i

REPUBLIKA E SHQIPËRISË

UNIVERSITETI I TIRANËS

FAKULTETI I DREJTËSISË

DEPARTAMENTI I SË DREJTËS PUBLIKE

TEMË

PËR MBROJTJEN E GRADËS SHKENCORE

“DOKTOR”

“HAPËSIRA E LIRISË, SIGURISË DHE DREJTËSISË:

POLITIKAT E IMIGRACIONIT NË BASHKIMIN EVROPIAN”

KANDIDATI: UDHËHOQI:

ERVIS MOÇKA Prof. DR. XHEZAIR ZAGANJORI

TIRANË, 2016

ii

©E drejta e autorit: Ervis MOÇKA.

Ndalohet çdo prodhim, riprodhim, shitje, rishitje, shpërndarje, kopjim, fotokopjim, përkthim,

përshtatje, huapërdorje, shfrytëzim, transmetim, regjistrim, ruajtje, depozitim, përdorje dhe/ose

çdo formë tjetër qarkullimi tregtar, si dhe çdo veprim cenues me çfarëdo lloj mjeti apo forme pa

lejen përkatëse me shkrim të autorit.

iii

Mirënjohje

Për realizimin e këtij punimi dua të falenderoj shumë, në rradhë te parë, udhëheqësin tim

Prof.Dr. Xhezair Zaganjori për udhezimet e tij, mbikëqyrjen, ndihmën dhe inkurajimin që më ka

dhënë gjatë gjithë këtij proçesi studimi. Një falenderim i veçantë për familjen time. Pa dashurinë

dhe mbështetjen e tyre realizimi i këtij studimi do të ishte i pamundur. Në fund, dua të falenderoj

Kelën dhe Sofin për forcën e madhe dhe frymëzimin që më kanë dhuruar drejt finalizimit të kësaj

teme. Ju falenderoj pafund nga zemra.

iv

TITULLI: POLITIKAT E IMIGRACIONIT NË BASHKIMIN EVROPIAN

PJESA I: EVOLUIMI I KOMPETENCAVE KOMUNITARE NË DISIPLINËN E

IMIGRACIONIT

1.1 Disiplina juridike e imigracionit para Traktatit të Maastricht

1.1.1 Traktetet e Romës dhe tentativat e para të Komisionit për një harmonizim të disa

aspekteve të disiplinës ...................................................................................................... 1

1.1.2 Libri i Bardhë i Komisionit dhe Akti Unik Evropian ............................................ .......... 5

1.1.3 Bashkëpunimi ndërqeveritar .................................................................................. .......... 6

1.1.4 Marrëveshjet Schengen ......................................................................................... .......... 10

1.2 Migracioni në Traktatin e Maastricht. Institucionalizimi i bashkëpunimit

ndërqeveritar

1.2.1 Kuadri i ri institucional i Bashkimit Evropian ............................................... .................. 16

1.2.2 Koncepti i qytetarisë së Bashkimit Evropian ....................................................... ............ 18

1.2.3 Këshilli Evropian i Maastricht i 1991-it dhe linjat e politikës së përgjithshme në

drejtim të imigracionit ...................................................................................................... 20

1.2.4 Neni 100 C (kompetencë komunitare për çështjen e vizave, kalimin e kufijve).. ............ 22

1.2.5 Titulli VI. Imigracioni si “çështje e interesit të përbashkët” ............................... ............ 24

1.3. Traktati i Amsterdamit dhe reforma në disiplinë

1.3.1. Konteksti i përgjithshëm: Hapësira e Lirisë, Sigurisë dhe Drejtësisë .................. ............ 28

1.3.2. Titulli IV dhe “komunitarizimi” i politikave në çështjen e imigracionit .............. ............ 30

1.3.3. Roli i Gjykatës së Drejtësisë ................................................................................. ............ 35

1.3.4. Integrimi i acquis Schengen. Protokolli ad hoc i bashkëlidhur traktatit ........................... 40

1.3.5. Pjesëmarrja e Mbretërisë së Bashkuar dhe Irlandës në Titullin IV dhe në acquis

Schengen .......................................................................................................................... ............ 43

1.3.6. Pozicioni i veçantë i Danimarkës ........................................................................... ............ 45

1.4 Post Amsterdam. Zhvillimet aktuale në politikën e imigracionit

1.4.1 Plani i veprimit të Vjenës mbi realizimin e “Hapësirës së Lirisë, Sigurisë dhe

Drejtësisë” dhe Programi i Tamperes .............................................................................. ............ 46

1.4.2 Traktati i Nicës ........................................................................................................ ............ 49

v

1.4.3 Komunikatat e Komisionit: “Një politikë e përbashkët imigracioni” dhe “Një

metodë e hapur bashkëpunimi në çështjen e imigracionit” ............................................. ............ 51

1.4.4. Imigracioni në përfundimet e Këshillit Evropian të Laeken, Seviljes dhe

Selanikut........................................................................................................................... ............ 53

1.4.5. Disiplina në Traktatin e Lisbonës .......................................................................... ............ 55

1.4.6 Instrumentat juridikë për realizimin e politikës së përbashkët të imigracionit ....... ............ 60

1.4.7 Pakti evropian mbi imigracionin dhe azilin ............................................................ ............ 61

1.4.8 Programi i Stokolmës (2010-2014) mbi realizimin e “Hapësirës së Lirisë, Sigurisë

dhe Drejtësise” dhe Plani relativ i veprimit ..................................................................... ............ 63

PJESA II: REGJIMI JURIDIK I SHTETASVE TË VENDEVE TË TRETA NË

LEGJISLACIONIN E BE-së

Hyrje - Disiplina e zakonshme dhe regjimet e veçanta ................................................... ............ 67

2.1 Niveli i harmonizimit mbi imigracionin – regjimi i zakonshëm

2.1.1 Hyrja e shtetasve të vendeve të treta në hapësirën e Bashkimit Evropian .............. ............ 68

2.1.2 Përcaktimi juridik i kufijve të jashtëm .................................................................... ............ 71

2.1.3 Kontrollet në momentit e kalimit të kufijve të jashtëm .......................................... ............ 71

2.1.4 Kushtet e hyrjes për qëndrim afatshkurtër .............................................................. ............ 73

2.1.5 Regjimi i vizave afashkturtra .................................................................................. ............ 80

2.1.6 Hyrja për qëndrime afatgjata .................................................................................. ............ 85

2.2 Qëndrimi dhe lëvizja e lirë e shtetasve të vendeve të treta në Bashkimin

Evropian

2.2.1 Lëvizja e lirë në përgjithësi ..................................................................................... ............ 87

2.2.2 Rikthim i përkohshëm i kontrolleve në kufijtë e brendshëm .................................. ............ 88

2.2.3 Lëvizja e lirë e shtetasve të vendeve të treta në hapësirën e Bashkimit Evropian .. ............ 93

2.3 Masat në lidhje me imigracionin e paligjshëm, kthimet në kufij dhe largimi

2.3.1 Nocioni i paligjshmërisë. Një disiplinë e ndarë midis të drejtës së BE-së dhe asaj

kombëtare ......................................................................................................................... ............ 98

2.3.2 Rregullimi dhe limitet që vendos e drejta ndërkombëtare mbi refuzimin e hyrjes dhe

largimin e të huajve .......................................................................................................... ............ 102

2.3.3 Disiplina e refuzimit të hyrjes në bazë të nenit 13 të Rregullores 562/2006/KE .. .............. 104

2.3.4 Kthimi dhe largimi në bazë të Direktivës 2008/115/KE ....................................... .............. 107

2.3.5 Akte të tjera komunitare në disiplinën e imigracionit të paligjshëm .................... .............. 121

vi

2.3.6 Dimensioni i jashtëm i politikës së imigracionit të BE-së. Marrëveshjet e ripranimit

me shtetet e treta.......................................................................................... ................................ 131

2.4 Disiplina e shtetasve të vendeve të treta në kategorit e veçanta

2.4.1 Regjimi i bashkimit familjar ................................................................................. .............. 143

a) Dispozitat e Direktivës 2004/38/KE. Shtetasit e vendeve të treta familjarë të

qytetarit të BE-së, i cili ka ushtruar të drejtën e lëvizjes së lirë dhe të

qëndrimit............................................................................................................. .............. 149

b) Direktiva 2003/86/KE mbi bashkimin familjar ................................................... .............. 160

2.4.2 Shtetasit e vendeve të treta banorë afatgjatë. Direktiva 2003/109/KE ............................... 164

2.4.3 Shtetasit e vendeve të treta me të cilët BE ka përfunduar marrëveshje asocimi .. .............. 169

2.4.4 Azilkërkuesit dhe personat nën mbrojtjen e përkohshme ..................................... .............. 171

2.4.4.1 Politika e Bashkimit Evropian mbi azilin ................................................ .............. 171

2.4.4.2 Legjislacioni i Bashkimit Evropian mbi azilin .......................................... .............. 174

2.4.4.3 Faza e dytë e krijimit të regjimit të përbashkët evropian të azilit ............ .............. 182

PJESA III: PËRAFRIMI I LEGJISLACIONIT SHQIPTAR MBI IMIGRACIONIN NË

KUADËR TË PROCESIT TË INTEGRIMIT NË BASHKIMIN EVROPIAN

3.1 Marrëdhëniet Shqipëri – BE .................................................................................... .............. 189

3.2 Detyrimet e përshtatjes së legjislacionit shqiptar në kuadër të procesit të

integrimit........................................................................................................................ ............... 193

3.3 Parimet themelore të legjislacionit shqiptar të pas viteve ‘90 mbi migracionin ..... ............... 195

3.4 Ligji për migracionin i 1995: një përmbledhje organike për tre disiplina .............. .............. 197

3.5 Përshtatja e legjislacionit shqiptar mbi imigracionin me atë të Bashkimit

Evropian.......................................................................................................................... .............. 202

3.6 Legjislacioni aktual mbi të huajt. Ligji nr.108/2013 ................................................ .............. 207

3.6.1 Hyrja në territorin shqiptar ............................................................................. .............. 207

3.6.2 Regjimi i vizave ................................................................................................ .............. 210

3.6.3 Qëndrimi në territorin shqiptar ....................................................................... .............. 214

3.6.4 Lejet e qëndrimit për kategoritë e veçanta ...................................................... .............. 220

3.6.5 Largimi dhe dëbimi i të huajve ........................................................................ .............. 223

KONKLUZIONE ........................................................................................................... .............. 229

BIBLOGRAFIA ............................................................................................................. .............. 236

vii

Shkurtime:

BE Bashkimi Evropian

PE Parlamenti Evropian

TFBE Traktati mbi funksionimin e Bashkimit Evropian

TBE Traktati i Bashkimit Evropian

TKE Traktati Komunitetit Evropian

KEQÇ Komuniteti Ekonomik i Qymyrit dhe Çelikut

AUE Akti Unik Evropian

TKEE Traktati Komunitetit Ekonomik Evropian

HLSD Hapësira e Lirisë, Drejtësisë dhe Sigurisë

KE Komuniteti Evropian

PJSP Politika e Jashtme dhe e Sigurisë së Përbashkët

KEDNJ Konventa Evropiane për të Drejtat e Njeriut

GJEDNJ Gjykata Evropiane e të drejtave të Njeriut

MSA Marrëveshja e Stabilizim-Asocimit

CIREFI Centre for Information, Discusion and Exchange on the Crossing Borders

and Immigration

viii

HYRJE

Zhvillimi i politikës së përbashkët të Bashkimit Evropian mbi imigracionin është ndoshta

një nga risitë më të mëdha të dy dekadave të fundit. Një politikë që nuk ka pasur një

zhvillim të lehtë. Pavarësisht tentativave të viteve ‘80 nga ana e Komisionit, disa aspekte

të një politike të përbashkët mbi imigracionin do të krijohen vetëm me hyrjen në fuqi të

Traktatit të Bashkimit Evropian. Me krijimin e një hapësire të përbashkët të lëvizjes së

lirë, shtetet anëtare ndërgjegjësohen se politikat e secilit prej tyre kanë ndikim te interesat

e të tjerëve, dhe për këtë arsye, është i nevojshëm përcaktimi i politikave të përbashkëta

mbi imigracionin dhe azilin. Ndërkohë që fillimi i krijimit të një politike të përbashkët do

shënohet me hyrjen në fuqi të Traktatit të Amsterdamit (1999).

