Revista de la CEPAL no.82 PDF

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ISSN impreso 0252 _ 0257ISSN electrónico 1682 _ 0908 / ISBN 92-1-322277-7

Publicación de las Naciones Unidas

LC/G.2220-P __ Abril 2004

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J O S É L U I S M A C H I N E A

Secretario Ejecutivo

A L I C I A B A R C E N A

Secretaria Ejecutiva Adjunta

C o m i s i ó n E c o n ó m i c a p a r a

A m é r i c a L a t i n a y e l C a r i b e

REYNA LDO BAJRAJDirector Adjunto

OSCAR A LTIMIRDirector

SANTIAGO DE CHILE

ABRIL 2004

NUMERO 82

y el caribe

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económica

comisión

para

de la

R e v i s ta

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Un espacio en blanco en un cuadro indica que el concepto de que se trata no es aplicable.

– Un signo menos indica déficit o disminución, salvo que se especifique otra cosa.

, La coma se usa para separar los decimales.

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- El guión puesto entre cifras que expresan años, p. ej., 2001-2002, indica que se trata de todoel período considerado, ambos años inclusive.

Salvo indicación contraria, la palabra “toneladas” se refiere a toneladas métricas, y la palabra “dó-lares”, a dólares de los Estados Unidos. Las tasas anuales de crecimiento o variación correspondena tasas anuales compuestas. Debido a que a veces se redondean las cifras, los datos parciales y losporcentajes presentados en los cuadros no siempre suman el total correspondiente.

R E V I S T A D E L A C E P A L 8 2

S U M A R I O

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Comportamiento paradójico de la banca extranjera en América LatinaGraciela Moguillansky, Rogerio Studart y Sebastián Vergara

Los laberintos del orden internacional: La importación de reformasDavid Ibarra

La integración regional y la coordinación macroeconómica enAmérica LatinaHubert Escaith

Una propuesta de gravar con impuestos unitarios las gananciasde las empresas transnacionalesAndrew Mold

19

37

55

La sustitución de importaciones en las industrias de alta tecnología:Prebisch renace en AsiaAlice H. Amsden

Competitividad industrial en Brasil 10 años después de la liberalizaciónJoão Carlos Ferraz, David Kupfer y Mariana Iootty

Influencia del origen del capital sobre los patrones delcomercio exterior brasileñoCélio Hiratuka y Fernanda De Negri

75

91

121

Información y conocimiento: la difusión de las TIC enla industria manufacturera argentinaGabriel Yoguel, Marta Novick, Darío Milesi, Sonia Roitter y José Borello

Desarrollo económico local y descentralización en América LatinaFrancisco Alburquerque

Migraciones, mercado de trabajo y pobreza en el Gran Buenos AiresRosalía Cortés y Fernando Groisman

Hogares, pobreza y políticas en épocas de crisis. México, 1992-1996Benjamín Davis, Sudhanshu Handa y Humberto Soto

La Revista en Internet

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173

193

217

139

Publicaciones recientes de la CEPAL 219

ABRIL 2004

Los laberintos del ordeninternacional:la importación de reformas

David Ibarra

David Ibarra

Ex funcionario de la CEPAL

Ex Secretario de Hacienda,

Estados Unidos Mexicanos

✒ [email protected]

En este trabajo se intenta hacer un recuento histórico de los

paradigmas rectores del orden económico internacional desde el siglo

pasado: el cómo y el por qué de las modificaciones que han experimentado,

hasta rebasar el bipolarismo en las relaciones internacionales y afincar el

predominio de la ideología neoliberal. Al mismo tiempo se examinan los

ajustes adaptativos de los países periféricos a esos paradigmas. En

América Latina, la abrupta apertura de fronteras y la abolición del

proteccionismo sin el armazón institucional apropiado han desencadenado

menor desarrollo económico, deterioro social y descrédito de la democracia.

Este análisis, llevado a la crítica de cambios específicos en las formulaciones

paradigmáticas y de su instrumentación en la región, revela su validez

relativa y la existencia de importantes márgenes de maniobra hasta ahora

mal aprovechados.

R E V I S T A D E L A C E P A L 8 2 • A B R I L 2 0 0 4

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IIntroducción


Por algo más de dos décadas el paquete de políticaseconómicas neoliberales se ha mantenido imperturbableante las alternancias de gobiernos de distintasinclinaciones a lo largo y ancho de América Latina. Alo más, han surgido propuestas de reformas de segunday tercera generación encaminadas a posteriori, unadécada después, a llenar las lagunas o imperfeccionesde las primeras.1

Las propuestas iniciales fueron exitosas en corregirlos desequilibrios de precios y fiscales y elendeudamiento externo que plagaron a las economíaslatinoamericanas en la década de 1980. Pero fueron yson en la generalidad de los casos un fracaso notorioen satisfacer demandas populares básicas: alentar elcrecimiento, el empleo y la equidad distributiva;fortalecer la democracia social –no sólo la democraciapolítica–, o aprovechar a cabalidad la abolición defronteras en el mundo.

