Del n.

Repubblica Italiana

La Corte dei conti

in

Sezione Regionale di Controllo

per l’Abruzzo

nella Camera di Consiglio del 5 dicembre 2013

composta dai Magistrati:

Maria Giovanna GIORDANO Presidente

Lucilla VALENTE Consigliere (relatore)

Giovanni MOCCI Consigliere

Nicola DI GIANNATONIO Consigliere

Oriana CALABRESI Consigliere

visto l’art. 100, comma 2 della Costituzione;

visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con

R.D. 12 luglio 1934, n. 1214;

vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni

ed integrazioni;

visto il Regolamento concernente l’“Organizzazione delle funzioni

di controllo della Corte dei conti”, nel testo modificato, da ultimo, con

deliberazione del Consiglio di Presidenza 19 giugno 2008, n. 229/CP/2008

(G.U. n. 153 del 2.7.2008);

vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;

vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, relativa alle “Disposizioni per

l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale

2

18 ottobre 2001, n.3”;

vista la delibera della Corte dei conti, Sezione delle Autonomie 4

giugno 2009, n. 9, recante “Modifiche ed integrazioni degli indirizzi e

criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva da parte delle Sezioni

regionali di controllo”;

vista la delibera della Corte dei conti, Sezioni Riunite 26 marzo

2010, n. 8, recante “Pronuncia di orientamento generale” sull’attività

consultiva;

vista la delibera della Corte dei conti, Sezioni Riunite, 21 ottobre e 8

novembre 2010, n. 54;

viste le ordinanze 4 marzo 2013, n. 6/2013, e 19 aprile 2013,

n. 14/2013, di ripartizione, tra i Magistrati, dei compiti e delle iniziative

riferibili alle varie aree di attività rientranti nella competenza della

Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo;

vista la nota 9 ottobre 2013, n. 249936, con la quale il Direttore

regionale preposto alla Direzione Politiche agricole e di sviluppo rurale,

forestale, caccia e pesca, emigrazione ufficio programmazione attività

faunistico venatorie ha trasmesso copia delle determinazioni direttoriali

29 novembre 2012, n° DH/195/2012 e n° DH/196/2013; determinazioni

direttoriali 18 giugno 2013, n. DH/149/2013, n° DH/150/2013,

n° DH/151/2013, n° DH/152/2013 e n° DH/153/2013; determinazione

direttoriale 23 luglio 2013, n° DH/174/2013; determinazioni direttoriali 6

agosto 2013, n° DH/191/2013 e n° DH/192/2013, assunte per

l’affidamento di incarichi di studio, il cui importo supera 5000,00 euro;

vista l’ordinanza 3 dicembre 2013, n. 49/2013, con la quale il

3

Presidente ha convocato la Sezione per l’odierna Camera di consiglio;

udito il relatore, Consigliere Lucilla Valente;

FATTO

Con nota 9 ottobre 2013, n. 249936 a firma del Direttore

regionale preposto alla Direzione Politiche agricole e di sviluppo rurale,

forestale, caccia e pesca, emigrazione ufficio programmazione attività

faunistico venatorie sono pervenuti a questa Sezione n. 10 determine

dirigenziali di “affidamento di incarichi di studio il cui importo unitario

supera i 5000,00 euro al netto di IVA e oneri contributivi”.

Nella citata nota si avverte che “lo scrivente resterà in attesa di

riscontro per un periodo non superiore a 60 giorni, trascorso il quale

riterrà assumibili le determinazioni in oggetto”.

Allegato ad ogni incarico figura lo schema di convenzione

contenente “le finalità, le modalità e la tempistica di attuazione delle

attività svolte” dal professionista, nonché “le modalità di pagamento”.

“Tutti gli incarichi affidati – prosegue la nota – riguardano la

costituzione di un gruppo di esperti di elevata professionalità, preposto

alla individuazione dei criteri e degli elementi tecnici, indispensabili alla

redazione del Piano faunistico venatorio regionale. L'Istituto Superiore per

la Protezione e la Ricerca Ambientale, organismo scientifico e tecnico di

consulenza per lo Stato, le Regioni e le Province, ai sensi dell'art. 7 della

L. 157/92, nell'ambito di una delle funzioni identificate dalla convenzione

stipulata con questa Direzione a carico dello stesso, ha attestato la

specifica competenza tecnica degli esperti incaricati, valutandone i

curricula.

4

Tale Istituto opera anche come coordinatore scientifico dei lavori

inerenti la predisposizione della documentazione necessaria ad adempiere

agli obblighi di legge imposti alla Regione Abruzzo dalla L. 157/92.

Dovendo procedere con estrema sollecitudine all'avvio dei lavori

del richiamato gruppo tecnico, propedeutici alla predisposizione del Piano

faunistico venatorio regionale, quale documento programmatico imposto

all'Ente dalla normativa di genere vigente, si invia copia della

documentazione di affidamento degli incarichi (determinazioni direttoriali)

e le note valutative espresse dall'Istituto riferite ai professionisti

incaricati”.