Kanë kaluar më pakë se 20 vjet nga krijimi i kësaj politike të përbashkët dhe në ato

sektorë ku BE-së i janë dhënë kompetenca specifike, janë arritur vërtet rezultate

mbreslënëse. Megjithatë shumë sektorë do të mbeten në kompetencë të shteteve anëtare,

dhe si pasojë nuk do të arrihen rezultate konkrete. Tema e imigracionit mbetet mjaftë

komplekse dhe gjithmonë e ndarë, midis nevojës së zhvillimit të mëtejshëm të një

politike të përbashkët të BE-së, nga njëra anë, dhe vështirësisë së shteteve anëtare, për të

transferuar në këtë politikë të përbashkët, kompetencat që gjithmonë i kanë konsideruar si

ekskluzive.

Kohët e fundit, solidariteti midis shteteve anëtare, që është dhe një prej komponentëve

më të rëndësishëm të politikës së përbashkët të BE-së në lidhje me imigracionin, është

vënë në provë të fortë. Kjo për shkak të presionit të madhë që po shkaktojnë flukset

migratore në kufijtë e jashtëm të Bashkimit Evropian. Tashmë vendet anëtare të BE-së

gjenden përsëri në dilemën, nëse zgjidhja e problemit të imigracionit duhet të përballohet

nëpërmjet politikës së përbashkët dhe një zhvillimi të mëtejshëm të saj, apo nëse duhet të

përballohet në nivel individual me një ashpërsim të normave ndaj imigrantëve si dhe një

rikthim të kontrollove në kufijtë e brendshëm? Për ti dhënë përgjigje kësaj pyetje

nevojitet një analizë e thellë, jo vetëm e evolucionit të politikës së përbashkët, por edhe të

rezultateve të arritura deri më sot nga zbatimi i saj. Dhe pikërisht kjo është dhe tema

kryesore e këtij punimi, i cili në fund mbyllet me një analizë të legjislacionit shqiptar dhe

shkallës së tij të përafrimit në kuadër të procesit të integrimit.

Ky punim përbëhet nga tre pjesë. Në pjesën e parë trajtohet evoluimi i kompetencave

komunitare në disiplinën e imigracionit. Analizohen këto kompetenca përkatësisht në çdo

traktat, duke ndërtuar bazën juridike parësore si dhe zbatimin e saj. Në traktatet fillestare

do të vihet vëmendja në evidentimin e pamjaftueshmërisë apo pamundësisë së normave

juridike për të ofruar kompetenca specifike për Komunitetin, me qëllim realizimin e një

politike të përbashkët. Ndërkohë që disa aspekte të disiplinës së imigracionit do të

zbatoheshin në rangun e bashkëpunimit ndërqeveritar të Marrëveshjeve Schengen. Për

këtë arsye dhe për faktin se sistemi Schengen do të integrohej më vonë në të drejtën e

Bashkimit Evropian, është parë e nevojshme të kryhet një analizë e detajuar e

funksionimit të këtij sistemi. Një vëmendje të veçantë në pjesën e parë do të zërë Traktati

i Amsterdamit dhe strumentat e ofruar nga ky traktat. Kjo për arsyen se me këtë traktat

ix

realizohet dhe komunitarizimi i kompetencave mbi imigracionin. Por pavarësisht kësaj,

limitimet juridike-institucionale që përmbante titulli IV i këtij traktati, krijuan një situatë

subjektive jo uniforme, ku masat e politikës së përbashkët nuk do të aplikohen për të

gjithë shtetet anëtare. Në fund të pjesës së parë, fokusi do të vihet në zbatimin aktual të

politikës së përbashkët mbi imigracionin, duke analizuar instrumentat juridikë të ofruara

nga Traktati i Lisbonës. Ky i fundit ofron një ndarje më të qartë dhe kompetenca më

specifike për Bashkimin Evropian në disiplinën e imigracionit.

Në pjesën e dytë të punimit trajtohet normativa dytësore e Bashkimit Evropian në

disiplinën e imigracionit. Një tërësi normash të miratuara në zbatim të objektivave dhe në

bazë të kompetencave të parashikuara në Traktate. Në bazë të këtij legjislacioni dytësor,

shtetasit e vendeve të treta përfitojnë një sërë të drejtash, detyrimesh e garancish, saqë

flitet për formimin e një regjimi juridik të veçantë në të drejtën e Bashkimit Evropian.

Megjithatë ky regjim juridik nuk është i njëjtë për të gjithë shtetasit e vendeve të treta,

por ndryshon në bazë të motivit të qëndrimit si dhe kriterit të kohëzgjatjes së rezidencës.

Në këtë mënyrë, në pjesën e dytë krahas normave juridike që krijojnë një status të

zakonshëm, shqyrtohen dhe ato që krijojnë statuse të veçanta apo “të privilegjuara” të

shtetasve të vendeve të treta. Vëmëndja përqëndrohet në të tre kategoritë e normave që

përbëjnë këto statuse: të hyrjes, qëndrimit dhe largimit nga territori i shteteve anëtare.

Për sa i përket kategorive të veçanta, fokusi përqëndrohet në atë të shtetasve të vendeve të

treta që përfitojnë nga bashkimi familjar, të banorëve afatgjatë dhe të shtetasve të

vendeve të treta që përfitojnë statusin e refugjatit. Normalisht që në lidhje me këta të

fundit, një analizë e detajuar kryhet mbi politikën tjetër, por të lidhur ngushtë me atë të

imigracionit, siç është politika e azilit.

Pjesa e tretë e punimit i dedikohet legjislacionit shqiptar mbi të huajt. Një nga kriteret

kryesore që duhet të plotësojë Shqipëria për integrimin në Bashkimin Evropian është ai i

përafrimit të legjislacionit me atë të BE-së. Në këtë pjesë të punimit, analizohet evoluimi

i legjislacionit shqiptar i pas viteve ‘90 mbi imigracionin, me qëllim evidentimin e

ndikimit që ky legjislacion ka pësuar nga ai i BE-së. Në fund vëmendja përqëndrohet mbi

legjislacionin aktual mbi imigracionin, me qëllim përcaktimin e shkallës së përafrimit të

tij me atë të Bashkimit Evropian.

Ky punim shkencor i referohet burimeve normative, doktrinore dhe jurisprudenciale deri

në Dhjetor 2015.

Qëllimi dhe objektivat e këtij studimi

Ky studim ka marrë shkas nga problemi mjaft aktual i imigracionit në Bashkimin

Evropian. Për shkak edhe të presionit të madh migrator në të cilin janë vënë shtetet

anëtare, problemi i imigracionit dhe azilit është kthyer sot në një nga temat më të

debatueshme në institucionet e BE-së. Qëllimi i studimit është pikërisht evidentimi i

nevojës që ka shtyrë shtetet anëtare për të krijuar një politikë të përbashkët mbi

imigracionin, si dhe në çmënyrë është arritur realizimi kësaj politike. Nëpërmjet studimit

të evolucionit të kësaj politike jemi përpjekur të evidentojmë disa nga problematikat

x

kryesore që kanë shtyrë shtetet anëtare, që në disa sektorë të disiplinës së imigracionit,

gradualisht të realizojnë një politikë të përbashkët, ndërkohë që sektorë të tjerë i kanë

lënë jashtë bashkëpunimit komunitar. Në fokus të veçantë do të vendosen të gjitha format

e bashkëpunimit, duke filluar që nga ai ndërqeveritar i Marrëveshjeve Schengen, për të

kaluar te analiza e mekanizmave juridikë që çdo traktat ka parashikuar për krijimin e një

politike të përbashkët mbi imigracionin. Normalisht aspekte të politikës së përbashkët

nuk janë vetëm problemet e përballimit të flukseve apo mbrojtjes së kufijve të jashtëm,

por një aspekt i rëndësishëm është dhe trajtimi i shtetasve të vendeve të treta, të cilët

banojnë në mënyrë të ligjshme në territorin e shteteve anëtare. Në këtë mënyrë, si qëllim i

këtij kërkimi është dhe evidentimi dhe analiza e normave që krijojnë një regjim juridik të

veçantë mbi kategoritë e shtetasve të vendeve të treta, që qëndrojnë në mënyrë të

ligjshme në territorin e Bashkimit Evropian.

Integrimi i Shqipërisë në Bashkimin Evropian, mund të realizohet vetëm në qoftë se

legjislacioni ynë përputhet me atë që quhen acquis communautaire. Për këtë arsye qëllimi

i studimit tonë është pikërisht dhe përcaktimi i shkallës së përafrimit të legjislacionit

aktual shqiptar mbi imigracionin, me atë të Bashkimit Evropian.

Ndër objektivat themelore të këtij studimi mund të renditen:

- Evidentim i arsyeve që çuan në kalimin gradual nga një bashkëpunim mbikombëtar në

krijimin e një politike të përbashkët të BE-së mbi imigracionin.

- Analizimi dhe identifikimi i instrumentave juridikë të ofruar nga çdo traktat, për

krijimin e politikës së përbashkët mbi imigracionin.

- Analizimi i rolit të institucioneve të BE-së në krijimin e kësaj politike të përbashkët.

- Analizim i fazës aktuale të zbatimit të politikës së përbashkët të BE-së mbi

imigracionin.

- Analizimi i normave juridike dytësore sipas kategorive, përkatësisht: normat mbi hyrjen

në territorin e BE-së, ato mbi qëndrimin si dhe ato mbi largimin nga ky territor.

- Analiza e legjislacionit sipas regjimeve juridike të veçanta që u aplikohen shtetasve të

vendeve të treta.

- Identifikimi i problematikave në zhvillimet aktuale të politikës së përbashkët mbi

imigracionin

- Analizimi i legjislacionit aktual shqiptar mbi imigracionin si dhe vlerësimi i shkallës së

përafrimit të tij me acquis communautaire, në kuadër të procesit të integrimit.

Metodologjia

Për realizimin e këtij punimi është përdorur metodologjia analitiko-normative,

interpretuese dhe krahasuese, të fenomenit të studiuar në kontekstin e Bashkimit

Evropian dhe atë kombëtar. Analizimi i koncepteve themelore dhe legjislacionit mbi

imigracionin janë vendosur në qendër të këtij punimi duke patur për qëllim identifikimin

e problemeve më të rëndësishme dhe evidentimin e zgjidhjes sa më të mirë të mundshme.