Todavía más, en varios casos los candidatospresidenciales (Fujimori, Menem) obtuvieron el triunfoa partir de plataformas políticas antineoliberales paraluego convertirse en actores singularmente dedicadosa instrumentar las reformas del Consenso de Washington.Aun gobiernos socialdemócratas han debido frenariniciativas de corte distinto a la ortodoxia dominante,ante los riesgos de enajenar apoyos foráneos o de gruposinternos poderosos. De aquí se sigue que las políticasy objetivos de los gobiernos, cualesquiera sean, no hansido independientes de la concepción unitaria que fijalos denominadores comunes en el continente y, porconsiguiente, tampoco de los enfoques de lasadministraciones precedentes, aun habiendo alternanciapolítica. No es extraño, entonces, que las estrategiasresulten casi idénticas aunque cambien los grupospolíticos en los gobiernos, falseando la voluntad popular.Por eso, importa explicar cómo se definen los caminos,cómo se eligen las prioridades y los objetivos nacionales,cómo se podrían armonizar los equilibrios económicosexternos y los equilibrios sociopolíticos nacionales.

Sin duda está presente la influencia decisoria delas nuevas configuraciones del orden mundial y de sus

reglas, que encuentra a las naciones latinoamericanasno sólo sin preparación, sino también debilitadas porlos efectos de la crisis de la deuda del decenio de 1980.Cuando los países se debaten en los desajustes de esedecenio, los organismos financieros internacionalessupeditan su apoyo a la satisfacción de determinadascondiciones. Se trata de criterios que orientan laspolíticas nacionales a veces en sentidos distintos a losque habrían elegido los gobiernos de motu proprio.Obsérvese que dichas reglas se han multiplicado entiempos recientes y se han orientado, no al desarrollo,sino a promover la adopción de las reformas estructuralesdel orden neoliberal.2 Empujados por esas circunstancias,los gobiernos adoptan acomodos que los llevan a abrirlos mercados y a desmantelar la parafernalia del régimenproteccionista, la del autoritarismo-populismo de losgobiernos y muchos de los instrumentos de la seguridadde trabajadores y empresarios.

El libre cambio, la desregulación y la retirada delEstado de la producción, niega criterios, valores ypolíticas que el juego de mercados sustituyeimperfectamente, sobre todo cuando sus sistemasinstitucionales de apoyo son incipientes o reconocenlagunas importantes. Valgan dos ejemplos simples.La liberalización financiera, al no contar conmecanismos reguladores del mercado, dio origen a unaoleada de crisis bancarias en buena parte de AméricaLatina. De la misma manera, la supresión abrupta defronteras creó un régimen de competencia no entreiguales, sino frecuentemente entre productoresavanzados de fuera y rezagados de dentro, con efectosdestructivos rara vez schumpeterianos.

Sea como sea, al incorporarse a la globalizaciónde modo más o menos abrupto, los países de la región

1 Véase Williamson (1990), y Kuczynski y Williamson (2003).

2 Los programas del Fondo Monetario Internacional (FMI) han sidocriticados por ser restrictivos en exceso, por estar orientados acomprimir la demanda y por descuidar el desarrollo de los países.Según Feldstein, el FMI debiera resistir la tentación de usar las crisiscambiarias como oportunidades para forzar reformas en los países.Las críticas al Banco Mundial se han remitido a que éste ha dejadode lado el financiamiento del desarrollo de proyectos de inversiónpara centrarse en alentar las reformas globalizadoras, y ha prestadopoca atención a la protección ambiental y al acrecentamiento de laoferta de bienes públicos. Véase Feldstein (1998), Rodrik (2000),Kapur y Webb (2000), Kahn y Sharma (2001) y Buira (2003).

LOS LABERINTOS DEL ORDEN INTERNACIONAL: LA IMPORTACION DE REFORMAS • DAVID IBARRA

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quedan forzados a absorber enormes disonanciashistóricas, ya que su configuración institucional resultaincongruente con los imperativos de los mercados sinfronteras, y la composición de ganadores y perdedoresdel juego político y económico se altera radicalmente.Desde luego, los países periféricos no influyenmayormente en la dirección de las mudanzas del ordeninternacional, pero sí en el ritmo y la forma deasimilación interna de los acomodos resultantes. Enlos hechos, el agolpamiento unidireccional de lasreformas perfila una transición desordenada y divisivadentro de los países, entorpeciendo la formación deconsensos nacionales fluidos que faciliten el cambioeconómico y político.

Importa limitar el fraccionamiento de los interesescomunes que antes unía el nacionalismo. Hoy en día,las sociedades latinoamericanas se escinden: los gruposlaborales tienen intereses divididos entre el personal dealtas calificaciones y los trabajadores no calificados,entre los empleados en el sector moderno de la economíay los informales, entre los ocupados en las grandesempresas y los ubicados en los pequeños y medianosnegocios. Otro tanto ocurre en el sector empresarial:son distintos los intereses que mueven a los inversionistasextranjeros, y a los nacionales; a los importadores, y alos que producen para el mercado interno; a las grandesempresas, y a las empresas menores; al sector real dela economía, y al mundo financiero. Análogas fisurasse dan entre los distintos grupos sociales, entre lospartidos políticos y entre las provincias y las capitalesde los países.