DIRITTO

1. Deve escludersi che gli atti siano stati inviati dalla Direzione

competente perché vengano sottoposti ad un controllo preventivo di

legittimità.

La richiesta è oltretutto formulata con l’indicazione di un termine

che non esonera assolutamente la Direzione scrivente dalle proprie

responsabilità anche in caso di risposta favorevole da parte della Sezione

di controllo.

Il controllo preventivo di legittimità per gli atti in questione è stato

introdotto dal decreto legge n. 78/2009, convertito dalla legge

n. 102/2009 che ha aggiunto alle fattispecie tipizzate dell’art. 3, comma

1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, le lettere f-bis) e f-ter) con

riferimento rispettivamente, agli “atti e contratti di cui all’art. 7, comma

6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive

modificazioni” e agli “atti e contratti concernenti studi e consulenze di cui

5

all’articolo 1, comma 9, della legge 23 dicembre 2005, n. 266”

attribuendone la competenza, con il successivo comma 1-bis, alla Sezione

centrale del controllo di legittimità.

Quest’ultima, con le deliberazioni 12 novembre 2009, n. 20 e

10 dicembre 2009, n. 24, ha chiarito l’ambito soggettivo di applicazione

delle citate disposizioni, escludendo che si applichino a Regioni ed Enti

locali e che, quindi, i loro atti siano sottoposti al controllo preventivo di

legittimità. La Corte costituzionale si è pronunciata nello stesso senso con

sentenza 13 maggio 2010, n. 172.

In base a quanto evidenziato, questa Sezione non ha competenza

a pronunciarsi su una richiesta del genere.

2. La richiesta della Regione neppure può essere intesa a

richiedere un parere circa l’assumibilità o meno degli incarichi ivi indicati.

Sul punto si ricorda all’Amministrazione che per l’attivazione

dell’esercizio dell’attività consultiva della Corte dei conti sono stati

elaborati alcuni indispensabili requisiti di ammissibilità, sostanzialmente

riconducibili ad un profilo soggettivo consistente nella legittimazione del

soggetto che effettua la richiesta, ed all'ambito oggettivo della richiesta.

Sotto il profilo soggettivo, la legittimazione a richiedere pareri è

circoscritta ai soli Enti previsti dalla legge n. 131/03, stante la natura

speciale della funzione consultiva introdotta dalla medesima legge,

rispetto alla ordinaria sfera di competenze della Corte, ma può

considerarsi ammissibile solo se proveniente da Organi rappresentativi

dell’Ente (nello specifico: Presidente della Giunta regionale, Presidente del

Consiglio regionale).

6

Nel caso in esame sotto il profilo soggettivo, dunque, ove la nota

configurasse una richiesta di parere, questa si paleserebbe inammissibile.

Sotto il profilo oggettivo, i pareri sono previsti dalla citata legge

n. 131 del 2003, esclusivamente nella materia della “contabilità

pubblica”, come delineata dalle SS.RR. con delibera n. 54/2010, come

“attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore,

ricomprendendo, in particolare, la disciplina dei bilanci e i relativi

equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-

contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese,

l’indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli”.

“In base alla delineata configurazione, - prosegue la deliberazione

- il concetto di contabilità pubblica – di cui l’istituto del bilancio

rappresenta l’aspetto principale – consiste nel sistema di principi e di

norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli

Enti pubblici”. Ad essa è da riconoscere il merito di aver colto la

distinzione tra “attività di gestione ed attività di amministrazione, nonché

la coeva autonomia del procedimento contabile rispetto a quello

amministrativo.

La funzione consultiva della Sezione regionale di controllo nei

confronti degli Enti territoriali sarebbe, tuttavia, senz’altro incompleta se

non avesse la possibilità di svolgersi nei confronti di quei quesiti che

risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel

quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi

di coordinamento della finanza pubblica – espressione della potestà

legislativa concorrente di cui all’art. 117, comma 3, della Costituzione –

7

contenuti nelle leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente

sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di

bilancio”.

La funzione consultiva non deve, inoltre, rivolgersi a quesiti che

implichino valutazioni di comportamenti amministrativi oggetto di

eventuali iniziative giudiziarie proprie della Procura regionale della Corte

dei conti o di procedimenti giudiziari di competenza di altri giudici. Ciò al

fine di evitare contrasti tra pronunce o conflitti di giurisdizione.

Unica limitazione è la libera valutazione, da parte della Sezione

regionale medesima, che il caso prospettato “non concerna una questione

pacificamente risolta e/o non sia contenibile in un ambito d’interesse

puramente locale, dovendo, in tal caso, rimettere la questione in sede

centrale”.

Alla luce delle considerazioni che precedono, il Collegio ritiene che

la richiesta in esame dovrebbe essere dichiarata inammissibile anche

sotto il profilo oggettivo.