Në rastin e analizës dhe krahasimit të legjislacionit shqiptar, si bazë krahasuese janë

mbajtur direktivat dhe rregulloret e Bashkimit Evropian si dhe parimet kryesore të

përcaktuara në Konventat e njohura ndërkombëtare, apo në të drejtën ndërkombëtare të

përgjithshme.

1

I

EVOLUIMI I KOMPETENCAVE KOMUNITARE NË DISIPLINËN E

IMIGRACIONIT

1.1 Disiplina juridike e imigracionit para Traktatit të Maastricht

1.1.1 Traktatet e Romës dhe tentativat e para të Komisionit për një harmonizim të disa

aspekteve të disiplinës

Megjithëse fenomeni i imigracionit nuk ishte i panjohur për disa nga shtetet nënshkrues

të Traktateve të Romës 1 , disiplina e lidhur me shtetasit e vendeve të treta nuk

konsiderohej si një disipline e interesit të përbashkët. Fenomeni imigracionit për shtetet

anëtare konsiderohej si një fenomen i lidhur ngushtë me problemin e sigurisë publike, kjo

e fundit shprehje themelore e sovranitetit shtetëror dhe për këtë arsye konsiderohej si një

çështje që i përkiste juridiksionit të brendshëm, pra kompetencë ekskluzive e shteteve

anëtare.

Duhet theksuar se në fillimet e eksperiencës komunitare, punëtorët e huaj të pranishëm në

territorin komunitar vinin nga shtetet anëtare, për këtë arsye fenomeni nuk përbënte

akoma një çështje interesi të përbashkët për tu përballuar nga ana e institucioneve

komunitare. Në vitet ‘60 –‘70 fenomeni i imigracionit prekte ekskluzivisht vendet anëtare

të Komunitetit, si pasojë edhe interesi i tyre, sidomos atyre të prekur nga emigracioni,

kishte si synim ekskluziv tutelën e punëtorëve të tyre të emigruar jashtë vendit.

Vetëm duke nisur nga vitet ’70 –‘80 fillon të shfaqet imigracioni ardhur nga shtete të

treta, jashtë Komunitetit, i cili fillon të interesojë edhe vendet anëtarë të Komunitetit të

paprekur më parë nga fenomeni imigracionit2.

Si rrjedhojë, duke mos ekzistuar si fenomen në momentin e përfundimit të Traktateve

themelues të Komunitetit, këta të fundit nuk parashikonin asnjë dispozitë mbi disiplinën e

imigracionit. Lëvizja e lirë e personave, objektiv i parashikuar nga shkronja c) e nenit 3, u

kuptua si e limituar vetëm ndaj atyre personave të cilët ishin shtetas të një vendi anëtar të

Komunitetit, megjithëse dispozita përdorte termin “persona”, pa asnjë referim mbi

shtetësinë, duke lënë kështu mundësinë për të përfshirë edhe shtetasit e vendeve të treta3.

Neni 48 gjithashtu, i cili parashikonte lëvizjen e lirë të punëtorëve, nuk përmbante asnjë

1 Traktati themelues i KEE u firmos nga gjashtë shtete (Italia, Belgjika, Franca, Luksemburgu, Hollanda

dhe Republika Federale Gjermane), në qytetin e Romës, në 25 Mars 1957 dhe hyri në fuqi në 1 Janar 1958. 2 Per një studim historik të fenomenit shiko COLLINSON S., Le migrazioni internazionali e l’Europa,

Bologna 1994, fq. 209. 3 Traktati fillestar në gërmën c) të nenit 3 parashikonte “eleminimin midis shteteve anëtarë e të gjitha

pengesave mbi lëvizjen e lirë të mallrave, personave, shërbimeve dhe kapitaleve.”, A. LANG, “La politica

comunitaria in materia di immigrazione”, in Diritto Pubblico Comparato Europeo, 2003, fq. 698.

2

referim mbi shtetësinë4, por u nënkuptua nga institucionet komunitare si i limituar vetëm

mbi punëtorët të cilët kishin shtetësinë e një vendi anëtar të Komunitetit5.

Si pasojë e mungesës së dispozitave specifike në Traktatet e Romës, aktet e para të

Komunitetit mbi çështjen e imigracionit janë të natyrës jo detyruese, kështu në Rezolutën

mbi një Program aksioni social e 1974 6 , Këshilli u bënte ftesë shteteve anëtare të

Komunitetit që të nisnin një këshillim mbi politikat e ndryshme të imigracionit, të

vlefshme në sistemet e tyre juridike7.

Në Komunikatën e Komisionit të 1976, në lidhje me një Program Aksioni në favor të

punëtorëve imigrantë dhe familjeve të tyre, Komisioni përcaktonte si prioritet shtrirjen e

regjimit komunitar mbi sigurinë sociale 8 edhe për punëtorët që vinin nga shtetet

jokomunitare. Prioritet ky, i cili do të merrej parasysh nga Këshilli në Rezolutën mbi një

Program Aksioni në favor të punëtorëve imigrant dhe familjarëve të tyre9.

Në Komunikatën e 197910, Komisioni përcaktonte në problemet që kishin lidhje me

pranimin, qëndrimin, largimin dhe barazinë e trajtimit të punëtorëve imigrant, sektorët në

të cilët duhej realizuar një harmonizim i legjislacionit në fushën e imigracionit. Rezoluta

e 9 shkurtit 1976 përfaqëson dokumentin e parë komunitar në fushën e koordinimit të

politikave kombëtare në lidhje me shtetasit e vendeve të treta, por jemi akoma larg nga

përkufizimi i një kompetence legjitime komunitare në sektor.

Duke parë në trajtimin e diferencuar të çështjes së imigracionit një rrezik për realizimin e

tregut të përbashkët dhe te realizimit të objektivave në fushën sociale të përcaktuar nga

neni 117 i TKEE11, Komisioni identifikoj më parë në nenin 100 TKEE dhe më pas në

nenin 118 TKEE12 bazën juridike të nevojshme për miratimin e akteve në fushën e

imigracionit.

Neni 100 TKEE u përdor si bazë juridike në propozimin e Direktivës mbi harmonizimin e

normativave kombëtare që disiplinonin imigracionin klandestin dhe punësimin ilegal e

vitit 197813. Në bazë të nenin 100 TKEE (95 TKE dhe sot 114 TFBE) “Këshilli me

4 Neni 48 par.1 “Lëvizja e lirë e punëtorëve brenda Komunitetit është e garantuar”. 5 Në këtë mënyrë Rregullorja (KEE) nr.1612/68 mbi lëvizjen e lirë të punëtorëve brenda Komunitetit (në

Fletoren Zyrtare nr. L. 257 e 19/10/1968 fq. 0002-0012) dhe Rregullorja (KEE) nr. 1251/70 mbi të drejtën e

punëtorëve për të qëndruar në territorin e një shteti pasi kanë arritur të punësohen (në Fletoren Zyrtare. nr.

L 142 e\ 30/06/1970, f. 24), nuk përdorin shprehjen “punëtor të shteteve anëtare” por “shtetas të vendeve

anëtare të cilët janë punësuar”. 6 Rezoluta e Këshillit në lidhje me një program aksioni social, në Fletoren Zyrtare C13 të 12/02/1974. 7 MANCA L., L’immigrazione del diritto dell’Unione ,Milano 2003, fq. 22 8 Programi aksionit në favor të punëtorëve migrant dhe familjarëve të tyre, në Bul. CEE, 1976, suplementi

nr. 3. 9 Në Fletoren Zyrtare C. 34/2 të14 shkurtit 1976. 10 Komunikatë e Komisionit për Këshillin mbi “Konsultimin në lidhje me politikat e migracionit ndaj

shteteve të treta”, COM (79) 115 def. e 27 Marsit 1979. 11 Neni 117 përcaktonte si objektiv të Komunitetit “... përmirsimin e kushteve të jetës dhe të punës të

puntorëve”. 12 Neni 118 i besonte Komisionit “detyrën e promovimit të një bashkëpunimi të ngushtë midis shteteve

anëtarë në fushën sociale” dhe se “...për këtë qëllim Komisioni vepron në nje kontakt të ngushtë me shtetet

anëtarë nëpërmjet studimeve dhe mendimeve si dhe duke organizuar konsultime,…..” 13 COM (1978) 86 në Fletoren Zyrtare, C 97 e 22 Prillit 1978 fq. 009. Mbi këtë pikë shih. CONDINANZI-

LANG-NASCIMBENE, Cittadinanza dell’Unione e libera circolazione delle persone, Milano 2003, fq.

3

unanimitet përcakton direktivat e duhura për përafrimin e dispozitave legjislative,

rregulluese dhe administrative të shteteve anëtare të cilat kanë një efekt direkt mbi

realizimin apo funksionimin e tregut të përbashkët”14.

Diskutimit mbi çështjen nëse neni 100 TKEE mund apo jo të shërbente si bazë juridike e

vlefshme për përafrimin e legjislacionit në disiplinën e imigracionit, nuk mund ti japim

veç se një përgjigje pozitive, duke konsideruar se ndryshimet që ekzistonin në normativat

kombëtare në lidhje me disiplinën e imigracionit, përbenin një pengesë për tregun e

përbashkët, sidomos për sa i përket lëvizjes së lirë15. Kështu që, një ndërhyrje e Këshillit

për një harmonizim, ishte plotësisht e justifikueshme. Ky propozim Direktive nuk solli

asnjë rezultat, pasi nuk u morr u morr parasysh nga Këshilli, duke eliminuar në këtë

mënyrë përpjekjet e Komisionit për përfshirjen e imigracionit në fushën e kompetencave

të Komunitetit.

Mjaft e diskutueshme është ndërkohë nga doktrina16 teza, e cila mbështet, se si bazë

juridike për një aksion të Komunitetit në disiplinën e imigracionit, mund të përdorej neni

235 TKEE17. Nuk rezultojnë në praktik iniciativa të Komisionit për miratimin e akteve në

fushën e diskutimit, me bazë juridike nenin 235 TKEE.

Neni 118 TKEE përkundrazi, u thërrit si bazë juridike në Vendimin nr. 85/381/KEE18, me

anë të së cilit Komisioni institucionalizoi një procedurë komunikimi dhe këshillimi mbi

politikat migratore të shteteve anëtare. Ky vendim u referohej dy Rezolutave të Këshillit

në disiplinën e imigracionit19, të 1976-ës20 dhe 1980-ës21, si dhe Rezolutës së Parlamentit

Evropian të 9 qershorit 1983-it22, e cila ftonte Këshillin dhe Komisionin të hartonin

253. MANCA L., L’immigrazione ..., cit, fq.14; ADINOLFI, “La circolazione dei cittadini di Stati

terzi:obblighi comunitari e normativa nazionale”,in NASCIMBENE (a cura di), La libera circolazione dei

lavoratori, Milano 1998, fq.124. 14 Article 100 EECT: The Council shall, acting unanimously on a proposal from the Commission and after

consulting the European Parliament and the Economic and Social Committee, issue directives for the

approximation of such laës, regulations or administrative provisions of the Member States as directly affect

the establishment or functioning of the common market. 15 Shih, MANCA L., vep. cit. fq. 14; GAJA., “Le due velocità in tema di circolazione delle persone”, in

Rivista di Diritto Internazionale, 1989, fq. 640. 16 E mbështet këtë tezë MANCA L, vep. cit. fq. 17. Kundër kësaj teze është HAILBRONNER K.,

Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, The Hague, London, Boston, 2000, fq.