Todo ello se traduce en rompimientos internos:mientras las alianzas que tienen lugar entre las elitesnacionales y las extranjeras se manifiestan en atendercon puntualidad las exigencias de orden internacional,se aplazan los acomodos nacionales que aliviarían losenormes costos sociales del cambio. Por eso, comienzaa surgir un desencanto con la democracia, algeneralizarse la percepción de que las elecciones nadacambian, que da lo mismo un gobierno que otro.

En las páginas que siguen se intenta situar en sujusta dimensión –desacralizar– los paradigmas del ordeneconómico universal. Con tal objetivo, en la sección IIse hace un recuento histórico de las fuerzas que llevaroninicialmente a la desaparición del mundo colonial y,luego, al fin de la bipolaridad en las relacionesinternacionales, hasta asentar el predominio de laideología neoliberal que desemboca en tensiones entreel orden universal y las democracias nacionales, entreel libre cambio y el desarrollo interno de los paíseslatinoamericanos. En la sección III, se reduce el nivelde abstracción del análisis con el propósito de efectuarun examen crítico de cambios específicos en lasformulaciones paradigmáticas de los centros sobre eldesarrollo de la periferia en el último medio siglo. Setrata de cambios que relativizan la validez de esasreglas y revelan márgenes importantes de maniobrahasta ahora mal aprovechados por los paíseslatinoamericanos.


IILa visión histórica

En la primera mitad del siglo pasado culminó ladesaparición del colonialismo y se produjo el derrumbede algunos regímenes totalitarios. El número de nacionessoberanas pasó de 45 a casi 200 entre 1945 y ahora.3

Las ideas dominantes llevaron a crear un numerosogrupo de estados que, para ser miembros de la comunidadde naciones, debieron responsabilizarse de su ordeninterno y de su desarrollo, dando otro paso en el procesode occidentalización de los pueblos.

Un poco de historia: la ruptura del pacto colonialsupuso cambios medulares en el orden internacional yen la vinculación de la sociedades periféricas con eseorden. Muchos de los apoyos de las metrópolis y delas vías establecidas con ellas en materia de comercio,especialización en la producción y financiamiento,fueron cancelados o disminuidos. Pero se ganaronoportunidades de asociación con una gama más ampliade países desarrollados y, sobre todo, se ampliaron losmárgenes nacionales de la autonomía económica ypolítica. Las ideas libertarias y las pugnas entre los3 Véase Croeker (2003, pp.32-45).


9

países dominantes suavizaron las exigencias de larelación subordinada con el exterior y facilitaron lareorientación de las fuerzas internas en función de losintereses del Tercer Mundo.4

En ese tiempo, la modernización del Estado sepensaba imprescindible para lograr una estrategia eficazde desarrollo. Por eso, el nacionalismo y la ingenieríasocial se postularon como las vías liberalizadoras deldesarrollo de las antiguas colonias y, en general, delmundo periférico. Eso mismo, junto a los cambios enlas estructuras económicas y sociales inducidos por lasmudanzas del orden internacional, hicieron necesarioabandonar las estrecheces del economicismo para abrazarlos conceptos más amplios de la economía política ydel desarrollo integrado de lo social.5 El orden mundialde la época necesitaba de Estados legítimos, concapacidad de mantener el orden y buscar el bienestarde sus países.

De otro lado, al término de la segunda guerramundial, el deseo de evitar posibles conflictos entrenaciones, sobre todo entre las superpotencias, llevó acrear el Consejo de Seguridad como el órgano políticosupremo de las Naciones Unidas, garante de la seguridadcolectiva internacional; en él la facultad de veto de suscinco miembros permanentes sirvió de barrera alpredominio de uno u otro de los grandes bloques quedividían al mundo. A su vez, la pugna competitiva dela guerra fría llevada al Tercer Mundo, multiplicó tantolos apoyos al desarrollo como las libertades de losgobiernos para conducir los asuntos económicos ysociales de sus países dentro de estilos predominante-mente keynesianos.

Esa visión impulsó el desarrollo más intenso de laperiferia, singularmente el de América Latina. Contodo, los paradigmas económicos y políticos, en tantoconstrucciones ideológicas (que inevitablemente reflejanla racionalización de los intereses, así como los consensosde académicos del Primer Mundo), no son ni podríanser inmutables. Por su intermedio se intenta normardesde el centro el comportamiento de las nacionesperiféricas, estableciendo las condiciones para suincorporación a la comunidad internacional. Hayestímulos y sanciones cuya expresión va desde accesosa los mercados industriales hasta alianzas u ostracismospolíticos.