3. Premesso quanto sopra, la Sezione ritiene utile ripercorrere il

contesto normativo di riferimento in cui collocare i predetti atti, una volta

che siano stati effettivamente stipulati da parte dell’Amministrazione.

Si coglie l’occasione per formulare una panoramica della disciplina

della materia alla luce della normativa vigente e delle pronunce di questa

Corte in sede di controllo , ai fini di un’adeguata informativa da parte

degli Organi di vertice di codesta Regione nei confronti dei Responsabili

dell’organizzazione amministrativa.

8

Sul punto si richiama quanto già affermato da questa Sezione

(cfr. DEL. n. 383/2011/PREV), che “il contratto d’opera professionale

quando sia parte una pubblica amministrazione richiede la forma scritta

che enuclei gli elementi del medesimo, che, a pena di nullità si deve

tradurre nella redazione di apposito documento recante la sottoscrizione

del professionista e del titolare dell’organo attributario del potere di

rappresentanza dell’Amministrazione nei confronti dei terzi, dal quale

possa desumersi la concreta istaurazione del rapporto con le

indispensabili determinazioni in ordine alla prestazione da rendere e al

compenso da corrispondere”.

L’art. 7, commi 6 e ss. del decreto legislativo n. 165/2001, e

successive modifiche disciplina il conferimento di incarichi esterni da

parte di pubbliche amministrazioni, stabilendo che: “per esigenze cui non

possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche

possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo,

di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare

e comprovata specializzazione anche universitaria, in presenza dei

seguenti presupposti di legittimità: a) l'oggetto della prestazione deve

corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento

all'amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e

determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità

dell'amministrazione conferente; b) l'amministrazione deve avere

preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse

umane disponibili al suo interno; c) la prestazione deve essere di natura

temporanea e altamente qualificata; non è ammesso il rinnovo;

9

l'eventuale proroga dell'incarico originario è consentita, in via

eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi non

imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso

pattuito in sede di affidamento dell'incarico; d) devono essere

preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della

collaborazione” (comma 6).

Il medesimo comma prevede, altresì, che: “si prescinde dal

requisito della comprovata specializzazione universitaria in caso di

stipulazione di contratti di collaborazione di natura occasionale o

coordinata e continuativa per attività che debbano essere svolte da

professionisti iscritti in ordini o albi o con soggetti che operino nel campo

dell'arte, dello spettacolo, dei mestieri artigianali o dell’attività

informatica nonché a supporto dell’attività didattica e di ricerca, per i

servizi di orientamento, compreso il collocamento, e di certificazione dei

contratti di lavoro di cui al decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276,

purché senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica,

ferma restando la necessità di accertare la maturata esperienza nel

settore.

Il ricorso a contratti di collaborazione coordinata e continuativa per

lo svolgimento di funzioni ordinarie o l'utilizzo dei collaboratori come

lavoratori subordinati è causa di responsabilità amministrativa per il

dirigente che ha stipulato i contratti. Il secondo periodo dell'articolo 1,

comma 9, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 convertito, con

modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, è soppresso. Si

applicano le disposizioni previste dall'articolo 36, comma 3, del presente

10

decreto e, in caso di violazione delle disposizioni di cui al presente

comma, fermo restando il divieto di costituzione di rapporti di lavoro a

tempo indeterminato, si applica quanto previsto dal citato articolo 36,

comma 5-quater”.

L’art. 32, comma 1 del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223,

convertito con modificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, ha inserito

il comma 6-bis, che recita che “le amministrazioni pubbliche disciplinano

e rendono pubbliche, secondo i propri ordinamenti, procedure

comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione”, nonché

il comma 6-ter secondo cui, “i regolamenti di cui all'articolo 110, comma

6, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, si

adeguano ai principi di cui al comma 6”.

Successivamente l’art. 3, comma 77 della legge 24 dicembre

2007, n. 244 a decorrere dal 1 gennaio 2008, ha inserito un ulteriore

comma, il 6-quater, che recita che “le disposizioni di cui ai commi 6, 6-bis

e 6-ter non si applicano ai componenti degli organismi di controllo interno

e dei nuclei di valutazione, nonché degli organismi operanti per le finalità

di cui all’ articolo 1, comma 5, della legge 17 maggio 1999, n. 144”.

Sebbene più volte modificata (da ultimo cfr. art. 4, comma 2,

decreto legge 31 agosto 2013, n. 101, convertito, con modificazioni, dalla

legge 30 30 ottobre 2013, n. 125), dal punto di vista oggettivo la norma

riguarda gli studi e gli incarichi di consulenza.

Per la loro individuazione si fa ancora riferimento alla delibera

delle Sezioni riunite della Corte dei conti 6 febbraio 2005,

n. 6/CONTR/2005, con la quale sono state fornite le “linee di indirizzo e

11

criteri interpretativi della legge 30 dicembre 2004, n.311 (finanziaria

2005) in materia di affidamento di incarichi di studio o di ricerca ovvero

di consulenza (art. 1, commi 11 e 42)”.