120. 17 Në bazë të nenit 235 Traktatit KEE “kur një aksion i Komunitetit rezulton i nevojshëm për të arritur, në

funsksionimin e tregut të përbashkët, një nga qëllimet e Komunitetit dhe kur traktati nuk ka parashikuar

fuqitë e nevojshme për këtë qëllim, Këshilli duke vendosur me unanimitet mbi propozimin e Komisionit

dhe pasi është konsultuar me Parlamentin europian, miraton dispozitat e nevojshme mbi çështjen”. 18 Vendimi i Komisionit i 8 qershorit 1988, i cili ngre një proçedurë komunikimi preliminar dhe këshillimi

mbi politikat migratore kundrejt vendeve të treta, në Fletoren Zyrtare nr L 217 e 14 gushtit 1985, fq. 25. 19 Në këto Rezoluta Këshilli theksonte “rëndësinë e një konsultimi të duhur për ndërrmarjen e politikave

migratore kundrejt Vendeve të Treta, duke deklaruar se integrimi i tregut së punës duhet favorizuar nga

lëvizja e lirë e punëtorëve brenda Komunitetit në mënyrë të veçantë nëpërmjet konsultimit të duhur …” 20 Rezoluta e 9 shkurtit 1976 në lidhje me një program aksioni në favor të punëtorëve migrant dhe

familjarëve të tyre, në Fletoren Zyrtare të Komunitetit Evropian nr. C 34 e 14.2.1976, fq. 2. 21 Rezoluta e 27 qershorit 1980 në lidhje me orientimet për një politikë komunitare të tregut të punës,

Fletore Zyrtare. nr. C 168 e 8. 07. 1980, fq. 1. 22 Në Fletoren Zyrtare nr. C 184 të 11. 07. 1983, fq. 112.

4

propozime “mbi harmonizimin e politikave të vizave dhe legjislacionit mbi shtetasit e

huaj”.

Procedura e këshillimit konsistonte në transmetimin që shtetet anëtare duhet t’i bënin

Komisionit të projektligjeve, akteve administrative dhe marrëveshjeve ndërkombëtare në

fushat e pranimit, qëndrimit dhe trajtimit të shtetasve të vendeve jokomunitare23.

Duke u nisur nga një afat i fiksuar në dy javë nga transmetimi i informacionit, me nismë

të Komisionit ose një shteti anëtar, fillonte procedura e këshillimit. Vendimi nr.

85/381/KEE i njihte Komisionit dhe kompetencën për të proceduar në mënyrë të

menjëhershme me këshillimin në rast urgjence24.

Vendimi u ankimua nga 5 shtete anëtare dhe u anulua nga Gjykata e Drejtësisë, pasi

tejkalonte limitet e kompetencave të dhëna Komisionit nga neni 118 TKEE25. Neni 118

lejonte Komisionin “të promovonte një bashkëpunim të ngushtë midis shteteve anëtare në

fushën sociale”, në veçanti në sektorët e punësimit dhe të kushteve të punës.

Duhet theksuar se, megjithëse Gjykata pranoi kërkesën e anulimit të propozuar nga

shtetet anëtare, nga ana tjetër, në vendimin e saj njohu se politikat e migracionit të

shteteve anëtare, drejtuar punëtorëve shtetas të vendeve të treta joanëtare të Komunitetit,

nuk ishin të huaja për objektivat e parashikuara nga neni 117 TKEE në fushën sociale.

Gjykata njohu një mungesë kompetence të Komisionit, vetëm përsa i përket zgjerimit të

komunikimit dhe këshillimit në sektorët e integrimit kulturor të punëtorëve jokomunitar

dhe familjarëve të tyre, dhe përsa i përket detyrimit të këshillimit me qëllim konformimin

e masave kombëtare me politikat dhe aksionet komunitare26.

Thelbi i mosmarrëveshjes përpara Gjykatës qëndronte te neni 118 TKEE, i përdorur nga

Komisioni si bazë juridike në vendimin e tij. Të pesë shtetet anëtar të Komunitetit që

kishin kërkuar anulimin e vendimit, pretendonin: moskompetencë të Komisionit për të

miratuar akte detyruese në fushën sociale dhe se politika migratore nuk bënte pjesë në

sektorët social të parashikuar nga neni 11827. Gjykata nuk i pranoi argumentet e shteteve

mbi këto dy pika, duke i njohur në këtë mënyrë Komisionit legjitimitetin e plotë përsa i

përket aktivitetit të zgjedhjes së instrumentit juridik detyrues për t’i dhënë aplikim nenit

23 Neni 1 i Vendimit 85/381/CEE i Komisionit, datë 8 korrik 1985, që krijon një procedurë komunikimi

paraprak dhe konsultimi mbi politikat migratore kundrejt vendeve të treta, në Gazetën Zyrtare L 217 të 14

gushtit 1985, fq. 25. shih LANG. A., cit. fq. 700. Shih dhe CONDINANZI-LANG-NASCIMBENE,

Cittadinanza...., cituar, fq. 253e në vazhdim. 24 Neni 2 paragrafi 2 i Vendimit 85/381/CEE. 25 Vendimi i Gjykatës së Drejtësisë i 9 korrikut 1987, çështjet e bashkuara 281, 283, 284, 285 dhe 287/85,

Republika federale e Gjermanisë, Republika Franceze, Mbretëria e Holandës, Mbretëria e Danimarkës dhe

Mbretëria e Bashkuar e Britanisë së Madhe dhe Irlandës së Veriut kundër Komisionit të Komuniteteve

Evropiane, në Racc.,1987, fq. 3203 në vijim. 26 Neni 3, gërma b) e Vendimit 85/381/CEE, Mbi vendimin e Gjykatës shih L. MANCA, cit. fq. 30 në

vijim. 27 Neni 118 TKEE përcaktonte: “..., Komisioni ka detyrimin të promovojë një bashkëpunim të ngushtë

midis shteteve anëtare në çështjen sociale,veçanërisht në çështjet që lidhen me: punësimin, të drejtën për

punë dhe kushteve të punës, formimin dhe trajnimin profesional, sigurinë sociale... Për këtë qëllim,

Komisioni vepron në kontakt të ngushtë me shtetet anëtare nëpërmjet studimeve dhe opinioneve dhe duke

organizuar konsultime, si për probleme që dalin në nivel kombëtar, dhe për ato që interesojnë organizatat

ndërkombëtare. Para se të formulojë opinionet e parashikuar nga ky nen, Komisioni konsultohet me

Komitetin Ekonomik dhe Social”.

5

118, si dhe konfirmoi se neni në fjalë mund të shtrinte efektet dhe mbi politikat

migratore, pasi masat e miratuara në këtë disiplinë mund të kishin efekt mbi kushtet e

jetës dhe punësimit në Komunitet dhe në këtë mënyrë, mbi politikën sociale të

parashikuar nga neni 11728.

Vendimi i anuluar nga Gjykata u zëvendësua nga një vendim tjetër me të njëjtën

përmbajtje, në të cilin nuk i bëhej asnjë referim integrimit kulturor, dhe në të cilin

mungonte shkronja b) e nenit 3, e cila në vendimin e anuluar parashikonte detyrimin e

shteteve anëtar për të mos miratuar masa që binin ndesh me të drejtën komunitare29.

Megjithëse edhe ky Vendim nuk pati asnjë vazhdimësi, mund të themi se ishin bërë hapa

përpara në krijimin e vështirë dhe progresiv të një politikë imigracioni në nivel

komunitar. Vendimi i Gjykatës, megjithëse pranon kërkesën e anulimit të paraqitur nga

shtetet anëtare ndaj Vendimit të Komisionit, nga ana tjetër vë bazat për krijimin e një

politike imigracioni në nivel komunitar. Me vendimin e saj Gjykata, duke i njohur

Komisionit kompetencën për të miratuar akte të natyrës detyruese në disiplinën e

imigracionit, u hiqte shteteve ekskluzivitetin në një fushë delikate dhe gjithmonë e

konsideruar nga këta si kompetencë ekskluzive e tyre, pasi lidhej ngushtë me çështjet e

sigurisë publike30, duke i hapur rrugë në këtë mënyrë fillimit të një politike komunitare

në këtë fushë.

1.1.2 Libri i Bardhë i Komisionit dhe Akti Unik Evropian

Siç dhe u theksua, tentativat e para të Komisionit për një harmonizim të disa aspekteve në

disiplinën e imigracionit nuk sollën rezultate konkrete, kjo dhe si pasojë e rezistencës së

fortë të shteteve anëtare. Kjo rezistencë u manifestua edhe në fillimet e punimeve të

Konferencës ndërqeveritare, e mbledhur me qëllim rishikimin e Traktateve.

Akti Unik Evropian i vitit 1986 nuk solli ndryshime në disiplinë, pavarësisht interpretimit

të dhënë nga Komisioni mbi lëvizjen e lirë të personave të parashikuar nga neni 8A31, i

domosdoshëm për realizimin e tregut të brendshëm. Sipas interpretimit të dhënë nga

28 Neni 117 TKEE përcaktonte: “Shtetet anëtare bien dakord mbi nevojën për të nxitur përmirësimin e

kushteve të jetës dhe të punës ...Shtetet anëtare konsiderojnë se një zhvillim i tillë do të rezultojë si nga

funksionimi i tregut të përbashkët, i cili do të favorizojë harmonizimin e sistemeve sociale, dhe nga

procedurat e parashikuara në këtë Traktat si dhe nga përafrimi i dispozitave ligjore, rregulluese dhe

administrative”. 29 Në bazë të këtij neni bashkëpunimi kishte si qëllim “shqyrtimin e mundësisë për ndërmarrjen e masave

nga Komuniteti apo vendet anëtare në fushat e parashikuara nga neni 1 në veçanti, me qëllimin e një

progresi drejt një harmonizimi të legjislacioneve kombëtare mbi të huajt, .... dhe për të përmirësuar

mbrojtjen e qytetarëve të vendeve anëtare, të cilët punojnë e banojnë në vendet e treta”. Shih., Vendimi

Komisionit 88/384, e 08 qershorit 1988, në Fletoren Zyrtare të Komunitetit Evropian. L 183, të 14 korrikut

1988, fq. 35 në vijim. 30 Kjo tezë u mbështet fuqishëm nga Franca në mosmarrëveshjen në fjalë, shih motivimin e Vendimit, pika

9; Vendimi integral i Gjykatës në: http://eur-law.eu/IT/Sentenza-Corte-9-luglio-1987-Repubblica-federale-

Germania,146845,d 31 Neni 8A paragrafi 2 përcaktonte: The internal market shall comprise an area without internal frontiers in

which the free movement of goods, persons, services and capital is ensured in accordance with the

provisions of this Treaty.

http://eur-law.eu/IT/Sentenza-Corte-9-luglio-1987-Repubblica-federale-Germania,146845,dhttp://eur-law.eu/IT/Sentenza-Corte-9-luglio-1987-Repubblica-federale-Germania,146845,d

6

Komisioni, e drejta e lëvizjes së lirë u duhej njohur “të gjithë personave”, pavarësisht

faktit nëse janë apo jo aktivë ekonomikisht dhe pavarësisht shtetësisë32.