En las relaciones de dependencia no es precisoque una sociedad sea colonia para sufrir soberanía

limitada, ni la soberanía plena depende de disponer deun asiento en las Naciones Unidas (Badie, 1992).Mientras el Primer Mundo conserve el poder económico,político y militar y sus instituciones generen las ideasrectoras, elaboren las tecnologías y productos deavanzada y determinen las reglas del orden internacional,los países periféricos podrán tener algún margen demaniobra, sin dejar por ello de estar subordinados.Por lo demás, los relatos de emancipación de estospaíses suelen ser tesis de integración, no de separación;son historias de pueblos excluidos del núcleo principalde naciones que luchan por incorporarse a él y a susreglas. De ahí la enorme fuerza integradora de losparadigmas universales que, además, usualmente traeconsigo la formación de alianzas de interés entre laselites de los países dominantes y de los dominados,hasta formar una relación simbiótica difícil detrascender.6

En la segunda mitad del siglo XX, las mudanzasde las economías y las sociedades industriales seaceleran. Las fuerzas de la producción y el comerciotransfronterizos crean dependencias recíprocas entrepaíses que tropiezan con los resguardos propios de lassoberanías nacionales. A la vez, surgen actores privadoso semipúblicos que hacen palidecer al poder de losgobiernos nacionales. Más recientemente, el derrumbede los países socialistas se torna en otro elemento centraldel cambio de realidades y paradigmas, al cancelar labifurcación de los planteamientos ideológicos de losprimeros años de la posguerra.

La desaparición de la bipolaridad en el mundo ylas nuevas realidades económicas universales demandanreformulaciones paradigmáticas importantísimas en elorden internacional. La transnacionalización de laproducción y el comercio exigen la abolición de lasfronteras y la unificación convergente de las políticassocioeconómicas nacionales –y hasta de la cultura– afin de garantizar la seguridad del comercio, de laproducción y de los flujos de capital de los centrosmundiales.

De ahí el énfasis en desregular, abrir las fronteras,suprimir la participación de los estados en la producción,elevar la estabilidad de precios a la categoría de objetivocentral de los gobiernos. La antigua preocupación porel bienestar interno de los países y el crecimiento cedeel paso a los imperativos de la propia globalización.A cambio de la renuncia a la soberanía económica, seimpulsa la modernización democrática formal y la

4 Véase Cardoso y Faletto (1970), Furtado (1965), Migdal (1988) yDos Santos (2003).5 Véase Cardoso y Faletto (1970). 6 Véase Said (1993).



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convergencia internacional de los sistemas políticos,conforme al modelo anglosajón.

En ese último terreno ha habido progresosinnegables, reflejados en el retroceso de los regímenesautoritarios de la periferia, pero que quedan truncos porla frecuente ausencia de desarrollo sostenido, o laimposibilidad de atender a las demandas de la poblaciónen términos de empleo, ingreso, seguridad o acceso aservicios sociales. En cierto grado, lo que el ordenpolítico formaliza es desmantelado por los trastornosdel cambio económico. Ahí se localizan las tensionesprovocadas por el supuesto irrealista de la independenciaentre los fenómenos económicos y los sociopolíticos,disociación necesaria cuando se quiere mantener lailusión de soberanías nacionales intocadas por el nuevoorden internacional.

Las alteraciones en las reglas universales deconducta de los Estados no dejan de originar rupturashistóricas, sobre todo en las naciones periféricas. Laguerra de Irak provocó el abandono del multilateralismopolítico del Consejo de Seguridad. En África, todavíano se consolidan los Estados nacionales cuando ya hayque desmantelarlos en aras de la globalización. Y alpoco andar el relato dominante del libre cambio y lademocracia formal ve desvanecerse sus promesascivilizadoras: unas, frente a las desigualdades crecientesdentro y entre países; otras, ante Estados formalmentedemocráticos y soberanos pero maniatados para atenderdemandas razonables de sus ciudadanos.

El abandono de las metas de crecimiento del TercerMundo contrasta con el énfasis y los esfuerzos puestosen abatir las tensiones inflacionarias y crear un climapropicio a las corrientes transnacionalizadas de comercioo de inversión. La concentración de los esfuerzos enestabilizar los precios en todo el planeta ha sidoenormemente persistente y exitosa. La inflaciónmundial, de casi 16% en 1985-1989 y de más de 30%ente 1990 y 1994, se redujo al 4% en el lapso de 2000-2003. Entre el primero y el último período, el alzapromedio de precios declinó del 4% al 2% en lasnaciones avanzadas, del 48% a menos del 6% en laseconomías en desarrollo y del 186% al 8% en AméricaLatina. En ese logro se han invertido innumerablesreformas institucionales, cambios de políticas ysacrificios sociales. Baste señalar la abolición defronteras, la desregulación y la declinación de losmonopolios nacionales, la independencia de los bancoscentrales o la disciplina fiscal extrema, llevada a cancelartoda acción anticíclica.7

Menor esfuerzo se ha puesto en elevar y emparejarel crecimiento del mundo. La economía planetaria seencuentra en una fase de desarrollo titubeante; crecióa razón de 3,6% anual entre 1985 y 1989, de 1,4% entre1990 y 1994, y de 3% entre 2000 y 2003, mientrasAmérica Latina apenas alcanzó el 1,5% en esos últimoscuatro años. En promedio, el incremento del ingresoper cápita entre 1975 y 2000 muestra que la brecha deatraso se amplía: los países de alto desarrollo humanoregistraron el 2,1% por año, el 1,6% las zonasintermedias y el 0,5% las naciones más pobres. AméricaLatina también perdió terreno al expandirse su PIB porhabitante apenas al 0,7% anual en ese cuarto de siglo.8