L’art. 1, comma 11 della legge n. 311 del 2004, in particolare,

ha introdotto l’obbligo (ulteriormente disciplinato per gli Enti locali dal

successivo comma 42) di comunicazione alla Corte dei conti

dell’attribuzione di incarichi “di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a

soggetti estranei all’amministrazione in materie e per oggetti rientranti

nelle competenze della struttura burocratica dell’ente” possibili a fronte di

provvedimento “adeguatamente motivato (…) soltanto nei casi previsti

dalla legge ovvero nelle ipotesi di eventi straordinari ”. La stessa norma

precisava, altresì, che “l’affidamento di incarichi in assenza dei

presupposti di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e

determina responsabilità erariale”.

Successivamente, con l’art. 32 del decreto legge 4 luglio 2006,

n. 223, convertito con legge 4 agosto 2006, n. 248, sono stati

compiutamente definiti i requisiti per un corretto affidamento dell’incarico

esterno prevedendo, oltre a quanto già disciplinato, la necessità di

“obiettivi e progetti specifici” e del preventivo accertamento della

“impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane” ed imponendo alle

amministrazioni di disciplinare e rendere pubbliche le “procedure

comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione”.

Nella citata delibera le Sezioni Riunite della Corte hanno precisato

che, “oltre il limite della spesa, la norma citata ha individuato tre

categorie d’incarichi: di studio, di ricerca o di consulenza, per le quali ha

12

prescritto un’adeguata motivazione e la possibilità di ricorrervi “solo nei

casi previsti dalla legge o nell’ipotesi di eventi straordinari”. Gli atti di

conferimento dell’incarico devono poi essere trasmessi agli organi di

controllo interno degli enti”.

Hanno ribadito, poi, che “l’affidamento d’incarichi, in assenza dei

presupposti stabiliti dall’articolo 1, comma 9, “costituisce illecito

disciplinare e determina responsabilità erariale”.

Le Sezioni Riunite hanno ulteriormente precisato che: 1) “gli

incarichi di studio possono essere individuati con riferimento ai parametri

indicati dal D. P. R. n. 338/1994 che, all’articolo 5, determina il contenuto

dell’incarico nello svolgimento di un’attività di studio, nell’interesse

dell’amministrazione. Requisito essenziale, per il corretto svolgimento di

questo tipo d’incarichi, è la consegna di una relazione scritta finale, nella

quale saranno illustrati i risultati dello studio e le soluzioni proposte;

2) gli incarichi di ricerca, invece, presuppongono la preventiva definizione

del programma da parte dell’amministrazione; 3) le consulenze, infine,

riguardano le richieste di pareri ad esperti. Il contenuto degli incarichi, cui

fanno riferimento i commi 11 e 42, coincide quindi con il contratto di

prestazione d’opera intellettuale, regolato dagli articoli 2229 – 2238 del

codice civile”.

Le Sezioni riunite hanno, tra l’altro, previsto nella stessa

pronuncia, ipotesi che “non rientrano nel concetto di consulenza o studio,

quali: le prestazioni professionali consistenti nella resa di servizi o

adempimenti obbligatori per legge, qualora non vi siano uffici o strutture

a ciò deputati; la rappresentanza in giudizio ed il patrocinio

13

dell’amministrazione; gli appalti e le “esternalizzazioni” di servizi,

necessari per raggiungere gli scopi dell’amministrazione.

Non rientrano, in sostanza, nella previsione gli incarichi conferiti

per gli adempimenti obbligatori per legge, mancando, in tali ipotesi,

qualsiasi facoltà discrezionale dell’amministrazione.

L’esclusione di questo tipo di incarichi è, del resto, convalidata

dallo stesso comma 42 che esclude dall’ambito della sua applicazione gli

incarichi conferiti ai sensi della legge quadro sui lavori pubblici 11

febbraio 1994, n. 109”.

La Sezione regionale di controllo per l'Abruzzo, con

deliberazione n. 2/2005 ha approvato i criteri per l’applicazione dei

commi 11 e 42, dell’art. 1 della legge 311/2004.

“In particolare, l’art. 1 comma 11 della legge n. 311/2004 (legge

finanziaria 2005), per tutte le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1

del decreto legislativo n. 165/2001, escluse le università, gli enti di

ricerca e organismi equiparati, pone una serie di prescrizioni in ordine

all’affidamento di incarichi di studio o di ricerca e consulenze affidate a

soggetti estranei all’amministrazione, così sintetizzabili: 1) La spesa

annua sostenuta per ciascuno degli anni 2005-2006-2007 non deve

essere superiore a quella sostenuta nell’anno 2004; 2) l’affidamento dei

predetti incarichi in materie o per oggetti rientranti nelle competenze

della struttura burocratica dell’ente deve essere adeguatamente motivato

ed è consentito soltanto nei casi previsti dalla legge ovvero nell’ipotesi di

eventi straordinari; 3) l’atto di affidamento di incarichi e consulenze deve

essere trasmesso alla Corte dei conti; 4) l’affidamento di incarichi in

14

assenza dei presupposti predetti costituisce illecito disciplinare e

determina responsabilità erariale.