Në Librin e Bardhë33, Komisioni shihte si të domosdoshëm për realizimin e tregut të

brendshëm, heqjen e kontrolleve ne kufijtë e brendshëm dhe si pasojë një përforcim të

kufijve të jashtëm dhe nga kjo, nevojën e një politike të përbashkët në fushën e vizave,

azilit dhe kushtet e shtetasve të vendeve joanëtare të Komunitetit. Komisioni kishte

prezantuar një kalendar për prezantimin e propozimeve.

Me projektin e institucionalizimit të një tregu të brendshëm si “hapësirë pa kufij të

brendshëm, në të cilën garantohet lëvizja e lirë e mallrave, personave, shërbimeve dhe

kapitaleve …”, parashikuar nga neni 8A i Aktit Unik për tu realizuar brenda 1 janarit

1993, shfaqej dhe nevoja e një politike komunitare në fushën e imigracionit, pasi heqja e

kufijve të brendshëm nuk mund të bëhej pa një përforcim të atyre të jashtëm dhe pa

zhvillimin e një politike të përbashkët në lidhje me hyrjet dhe kushtet e qëndrimit së

shtetasve të shteteve të treta. Nëse një politikë e tillë e përbashkët nuk do të zhvillohej,

atëherë masat më shumë kufizuese në lidhje me hyrjen në territorin e tyre, të miratuara

nga disa prej shteteve anëtare do të humbitnin efikasitet, pasi shtetasit e vendeve të treta

do të drejtoheshin drejt shteteve me legjislacion më të butë, për tu drejtuar më pas drejt

shtetit anëtar të cilit u interesonte dhe nga ana tjetër, kushte më pak të favorshme jetese

dhe pune në disa shtete do të sillnin një shtrembërim të tregut të punës.

Pavarësisht kësaj, interpretimi i Komisionit në Librin e tij të Bardhë për lëvizjen e lirë

dhe propozimet e tij për një komunitarizim të disiplinës së imigracionit, nuk u pranuan

nga shtetet anëtar, gjithmonë kundër transferimit të kompetencave në një fushë të

ndjeshme të lidhur ngushtë me sigurinë publike.

Ky kundërshtim i shteteve anëtar u shpreh dhe në dy Deklaratat bashkëngjitur Traktatit.

Në Deklaratën34 e përgjithshme mbi nenet nga 13 në 19 të Aktit Unik Evropian, shtetet

anëtare konfirmonin kompetencën e tyre përsa i përket disiplinës së imigracionit, ndërsa

në Deklaratën35 politike të qeverive të shteteve anëtare në lidhje me lëvizjen e lirë të

personave, shtetet deklaronin se ishin të gatshëm të zhvillonin midis tyre forma të

bashkëpunimit ndërqeveritar.

1.1.3 Bashkëpunimi ndërqeveritar.

Si dhe u afirmua në dy Deklaratat bashkëngjitur Aktit Unik Evropian, shtetet anëtare në

vend që të angazhonin institucionet komunitare, preferonin të zhvillonin midis tyre forma

32 Shih., LIGUORI A., “L’immigrazione e l’Unione Europea”, in Diritto comunitario e degli scambi

internazionali (DCSI), 2000, fq. 429 33 Libri i Bardhë: Plotësimi i tregut të përbashkët, COM (1985) 310, i 14 qershorit 1985, paragrafi 55. 34 Shih, Deklaratën e përgjithshme në lidhje me nenet nga 13 në 19 (mbi tregun e përbashkët) të Aktit Unik

Evropian, në të cilën thëksohet se: “Këto dispozita nuk paragjykojnë të drejtën e shteteve anëtare për të

adoptuar masa, të cilat ata i konsiderojnë të arsyeshme në fushën e kontrollit të imigracionit nga vendet e

treta si dhe në fushën kundër terrorizmit ...”, në Fletoren Zyrtare L 169 del 29.6.1987. 35 Shih, Deklaratën politike të qeverive të shteteve anëtare në lidhje me qarkullimin e lirë të personave, e

cila thekson: “Për të promovuar lëvizjen e lirë të personave, shtetet anëtare bashkëpunojnë, pa paragjykuar

kompetencat e Komunitetit, në veçanti përsa i përket hyrjes, qarkullimin dhe qëndrimin e shtetasve të

vendave të treta ...”, në Fletoren Zyrtare L 169 del 29.6.1987.

7

të bashkëpunimit ndërqeveritar për ekzekutimin e lëvizjes së lirë të personave që, nga

njëra anë kanë lejuar të realizohen qoftë edhe pjesërisht objektivat e vendosur, ndërsa nga

ana tjetër kanë përjashtuar mundësinë për të gjetur zgjidhje nëpërmjet Traktatit.

Komisioni Evropian, duke parë rezistencën e madhe të shteteve anëtare për të lëshuar

sovranitetin e tyre në fushën e imigracionit36, nuk tentoi te miratonte akte të tjera në këtë

fushë, duke favorizuar në këtë mënyrë zgjedhjen e shteteve anëtare për të vazhduar me

bashkëpunimin ndërqeveritar që kishin filluar të vinin në zbatim. Siç dhe Komisioni do të

theksonte në Komunikatën 37 e tij mbi heqjen e kontrolleve mbi personat në kufijtë

ndërkomunitar, ishte më i rëndësishëm “përqendrimi në rezultate praktike se sa në çështje

doktrinare”. Komisioni si pasojë, u kufizua duke marrë pjesë në rrugë informale në

mbledhjet ndërqeveritare, me qëllim që të siguronte pajtueshmërinë midis iniciativave të

miratuara dhe objektivave komunitare të qëndrueshme.

Pavarësisht se mbështeste iniciativën e shteteve për një bashkëpunim ndërqeveritar në

fushën e lëvizjes së lirë të personave, po në të njëjtin Komunikatë, Komisioni do të

deklaronte dhe kompetencën e vet të përbashkët38, duke mos përjashtuar mundësinë për

të ndërhyrë me propozime për një harmonizim të disiplinës, nëse rezultonte se

bashkëpunimi ndërqeveritar nuk do të ishte mënyra më efikase dhe e përshtatshme, ose

nëse formohej një konsensus midis shteteve për një bashkëpunim, me qëllim një

harmonizim të mëtejshëm39.

Ndërkohë, pesë shtete anëtare të Komunitetit (Franca, Gjermania, Belgjika, Luksemburgu

dhe Holanda) përfunduan midis tyre Marrëveshjen Schengen në lidhje me eliminimin

gradual të kontrolleve mbi kufijtë e përbashkët e 14 qershorit 1985-ës dhe Konventën

relative të zbatimit e 19 qershorit 1990-ës. Më pas, Marrëveshjet do të firmoseshin nga të

gjithë shtetet anëtare, përveç Mbretërisë së Bashkuar dhe Irlandës. Përveç Marrëveshjes

Schengen, është e detyrueshme të kujtohet se në momentin që Komisioni lihej mënjanë

nga shtetet anëtare, tre grupe pune do të shënojnë fillimin e bashkëpunimit ndërqeveritar,

me objektivin e përforcimit të kontrolleve në kufijtë e jashtëm të Komunitetit. Vetëm

duke siguruar efikasitetin e kontrolleve të jashtëm, do të bëhej i mundur eliminimi i

36 Demostrim i kësaj rezistence është si ankimimi në Gjykatën e Drejtësisë, i bërë nga shtetet anëtare për

anulimin e Vendimit 85/381/CEE të Komisionit i 8 korrikut 1985, për ngritjen e një procedure komunikimi

paraprak dhe konsultimi mbi politikat migratore, edhe zgjedhja e bërë nga shtetet për të mos zbatuar

Vendimin e dytë të Komisionit nr. 88/384, si dhe dy Deklaratat bashkëngjitur Aktit Unik Evropian. 37 Komunikata e Komisionit për Këshillin mbi heqjen e kontrolleve mbi personat në kufijtë e brendshëm,

COM (88) 640 def. 38 Shih, Komunikatën COM (88) 640 def. pika 9: … in order to achieve the stated objective of completing

the internal market as defined, decisions needs to be taken both by the Community institutions and by the

Member States in accordance with their respective power, and the Member States are called upon in

particolar to strengthen their cooperation in areas connected with internal security…. 39 Shih, Komunikatën COM (88) 640 def., pika 14: The Commission would not however, wish to rule out

the posibility of coming forward with additional proposals, particularly if it becomes clear that

intergovernmental cooperation is not the most efficient or cost-effective method, or if a consensus were to

emerge among Member States that further harmonization and coordination would be desiderable.

8

kontrolleve në kufijtë e brendshëm të Komunitetit, kusht ky i domosdoshëm për lëvizjen

e lirë40.

Grupi i parë, grupi TREVI i ngritur në 1975-ën, pjesëtar të cilit ishin Ministrat e Punëve

të Brendshme dhe Ministrat e Drejtësisë të dymbëdhjetë shteteve anëtare me detyrë

përmirësimin e bashkëpunimit midis shteteve anëtare në luftën kundër terrorizmit.

Kompetencat e tij do të shtoheshin në përforcimin e bashkëpunimit midis shërbimeve të

policisë dhe sigurisë, në parandalimin dhe represionin e krimit të organizuar, si dhe në

represionin e imigracionit klandestin të organizuar 41 . Punimet e grupit zhvilloheshin

nëpërmjet takimeve të rregullta semestrale midis ministrave dhe mbledhje më të shpeshta

ekspertësh, të organizuar në grupe dhe nëngrupe pune midis të cilëve i ashtuquajturi

TREVI V, i cili merrej me imigracionin klandestin dhe kalimin e kufijve të jashtëm.

Dokumentet më të rëndësishëm të miratuar nga ky grup, janë: Deklarata e 15 dhjetorit

1989, në të cilën përcaktoheshin parimet e përgjithshëm dhe linjat e zhvillimit të

bashkëpunimit, me qëllim sigurimin e lëvizjes së lirë dhe Programi i Aksionit i 1990-ës, i

cili përmbante një seri propozimesh specifike për zbatimin e orientimeve të përgjithshme

të shprehura në Deklaratën e 1989. Programi i Aksionit, ndër instrumentet më të

rëndësishëm parashikonte: kontrollin e kufijve të jashtëm nëpërmjet shkëmbimit të

agjentëve të specializuar mbi problemet e imigracionit; bashkëpunimin në zonat kufitare

të përbashkëta si dhe studimin e një Sistemi informacioni të përbashkët.

Grupi TREVI nuk ishte një organ komunitar, por vetëm një nismë informale dhe

autonome e shteteve anëtar të Komunitetit, dhe puna e tij zhvillohej jashtë kuadrit

komunitar 42 . Me hyrjen në fuqi të Traktatit të Maastricht-it ky grup është

institucionalizuar.