La tensión posmoderna entre las demandas delorden universal y las de las democracias internaserosionan el basamento del nacionalismo, como fuenteprimaria de identidad y de unidad ciudadana en tornoa metas colectivas, como las del desarrollo o la defensade intereses propios. En las últimas dos décadas, almenos en América Latina se han satisfecho puntualmentelas primeras demandas, mientras se ha aplazadosistemáticamente la satisfacción de las segundas. Esparadójico observar la convivencia de la búsqueda dela democratización de los Estados periféricos con elembate despiadado al nacionalismo que, quiérase o no,capta la imaginación, el sentir popular y, sobre todo,se plantea lograr el autogobierno de la sociedad. Desdehace dos décadas, en América Latina se transfierenfunciones estatales importantísimas a la mano invisiblede los mercados globalizados, se renuncia al uso de losprincipales instrumentos de la ingeniería social y a laspolíticas subyacentes de desarrollo y empleo.9 Enconsecuencia, los países quedan librados a que lainversión foránea y la extranjerización de las mejoresempresas nacionales aporten los recursos para sostener–y sólo temporalmente– el andamiaje económico delreformismo neoliberal de primera, segunda o tercerageneración, mientras las estructuras sociales y por endeel prestigio de la misma democracia siguenderrumbándose. Todavía está viva la crítica ideologizadaque atribuye toda suerte de desaciertos al Estado y todaclase de virtudes a la mano invisible de los mercados,a pesar de ser sordos estos últimos a casi todos losreclamos ciudadanos de los países en desarrollo.

Por consiguiente, las tensiones sociales asociadasal paradigma dominante ya son inocultables. Así loatestiguan desde la descomposición social y los síntomasde ingobernabilidad que plagan a las zonas sub-

7 Véase Rogoff (2003).



8 Véase PNUD (2002).9 Véase Ibarra (2003).

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desarrolladas, así como las violaciones a los topespresupuestarios de los miembros de la Unión Europea,hasta los fracasos de las conferencias ministeriales deSeattle (1999) y Cancún (2003) de la OrganizaciónMundial del Comercio. Lo atestigua también lapermanencia del hambre, la pobreza y la enfermedaden vastas regiones del mundo,10 incluyendo segmentosde las naciones industrializadas.

Quiérase o no, la globalización y sus exigenciashan cerrado las vías evolutivas de incorporación almundo industrializado que siguieron los nacionalismosde Alemania, Japón o de los propios Estados Unidos.Los márgenes de maniobra se han estrechado y cambiadode naturaleza, por cuanto las reglas internacionales enboga no admiten proteccionismo industrial y subsidios,ni empresas públicas y prelaciones económicas o déficitgubernamentales. Esos privilegios son exclusivos delos países avanzados, como lo demuestran sus políticasanticíclicas o la protección otorgada a su agricultura eindustria: por esos y otros motivos tienen déficitpresupuestarios altos en comparación con los aceptablesen la periferia11 y a la vez se permiten la absorciónpública de pérdidas de sus grandes empresas.12 De lamisma manera, los gobiernos del Primer Mundomantienen o establecen medidas proteccionistas enatención a presiones políticas o electorales internas queviolan el espíritu o la letra de acuerdos y leyesinternacionales. La negativa a suprimir los subsidiosagrícolas, la lenta apertura de los mercados de productostextiles o las recientes acciones protectoras del gobiernode los Estados Unidos (en el caso del acero, entre otras),tipifican notorias asimetrías en el régimen de comercioque perjudican sobre todo a los países periféricos.

En nuestros días, una vía de incorporación aldesarrollo, de acceso futuro al Primer Mundo, es laseguida por India, China, o los países del sudesteasiático. Esos países han sido ortodoxos en la defensade sus intereses y heterodoxos en la observancia de lasreglas paradigmáticas universales. Sus elites y susgobiernos se han unido con el propósito de implantarestrategias de desarrollo, crear centros de podereconómico, aplicar políticas industriales, subsidios,

reducciones impositivas, atraer inversiones y, a la par,mezclar mejoras en el bienestar de la población conpolíticas sociales a veces represivas. Así, han debilitadolas relaciones de dependencia económica y tecnológica,ganado márgenes de maniobra, y a la par, hanaprovechado en su beneficio la apertura universal demercados.13

Otra vía, más despaciosa o incierta, consistiría enredoblar esfuerzos en los foros internacionales paraalterar los paradigmas universales hasta hacerlos másequitativos, más proclives al desarrollo de la periferia.En este terreno, como demostró la Quinta ConferenciaMinisterial de la OMC (Cancún, 2003), los avances noparecen cercanos ante los intereses y renuencia de lospaíses avanzados. Sin embargo, algo se progresa. Lapreocupación del Primer Mundo por canalizar depreferencia la ayuda a las zonas más pobres del planeta,manifiesta en la Conferencia Internacional sobre laFinanciación para el Desarrollo (Monterrey, 2002),parece ser un paso, acaso incompleto y titubeante, peroen la dirección correcta si se le desliga de la exigenciaa los países de satisfacer antes las reformas de primera,segunda y tercera generación.