Il comma 42 del medesimo articolo, espressamente per gli enti

locali superiori a 5000 abitanti, introduce ulteriori requisiti: l’affidamento

in oggetto deve essere adeguatamente motivato con specifico riferimento

all’assenza di strutture organizzative o professionalità interne all’ente, in

grado di assicurare i medesimi servizi, ad esclusione degli incarichi di cui

alla legge 109/94 e successive modificazioni ed integrazioni; l’atto di

affidamento dell’incarico deve essere corredato della valutazione

dell’organo di revisione economico-finanziaria dell’ente locale e deve

essere trasmesso alla Corte dei conti; l’affidamento di incarichi anche in

difformità dalle previsioni di cui al presente comma costituisce illecito

disciplinare e determina responsabilità erariale”.

In ragione di tale quadro normativo la Sezione regionale di

controllo per l'Abruzzo ha previsto che:

-“l’articolazione della Corte dei conti destinataria della disposizione

in esame è la Sezione del controllo, regionale o centrale a seconda

dell’amministrazione;

- non si tratta, comunque, di controllo di legittimità, ma di

controllo successivo sulla gestione;

- nell’ambito del controllo sulla gestione, che non è finalizzato alla

verifica della legittimità di singoli atti, la norma va letta in coerenza con le

disposizioni che regolano le attribuzioni della Corte in quest’ambito, e, in

particolare, con la legge n. 131/2003, per quanto concerne gli enti locali;

15

- le disposizioni che sanciscono, quindi, la comunicazione o la

trasmissione di taluni atti incidenti in settori sui quali il legislatore ha

posto particolare attenzione al fine del contenimento della spesa pubblica,

concorrono a fornire alla Sezione direttamente e più facilmente elementi

utili alla verifica della sana gestione;

- sotto il profilo operativo nessuna incombenza è a carico della

Corte, in quanto le disposizioni pongono obblighi a carico degli enti;

- resta onere della Sezione acquisire gli atti che pervengono nei

fascicoli degli enti, per consentire una puntuale analisi della gestione degli

enti che, di volta in volta, sono sottoposti a verifica.

Più specificatamente, - prosegue la Sezione - … si ritiene utile

sottolineare , ancora una volta, che, anche in questo caso, non trova

spazio una soluzione diversa da quella di intendere che la stessa non

introduce un controllo, meno che mai preventivo di legittimità, su singoli

atti, ma che si versi anche in tale fattispecie, in ipotesi di controllo sulla

gestione .

Del resto, … un’interpretazione diversa sarebbe confliggente con il

sistema dei controlli delineato dall’ordinamento vigente, che ha via via

ridotto a casi residuali e tipizzati il controllo di legittimità.

Inoltre non sarebbe possibile applicare siffatta forma di controllo a

Regioni ed enti locali, pure destinatarie dell’obbligo di comunicazione, a

seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, che ha travolto ogni

forma di controllo di legittimità verso detti Enti, mentre la legge attuativa

(131 del 2003) ha intestato alla Corte compiti di verifica secondo i

principi del controllo collaborativo.

16

Infine, il controllo di legittimità, in quanto procedimento

paragiurisdizionale, deve seguire regole rituali (cui non sono riconducibili

le norme in discussione) di stretta interpretazione, e, quindi, ben definite,

senza che si possano operare estensioni ed analogie creative”.

Attenzione costante è stata posta su tali incarichi anche dalle leggi

finanziarie successive.

La legge finanziaria per il 2006 (legge n. 266/2005, art. 1,

commi 9, 10, 56, 57 e 173), da un lato, conferma il citato art. 1, comma

11 della finanziaria dell’anno precedente, dall’altro, abbassa il limite di

spesa. Dispone, infatti, il comma 9: “Fermo quanto stabilito dall'articolo

1, comma 11, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, la spesa annua per

studi ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei

all'amministrazione, sostenuta dalle pubbliche amministrazioni di cui

all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e

successive modificazioni, esclusi le università, gli enti di ricerca e gli

organismi equiparati, a decorrere dall'anno 2006, non potrà essere

superiore al 50 per cento di quella sostenuta nell'anno 2004.”

Con il comma 56 vengono ridotti i corrispettivi delle consulenze in

essere: “Le somme riguardanti indennità, compensi, retribuzioni o altre

utilità comunque denominate, corrisposti per incarichi di consulenza da

parte delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del

decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni,

sono automaticamente ridotte del 10 per cento rispetto agli importi

risultanti alla data del 30 settembre 2005.”

17

Con il comma 57, in via temporanea, si introduce un ulteriore

limite alle consulenze: “A decorrere dalla data di entrata in vigore della

presente legge e per un periodo di tre anni, ciascuna pubblica

amministrazione di cui al comma 56 non può stipulare contratti di

consulenza che nel loro complesso siano di importo superiore rispetto

all'ammontare totale dei contratti in essere al 30 settembre 2005, come

automaticamente ridotti ai sensi del medesimo comma 56”.