Me nismë të qeverisë britanike, në tetor të 1986-ës, do të ngrihej Grupi ad hoc mbi

imigracionin, i përbërë nga Ministrat përgjegjës për imigracionin të shteteve anëtare. Ky

grup do të merrte një formë të ndryshme nga grupi TREVI, një formë e cila mund të

quhet e përzier, sepse, pavarësisht se mbetej gjithmonë një forum ndërqeveritar, mbante

lidhje të ngushta me institucionet komunitare. Komisioni merrte pjesë në këtë grup me

statusin e anëtarit, dhe grupi kishte një sekretariat të përhershëm pranë Këshillit të

Ministrave të Komunitetit, shpenzimet e të cilit mbuloheshin nga Këshilli. Qëllimi

kryesor i Grupit ishte të përpunonte politika në fushat e hyrjes dhe qëndrimit të shtetasve

të vendeve të treta, joanëtare të Komunitetit. Aktiviteti i Grupit ad hoc, për eliminimin e

kontrolleve në kufijtë e brendshëm ka rezultuar mjaft intensiv, mjafton të përmenden

Vendimi me anë të të cilit do të themelohej CIREFI43, dy projektet e Rezolutave të

miratuara nga Ministrat përgjegjës për imigracionin në 1 qershor të 1993-it: mbi

kontrollin dhe largimin e shtetasve të vendeve të treta, të cilët gjenden në mënyrë të

40 Mbi grupet e punës shih. PASTORE M., “La cooperazione intergovernativa nei settori dell’immigrazione

dell’asilo e della sicurezza interna”, in NASCIMBENE B., Da Schengen a Maastricht, Apertura delle

frontiere, cooperazione giudiziaria e di polizia, Milano, 1995. 41 Shih, CRÉPEAU F, CARLIER J.V., “Intégration régionale et politique migratoire” in Journal du droit

international, 1999, Nr. 4, fq.953-1019. 42 PASTORE M., cituar, fq. 16. 43Akronimi anglisht i Centre for Information, Discusion and Exchange on the Crossing Borders and

Immigration.

9

paligjshme në territorin e shteteve anëtare; mbi harmonizimin e politikave kombëtare në

fushën e bashkimit familjar 44 si dhe Pozicionin e përbashkët relativ me aplikimin e

harmonizuar të përkufizimit të “refugjatit” në bazë të nenit 1 të Konventës së Gjenevës të

28 korrikut 1951.

Janë po ashtu fryt i punës së Grupit ad hoc dhe përpunimi i dy teksteve të Konventave

ndërkombëtare: Konventa e Dublinit e 15 qershorit të 1990-ës mbi përcaktimin e shtetit

kompetent për ekzaminimin e një kërkese azili, prezantuar në një nga vendet anëtare të

Komunitetit, dhe projekti i Konventës i shteteve anëtare të Komunitetit Evropian mbi

kalimin e kufijve të jashtëm e 1991-it, kjo e fundit u ripërpunua nga Komisioni dhe iu

paraqit Këshillit dhe Parlamentit Evropian në 10 qershor 199345 . Grupi ad hoc mbi

imigracionin me hyrjen në fuqi të Traktatit të Maastricht-it është institucionalizuar në

formën e një Komiteti, sipas parashikimit të bërë nga neni K4 i Traktatit46.

Krijimi i shumë grupeve ndërqeveritare, të cilët operonin në mënyrë të pakoordinuar

midis tyre, duke marrë vendime në sektorin e lëvizjes së lirë të personave, sillte dhe

rrezikun e një mbivendosjeje të vendimeve, masave dhe akteve me pasojën e një

falimentimi të objektivave të paracaktuar. Për të evituar këtë, në dhjetor të 1998-ës

formohet nga Këshilli Evropian i Rodit, Grupi i Koordinatorëve me detyrën për të

“koordinuar dhe dhënë një impuls tërësisë të punimeve ndërqeveritare në sektorin e

lëvizjes së lirë të personave” 47 . Grupi i Koordinatorëve, i përbërë nga koordinator

kombëtar, të cilët përfaqësonin shtetet anëtar dhe nga një përfaqësues i Komisionit

Evropian, përgjigjej për punën e zhvilluar para Këshillit Evropian.

Në 1998-ën, Grupi i Koordinatorëve i paraqiti Këshillit Evropian një raport mbi lëvizjen

e lirë të personave, i njohur dhe si “Dokumenti i Palmës”, ku tregoheshin masat të cilat

duhet të miratoheshin. Këto të fundit ndaheshin në essential (thelbësore) dhe desirable (të

dëshirueshme), si dhe përcaktonte edhe organin kompetent për diskutimin e masave të

ndryshme në perspektivën e miratimit të një vendimi48.

Për Grupin e Koordinatorëve, realizimi i një hapësire pa kufij në të cilin do të

liberalizohej lëvizja e lirë e personave, kërkonte një përforcim të kontrolleve në kufijtë e

jashtëm. Për këtë përforcim të kontrolleve, në kufijtë e jashtëm tregoheshin si masa

thelbësore për t’u ndërmarr:

“përcaktim i kushteve të përbashkëta për hyrjen e shtetasve të vendeve të treta;

një listë e përbashkët e shteteve, për shtetasit e të cilëve kërkohet një vizë hyrëse;

44 Për tekstin e Rezolutës dhe Vendimit mbi krijimin CIREFI shih GUILD E., The Developing Immigration

and Asylum Policies of the European Union, The Hague 1996, fq. 205. 45 COM. (93) 684 definitiv, Propozim Vendimi në bazë të nenit K.3 të Traktatit të Bashkimit Evropian, që

krijon Konventën mbi kalimin e kufijve të jashtëm të shteteve anëtare. 46 Në bazë të nenit K.4 “është ngritur një Komitet koordinimi i përbërë nga funksionarë të lartë, të cilët, përveç rolit koordinues, kanë dhe detyrën:

- të formulojnë opinione për Këshillin, me kërkesë të këtij të fundit ose me iniciativë të vetën,

- të kontribuojë, pa rënë ndesh me nenin 151 të Traktatit të themelimit të Komunitetit Evropian, për

përgatitjen e punës së Këshillit në sektorët e mbuluar nga neni K.1, dhe sipas kushteve të parashikuara nga

neni 100 D i Traktatit që themelon Komunitetin Evropian në fushat e mbuluara nga neni 100 C i këtij

traktati ...”. 47 Shih, “The Palma Document”, teksti integral në GUILD E., cituar, The Hague 1996, fq. 443. 48 Shih, pikën 5, II, paragrafët a) dhe b) të “Dokumentit të Palmës” në GUILD E., cituar, fq. 445.

10

një listë të përbashkët të personave të padëshiruar, harmonizim të kritereve për lëshimin e vizave, krijimin e një vize evropiane;

krijimin e një sistemi të përbashkët të kërkimit dhe informacionit, etj” 49. Grupi i Koordinatorëve identifikoi Grupin ad hoc mbi Imigracionin si përgjegjës për

çështjet të cilat u përkisnin kushteve të hyrjes së shtetasve të vendeve të treta. Grupi i

Koordinatorëve, njësoj si Grupi ad hoc, do të institucionalizohet brenda strukturave te

BE-së50.

1.1.4 Marrëveshjet Schengen

Përveç formave të bashkëpunimit ndërqeveritar, në të cilat merrnin pjesë të gjitha shtetet

anëtare të Komunitetit, u zhvillua një formë tjetër bashkëpunimi, në të cilin do të marrin

pjesë vetëm disa prej shteteve anëtare. Bëhet fjalë për Marrëveshjen Schengen, relative

me eliminimin e kontrolleve në kufijtë e përbashkët, e firmosur në 14 qershor 1895-ës

nga pesë shtete anëtare të Komunitetit (Franca, Gjermania, Belgjika, Holanda,

Luksemburgu), në të cilin do të aderonin të gjitha shtetet e tjera anëtare, përveç

Mbretërisë së Bashkuar dhe Irlandës.

Për realizimin e objektivave komunitare përfundohet Marrëveshja e cituar jashtë çdo

kornize komunitare, duke preferuar në këtë mënyrë rrugën e bashkëpunimit

ndërqeveritar. Në këtë mënyrë, shtetet anëtare vendosën të mos i lëshojnë Komunitetit

asnjë kompetencë në disiplinën e lëvizjes së lirë të shtetasve të vendeve të treta, pasojë

kjo e heqjes së kontrolleve në kufijtë e brendshëm, duke demonstruar edhe një herë tjetër

konsideratën për disiplinën si shprehje themelore e sovranitetit të tyre.

Marrëveshja e 1985-ës nuk diktonte dispozita të veçanta, por tregonte vetëm sektorët, në

të cilët mendohej si i nevojshëm një harmonizim i politikave përkatëse, dhe në të cilët,

ishte i nevojshëm fillimi i një bashkëpunimi midis agjencive përgjegjëse51. Marrëveshja e

ndarë në dy Tituj, bënte një dallim midis “masave të aplikueshme në një afat të shkurtër”

dhe “masa të aplikueshme në një afat të gjatë”, si të nevojshme për të arritur një heqje

progresive të kontrolleve në kufijtë përkatës. Mbi bazën e parashikimit të nenit 30 të

Marrëveshjes, masat e aplikueshme ne një afat të shkurtër, të parashikuara në Titullin I,

duhet të aplikoheshin brenda 1 janarit 1986, ndërsa masat afatgjata brenda 1 janarit 1990.

Ndër masat afatshkurtra të përcaktuara në Titullin I, neni 7 parashikonte angazhimin e

Palëve nënshkruese për të përafruar në një kohë të shkurtër politikat në disiplinën e

49 Shih, The Palma Document, cituar, mbi këtë pikë shih PASTORE M., cituar, fq. 8. 50 Shih, CRÉPEAU F, CARLIER J.V., cituar, fq. 963. 51 Mbi Marrëveshjet Schengen shih, BONTEMPI R., “Gli Accordi di Schengen” in NASCIMBENE B., (a

cura di) Da Schengen a Maastricht, Apertura delle frontiere, cooperazione giudiziaria e di polizia, Milano

1995. Shih dhe ROSSI L.S., “Gli Stranieri”, in TIZZANO A., (a cura di), Il diritto privato dell’Unione

Europea Tomo I., fq. 129 në vijim.; NASCIMBENE B., “Lo Spazio Schengen: libertà di circolazione e

controlli alle frontiere esterne”, in Italia e Schengen, lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia tra problemi

applicativi e prospettive. Atti del Convegno organizzato dal Comitato parlamentare di controllo

sull’attuazione e funzionamento della Convenzione di Schengen, Camera dei Deputati, 1998.; MANCA L,

“L’immigrazione nel …”, cituar.

11

vizave, një masë kjo e nevojshme “për të shmangur pasojat negative në fushat e

imigracionit dhe sigurisë, si rezultat i lehtësimit të kontrolleve në kufijtë e përbashkët” 52.

Përsa i përket masave afatgjata të disiplinuara nga Titulli II, neni 17 sanksiononte një

parim të përgjithshëm në bazë të së cilit: “në fushën e lëvizjes së lirë, Palët nënshkruese

do të angazhoheshin për eliminimin e kontrolleve në kufijtë e tyre të përbashkët, duke i

transferuar në kufijtë e jashtëm”. Për të arritur këtë objektiv, Palët nënshkruese

angazhoheshin të harmonizonin dispozitat legjislative dhe rregulloret “në lidhje me

ndalimet dhe kufizimet mbi të cilat bazoheshin kontrollet”, si dhe të miratonin “masa

plotësuese për të ndaluar imigracionin klandestin të shtetasve të vendeve joanëtare të

Komunitetit”.

