.23 34.520.348 39.073.094,47 37.293.455,735

Disponibilità richiesta

39.267.809,00 42.999.661,93 43.770.431,91 52.805.755,24 47.870.446,04

Quanto all’utilizzo per cassa di fondi vincolati, l’accertamento condotto dagli

ispettori del MEF ha evidenziato l’impossibilità di addivenire ad una pur

5 Come già riferito, il dato appare sottodimensionato, sia in ragione della mancata corresponsione degli stipendi al personale dipendente per euro 2.823.748,42, sia perché “sono in scadenza nel mese di dicembre i relativi emolumenti, dei dipendenti, comprensivi di tredicesima, nonché la delegazione di pagamento dei mutui, quest’ultima ammontante ad euro 12.217.104,91, di cui euro 9.255.147,85 già accantonati dal Tesoriere”.

19

approssimativa ma attendibile quantificazione, tenuto conto della riscontrata

alterazione (anche a penna) di documentazione contabile trasmessa al tesoriere.

Secondo un computo approssimativo fornito dagli uffici finanziari del Comune, detti

fondi vincolati impiegati per cassa ammonterebbero a euro 101.198.809,00.

Tuttavia, la risoluzione di detta problematica avrebbe dovuto (e dovrà) prendere le

mosse da una sistematica revisione e conseguente rettifica della documentazione

contabile, attività che non risulta ad oggi effettuata.

In ogni caso, si è riscontrata la palmare e permanente violazione dell’obbligo di

tempestivo reintegro disposto dal menzionato articolo 195, comma 3, del TUEL.

Inoltre, sulla base dell’incrocio dei dati relativi alle anticipazioni di cassa e delle

verifiche in tema di destinazione per cassa di somme vincolate (e nonostante la

necessitata parziarietà di detti riscontri), la relazione MEF ha accertato (pag. 45) la

sistematica violazione, fin dal 2007, del limite massimo previsto dall’art. 222 del

TUEL (”arrivando ad utilizzare nell’anno 2010 un’anticipazione più che doppia

rispetto a quella consentita”).

3. Squilibrio nella gestione dei residui attivi.

In correlazione con la capacità di riscossione, si registra una notevole mole di

residui attivi, che, dopo la flessione del 2010 conseguente al riaccertamento seguito

all’ispezione MEF, nel 2011 ha raggiunto valori addirittura superiori a quelli del

2009, così contribuendo a generare un formale avanzo di gestione (e una riduzione

del disavanzo di amministrazione) di dubbia attendibilità.

2009 2010 2011Residuiattivirelativiadentrateproprie 165.150.196,00 175.175.312,08 231.210.430,35Residuiattivitotali 528.638.899,00 423.707.732,00 554.988.270,67

Significativo rilievo assume altresì l’analisi di vetustà di detti residui, indicativa del

grado di concreta esigibilità delle poste creditorie mantenute nel conto del bilancio.

In particolare, il rendiconto 2011 registra una considerevole mole di residui vetusti,

pari ad euro 275.172.482,49, parte dei quali relativa ai titoli I (euro 15.301.637,00)

e III (euro 38.624.196,43).

4. Disavanzo di amministrazione.

Il rendiconto 2010 ha fatto registrare un cospicuo disavanzo di amministrazione,

evidentemente risalente nel tempo ed emerso solo contabilmente a seguito delle

verifiche ministeriali; a fine 2012, a distanza di oltre un anno dalla sua (solo)

formale manifestazione, il Comune non è ancora riuscito, e non certo per mancanza

di volontà, ad assicurarne una copertura conforme a legge ed insieme attendibile;

20

5. Elevato ammontare di obbligazioni a carico del Comune cui è seguito l’impegno

contabile ma non il pagamento: la tabella seguente ne evidenzia l’ammontare totale

(e il dettaglio di quelle di parte corrente).

2009 2010 2011Residuipassivicorrenti 116.971.783,14

158.293.619,83

206.770.691,83

Residuipassivitotali 629.796.939,86

679.244.753,17

668.394.760,09

Inoltre, rileva la presenza di partite residuali risalenti ad esercizi precedenti il 2006,

relative ai titoli I (euro 7.403.818,11), II (euro 273.606.541,41) e IV (euro

2.182.599,31). In proposito, si richiama quanto già riferito in merito alla mancata

disponibilità, da parte dell’Ente, di una puntuale ricognizione generale delle

scadenze di ciascun debito.

Tale evidenza comporta, altresì, oltre all’impraticabilità di un’ottimale pianificazione

degli adempimenti (anche ai fini della delibera d’impignorabilità ex art. 159 del

TUEL), l’impossibilità di una compiuta quantificazione degli interessi che

progressivamente maturano sul debito in questione, ulteriormente amplificandolo in

misura conseguentemente non determinabile, neppure in via approssimativa.

6. Debiti fuori bilancio

A ciò si aggiunga la situazione, anch’essa indeterminata (per come

precedentemente riferito), dei debiti fuori bilancio in attesa di riconoscimento, che

esigono un effettivo e attendibile processo di quantificazione-composizione e (al

ricorrere dei requisiti di legge) recepimento in bilancio.

7. Considerevole presenza di procedure esecutive e monitorie ai danni del patrimonio

comunale: ulteriore cartina di tornasole della situazione di sostanziale decozione

dell’Ente è costituita dalla pendenza di numerose procedure esecutive e monitorie ai

danni del patrimonio comunale, per ingenti importi, con conseguente ulteriore

lievitazione della massa passiva (per interessi, spese processuali, incarichi legali).

Tuttavia, come già accennato, atteso il ricorso, da parte del Comune di Reggio Calabria,

alla procedura di riequilibrio finanziario in data 11 dicembre 2012, con la medesima

deliberazione n.309/2012, la Sezione ha sospeso il procedimento ex art. 6, c. 2, del

D.lgs. n. 149/2011 e proposto, ai sensi del combinato disposto degli articoli art. 17

comma 31 del d.l. n. 78/2009, convertito nella legge n. 102/2009, e 6, comma 4, del d.l.

n. 174/2012, convertito nella legge n. 13/2012, la seguente questione di massima: “se,

l’avvenuta deliberazione di piano di riequilibrio ex art. 243 bis, comma 1, del TUEL (nel

testo modificato dalla legge di conversione n. 213/2012), oltre ad interdire alla Corte dei

conti l’assegnazione di termini per l’adozione di misure correttive ex art. 243 bis, comma

21

3, del TUEL, comporti altresì la sospensione o interruzione o arresto tout court dell’intera

procedura di dissesto guidato ex art. 6 D.Lgs. n. 149/2011, indipendentemente dalla fase

procedurale in cui sia giunta e dunque anche qualora siano già proceduralmente emersi

sia l’inadempimento delle misure correttive che la sussistenza delle condizioni previste

dalla legge per la dichiarazione di dissesto finanziario”.

In conformità a quanto ritenuto dalla deliberazione della Sezione delle Autonomie n.

1/SEZAUT/2013/QMIG dell’ 8 gennaio 2013 sulla questione sollevata, questa Sezione, con

deliberazione n.7 del 30 gennaio 2013, ha sospeso il procedimento ex art. 6, comma 2,

del D.lgs. n. 149/2011, radicato nei confronti del Comune di Reggio Calabria, e, al

contempo, ha rinviato a specifico e separato esame ogni riscontro in merito alla ricorrenza

dei presupposti e delle condizioni di ammissibilità della procedura di riequilibrio finanziario

pluriennale, nonché le valutazioni in ordine alla congruenza del piano di riequilibrio.

Orbene, nel piano di riequilibrio approvato, il Comune di Reggio Calabria ha dato conto

delle pronunce sopra riportate, ma non ha puntualmente esposto, problematica per

problematica (si richiama, in particolare, quanto si dirà in relazione ai fondi vincolati

impiegati per cassa, ai debiti fuori bilancio, etc.), le misure correttive adottate in

conseguenza di esse, in contrasto con il citato art.243-bis, comma 6, del TUEL.

Peraltro, nelle linee-guida approvate dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti

con deliberazione n. 16/SEZAUT/2012/INPR del 13 dicembre 2012 per l’esame del piano

e la valutazione della sua congruenza, è rimarcato il supporto che può provenire, ai fini

delle valutazioni finalizzate allo svolgimento della procedura di riequilibrio, dai dati

raccolti nei questionari compilati dall’organo di revisione dell’ente ai sensi dell’art.1,

commi 166 e seguenti della legge 266/2005.

Coerentemente si rileva che dal questionario compilato dall’Organo di revisione in merito

al rendiconto dell’esercizio 2011 (acquisito con prot. n. 428 del 30/01/2013) emerge che,

in ordine alla pronuncia specifica sul bilancio di previsione per l’anno 2011 (deliberazione

della Sezione n.607 del 29 novembre 2011), l’Ente “(..) ha solo in minima parte adottato

gli opportuni provvedimenti per rimuovere le criticità segnalate”.

I profili di criticità/irregolarità rilevati nelle pronunce della Sezione soprarichiamate

(disavanzo di amministrazione, cassa, debiti, organismi partecipati, patto di stabilità,

ecc.) e segnalati dall’Organo di revisione nelle relazioni sui bilanci di previsione e sui

rendiconti di gestione saranno trattati, per ciò che in questa sede rileva, nella parte della

presente deliberazione dedicata ai singoli “fattori e cause dello squilibrio”.

PARERE DELL’ORGANO DI REVISIONE ECONOMICO - FINANZIARIA

Sempre in via preliminare, occorre dar conto del parere espresso, ai sensi dall’art.243

bis, comma 5, del TUEL, dal rinnovato Organo di revisione economico-finanziario, il quale

ha tautologicamente ritenuto che “con l'osservanza di quanto previsto e analiticamente

22

indicato nel piano di riequilibrio finanziario pluriennale, nonché con il costante

monitoraggio di quanto programmato nel piano stesso, l'Ente è nelle condizione di poter

raggiungere alla fine del periodo considerato l'auspicato equilibrio finanziario”.

Infatti, la relazione contenente le considerazioni e le osservazioni propedeutiche alla

suesposta conclusione risulta carente sotto diversi profili, circostanza che inficia la sua

idoneità ad assurgere ad adeguato strumento conoscitivo per questa Corte.

Al suo interno non si rinviene una valutazione tecnica e argomentata di attendibilità della

individuazione e quantificazione dei fattori di squilibrio nonché soprattutto di congruenza

e sostenibilità finanziaria delle misure di riequilibrio proposte: detta valutazione tecnico-

finanziaria e contabile, invece di costituire oggetto primario della relazione, viene nella

sostanza degradata dall’Organo di revisione (per il vero, appena insediatosi) a mera

futura condizione realizzativa della pianificazione di riequilibrio.

Nel contempo, il parere in esame, dopo aver elencato le gravi criticità segnalate nella

relazione ispettiva del MEF e accertate dalla Corte in relazione ai rendiconti degli esercizi

dal 2009 al 2011, si limita ad riferire sinteticamente i fattori di squilibrio individuati nel

piano e le misure in esso proposte.

Peraltro, questa Corte, constatato quanto sopra, ha nuovamente formulato all’Organo di

revisione (nella già menzionata nota istruttoria del 17 dicembre 2013) la richiesta di una

valutazione tecnica in ordine alla concerta attuabilità/sostenibilità gestionale finanziaria

del piano di riequilibrio; tuttavia, il Collegio di revisione (che pure ha fornito alcune utili

indicazioni ricostruttive) si è limitato a riferire che “la concreta attendibilità/realizzabilità

del piano è succedanea al comportamento dell’Ente che è obbligato ad effettuare tutte le

misure indicate nello stesso”.

Tuttavia, nell’ambito delle raccomandazioni formulate dall’Organo di revisione al Comune,

è stata evidenziata l’opportunità di adottare forme di consolidamento dei conti con

società o altri organismi partecipati. Al riguardo, la Commissione Straordinaria ha riferito,

con la nota del 28 dicembre 2013, di non aver adottato particolari forme di

consolidamento dei conti, ma che è stata condotta un'analisi della situazione contabile e,

laddove sono state riscontrate divergenze, si stanno avviando tavoli di lavoro con i

rappresentanti delle società interessate per definire bonariamente tali discordanze; per la

Multiservizi RC S.p.A. e Leonia S.p.A., in quanto sciolte, la problematica si pone soltanto

per la definizione delle partire pregresse.

Appare comunque significativa la considerazione formulata dal predetto Organo in

materia di entrate correnti, al cui incremento (come si vedrà nella parte della presente

deliberazione dedicata al risanamento) è in parte affidato il ripristino degli equilibri di

bilancio: “pur avendo l’Ente deliberato l’aumento delle aliquote o tariffe dei tributi locali

23

nella misura massima consentita, non si è riscontrata ad oggi e sulla base dei dati estratti

dalla contabilità, una significativa operatività nell’attività di riscossione”.

******

ANALISI DEL PIANO DI RIEQUILIBRIO

Alla luce delle considerazioni suesposte, si procede, nel proseguo, al riscontro analitico

degli elementi rilevanti per la valutazione della congruenza, ai fini del riequilibrio, del

piano adottato dall’ente locale, attraverso un’impostazione che richiama sostanzialmente

quella dello schema istruttorio approvato dalla Sezione delle Autonomie con la

deliberazione n. 16/SEZAUT/2012/INPR del 13 dicembre 2012, tenendo tuttavia in

adeguata considerazione le peculiari situazioni giuridico-contabili e finanziarie accertate

da questa Corte, con delibera n. 309/2012, con riferimento al Comune di Reggio

Calabria.

Detto schema prevede un’articolazione del piano in due sezioni: la prima (“fattori e cause

di squilibrio”) dedicata ai fattori e alle cause di squilibrio presenti nella gestione dell’ente

e la seconda (“risanamento”) dedicata alle misure volte al superamento della situazione

critica.

Orbene, il piano di riequilibrio del Comune di Reggio Calabria, se da un lato rispetta tale

articolazione, dall’altra risulta piuttosto lacunoso rispetto al modello approvato dalla

Sezione delle Autonomie (in quanto privo di alcuni dati come, ad esempio, quelli inerenti

le spese correnti di carattere non ripetitivo, la dimostrazione degli esiti dell’attività di

recupero dell’evasione tributaria nel triennio precedente, il grado di realizzo e

smaltimento residui attivi e passivi, l’analisi dell’anzianità dei residui attivi e passivi) e

parzialmente incongruo rispetto alla situazione contabile e finanziaria riscontrata,

circostanza che, unitamente alla complessità della situazione finanziaria e contabile

generale, ha reso necessarie diverse richieste istruttorie del Ministero dell’Interno e, da

ultimo, considerato anche il solo parziale adeguamento della Commissione ministeriale

alle indicazioni istruttorie di questa Corte, anche da parte della Sezione stessa.

Inoltre, il piano di riequilibrio, sebbene relativo agli esercizi 2013 e seguenti, è stato

deliberato dalla Commissione Straordinaria prima dell’approvazione del rendiconto della

gestione 2012, ed ha pertanto considerato, relativamente all’esercizio 2012, i dati di pre-

consuntivo resi dal Servizio di Ragioneria.

In tema, si richiama quanto deliberato dalla Sezione autonomie della Corte dei conti

(delibere nn. 16/2012 e 22/2013), secondo cui, per evidenti ragioni di certezza dei dati

contabili, è necessaria la “preventiva approvazione del rendiconto e del bilancio di

previsione rispetto all’approvazione del piano di riequilibrio…… L’eventuale constatazione

da parte della commissione della mancata approvazione dei documenti, od anche di uno

24

dei documenti, prima della presentazione del piano …… costituisce oggettivo elemento di

perplessità che si riflette sul valore della congruenza, ai fini del riequilibrio, dello

strumento di risanamento, che sarà esposto nella relazione finale e che sarà valutato

dalla Sezione regionale di controllo ai fini delle sue determinazioni”.

Occorre peraltro evidenziare che, al momento della deliberazione del piano, non risultava

ancora scaduto il termine entro il quale il comune doveva approvare il consuntivo 2012

(effettivamente deliberato il 30 aprile 2013).

Tuttavia, in occasione della rimodulazione del piano avvenuta in data 15 luglio 2013,

l’Ente non ha provveduto ad integrare il documento in esame con i dati cristallizzati

nell’ultimo consuntivo disponibile alla data della rimodulazione. Sul terreno conoscitivo, la

Sezione ha sopperito a tale carenza utilizzando i dati pubblicati sul Sistema Informativo

Rendicontazione Telematica Enti Locali (SIRTEL).

FATTORI E CAUSE DELLO SQUILIBRIO

Andamenti di cassa.

Tra i fattori di squilibrio evidenziati nel piano di riequilibrio vi è, come già accennato, il

costante e cospicuo ricorso, a decorrere dal 2007, ad anticipazioni di tesoreria, in

conseguenza della riduzione, dal 2002 al 2012, delle disponibilità di cassa.

Si riporta di seguito la situazione delle anticipazioni di tesoreria utilizzate nell’ultimo

triennio, periodo caratterizzato da un andamento discontinuo delle anticipazioni

complessivamente erogate ed anche dell’incidenza percentuale dello scoperto al 31.12

sulle anticipazioni complessivamente erogate.

ANTICIPAZIONIDITESORERIA 2010 2011 2012

Anticipazionicomplessivamentecorrisposte(A) 143.231.175,59 99.688.859,21 116.376.500,68

Anticipazionicomplessivamenterestituite(B) 102.755.647,36 65.168.511,63 87.824.296,26

Scopertoditesoreriaal31.12(C=A‐B) 40.475.528,23 34.520.347,58 28.552.204,42

Incidenza dello scoperto sulle anticipazioni complessivamente corrisposte(D=C*100/A)

28,26 34,63 24,53

Interessipassivimaturati 329.456,32 587.845,54 345.784,51

Fonti: SIRTEL (Sistema Informativo Rendicontazione Telematica Enti Locali); dati comunicati dall’Ente nella nota prot. n. 159837/2013.

Con riferimento all’ultimo anno considerato, il 2012, si rileva che lo stesso è stato

caratterizzato da un incremento di euro 16.687.641,47 dell’anticipazione

complessivamente utilizzata rispetto all’anno precedente e, al contempo, da un

decremento della consistenza dello scoperto esistente a fine esercizio, pari al 24,53 per

cento dell’importo complessivamente erogato dal tesoriere (nel 2011 il 34,63 per cento).

Le anticipazioni utilizzate hanno prodotto cospicui interessi passivi che, come si evince

dalla tabella che precede, sono stati particolarmente consistenti nel 2011.

25

Per quanto concerne il 2013, da una verifica effettuata sui prospetti del Sistema SIOPE

(Sistema informativo delle operazioni degli enti pubblici) relativi, rispettivamente, agli

incassi e ai pagamenti per codici gestionali (aggiornati alla data del 10 gennaio 2014)

sono emersi incassi per anticipazioni di tesoreria (cod. 5100) pari ad euro 58.760.820,53

e rimborsi anticipazioni di cassa (cod. 3101) di euro 87.313.024,95, pari alla somma

dell’anticipazione non restituita entro il 31.12.2012 (euro 28.552.204,34) e

l’anticipazione incassata nel 2013 (euro 58.760.820,53).

Peraltro, nel 2013 il Comune, che nel mese di luglio scorso ha restituito le anticipazioni

ordinarie di cassa, ha usufruito (ex D.L. n. 35/2013 ed ex artt. 243 ter e quinquies del

TUEL) di anticipazioni straordinarie di tesoreria pari complessivamente ad euro

218.923.595,46, con conseguente obbligo di successiva restituzione e correlati oneri

aggiuntivi per interessi.

Altrettanto indicativo della gravissima situazione di cassa dell’Ente risulta il massivo e

permanente utilizzo per cassa di fondi vincolati, fondi che, come meglio di dirà, alla data

odierna non sono stati neppure correttamente accertati (nonostante le gravissime

problematiche riscontrate, di rilievo non solo contabile) e meno che mai ricostituiti.

Si constata, dunque, ancora una volta, la permanente violazione dell’obbligo di

tempestivo reintegro disposto dall’art. 195, comma 3, del TUEL.

Il dato negativamente più rilevante, in merito, è offerto dalla constatazione che nel piano

di riequilibrio, sia originario che riformulato, non sia contemplata alcuna puntuale

previsione di accertamento e successivo tempestivo rientro, in termini di cassa, dalla

cronica scopertura sull’impiego dei fondi vincolati (pur quantificati nel piano in euro

111.287.636,05).

Circostanza evidentemente di estrema rilevanza, come successivamente più diffusamente

si dirà, nella valutazione di congruenza del documento programmatorio rispetto alla

situazione finanziaria e contabile riscontrata.

Si soggiunge che nella relazione del MEF è stato peraltro rilevato che l’Ente ha violato sin

dall’anno 2007 il limite per l’anticipazione di tesoreria previsto dall’art. 222 del TUEL, “(..)

arrivando ad utilizzare nell’anno 2010 un’anticipazione più che doppia rispetto a quella

consentita”. Il limite in parola risulta violato anche nel biennio 2011/2012: infatti i tre

dodicesimi delle entrate correnti accertate nel 2009 e nel 2010 ammontano

rispettivamente ad euro 43.770.431,91 e ad euro 47.860.446,04.

Infine, come meglio si chiarirà nel prosieguo, detto limite di legge, sebbene innalzato

dalla successiva legislazione, è stato valicato anche nel 2013 in ragione del perdurante

impiego per cassa di fondi vincolati, nonostante in detto esercizio il Comune, come già

riferito, abbia beneficiato di ingenti anticipazioni straordinarie in deroga al tetto

medesimo.

26

Analisi della capacità di riscossione nel triennio.

Tra le cause dello squilibrio strutturale della situazione di cassa assume un ruolo

fondamentale la scarsa capacità di riscossione delle entrate correnti.

Si analizzano separatamente le riscossioni di competenza e le riscossioni in conto residui

realizzate nell’ultimo triennio.

RISCOSSIONIDICOMPETENZADELLEENTRATECORRENTI

Titolo Anno Accertamenti Riscossioni%riscossionisuaccertamenti

EntrateTributarie‐TitoloI

2010 53.694.072,53 36.690.879,05 68,332011 118.430.988,89* 79.595.534,54* 67,21

2012 131.104.276,56** 74.915.958,59** 57,14

Entratederivantidacontributietrasferimenti‐TitoloII

2010 81.484.368,89 62.209.692,47 76,352011 22.997.306,71 10.440.160,58 45,40

2012 18.639.461,12 8.109.144,57 43,51

EntrateExtratributarie‐TitoloIII

2010 56.263.342,72 12.220.666,01 21,722011 47.081.029,71 11.751.693,87 24,96

2012 52.522.222,56 12.682.733,56 24,15

Totaleentratecorrenti

2010 191.441.784,14 111.121.237,53 58,042011 188.509.325,31 101.787.388,99 54,00

2012 202.265.960,24 95.707.836,72 47,32Fonte: SIRTEL (Sistema Informativo Rendicontazione Telematica Enti Locali). * L’importo è comprensivo di fondo sperimentale di riequilibrio (accertati euro 43.099.299,04 e riscossi euro 42.078.135,20) e di compartecipazione IVA (accertati e riscossi euro 6.466.917,23). ** L’importo è comprensivo del fondo sperimentale di riequilibrio (accertati euro 34.936.209,23 e riscossi euro 30.254.977,40). La tabella che precede evidenzia l’andamento decrescente, nell’ultimo triennio, delle

riscossioni di competenza delle entrate correnti totali, sia in termini assoluti che in

termini di incidenza percentuale degli importi riscossi su quelli accertati.

Tale andamento decrescente ha caratterizzato il titolo I dell’entrata nonostante

l’allocazione al suo interno, a decorrere dal 2011, dei vecchi trasferimenti erariali sotto

forma di compartecipazione all’IVA e fondo sperimentale di riequilibrio. Al netto di tali

poste le percentuali delle riscossioni di competenza del titolo I scendono dal 67,21 per

cento al 45,09 per cento nel 2011, dal 57,14 per cento al 46,44 per cento nel 2012.

Si riportano di seguito, per completezza di esposizione, i dati contenuti nel piano di

riequilibrio, sull’andamento nel triennio 2010/2012 delle riscossioni di competenza dei

tributi propri e dei proventi a servizi a domanda individuale. Poiché i dati in questione

sono incompleti (tra i tributi è considerata solo la TARSU), si ritiene necessario estendere

l’analisi ad altri tributi, atteso che le considerazioni che ne derivano assumono rilevanza

ai fini della valutazione di attendibilità delle proiezioni che il Comune ha formulato per il

decennio 2013/2022 nella parte del piano dedicata alle misure di riequilibrio economico –

finanziario. Per il 2012 sono presi in considerazione i dati pubblicati sul sistema SIRTEL e

27

non quelli riportati nel piano (predisposto prima dell’approvazione del rendiconto della

gestione 2012).

TRIBUTILOCALIESERVIZIADOMANDAINDIVIDUALE

Anno Accertamenti Riscossioni% riscossioni suaccertamenti

ICI/IMU

2010 13.237.828,07 12.564.709,16 94,922011 13.247.648,44 11.191.363,60 84,48

2012 36.480.987,31 30.050.807,31 82,37

TARSU

2010 19.585.108,13 7.706.288,38 39,352011 15.446.391,42 7.676.361,65 49,70

2012 23.853.413,81 8.787.529,56 36,84

AddizionaleIRPEF

2010 8.800.008,05 7.805.932,06 88,702011 8.828.000,06 7.882.929,30 89,29

2012 15.789.976,88 3.848.146,22 24,37

TOSAP

2010 1.476.318,13 600.877,05 40,702011 938.940,00 702.173,00 74,78

2012 1.029.375,30 876.374,08 85,14

Impostasullapubblicità

2010 1.677.236,00 639.536,57 38,132011 2.417.682,70 996.266,44 41,21

2012 1.730.349,35 943.994,42 54,56

Dirittisullepubblicheaffissioni

2010 64.161,71 61.821,71 96,352011 80.672,98 80.672,98 100,00

2012 64.494,27 62.228,27 96,49

Proventidell'acquedottocomunale

2010 15.613.816,92 6.157.543,46 39,442011 15.847.768,27 5.007.458,55 31,60

2012 22.772.480,25 5.736.808,33 25,19

Proventiasilinido

2010 93.261,95 75.240,37 80,682011 83.554,14 81.135,92 97,11

2012 54.768,46 52.833,30 96,47

Proventistrutturesportive

2010 204.095,42 111.629,00 54,692011 160.721,05 128.763,38 80,12

2012 163.440,04 59.541,53 36,43

Proventimensescolastiche

2010 222.421,15 205.634,72 92,452011 185.602,17 165.009,95 88,91

2012 167.658,38 149.426,92 89,13

Proventiedirittideimercati

2010 29.064,05 27.250,17 93,762011 48.001,17 10.136,12 21,12

2012 84.167,44 1.603,04 1,90

Proventimanifestazioniteatraliespettacoli

2010 389.697,97 80.667,69 20,702011 214.999,17 138.865,67 64,59

2012 277.999,80 11.946,50 4,30Fonti: piano di riequilibrio; SIRTEL.