Con il comma 173 viene ridisciplinato l’obbligo di trasmissione,

già previsto dall’art. 1, commi 11 e 42 della legge n. 311/2004, degli atti

di spesa in discorso alla Corte dei conti, specificando che il tipo di

controllo esercitabile è quello successivo sulla gestione: “Gli atti di spesa

relativi ai commi 9, 10, 56 e 57 di importo superiore a 5.000 euro devono

essere trasmessi alla competente Sezione della Corte dei conti per

l'esercizio del controllo successivo sulla gestione.” Nulla viene disposto in

ordine alla valutazione dell’organo interno di revisione economico –

finanziaria (richiesta dal ridetto art. 1, comma 42, legge n. 311/2004),

peraltro, in via interpretativa, se ne afferma la perdurante necessità (cfr.,

da ultimo, Sezione controllo Piemonte, par. del 23 giugno 2011, n. 63).

Con la finanziaria per il 2008 (legge n. 244/2007, art. 3) si

stabilisce ulteriormente che: “I contratti relativi a rapporti di consulenza

con le pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del d.lgs.

30 marzo 2001, n. 165, sono efficaci a decorrere dalla data di

pubblicazione del nominativo del consulente, dell’oggetto dell’incarico e

del relativo compenso sul sito istituzionale dell’ amministrazione

stipulante” (comma 18); “Gli enti locali possono stipulare contratti di

18

collaborazione autonoma, indipendentemente dall'oggetto della

prestazione, solo con riferimento alle attività istituzionali stabilite dalla

legge o previste nel programma approvato dal Consiglio ai sensi

dell'articolo 42, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267”

(comma 55, come sostituito dall’art. 46, comma 2, decreto legge

n. 112/2008 conv. in legge n. 133/2008). Si introduce, poi, per gli enti

locali, un obbligo di autoregolamentazione: “Con il regolamento di cui

all'articolo 89 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, sono fissati,

in conformità a quanto stabilito dalle disposizioni vigenti, i limiti, i criteri e

le modalità per l'affidamento di incarichi di collaborazione autonoma, che

si applicano a tutte le tipologie di prestazioni. La violazione delle

disposizioni regolamentari richiamate costituisce illecito disciplinare e

determina responsabilità erariale. Il limite massimo della spesa annua per

incarichi di collaborazione è fissato nel bilancio preventivo” (comma 56,

come sostituito dall’art. 46, comma 3, decreto legge n. 112/2008 cit.);

prevedendo, infine, al comma 57, che tali disposizioni regolamentari

siano trasmesse, per estratto, alla Sezione regionale di controllo della

Corte dei conti entro trenta giorni dalla loro adozione.

La Corte dei conti - Sezione delle Autonomie - con

deliberazione 14 marzo 2008, n. 6, ha dettato “Linee di indirizzo e

criteri interpretativi dell’art. 3, commi 54-57, legge n. 244/2007, in

materia di Regolamenti degli enti locali per l’affidamento di incarichi di

collaborazione, studio, ricerca e consulenza”.

Infine, ma non ultimo, l’art. 46, comma 1, decreto legge

n. 112/2008, convertito dalla legge n. 133/2008 (recante Disposizioni

19

urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la

stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria) ha

disposto che “Il ricorso a contratti di collaborazione coordinata e

continuativa per lo svolgimento di funzioni ordinarie o l'utilizzo dei

collaboratori come lavoratori subordinati è causa di responsabilità

amministrativa per il dirigente che ha stipulato i contratti”.

Ha, inoltre riscritto l’art. 7 comma 6 del decreto legislativo

n. 165/2001 indicando quali requisiti di legittimità per il conferimento

degli incarichi esterni quelli riportati nelle lettere a-d del medesimo.

Successivamente il decreto legge 31 maggio 2010, n. 78

convertito dalla legge 30 luglio 2010 n. 122, all’art. 6, comma 7, al

fine di valorizzare le professionalità interne alle amministrazioni, a

decorrere dall'anno 2011, limita la spesa annua per studi ed incarichi di

consulenza, inclusa quella relativa a studi ed incarichi di consulenza

conferiti a pubblici dipendenti, sostenuta dalle pubbliche amministrazioni

di cui al comma 3, dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196,

incluse le autorità indipendenti, escluse le università, gli enti e le

fondazioni di ricerca e gli organismi equiparati, nonché gli incarichi di

studio e consulenza connessi ai processi di privatizzazione e alla

regolamentazione del settore finanziario, al 20 per cento di quella

sostenuta nell'anno 2009, prevedendo che l'affidamento di incarichi in

assenza dei presupposti di cui allo stesso comma costituisce illecito

disciplinare e determina responsabilità erariale.