Los planteamientos innovadores en el mundo endesarrollo ofrecen una gama amplísima de variantes.China e India, por su enorme población y diversidadinternas, constituyen zonas de integración multinacional,que incluso representan o representarán serios retospolíticos y económicos a los centros hegemónicos delmundo. Esto los hace beneficiarios de mayores libertadespara remozar las reglas paradigmáticas del ordenplanetario. Los países del sudeste asiático, con lasombrilla protectora del Japón y de los otros gigantesregionales, se han beneficiado y benefician de márgenesde heterodoxia político-económica de que no gozanotras zonas periféricas.

En América Latina las posibilidades parecen sermenores, pero no inexistentes. Centroamérica no hapodido acceder a la etapa de la integración política osiquiera a la de convergencia de las políticas económicas.El experimento del Mercado Común Centroamericanoy de la posible unión política que le seguiría –ya existeun parlamento centroamericano–, ha resultadoparadójicamente frenada por la abolición de las fronterascomerciales a escala universal y por la multiplicidadde reglas del nuevo orden mundial, diseñadas paraEstados nacionales. Los países del Mercosur tienenmejores perspectivas por el tamaño conjunto de Brasil

13 Véase Amsden (2001).



10 Conforme a las Naciones Unidas, más de 1.150 millones depersonas sobrevivían con menos de un dólar por día en 1999. VéasePNUD (2002).11 El déficit en los Estados Unidos es de 5%-6% del PIB, en Alemaniade 3%-4%, en Francia de 3%-4%, en Japón de 7%. Véase FMI (2003)y OCDE (2003)12 Como Chrysler, Air France, asociaciones de ahorro y préstamo,Capital Risk Management Fund y bancos japoneses, entre otras.Véase Ho y Lin (1991).

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y Argentina, pero además de las secuelas de las crisis,enfrentan disparidades políticas y de estrategiaseconómicas que no parece sencillo conciliar,especialmente frente a las tensiones del ordeninternacional y el proyecto continental de libre comercio,auspiciado por los Estados Unidos. En México hayoportunidades desaprovechadas, dada su proximidad eintegración con los mercados amplísimos de Américadel Norte. En síntesis, la capacidad de forjar con libertadel futuro latinoamericano parece enfrentar influenciashegemónicas que obstaculizan la formación de sistemasinnovativos propios. Mayores trabas entorpecen laevolución de Africa y del mundo árabe-musulmán, peroaun ahí surgen iniciativas.

Sea como sea, las alternativas abiertas al desarrolloindependiente se angostan (Chang, 2002) y, contra todonacionalismo, conducen casi inexorablemente a laincorporación política de los países tercermundistas alos bloques de integración multinacional queprobablemente dividirán al mundo del futuro y queestarán en condiciones más parejas para competir entresí. Desde luego, el avance del paradigma globalizador

de la posmodernidad producirá pérdidas significativasen la diversidad cultural, social y económica del mundo,así como lejanía ciudadana de las decisiones que másafectan la vida social, sobre todo de los grupos queresultarán absorbidos por los núcleos hegemónicos depoder. El proceso de fusión o integración de países yase encuentra avanzado en Europa, menos en Américadel Norte, y todavía podría tropezar con trabas,resistencias y hasta prejuicios étnicos en diversas zonasdel mundo.

Visto a futuro, ese proceso, unido al abandonopaulatino del multilateralismo por los grandes centroseconómicos y políticos del mundo, hace vislumbrar lavuelta a un mundo multipolar no tan distante, con todassus ventajas e inconvenientes.14 De otro lado, lasinsuficiencias y descalabros del neoliberalismoeconómico y del combate al terrorismo auguran elregreso –por remoto que parezca– de la economíapolítica, en el sentido de crear una relación másequilibrada entre economía y sociedad, entre Estado ymercado, entre derechos individuales y derechoscolectivos o derechos humanos básicos.

14 Véase Kennedy (1993), Connelly y Kennedy (1994), y Kupchan(2003).



IIILa importación de reformas

Los modelos y paradigmas económicos que importamosno son inmutables, cambian con las circunstancias ycon las inevitables confrontaciones entre pronósticosy resultados. A título ilustrativo me referiré a laevolución de las concepciones de los paísesindustrializados –que hacemos nuestras– en torno aldesarrollo del mundo periférico. En ellas es frecuentedestacar de modo general y simplificado algún obstáculofundamental al progreso por encima de cualquier otraprelación.

La historia permite esclarecer estas cuestiones.Entre 1940 y 1950 el subdesarrollo se explicaba por lainsuficiencia de la inversión y el ahorro, que había desuplirse con fondos internacionales. Se pensaba queelevando la formación de capital se tornaría factiblemover a los factores productivos de los sectores de bajaa los de alta productividad. El comercio internacionalse consideraba bueno, pero insuficiente para abrir laspuertas del desarrollo; por eso se admitía elproteccionismo a las industrias incipientes, y déficitmoderados en las cuentas externas, cubiertos con la

inyección foránea de capital; asimismo, se admitía eltrasvase de recursos desde las actividades tradicionalesa las modernas, con el respaldo de políticas industrialesactivas, aunque se reflejasen en déficit fiscales, siemprey cuando estos fuesen pequeños.