Ancora più modeste sono state, nel triennio 2010/2012, le percentuali delle riscossioni in

conto residui delle entrate correnti totali. Come risulta evidente dalla lettura della tabella

che segue, le percentuali più basse hanno interessato in tutto il triennio i titoli I e III e,

nel 2012, anche il titolo II (dal 66,59 del 2011 al 28,66 per cento del 2012).

28

RISCOSSIONIINCONTORESIDUIDELLEENTRATECORRENTI

Titolo AnnoResiduiconservati

Riscossioniresidui

%riscossionisuresiduiconservati

EntrateTributarie‐TitoloI

2010 122.365.492,94 2.236.709,33 1,832011 62.262.242,49 9.237.509,15 14,84

2012 91.757.700,32 14.700.078,42 16,02

Entratedacontributietrasferimenti‐TitoloII

2010 34.740.634,85 18.448.987,50 53,102011 28.415.029,58 18.922.198,01 66,59

2012 22.041.570,48 6.317.011,12 28,66

EntrateExtratributarie‐TitoloIII

2010 98.504.150,83 8.698.864,80 8,832011 112.913.069,59 8.874.855,65 7,86

2012 139.452.730,03 4.515.762,64 3,24

Totaleentratecorrenti

2010 255.610.278,62 29.384.561,63 11,502011 203.590.341,66 37.034.562,81 18,19

2012 253.252.000,83 25.532.852,18 10,08Fonte: SIRTEL (Sistema Informativo Rendicontazione Telematica Enti Locali)

Per quanto concerne infine le riscossioni a titolo di recupero evasione, si evidenzia che il

paragrafo dedicato, all’interno del piano di riequilibrio finanziario pluriennale, alla

capacità di riscossione nel triennio risulta incompleto proprio perché privo di qualsiasi

informazione in merito. A tale carenza si è cercato di sopperire utilizzando i dati raccolti

nei questionari compilati dall’Organo di revisione dell’Ente ai sensi dell’art.1, commi 166

e seguenti della legge 266/2005 e quelli pubblicati sul Sistema SIRTEL, cui si aggiungono

i dati comunicati dall’Ente e dal Collegio dei Revisori nelle note del 30 dicembre 2013.

In sede di analisi del rendiconto degli esercizi 2011 e 2010 è stata rilevata una modesta

capacità dell’Ente di recuperare effettivamente risorse attraverso il contrasto all’evasione

tributaria:

1. nel 2011 sono stati accertati complessivamente euro 21.938.176,42 (euro

12.195.674,00 da recupero evasione ICI; euro 861.285,76 da recupero evasione

TOSAP; euro 8.881.216,66 da recupero evasione TARSU) e riscossi,

limitatamente alla TARSU, euro 24.592,00 pari allo 0,11 per cento dell’accertato;

2. altrettanto modesta era stata l’entità delle riscossioni di competenza realizzate

nel 2010 (euro 104.921,57 a fronte di un accertamento complessivo di euro

1.455.158,82).

Per quanto concerne l’esercizio 2012, i dati pubblicati su Sistema SIRTEL dimostrano che

a fronte di accertamenti per complessivi euro 17.219.470,41 (euro 1.000.964,00 per

imposta sulla pubblicità-recupero coatto; euro 6.778.151,00 per ICI - recupero evasione;

euro 523.196,00 per TOSAP - recupero evasione; euro 8.917.159,41 per TARSU –

evasione) sono stati riscossi appena 91.901,33 (euro 39.017,47 da recupero ICI ed euro

29

52.875,36 da recupero TARSU). Altrettanto modeste sono state le riscossioni in conto

residui: a fronte di residui conservati per euro 37.936.131,26 (recupero imposta sulla

pubblicità, ICIAP, ICI, TOSAP e TARSU) sono stati riscossi euro 616.487,90 (1,63 per

cento).

Analisi sugli equilibri di bilancio di parte corrente e di parte capitale.

Dal 2010 al 2012 (v. tabella seguente) il confronto tra gli accertamenti dei primi tre titoli

dell’entrata e gli impegni del titolo I, sommati alle spese impegnate per rimborso prestiti,

evidenzia un saldo positivo, nel 2012 in notevole aumento rispetto all’anno precedente

(+ euro 14.458.099,71) a causa del forte incremento delle entrate correnti (+ euro

13.756.632,93). In realtà, come già visto al paragrafo precedente, nel 2012 le entrate

correnti sono state incassate, in conto competenza, in misura pari al 47,32 per cento

(euro 95.707.836,72) degli importi accertati.

EQUILIBRIODIPARTECORRENTE

Anno2010 Anno2011 Anno2012

EntratecorrentiTitoliI‐II‐III(A) 191.441.784,14 188.509.325,31 202.265.958,24

SpesecorrentiTitoloI(B) 153.600.117,63 174.990.596,10 173.815.685,76

Quota capitale ammortamento mutui e prestitiobbligazionari(TitoloIII,int.03e04)(C)

11.040.977,31 12.251.270,33 12.724.713,89

Differenzadipartecorrente(D=A‐B‐C) 26.800.689,20 1.267.458,88 15.725.558,59

Utilizzoavanzodiamministrazioneapplicatoallaspesacorrente/coperturadisavanzo(E)

Entrate diverse destinate a spese correnti (contributoperpermessodicostruire)(F)

1.680.802,40

Entrate correnti destinate a spese di investimento(proventidasanzioniperviolazionecodicedellastrada)(G)

502.349,80

Saldodipartecorrentealnettodellevariazioni(H=D+F‐G)

2.445.911,48

EQUILIBRIODIPARTECAPITALE

TotaleentratetitoliIVeVcat.2,3e4(I) 70.862.243,05 22.219.095,15 164.452.655,11

SpesetitoloII(L) 67.924.726,32 13.877.110,09 94.873.417,18

Differenzadipartecapitale(M=I‐L) 2.937.516,73 8.341.985,06 69.579.237,93

Entrate correnti destinate a spese di investimento(proventidasanzioniperviolazionecodicedellastrada)(N)

502.349,80

Entrate titolo IV destinate a spese correnti (contributoperpermessodicostruire)(O)

1.680.802,40

Saldodipartecapitalealnettodellevariazioni (P=M+N‐O)

2.937.516,73 7.163.532,46 69.579.237,93

Fonti: SIRTEL (Sistema Informativo Rendicontazione Telematica Enti Locali); questionario sul rendiconto 2011.

Inoltre, un ruolo significativo per il raggiungimento del prescritto equilibrio di (mera)

competenza hanno assunto le entrate correnti aventi carattere non ripetitivo (recupero

evasione tributaria, sanzioni al codice della strada e, nel 2011, entrate per eventi

calamitosi), cui si aggiunge la quota (75%) del contributo per permesso di costruire che,

30

stando a quanto riportato nelle relazioni dell’Organo di revisione sui rendiconti

2010/2011, è stata destinata a spese correnti.

Per quanto concerne, in particolare, l’esercizio 2011, a fronte di entrate una tantum pari

ad euro 31.140.251,28 (contributo permesso di costruire: euro 1.680.802,40; recupero

evasione tributaria: euro 21.938.176,42; entrate per eventi calamitosi: euro 342.997,20;

sanzioni al codice della strada: euro 7.178.275,266), sono state segnalate dall’Ente nella

nota di risposta alla terza richiesta istruttoria del Ministero dell’Interno, spese di analoga

natura per complessivi euro 10.962.439,69.

Considerato che le sanzioni per violazioni al codice della strada, come emerge dalla

tabella che precede, risultano destinate a spese di investimento per euro 502.349,80,

può evincersi che nel 2011 la parte prevalente delle entrate una tantum (euro

19.675.461,79) è stata destinata alla spesa corrente ordinaria.

Analoga situazione si ripropone per il 2012: le controdeduzioni pervenute il 30 dicembre

2013 hanno evidenziato consistenti entrate straordinarie, pari ad euro 24.213.020,617.

Per converso, l’ammontare delle spese correnti di carattere non ripetitivo (euro

9.545.979,94) risulta di gran lunga inferiore rispetto alle entrate di analoga natura.

Tale situazione che, attesa l’aleatorietà delle entrate straordinarie, profila rischi anche per

i futuri equilibri di bilancio, risulta aggravata dalla già esaminata modesta capacità

dell’Ente di realizzare le entrate. Nel rinviare alle considerazioni contenute nel paragrafo

precedente quanto alle riscossioni e al recupero evasione tributaria, si soggiunge che per

le sanzioni amministrative pecuniarie per violazione del codice della strada nel 2011 sono

stati accertati in conto competenza euro 7.433.467,63 e riscossi euro 2.263.249,66,

mentre nel 2012 sono stati accertati euro 5.164.928,51 e riscossi euro 1.500.510,61.

Le informazioni riferite dall’Ente nella nota prot. n. 50539/2013 hanno confermato

l’esistenza, al 31.12.2012, di basse percentuali di riscossione degli accertamenti di

competenza 2011 delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazione del codice della

strada (31,70%) e, soprattutto, del recupero evasione ICI (3,06%) e del recupero

evasione TARSU (2,34%).

Né la Commissione Straordinaria, né il Collegio dei revisori hanno riscontrato la richiesta

istruttoria della Sezione volta a conoscere gli importi ancora da riscuotere (alla data del

17 dicembre 2013) per ciascuno degli esercizi 2010/2011/2012.

Passando all’equilibrio di parte capitale, si ribadisce la necessità di tener conto della

modesta capacità di riscossione delle entrate del titolo IV, che, in base ai dati pubblicati

6 L’importo è al netto delle somme che, secondo quanto riferito dall’Ente nella nota prot. n. 50539/2013, sono relative al rilascio copie atti (euro 23.037,97) e alle spese postali di notifica (euro 231.354,40). 7 Per i proventi delle concessioni edilizie, pari a complessivi euro 2.438.162,25, è stata considerata soltanto la quota (euro 1.828.621,69) destinata al finanziamento della spesa corrente.

31

sul sistema SIRTEL, nel 2012 (19,23 per cento), risulta in netto peggioramento rispetto

all’anno precedente (59,83 per cento).

Risultato di amministrazione.

Il triennio 2010/2012 è stato caratterizzato, a differenza degli esercizi precedenti, da un

consistente disavanzo di amministrazione, prima irresponsabilmente rimasto

contabilmente “sommerso” e quindi venuto finalmente alla luce a seguito dell’ispezione

condotta dal MEF.

Quanto all’esercizio 2010, il notevole ritardo con cui il rendiconto della gestione è stato

approvato (deliberazione consiliare n.24 del 10 luglio 2012) ha impedito l’applicazione del

disavanzo accertato (euro 118.462.284,82, importo diverso da quello ricostruito dagli

Ispettori MEF in - euro 169.050.295,00) al bilancio di previsione per l’anno 2011 (artt.

188 e 193 del TUEL) nonchè l’adozione dei necessari provvedimenti di ripiano in sede di

salvaguardia degli equilibri di bilancio.

Anche il disavanzo di amministrazione dell’esercizio 2011, quantificato dall’Ente in euro

107.927.658,08, non è stato ripianato con le modalità indicate dall’art.193 del TUEL. A

tale importo l’Ente è pervenuto detraendo dal disavanzo accertato nel rendiconto 2010 il

saldo positivo della gestione residui (euro 925.182,71) ed il saldo positivo della gestione

di competenza (euro 9.609.443,94), saldo, quest’ultimo, sulla cui veridicità la Sezione ha

espresso motivata censura nella deliberazione n.309/2012 (cui si rinvia).

Nel piano di riequilibrio il disavanzo di amministrazione 2012 derivante dalla gestione dei

residui è stato quantificato in euro 110.918.044,99, importo corrispondente a quello

accertato successivamente con l’approvazione del rendiconto della gestione.

Tuttavia, come meglio si vedrà nel paragrafo seguente, perplessità sulla attendibilità di

tale quantificazione sorgono, oltre che avuto riguardo a quanto già accertato sul dato di

provenienza relativo al 2010 (v. delibera n. 309/2012), in particolare dall’analisi

dell’elenco dei residui attivi stralciati in occasione dell’approvazione del predetto

rendiconto e dall’esame dell’indebitamento fuori bilancio.

Analisi anzianità dei residui.

Le più volte ricordate difficoltà di riscossione delle entrate, sia in conto competenza sia in

conto residui, hanno determinato nel corso del tempo un considerevole accumulo di

residui attivi. Si è già analizzata la capacità di realizzazione (V. Analisi della capacità di

riscossione nel triennio), nel triennio 2010/2012, dei residui attivi di parte corrente.

Anche per i residui attivi di parte capitale si rilevano modeste percentuali di incasso,

riportate nella tabella seguente.

32

CAPACITA’DIREALIZZODEIRESIDUIATTIVIDIPARTECAPITALE

Titolo AnnoResiduiconservati

Riscossioniresidui

%riscossionisuaccertamenti

Entrate da alienazioni, trasferimenti di capitale eriscossionecrediti‐TitoloIV

2010 232.362.952,41 25.439.275,73 10,952011 253.920.880,21 21.618.109,37 8,51

2012 238.712.980,81 32.484.989,20 13,61

Entratedaaccensionidiprestiti‐TitoloV

2010 110.234.423,78 11.835.457,20 10,742011 95.650.655,52 34.846.009,94 36,43

2012 61.204.645,58 3.580.343,48 5,85

Totaleentrateincontocapitale

2010 342.597.376,19 37.274.732,93 10,882011 349.571.535,73 56.464.119,31 16,15

2012 299.917.626,39 36.065.332,68 12,03Fonti: SIRTEL (Sistema Informativo Rendicontazione Telematica Enti Locali).

Nel piano di riequilibrio la Commissione Straordinaria del Comune di Reggio Calabria ha

attestato che “i dirigenti dei settori hanno provveduto ad effettuare la ricognizione

straordinaria dei residui attivi e passivi” ed ha prodotto l’elenco delle determinazioni

(n.17) che, a tal fine, sono state adottate nel mese di gennaio 2013.

Con la nota prot. n. 159837/2013 di risposta alla terza richiesta istruttoria del Ministero

dell’Interno, la Commissione Straordinaria ha riferito che “con le motivate determinazioni

di seguito indicate i dirigenti dei settori hanno effettuato il riaccertamento dei residui

attivi e passivi alla data del 31.12.2012” ed ha integrato l’elencazione delle

determinazioni in questione con quattro ulteriori atti (Settore Avvocatura Civica n.

16/2013; Settore Finanze e Tributi n. 1/2013; Settore Organizzazione e Risorse Umane

n. 15/2013; UPI Trasformazione Urbana n. 7/2013) omettendo, al contempo, di includere

nella nuova elencazione una determinazione citata invece nel piano di riequilibrio (UPI

n.1/2013).

Alla predetta nota non sono tuttavia state allegate le determinazioni dirigenziali in base

alle quali è avvenuto il riaccertamento. Delle determinazioni elencate risultano pervenute

in data 30 dicembre 2013 soltanto la determinazione del dirigente del Settore Qualità

Ambientale n. 7 del 25.01.2013 e la determinazione del dirigente del Settore Patrimonio

n. 1 del 15.01.2013.

La lettura della seconda determinazione citata fa sorgere delle perplessità sulle

motivazioni del riaccertamento, in ragione di quanto attestato nelle premesse, che si

riporta testualmente: “Rilevate le ragioni giustificative del mantenimento dei residui

nascenti della gestione es. 2012 e precedenti, con riguardo esclusivo alle partite inerenti

la gestione ordinaria delle attività di settore, restando per converso sottratte al

riaccertamento in oggetto le partite creditori e le correlate partite debitorie inerenti la

gestione di lavori od opere pubbliche, che presuppongono il possesso della specifica

33

competenza tecnica prescritta dal codice dei contratti pubblici, di cui il dirigente

disponente è carente, risultando piuttosto in possesso di una professionalità

esclusivamente giuridico-amministrativa”.

Il riaccertamento effettuato ha comportato lo stralcio di residui attivi per complessivi euro

100.911.729,76, importo che si rinviene nel conto del bilancio dell’esercizio 2012.

Emerge dunque che l’Ente, più che aver provveduto alla revisione straordinaria imposta

dall’art. 243 bis comma 8 lett. e), ha semmai effettuato il riaccertamento “ordinario”

(verosimilmente in quanto il tempo della stesura del piano è sostanzialmente coinciso con

quello di riaccertamento ordinario dei residui), cui è tenuto annualmente ogni ente locale

prima dell'inserimento nel conto del bilancio dei residui attivi e passivi (art.228, comma

3, del TUEL).

Si riportano di seguito gli esiti dell’analisi di anzianità dei predetti residui (escluso il titolo

VI), effettuata sulla base dei dati forniti dall’Ente: può osservarsi che una discreta una

quota (31,14 per cento, pari a euro 179.362.109,73) dei residui attivi totali (euro

576.004.495,26) risale al 2007 ed esercizi precedenti.

ANZIANITA'DEIRESIDUIATTIVI

2007eprecedenti

2008 2009 2010 2011 2012 Totale

residuivetustisu

totaletitolo

TitoloI 18.085.277,09 9.546.898,13 6.850.275,67 11.402.269,44 28.807.571,09 56.188.317,97 130.880.609,39 13,82

TitoloII 164.361,88 641.030,00 321.395,02 4.014.278,03 6.851.483,36 10.530.316,55 22.522.864,84 0,73

TitoloIII 40.469.604,87 7.604.950,44 11.104.289,56 24.513.650,55 32.032.285,48 39.839.489,00 155.564.269,90 26,01

Totaleresidui dipartecorrente

58.719.243,84 17.792.878,57 18.275.960,25 39.930.198,02 67.691.339,93 106.558.123,52 308.967.744,13 19,00

TitoloIV 88.033.689,83 1.602.984,00 5.244.139,06 34.137.786,68 2.949.066,34 78.750.408,43 210.718.074,34 41,78

TitoloV 32.609.176,06 15.191.084,47 7.019.292,45 1.331.683,77 167.440,04 0,00 56.318.676,79 57,90

Totaleresiduiattivi

179.362.109,73 34.586.947,04 30.539.391,76 75.399.668,47 70.807.846,31 185.308.531,95 576.004.495,26 31,14

Fonte: nota del Comune prot. n. 159837/2013.

In allegato alla citata nota prot. n. 159837/2013, l’Ente ha trasmesso l’elenco dei residui

attivi stralciati, il cui esame ha messo in luce, per i crediti di parte corrente, che lo

stralcio effettuato non ha interessato tutti i crediti che nel piano di riequilibrio, in quanto

giudicati di dubbia esigibilità (risalenti al 2007 e ad esercizi precedenti), non sono stati

conteggiati ai fini della determinazione del disavanzo di amministrazione al 31.12.2012

(si rammenta che alla data di elaborazione del piano il rendiconto dell’esercizio 2012 non

era ancora stato approvato).

34

Al fine di consentirne un’immediata lettura, si procede in apposita tabella al confronto,

titolo per titolo, tra l’importo dei crediti di parte corrente ritenuti nel piano di riequilibrio

“difficilmente riscuotibili” e gli importi effettivamente stralciati dal conto del bilancio.

CREDITIDIPARTECORRENTEDIDUBBIAESIGIBILITA’Annodi

provenienza TitoloI TitoloII TitoloIII

Pianodi

riequilibrioResiduistralciati

Pianodiriequilibrio

Residuistralciati

Pianodiriequilibrio

Residuistralciati

1998 21.290,76 22.474,63

1999 0,00 5.758,52 47.852,31 47.852,31 1.630.187,22 1.631.149,77

2000 773.608,65 779.565,79 52.890,78 79.412,94 14.744,22 13.436,71

2001 0,00 639.759,91 0,00 0,00 378.470,41 1.719.621,27

2002 2.124.019,63 2.739.722,43 0,00 0,00 3.095.457,63 3.084.762,51

2003 6.200,00 1.777.981,30 0,00 0,00 3.853.037,67 1.249,81

2004 1.983.508,94 2.642,48 159.676,77 159.676,77 8.879.665,98 5.832,04

2005 870.897,78 4.455,20 796.639,82 700.000,00 12.447.546,80 3.609,39

2006 932.006,80 576,82 50.522,13 23.679,26 6.855.473,09 6.516,35

2007 1.288.707,82 0,00 17.199,93 0,00 8.405.262,95 10.790,95

7.978.949,62 5.950.462,45 1.124.781,74 1.010.621,28 45.581.136,73 6.499.443,43Fonte: piano di riequilibrio; elenco residui stralciati allegato alla nota del Comune prot. n. 159837/2013.

A fronte dunque di crediti di cui è stata attestata nel piano di riequilibrio la dubbia

esigibilità per complessivi euro 54.684.868,09, l’Ente ha stralciato dal conto del bilancio

2012 appena euro 13.460.527,16. Lo scostamento più consistente concerne il titolo III,

in ordine al quale, per i crediti provenienti dal 2003 al 2007, sono stati stralciati importi

del tutto irrisori. Nessun importo è stato addirittura stralciato in ordine ai residui del titolo

I provenienti dall’anno 2007.

Sono facilmente intuibili gli effetti che lo stralcio di tali ulteriori poste (euro

41.224.340,93, solo in parte compensati dal fondo svalutazione crediti pari per il 2013 a

euro 14.640.000.00), che l’Ente stesso nel piano di riequilibrio ha definito “difficilmente

riscuotibili”, avrebbe avuto sul già consistente disavanzo di amministrazione, che

evidentemente risulta di ben diversa attendibilità (in quanto comprensivo di poste

residuali attive risalenti, che il piano medesimo aveva previsto di dover stralciare in

quanto di dubbia esigibilità).

Infatti, secondo il piano originario (pag. 11) alle operazioni di riaccertamento (tra le quali

lo stralcio dei suddetti residui attivi di dubbia esigibilità per euro 41.224.340,93) doveva

conseguire un disavanzo di amministrazione di euro 110.918.040,99. Ebbene, dal

rendiconto 2012 si evince un analogo dato sul disavanzo di amministrazione (con lievi

differenze sulla cassa), sebbene detti residui attivi non siano stati stralciati in sede di

riaccertamento.

Emerge dunque che il Comune, al di là di non aver formalmente eseguito il

riaccertamento straordinario imposto dall’articolo 243 bis comma 8 lett. e), in sede di

riaccertamento ordinario ha disatteso le previsioni di piano con riguardo allo stralcio di

35

buona parte (euro 41.224.340,93) dei residui attivi vetusti, con particolare riguardo per

quelli del titolo III (senza che l’operazione possa dirsi totalmente “compensata” dal fondo

svalutazione crediti, comunque già contemplato nel piano), lasciando nel contempo

inalterato l’ammontare del disavanzo di amministrazione da “riassorbire” nel decennio,

saldo la cui attendibilità risulta conseguentemente inficiata in maniera pervasiva: si

tratta infatti di omesso stralcio di residui attivi, già definiti nel piano di dubbia esigibilità,

per un importo pari ad oltre un terzo del complessivo disavanzo di amministrazione

formalizzato.

Le difficoltà dell’Ente di realizzare le entrate hanno prodotto quale inevitabile

conseguenza la difficoltà di procedere al pagamento dei debiti, con conseguente

accumulo di consistenti residui passivi.

La bassa capacità di smaltimento dei predetti residui è rappresentata nella tabella

seguente.

CAPACITA'DISMALTIMENTODEIRESIDUIPASSIVI

Titolo Anno Residuiconservati ResiduipagatiCapacità dismaltimento

Spesecorrenti‐TitoloI

2010 116.971.783,14 43.382.646,86 37,092011 158.236.455,23 47.273.598,61 29,88

2012 206.770.691,83 59.654.960,94 28,85

Speseincontocapitale‐TitoloII

2010 427.173.759,99 37.408.520,01 8,762011 427.625.869,57 34.087.393,70 7,97

2012 401.116.436,13 28.656.272,89 7,14

Speseperrimborsodiprestiti‐TitoloIII

2010 0,00 0,00 ‐2011 40.475.528,23 40.475.528,23 100,00

2012 34.520.347,58 34.520.347,58 100,00

Totalespese

2010 544.145.543,13 80.791.166,87 14,852011 626.337.853,03 121.836.520,54 19,45

2012 642.407.475,54 122.831.581,41 19,12 Fonte: nota del Comune prot. n. 159837/2013; SIRTEL.

Al 31 dicembre 2012 rimangono da pagare complessivi euro 694.375.053,12 (inclusi i

residui del titolo IV), provenienti per euro 196.272.344,71 dall’esercizio 2007 e

precedenti.

ANZIANITA'DEIRESIDUIPASSIVI

2007e

precedenti 2008 2009 2010 2011 2012 Totale

residuivetustisutotaletitolo

TitoloI 7.023.917,44 6.573.950,07 12.557.466,13 66.353.432,49 49.838.281,21 106.440.249,30 248.787.296,64 2,82

TitoloII 187.418.029,43 16.525.272,80 22.709.075,35 64.041.378,68 8.128.256,15 94.843.325,39 393.665.337,80

47,61TitoloIII 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 28.552.204,42 28.552.204,42

‐TitoloIV 1.830.397,84 6.356.834,58 7.503.831,92 7.277.489,52 217.307,71 184.352,69 23.370.214,26

7,83

Totaleresiduipassivi

196.272.344,71 29.456.057,45 42.770.373,40 137.672.300,69 58.183.845,07 230.020.131,80 694.375.053,12 28,27

Fonte: note del Comune e del Collegio dei Revisori acquisite con prot. n. 4470 e 4471 del 30 dicembre 2013.

36

Quanto ai residui passivi di parte capitale, caratterizzati nel triennio dalla più bassa

percentuale di smaltimento, è stata rilevata in sede di analisi del rendiconto dell’esercizio

2011 l’esistenza di residui passivi finanziati dall’indebitamento e non movimentati da

oltre due esercizi.

Passando, infine, all’analisi dei residui provenienti dalla gestione dei servizi conto terzi, si

rileva che gli stessi sono caratterizzati al 31 dicembre 2012 da uno squilibrio, pari a –

euro 21.608.042,41 (residui attivi del titolo VI: euro 1.762.171,85; residui passivi del

titolo IV: euro 23.370.214,26), da ricondurre, secondo quanto attestato nel piano e

confermato nelle note del 30 dicembre 2013, “(..) in buona parte al mancato versamento

negli anni pregressi di ritenute Irpef (euro 14.200.404,31) per i quali si sta provvedendo

mediante specifiche rateizzazioni concordate ed attivate con la Società Equitalia Sud”.

L’Ente non ha fornito chiarimenti per l’importo rimanente.

In tema, si richiama il principio di equilibrio in pareggio delle poste conto terzi, previsto

dall’articolo 168, comma 2, del TUEL, a norma del quale “le previsioni e gli accertamenti”

per conto di terzi “conservano l’equivalenza con le previsioni e gli impegni di spesa”.