Il comma 21-bis del medesimo articolo ha previsto che le

disposizioni dell’articolo 6 riguardanti puntuali indicazioni di tagli o di

20

riduzioni di spesa non si applicano in via diretta alle Regioni, alle Province

autonome e agli Enti del SSN per i quali costituiscono disposizioni di

principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica.

L’attenzione del legislatore sul fenomeno delle consulenze si è

rinnovata con l’art. 1, comma 5 del decreto legge 31 agosto 2013,

n. 101, convertito dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125, che recita:

”la spesa annua per studi e incarichi di consulenza, inclusa quella relativa

a studi e incarichi di consulenza conferiti a pubblici dipendenti, sostenuta

dalle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato

della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di

statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 31

dicembre 2009, n. 196, nonché dalle autorità indipendenti e dalla

Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB), escluse le

università, gli enti e le fondazioni di ricerca e gli organismi equiparati,

nonché gli istituti culturali e gli incarichi di studio e consulenza connessi ai

processi di privatizzazione e alla regolamentazione del settore finanziario,

non può essere superiore, per l'anno 2014 al 90 per cento del limite di

spesa per l'anno 2013 così come determinato dall'applicazione della

disposizione di cui al comma 7 dell'articolo 6 del decreto-legge 31 maggio

2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010,

n. 122. Si applicano le deroghe previste dall'articolo 6, comma 7, ultimo

periodo, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con

modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122”.

21

La prima innovazione riguarda la disciplina soggettiva degli

incarichi, con il riferimento alle pubbliche amministrazioni individuate ai

sensi dell’art. 1, comma 3 della legge 196/2009.

L’elenco delle medesime, inserite nel conto economico consolidato

è contenuto, da ultimo nel comunicato ISTAT del 28 settembre 2012 e

comprende Regioni, Comuni, Province, Comunità montane, Unioni di

comuni, Asl, C.C.I.A.A. e una serie di Consorzi, Agenzie, Fondazioni e

Istituti promanazione degli stessi, con la sola esclusione delle Università,

degli Enti e delle Fondazioni di ricerca ed Organismi equiparati e gli

Istituti culturali.

Dal punto di vista oggettivo, la misura è ancora una volta il

contenimento della spesa: tale decreto legge pone un’ulteriore riduzione

del 10 per cento imponendo che gli oneri per tale tipologia di spesa non

possano superare il 90 per cento del limite del 2013 con applicazione

dunque dal 2014.

Fermo quanto finora riepilogato, poiché nella disciplina vigente

(decorrente dal 2011) la spesa annua in oggetto non può essere

superiore al 20 per cento di quella sostenuta dalla medesima

amministrazione nell’anno 2009, applicando il 90 per cento su tale limite,

a partire dal 2014, esso scende al 18 per cento rispetto alla spesa del

2009.

Si associa a tale misura riduttiva un sistema sanzionatorio:

- la norma impone, al fine di rendere la spesa più controllabile

l’adozione di appositi capitoli nel bilancio di previsione;

22

- per eventuali incarichi affidati fuori dei termini previsti nella

disposizione è sancita la nullità degli atti e dei contratti stipulati, che

pongano la relativa spesa fuori dal tetto;

- di conseguenza, si avrà la responsabilità dei soggetti che hanno

adottato il provvedimento e che hanno sottoscritto il contratto, che

rispondono sia per il danno quantificabile nel corrispettivo delle

prestazioni, sia per l’illecito disciplinare per il quale l’Amministrazione

sarà comunque obbligata ad avviare il procedimento disciplinare, in

mancanza del quale si avrà l’apertura di altro procedimento a carico del

soggetto che non vi ha provveduto (con sanzione da 1000 a 5000 euro).

Sovrintende a tutto il meccanismo il Dipartimento della funzione

pubblica e la Ragioneria generale dello Stato che possono disporre visite

ispettive alle amministrazioni al fine di verificare il rispetto del limite di

spesa per incarichi di studio e consulenze.

In caso di comportamenti contrari alla norma, rispettivamente

l’Ispettorato per la funzione pubblica e i Servizi ispettivi di finanza

possono denunciare alla Corte dei conti i comportamenti illegittimi.

L’art. 1 del decreto legge chiude sottolineando che “Le disposizioni

del presente articolo costituiscono norme di diretta attuazione dell'articolo

97 della Costituzione, nonché principi di coordinamento della finanza

pubblica ai sensi dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione”.