Palët nënshkruese gjithashtu angazhoheshin për një harmonizim të politikave të vizave

dhe kushteve të hyrjes në territoret përkatëse, si dhe për një harmonizim të rregullave të

tyre, në lidhje me aspekte të caktuara të legjislacionit mbi të huajt përsa i përket shtetasve

të vendeve të treta.

Siç vihet re, Marrëveshja e 1985-ës kishte vetëm një karakter “programatik”, duke

përmbajtur vetëm masat e nevojshme që duheshin ndërmarrë për të arritur objektivin e

heqjes progresive të kontrollit mbi kufijtë respektiv të Palëve nënshkruese të

Marrëveshjes. Nga heqja e kufijve do të përfitonin jo vetëm qytetarët komunitar, por edhe

shtetasit e vendeve të treta, për këtë arsye nenet 7, 17 dhe 20 parashikonin angazhimin e

shteteve për të ndërmarrë masa në lidhje me politikat e vizave, kushteve të hyrjes së

shtetasve të vendeve të treta, të drejtat e të huajve etj.

Miratimi i masave të parashikuara nga Marrëveshja kërkonte një aksion të mëtejshëm të

shteteve për tu kthyer në dispozita specifike reale, domethënë të aplikueshme. Filluan në

këtë mënyrë negociata të gjata, të cilat çuan në miratimin e Konventës për zbatimin e

Marrëveshjes Schengen, të firmosur në 19 qershor 1990, po në qytetin Schengen të

Luksemburgut53.

Pas nënshkrimit të Konventës, kanë aderuar në Marrëveshjet Schengen edhe shtetet e

tjera anëtare të Komunitetit, përveç Mbretërisë së Bashkuar dhe Irlandës54.

Konventa mbi zbatimin e marrëveshjes Schengen është një traktat i vërtet ndërkombëtar,

i përbërë nga 142 nene, të cilët disiplinojnë në mënyrë të qartë të gjitha problemet mbi

heqjen e kontrolleve në kufijtë e brendshëm.

Në Titullin I të Konventës jepet kuptimi i termave të përdorur në tekst. Me termin “kufij

të brendshëm” Konventa përcakton kufijtë të cilët ndajnë midis tyre shtetet nënshkrues,

52 Neni 7 i Marrëveshjes së 1985-ës, parashikon: “Palët përpiqen për të përafruar sa më shpejt të jetë e

mundur politikat e tyre mbi vizat në mënyrë që të shmangen pasojat negative, të cilat mund të rezultojnë

nga një lehtësim i kontrolleve në kufijtë e përbashkët në fushën e imigracionit dhe sigurisë. Ata miratojnë,

mundësisht deri në 1 janar 1986 dispozitat e nevojshme, në mënyrë që të zbatohen procedurat në lidhje me

lëshimin e vizave dhe pranimit në territorin e tyre, duke marrë parasysh nevojën e territorit të 5 shteteve

nga imigracioni klandestin dhe nga aktivitetet, të cilat mund të kërcënojnë sigurinë”.

Teksti integral i Marrëveshjes mund të konsultohet në:

http://www.camera.it/_bicamerali/schengen/fonti/AC|CSCHEN/infdx.htm (akses 20.11.2013). 53 Konventa hyri në fuqi në 1995. 54 Italia iu bashkua Marrëveshjes në 27 nëntor 1990. Më pas, në harkun kohor midis 1990-ës dhe 1996-ës

aderuan Spanja dhe Portugalia në 25 qershor 1991, Greqia në 6 nëntor 1992, Austria në 28 prill 1995 dhe

Danimarka, Finlanda dhe Suedia në 19 dhjetor 1996.

http://www.camera.it/_bicamerali/schengen/fonti/AC|CSCHEN/infdx.htm

12

ndërsa “kufij të jashtëm” janë të gjithë ata të cilët ndajnë një nga shtetet nënshkrues me

një shtet jonënshkrues, pavarësisht faktit nëse ky i fundit është një shtet anëtar i

Komunitetit Evropian55.

Si pasojë, kufijtë midis shteteve nënshkrues të Konventës Schengen, Mbretërisë se

Bashkuar dhe Irlandës, dy vende anëtare të Komunitetit, por jo nënshkruese të

Konventës, janë kufij të jashtëm. Vihet re se sfera objektive territoriale përkon me

hapësirën e kufizuar nga kufijtë e jashtëm, por nëse i referohemi termit “shtetas i huaj”,

me anë të së cilit Konventa identifikon atë person,i cili “nuk është shtetas i njërit prej

vendeve anëtare të Komunitetit Evropian”, vihet re se sfera subjektive e aplikimit nuk

përkon me personat shtetas apo rezident të shteteve, të cilët përfshihen në atë hapësirë.

Lëvizja e lirë në zonën Schengen u njihet në këtë mënyrë, jo vetëm shtetasve të vendeve

anëtare të Komunitetit Evropian dhe Palë të Marrëveshjes Schengen, por edhe shtetasve

të vendeve të tjera anëtare të Komunitetit, të cilët nuk janë nënshkrues të Marrëveshjes

Schengen. Kjo ishte një zgjedhje e nevojshme për shkak të një nevojë koordinimi me

parimet komunitare në temën e lëvizjes së lirë të personave.

Konventa e zbatimit ndahet në tetë Tituj. Titulli I përmblidhte përkufizimet e termave të

përdorur në tekstin e Konventës, midis të cilëve, siç edhe u tha, atë të kufijve të

brendshëm, kufij të jashtëm, shtetas i huaj, shtete të treta joanëtare etj.

Titulli II në lidhje me heqjen e kontrolleve në kufijtë e brendshëm dhe lëvizjen e lirë të

personave, përmbante shtatë kapituj:

1) Kalimi i kufijve të brendshëm (neni 2); 2) Kalimi i kufijve të jashtëm (nenet 3-8); 3) Vizat për qëndrime afatshkurtra (nenet 9-17) dhe vizat për qëndrime afatgjata

(neni 18);

4) Kushtet që duhet të plotësonin shtetasit e huaj për të përfituar nga lëvizja e lirë (nenet 19-24);

5) Lejet e qëndrimit dhe sinjalizime për qëllim refuzimin e hyrjes (neni 25); 6) Masa shoqërimi në kufij (nenet 26-27), dhe 7) Përgjegjësia për ekzaminimin e kërkesës së azilit (nenet 28-38). Ky kapitull nuk

do të jetë më objekt aplikimi i Konventës Schengen, pas hyrjes në fuqi të Konventës së

Dublinit në lidhje me përcaktimin e shtetit kompetent për ekzaminimin e një kërkese azili

të paraqitur në një nga shtetet anëtare të Komunitetit Evropian56.

Përsa i përket kalimit të kufijve të brendshëm, neni 2 parashikon që këta mund të

kalohen në çdo pikë, pa ushtrimin e ndonjë kontrolli personal. Pavarësisht se në këtë

mënyrë u atribuohej shtetasve të vendeve nënshkruese e drejta e lëvizjes së lirë në

territorin e Palëve të tjera nënshkruese, pika 2 e nenit 2, parashikon mundësinë e shteteve

55 Shih., Neni 1 I Konventës mbi zbatimin e Marrëveshjes Schengen e 14 qershorit 1985, midis qeverive të

shteteve të Unionit ekonomik të Beneluxit, Republikës federale të Gjermanisë dhe Republikës Franceze në

lidhje me eleminimin gradual të kontrolleve në kufijtë e përbashkët. Teksti integral në: http://eur-

lex.europa.eu 56 Nënshkruar në Dublin në 15 qershor 1990, hyri në fuqi në 1 shtator 1997, është zëvendësuar nga

Rregullorja (CE) 343/2003 e 18 shkurtit 2003, e cila parashikon kriteret dhe mekanizmat e përcaktimit të

shtetit anëtar kompetent për shqyrtimin e një kërkese azili, të prezantuar në një nga shtetet anëtare, nga një

nënshtetas i një vendevi të tretë.

http://eur-lex.europa.eu/http://eur-lex.europa.eu/

13

për tu shmangur nga detyrimet e Konventës mbi këtë pikë. Kjo klauzolë mbrojtjeje

parashikon se, për interesa të rendit publik ose sigurisë kombëtare, një nga Palët

nënshkruese, pas konsultimit me Palët e tjera, mund të vendosë ushtrimin e kontrolleve

në kufijtë e brendshëm për një periudhë të limituar. Parashikohet gjithashtu dhe miratimi

i masave të menjëhershme, në rast nevoje të ruajtjes së rendit publik ose sigurisë

kombëtare.

Një problem që vihet re është se, në asnjë pjesë të Konventës nuk ishin të përcaktuar

nocionet e rendit publik dhe sigurisë kombëtare, duke e lënë në këtë mënyrë në

diskrecion të shteteve një interpretim të mundshëm, i cili mund të ishte shumë i gjerë dhe

i ndryshëm nga shteti në shtet.

Përsa i përket kalimit të kufijve të jashtëm, neni 3 i Konventës parashikon se këta mund

të kalohen “ … vetëm në pikat e kalimit kufitar dhe vetëm në oraret e përcaktuar për

hapjen e tyre”. Neni 6 përcakton dhe gjashtë parimet uniforme, në bazë të së cilëve duhet

të ushtrohej kontrolli nga autoritetet kompetente në momentin e kalimit të kufijve të

jashtëm.

Kapitulli III rregullon disiplinën e vizave. Neni 10 institucionalizonte një vizë uniforme,

të vlefshme për gjithë territorin Schengen, për një periudhë qëndrimi që nuk tejkalon tre

muaj. Vizat për një qëndrim më të gjatë se tre muaj konsiderohen si viza kombëtare, të

lëshuara individualisht nga çdo shtet në bazë të legjislacionit të tij, dhe mundësonin

titullarin e një vize të tillë të kalonte transit në territorin e shteteve të tjerë nënshkrues të

Konventës (neni 18).

Përsa i përket hyrjes në hapësirën Schengen të shtetasve të vendeve të treta joanëtare të

Komunitetit, për një periudhë kohore që nuk i tejkalonte tre muaj, neni 5 përcakton një

numër kushtesh që duhet të plotësohen. Në mungesë të një prej këtyre kushteve, të huajit

i refuzohej hyrja në zonën Schengen.

Neni 5 parashikonte që për të hyrë në zonën Schengen, shtetasi i huaj duhet të jetë në

posedim të:

a) dokumenteve të vlefshme; b) një vizë të vlefshme, nëse kërkohet; c) duhet të shfaq, nëse është e nevojshme, dokumente të cilat justifikojnë qëllimin

dhe kushtet e qëndrimit, si dhe duhet të jetë i pajisur me mjete të mjaftueshme

jetese, si për kohëzgjatjen e qëndrimit, dhe për kthimin në vendin e origjinës ose

transitit në një shtet të tretë;

d) nuk duhet të jetë i sinjalizuar për qëllim refuzimin e hyrjes; dhe në fund shkronja e) e nenit 5, parashikon se i huaji për të hyrë në zonën Schengen,

nuk duhet të konsiderohet si i rrezikshëm për rendin publik, sigurinë kombëtare apo

marrëdhëniet ndërkombëtare të një prej Palëve nënshkruese. Vihet re se dhe një herë

tjetër, vlerësimi përsa i përket kushteve të përcaktuar në shkronjën e) të nenit 5, lihet nën

diskrecionin e shteteve nënshkrues.