Emerge dunque che il piano di riequilibrio, che pure dà conto del fenomeno nella parte

ricognitiva e prefigura un pareggio per le gestioni future, non provvede, per buona parte

dello squilibrio evidenziato (euro 7.407.638,10 interessanti poste di bilancio la cui

concreta natura rimane ignota nel dettaglio), a predisporre misure idonee a garantire il

sostanziale ripristino integrale dell’equilibrio risalente alla pregressa gestione in conto

terzi.

Debiti fuori bilancio.

Nel disciplinare il contenuto obbligatorio del piano di riequilibrio, l’art. 243 bis del TUEL

individua, tra gli elementi essenziali dello stesso, “la puntuale ricognizione, con relativa

quantificazione, (..) di eventuali debiti fuori bilancio” ed impone all’ente di effettuare, ai

fini della predisposizione del piano stesso, una ricognizione di tutti i debiti fuori bilancio

riconoscibili ai sensi dell'articolo 194. Detta quantificazione, come espressamente

previsto dalle linee – guida della Sezione delle Autonomie, deve essere “veritiera” e

“attendibile”.

Al fine di compiere la suddetta ricognizione, la Commissione straordinaria ha chiesto ai

dirigenti dei settori, con direttiva del 22 dicembre 2012 n.189067, di comunicare la

presenza di eventuali debiti fuori bilancio da riconoscere. In riscontro alla citata direttiva

commissariale, i dirigenti hanno rilasciato, nei mesi di gennaio/febbraio 2013, apposite

comunicazioni che, sebbene richiamate nei prospetti elaborati al riguardo nel piano,

contengono talvolta dati parzialmente diversi.

37

La contraddittorietà delle informazioni contenute nella documentazione via via pervenuta

(dati riportati nel piano e comunicazioni dei dirigenti ad esso allegate, questionario e

relazione del Collegio dei Revisori sui rendiconti della gestione, nota contenente le

controdeduzioni del Comune ai rilievi istruttori sul rendiconto 2011 e documentazione

allegata, nota del Comune 184419 del 28 dicembre 2013 e documentazione allegata),

che non agevola la “quantificazione veritiera e attendibile dell’esposizione debitoria” (v.

linee guida della Sezione delle Autonomie) del Comune di Reggio Calabria, si rileva fin

dall’analisi della tabella, anch’essa contenuta nel piano, su “l’andamento degli impegni di

spesa per debiti fuori bilancio nel periodo 2009/2012”.

In sede di analisi del rendiconto dell’esercizio 2011, la Sezione aveva rilevato la

divergenza tra l’importo dei debiti riportato nella tabella in esame per il 2011 (euro

4.429.742,28) con quanto attestato nel questionario e nella relazione sul rendiconto

2011 dal Collegio dei Revisori: nei documenti da ultimo menzionati emergeva infatti che

l’Ente aveva adottato provvedimenti di riconoscimento della legittimità di debiti fuori

bilancio, provenienti esclusivamente dall’obbligo di adempiere a sentenze esecutive, per

l’importo di euro 1.269.596,45, con un residuo di debiti ancora da riconoscere al 31/12

pari ad euro 14.336.675,98.

In riscontro al suesposto rilievo istruttorio l’Ente aveva riferito, con nota prot. n. 50539

del 3 aprile 2013, che la differenza di euro 3.160.145,83 era da ricondurre ai debiti fuori

bilancio che erano stati soltanto imputati nel bilancio 2011 a seguito di apposite

determinazioni dirigenziali assunte in adesione ad un parere della Corte dei conti-Sezioni

Riunite per Regione siciliana in sede consultiva (n.2 del 23 febbraio 2005), senza aver

ricevuto il formale riconoscimento consiliare.

Analoga giustificazione era stata addotta per chiarire la divergenza (euro 10.344.459,05)

tra l’importo dei debiti fuori bilancio relativi all’anno 2010 risultante dal piano di

riequilibrio (euro 13.651.672,05) e l’importo (euro 3.037.213,00) riportato nel

questionario e nella relazione sul rendiconto 2010.

Preso atto di tale giustificazione la Sezione ha chiesto, nelle note istruttorie prot. n. 4379

e n.4380 del 17 dicembre 2013, di riferire in merito alla ricorrenza di tutti i presupposti

previsti dal citato parere, nel quale è stato chiarito che il “pagamento” dei debiti fuori

bilancio può avvenire prima della deliberazione consiliare di riconoscimento, purché si

tratti di debiti derivanti da sentenze esecutive in quanto, in tale ipotesi, il riconoscimento

da parte del Consiglio Comunale svolge una mera funzione ricognitiva, di presa d’atto

finalizzata al mantenimento degli equilibri di bilancio.

In riscontro alla richiesta istruttoria della Sezione l’Ente ha riferito, nella nota prot. n.

184419 del 28/12/2013, che in conformità al precitato parere sono state adottate

determinazioni dirigenziali di liquidazione della spesa, alle quali ha fatto seguito

38

l’adozione dei relativi provvedimenti di riconoscimento: si tratta delle deliberazioni,

recanti i numeri dal 255 al 259, adottate (anche per i debiti fuori bilancio relativi all’anno

2010) addirittura il 20 dicembre 2013 (successivamente alla richiesta della Sezione).

Sembrerebbe peraltro disatteso il richiamato parere anche sotto un altro profilo: dal

prospetto dei pagamenti dei debiti fuori bilancio allegato alla nota del Comune del 28

dicembre 2013 emerge che non tutti i debiti riconosciuti su proposta del Settore

Avvocatura Civica (pertanto provenienti da sentenze esecutive) sono stati pagati:

relativamente al biennio 2010/2011 risultano impegnati, rispettivamente, euro

12.215.608,11 ed euro 5.191.128,43 e pagati (in conto competenza e in conto residui),

alla data del 30 dicembre 2013, euro 9.630.076,90 relativamente agli importi impegnati

nel 2010 ed euro 3.541.736,04 relativamente agli importi impegnati nel 2011.

In conclusione, il “tardivo” riconoscimento consiliare è stato preceduto dalla mera

“imputazione in bilancio” ma non dall’integrale pagamento dei debiti. Del resto la stessa

nota del Comune prot.n. 50539/2013 contenente le controdeduzioni sul rendiconto

dell’esercizio 2011 parla di “monte dei debiti fuori bilancio che ha trovato solo

l’imputazione nel bilancio 2011”.

Per quanto concerne l’anno 2009, dal piano emerge l’importo di euro 5.432.687,54,

diverso dall’importo dei debiti fuori bilancio che, secondo quanto attestato nel

questionario e nella relazione dell’Organo di revisione sul rendiconto della gestione (v.

deliberazione della Sezione n. 606/2011), è stato riconosciuto nel 2009 (euro

7.000.689,00, importo che trova conferma anche nei dati pubblicati sul sito

www.finanzalocale.interno.it). Nessun chiarimento, sebbene richiesto dalla Sezione, è

stato fornito dall’Ente o dal Collegio dei Revisori.

Dopo aver rappresentato l’evoluzione degli impegni di spesa per debiti fuori bilancio nel

triennio 2009/2012, di cui la Sezione ha rilevato le suesposte incongruenze, il piano di

riequilibrio riporta in distinti prospetti i “debiti fuori bilancio” ancora da riconoscere

quantificati in euro 11.349.607,93, le “passività senza copertura finanziaria” quantificate

in euro 824.052,49 e le “passività con copertura finanziaria” quantificate in euro

1.053.148,20 ed infine un prospetto concernente ulteriori partite debitorie relative ai

rapporti con gli organismi partecipati.

L’analisi delle comunicazioni allegate al piano ha però messo in luce alcune discrasie con i

dati riportati nei menzionati prospetti, discrasie concernenti in alcuni casi gli importi e in

altri casi la tipologia del debito. Quanto agli importi si riportano nella seguente tabella gli

esiti del confronto.

39

DEBITIFUORIBILANCIO

Settore Pianodiriequilibrio Comunicazionideidirigenticitatenelpiano

Importo Estremi Importo

ProgettazioneedesecuzioneLL.PP. 5.265.186,66 16391/2013

5.265.186,66

CulturaImmagineeTurismo 4.141,60 2768/2013 4.141,60

AvvocaturaCivica 3.465.864,91 16630/2013 3.869.013,11**

Serviziesternalizzatieorganismipartecipati 1.746.208,25 3476/2013

1.746.208,25PoliziaMunicipale 311.662,35 3890/2013* 311.662,35

Patrimonio 3.218,60 Determina1/13* 3.218,60

FinanzeeTributi 283.866,85 17209/2013

283.866,85

Personale 41.734,43 17852/2013

41.734,43

RisorseEuropeeeNazionali 227.724,28 3261/2013

703.114,57***

TOTALE(A) 11.349.607,93

12.228.146,42PASSIVITA'SENZACOPERTURAFINANZIARIA

Settore Pianodiriequilibrio Comunicazionideidirigenticitatenelpiano

Importo Estremi Importo

AvvocaturaCivica 705.000,49 16630/2013 705.000,49

Serviziesternalizzatieorganismipartecipati 119.052,00 3476/2013 119.052,00

TOTALE(B) 824.052,49 824.052,49

PASSIVITA'CONCOPERTURAFINANZIARIA

Settore Pianodiriequilibrio Comunicazionideidirigenticitatenelpiano

AvvocaturaCivica 1.053.148,20 16630/2013 0,00

TOTALE(C) 1.053.148,20

ULTERIORIPARTITEDEBITORIE

Settore Pianodiriequilibrio Comunicazionideidirigenticitatenelpiano

Serviziesternalizzatieorganismipartecipati 7.346.786,78 3476/2013 11.362.861,32****

Totale(D) 7.346.786,78 11.362.861,32

TOTALEDEBITI(A+B+C+D) 20.573.595,40 24.415.060,23

Fonti: piano di riequilibrio; comunicazioni dei dirigenti allegate al piano. *non allegata al piano. **comprende l’importo di euro 1.053.148,20; non comprende l’importo di euro 500.000,00 per il quale non sono state fornite le informazioni richieste dalla Sezione nelle note 4379 e 4380 del 17 dicembre 2013. ***comprende il debito di euro 475.390,29 verso la Ditta Cofor s.r.l. segnalato nella nota 3261/2013 del Settore Risorse Europee e Nazionali. ***comprende anche il debito di euro 4.016.074,54 verso Leonia S.p.A. segnalato nella nota prot. n. 3476/2013 del Settore Servizi esternalizzati e Organismi partecipati.

La quantificazione cui è pervenuta la Sezione attraverso l’analisi delle comunicazioni

(incomplete) prodotte in allegato al piano di riequilibrio non è tuttavia quella definitiva.

Infatti i chiarimenti integrativi pervenuti in data 30 dicembre 2013 in riscontro ai rilievi

istruttori della Sezione conducono ad una ulteriore quantificazione dei debiti, in ogni caso

diversa e più consistente di quella rappresentata nel piano e presa in considerazione

dall’Ente ai fini del risanamento.

Occorre premettere, riguardo all’importo di euro 1.053.148,20, qualificato nel piano come

“passività con copertura finanziaria” e nella nota prot. n. 16630/2013 del Settore

40

Avvocatura Civica come debito fuori bilancio, che i chiarimenti integrativi pervenuti in

data 30 dicembre 2013 hanno evidenziato che l’importo è stato riconosciuto come debito

fuori bilancio con deliberazione C.S. n.255 del 20 dicembre 2013. Ulteriori dettagli sulla

questione si rinvengono nella nota del Settore Avvocatura Civica prot. n. 183464 del 23

dicembre 2013:

1. con determinazione n.59 del 14 febbraio 2013 il Settore medesimo ha revocato le

determinazioni n.40 e n. 41 del 17.02.2012 relative al lodo reso dal Collegio

Arbitrale per l’importo di euro 1.053.148,20 per mancanza di copertura finanziaria

nell’esercizio 2012 e demandato al Settore Finanze e Tributi per l’assunzione

dell’impegno di spesa e contestuale emissione dei mandati, con riserva di

recupero nei confronti del Funzionario Delegato;

2. in data 14.10.2013 il curatore fallimentare della CGP ha rinunciato, in caso di

pagamento entro il 30.10.2013, ad ulteriori interessi, rivalutazione, spese

accessorie e legali, nonché ad una quota dell’importo complessivamente dovuto

pari ad euro 349.364,53;

3. con mandato del 14.10.2013 il Comune ha corrisposto, a saldo e stralcio di ogni

pretesa creditoria, euro 650.000,00.

Ciò premesso, si espongono le rettifiche che, in base alla documentazione pervenuta in

data 30 dicembre 2013, occorre apportare alla quantificazione rappresentata nella tabella

che precede.

La nota del Settore Servizi Tecnici prot. n. 184084 del 24.12.2013 elimina dall’elenco

trasmesso con precedente nota prot. 16391/2013 alcuni debiti riportati nel piano, perché

riferiti a fattispecie non riconoscibili per mancanza dei requisiti di cui all’art.194, comma

1, lett.e (si passa perciò da euro 5.265.186,66 ad euro 4.966.883,59) e, per converso,

attesta l’esistenza di ulteriori debiti fuori bilancio per euro 583.953,89. “Per tutti i

predetti debiti fuori bilancio” – si legge nella nota – “fatti salvi quelli che richiedono

maggiori approfondimenti (..), è stata già proposta ovvero è in corso di predisposizione la

relativa deliberazione di riconoscimento, essendo stato previsto nel bilancio annuale 2013

e pluriennale 2013/2015 il relativo stanziamento a copertura della spesa”.

L’elenco dei debiti fuori bilancio da riconoscere contenuto nel piano riportava poi

l’importo di euro 3.218,60 oggetto della determinazione del Settore Patrimonio n.1/2013

(che non era stata trasmessa alla Sezione in allegato al piano). Al riguardo, la prot. n.

175535 del 9 dicembre 2013 del Settore Pianificazione e Valorizzazione del Territorio ha

segnalato un errore di trascrizione nel riportare nel piano l’ammontare del debito in

questione, in realtà pari ad euro 3.218.600,00.

Il predetto errore ha comportato che nel programmare le modalità di copertura dei debiti

fuori bilancio, l’Ente non abbia tenuto conto, tra l’altro, dell’importo di 3.215.381,40 (pari

41

alla differenza tra quanto riportato nel piano e quanto effettivamente segnalato dal

dirigente di Settore). Al riguardo, l’Ente ha riferito che le pretese creditorie di SATI s.r.l.

sono oggetto di contestazioni.

In relazione al debito fuori bilancio di euro 311.662,35 inserito nel piano sulla base della

comunicazione del Comando Polizia Municipale n.3890/2013, è stata segnalata, con nota

del medesimo settore prot. n. 35364/2013, una variazione a seguito di procedura

esecutiva: è stata pertanto predisposta proposta di delibera di riconoscimento n.

331/2013 per euro 104.234,77 (- 207.427,58 rispetto a quanto rappresentato nel piano).

Alla luce delle considerazioni che precedono, si espone nella tabella seguente la nuova

quantificazione dei debiti effettuata sulla base delle comunicazioni dei dirigenti dei Settori

trasmesse dall’Ente in allegato (all.to n.14) alla nota prot. n. 184419/2013.

Si precisa che sono stati riportati gli estremi delle sole comunicazioni che rettificano gli

importi segnalati nelle precedenti comunicazioni dei medesimi Settori citate nel piano di

riequilibrio. Per i debiti fuori bilancio per cui non sono state rinvenute variazioni viene

confermato l’importo contenuto nelle comunicazioni allegate al piano.

DEBITIFUORIBILANCIO

SettorePianodi

riequilibrioComunicazionideidirigenticitate

nelpianoComunicazionideidirigentipervenutein

data30dicembre2013

Importo Estremi Importo Estremi ImportoProgettazioneedesecuzioneLL.PP.

5.265.186,66 16391/2013 5.265.186,66 184084/2013 5.550.837,48

CulturaImmagineeTurismo

4.141,60 2768/2013 4.141,60 4.141,60

AvvocaturaCivica 3.465.864,91 16630/2013 3.869.013,11 147891/2013 3.426.302,23

Serviziesternalizzatieorganismipartecipati

1.746.208,25 3476/2013 1.746.208,25 1.746.208,25

PoliziaMunicipale 311.662,35 3890/2013 311.662,35 35364/2013 104.234,77

Patrimonio 3.218,60 gen‐13 3.218,60 175535/2013 3.218.600,00

FinanzeeTributi 283.866,85 17209/2013 283.866,85 146562/2013 283.866,85

Personale 41.734,43 17852/2013 41.734,43 41.734,43RisorseEuropeee

Nazionali227.724,28 3261/2013 703.114,57 703.114,57

TOTALE 11.349.607,93 12.228.146,42 15.079.040,18

Fonti: piano di riequilibrio e comunicazioni dei dirigenti ad esso allegate; comunicazioni allegate alla nota del Comune prot. n. 184419 del 28 dicembre 2013. *L’importo si riferisce ai soli debiti fuori bilancio relativi a titoli esecutivi notificati entro il 30 gennaio 2013.

Si perviene dunque ad una quantificazione dei debiti fuori bilancio di euro 15.079.040,18,

i quali, sommati agli importi che, seguendo la ripartizione operata dall’Ente, sono

qualificati come “passività senza copertura finanziaria” (euro 824.052,49) e “partite

debitorie per le quali è stata proposta la costituzione del fondo accantonamento” (euro

11.362.861,32), conducono ad un importo complessivo dei debiti pari ad euro

27.265.953,99. Come già detto l’importo di euro 1.053.148,20, che nel piano era stato

42

qualificato come “passività con copertura finanziaria”, è stato conteggiato nelle

rielaborate tabelle tra i debiti fuori bilancio.

Detto importo in bonam partem non include, in ragione della vicenda illustrata nella

delibera di questa Corte n. 309/2012 (pag. 27), il debito per acqua idropotabile

reclamato da Sorical, ma contestato dal comune, di euro 79.972.035,94, a fronte del

quale non risultano nella contabilità comunale residui passivi.

Emerge pertanto che il Comune, ai fini della redazione del piano di riequilibrio, sia nella

versione originaria che in quella rimodulata, è rimasto parzialmente inadempiente

rispetto all’obbligo, legislativamente sancito già dalla disciplina ordinaria e ribadito

dall’articolo 243 bis, commi 6 e 7, di provvedere alla “puntuale ricognizione …… di

eventuali debiti fuori bilancio”, ovviamente da riportare e coprire (art. 243 bis, comma 6,

lett. d) mediante il provvedimento di pianificazione.

La non completa trasposizione nel piano di riequilibrio degli esiti della ricognizione

effettuata da tutti i responsabili degli uffici costituisce evidenza della sua

inattendiblità/incongruità.

Agli importi coma sopra rideterminati, occorre poi aggiungere gli ulteriori debiti fuori

bilancio (complessivi euro 2.370.958,68) segnalati dopo la predisposizione del piano di

riequilibrio con comunicazioni dirigenziali allegate alla nota del Comune del 28 dicembre

2013:

1. riguardo al debito fuori bilancio di euro 283.866,85 segnalato con nota

17209/2013 dal Settore Finanze e Tributi relativo alle fatture emesse da

professionisti esterni, la successiva nota prot. n. 146562 del 16 ottobre 2013 del

Settore Programmazione Economica e Finanziaria ha segnalato che la relativa

consistenza è “lievitata” per effetto delle nuove fatture e parcelle, fino a

raggiungere l’importo di euro 410.067,97 (+ euro 126.201,12 rispetto a quanto

rappresentato nel piano).

2. euro 220.368,22 di cui è stato proposto il riconoscimento relativamente a

sentenze notificate tra il 2 gennaio 2013 ed 31 ottobre 2013 (v. nota del Comando

Polizia Municipale n. 35364/2013).

euro 24.200,00 di cui il Settore Servizi alla Persona “Istruzione” alla data del

10.12.2013 sta valutando l’esistenza;

euro 14.259,34 dallo stesso Settore “macrofunzione welfare e famiglia”, per il

quale alla data del 4 febbraio 2013 con nota prot. n. 17087 era stata attestata

l’inesistenza di debiti fuori bilancio;

ai debiti fuori bilancio pari a complessivi euro 3.869.013,11 risultanti dalla nota

16630/2013 del Settore Avvocatura Civica, occorre aggiungere, a seguito della

“parziale integrazione e rettifica” contenuta nella nota del medesimo Settore

43

prot.n. 147891 del 18.10.2013, l’importo di euro 1.943.877,88; la nota da ultimo

menzionata segnala anche che l’Amministrazione ha avviato il pagamento dei

debiti pregressi, per cui dalle somme complessivamente segnalate occorre

detrarre quelle già pagate;

euro 42.052,12 è l’importo complessivo dei debiti fuori bilancio per i quali,

secondo quanto attestato nella del Settore Affari Generali prot. n. 177405

dell’11.12.2013, “è stata prevista la relativa copertura di spesa ma devono ancora

essere assunti i provvedimenti di riconoscimento”. Le relative proposte sono state

formulate nel periodo settembre/novembre 2013.

Peraltro, con nota prot. n. 131980 del 20 settembre 2013 il Comune ha trasmesso alla

Sezione copia delle deliberazioni adottate dalla Commissione Straordinaria per il

riconoscimento di debiti fuori bilancio ex art.194, comma 1, lett. a) e lett. e), del TUEL,

nel periodo luglio/agosto 2013, alle quali si aggiunge la deliberazione C.S. n.231 del 26

novembre 2013 reperita sul sito istituzionale del Comune, relativamente a servizi resi nel

2013 (deliberazioni C.S. n. 135/2013 e n. 148/2013) ed a titoli giudiziali esecutivi

notificati nel 2013 concernenti contenziosi in cui il Comune è rimasto soccombente

(deliberazioni C.S. n. 160/2013, n. 161/2013, n.167/2013, 168/2013, e n. 231/2013).

All’importo dei debiti determinato in euro 27.265.953,99 (sulla base delle comunicazioni

allegate al piano e delle successive rettifiche ed integrazioni) si aggiungono dunque i

debiti segnalati dopo la predisposizione del piano (euro 2.370.958,68) e quelli

riconosciuti con i provvedimenti trasmessi con nota prot. n. 131980 del 20 settembre

2013 e non inclusi nelle comunicazioni dei dirigenti (allegate al piano o alla nota del

Comune del 28 dicembre 2013) per euro 2.629.643,01: si perviene così ad un totale di

euro 32.266.555,68.

Quanto alla deliberazione C.S. n.180/2013, anch’essa trasmessa con nota prot. n.

131980 del 20 settembre 2013, l’Ente non ha chiarito se l’importo con detta

deliberazione riconosciuto, pari ad euro 179.607,76 fosse stato già incluso nel piano in

quanto segnalato nella nota del Settore Avvocatura Civica prot. n.16630/2013. In caso

negativo, anche questo ulteriore importo ovviamente andrebbe a sommarsi alla massa

passiva a carico del Comune.

Consapevole di detto fenomeno di “fluidità” dell’accertamento dell’importo dei debiti fuori

bilancio, questa Corte ha da ultimo richiesto al Comune, nell’ambito della già menzionata

richiesta istruttoria, specifica attestazione, controfirmata dall’Organo di revisione,

dell’inesistenza di ulteriori debiti fuori bilancio rispetto a quelli già comunicati; non è

pervenuto alcun seguito a detta richiesta.

Situazione del contenzioso e accantonamenti

44

Il piano di riequilibrio espone poi i dati relativi al contenzioso giudiziario pendente

prendendo in considerazione, a tal fine, gli atti giudiziari notificati al Comune dal 1°

gennaio 2008 al 15 ottobre 2012 (n. 31.569 per un importo totale di euro

144.621.697,84).

Il quadro fornito nel piano in esame è dunque meno aggiornato rispetto a quello che,

fornito dall’Organo di revisione pro tempore, è stato riportato nella deliberazione di

questa Sezione n.309 del 13 dicembre 2012: dalla richiamata pronuncia emerge che, dal

1° gennaio 2008 al 30 novembre 2012, sono stati notificati 31.733 atti giudiziari per un

importo complessivo di euro 214.764.924,33. Ne deriva che nel periodo 15 ottobre – 30

novembre 2012 sarebbero stati notificati ben 164 atti giudiziari per un valore di euro

70.143.226,49.

Pare evidente come il piano di riequilibrio (sebbene adottato circa due mesi dopo la

deliberazione della Sezione n.309/2012) non tenga adeguato conto di dette grandezze

finanziarie, nel momento in cui ritiene “congruo” un accantonamento annuo (comunque

evidentemente insufficiente anche rispetto al dato comunale) di euro 2.500.000,00 (v.

pag. 24 del piano originario), importo che non raggiunge neppure il 50 per cento del

valore della spesa media storica (euro 6.655.499,70) che il Comune sostiene nel piano di

aver pagato per i debiti fuori bilancio ex art. 194, comma 1, lett. a) del TUEL nel periodo

2008/2012.

Tale evidenza costituisce dunque elemento inficiante l’attendibilità/congruità del piano di

riequilibrio, così come conformato, sia nella versione originaria che in quella rimodulata,

dal Comune di Reggio Calabria.

L’Ente ha poi riferito nel piano di ritenere opportuno l’inserimento di un ulteriore

accantonamento di euro 3.122.000,00 per sei anni a causa di rateizzazioni rilevate

presso la Società Equitalia Sud e che al momento non trovano uno specifico riscontro in

bilancio.

A proposito dell’insufficienza degli accantonamenti in rapporto alla gravissima situazione

quali-quantitativa del contenzioso in essere e alle prevedibili conseguenze sulle casse (e

sugli equilibri) comunali, si evidenzia che la disciplina in materia di piani di riequilibrio

dispone (art. 243 bis, comma 4, del TUEL) la mera sospensione temporanea delle azioni

esecutive, soltanto fino all’adozione della presente deliberazione di questa Corte e non

anche durante l’esecuzione del piano eventualmente approvato, con ciò apprestando una

tutela verso le casse comunale evidentemente deminuta rispetto all’ipotesi di

dichiarazione di dissesto finanziario.

Pertanto, pare appena il caso di rilevare come, nella specie, la grave situazione del

contenzioso (stante l’insufficienza degli stanziamenti in termini di competenza ma

soprattutto la grave situazione di cassa) appare, per così dire, pronta a riemergere in

45

tutta la sua virulenza per le casse comunali, non appena terminata la procedura di

approvazione del piano (comunque si concluda).

Organismi partecipati.

Ulteriori ipotesi di debiti fuori bilancio potrebbero scaturire dai rapporti dell’Ente con le

società partecipate. Al riguardo, l’istruttoria condotta dalla Commissione per la stabilità

finanziaria degli enti locali ha accertato che “il piano non chiarisce se sia stata effettuata

un’attività di circolarizzazione dei debiti e dei crediti reciproci. Tuttavia, a seguito della

prima richiesta istruttoria, l’Ente espone la situazione dei debiti/crediti verso le

partecipate al 31.12.2012”.