All’esito di tale excursus normativo, la Sezione regionale di

controllo per l'Abruzzo conferma quanto già espresso nella citata delibera

n. 2/2005, aggiornato alle ultime normative, ed in particolare:

23

a) tutti gli atti (rectius: le copie degli atti) di affidamento di

incarichi ad esterni individuati come sopra ricordato, dalla giurisprudenza

della Corte dei conti, provenienti dalle pubbliche amministrazioni

menzionate, dovranno continuare a pervenire alla Sezione regionale di

controllo per l'Abruzzo, via via che saranno adottati;

b) i provvedimenti dovranno:

essere adeguatamente motivati; “ … L’affidamento dell’incarico

dovrà essere preceduto, pertanto, da un “accertamento reale, che

coinvolgerà la responsabilità del dirigente competente, sull’assenza di

servizi o di professionalità, interne all’ente, che siano in grado di

adempiere l’incarico” (cfr. SS.RR. n. 6/contr/05);

essere adottati nel rispetto dei requisiti codificati dalle norme

sopra ricordate ed in particolare riassunte nell’art. 7 comma 6 del D.L.

n. 165/2001 e dei requisiti contenuti nel comma 42 per i comuni superiori

a 5000 abitanti: in particolare i provvedimenti dovranno essere corredati

della valutazione del collegio dei revisori (comma 42), ai sensi

dell’articolo 239 lettera b), del T.U. n. 267/2000, sulla regolarità

contabile, finanziaria ed economica dell’atto, con particolare riguardo

all’osservanza del limite di spesa posto dalla legge n. 311/2004;

contenere tutti gli elementi identificativi soggettivi ed oggettivi,

per l’esatta individuazione dell’incarico;

indicare l’onere della spesa e il relativo capitolo di bilancio;

all’uopo, come prescritto dalle Sezioni riunite, gli atti dovranno recare una

certificazione dei competenti servizi di ragioneria per gli enti pubblici

nazionali, per le regioni, le province e i comuni, sul rispetto del limite di

24

spesa stabilito dalla legge n. 311/2004. Per gli enti che adottano la

contabilità economica, l’attestazione è rimessa all’organo che esercita il

controllo contabile”. Il limite di spesa attuale è quello introdotto dal 2011

dal decreto legge n. 78/2010 già ricordato e ridotto per il 2014 dal

decreto legge n. 101/2013 citato.

“Per assicurare la dovuta riservatezza ed una omogeneità di

comportamento nei confronti della Corte dei conti (cfr. delib. Sezione

centrale di controllo delle amministrazioni della Stato Ad. 11 marzo 2005

n. 7/05), gli atti dovranno pervenire alla Sezione in busta chiusa sulla

quale dovrà essere indicata la norma di riferimento (art. 1, legge

30.12.2004 n. 311)”.

Per le operazioni di protocollo e archiviazione e di esame degli atti

pervenuti si rinvia alla citata deliberazione n. 2/2005 di questa Sezione.

Si ricorda che, “eseguito positivamente il riscontro formale del

rispetto dei requisiti sopra menzionati, il magistrato disporrà, con propria

determinazione, la catalogazione ed archiviazione sistematica dell’atto,

che ne consentirà l’utilizzo per le ordinarie attività di controllo sulla

gestione, proprie della Sezione. Inoltre, da tali atti potranno ricavarsi

elementi per l’elaborazione del programma annuale di controllo da parte

della Sezione medesima.

Ove il magistrato, invece, riscontri la mancata osservanza dei

requisiti formali come sopra ricordati, verificandosi, anche in questo caso,

la fattispecie … secondo cui l’affidamento di incarichi in difformità delle

previsioni … “costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità

erariale”, farà opportuna segnalazione alla Procura regionale della Corte

25

dei conti e all’Ente interessato per eventuali provvedimenti di

competenza.

Tale procedura, peraltro, nulla influisce sulla prassi di continuo e

reciproco scambio notiziale tra area del controllo e procura, contenuto

strettamente entro i limiti di genericità deducibili da quanto affermato

dalla corte costituzionale (sentenza 22 febbraio 1989 n. 104) e ricordato

dalle Sezioni riunite”.

P. Q. M.

DELIBERA

per le motivazioni sopra espresse, di restituire le determinazioni

direttoriali 29 novembre 2012, n° DH/195/2012 e n° DH/196/2013;

determinazioni direttoriali 18 giugno 2013, n° DH/149/2013,

n° DH/150/2013, n° DH/151/2013, n° DH/152/2013 e n° DH/153/2013;

determinazione direttoriale 23 luglio 2013, n° DH/174/2013;

determinazioni direttoriali 6 agosto 2013, n° DH/191/2013 e

n° DH/192/2013, in quanto risultano incomplete negli elementi essenziali

previsti dalla normativa vigente.

INVITA

l’Amministrazione emanante a rispettare i termini normativi per

l’invio alla Sezione di atti similari una volta stipulati per il riscontro nei

termini sopra indicati.

DISPONE

che copia della presente deliberazione sia trasmessa, a cura della

Segreteria, al Presidente del Consiglio regionale d’Abruzzo e al Presidente

della Regione medesima ai fini di un’adeguata informativa ai Responsabili

26

dell’organizzazione amministrativa.

Così deliberato a L'Aquila, nella Camera di consiglio del

5 dicembre 2013.

L’Estensore

(Lucilla VALENTE)

Il Presidente

(Maria Giovanna GIORDANO)

Depositato in Segreteria il

Il Funzionario preposto al Servizio di supporto

(Lorella GIAMMARIA)