Algo se avanzó en los planteamientos durante lossiguientes años (el decenio de 1960 y la mitad del de1970), cuando se descubrió que la insuficiente ofertade cuadros empresariales limitaba la absorción de losrecursos del Primer Mundo y la eficacia de las medidasde promoción de los gobiernos y los organismosinternacionales. En esa lógica, se incorporó a losprogramas gubernamentales el fomento deliberado dela formación empresarial y medidas para suplir susdeficiencias. Se persuadió a los países periféricos deque crearan bancos de desarrollo, alentaran inversionesconjuntas en áreas estratégicas de la economía yfortalecieran la capacidad nacional de preparación y

13

evaluación de proyectos. Contrariamente a lo que sehace hoy, el Banco Mundial promovió la instalaciónde bancos de desarrollo a lo largo y ancho de AméricaLatina, creó la Corporación Financiera Internacional–que respalda a empresas y proyectos privados– y elInstituto de Desarrollo Económico, dedicado a laformación de los cuadros empresariales. Hasta aquílos cambios paradigmáticos pueden caracterizarse comoafinamientos que no rompen con las tesis medularesdel orden internacional del inicio de la posguerra, delkeynesianismo.

De ahí en adelante, las recomendaciones del PrimerMundo a los países periféricos se alteran radicalmentehasta permear el meollo de las políticas económicas delos países. Ahora, el obstáculo central deja de ser lafalta de ahorro, inversión o capacidad empresarial, esoes peccata minuta. El nuevo diagnóstico sitúa elproblema en una estructura distorsionada de preciosque limita la absorción de mano de obra y genera tasassubóptimas de expansión del PIB. La raíz del fenómenose atribuye al intervencionismo estatal que empeora laasignación de recursos, propicia el uso de técnicas dealta densidad de capital y da lugar a rentas improductivasamparadas en el favor oficial. Por consiguiente, elremedio debe encontrarse en exportaciones competitivascon alto contenido de mano de obra. A tal efecto, serecomienda abrir los mercados y suprimir los subsidiosy el conjunto de medidas proteccionistas, incluida laparticipación estatal en la producción. Poco importael rezago tecnológico o las deficiencias de las redescomerciales de los países periféricos, pues el mercadoacabaría por revelar las auténticas ventajas comparativasde cada país.

Así se inicia la explicación neoliberal del desarrollo.Se abandona el keynesianismo estatista, en lo económico,y el nacionalismo, en lo político. De un lado, se subrayanlas fallas gubernamentales como causa de los principalesdesequilibrios estructurales de las economías, y laincapacidad del Estado en sustituir a la sabiduría delmercado. De otra parte, el reacceso al desarrollo sefinca en el ascenso de las exportaciones, dependientede la liberalización de los mercados de productos ycapitales.

En la práctica, sin embargo, el acrecentamientodel comercio exportador no es instantáneo, ni es fácilconvertirlo en motor de las economías en desarrollo.En cambio, la abolición de fronteras suele veniracompañada de una avalancha de importaciones,destructiva de las empresas vernáculas y proclive a laformación de enclaves exportadores privilegiados. Yla inversión extranjera, en lugar de crear nuevasproducciones y empleo, muchas veces se limita a

extranjerizar los mejores recursos y empresas nacionales.Además, esa inversión difícilmente puede sustituir a lainversión pública en infraestructura o en capital humano,ni a la oferta de muchos bienes y servicios no transables(los energéticos, transporte o servicios esenciales a laproducción) y mucho menos definir por sí misma laestrategia de inserción a largo plazo de un país en lasestructuras de los mercados mundiales.

Sea como sea, la visión de los centros tomapreeminencia. Los países latinoamericanos liberalizanlos mercados y desregulan, en la creencia de que asíabren las puertas a un desarrollo rápido o ganan elbeneplácito del Primer Mundo. Sin embargo, lasesperanzas no concuerdan con las realidades; el ritmode desarrollo latinoamericano en más de dos décadas(1980-2000) se reduce a la mitad del que se alcanzó enlos treinta años anteriores y se produce desempleo,marginación y desajustes monstruosos en el mercadode trabajo. De ahí surgen reformulacionesparadigmáticas.

Pronto, se identifica a la abundancia de recursoshumanos capacitados como la razón del éxito de algunasnaciones (sudeste asiático), y su escasez como unobstáculo al desarrollo. El informe anual del BancoMundial de 1991 repite el discurso neoliberal de añosanteriores, pero añade un nuevo ingrediente: la inversiónen capital humano, como precondición para el desarrollo(Banco Mundial, 1991). Algo se gana, pero no se salvantodos los obstáculos. En esencia, la preparación y elempleo óptimo del capital humano requiere decrecimiento, de complementariedades que no surgenespontáneamente del mercado.