Tali informazioni si rinvengono nelle note prot. n. 54968/2013 (di riscontro alla richiesta

istruttoria citata nella relazione ministeriale) e prot. n. 50539/2013 (contenente le

controdeduzioni sul rendiconto dell’esercizio 2011).

Come evidenziato nella tabella che segue, i crediti vantati dalle società partecipate

trovano solo in parte corrispondenza con gli importi conservati nei residui passivi

dell’Ente.

A tal fine, i crediti vantati dalle società sono stati considerati da questa Corte al lordo

delle somme oggetto di contestazioni/transazioni:

SITUAZIONEDEICREDITIEDEIDEBITIVERSOSOCIETA'PARTECIPATE

Creditodellasocietàv/l'EnteCredito Entev/società

Importorisultantedallescritturecontabili al31.12.2012

dicui(secondoquantoattestatodalComune)

Importoconservato neiresidui passividelComune

Scostamento

Importo giàconsideratonel paragrafodeidebitif.b.

(A)nonancorafatturati(B)

giàpagati(C)

oggetto dicontestazioni/transazioni

(D) E=D‐[A‐(B+C)]

ATAMS.p.A. 2.301.407,56 929.297,32 ‐1.372.110,24 1.392.051,58 2.607.235,84

LeoniaS.p.A. 28.947.582,16 312.718,51 9.367.617,17 21.330.680,78 ‐7.304.182,87 4.016.074,54 4.580.872,71*

MultiserviziS.p.A. 32.343.126,24 2.449.521,14 4.113.393,66 10.284.431,32 20.618.949,89 ‐5.161.261,55 6.950.786,78 3.642.990,98

RE.CA.S.I.S.p.A.

2.580.908,30 2.497.834,86** ‐83.073,44

SATIS.p.A. 1.121.683,79 1.121.683,79 0,00

FataMorganaS.p.A.

1.915.280,00 1.551.979,55 1.037.483,71 ‐124.902,93

799.086,19

TOTALE 70.009.074,24 2.449.521,14 5.978.091,72 19.652.048,49 47.535.930,35 ‐14.045.531,03 12.358.912,90 10.831.099,53

Fonte: note del Comune prot. n. 54968/2013 e n. 50539/2013. *Nella nota prot. n. 50539/2013 sono segnalate penali per euro 5.034.522,21, applicate alla Società fino al 31.12.2012 e in ordine alle quali “sono in corso trattative per il tentativo di bonaria definizione, anche a compensazione dei crediti vantati dalla Società”. **Dalla nota prot. n. 54968/2013 risultano conservati tra i residui passivi euro 2.470.975,72 mentre dalla nota prot. n. 50539/2013 euro 2.497.834,86.

Con deliberazione consiliare n. 27/2012, l’Ente ha disposto il mantenimento delle

partecipazioni in sei società: ATAM S.p.A., RE.CA.S.I. S.p.A., RE.G.E.S. S.p.A., SO.G.A.S.

S.p.A., S.AT.I. s.r.l., LEONIA S.p.A.

46

Il mantenimento di tali partecipazioni è stato proposto dall’Ente nella nota prot. n.

167304/2012, con cui ha presentato al Commissario Straordinario per la

razionalizzazione della spesa per acquisiti di beni e servizi il piano in materia di

ristrutturazione e razionalizzazione delle società controllate (art.3 sexies del D.L. 6 luglio

2012, n.95, convertito in legge 7 agosto 2012 n.135). Detto piano, che prevedeva

peraltro l’incorporazione in S.A.T.I. s.r.l. della Multiservizi Reggio Calabria S.p.A., ha

ricevuto parere non favorevole del Commissario straordinario.

Conseguentemente, la Commissione Straordinaria del Comune di Reggio Calabria, con

deliberazione n.37 del 5 marzo 2013, ha impartito gli indirizzi per la gestione dei servizi

già affidati alla Multiservizi S.p.A. ed in particolare per: predisporre gli atti necessari per

l’affidamento in appalto a terzi; avvalersi, ove possibile, delle convenzioni Consip;

valutare se ricorrano i presupposti richiesti dal D.Lgs. 163/2006 per procedere, nelle

more dell’espletamento delle gare, all’affidamento provvisorio dei servizi; proporre, in

sede di Assemblea della Multiservizi Reggio Calabria S.p.A. in liquidazione, la proroga alle

nuove condizioni, nelle more dell’espletamento delle gare, dell’esercizio provvisorio

dell’impresa con continuazione dell’erogazione del servizio per il periodo aggiuntivo di

due mesi.

Le ulteriori informazioni pervenute in data 30.12.2013 hanno evidenziato che l’esercizio

provvisorio della Multiservizi è cessato il 30 giugno 2013 e che, a seguito della già

avviata procedura di liquidazione, sono state esperite le procedure per l’affidamento dei

servizi già gestiti dalla Società.

In ordine alle ulteriori società di cui è stato disposto il mantenimento, il Comune ha, da

ultimo, comunicato che “è stata acquisita la perizia di stima, da parte del perito nominato

dal Tribunale, del patrimonio delle società REGES e RECASI” ed ha, tuttavia, aggiunto

che “a seguito dell'approvazione dell'emendamento all'art. 15 della legge di stabilità

2014, per effetto del quale verrebbe meno l'obbligo di dismissione, la Commissione dovrà

effettuare una valutazione circa la necessità di proseguire nella procedura di

dismissione”.

Il mantenimento della partecipazione nella Fondazione “Ricoveri Riuniti”, che ha

registrato nel biennio 2011/2012 perdite di esercizio (2012: - euro 63.822,00; 2011: -

euro 21.999,00), era, in base alle informazioni integrative pervenute in sede di analisi del

rendiconto 2011, oggetto di valutazione economico-finanziaria in quanto la stipula del

contratto di servizio (il cui schema è stato approvato con deliberazione della Giunta

Comunale n. 275/2010) avrebbe comportato una spesa complessiva a carico del Comune

di euro 1.226.336,59 per la durata decennale del servizio medesimo. Al riguardo, il

Comune ha riferito che, “ (…) il contratto di servizio non è stato sottoscritto; pertanto,

allo stato, la stessa Fondazione non svolge alcuna attività per conto di questo Ente, né, a

47

tutt' oggi, è stato assunto alcun impegno di spesa atto a finanziare detto contratto; si sta

valutando oggi l'opportunità di effettuare la segnalazione ali' Autorità governativa per

l'esercizio dei poteri di cui all'art. 27 del codice civile volti all'estinzione della detta

Fondazione”.

Alcuni degli organismi di cui l’Ente ha disposto il mantenimento, hanno registrato perdite

in almeno uno degli ultimi tre esercizi: ATAM S.p.A. (2011: - euro 1.641.148,00; 2012: -

euro 1.616.597,00), SO.G.A.S. S.p.A. (2010: - euro 3.565.476,00). Le medesime società

hanno registrato poi risultati negativi della gestione caratteristica (valore della

produzione – costo della produzione), accompagnati, in alcuni anni, da un risultato

d’esercizio positivo (da ricondurre evidentemente ai risultati positivi delle gestioni

finanziarie e straordinarie): ATAM S.p.A. (2010: - euro 129.739,00; 2011: - euro

698.501,00; 2012: - euro 1.616.597,00), SO.G.A.S. S.p.A. (2010: - euro 3.882.038,00;

2011: - euro 2.670.075,00; 2012: - 2.533.767,00). La società ATAM S.p.A. è stata

inoltre caratterizzata, nel triennio 2009/2011, da risultati d’esercizio, al netto delle voci di

cui alle lett. D (rettifiche di valore di attività finanziarie) e E (Proventi e oneri

straordinari) e n.22 (imposte sul reddito dell'esercizio, correnti, differite e anticipate) del

conto economico, pari, rispettivamente, a – euro 485.242,00, - euro 396.484,00 e – euro

986.294,00 e da un andamento crescente del costo del personale dipendente (2009:

euro 12.373.629,00; 2010: euro 12.607.910,00; 2011: euro 12.658.873,00) e

dell’indebitamento (2009: euro 16.241.508,00; 2010: euro 22.037.361,00; 2011: euro

23.763.692,00; 2012: euro 26.067.487). Anche il risultato d’esercizio 2012 della

SO.G.A.S. S.p.A., al netto delle predette voci, assume un valore negativo pari a – euro

2.750.086,00.

La Leonia S.p.A. è stata caratterizzata nel 2011 da un notevole incremento

dell’indebitamento (euro 16.521.061,00) rispetto all’esercizio precedente (euro

10.805.342,00). Analogo andamento dell’indebitamento si rileva nel biennio 2011/2012

per la RE.CA.S.I. S.p.A. rispetto al 2010 (2010: euro 1.087.939,00; 2011: euro

1.969.190,00; 2012: euro 1.870.665,00).

Per quanto concerne le società di cui è stata invece disposta la dismissione (nove), nella

deliberazione della Sezione n. 309/2012 era stato rilevato che, con l’unica eccezione del

consorzio ASIREG, i procedimenti di dismissione erano stati avviati ma, a quella data,

non ancora perfezionati. Sono pertanto stati chiesti, nelle note istruttorie del 17 dicembre

2013, aggiornamenti in merito. Al riguardo l’Ente si è limitato a riferire, riguardo solo ad

alcune società (Marina di Reggio Calabria s.r.l., Patto Territoriale dello Stretto S.p.A.,

Promedia S.c.a r.l., Scuola Mediterranea del Design s.c.a.r.l.), che è stato rinnovato l’iter

relativo all’avviso di vendita, con procedura di gara aperta ad evidenza pubblica. Poiché

la gara è andata deserta l’Ente avvierà la procedura per il recesso. Nulla è stato riferito in

48

merito allo stato della procedura di dismissione delle ulteriori società: Comarc s.r.l.;

Okeanos (consorzio); Fata Morgana S.p.A. (fallita); Multiservizi Reggio Calabria S.p.A.

Le informazioni contenute nella banca dati SIQUEL hanno evidenziato per tali organismi,

in aggiunta a quanto già rilevato nella deliberazione della Sezione n.309/2012 (cui si

rinvia), che:

1. Fata Morgana S.p.A. ha registrato perdite d’esercizio nel biennio 2010/2011

(2010: - euro 872.723,00; 2011: - euro 163.300,00), risultati negativi della

gestione caratteristica nel triennio 2009/2011 (2009: - euro 373.903,00; 2010: -

euro 760.246,00; 2011: - euro 162.054,00) ed un incremento dell’indebitamento

nel 2011 rispetto all’anno precedente (+ euro 734.331,00);

2. Patto Territoriale dello Stretto S.p.A. ha registrato, nel biennio 2010/2011, perdite

d’esercizio (2010: - euro 22.819,00; 2011: - euro 7.790,00) e risultati negativi

della gestione caratteristica (2010: - euro 24.693,00; 2011: - euro 8.276,00). Il

modesto risultato d’esercizio positivo registrato nel 2012 (euro 2.052,00), al netto

delle voci di cui alle lett. D (rettifiche di valore di attività finanziarie) e E (Proventi

e oneri straordinari) e n.22 (imposte sul reddito dell'esercizio, correnti, differite e

anticipate) del conto economico, assume un valore invece negativo, pari a – euro

11.095,00;

3. Comarc s.r.l., confermando il trend negativo degli esercizi precedenti (fin dal

2005), ha registrato anche nel 2012 una perdita di esercizio pari a – euro

211.233,00 e risultati negativi della gestione caratteristica (2010: - euro

9.264,00; 2011: - euro 8.726,00; 2012: - euro 202.445,00);

4. Società Marina di Reggio Calabria s.r.l. ha registrato, a partire dal 2005, perdite di

esercizio e risultati negativi della gestione caratteristica (2009: - euro 14.155,00;

2010: - euro 12.156,00; 2011: - euro 7.316,00);

5. Scuola Mediterranea del Design s.c.a.r.l. ha registrato nel 2009/2010 e nel 2012

perdite di esercizio (pari, rispettivamente, a - euro 9.538,00, a – euro 908,00 e a

- euro 1.038,00) e un risultato negativo della gestione caratteristica (pari,

rispettivamente, a – euro 6.849,00, a - euro 205,00 e a – euro 750,00). Per il

2011, anno per il quale non si rinvengono dati sul SIQUEL, le controdeduzioni del

Comune sul rendiconto della gestione avevano segnalato la mancata approvazione

del bilancio;

6. Promedia s.c.a.r.l., che non ha addirittura approvato il bilancio al 31.12.2010, ha

fatto registrare, nel triennio 2007/2009, risultati negativi della gestione

caratteristica (2007: - euro 35.841,00; 2008: - euro 15.059,00; 2009: - euro

15.911,00) e risultati d’esercizio, al netto delle voci di cui alle lett. D) e, E) e n.22

49

del conto economico, pari, rispettivamente, a – euro 36.286,00, - euro 15.403,00

e – euro 16.437,00;

7. il consorzio Asireg, pur essendo caratterizzato nel triennio 2009/2011 da utili

d’esercizio (nel 2011: euro 23.773,00), ha registrato, nel medesimo periodo,

risultati negativi della gestione caratteristica (2009: - euro 5.442.808,00; 2010: -

euro 2.892.436,00; 2011: - euro 2.248.545,00) e, nel 2011, un risultato

d’esercizio al netto delle voci di cui alle lett. D) e, E) e n.22 del conto economico

pari a – euro 2.241.973,00;

8. Multiservizi Reggio Calabria S.p.A., che non ha ancora approvato il bilancio al

31.12.2011, ha registrato nel 2010 un risultato negativo della gestione

caratteristica pari a – euro 927.452,00 ed un risultato d’esercizio al netto delle

voci di cui alle lett. D) e, E) e n.22 del conto economico pari a – euro

1.209.912,00;

9. Fondazione Biennale Arch. e Arti del Mediterraneo, che ha registrato nel biennio

2010/2011 perdite d’esercizio pari, rispettivamente, ad euro 21.523,75 e ad euro

3.537,75 ed un incremento del valore dell’indebitamento, passato da euro

547.716,70 ad euro 692.538,454. Quanto a detta fondazione, il Comune ha da

ultimo riferito di aver inviato una relazione circa la situazione economica e

finanziaria dell’ente alla Prefettura, quale organo di vigilanza, “per quanto di

competenza della stessa, ai sensi dell'art. 27 del codice civile”.

In ordine agli organismi che hanno registrato perdite negli esercizi 2009/2011, l’Ente ha

attestato, nella nota contenente le controdeduzioni sul rendiconto 2011, il rispetto del

divieto di cui all’art. 6, comma 19, D.L. n. 78/2010.

Dalla nota del Comune prot. n. 50539/2013, risulta che non avevano ancora approvato il

bilancio d’esercizio 2011 il consorzio Okeanos (ultimo bilancio approvato: 2008), la

società Promedia (ultimo bilancio approvato: 2009) e la società Multiservizi Reggio

Calabria, situazione che continua, in base alle risultanze del SIQUEL, a permanere.

Le ulteriori informazioni pervenute in sede di analisi del rendiconto dell’esercizio 2011

hanno messo in luce le circostanze che si espongono di seguito:

la società Patto Territoriale dello Stretto S.p.A. presenta nell’ultimo bilancio

approvato perdite che richiedono gli interventi di cui all’art.2447 (2482 ter) del

codice civile. L’Assemblea ha deciso la trasformazione in società a responsabilità

limitata;

la spesa sostenuta dal Comune nel 2011 a favore degli organismi partecipati

direttamente ammonta ad euro 45.447.793,37.

Le informazioni fornite, tramite il SIQUEL, dal Collegio dei Revisori in occasione della

compilazione del questionario sul rendiconto 2012 (dati al 7 gennaio 2014) evidenziano

50

che i pagamenti effettuati nel 2012 a favore degli organismi partecipati direttamente

ammontano a complessivi euro 29.387.400,56 e che non hanno approvato il bilancio

2012 ben nove organismi (Consorzio ASIREG; Consorzio Okeanos; Promedia S.C.ar.l.;

Leonia S.p.A.; Multiservizi Reggio Calabria S.p.A.; Marina di Reggio Calabria s.r.l.; Fata

Morgana S.p.A.; S.A.T.I. s.r.l.; Fondazione Biennale Arch. e Arti del Mediterraneo).

Si rileva una incongruenza tra i dati relativi alla spesa soprariportati e quelli segnalati nel

prospetto allegato alla nota prot. n. 183795 del 23.12.2013 del Settore Servizi alle

Imprese e Sviluppo Economico pervenuta il 30.12.2013. Dal prospetto in esame emerge

infatti che i pagamenti effettuati nel 2012 ammontano ad euro 34.690.315,34, a fronte di

impegni pari ad euro 48.488.690,19.

La medesima nota segnala poi che, con decreto depositato il 15 novembre 2013, il

Tribunale per le imprese di Catanzaro ha dichiarato lo scioglimento della Leonia S.p.A. ed

è in corso la procedura per la nomina dei liquidatori. La Commissione Straordinaria, con

deliberazione n.117 del 12.6.2013 aveva proceduto alla rescissione di ogni rapporto

contrattuale con la detta società, per cui, con ordinanza n.86 del 31.10.2013, adottata ai

sensi degli art. 50 del TUEL e dell’art.91 del D.lgs. 152/2006, ha affidato ad un nuovo

operatore economico privato il servizio di raccolta dei rifiuti sul territorio comunale,

disponendo, contestualmente, il trasferimento del personale, precedentemente impiegato

nell'espletamento di detto servizio, al nuovo gestore. In esecuzione della predetta

ordinanza, è stata adottata la determinazione dirigenziale n.3339/2013, avente per

oggetto l'approvazione del contratto di servizio per la gestione del ciclo dei rifiuti. Nel

riferire tali notizie l’Ente non ha trasmesso la documentazione relative al nuovo

affidamento.

Nella deliberazione della Sezione n. 309/2012 è stato rilevato che l’Ente ha dato indirizzo

alle società per il contenimento (ex art. 76, comma 7 d.l. n.112/2008) dell’incidenza delle

spese per il personale su quelle correnti e per l’attuazione delle misure di riduzione dei

compensi per il presidente e i membri del Cda, ed ha inviato apposita direttiva (art. 1,

comma 7, del D.L. n.96/2012) in ordine al contenimento delle spese di amministrazione

generale, evidenziando e sollecitando l’obbligatorietà dell’adesione alle convenzioni

Consip per l’approvvigionamento dei beni e servizi, relativamente alle categorie

merceologiche indicate nella norma. Quanto alla concreta attuazione delle predette

disposizioni normative e delle misure previste, l’Ente ha riferito, in fase di

controdeduzioni sul rendiconto 2011 e poi con la citata nota prot. n. 183795/2013 del

23.12.2013 del Settore Servizi alle Imprese e Sviluppo Economico, che:

1. con nota prot. n. 185834 del 17 dicembre 2012, è stata richiamata l’attenzione

delle partecipate sulle disposizioni dell’art.4, commi 9 e seguenti, del D.L.

95/2012;

51

2. con deliberazione n.51 dell’11.12.2012, la Commissione Straordinaria ha disposto

la centralizzazione in capo al Settore Appalti e Contratti della funzione di stazione

appaltante per la gestione dei procedimenti di gara relativi all’acquisizione di beni

e servizi generali per l’Ente, per le forniture di importo inferiore alla soglia

comunitaria;

3. è stata disposta la riduzione (art. 4, comma 4, del d.l. 95/2012) dei componenti

dei Consigli di Amministrazione per Leonia S.p.A. e RE.CA.S.I. S.p.A., e

dell’organo di liquidazione di Multiservizi Reggio Calabria S.p.A.. Nessun

aggiornamento è stato fornito per RE.G.E.S. S.p.A., per la quale, alla data delle

controdeduzioni sul rendiconto 2011 (aprile 2013), erano in corso contatti per

pervenire alla medesima riduzione;

4. con riferimento al recupero delle somme corrisposte agli amministratori, il

liquidatore della Multiservizi ha richiesto la restituzione dei maggiori compensi

percepiti agli amministratori. L’Ente, con nota del 15.10.2013, ha chiesto ad

ATAM S.p.A. di procedere al recupero delle somme indebitamente corrisposte agli

amministratori precedenti;

5. sono state poste all'ordine del giorno dell' Assemblea dei Soci di Leonia S.p.A. le

determinazioni conseguenti all'adeguamento dei compensi per gli amministratori

della società e per il collegio sindacale alla deliberazione della Corte dei Conti

Calabria n. 84/2012. Alla data del 23.12.2013 l’Ente attende ancora dette

determinazioni essendo più volte andate deserte tali assemblee.

6. è stato approvato il Regolamento sull’organizzazione dei controlli sulle società

partecipate non quotate (deliberazione C.S. n. 66 del 28 dicembre 2012).

Nella citata nota prot. n. 183795/2013, sono state altresì elencate le deliberazioni

adottate nell’ultimo triennio per il contenimento e la razionalizzazione della spesa:

1. deliberazione G.C. n. 170 del 26 agosto 2011 "Piano per l'individuazione delle

misure finalizzate al contenimento delle spese di funzionamento dell'Ente per il

triennio 2011-2013" che prevedeva l'obiettivo, tra gli altri, di revisione dei

contratti di servizio con le società partecipate, con la riduzione di almeno il 10

per cento del costo complessivo entro il 2013. Nulla è stato riferito in merito al

raggiungimento dell’obiettivo;

2. deliberazione G.C. n. 256 del 30 agosto 2012 "Approvazione relazione

consuntiva del piano triennale 2011-2013 di razionalizzazione di alcune spese

di funzionamento - annualità 2011. Conferma Piano Triennio 2012-2014", ove

sono descritti i risultati, relativi all’annualità in questione (2011), delle azioni

programmate anche con riferimento alle misure di contenimento e

razionalizzazione della spesa delle società partecipate;

52

3. deliberazione C.S. n. 172 del 1° agosto 2013 con cui è stata approvata, ai

sensi dell'art 2, comma 597, della Legge 24/12/2007, n. 244, la relazione

consuntiva per l'annualità 2012 del "Piano per l'individuazione delle misure

finalizzate al contenimento delle spese di funzionamento dell'Ente per il

triennio 2011 - 2013", ove sono indicati i risultati 2012 delle azioni

programmate anche con riferimento alle misure di contenimento e

razionalizzazione della spesa delle società partecipate;

4. deliberazione C.S. del 28 febbraio 2013, n.19 "Approvazione prime disposizioni

linee di indirizzo e controllo per la gestione della spesa” che indica, quale

obiettivo minimo da raggiungere, l'abbattimento del 30 per cento della spesa

relativa "a servizi i cui contratti di gestione, anche a copertura integrale, sono

in scadenza" e "per i contratti in essere”.

Indici di deficitarietà strutturale.

I prospetti per la “certificazione dei parametri obiettivi ai fini dell’accertamento della

condizione di ente strutturalmente deficitario” relativi al 2010 ed al 2012 mettono in luce

una situazione di deficitarietà strutturale a causa del superamento, rispettivamente, di

sette e di sei parametri-obiettivo.

Quanto al 2011, in sede di analisi del relativo rendiconto l’Ente ha trasmesso alla Sezione

il prospetto attestante la sussistenza di quattro indici negativi (n.3, n. 4, n.8 e n.9) e

quindi l’assenza di una situazione di deficitarietà strutturale.

Tale attestazione tuttavia non è stata condivisa dal Collegio dei revisori pro tempore in

carica. Le opposte attestazioni si riconducono, come esplicitato nella relazione del

predetto Collegio, alle diverse metodologie seguite per il calcolo del parametro obiettivo

n.2 (volume dei residui attivi di nuova formazione provenienti dalla gestione di

competenza e relativi ai titoli I e III, con esclusione dell’addizionale Irpef, superiore al 42

per cento dei valori d’accertamento delle entrate dei medesimi titoli I e III, esclusi i valori

dell’addizionale Irpef), che dal prospetto compilato dall’Ente risulta essere rispettato.

Dalla nota del Dirigente del Settore Finanze e Tributi, allegata alla nota prot. n. 139637

del 19 settembre 2012, emerge che l’Ente ha detratto dall’importo dei residui, desunto

dal conto del bilancio 2011 (euro 74.164.790,19), l’addizionale IRPEF (euro 945.070,76)

e le somme (euro 7.443.273,23) – si legge testualmente - “(..) afferenti a delle

compensazioni verificatesi nell’esercizio 2011 e non regolarizzate entro il 31.12.2011,

ossia delle partite compensate direttamente dagli Enti (..) previo accordi formali tra il

Comune e gli stessi, che in sostanza a causa della mancata regolarizzazione hanno

comportato il riporto di maggiori residui attivi derivanti dalla competenza, pur essendo

state tali partite compensate e quindi riscosse (..)”.

53

Atteso che ai fini del calcolo del parametro in esame il D.M. 24/09/2009 prevede

espressamente la sola esclusione dell’addizionale IRPEF e che il prospetto medesimo

richiede l’attestazione del Segretario, del Responsabile del Servizio finanziario e del

Legale rappresentante dell’Ente “che i parametri suindicati sono stati determinati in base

alle risultanze amministrativo contabili dell’ente”, pur prendendo atto di quanto riferito in

fase di controdeduzioni circa la regolarizzazione nel 2012 delle predette partite, si rileva

che la metodologia di calcolo seguita dall’Ente non può essere condivisa.

Ne deriva che anche il parametro obiettivo n.2 risulta violato con conseguente

configurarsi anche nel 2011 di una situazione di deficitarietà strutturale.

MISURE DI RIEQUILIBRIO

Dopo aver inquadrato, nei termini ampiamente esposti, la situazione iniziale di squilibrio

in cui versa il Comune di Reggio Calabria, si procede ora alla verifica delle misure

programmate dall’Ente al fine di conseguire l’obiettivo del ripristino strutturale degli

equilibri di bilancio.

Per quanto concerne le misure di riequilibrio finanziario, il piano del Comune di Reggio

Calabria, già nella sua versione originaria, si fonda sostanzialmente (pag. 26) sulla

previsione di “un avanzo economico di parte corrente” da destinare, al netto

dell’incremento degli accantonamenti previsti nel fondo svalutazione crediti e degli oneri

straordinari della gestione corrente, alla riduzione del disavanzo di amministrazione (“in

tal modo sarà possibile a consuntivo ottenere il ripiano del disavanzo ….”).

Tale avanzo di gestione (derivante dalla parte corrente) viene prefigurato in ragione

sostanzialmente della previsione di una corposa riduzione delle erogazioni correnti

rispetto alle previsioni definitive 2012, articolata essenzialmente nella riduzione della

spesa per il personale, della spesa da prestazione di servizi e della spesa da

trasferimenti, come da tabella seguente.