Përsa i përket sinjalizimit për qëllime të refuzimit të hyrjes, në bazë të nenit 96, ky buron

nga një vendim i autoriteteve administrative ose gjyqësore, bazuar në faktin se i huaji

mund të paraqesë një kërcënim për rendin dhe sigurinë publike ose sigurinë kombëtare.

Kjo ndodh kur i huaji ka qenë i dënuar për një vepër penale, për të cilin parashikohet një

dënim me burg prej të paktën 1 vit, ose kur ekzistojnë “arsye serioze” për të besuar se

14

shtetasi i huaj ka kryer vepra të rënda penale, ose kur është subjekt i një mase largimi,

kthimi në kufij apo dëbimi të pa revokuar apo pezulluar.

Të dhënat në lidhje me shtetasit e huaj, për qëllime të mos pranimit, futen në bazë të një

sinjalizimi kombëtar në një sistem të përbashkët informacioni të quajtur Sistemi

Informacionit Schengen (SIS), funksionimi i të cilit disiplinohej nga Titulli IV i

Konventës. Për tu vënë re se i huaji për të hyrë në zonën Schengen nuk duhet të

rezultonte i sinjalizuar për qëllime mospranimi, jo vetëm nga shteti në të cilin tenton

hyrjen, por nga asnjë prej shteteve të tjerë të zonës Schengen. Mund të ndodhë në këtë

mënyrë që i huaj, i cili tenton hyrjen në një prej shteteve palë të Konventës, mund t’i

refuzohet hyrja sepse rezulton i sinjalizuar në SIS nga një shtet tjetër nënshkrues,

megjithatë, shteti i parë mund t’i lejojë hyrjen në kundërshtim me rregullat e

përgjithshme për motive humanitare, për interes kombëtar apo për përmbushjen e

detyrimeve ndërkombëtare. Në këtë rast pranimi është i limituar vetëm në territorin e

Palës nënshkruese të interesuar, e cila ka detyrimin të njoftojë Palët e tjera nënshkruese.

Përmbushja e të gjitha kushteve të parashikuar nga neni 5, nuk i njihte automatikisht të

huajit të drejtën e hyrjes në zonën Schengen, këtë e konfirmon edhe shprehja e përdorur

në nenin 5. Neni 5 i Konventës parashikonte se “për një qëndrim që nuk e tejkalon afatin

tre mujor, hyrja në territorin e Palëve mund t’i lejohet të huajit, i cili plotëson kushtet e

mëposhtëm: …” 57 . Pra, në bazë të këtij neni, shtetasit të huaj, pavarësisht nëse i

plotësonte të gjitha kushtet, mund (dhe jo duhet) t’i lejohej hyrja.

Ndërsa, përsa i përket hyrjes në zonën Schengen përdoret një shprehje, e cila duket se i lë

një liri veprimi të gjerë Palëve nënshkruese, mund të afirmojmë të kundërtën përsa i

përket refuzimit të hyrjes së të huajit, i cili nuk përmbush një nga kushtet e parashikuar.

Si parashikon pika 2 e nenit 5, hyrja në zonën Schengen i duhet refuzuar të huajit, i cili

57 Article 5 of Schengen Agreement: 1. For visits not exceeding three months entry into the territories of

the Contracting Parties may be granted to an alien who fulfils the following conditions:

(a) in possession of a valid document or documents permitting them to cross the border, as determined by

the Executive Committee;

(b) in possession of a valid visa if required;

(c) if applicable, submits documents substantiating the purpose and the conditions of the planned visit and

has sufficient means of support, both for the period of the planned visit and to return to their country of

origin or to travel in transit in a Third State, into which their admission is guaranteed, or is in a position to

acquire such means legally;

(d) has not been reported as a person not to be permitted entry;

(e) is not considered to be a threat to public policy, national security or The international relations of any

of the Contracting Parties.

2. Entry to the territories of the Contracting Parties must be refused to any alien who does not fulfil all the

above conditions unless a Contracting Party considers it necessary to derogate from that principle on

humanitarian grounds or in the national interest or because of international obligations. In such cases

permission to enter ëill be restricted to the territory of the Contracting Party concerned, which must inform

the other Contracting Parties accordingly.

These rules shall not preclude the application of special provisions concerning the right of asylum or of the

provisions of Article 18.

3. An alien who holds a residence permit or a return visa issued by one of the Contracting Parties or, if

required, both documents, shall be permitted to enter in transit, unless their name is on the national list of

persons reported as not to be refused entry which is held by the Contracting Party at the external borders

of which they arrive.

15

nuk përmbush të gjitha kushtet e përcaktuara. Vendoset në këtë mënyrë një detyrim për

Palët nënshkruese, të cilët, të gjendur përballë një kërkese hyrjeje të një shtetasi të një

vendi të tretë, i cili ishte në mungesë të një prej kushteve të parashikuar, duhet të

refuzojnë hyrjen.

Megjithatë, shtetet mund të shmangin këtë detyrim dhe t’i lejojnë hyrjen të huajit, i cili

nuk plotëson kushtet e parashikuar nga neni 5 për motive humanitare, interes kombëtar

apo për përmbushjen e detyrimeve ndërkombëtare.

Për aplikimin e Konventës Schengen u themelua një Komitet ekzekutiv, funksionimi dhe

detyrat e të cilit përcaktohen në nenet (131-133) të Titullit VII të Konventës. Komiteti

kishte detyrën të “mbikëqyrte aplikimin korrekt” të Konventës. Vihet re se, duke i

caktuar Komitetit kompetencën për të mbikëqyrur aplikimin korrekt të Konventës, Palët

nënshkruese kanë lënë mënjanë mundësinë e krijimit të një organi gjyqësor për zgjidhjen

e konflikteve, i cili do të kryente funksionin e kontrollit gjyqësor ndërkombëtar mbi

aplikimin e Konventës. Komiteti nuk mund të konsiderohet një organ gjyqësor

pavarësisht kompetencave të tij për të kontrolluar aplikimin korrekt të Konventës.

Mjafton të përmendim përbërjen e tij si organ i përbërë nga Ministrat përgjegjës për

aplikimin e Konventës, pra përfaqësues të shteteve, të cilët vendimet e tyre i merrnin më

votë unanime për të përjashtuar këtë gjë.

Krijohej kështu një situatë defiçiti gjyqësor në një Konventë ndërkombëtare, e cila

disiplinonte një temë të ndjeshme si ajo e lëvizjes së lirë të personave e cila ndikon mbi

disa të drejta themelore të njeriut58.

Në Titullin III, Konventa disiplinonte bashkëpunimin midis forcave të policisë dhe

asistencës gjyqësore në çështjet penale (nenet 39-91). Titulli IV, si dhe u deklarua më

lart, i dedikohej krijimit dhe funksionimit të Sistemit Informativ Schengen (nenet 92-

119). Titulli V i dedikohej disiplinës së transporteve dhe qarkullimit të mallrave (nenet

120-125). Titulli VI disiplinonte çështjen e mbrojtjes së të dhënave personale (nenet 126-

130), dhe në fund Titulli VIII përmbante dispozita përfundimtare, ndër të cilat,

konsiderohet e përshtatshme për t’u risjellë këtu neni 134, i cili përcakton se dispozitat e

Konventës Schengen “janë të zbatueshme vetëm për aq sa janë në përputhje me të drejtën

komunitare”59. Vendosej në këtë mënyrë një hierarki normative. Konventa, megjithëse e

përfunduar nga shtete sovrane, duhet të vihet në një lloj konteksti të bashkëpunimit

evropian, duke i pozicionuar në këtë mënyrë Marrëveshjet Schengen nën të drejtën

komunitare në hierarkinë e burimeve.

Konventa Schengen ngre shumë kritika, jo vetëm për faktin e mungesës së një kontrolli

gjyqësor, por edhe për mungesën e një kontrolli demokratik. Zhvillimi i bisedimeve

sekrete të Komitetit Ekzekutiv, pa një kontroll demokratik, është denoncuar dhe nga

Parlamenti Evropian në një Rezolutë të tij 60 . Pavarësisht kritikave, Marrëveshjet

58 Mbi këtë pikë shih, CURTI GIALDINO in “Schengen e il terzo pilastro: il controllo giurisdizionale

secondo il trattato di Amsterdam”, in Atti del Convegno organizzato dal Comitato parlamentare di controllo

sull’attuazione e funzionamento della Convenzione di Schengen, Camera dei Deputati, 1998. 59 Article 134: The provisions of this Convention shall apply only insofar as they are compatible with

Community law. 60 Rezoluta e Parlamentit Evropian mbi hyrjen në fuqi të Marrëveshjeve Schengen të 19 nëntorit 1992, në

Fletoren Zyrtare C 337 e 21.12.1992, fq. 214.

16

Schengen arritën të realizojnë një bashkëpunim në temën e heqjes së kontrolleve në

kufijtë e përbashkët, e nevojshme për lehtësimin e lëvizjes së lirë të mallrave dhe

shërbimeve, por mbi të gjitha për lëvizjen e lirë të personave, si kusht thelbësor për

krijimin e tregut të përbashkët, temë kjo, në të cilën kishin dështuar të gjitha tentativat

komunitare.

Ky bashkëpunim ka dhe meritën e krijimit të një grupi rregullash të përbashkëta për

shtetasit e vendeve joanëtare të Komunitetit, veçanërisht përsa i përket hyrjes dhe lëvizjes

së tyre në zonën Schengen. Akoma nuk mund të përkufizohet si një politikë komunitare

mbi imigracionin, pasi siç e kemi theksuar dhe më lart, bashkëpunimi zhvillohej në

nivelin ndërqeveritar, jashtë çdo kornize komunitare dhe mbi të gjitha, në këtë lloj

bashkëpunimi nuk marrin pjesë të gjithë shtetet anëtare të Komunitetit (përjashtohen

Britania e Madhe dhe Irlanda, të cilat nuk e kanë ratifikuar Marrëveshjet Schengen).

Mund të afirmojmë se është forma e parë e bashkëpunimit të përforcuar që hodhi bazat

për një zhvillim të disa aspekteve të një politike komunitare në fushën e imigracionit.

Acquis Schengen, përmbajtja kryesore e të cilit janë Marrëveshjet Schengen dhe

vendimet e Komitetit ekzekutiv, do t’i integrohet të drejtës së Bashkimit Evropian me

hyrjen në fuqi të Traktatit të Amsterdamit, i cili krijon dhe një politikë komunitare në

fushën e imigracionit.

1.2 Traktati i Maastricht-it. Institucionalizimi i bashkëpunimit ndërqeveritar

1.2.6 Kuadri i ri institucional i Bashkimit Evropian.

Akti Unik Evropian la të pakënaqur shumë nga partnerët evropian, pasi nuk shënoi

tejkalimin e mendimit funksionalist, domethënë kalimin nga një entitet, me qëllime

vetëm ekonomike, në një bashkim politik, ekonomik dhe monetar61. Kjo arsye do të çonte

në hapjen e një faze të re të rishikimit të Traktateve, me thir