54

SPESACORRENTE

Previsionidefinitive2012

2013

Scostamento2013suprevisionidefinitive2012

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Personale 40.229.473,00 37.347.041,56 ‐7,16% 36.711.978,11 36.367.184,92 35.948.512,96 35.614.211,87 34.759.765,77 33.308.299,06 29.582.059,82 29.582.059,82 29.582.059,82

Acquisto beni diconsumo e/o dimaterieprime

1.547.682,00 1.547.682,00 ‐ 1.516.728,36 1.486.393,79 1.456.665,92 1.427.532,60 1.427.532,60 1.427.532,60 1.427.532,60 1.427.532,60 1.427.532,60

Prestazioni diservizi 99.055.528,00 92.202.528,00 ‐6,92% 90.676.251,60 89.149.975,20 89.149.975,20 89.149.975,20 89.149.975,20 89.149.975,20 89.149.975,20 89.149.975,20 89.149.975,20

Utilizzodibeniditerzi

2.415.263,00 2.145.263,00 ‐11,18% 2.055.263,00 2.060.263,00 2.062.263,00 2.063.263,00 2.063.263,00 2.063.263,00 2.063.263,00 2.063.263,00 2.063.263,00

Trasferimenti 16.619.393,00 15.234.443,58 ‐8,33% 13.849.524,16 12.464.604,74 12.464.604,74 12.464.604,74 12.464.604,74 12.464.604,74 12.464.604,74 12.464.604,74 12.464.604,74

Interessi passivieonerifinanziaridiversi

12.521.493,00 11.373.242,18 ‐9,17% 10.856.699,62 10.324.256,23 9.801.665,21 9.252.940,27 8.739.403,52 8.739.403,52 8.176.235,93 7.604.167,53 6.848.081,10

Imposteetasse 2.488.902,00 2.488.902,00 ‐ 2.439.123,96 2.390.341,48 2.342.534,65 2.295.683,96 2.249.770,28 2.204.774,87 2.160.679,38 2.117.465,79 2.075.116,47

Oneristraordinaridella gestionecorrente

9.749.404,00 10.048.297,06 3,07 5.700.000,00 5.700.000,00 5.700.000,00 5.700.000,00 2.500.000,00 2.500.000,00 2.500.000,00 2.500.000,00 2.500.000,00

Ammortamentidiesercizio

Fondosvalutazionecrediti

13.500.000,00 4.638.547,00 ‐5,64% 7.638.547,00 10.000.000,00 10.250.000,00 10.250.000,00 10.250.000,00 10.250.000,00 10.250.000,00 10.250.000,00 10.250.000,00

Fondodiriserva 900.000,00 846.525,37 ‐5,94% 821.407,14 814.652,21 811.201,62 806.890,57 786.128,04 779.398,46 759.897,70 757.128,93 753.535,97

Disavanzo 11.090.804,10 11.090.804,10 11.090.804,10 11.090.804,10 11.090.804,10 11.090.804,10 11.091.804,10 11.091.804,10 11.091.804,10 11.090.804,10

Totale 199.027.138,00 188.963.275,85 ‐5,06% 183.356.327,05 181.848.475,67 181.078.227,40 180.115.906,31 175.481.247,25 173.979.055,55 169.626.052,47 169.008.001,71 168.204.973,00

Fonte: piano di riequilibrio originario (deliberazione Commissione Straordinaria n.17 dell’8 febbraio 2013).

55

In particolare, il piano originario puntualizza (pag. 35 e ss.) che la spesa per il personale

subirà delle riduzioni, oltre che per il pensionamento di personale nel 2012 (euro

2.555.468,82), “per effetti solamente anagrafici” (pensionamenti previsti negli anni

successivi) nella misura indicata dalla tabella di pag. 37 del piano originario (nel 2013,

pari a euro 635.063,45, e così via per gli anni successivi).

RIDUZIONESPESADELPERSONALE

2013 2014 2015 2016 2017 2018 TOTALE

635.063,45

344.793,19

418.671,96

334.301,09

854.446,10

1.451.466,71

4.038.742,50 Fonte: piano di riequilibrio originario (deliberazione C.S. n.17 dell’8 febbraio 2013).

Ulteriori riduzioni sono genericamente (senza cifre) preventivate in ragione

dell’eliminazione dei fondi per la retribuzione accessoria “nella misura che sarà

specificamente determinata in fase di quantificazione dei corrispondenti fondi”.

E’ peraltro da rilevare come il piano di riequilibrio rimodulato pervenga ad una

sostanziale riconsiderazione (in decremento) delle riduzioni di spesa per il personale, che,

a fronte del dato dell’ultimo consuntivo di euro 39.927.035,25, per il 2013 viene prevista

in euro 39.196.688,31 (nel piano originario euro 37.347.041,56), con un successivo

ridimensionamento nel tempo fino ad euro 35.827.257,50 (nel piano originario euro

29.582.059,82).

PERSONALE(Intervento01)

2012* 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020**

Pianooriginario

40.229.473,00 37.347.041,56 36.711.978,11 36.367.184,92 35.948.512,96 35.614.211,87 34.759.765,77 33.308.299,06 29.582.059,82

Pianorimodulato 39.927.035,25 39.196.688,31 38.561.624,86 38.216.831,67 37.798.159,71 37.463.858,62 36.609.412,52 35.157.945,81 35.827.257,50

Fonti: piano di riequilibrio originario (deliberazione C.S. n. 17/2013); piano di riequilibrio rimodulato (deliberazione C.S. n.142/2013)

*Per il 2012 il piano originario considera le previsioni definitive di bilancio mentre il piano rimodulato i dati del consuntivo. **Per il biennio 2021/2022 sono confermate le stesse previsioni del 2020.

Come si vede dal confronto tra i dati del piano originario e di quello rimodulato e dalle

motivazioni sopra riportate con riguardo ai dati del piano originario nonché tenuto conto

dell’entità dei risparmi previsti da pensionamenti, non appare documentato né evincibile

dai dati disponibili se il Comune abbia correttamente programmato il rispetto del

contenuto precettivo dell’art. 243 bis, comma 9, del TUEL a norma del quale “In caso di

accesso al Fondo di rotazione di cui all'art. 243-ter, l'Ente deve adottare entro il termine

dell'esercizio finanziario le seguenti misure di riequilibrio della parte corrente del bilancio:

a) a decorrere dall'esercizio finanziario successivo, riduzione delle spese di personale, da

realizzare in particolare attraverso l'eliminazione dai fondi per il finanziamento della

retribuzione accessoria del personale dirigente e di quello del comparto, delle risorse di

cui agli articoli 15, comma 5, e 26, comma 3, dei Contratti collettivi nazionali di lavoro

56

del 1° aprile 1999 (comparto) e del 23 dicembre 1999 (dirigenza), per la quota non

connessa all'effettivo incremento delle dotazioni organiche”. In particolare, il Comune non

ha comunicato, almeno alla data del 30 dicembre 2013, i dati relativi alla retribuzione

accessoria precedentemente erogata, né soprattutto l’entità della riduzione prefissata e le

modalità temporali di conseguimento dell’obiettivo. Inoltre, la prevista riduzione della

spesa del personale, essenzialmente derivante da pensionamenti (peraltro non appare

imprevedibile nel tempo un innalzamento dell’età pensionabile), non tiene (almeno

nessun accenno si rinviene nel piano) in considerazione gli effetti derivanti dal pur

limitato turn over consentito nel decennio di durata del piano. Parimenti, non viene

affatto preso in considerazione, nella documentazione inviata, il prevedibile aumento

della spesa derivante da successivi nuovi CCNL (attualmente è previsto il blocco fino al

2014). Da ultimo, si annota che, mentre il piano rimodulato prevede una spesa per il

personale 2013 pari ad euro 39.196.688,31, il bilancio di previsione 2013 (previsioni

definitive; v. pag. 2 della nota dell’organo di revisione del 30/10/2013) la quantifica in

euro 39.844.979,31 (superiore per euro 648.291,00).

Quanto alla spesa per prestazione di servizi, il piano originario (pagg. 37 e ss.), al fine di

argomentare la prefigurata riduzione della spesa corrente, prende in esame i rapporti

economico-finanziari tra il Comune ed alcune partecipate (Leonia, Multiservizi, Recasi,

Reges, Atam, Sati), innanzitutto esponendo i corrispettivi posti nel 2012 a carico

dell’erario comunale.

SPESAPERSERVIZIEROGATIDALLESOCIETA'PARTECIPATEANNO2012

Leonia Multiservizi Recasi Reges Atam Sati TotaliCorrispettivoa carico delComune

18.459.211,18

15.171.813,81

1.875.459,00

6.272.705,64

1.392.200,85

1.452.322,84

44.623.713,32

IVA1.845.921,12

3.186.080,90

393.846,39

992.718,52

139.678,24

205.136,69

6.763.381,86

TOTALI20.305.132,30

18.357.894,71

2.269.305,39

7.265.424,16

1.531.879,09

1.657.459,53

51.387.095,18

Fonti: piano di riequilibrio originario (deliberazione C.S. n. 17/2013).

Quanto alla prevista riduzione della spesa, il piano originario prevede (pag. 44 e ss.) che:

per la Multiservizi e la Sati, i risparmi (non quantificati) dovrebbero derivare

dall’esecuzione di un piano di ristrutturazione e razionalizzazione, inoltrato al

Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni

e servizi, ovvero, in caso di parere negativo di quest’organo, dall’affidamento

dell’appalto di servizi mediante procedura ad evidenza pubblica;

per la Reges (verso cui il Comune ha impegnato nel 2012 un importo di euro

7.339.597,29), premesso che già nel 2012 si sono conseguiti risparmi seppure per

soli euro 371.055,00, il piano riferisce che si dovrebbe conseguire una minore

spesa in ragione del mancato rinnovo di tre contratti stipulati con il partner di

minoranza (per complessivi euro 803.504,44), le cui prestazioni saranno tuttavia

57

assicurate mediante appalto (si prevede, senza particolari motivazioni, una

riduzione della spesa “non inferiore al 50%”). Inoltre, ulteriori risparmi per euro

250.000,00 annui (anche in questo caso, la cifra non appare puntualmente

motivata) dovrebbero derivare dall’esecuzione diretta di notifiche nel territorio

reggino da parte dei messi comunali, dall’appalto dei servizi e dall’uso della posta

elettronica certificata. Infine, il piano aggiunge che “ulteriori (“non inferiore al

15%” dell’importo complessivo di euro 4.985.476,47, pari dunque ad euro

747.821,47) margini di rinegoziazione sussistono con riferimento alle percentuali

degli aggi anche in considerazione degli aumenti disposti sulle aliquote e sulle

tariffe delle varie entrate tributarie ed extratributarie comunali”;

per la RE.CA.S.I. S.p.A. (il corrispettivo a carico del Comune è stato pari nel 2012

a euro 2.269.305,39) si prevede un risparmio di euro 120.000,00, derivante per

metà dal trasferimento della sede in locali comunali (che dovrebbe comportare

una riduzione del corrispettivo di euro 60.000,00) e per la rimanente parte dalla

contrazione dei compensi degli amministratori (ridotti nel numero) e dei sindaci;

per la Leonia S.p.A. (il corrispettivo a carico del Comune, per i servizi di igiene

ambientale è stato pari nel 2012 a euro 20.305.132,30), il piano si limita a porre

“un obiettivo di riduzione della spesa dell’8% per il 2013 (pari ad euro

1.231.890,00 per la raccolta indifferenziata e ad euro 244.846,78 per la raccolta

differenziata per un totale quindi di euro 1.476.736,89)”, mentre nulla si riferisce

sulle modalità di realizzazione di detta riduzione. “A partire dal 2014” - aggiunge il

piano - “è prevedibile che la riduzione raggiunga il 10%”, in ragione “della

rivisitazione delle modalità di affidamento del servizio”;

per l’ATAM S.p.A. (azienda in grave situazione finanziaria), cui il Comune ha

versato nel 2012 euro 3.056.961,85, il piano prevede che “sarà realizzato un

risparmio con l’eliminazione dei costi per servizi non essenziali (servizi speciali,

tessere di libera circolazione, abbonamenti di linea), per una “complessiva

economia, rispetto al 2012, di euro 215.676,00 per il rateo 2013 e di euro

247.366,85 a regime dal 2014”.

Pertanto, in disparte ogni riserva in ordine alla concreta fattibilità degli interventi

descritti, per il 2013 il risparmio complessivo quantificato (non sono fornite cifre per

Multiservizi e Sati) risulta pari ad euro 2.560.234,36. Per converso, l’importo delle spese

per prestazioni di servizi passa, nel piano originario (sulle cifre del piano rimodulato si

tornerà successivamente) da una previsione definitiva 2012 di euro 99.055.528,00 ad un

importo per il 2013 di euro 92.202.528,00, per poi scendere nel tempo fino ad euro

89.149.975,20.

58

A ciò si aggiunga che, con parere n. 21 del 25 febbraio 2013, il Commissario

straordinario per la razionalizzazione della spesa per l’acquisto di beni e servizi ha

espresso una valutazione negativa sul piano di ristrutturazione e razionalizzazione delle

società controllate proposto dal Comune di Reggio Calabria, ritenendo che “la

documentazione trasmessa dalla Commissione Straordinaria appare essere, nella

sostanza, una manifestazione d'intenti diretta al mantenimento e alla riorganizzazione

delle partecipazioni societarie, ma non possiede tuttavia le caratteristiche di un effettivo

e concreto piano di ristrutturazione e razionalizzazione delle società controllate, tale da

consentire – attraverso l'esposizione di elementi quantitativi e di precise indicazioni

temporali sulla realizzazione del piano - una valutazione della convenienza economica

dello svolgimento in house delle attività rispetto all'opzione alternativa dell'acquisizione

sul mercato dei medesimi servizi”.

In particolare, per il previsto accorpamento della MULTISERVIZI S.p.A. con la S.A.T.I.

S.r.l., il Commissario anzidetto ha rilevato che “non viene fornito alcun elemento sulla

concreta fattibilità, sotto il profilo giuridico ed economico, del progetto di fusione, specie

in considerazione del sopra descritto stato di liquidazione in cui versa attualmente la

Multiservizi”.

A seguito di detto responso commissariale, il Comune, con nota prot. n. 1194 del 25

marzo 2013, si è limitato a riferire che “darà pertanto esecuzione alle previsioni del

piano” mediante “l'affidamento in appalto dei servizi, mediante procedure di evidenza

pubblica, per la durata di cinque anni, inserendo la previsione di strumenti di tutela dei

livelli di occupazione".

Peraltro, i chiarimenti trasmessi al Ministero dell’Interno in riscontro alla seconda

richiesta istruttoria ministeriale, hanno evidenziato che, al fine di attuare la predetta

previsione, la Commissione Straordinaria ha adottato la deliberazione n.37 del 5 marzo

2013 “con cui è stato dato mandato ai dirigenti competenti di predisporre senza indugio

per l’affidamento in appalto a terzi dei servizi (..), nel rispetto dei criteri fissati dalla

Commissione con deliberazione n.19 del 28 febbraio 2013”.

L’ultimo provvedimento citato, trasmesso soltanto in data 30 dicembre 2013, ha ad

oggetto "Approvazione prime disposizioni linee di indirizzo e controllo per la gestione

della spesa che indica, quale obiettivo minimo da raggiungere, l'abbattimento del 30%

della spesa relativa a servizi i cui contratti di gestione, anche a copertura integrale, sono

in scadenza e per i contratti in essere". La nota del Settore Servizi alle Imprese e

Sviluppo Economico prot. n. 183795/2013 cui lo stesso provvedimento è allegato

segnala, a proposito della Multiservizi S.p.A., che per effetto della già avviata procedura

di liquidazione, il personale è stato oggetto di licenziamento e, parallelamente, sono state

avviate le procedure di legge per consentire ai lavoratori di partecipare ai progetti

59

finanziati dalla Regione Calabria, di cui alla Legge Regionale nr. 28/2008, ai fini di un

futuro reinserimento nel soggetto che gestirà a regime i servizi di interesse generale già

gestiti dalla stessa società, ipotizzando la costituzione di una società in house comunale

per la loro gestione.

E’ superfluo evidenziare come detta soluzione gestionale non offra adeguate garanzie in

ordine alla concreta conseguibilità delle riduzioni di spesa prefigurate.

Ciò posto con riferimento al piano originario, non può che rilevarsi, con riserva di

successivo approfondimento, che nel piano rimodulato l’importo della spesa per

prestazioni di servizi previsto per il 2013 (il consuntivo 2012 riporta euro 93.086.148,14)

scende ad euro 87.793.225,92 (per arrivare, a decorrere dal 2015, ad euro

79.123.225,92), senza che sia fornita alcuna motivazione aggiuntiva rispetto a quelle

(già non propriamente persuasive) fornite dal piano originario. Si afferma soltanto (pag.

5 del nuovo piano) che: “la rimodulazione della spesa corrente che si propone tiene in

debito conto delle seguenti variabili:…..l’obiettivo di ridurre ulteriormente nel triennio

2013/2015, la spesa per prestazioni di servizi (int. 3) e la spesa per trasferimenti (int.

5), al fine di ottenere l’incremento del 25% dell’importo spettante del fondo di rotazione,

previsto dall’art. 3 comma 1 lett. b) del DM 11/01/2013”.

Si tratta dunque, testualmente, di una mera “proposta” di rimodulazione della spesa

corrente nell’ambito della quale la riduzione della spesa per prestazioni di servizi

costituisce un mero obiettivo, senza che siano adeguatamente conformate le concrete

modalità di conseguimento della finalità perseguita.

In proposito, si evidenzia che l’art. 243 bis, comma 9, del TUEL dispone, in caso di

accesso al fondo di rotazione, la necessità di adottare “misure di riequilibrio” “entro il

termine dell'esercizio finanziario”, finalizzate, tra l’altro, alla “riduzione almeno del dieci

per cento delle spese per prestazioni di servizi”, “entro il termine di un triennio”.

Da ultimo, questa Corte, tenuto conto della necessità di adottare dette misure “entro il

termine dell'esercizio finanziario”, ha richiesto all’ente, al fine di ulteriormente vagliare

l’attendibilità delle prefigurate riduzioni di spesa, di “evidenziare se il Comune abbia

appaltato a terzi servizi già gestiti dalle partecipate (ovvero se abbia rinegoziato con esse

determinati servizi). In caso positivo, si prega di trasmettere i negozi, evidenziando

eventuali risparmi di spesa rispetto al precedente contratto”.

A fronte di detta richiesta istruttoria, la Commissione Straordinaria del Comune di Reggio

Calabria, in un allegato della già menzionata nota di risposta del 30 dicembre 2013, ha

riferito che “si registrano modifiche, sia con riferimento ai servizi già gestiti dalla

Multiservizi RC S.p.A., che per quelli gestiti dalla Leonia S.p.A., ……. In conseguenza

dell’intervenuta causa di scioglimento di cui all'art.3 dei rispettivi statuti”.

60

Quanto ai servizi già gestiti dalla Multiservizi S.p.A., viene pure riferito che “Sono state,

inoltre, esperite le procedure per l'affidamento dei servizi già gestiti dalla società

Multiservizi, come da nota prot. n. 181696 del 19.12.2013 del dirigente del Settore

Servizi Tecnici e n. 167176 del 25.11.2013 del Dirigente del Settore Servizi alla Persona.

Inoltre, è stata adottata la determinazione a contrarre n.1388 del 30 giugno 2013, per

l'affidamento del Servizio manutenzione del verde, procedura tuttora in corso per via

della certificazione antimafia, ancora in corso di rilascio”.

Per ciò che concerne la Leonia S.p.A., società mista comunale del settore rifiuti, la

Commissione Straordinaria ha deciso di procedere, con deliberazione n.117 del 12 giugno

2013, alla rescissione di ogni rapporto contrattuale con la detta società e, con successiva

ordinanza n.86 del 31.10.2013, adottata ai sensi degli artt. 50 del D.Lgs. 267/2000 e

151 del D.lgs. 152/2006, ha affidato ad un nuovo operatore economico privato il servizio

di raccolta dei rifiuti sul territorio comunale, disponendo, contestualmente, il

trasferimento del personale, precedentemente impiegato nell'espletamento di detto

servizio, al nuovo gestore.

Tuttavia, quanto ai programmati risparmi di spesa, il Comune non ha fornito alcun dato

puntuale sui risparmi prevedibili sulla base del testo dei nuovi contratti, e anzi ha riferito

che “In relazione ai servizi sopra detti, affidati a terzi operatori, la spesa è stata

contenuta all'interno dei costi dei precedenti contratti intercorrenti con le società

partecipante, senza incremento di spesa”.

Inoltre, quanto alla società REGES, il Comune, al 30 dicembre 2013, non ha trasmesso

alcun nuovo contratto/convenzione, limitandosi a riferire che “la Commissione

Straordinaria, con nota 134556 del 26.09.2013, ha comunicato al socio di minoranza

della società REGES, la necessità di rinegoziare il contratto di servizio, con la

rimodulazione degli aggi, anche in considerazione degli aumenti delle aliquote e delle

tariffe delle varie entrate tributarie ed extratributarie dell'Ente. L'intendimento della

Commissione è quello ridurre al 3% l'aggio sull'ammontare delle somme lorde riscosse,

relative alle entrate tributarie ed extratributarie per le quali la società svolge attività

ordinaria, lo 0,25% sulle somme lorde incassate a titolo di autoliquidazione e/o

versamento spontaneo e 1'8%”.

Nessuna altra effettiva misura di riduzione dei costi è stata comunicata, fatta eccezione

per qualche iniziativa in materia di riduzione dei costi per gli organi di alcune partecipate

(misura comunque di impatto finanziario limitato, anche se di apprezzabile valore etico-

simbolico).

In particolare, la Commissione Straordinaria ha comunicato che “è stata disposta la

riduzione dei componenti dei consigli di amministrazione delle società Leonia S.p.A. e

61

RECASI S.p.A. da cinque a tre, contenendo in tal modo i costi di funzionamento degli

organi sociali”.

Sono state tuttavia registrate problematiche di realizzazione del credito con riguardo al

recupero delle somme già corrisposte agli amministratori della Multiservizi.

Infine, viene riferito che “sono state poste all'ordine del giorno dell' Assemblea dei Soci di

Leonia S.p.A. le determinazioni conseguenti all'adeguamento dei compensi per gli

amministratori della società e per il collegio sindacale alla deliberazione della Corte dei

Conti Calabria n. 84/2012. Si attendono ancora le dette determinazioni essendo più volte

andate deserte tali assemblee”.

In conclusione, le riscontrate criticità sia sul fronte della definizione delle misure (piano di

razionalizzazione e nuovi contratti) che della loro concreta effettività (per i pochi rapporti

effettivamente novati) proiettano evidenti perplessità con riferimento ai prefigurati

risparmi di spesa da realizzarsi, come per legge, “entro il termine di un triennio”.

Quanto alla spesa per trasferimenti, il piano di riequilibrio originario prevede una

progressiva riduzione degli importi (che dalla previsione 2012 definitiva di euro

16.619.393,00 passano ad una previsione 2013 di euro 15.234.443,58), in ordine alla

quale il documento si limita a riferire che “è stata prevista una riduzione del 25% nel

triennio, anche in considerazione del fatto che molte poste iscritte in tale intervento si

riferiscono a spese correlate a finanziamenti esterni e quindi senza alcuna influenza sul

bilancio dell’ente”.

Nel piano rimodulato, a fronte di un dato di consuntivo 2012 di euro 12.652.706,28, si

prevede un ulteriore abbattimento della previsione ad euro 11.000.000,00 nel 2013 (euro

10.000.000,00 nel 2014 ed euro 8.856.894,40 a partire dal 2015), in ordine alla quale

non si rinvengono adeguate motivazioni tecniche.

Infatti, come già riferito a proposito della spesa per prestazioni di servizi, nel documento

riformulato si legge che: “la rimodulazione della spesa corrente che si propone tiene in

debito conto delle seguenti variabili:…..l’obiettivo di ridurre ulteriormente nel triennio

2013/2015, la spesa per prestazioni di servizi (int. 3) e la spesa per trasferimenti (int.

5), al fine di ottenere l’incremento del 25% dell’importo spettante del fondo di rotazione,

previsto dall’art. 3 comma 1 lett. b) del DM 11/01/2013”.

Si tratta dunque, testualmente, di una semplice “proposta” di rimodulazione della spesa

corrente nell’ambito della quale la riduzione della spesa per trasferimenti costituisce un

mero obiettivo, senza che siano minimamente illustrate le concrete modalità di

conseguimento della finalità perseguita.

In proposito, si evidenzia che l’art. 243 bis, comma 9, del TUEL dispone, in caso di

accesso al fondo di rotazione, la necessità di adottare “misure di riequilibrio” “entro il

termine dell'esercizio finanziario”, finalizzate, tra l’altro, alla “riduzione almeno il

62

venticinque per cento delle spese per trasferimenti, di cui all'intervento 05 della spesa

corrente, finanziate attraverso risorse proprie”, “entro il termine di un triennio”.

Da ultimo, questa Corte, tenuto conto della necessità di adottare dette misure “entro il

termine dell'esercizio finanziario”, ha richiesto all’Ente, al fine di ulteriormente vagliare

l’attendibilità delle prefigurate riduzioni di spesa, di “individuare quali spese per

trasferimenti saranno tagliate ai fini dell'accesso al fondo, distinguendo tra effetti

derivandi da atti adottati e quelli scaturendi da atti futuri”.

Tuttavia, nella già citata nota pervenuta il 30 dicembre 2013, il Comune si è limitato a

riferire che “come già indicato a pag.50 del piano, si precisa che in tale intervento

trovano allocazione le spese per lo più correlate a finanziamenti esterni e quindi con

scarsissima incidenza sul bilancio dell'Ente”, così non giustificando comunque la riduzione

di spesa prevista nel piano da euro 12.652.706,28 (dato di consuntivo 2012) ad euro

11.000.000,00 nel 2013, ad euro 10.000.000,00 nel 2014 e ad euro 8.856.894,40 a

partire dal 2015.

Per effetto di queste riduzioni (e dell’incremento del fondo svalutazione crediti), il piano

riformulato rimodula la previsione della spesa corrente totale secondo la seguente

tabella:

SPESACORRENTETOTALE

Consuntivo2011

Consuntivo2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

174.990.596,10

173.815.685,76

182.648.734,21

176.473.814,19

170.145.550,78

169.094.733,49

162.992.765,91

158.213.849,25

156.561.636,56

156.450.242,75

155.673.167,18

154.706.862,65

Fonte: piano di riequilibrio rimodulato (deliberazione C.S. n.142/2013)

Le informazioni trasmesse dal Collegio dei revisori in data 30 dicembre 2013 hanno

evidenziato, tuttavia, che le previsioni contenute nel piano non hanno trovato conferma,

per il 2013, nel bilancio di previsione: “nel bilancio preventivo approvato il 29 novembre

2013, la spesa corrente è prevista in euro 216.944.277,00” (+ euro 34.295.542,79

rispetto al piano).

COPERTURA DILAZIONATA DEL DISAVANZO DI AMMINISTRAZIONE

Quanto al disavanzo di amministrazione pregresso, che il piano individua in euro

110.918.044,99, si richiamano innanzitutto le perplessità già esposte in ordine alla sua

attendibilità, con particolare riguardo alla problematica della solo parziale eliminazione, in

sede di riaccertamento, dei residui attivi vetusti.

63

Peraltro, sia il piano originario che quello rimodulato “scelgono” di programmare il suo

riassorbimento ripartendolo in misura eguale per ciascuno dei dieci anni di proiezione del

piano.

Tuttavia, a tal fine, la tabella riportata a pag. 7 del piano rimodulato quantifica la quota

annuale da ripianare in euro 11.090.804,10. Si perviene così ad un importo totale di euro

110.908.041,00, inferiore di euro 10.000,00 rispetto al disavanzo di amministrazione.

A tale anomalia, verosimilmente frutto di un errore materiale, si aggiunge quella più

rilevante derivante dalla circostanza per cui gli equilibri costruiti nella tabella in esame

tengono conto dell’importo dei debiti fuori bilancio riportati nel piano originario (pag.17),

importo che, come ampiamente esposto nel paragrafo ad essi dedicato, è stato

ricostruito in una nuova e maggiore misura sulla base delle comunicazioni dei dirigenti

dei Settori.

Peraltro, con riferimento ai debiti fuori bilancio quantificati nel piano originario in euro

13.226.808,62 (v. pag.17: 11.349.607,93 + 824.052,49 + 1.053.148,20), nel medesimo

piano (pag. 28) si prevede la copertura (di un importo leggermente inferiore: pag. 28

euro 13.136.445,20), da realizzare per il 50% mediante fondi del bilancio 2013, e per il

rimanente importo mediante mutuo, che, come meglio si dirà in seguito, non è stato

previsto nel bilancio 2013.

Per giunta, come già rilevato, ulteriori debiti fuori bilancio sono emersi nell’anno 2013, e

il Comune, sebbene specificamente interpellato, non ha inviato apposita attestazione,

controfirmata dall’Organo di revisione, dell’inesistenza di ulteriori debiti fuori bilancio

rispetto a quelli già segnalati.

Ad ogni modo, si riporta nella tabella seguente la programmazione diacronica del ripiano

del disavanzo di amministrazione, per come conformata nel piano di riequilibrio

rimodulato.

RIPIANODELDISAVANZODIAMMINISTRAZIONE2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Totale

11.090.804,10

11.090.804,10

11.090.804,10

11.090.804,10

11.090.804,10

11.090.804,10

11.090.804,10

11.090.804,10

11.090.804,10

11.090.804,10

110.908.041,00

Fonte: piano di riequilibrio rimodulato (deliberazione C.S. n.142/2013)

Tale soluzione previsionale “a ripartizione omogenea per tutto il decennio” non appare

tuttavia in linea con quanto ritenuto dalla Sezione autonomie della Corte dei conti

(delibera n. 16/2012), secondo cui “la maggiore ampiezza del tempo di esecuzione del

piano, protratto in sede di conversione ad un arco decennale, vincola anche le future

gestioni per cui la graduazione, negli anni di durata del piano, della percentuale del

64

ripiano del disavanzo di amministrazione e degli importi da prevedere nei bilanci per il

finanziamento dei debiti fuori bilancio (art. 243-bis, comma 6, lettera d) deve privilegiare

un maggior peso delle misure nei primi anni del medesimo piano e, preferibilmente, negli

anni residui di attività della consiliatura e comunque nei primi 5 anni”.

Inoltre, occorre evidenziare come il dilazionamento in un arco di tempo decennale degli

oneri ricompresi nella ponderosa massa passiva gravante sull’Ente non potesse che

prendere le mosse dalla ponderata valutazione e conseguente motivazione del

fondamento giuscontabile/civilistico del differimento della stessa copertura (in termini di

competenza prima che di cassa) fino al 2022, avuto riguardo al titolo giuridico a base

dell'impegno di spesa; ciò in quanto il disposto dell’ art. 243-bis, comma 6, lettera c)

costituisce deroga al principio di immediata copertura (art. 165, comma 11 e art. 188 del

Tuel) del disavanzo di amministrazione e non certo ad ogni normativa vigente, prima tra

tutte (ma non solo) la disciplina comunitaria e civilistica in materia di termini per

l’adempimento.

In presenza di obbligazioni verso creditori dell’ente, sarebbe stata evidentemente

necessaria la preventiva stipula di accordi con i creditori per la definizione

(necessariamente) consensuale delle modalità di differimento dell’adempimento delle

obbligazioni a carico del Comune, addirittura in un arco di tempo decennale.

Si tratta, del resto, di constatazione imposta dalla disciplina codicistica e prima ancora

comunitaria (d.lgs. n. 231/2002; si veda altresì il d.lgs. n. 192/2012, di recepimento

della direttiva europea n. 7/2011) in materia di termini per l’adempimento delle

obbligazioni gravanti sulle pubbliche amministrazioni, normativa che non consente agli

enti pubblici di modificare unilateralmente i termini adempitivi delle proprie obbligazioni.

Già l’originario testo del decreto legislativo n. 231/2002, attuativo della direttiva

2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali

(intese in senso lato)8, contemplava stringenti norme in materia di termini per

l’adempimento delle obbligazioni, anche da parte delle pubbliche amministrazioni, e di

conseguenti oneri per interessi.

In particolare, anche con riguardo alle obbligazioni gravanti sulle pubbliche

amministrazioni, il testo originario del menzionato decreto legislativo prevedeva, tra

l’altro, un termine generale di adempimento di 30 giorni, la sua derogabilità solo in sede

contrattuale (dunque con l’accordo con il creditore9) e con determinati limiti, la

8 Per transazioni commerciali si intendono, ai sensi della direttiva comunitaria 2000/35/CE e del d. lgs. n. 231/2002, “i contratti, comunque denominati, tra imprese ovvero tra imprese e pubbliche amministrazioni, che comportano, in via esclusiva o prevalente, la consegna di merci o la prestazione di servizi contro il pagamento di un prezzo”. 9 Sulla impossibilità di deroga unilaterale, da parte dell’amministrazione pubblica, del termine di adempimento, neppure mediante clausole di bando, si ved, tra l’atro, C. d. S., sez. V, sentenza n. 469/2010.

65

decorrenza automatica (senza necessità di messa in mora; c.d. mora ex re, principio già

peraltro evincibile dal disposto degli articoli 1182 comma 3 e 1219 del codice civile) degli

interessi in ipotesi di ritardato o omesso adempimento.

Per giunta, detta disciplina è stata resa ancor più rigorosa a seguito dell’entrata in vigore

del d.lgs. n. 192/2012, di recepimento della direttiva 2011/7/UE, fonte normativa che,

accanto alla previsione di un termine generale per il pagamento di giorni 30, dispone,

specificamente per gli enti pubblici, che (art. 4, comma 4) “Nelle transazioni commerciali

in cui il debitore è una pubblica amministrazione le parti possono pattuire, purché in

modo espresso, un termine per il pagamento superiore a quello previsto dal comma 2,

quando ciò sia giustificato dalla natura o dall'oggetto del contratto o dalle circostanze

esistenti al momento della sua conclusione. In ogni caso i termini di cui al comma 2 non

possono essere superiori a sessanta giorni. La clausola relativa al termine deve essere

provata per iscritto”.

Pare in proposito appena il caso di evidenziare come detta disciplina, oltre al già previsto

termine ordinario di 30 giorni, ribadisca il principio (peraltro già evincibile sulla scorta

dell’ordinamento civilistico previgente) di necessaria consensualità di eventuali

disposizioni negoziali dilatorie, prevedendone anzi la loro necessaria formalizzazione

scritta, limitandone comunque l’operatività alle ipotesi in cui il differimento sia

oggettivamente motivato e in ogni caso imponendo un tetto massimo di giorni 60.

Peraltro, il principio di necessaria consensualità degli atti di dilazione di pagamento risulta

espressamente richiamato anche dalla disciplina del TUEL in materia di copertura dei

debiti fuori bilancio, sia ordinaria (art. 194, comma 2: “piano di rateizzazione.. convenuto

con i creditori”) che in sede di procedura di riequilibrio finanziario (art. 243 bis, comma

7: “piano di rateizzazione.. convenuto con i creditori”).

Evidentemente, detto principio, espressamente richiamato dal TUEL per i debiti fuori

bilancio (per i quali non risulta alcuna previsione nel bilancio e dunque non risulta

neppure iniziato il procedimento di spesa), si impone a fortiori, per ovvie ragioni logico-

giuridiche e in ragione dell’operatività della riferita disciplina comunitaria e nazionale, con

riguardo a tutti i debiti gravanti sugli enti locali, ancor più se già “in bilancio”.

Infatti, per i residui passivi (e in generale per tutte le poste impegnate in bilancio), si

tratta di poste per le quali l’ente ha già adottato, talora da lungo tempo (cfr. grado di

anzianità dei residui passivi), l’impegno di spesa ex art. 183 del TUEL, ovvero l’atto

contabile con il quale “a seguito di obbligazione giuridicamente perfezionata è

determinata la somma da pagare, determinato il soggetto creditore, indicata la ragione e

viene costituito il vincolo sulle previsioni di bilancio, nell'ambito della disponibilità

finanziaria accertata ai sensi dell'art. 151”.

66

Orbene, a fronte di queste pacifiche considerazioni di ordine civilistico e giuscontabile, il

piano di riequilibrio non fornisce adeguata motivazione in ordine alla effettiva

dilazionabilità decennale della copertura finanziaria del disavanzo di amministrazione,

avuto riguardo al titolo giuridico a base dell'impegno di spesa.

Peraltro, il Comune di Reggio Calabria risulta ormai da anni in disavanzo di

amministrazione, derivante essenzialmente da una eccedenza dei residui passivi (euro

694.375.053,12) rispetto a quelli attivi (euro 576.004.495,26), riconducibile per euro

267.036.751,13 alla parte corrente e per euro 393.665.337,80 alla parte capitale), e i

mutui contratti dall’ente, quanto meno quelli di un certo rilievo, risultano notevolmente

risalenti nel tempo10.

D’altra parte, lo stesso piano originario accenna all’esistenza di debiti commerciali

risalenti al 2011 per euro 145.270.293,06 nonché di debiti commerciali del 2012 per euro

106.563.128,6811.

Ebbene, né il piano originario né quello rimodulato contemplano adeguata motivazione in

merito né tanto meno sono allegati detti accordi di dilazione dei pagamenti.

Solo a pag. 13 del piano rimodulato si accenna ad accordi transattivi e di dilazione (però

fino ai primi anni del piano, mentre l’atto differisce la copertura del disavanzo di

amministrazione fino al 2022) con riguardo ad “alcuni grandi creditori”, per un totale di

circa 40 milioni di euro.

In sostanza, dunque, non si riesce a comprendere in base a quali considerazioni

giuscontabili, ad esempio, risulti asserito dall’Ente nel piano di riequilibrio, di poter

coprire (differendo la stessa “competenza”) soltanto nel 2022 residui passivi (quali?) per

euro 11.091.804,10, facenti parte di un disavanzo di amministrazione già accertato nel

2012.

Ovviamente il medesimo ragionamento logico-giuridico può agevolmente esser replicato

per tutti gli esercizi ricompresi nel piano, almeno ad iniziare dal 2014 e fatta eccezione

per i parziali accordi transattivo/dilatori effettivamente stipulati.

In proposito, v’è anche da rilevare come questa Corte, dopo una prima lettura del

documento, ha inoltrato, nella consapevolezza del suddetto deficit giuridico-previsionale,

specifica indicazione istruttoria (datata 15 marzo 2013) alla Commissione ministeriale

(inerente tutti i comuni calabresi, compreso Reggio Calabria), nella quale ha evidenziato,

tra l’altro, la necessità di acquisire gli accordi legittimanti le dilazioni di pagamento

previste nei piani di riequilibrio.

10 Dati acquisiti da www.finanzalocale.interno.it. 11 Per un’esposizione dettagliata dell’entità e della vetustà dei residui attivi, v. la parte specificamente dedicata della relazione.

67

In proposito, non appare ultroneo evidenziare, pur nella consapevolezza che gli accordi di

dilazione avrebbero dovuto giuridicamente e logicamente precedere la predisposizione del

documento pianificatorio, come tale sollecitazione istruttoria, ove opportunamente

“valorizzata”, avrebbe potuto consentire al Comune, tenuto altresì conto dei lunghi tempi

(de facto nonché ex d. l. n. 35/2013) del procedimento istruttorio, di predisporre anche

ex post accordi con i creditori dell’ente (ovviamente qualora si fosse riusciti a trovare

soggetti disponibili ad un differimento fino a dieci anni) coerenti con le previsioni del

piano già approvato.

Da ultimo, si annota che questa Corte, non appena ricevuta la relazione istruttoria della

Commissione ministeriale e nonostante i ristretti termini riconosciuti dalla legge ai fini

della valutazione del programma di riequilibrio, ha ulteriormente richiesto al Comune,

proprio al fine di avere un quadro più chiaro, (tra l’altro) la trasmissione “per ciascuna

obbligazione passiva compresa nel piano (o comunque successivamente riconosciuta e/o

stipulata)”, di “copia degli eventuali accordi di dilazione stipulati con ciascun creditore”.

Orbene, ribadito che la stipula degli accordi di dilazione avrebbe dovuto giuridicamente e

logicamente precedere (o al massimo accompagnare) la predisposizione del documento

pianificatorio, l’Ente neppure ex post è stato in grado di trasmettere detti accordi di

dilazione, fatta eccezione per le seguenti convenzioni (si tratta, per lo più, di quelle già

richiamate), peraltro tutte datate dicembre 2013 (tranne la penultima e l’ultima

comunque datate rispettivamente luglio e ottobre 2013):

accordo con la RE.CA.SI. S.p.A., per un debito originario di euro 1.542.015,77, di

cui euro 1.043.607,26 già pagato nel 2013, euro 325.406,45 da pagare entro il

31.12.2013, e la rimanente somma di euro 156.580,05 da pagare entro il

31.03.2014 (il residuo e gli interessi sono stati oggetto di rinunzia da parte della

società);

accordo con Gas natural distribuzione Italia S.p.A., per un debito originario di euro

4.949.324,43, oggetto di due decreti ingiuntivi, dei quali euro 1.000.000,00 già

pagati nel corso del 2013, ed il rimanete da pagare entro il 31.12.2013 (la società

ha rinunziato a interessi, accessori ed interessi legali);

accordo con Acciona Aqua S.A., creditore per un importo di euro 1.193.155,78, di

cui euro 900.000,00 già corrisposti nel 2013, con obbligo di pagamento di euro

153.840,20 entro il 31.12.2013 (la società ha rinunziato a interessi, accessori e

spese legali, nonché ad euro 139.315,58 di sorte capitale). Inoltre, il Comune si è

impegnato a concludere entro il 30.04.2014 la procedura di riconoscimento relativa

ad un ulteriore debito fuori bilancio reclamato dalla società per euro 730.196,88;

accordo con Sorical S.p.A., creditore per un importo di euro 24.788.844,72,

transatti ad euro 22.288.844,72 (con rinunzia dell’impresa anche a interessi e

68

spese), di cui euro 5.314.323,20 già pagati nel 2013 ed il residuo da corrispondere

secondo un piano di rateizzazioni (euro 12.000.000,00 entro il 31.12.2013; la

rimanente somma con rate mensili di euro 82.908,69 ciascuna, a decorrere dal

30.01.2014; un’ulteriore riduzione di euro 760.000,00 viene prevista per l’ipotesi in

cui il comune riesca a pagare l’intero residuo entro il 31.12.2013);

accordo con Enel Energia S.p.A., creditore di un fatturato insoluto al 31.12.2013 per

euro 20.989.650.26, nonché di corrispettivi relativi all’anno 2013 (aggiornati al

26.11.2013) per ulteriori euro 14.576.674,06, oltre interessi. Nella convenzione

vengono altresì regolati anche i previsti corrispettivi fino a dicembre 2013, pari

presuntivamente ad euro 2.433.675,68; pertanto l’importo complessivo risulta pari

a euro 38.000.000,00. Nella convenzione, a fronte di un abbattimento della sorte

capitale del 20 per cento, il Comune si è impegnato a pagare secondo le seguenti

scadenze:

- euro 20,989,650,26 entro il 31.12.2013, utilizzando i fondi del D.L. 35/2013;

- euro 1.300.000,00 sempre entro il 31.12.2013;

- la rimanente somma, pari ad euro 8.110.349,74 in 5 rate annuali (a decorrere dal

2014) senza interessi, pari ad euro 1.622.069,95 ciascuna.

accordo con Telecom Italia S.p.A., creditore, relativamente al fatturato fino al

31.12.2013, di euro 1.651.155,93, importo che viene transatto ad euro

1.320.924,74, da corrispondere integralmente entro il 15/10/2013;

accordo con la Banca Ifis S.p.A., creditrice dell’importo di euro 1.721.906,00

scaturenti da fatture cedute "pro saluto" da varie imprese creditrici del Comune e

oggetto di decreto ingiuntivo, importo dilazionato in parte (capitale di euro

193.768,85, cui si aggiungono euro 6.231,15 a titolo di interessi ed euro 3.146,00

per spese legali e il pagamento delle spese di registrazione) al 31 luglio 2013 e per

la parte più cospicua (euro 1.672.734,17) al 31 marzo 2014.

Il Comune ha altresì allegato uno scambio di mail del luglio 2013, ratione obiecti non

valutabile in questa sede, con il creditore Unicredit factoring S.p.A., relativa ad una

preliminare pre-intesa relativa ad un credito di euro 8.508.338.55 (che sarebbe, in

ipotesi, da pagare integralmente entro il 31.03.2014).

Il palmare raffronto tra gli importi dilazionati con le suddette convenzioni e l’entità (e le

scadenze “di rientro” prefigurate) del disavanzo di amministrazione (e dei debiti

commerciali ivi confluiti) da coprire gravante sull’Ente rende evidente l’incongruità del

piano di riequilibrio deliberato dal Comune di Reggio Calabria, tanto più avuto riguardo

alla disciplina nazionale e comunitaria in materia di termini di pagamento e di necessaria

consensualità degli atti di differimento dei termini adempitivi.

69

A ciò si aggiunga, al fine di rappresentare la gravità del rilievo, che il Comune deve

contestualmente far fronte, in termini di cassa (come meglio si vedrà) al necessario

tempestivo pagamento di ingentissimi importi di obbligazioni confluite tra i residui passivi

(pari a euro 694.375.053,12) nonché dei già menzionati debiti fuori bilancio.

Inoltre, occorre evidenziare che, diversamente che nell’ipotesi di procedura di dissesto

finanziario (per tutto il corso della quale la legge dispone la sospensione della

maturazione degli interessi), durante l’attuazione del piano di riequilibrio tutte le

obbligazioni inadempiute (o non tempestivamente adempiute) continuano a produrre

interessi come per legge, così incrementando percentualmente la massa passiva

gravante sull’ente locale.

Parimenti, occorre rilevare come, diversamente dalla procedura di dissesto finanziario

(nel corso della quale sono ex lege sospese le procedure esecutive ex art. 248, commi 2

e 3 del TUEL), a seguito dell’approvazione del piano di riequilibrio da parte della Corte dei

conti, il Comune viene nuovamente a trovarsi (dopo la sospensione disposta dall’articolo

243 bis del TUEL esclusivamente in pendenza della procedura di approvazione)

pienamente esposto alle azioni esecutive intentate dai creditori rimasti insoddisfatti.

In proposito, al fine di prefigurare l’entità delle possibili conseguenze di ordine finanziario

(e non solo), sia sufficiente rinviare all’esame condotto da questa Corte (delibera n.

309/2012) della gravissima situazione quali-quantitativa del contenzioso in essere al

Comune di Reggio Calabria, solo temporaneamente “congelata”, quanto alle azioni

esecutive, dalla legge (art. 243 bis, comma 4, del TUEL) ma, si ribadisce, esclusivamente

nelle more della procedura di approvazione del piano di riequilibrio, e dunque pronta a

riemergere, in tutta la sua virulenza, in ipotesi di approvazione del documento

pianificatorio.

MANOVRA SULLE ENTRATE

Una volta esaminate le previsioni di spesa corrente e le modalità di

ripartizione/riassorbimento del disavanzo di amministrazione, occorre ora soffermarsi

sulle modalità di copertura, ovvero di reperimento delle risorse finanziarie, tema tuttavia

affrontato dal Comune essenzialmente in termini di competenza.

Il piano di riequilibrio originario (in parte qua non modificato nella recente rimodulazione,

pag. 7) contempla (pag. 26) le previsioni di entrata relativamente a ciascun titolo.

Nella tabella seguente vengono riportate le previsioni di entrata con l’aggiunta dei dati di

competenza del consuntivo 2011 e 2012, al fine di evidenziare il previsto incremento.

70

Fonte: piano di riequilibrio originario. *Il piano rimodulato prevede l’importo di euro 219.027.648,40.

PREVISIONIDIENTRATA

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

TitoloI 118.430.988,89 131.104.276,56 147.597.311,74 147.597.311,74 145.597.311,74 144.597.311,74 143.500.311,74 143.500.311,74 143.500.311,74 143.500.311,74 143.500.311,74 143.500.311,74

TitoloII 22.997.306,71 18.639.461,12 15.882.963,51 9.882.963,51 9.882.963,51 9.882.963,51 9.882.963,51 9.882.963,51 9.882.963,51 9.882.963,51 9.882.963,51 9.882.963,51

TitoloIII 47.081.029,71 52.522.222,56 47.405.476,64 47.405.476,64 47.405.476,64 47.405.476,64 47.405.476,64 43.405.476,64 43.405.476,64 40.405.476,64 40.405.476,64 40.405.476,64

TitoloIV 21.818.649,57 97.494.518,23 280.027.648,40* 82.158.418,22 7.470.000,00 5.000.000,00 3.500.000,00 3.000.000,00 2.800.000,00 2.500.000,00 2.000.000,00 1.850.000,00

TitoloV 100.089.304,79 116.376.500,68 6.288.148,20 ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐

Totale 310.417.279,67 416.136.979,15 497.201.548,49 287.044.170,11 210.355.751,89 206.885.751,89 204.288.751,89 199.788.751,89 199.588.751,89 196.288.751,89 195.788.751,89 195.638.751,89

71

Deve tuttavia rilevarsi, quanto alle entrate, che vi è discordanza tra i dati sugli introiti riportati

nella tabella a pag. 35 del vecchio piano (ove si evidenzia un trend di crescita) e quelli ripostati

nella tabella a pag. 26 del piano originario e confermati a pag. 7 del piano aggiornato, che

invece evidenziano, a partire dal 2014, un decremento delle previsioni di entrata.

Verosimilmente (cfr. pag. 26 del piano originario) detta discordanza potrebbe esser

riconducibile alla volontà di mantenere un approccio prudente, quanto meno ai fini della

costruzione degli equilibri finanziari.

D’altra parte, l’originaria previsione potrebbe esser eventualmente correlata al disposto

dell’articolo art 243 ter, comma 3, del TUEL, a norma del quale “I criteri per la determinazione

dell'anticipazione attribuibile a ciascun ente locale, nei limiti dell'importo massimo fissato in

euro 300 per abitante per i comuni e in euro 20 per abitante per le province o per le città

metropolitane, e della disponibilità annua del Fondo, devono tenere anche conto: a)

dell'incremento percentuale delle entrate tributarie ed extra-tributarie previsto nell'ambito

del piano di riequilibrio pluriennale”.

Quanto alle motivazioni dell’originaria previsione di incremento della tabella a pag.35 (difforme

dalla tabella a pag. 26 e dal piano rimodulato), la pagine 32 e ss. del piano di riequilibrio

iniziale fanno riferimento ad un insieme di provvedimenti adottati dalla Commissione

straordinaria già il 31 ottobre 2012 inerenti TOSAP, imposta sulla pubblicità e affissioni,

addizionale comunale e IMU, nonché da previsioni di maggiori accertamenti Tarsu per

emersione di base imponibile.

Per un’analisi dettagliata di detti provvedimenti, con particolare riguardo per la limitata

attendibilità delle previsioni di maggiori entrate, si rinvia all’analisi già svolta da questa Corte

in sede di deliberazione n 309/2012 (pag. 18 e ss.).

Analoghi provvedimenti sono stati assunti, sempre al 31 ottobre 2012, in materia di tariffe per

servizi pubblici, la cui percentuale di copertura è stata rideterminata servizio per servizio (con

la media del 37,12 per cento).

Ulteriori maggiori entrate l’Ente ha previsto come effetto di lotta all’evasione relativamente a

TARSU, TARES, TOSAP, servizio idrico e IMU/ICI.

Quanto alla concreta efficacia/attendibilità (sul terreno della cassa) della manovra sulle

entrate, nel 2013, i primi dati sulle riscossioni (aggiornati al 31 ottobre 2013), trasmessi

dall’Organo di revisione nella menzionata nota del 30 dicembre 2013, evidenziano che le

percentuali di riscossione in conto residui (si tratta quindi di entrate di competenza di esercizi

pregressi) di parte corrente realizzate nel 2013 risultano in incremento, in particolare per il

titolo I (percentuale del 17,21%) e in misura minimale per il titolo III (8,03%).

In valore assoluto, il Comune ha riferito che le riscossioni in conto residui già realizzate al

31.10.2013 relativamente ai primi tre titoli delle entrate ammontano ad euro 37.629.317,20,

72

“importo superiore alle previsioni del piano di riequilibrio rimodulato, ove per l'esercizio 2013

erano stati previsti incassi per € 29.974,522,62 (pag.12)”.

Considerato che il totale degli ordinativi di incasso in conto residui (secondo quanto

comunicato dall’organo di revisione, pag. 26) è stato pari a euro 43.100.406,40, emerge che

gli incassi in conto residui di parte capitale nel 2013 sono stati pari a euro 5.471.089,20.

Tuttavia, quanto agli incassi in conto competenza (quelli oggetto primario della manovra sulle

entrate), l’Organo di revisione ha comunicato il dato complessivo delle riscossioni, pari a euro

389.358.757,90 (al netto di quelle in corso di regolarizzazione), tra i quali rientrano però euro

218.923.595,46 di incassi per anticipazioni straordinarie ex D. l. n. 35/2013 e art. 243 ter e

quinquies del TUEL.

Pertanto, le entrate di competenza, al netto di queste poste straordinarie, ammontano a soli

euro 170.435.162,44.

Significativo appare il dato relativo al titolo I (per i titoli II e III il Comune non ha fornito

specifici dati), in relazione al quale si rileva che a fronte di entrate previste nel piano in euro

147.597.311,74 (nel bilancio addirittura euro 155.873.426,20) sono stati riscossi appena euro

69.529.083,47, pari al 47,11 per cento delle entrate tributarie previste nel piano di riequilibrio

ed al 44,61 per cento di quelle iscritte nel bilancio di previsione anno 2013.

Tale situazione, oltre a determinare un ulteriore accumulo di residui attivi, pare tanto più

grave se si considera che l’Ente ha affidato, come già si è rilevato, il ripristino degli equilibri

alla realizzazione, nel decennio 2013/2022, di avanzi economici di parte corrente (nel 2013

euro 15.064.525,78).

In proposito, come già accennato, l’Organo di revisione ha riferito, nella nota del 30 dicembre

2013, che “pur avendo l'Ente deliberato l'aumento delle aliquote o tariffe dei tributi locali nella

misura massima consentita, non si è riscontrata, ad oggi e sulla base dei dati estratti dalla

contabilità, una significativa operatività nella attività di riscossione. Il Collegio non è, per il

momento, venuto in possesso di un alcun report che possa dimostrare le azioni esecutive poste

in essere nei confronti degli utenti”.

EQUILIBRI CONTO CAPITALE

Quanto agli equilibri in conto capitale, il piano originario (tabella pag. 26) contemplava

previsioni di pari importo, decrescenti nel tempo (a partire da euro 286.315.796,60 nel 2013,

fino ad euro 1.850.000,00 nel 2022), rispettivamente nel titolo IV-V delle entrate e nel titolo II

delle spese.

73

EQUILIBRIODIPARTECAPITALE

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

TitoloIV(A)

280.027.648,40

82.158.418,22

7.470.000,00

5.000.000,00

3.500.000,00

3.000.000,00

2.800.000,00

2.500.000,00

2.000.000,00

1.850.000,00

TitoloV(B)

6.288.148,20

Totaleentrateincontocapitale(C=A+B)

286.315.796,60

82.158.418,22

7.470.000,00

5.000.000,00

3.500.000,00

3.000.000,00

2.800.000,00

2.500.000,00

2.000.000,00

1.850.000,00

SpesetitoloII(D)

286.315.796,60

82.158.418,22

7.470.000,00

5.000.000,00

3.500.000,00

3.000.000,00

2.800.000,00

2.500.000,00

2.000.000,00

1.850.000,00

Differenzadipartecapitale(E=C‐D) 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Fonte: piano di riequilibrio originario.

Nessuna informazione complementare viene fornita ad espresso chiarimento delle suddette

previsioni di piano.

Appare tuttavia verosimile che siano compresi nel piano gli importi relativi a debiti fuori

bilancio contemplati alla pag. 28 del piano originario, ove si prevede che euro 6.848.297,06

siano coperti “nel bilancio di previsione 2013” e che ulteriori euro 6.288.148,02 siano finanziati

“attraverso la contrazione di specifico mutuo, trattandosi di spese per investimenti ed espropri”

(dunque nella parte in conto capitale del piano).

Tuttavia, detto mutuo finalizzato non è stato previsto nel bilancio 2013, nel cui titolo V risulta

soltanto il capitolo 1022 “devoluzione mutui per debiti fuori bilancio”, per un importo di euro

1.212.825,62.

Nel piano di riequilibrio riformulato, la parte capitale nel 2013 muta in misura rilevante, “per

effetto delle variabili relative ai fondi di rotazione ed all’anticipazione di liquidità”, secondo la

tabella di seguito riportata (pag. 7 del piano riformulato).

74

EQUILIBRIODIPARTECAPITALE

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

TitoloIV(A)

219.027.648,40

82.158.418,22

7.470.000,00

5.000.000,00

3.500.000,00

3.000.000,00

2.800.000,00

2.500.000,00

2.000.000,00

1.850.000,00

TitoloV(B)

6.288.148,20

Totaleentrateincontocapitale(C=A+B)

225.315.796,60

82.158.418,22

7.470.000,00

5.000.000,00

3.500.000,00

3.000.000,00

2.800.000,00

2.500.000,00

2.000.000,00

1.850.000,00

SpesetitoloII(D)

225.315.796,60

82.158.418,22

7.470.000,00

5.000.000,00

3.500.000,00

3.000.000,00

2.800.000,00

2.500.000,00

2.000.000,00

1.850.000,00

Differenzadipartecapitale(E=C‐D) 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Fonte: piano di riequilibrio rimodulato.

In particolare, il Comune prevede entrate (da collocare al titolo V) da fondo di rotazione ex art.

243 quinquies per euro 20.000.000,00 nel solo 2013, da fondo di rotazione ex art. 243 ter per

euro 55.934.100,00 nel solo 2013, e da anticipazione di liquidità ex d.l. n. 35/2013 (da

restituire entro 30 anni) per euro 93.751.466,71 sia nel 2013 che nel 2014.

In realtà, tutti gli importi ex d. l. n. 35/2013, sono stati incassati dall’Ente, su richiesta di

anticipazione, già nel 2013.

Peraltro, con D.P.C.M. del 27 marzo 2013, l’anticipazione di risorse dal fondo di rotazione ex

art. 243 ter è stata determinata, per il Comune di Reggio Calabria, in euro 45.682.648,16.

Ad ogni modo, sul piano degli equilibri finanziari, la correzione delle cifre suddette non

dovrebbe teoricamente assumere particolare rilievo, in quanto, coerentemente con la

giurisprudenza della Sezione Autonomie (delibera n. 13/2013), occorre che il piano di

riequilibrio rimodulato ”sterilizzi” le suddette entrate mediante l’iscrizione, nei fondi vincolati

del titolo III della spesa, di una somma, pari all’importo dell’anticipazione assegnata dal fondo

di rotazione, come “Fondo destinato alla restituzione dell’anticipazione ottenuta dal fondo di

rotazione per assicurare la stabilità finanziaria dell’ente”. Negli esercizi successivi il fondo sarà

progressivamente ridotto dell’importo pari alle somme annualmente rimborsate con rate

semestrali come previsto dal decreto del Ministro dell’Interno di concerto con il Ministro

dell’Economia e delle Finanze, in data 11 gennaio 2013.

Ciò in quanto, coerentemente con le finalità del D.L. n. 35/2013 e degli articoli 243 ter e

quinquies del TUEL (riequilibrare la cassa per pagare le obbligazioni verso le imprese e in

75

genere i creditori, ma non aumentare la spesa in termini di competenza), “la corrispondente

voce di uscita dell’entrata da anticipazione in discorso, non può essere uno stanziamento di

spesa trattandosi, come già precisato, di sole disponibilità liquide”.

In particolare, ha aggiunto la Sezione autonomie, deve ritenersi “autorizzata/necessitata” la

costituzione di detto fondo vincolato, pur non espressamente previsto dalla normativa, “per

evitare distorsioni sul risultato d’amministrazione effettivo e il rischio di autorizzazioni di nuove

spese prive di reale copertura” (l’anticipazione è, infatti, concessa per il pagamento di impegni

già assunti).

Orbene, il piano di riequilibrio rimodulato dalla Commissione Straordinaria, così come quello

originario, appare contraddittorio sul punto, in quanto, nel disegnare gli equilibri di bilancio

(tabella pag. 7), prevede le anticipazioni da fondi al titolo IV dell’entrata (anche per il 2014) e

conferma gli oneri da restituzione mutui (rispetto al piano originario), ma nel contempo

apposta una correlativa spesa al titolo II delle uscite (anche nel 2014 oltre che nel 2013),

lasciando intendere un incremento notevolissimo della spesa in conto capitale.

Nel contempo, a pag. 9 del piano rimodulato, viene riferito che “l'anticipazione di liquidità

troverà allocazione nel titolo V - parte Entrata - e titolo III- parte spesa- nel bilancio 2013 per

€ 93.751.466,71 e nel bilancio 2014 per ulteriori € 93.751.466,71. In tali titoli trovano inoltre

allocazione il fondo di rotazione di cui all'art. 243 ter e quinquies del D.lgs 267/2000”.

Tra la documentazione allegata alla nota del 28 dicembre 2013 vi sono i tabulati relativi ai titoli

IV e V delle entrate iscritte nel bilancio di previsione 2013: le anticipazioni in esame risultano

correttamente collocate al titolo V. Dal lato della spesa, si rileva che l’ammontare di quella

iscritta al titolo II risulta, secondo quanto riferito dal Collegio dei revisori (nota del 30 dicembre

2013), notevolmente ridimensionata nel bilancio di previsione (euro 81.829.121,48).

Da ultimo si riferisce che il Comune, tenuto conto del fatto che più volte in passato è andata

deserta la procedura di vendita, non ha computato (pag. 50 del piano originario), ai fini della

ricostruzione degli equilibri di bilancio, i possibili introiti astrattamente ricavabili

dall’alienazione di n. 3 immobili (Miramare, Girasole, Italcitrus, gli unici menzionati nel piano)

del patrimonio disponibile.

La soluzione contabile prescelta si è (era) peraltro rivelata alquanto attendibile, tenuto conto

che, alla data del 30 dicembre 2013, i tre beni immobili, dopo varie procedure andate deserte,

non sono stati venduti (è stato invece alienato un appartamento sito in via II settembre, non

menzionato nel piano di riequilibrio, per un corrispettivo di euro 514.000,00).

Il Collegio dei revisori, a pag. 24 della nota del 30 dicembre 2013, dopo aver segnalato che le

previsioni iscritte nel bilancio 2013 realizzano un avanzo economico di parte corrente pari ad

76

euro 5.243.704,1012 (inferiore a quello previsto nel piano originario in euro 8.750.084,14 e

soprattutto rispetto a quello contemplato nel piano definitivo, pari a euro 15.064.625,78),

evidenzia (pag. 24 e 25) che alla copertura della quota del disavanzo di amministrazione a

carico dell’anno 2013 (euro 11.091.804,10) vengono destinate le maggiori risorse (euro

4.635.274,38) del titolo IV dell’entrata rispetto alle spese del titolo II. Tra le entrate iscritte al

titolo IV figurano oltre quelle provenienti da trasferimenti di capitale e riscossione di crediti,

anche le entrate da alienazione di beni di beni patrimoniali per euro 6.135.000,00. Tuttavia, la

medesima nota segnala al riguardo (informazione confermata nella nota del Comune del 28

dicembre 2013) che “le aste, per il momento, sono risultate quasi tutte deserte, tranne una di

esse che ha consentito di realizzare una vendita (..) per euro 514.000,00”.

La dinamica contabile testè descritta (abbattimento della previsione 2013 di avanzo di gestione

corrente, sua “compensazione” ai fini della copertura di disavanzo di amministrazione mediante

previsione di ipotetico avanzo di parte capitale, da conseguire anche attraverso vendite “fuori

dagli equilibri previsti nel piano”, poi non supportate da concrete riscossioni) testimonia

ulteriormente la sostanziale inattendibilità del piano in esame.

LA SOSTENIBILITA’ FINANZIARIA (CASSA) DEL PIANO DI RIEQUILIBRIO

Come già riferito, ai fini della valutazione del piano assume evidentemente un ruolo

fondamentale, quanto meno per comuni in grave crisi di liquidità come Reggio Calabria, la

verifica della sua realizzabilità/fattibilità in termini di cassa, in assenza della quale

l’elaborazione di piani di riequilibrio si ridurrebbe ad esercizio puramente teorico-speculativo,

come purtroppo sovente è accaduto nell’esperienza pianificatoria nazionale.

Ciò pare tanto più necessario con riguardo ad una pianificazione finanziaria, ancor più in un

sistema contabile (come quello vigente negli enti locali) incentrato su un bilancio di mera

competenza, sebbene c.d. mista.

In detti sistemi, la fenomenologia corrente dei documenti di bilancio evidenzia come, ad avanzi

di gestione e correlati miglioramenti del saldo di amministrazione (anche in termini di recupero

del disavanzo), non sempre corrisponda un miglioramento del saldo di cassa (e della situazione

delle anticipazioni di tesoreria e dell’impiego per cassa di fondi vincolati), in ragione di una

variegata congerie di espedienti contabili, tra i quali non infrequenti fenomeni di sovrastima

delle entrate (e conseguente accumulo di residui attivi di dubbia esigibilità e tuttavia

formalmente incidenti sul saldo di amministrazione) e di sottostima delle spese (o di impropria

eliminazione di residui passivi).

12 Si rammenta che l’ipotesi formulata dall’Ente nel piano originario e confermata in quello rimodulato è quella “di determinare, già in fase previsionale, un avanzo economico di parte corrente da destinare all’incremento degli accantonamenti (..) e/o a maggior riduzione del disavanzo”.

77

In tale orizzonte ricostruttivo può risultare significativa la stessa fenomenologia contabile del

Comune di Reggio Calabria relativamente all’esercizio 2011, nel quale, pur a fronte di un

avanzo di gestione di euro 9.609.443,94 e di un correlativa diminuzione del disavanzo di

amministrazione (passato, secondo il rendiconto 2011, da - euro 118.462.284,82 a – euro

107.927.658,08), la drammatica situazione di cassa è rimasta sostanzialmente inalterata.

Per converso, anche in un sistema di competenza, una corretta pianificazione finanziaria, tanto

più se a medio-lungo termine, presuppone, di tutta evidenza, il consapevole dominio della

situazione di cassa, in assenza del quale l’ente pubblico vedrà al fine accumularsi, anche in

termini di competenza, oneri per ritardati pagamenti (tanto più alla luce della recente

normativa di derivazione comunitaria) ed azioni giudiziarie, che finiranno per

inficiare/rideterminare le scritture di bilancio/rendiconto sino a condurre ineluttabilmente (a

meno di radicali correzioni di rotta, sempre più ardue con il trascorrere del tempo) alla

dichiarazione di dissesto finanziario.

Peraltro, anche sul terreno contabile-formale, si osserva che gli enti locali, a decorrere dal

2015 (dunque con riguardo a quasi tutti gli esercizi ricompresi nei piani di riequilibrio),

dovranno ex lege (allegato n. 1, richiamato dall’art. 3, comma 1, e art. 38 del d.lgs. n.

118/2011, come modificato dall’art. 9, comma 1, del d. l. n. 102/2013) costruire in pareggio

gli equilibri di bilancio anche in termini di cassa, e non più soltanto di mera competenza c.d.

mista.

Orbene, il consapevole dominio della situazione di cassa presuppone evidentemente

l’immediata e permanente cognizione della situazione delle obbligazioni passive intra et extra

bilancio (titolo giuridico, nominativo del creditore, etc..), compresa la piena consapevolezza

delle scadenze adempitive, per come eventualmente modificate in ragione di eventuali

successivi accordi di dilazione di pagamento con i creditori.

Ciò appare tanto più necessario in relazione ad un ente, come il Comune di Reggio Calabria,

per il quale questa Corte, alle porte della presentazione del piano, ha accertato una situazione

di cassa pervasivamente compromessa e tale da integrare gli estremi finanziario-contabili per

la obbligatoria dichiarazione di dissesto. Una situazione caratterizzata, tra l’altro, da ingenti e

permanenti anticipazioni di cassa, dall’impiego per cassa di fondi vincolati di entità ingente e

imprecisata nonché dalla massiva aggressione giudiziaria delle casse comunali da parte dei

numerosi creditori insoddisfatti.

Pertanto, avuto riguardo alla situazione finanziaria del tutto peculiare riscontrata, emerge di

tutta evidenza l’esigenza, nell’ambito del piano di riequilibrio (e quanto meno per i primi

esercizi) di:

una rigorosa previsione dei pagamenti (flussi in uscita) per come necessari secondo

legge (ed eventuali accordi dilatori), quanto meno per i primi anni del piano;

78

una seria previsione dei flussi attivi in termini di cassa, alla stregua delle percentuali di

riscossione registrate in passato;

quindi un riscontro della effettiva adeguatezza delle previste riscossioni a far fronte ai

necessari pagamenti.

Orbene, scendendo nel particolare della fattispecie concreta, sul versante delle entrate il piano

originario (pag. 51 e ss.) e quello rimodulato contemplano esclusivamente una previsione dei

flussi di entrata in conto residui (con particolare riguardo per quelle dei primi tre titoli); in

particolare, il piano, sulla base delle percentuali medie di riscossione in conto residui degli

ultimi sei anni (titolo I: 12,63 per cento; titolo II: 43,88 per cento; titolo III: 10,08 per cento)

e di un abbattimento prudenziale, perviene ad una quantificazione delle prevedibili riscossioni

dei residui attivi di parte corrente anno 2012 e precedenti per tutto il periodo temporale

ricompreso nel piano.

Occorre rilevare a tale proposito che la percentuale media applicata al titolo III (10,08 per

cento), a differenza degli altri titoli, supera la percentuale di riscossione in conto residui

realizzata nell’ultimo triennio (2012: 3,24 per cento; 2011: 7,86 per cento; 2010: 8,83 per

cento).

Si rappresenta nella tabella successiva il trend, nel decennio, delle previste riscossioni così

come rappresentato nel piano di riequilibrio.

INCASSIDEIRESIDUIATTIVIDIPARTECORRENTEANNI2012EPRECEDENTI

Riscossionitotali Tassoprevistopereventualiperditesucrediti15%

Riscossionipreviste

(A) (B) C(A‐B)

2013 35.264.144,26 5.289.621,24 29.974.523,02

2014 35.264.144,26 5.289.621,24 29.974.523,02

2015 29.713.367,04 4.457.005,06 25.256.361,98

2016 27.033.681,48 4.055.052,22 22.978.629,26

2017 27.033.681,48 4.055.052,22 22.978.629,26

2018 27.033.681,48 4.055.052,22 22.978.629,26

2019 27.033.681,48 4.055.052,22 22.978.629,26

2020 27.033.681,48 4.055.052,22 22.978.629,26

2021 16.681.231,39 2.502.184,71 14.179.046,68

2022 11.505.006,34 1.725.750,95 9.779.255,39

Totale 263.596.300,69 39.539.444,30 224.056.856,39

Fonte: piano di riequilibrio originario.

Occorre tuttavia operare un correttivo rispetto ai suddetti dati, in quanto il piano originario,

come detto più volte, è stato predisposto dal Comune prima dell’approvazione del rendiconto

della gestione 2012 (il piano rimodulato, anche se successivo all’approvazione del rendiconto,

conferma i dati del piano originario). I residui attivi di parte corrente derivanti dalla gestione di

competenza 2012 ammontano ad euro 106.558.123,52 (+ euro 4.637.562,24 rispetto a

quanto riportato nel piano per il 2012).

79

Si consideri a titolo esemplificativo il biennio 2013/2014: applicando i medesimi criteri utilizzati

dal Comune (percentuali medie di riscossione e abbattimento per eventuali perdite su crediti)

si perviene ad un importo delle riscossioni da realizzare pari ad euro 31.287.470,18 (+ euro

1.312.947,56 rispetto a quanto previsto nel piano).

Si soggiunge che la Commissione Straordinaria ha attestato di aver depurato dal calcolo

effettuato i residui attivi vetusti e di dubbia esigibilità, in merito ai quali la Sezione rinvia alle

considerazioni contenute nel paragrafo della presente deliberazione dedicato all’analisi dei

residui (e sulla conseguente attendibilità del disavanzo di amministrazione).

Peraltro, il piano originario genericamente aggiunge, in limine, che “va comunque considerato

che i flussi di cassa sin qui rappresentati non esauriscono le disponibilità future previste nel

presente piano, in quanto ad esse debbono essere aggiunte le economie di spesa già

esplicitate nella parte del piano contenente l'esposizione degli equilibri di parte corrente,

nonché gli importi derivanti dal recupero dell'evasione tributaria” (sulla cui attendibilità, si

veda ante).

In realtà, non risulta nel piano l’evidenziazione, per tutto il decennio, delle prevedibili

riscossioni di competenza, che nel 2013 sono state eccezionalmente elevate in ragione di

sopravvenienze normative. Infatti, tra le entrate previste (ed effettivamente riscosse) nel 2013

vi sono quelle una tantum relative al fondo di rotazione ex art.243 ter del TUEL e quelle

richieste dal Comune ai sensi dell’art. 243 quinquies e del D.L. 35/2013, incassate nel 2013

per euro 218.923.595,46, stante anche la richiesta e concessa anticipazione di quelle di

competenza del 2014. Le previsioni ad essi relative, che nel piano di riequilibrio risultano

iscritte al titolo IV, nel bilancio di previsione per il 2013 risultano correttamente riportate al

titolo V dell’entrata13.

Sempre sul fronte della previsione delle riscossioni, il piano riformulato (pagg. 10 e ss.), dopo

aver esposto i flussi di cassa necessari per la restituzione dei fondi ex D.L. n. 35/2013 ed ex

artt. 243 ter e quinquies del TUEL, sostanzialmente “conferma gli obiettivi previsionali dei flussi

di cassa in entrata già indicati” nel piano di riequilibrio originario, riesponendo in una tabella gli

introiti previsti.

13 Infatti l’Ente ha trasmesso, in allegato alla nota prot. 184419/2013, i tabulati relativi ai titoli IV e V dell’entrata, dal cui esame è emersa l’iscrizione tra le entrate derivanti da accensioni di prestiti dei seguenti importi:

1. anticipazione da fondo di rotazione per euro 20.000.000,00; 2. anticipazione da Cassa DD.PP. D.Lgs. 35/2013 per euro 187.502.936,00; 3. anticipazione fondo di rotazione art.243 ter D.Lgs. 267/2000 per euro 45.682.649,00.

I tabulati in esame evidenziano un totale delle entrate di parte capitale pari ad euro 405.862.806,48 (titolo IV: euro 86.464.395,86; titolo V: euro 319.398.410,62) a fronte di euro 225.315.796,60 (titolo IV: euro 219.027.648,40; titolo V: euro 6.288.148,20) previsti nel piano di riequilibrio rimodulato (pag. 7). Il citato importo di euro 6.288.148,20, relativo, secondo quanto attestato nel piano originario, al mutuo che l’Ente aveva previsto di contrarre per la copertura di una parte dei debiti fuori bilancio certificati dai dirigenti, non trova conferma nel bilancio di previsione per il 2013. Si soggiunge che nel titolo IV sono previste proventi da alienazione e valorizzazione dei beni immobili per euro 6.135.000,00.

80

Peraltro, occorre rilevare, riguardo ai flussi in uscita, che il programma di restituzione delle

anticipazioni straordinarie riportato a pag. 11 del piano rimodulato è stato elaborato

considerando che la metà dell’anticipazione ex D.L. 35/2013 (euro 93.751.466,71) sarebbe

stata incassata nel 2014 (il relativo obbligo di restituzione viene infatti fatto decorrere dal

2015). Invece l’Ente, avvalendosi della facoltà di cui all’art.13, comma 2, del D.L. 102/2013,

ha ottenuto dalla Cassa DD.PP. già nel 2013 l’erogazione della seconda rata, per cui al “totale

da restituire” anno 2014 quantificato nel predetto programma in euro 16.129.249,54 occorre

sommare la quota capitale da restituire relativamente alla seconda annualità D.L. 35/2013

(euro 2.205.736,85) ed inoltre la quota interessi ad essa relativa.

Inoltre nel piano rimodulato, senza raffronto alcuno con la massa complessiva dei pagamenti

dovuti, si afferma che “Il totale delle singole riscossioni annue, previste fino all'esercizio 2022

ed indicate nella precedente tabella f), pari ad un importo di euro 224.056.855,58, risulta

essere, in valore assoluto, superiore ai pagamenti da effettuare nello stesso periodo per il

rimborso del fondo di rotazione e dell'anticipazione di liquidità, che ammontano

complessivamente ad euro 157.474.547,60. Il positivo differenziale pari ad euro

66.582.307,98 (224.056.855,58- 157.474.547,60) consente maggiore elasticità nella gestione

dei flussi di cassa con conseguente estinzione dei debiti maturati al 31/12/2012 nonché il

ripristino della corretta gestione finanziaria, nell'arco temporale considerato, mediante

l'attivazione di un percorso virtuoso che permetterà all'ente di superare definitivamente lo

squilibrio strutturale”.

Quanto alla massa passiva dei pagamenti, il piano originario (pag. 53) si limita ad effettuare

“una stima assolutamente prudenziale delle uscite correnti”, prendendo tuttavia a riferimento

non già l’entità complessiva degli impegni/obbligazioni passive (intra et extra bilancio; ovvero,

euro 694.375.053,1214 di residui passivi al 31.12.2012; euro 27.265.953,9915 di debiti fuori

bilancio esistenti alla data di predisposizione del piano, e i pagamenti di competenza di ciascun

esercizio) e le loro scadenze adempitive, ma soltanto l’entità delle poste dovute “ai maggiori

creditori dell’ente” (n. 12 soggetti), per un importo totale di euro 207.563.795.08, per giunta

da pagare in un periodo di 10 anni “una volta perfezionati i relativi accordi” di differimento

dell’adempimento (come visto, non stipulati, se non in minima parte).

Inoltre, nel piano originario (pag. 54) viene riferito genericamente che “si ritiene di potere

soddisfare la rimanente quota dei debiti di parte corrente, attraverso ulteriori accordi

transattivi e bonari” (quali?, stipulati con quali creditori e per quali e quanti debiti? N. d. r.),

“destinandovi nel 2013 un importo pari ad euro 20.000.000,00 degli euro 41.600.000,00 del

14 Il comune ha riferito (pag. 7 della nota del 30 dicembre 2013) che alla data del 28.12.2013 sono state pagate obbligazioni per euro 134.814.222,14 mediante i fondi provenienti dalle anticipazioni straordinarie. 15 Detto importo non include, in ragione della vicenda illustrata nella delibera di questa Corte n. 309/2012 (pag. 27), il debito per acqua idropotabile reclamato da Sorical, ma contestato dal comune, di euro 79.972.035,94, a fronte del quale non risultano nella contabilità comunale residui passivi.

81

fondo di rotazione. La parte rimanente potrà essere soddisfatta nell'arco temporale di cinque

anni utilizzando gli avanzi economici” (ma si sta parlando di cassa e non di competenza, n.d.r.)

“di parte corrente e le quote derivanti dal recupero dell'evasione tributaria. Ulteriori euro

20.000.000,00 del fondo di rotazione saranno destinati alla riattivazione delle spese in conto

capitale e al riavvio delle opere pubbliche, con effetti riduttivi sull'entità delle partite vincolate”.

Infine, sempre relativamente ai pagamenti, nel piano riformulato risulta asserito che “l'ente ha

beneficiato di ulteriori riduzioni di spesa iscritta tra i residui passivi, derivante dalle riduzioni

concesse da parte dei creditori, che allo stato attuale ammontano a circa 10.000.000,00, con

effetti positivi sulla gestione dei residui iscritti in bilancio”; tuttavia, premesso il già compiuto

esame dei pochi accordi documentati stipulati con i creditori, dalla tabella riportata relativa ad

accordi con alcuni “grandi creditori” risulta una decurtazione complessiva del debito pari a euro

2.500.000,00 (sarebbero in via di definizione ulteriori accordi con altri creditori, tra i quali

“Multiservizi; Leonia S.p.A; RECASI S.p.A; Acque Reggine; Enel S.p.A.”).

In sostanza, la verifica di sostenibilità finanziaria, in termini di cassa, del piano di riequilibrio

evidenzia due gravi lacune della ricostruzione proposta dall’Ente (per il vero oggettivamente

riconducibili alla drammatica situazione contabile e finanziaria nella quale versa il Comune),

ovvero quella di non aver considerato il complessivo ammontare della massa passiva nonché di

non aver tenuto presente la situazione delle scadenze adempitive (non nota al comune e

dunque non oggetto di pianificazione) nonché della già descritta disciplina in materia di termini

di adempimento delle obbligazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, tanto più che si

tratta, per la quasi totalità, di poste risalenti (in conto residui), per le quali è stato già adottato

l’impegno di spesa (fatta eccezione per i soli debiti fuori bilancio).

Pare per contro evidente come una corretta ricostruzione dei flussi di cassa non potesse che

prendere le mosse dal puntuale riferimento, per un verso, alla complessiva massa passiva da

soddisfare e nel contempo alle sue scadenza adempitive imposte della disciplina comunitaria e

nazionale in materia di termini di pagamento dello obbligazioni della pubblica amministrazione,

ex lege tenuta ad adempiere alle proprie obbligazioni entro i già indicati e stringenti termini di

legge (dal 2012, 30 giorni, derogabili fino a 60), con conseguenti oneri legali per interessi (ed

eventualmente da spese di giustizia) in ipotesi di inadempimento (ovvero di adempimento

tardivo).

Attività in assenza della quale qualsivoglia previsione di piano di riequilibrio non potrebbe che

tradursi- si consenta l’espressione- in una sorta di “libro dei sogni”, ineluttabilmente destinato

ad impattare e a sgretolarsi dinanzi alle giuste ragioni dei creditori dell’ente locale, ai quali,

come già accennato, la normativa in materia di piani di riequilibrio, diversamente da quella, più

favorevole per l’ente, sul dissesto finanziario, non interdice affatto (se non fino

all’approvazione da parte di questa Corte) l’esperimento di azioni esecutive in pendenza di

esecuzione della pianificazione.

82

D’altra parte, fin dalla delibera n. 309/2012, questa Corte non a caso aveva compiutamente

evidenziato “la necessità che l’ente abbia contezza, per ciascun debito (anche fuori bilancio da

riconoscere), delle scadenze adempitive previste, tenuto conto della normativa vigente in

materia di termini di pagamento e di relativi oneri per interessi (d.lgs. n. 231/2002; si veda

altresì il d.lgs. n. 192/2012, di recepimento della direttiva europea n. 7/2011) nonchè della

giurisprudenza consolidatasi in materia (ex multis: cds, sez. V, sent. N. 469/2010)”.

Da ultimo, questa Corte, non appena ricevuta la relazione ministeriale, ha richiesto (con

l’urgenza derivante dai tempi accordati dalla legge per deliberare) al Comune un elenco delle

obbligazioni gravanti sull’Ente, comprensivo, tra l’altro, delle scadenze adempitive

(eventualmente dilazionate) e del nominativo dei creditori.

Tuttavia, la Commissione Straordinaria, in proposito, ha trasmesso esclusivamente l’elenco dei

debiti già pagati (in particolare, in esecuzione del D.L. 35/2013), limitandosi a riferire che “il

tempo a disposizione non consente di effettuare la richiesta analitica ricognizione, poiché è

stato accertato che le registrazioni contabili presenti nel sistema informativo dell'Ente non

contengono tutti gli elementi necessari per l'esatta identificazione del creditore e in particolare

della data originaria di scadenza del pagamento, pertanto, per tale attività è necessario di

volta in volta consultare i fascicoli cartacei di riferimento, che sono innumerevoli”; evidenza,

volendo adoperare un eufemismo, non propriamente in linea con una corretta logica di

programmazione/pianificazione finanziaria.

Pertanto, l’esame del piano e della documentazione inviata dal Comune evidenzia

ineluttabilmente come l’Ente, all’atto della redazione così come della rimodulazione del piano,

non abbia avuto immediatamente disponibile una puntuale ricognizione delle poste passive

complessive (pagamenti per residui passivi, pagamenti di esercizio calcolate in base ai dati

storici sulla spesa, pagamenti per debiti fuori bilancio, pagamenti per restituire le anticipazioni

straordinarie) comprensive delle relative scadenze adempitive e dunque non abbia

conseguentemente ponderato in modo adeguato la concreta possibilità di farvi fronte mediante

le entrate previste dal piano (riscossioni di esercizio, calcolate secondo le percentuali di

riscossioni storiche, quota di residui attivi presuntivamente riscuotibili secondo piano, entrate

straordinarie solo per il 2013 e 2014).

Lacuna tanto più grave per un comune, quale quello di Reggio Calabria, gravato da una

ponderosa mole di contenzioso adito dai creditori, come meglio già illustrato nella delibera di

questa Corte n. 309/2012.

Le stesse “evocazioni” di accordi transattivi e/o dilatori delle scadenze adempitive sono rimaste

proceduralmente non documentate (se non in minima parte), cosicché non risulta possibile per

questa Corte, neppure a posteriori, concludere positivamente la valutazione sulla effettiva

sostenibilità finanziaria del piano, id est la sua congruenza rispetto alla situazione finanziaria

riscontrata.

83

Si registra infatti una manifesta sproporzione tra poste presuntivamente liquide passive (nel

silenzio del piano e stante la disciplina sui termini di adempimento e i pochi accordi di dilazione

contratti) e attive (stante le previsioni di incasso in conto residui programmate dall’ente),

immediatamente rilevabile mediante un semplice c.d. margine di liquidità, fin dai primi anni, e

la constatazione appare quanto mai significativa, di esecuzione del piano, nonostante proprio

in questo periodo lo Stato abbia dovuto profondere una ponderosa iniezione di liquidità nelle

casse del disastrato ente comunale reggino e si sia potuto giovare del blocco temporaneo delle

azioni esecutive in pendenza della presente procedura di approvazione (del resto, pur

successivamente a queste anticipazioni, permane non restituita ormai da anni una ingente

quantità di fondi vincolati impiegati per cassa).

Iniezione di liquidità che, peraltro, lungi dal costituire una elargizione a fondo perduto o a titolo

gratuito, ha già iniziato ad ulteriormente gravare sulle casse del comune di Reggio Calabria

(addirittura per un periodo di trenta anni), in ragione della previsione di un obbligo di

restituzione delle somme ricevute per giunta maggiorate da interessi corrispettivi, pari in

valore assoluto a complessivi euro 106.013.936,04.

Quanto agli effetti di questa prevedibile insufficienza dei flussi attivi di liquidità a fronteggiate

la cospicua e cronologicamente incombente massa passiva, pare appena il caso di evidenziare

che l’ente, in caso di tardivo/omesso pagamento dei propri debiti, vedrà lievitare i correlati

oneri per interessi e si troverà pienamente esposto alle azioni esecutive dei creditori, con

conseguente ulteriore incremento della massa passiva.

Pertanto, non può che prendersi atto dell’esito negativo della verifica di sostenibilità finanziaria

del piano di riequilibrio, essendo rimaste non chiarite né tampoco documentate le modalità

giuridiche attraverso le quali il comune ritiene di poter far fronte, in termini di cassa, alla

ponderosa e risalente massa passiva, fin dai primi anni ricompresi nel piano e nonostante le

massive anticipazioni straordinarie concesse dallo Stato.

MANCATA PIANIFICAZIONE DELL’OBBLIGO DI ACCERTAMENTO E DELLA TEMPISTICA

DI RICOSTITUZIONE DEI FONDI VINCOLATI IMPIEGATI PER CASSA

Il piano di riequilibrio lascia sostanzialmente irrisolte (anzi, quasi neppure affronta) le gravi

problematiche, pur richiamate nel documento in sede di esposizione delle pregresse pronunzie

di questa Corte, relative alla indeterminatezza dei cospicui fondi vincolati impiegati

permanentemente per cassa e al perdurante inadempimento dell’obbligo restitutorio stabilito

dalla legge.

In particolare, già la relazione ispettiva del MEF (pag. 41 e ss.) aveva rilevato molteplici gravi

illegittimità (se non illiceità) nell’impiego per cassa dei fondi vincolati, tra le quali anche

“correzioni a penna” dei mandati elaborati dal sistema informatico, con conseguente pervasiva

inattendibilità dei dati contabili ufficialmente rilevati.

84

Ancor più approfonditamente, la consulenza tecnica disposta dalla magistratura penale

(trasmessa a questa Corte dal Comune con nota prot. n. 162291 del 31 ottobre 2012 acquisita

con prot. n. 5648 del 5 novembre 2012) ha rilevato (pagg. 40 e ss.) numerosi anomalie

abbisognevoli di verifica e correzione, tra le quali il fatto che “l’indicazione del riferimento alla

gestione vincolata sia stata comunicata al tesoriere…..mediante separata comunicazione o

mediante correzione a penna del mandato elaborato dal sistema informativo” e che ciò “rende

indispensabile un lungo e complesso lavoro finalizzato alla ricostituzione delle giacenze di cassa

vincolate ed al riallineamento dei dati dell’ente con quelli del tesoriere”.

A fronte delle sollecitazioni avanzate da questa Corte finalizzate al puntuale accertamento (e

conseguente ricostituzione) dell’importo delle somme vincolate impiegate per cassa, previa

ineludibile revisione e rettifica della relativa documentazione contabile, il Comune, invece di

finalmente procedere come per legge, si era limitato, già in sede di procedura di dissesto

guidato (v. delibera di questa Corte n. 309/2012, pag. 26), a fornire un computo

approssimativo dell’importo, sostanzialmente ricavato dalla differenza tra i residui passivi

(impegni effettuati dall’ente su entrate vincolate) e quelli attivi (somme ancora da incassare)

provenienti da mutui, contributi statali, contributi della comunità europea e di altri soggetti

sottoposti a vincoli di destinazione. Secondo questo computo, inevitabilmente approssimativo, i

“fondi vincolati” utilizzati per cassa sarebbero ammontati, a fine 2012, ad Euro

101.198.809,00.

Orbene, come già anticipato, il piano di riequilibrio, pur richiamando, nella parte ricognitivo-

diagnostica, le precedenti pronunzie di questa Corte (e dunque la relativa problematica) e

individuando (non si comprende bene sulla base di quale attività ricognitiva) il presumibile

importo in - 111.287.636,05 “solo per la parte investimenti del bilancio”, sostanzialmente non

contempla alcuna previsione tecnicamente definibile come programmatoria della risoluzione

della questione, limitandosi genericamente a riferire l’intento “di determinare già in fase

previsionale un avanzo economico di parte corrente da destinare all’incremento degli

accantonamenti, previsti nel fondo svalutazione crediti e negli oneri straordinari della gestione

corrente, e/o a maggior riduzione del disavanzo. In tal modo sarà possibile a consuntivo

ottenere il ripiano del disavanzo nonché ulteriori risparmi derivanti dai fondi di

accantonamento, consentendo così l’avvio di un percorso virtuoso per il ripristino degli equilibri

strutturali del bilancio, la graduale riduzione dell’utilizzo dell’anticipazione di tesoreria nonché

la ricostituzione delle partite a specifica destinazione”.

Affermazione, per un verso, impropria in quanto sovrappone logiche di competenza (avanzo di

gestione corrente) con problematiche di cassa (cui rimanda essenzialmente l’illegittimo

impiego per cassa di fondi vincolati), nonchè atecnica in quanto scevra di concreti riferimenti a

strumenti attuativi (primo tra tutti la più volte sollecitata verifica/rettifica della relativa

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contabilità) e ad un pur generico cronoprogramma dell’attività di ricostituzione (in un piano

decennale).

Orbene, tale evidenza concreta un palmare difetto di congruità del piano di riequilibrio rispetto

alla situazione giuridico-contabile e finanziaria riscontrata da questa Corte (e richiamata anche

dalla stessa parte ricognitiva del piano), caratterizzata, come già sintetizzato e meglio

esplicitato nelle delibera n. 309/2012, più ancora che da pur rilevanti problematiche “di

competenza”, da gravissime criticità/illegittimità della gestione di cassa, nell’ambito delle quali

la questione della indeterminatezza (conseguente ad alterazione della relativa documentazione

contabile) e della permanente omessa ricostituzione dei fondi permanentemente impiegati per

cassa per oltre cento milioni di euro (almeno), costituisce componente non certo secondaria.

Per giunta, questa Corte, nell’intento di verificare se detta attività di rettifica/accertamento

fosse comunque stata effettuata in via gestionale (“fuori piano”), ha da ultimo indirizzato, sia

alla Commissione Straordinaria che all’Organo di revisione, specifica richiesta istruttoria

funzionale al riscontro, a fine 2013, della situazione dei fondi vincolati impiegati per cassa.

Ebbene, entrambi gli Organismi comunali hanno riferito che “dalla analisi delle registrazioni

contabili (che andavano invece revisionate e rettificate, n.d.r.) risulta che i fondi a specifica

destinazione ancora da ricostituire, provenienti dall'esercizio 2012 e precedenti, e relativi alla

parte investimenti” ammonterebbero a euro 92.699.077,29, cui sarebbero “da aggiungersi

euro 8.095.528,90 relativi alla parte corrente del bilancio gestione residui 2012 precedenti.

Tale ultimo dato è oggetto di ulteriore verifica in relazione ai pagamenti di cui al D.L.

35/2013”.

Pertanto, premesso che non sembrano puntualmente chiarite le ragioni per le quali l’importo

riferito risulti inferiore a quello riportato nel piano di riequilibrio, non può che prendersi atto,

ancora una volta, del fatto che il comune non ha pianificato né comunque concretamente

attuato un percorso di compiuta revisione/rettifica della relativa contabilità, funzionale ad un

rigoroso accertamento dell’entità dei fondi vincolati impiegati per cassa. Né tanto meno è stato

neppure programmato un percorso temporalmente cadenzato di conseguente “ricostituzione”

delle suddette somme vincolate.

Tale evidenza concreta la violazione dell’articolo 243 bis, comma 7, lett. e, del TUEL, a norma

del quale l’ente locale, in sede di predisposizione del piano di riequilibrio, “e' tenuto ad

effettuare una verifica della consistenza ed integrale ripristino dei fondi delle entrate con

vincolo di destinazione”.

Peraltro, secondo il riferito computo approssimativo, l’entità complessiva dei medesimi sarebbe

sostanzialmente pari a quella riscontrata già un anno or sono da questa Corte.

Si constata quindi, ancora una volta, la permanente violazione, sia da parte del piano di

riequilibrio che nella concreta gestione 2013 (pur a fronte della rilevante iniezione di liquidità

statale, sub specie di anticipazioni straordinarie di cui ha beneficiato il comune), del disposto

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dell’articolo 195, comma 3, del TUEL, norma cui la disciplina in materia di piani di riequilibrio

(diversamente da quella sul dissesto finanziario) non apporta alcuna deroga (coerentemente

con la sua natura di strumento di soluzione di problemi di competenza più che di cassa) e che

impone agli enti locali un obbligo di tempestiva ricostituzione del vincolo sulle somme

temporaneamente distratte (“con i primi introiti non soggetti a vincolo di destinazione viene

ricostituita la consistenza delle somme vincolate che sono state utilizzate per il pagamento

delle spese correnti”).

Per giunta, l’elevatissimo importo, per come approssimativamente determinato dal Comune,

delle suddette somme vincolate impiegate per cassa concreta ulteriore e permanente

(accertata fin dal 2007) violazione del limite massimo (già determinato in 3/12 delle entrate

correnti nel rendiconto del penultimo esercizio precedente) di fondi vincolati impiegabili per

cassa (da cumulare con eventuali anticipazioni ordinarie di tesoreria), per come previsto

dall’articolo 195 del TUEL, che richiama il limite quantitativo previsto dall’articolo 222 della

medesima fonte normativa, nonostante il temporaneo innalzamento (fino ai 5/12) dello stesso

(relativamente al 2013, ma fino al 30 settembre) disposto dall’art. 1, comma 2, del D.L. n.

36/2013 (convertito nella legge n. 64/2013) e il successivo ulteriore incremento

temporaneamente (sempre relativamente al 2013, ma fino al 30 settembre) previsto dalla

tabella A, richiamata dall’art. 1, comma 2, del D.L. n. 54/2013 (convertito dalla legge n.

85/2013), nella misura, per il Comune di Reggio Calabria, di ulteriori euro 2.976.298,66.

Infatti, sommando quest’ultimo importo ai cinque dodicesimi (euro 78.512.912,04) delle

entrate correnti accertate nel 2011 (euro 188.430.988,89), si individua il suddetto limite

massimo nell’importo complessivo di euro 81.489.210,70, di gran lunga e permanentemente

superato dall’ammontare (pur approssimativo) dei fondi vincolati impiegati per cassa dal

Comune di Reggio Calabria.

Evidenza la cui gravità appare quanto mai significativa in quanto detta violazione è stata

perpetuata finanche in una esercizio, quello del 2013, nel quale il Comune di Reggio Calabria

ha incassato rilevanti anticipazioni straordinarie di cassa (in deroga al limite ex art. 222 del

TUEL e successive modificazioni), per un importo pari complessivamente ad euro

218.923.595,46 e ha potuto giovarsi della sospensione delle azioni esecutive in pendenza della

procedura approvativa, impropriamente16 protrattasi per oltre un anno.

Evidenza che avrebbe evidentemente reclamato adeguata programmazione di accertamento e

rientro in sede di pianificazione di riequilibrio e conseguenti iniziative gestionali attuative.

16 Infatti, secondo il disposto degli artt. 243 bis e quater del Tuel, la sospensione delle azioni esecutive avrebbe dovuto avere una durata pari a quella del procedimento di approvazione del piano di riequilibrio (ovvero al massimo 190 giorni). Tale orizzonte temporale è stato tuttavia ampiamente valicato in ragione dell’entrata in vigore del d.l. n.35/2013 (che ha previsto un obbligo di modifica del piano) e dei ritardi istruttori de facto accumulatisi.

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DIFETTO DEL PRESUPPOSTO SOSTANZIALE PER ACCEDERE ALLA PROCEDURA DI

RIEQUILIBRIO FINANZIARIO PLURIENNALE.

L’insieme dei rilievi svolti, con particolare riguardo per quelli implicanti valutazioni “di cassa”,

evidenzia ancora una volta come, con riguardo al Comune di Reggio Calabria, non sia invero

addirittura riscontrabile lo stesso presupposto sostanziale cui la legge (art. 243 bis del TUEL)

riconduce la possibilità di intraprendere la procedura di riequilibrio pluriennale (“squilibri

strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario”), bensì quello più grave

previsto dall’articolo 244 del TUEL, come già accertato da questa Corte con delibera n.

309/2012.

Situazione che avrebbe reclamato, e tuttora esige, l’immediata adozione, da parte della

Commissione Straordinaria, della obbligatoria delibera di dichiarazione di dissesto finanziario,

istituto che realizza, come già ampiamente esposto nella delibera testè menzionata, una tutela

decisamente più incisiva (rispetto al piano di riequilibrio) dell’erario comunale, del tutto

evidente solo che si consideri (per tacere d’altro) la possibilità per l’ente, per tutta la durata

della procedura di dissesto, di sottrarsi alle azioni esecutive intentate dai creditori rimasti

insoddisfatti; iniziative giudiziarie che, in mancanza di dichiarazione di dissesto, darebbero

verosimilmente luogo ad ulteriori oneri a carico delle casse comunali, potenzialmente

costituenti danno per l’erario.

CONCLUSIONI

Il quadro complessivo dei rilievi svolti evidenzia, ictu oculi, come le numerose “incongruenze”

rilevate costituiscano essenzialmente l’esito della grave situazione finanziaria nella quale versa

ormai da lungo tempo l’ente reggino, e non certo il frutto di inefficienze o manchevolezze

meramente ascrivibili alla responsabilità della Commissione Straordinaria che da oltre un anno

regge il comune.

Commissione Straordinaria cui può essere dato atto di aver profuso ogni sforzo, a fronte della

grave situazione finanziaria rinvenuta, per tentare di arginare gli esiti negativi della pregressa

gestione; semmai, in proposito, ad avviso della Sezione espresso meramente sul piano

collaborativo, potrebbe forse risultare opportuno che la gestione commissariale si protragga

sino alla completa restituzione della casa comunale al principio costituzionale di buon

andamento della pubblica amministrazione.

Situazione finanziaria che, tuttavia, all’evidenza richiede l’obbligatoria formalizzazione di un

dissesto fattualmente in atto ormai da troppo tempo, la cui esplicita dichiarazione, lungi dal

costituire ex se un danno per il Comune, potrebbe consentire al medesimo di utilizzare lo

strumento giuridico (l’istituto del dissesto, per l’appunto) più incisivo previsto dal nostro

ordinamento per la tutela degli enti locali in decozione, per giunta pienamente rispettoso della

par condicio creditorum e dello stesso principio di integrale soddisfazione dei crediti, per come

88

imposto dalla menzionata giurisprudenza anche comunitaria; tanto più che gli incolpevoli

cittadini reggini risultano ormai già ampiamente incisi, sul terreno tributario e tariffario, dai

provvedimenti assunti in esecuzione del piano di riequilibrio.

Purtroppo, il detrimento per l’ente risiede semmai nella già realizzata situazione sostanziale di

decozione, icasticamente descritta nella relazione ispettiva del MEF, nelle numerose delibere di

questa Corte, nella relazione della commissione che ha condotto allo scioglimento dell’ente ex

art. 143 TUEL e nella consulenza tecnica disposta dalla magistratura penale; occorre dunque,

ormai da troppo tempo, porvi adeguato rimedio consentendo all’Ente di usufruire delle

agevolazioni normative tipiche dell’istituto del dissesto finanziario.

Alla luce delle considerazioni svolte, il Collegio ritiene di non potere approvare il piano di

riequilibrio pluriennale adottato dal Comune di Reggio Calabria, avuto riguardo, in particolare

e salvo rinvio alle più ampie considerazioni esposte in parte motiva, alle seguenti motivazioni:

1. limitata attendibilità della prevista riduzione della spesa per servizi, per trasferimenti e

per il personale (anche in quanto non è stata documentata “l'eliminazione dai fondi per

il finanziamento della retribuzione accessoria del personale”, imposta dell’articolo 243

bis, comma 9 del TUEL);

2. conseguente inattendibilità (precarietà) del prefigurato riassorbimento del disavanzo di

amministrazione, come peraltro evidenziato dal modesto avanzo di gestione corrente

previsto già per il 2013, impropriamente “compensato” da un prefigurato avanzo di

parte capitale, da conseguire attraverso vendite “fuori dagli equilibri previsti nel piano”,

poi non realizzate e dunque non assistite da concrete riscossioni;

3. la ricognizione dei debiti fuori bilancio si è rivelata non esaustiva ed incerta (non è stata

trasmessa la richiesta certificazione dell’insussistenza di ulteriori debiti), nonostante

l’obbligo, ribadito dall’articolo 243 bis, commi 6 e 7 del TUEL, di provvedere, ai fini della

predisposizione del piano di riequilibrio, alla “puntuale ricognizione …… di eventuali

debiti fuori bilancio”;

4. il Comune non ha effettuato il riaccertamento straordinario dei residui imposto

dall’articolo 243 bis comma 8 lett. e), ma esclusivamente quello ordinario. In detta

sede, l’Ente ha disatteso le previsioni di piano con riguardo allo stralcio di buona parte

(euro 41.224.340,93) dei residui attivi vetusti, con particolare riguardo per quelli del

titolo III (senza che l’operazione possa dirsi totalmente “compensata” dal fondo

svalutazione crediti, comunque già contemplato nel piano), lasciando nel contempo

inalterato l’ammontare del disavanzo di amministrazione da “riassorbire” nel decennio,

saldo la cui attendibilità risulta conseguentemente inficiata in maniera pervasiva;

5. l’insufficienza degli accantonamenti specificamente (euro 2.500.000,00) previsti nel

piano di riequilibrio e confermati nella nota del Comune di risposta alla terza richiesta

89

istruttoria del Ministero dell’Interno in rapporto alla grave situazione quali-quantitativa

del contenzioso in essere;

6. il Comune ha ritenuto di poter differire, in misura omogenea per ciascun esercizio e in

un arco di tempo decennale, la copertura del disavanzo di amministrazione, in

difformità da quanto ritenuto dalla Sezione Autonomie;

7. il piano di riequilibrio non fornisce adeguata motivazione in ordine alla effettiva

dilazionabilità decennale, in termini di competenza, della copertura finanziaria del

disavanzo di amministrazione, avuto riguardo al titolo giuridico a base dell'impegno di

spesa (accordi di dilazione, etc..);

8. la manovra sulle entrate di competenza è risultata, alla luce dei dati disponibili per il

2013, di attendibilità limitata, sul versante delle concrete riscossioni;

9. il Comune non ha comprovato l’effettiva sostenibilità del piano in termini di cassa, avuto

riguardo all’ingente massa passiva data dai residui passivi, dai debiti fuori bilancio, dalle

obbligazioni di competenza e dagli oneri restitutori delle anticipazioni straordinarie;

10. l’Ente è rimasto sostanzialmente inadempiente rispetto all’obbligo (articolo 243 bis,

comma 7, lett. e) di effettuare, in sede di predisposizione del piano di riequilibrio, “una

verifica della consistenza ed integrale ripristino dei fondi delle entrate con vincolo di

destinazione”, nonostante le ripetute segnalazioni di questa Corte e del MEF, che aveva

rilevato, tra l’altro, alterazioni della documentazione contabile relativa. Peraltro,

l’importo a fine 2013 approssimativamente riferito dal Comune supera di gran lunga

quello massimo (pur incrementato temporaneamente dalla legge) consentito

dall’ordinamento;

11. insussistenza del presupposto sostanziale per l’accesso alla procedura di riequilibrio,

essendo riscontrabili, come peraltro già rilevato ed accertato da questa Sezione con

delibera n. 309/2012, gli estremi della più grave situazione finanziaria prevista dall’art.

244 del TUEL, reclamante l’immediata debita dichiarazione di dissesto finanziario.

P. Q. M.

la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Calabria:

DELIBERA

Di non approvare il piano di riequilibrio finanziario pluriennale del Comune di Reggio Calabria

avendo valutato lo stesso non congruo ai fini del riequilibrio finanziario dell’Ente

DISPONE

90

Che la presente deliberazione venga trasmessa, a cura della Segreteria, con i tempi e le

modalità stabilite dalla Corte dei conti, Sezione delle Autonomie (delibera n.22/SEZAUT/2013),

alla Commissione Straordinaria ed al Presidente del Collegio dei Revisori del Comune di Reggio

Calabria, al Ministero dell’Interno, al Prefetto di Reggio Calabria ed alla Conferenza permanente

per il coordinamento della finanza pubblica.

Così deliberato in Catanzaro nella camera di consiglio del 14 gennaio 2014.

Il Relatore Il Presidente

F.to Dott. Natale Longo F.to Dott. Roberto Tabbita

Depositata in segreteria il 30 gennaio 2014

Il Direttore della segreteria

F.to (Dott.ssa Elena RUSSO)