El revisionismo frente a las recomendaciones delPrimer Mundo cobra vitalidad en la segunda mitad dela década de 1990. Otra vez, la confrontación de losmagros resultados y los enormes costos sociales de lasreformas aperturistas latinoamericanas frente al éxitode los gobiernos activistas de Asia, llevaron a redescubriral Estado como agente conductor de la transiciónglobalizadora. Sin buen gobierno (good governance),las reformas no rendirían los resultados esperados, nipropiciarían el desarrollo de los países periféricos. Seacierta, pero no en medida suficiente, ya que el juegodemocrático no puede reducirse a cuestiones deeficiencia administrativa, como se plantea. Aregañadientes se comienza a aceptar que el Estado y lapolítica tienen funciones ineludibles en la conducciónde las reformas políticas internas y del relacionamientoexterno.15



15 Véase Banco Mundial (1993 y 1997), Stiglitz (1998),McGuire (1997), Ibarra (2001), Abramovitz (1989) y Rodrik (1995).

14

Sin duda, un buen gobierno, o al menos un gobiernoque mejora, es esencial para alcanzar el desarrollosostenido. Hay, sin embargo el riesgo de que laexcelencia gubernamental se postule como un requisitoprevio al derecho de acceder a la solidaridad y ayudadel Primer Mundo, como quedó de manifiesto en laConferencia Internacional sobre la Financiación parael Desarrollo (Monterrey, 2002). Lograr la adaptacióna un mundo sin fronteras, completar la reformainstitucional, implantar políticas macroeconómicas ymicroeconómicas sanas, desregular los mercados,garantizar el imperio de la ley, erradicar la corrupción,atenuar los reclamos de los perdedores del cambio yconseguir tantos otros ingredientes implícitos en eltérmino “buen gobierno”, prácticamente supone haberresuelto con antelación los obstáculos básicos no sólodel desarrollo, sino también de la transición económicaal mundo sin fronteras. Quiérase o no, el desarrollosostenido, la modernización democrática y los acomodosal nuevo orden internacional son procesos de ajustelentos y dolorosos que difícilmente podrían imponersecomo condiciones de partida que sólo podrían satisfacerlas naciones más avanzadas del planeta, no las máspobres.

La última migración paradigmática auspiciada porlas organizaciones financieras internacionales –nocompartida por todo el Primer Mundo– parece elevara prioridad internacional el combate concertado a lapobreza. Frente al hecho de que la descomposiciónsocial en vez de ceder, se acentúa, la pobreza deja deverse como el producto exclusivo de errores de losgobiernos y de la sobrerregulación de los mercados,para atribuirla también a efectos sistémicos del nuevoorden internacional.

El salto cualitativo fundamental se plasma en elInforme sobre el Desarrollo Mundial 2000-2001 (BancoMundial, 2001a). Ahí se propone una triple estrategiaque trasciende lo económico para abordar lo político.Se recomienda multiplicar las oportunidades económicasde los pobres, promoviendo el fortalecimiento de losingresos derivados de sus escasos activos (tierra yeducación) mediante políticas de mercado yextramercado. En segundo lugar, se apoya elfortalecimiento de las redes de seguridad social a finde reducir la extrema vulnerabilidad de la poblaciónexcluida. En tercer lugar, se sugieren reformas quetransferirían poder político a los pobres con el propósitode hacer a las instituciones públicas más proclives aatender sus demandas. Por último, se admite que lassendas al desarrollo, a la erradicación de la pobreza,son múltiples y han de obedecer a las prelaciones

nacionales. Así, se comienza a aceptar los inconvenientesde recomendar políticas estandarizadas frente a ladiversidad de las peculiaridades históricas einstitucionales de cada país, y de situar encompartimentos estanco, sin influencias recíprocas, losespacios de la reforma económica, social y política.

El salto es enorme, por cuanto se admite que lasrelaciones de mercado, en tanto esfera de competenciade actores privados individuales que actúanestratégicamente para obtener beneficios, han de sertamizadas y complementadas por relaciones políticasque se sustentan en una lógica muy diferente: la soberaníapopular, el Estado de derecho y otras prácticas de laparticipación y la formación de consensosdemocráticos.16 Aquí reaparece nítidamente la tensiónsubyacente, no resuelta, entre los valores del mercadoy los valores de la democracia.

Mucho se dice sobre lo que las naciones periféricasdeben hacer para lograr el éxito en su acceso al mundoglobalizado. Pero poco se adelanta en emparejar lascondiciones de competencia, en crear las institucionesque limitan los efectos polarizadores del juego libérrimode los mercados, esto es, en crear una arquitecturainstitucional de alcance también transnacional quehumanice y haga sostenible el desarrollo. Hace másde veinte años el llamado Informe Brandt planteóacciones políticas indispensables, al afirmar la necesidadde conceder a los países del sur una participación másequitativa en el poder y la toma de las decisionesinternacionales, permitir el crecimiento de sus centrosde producción, regular las prácticas de las empresastransnacionales, atemperar la carga de las deudas eimpulsar el desarrollo (Brandt, 1980).

Como se ve, el paradigma primermundista deldesarrollo no ha cesado de evolucionar y, con él,inducidas, cambian las instituciones y políticas delmundo periférico, pagando el costo de crear enormesdisonancias con sus realidades. El gran salto del sigloXX ocurre cuando se sacrifican las soberaníaseconómicas nacionales en aras de la reforma aperturistay de la devolución de funciones al mercado,subordinando los objetivos de cada país a las metas delmundo globalizado. Por eso, la ayuda al desarrollopasa del financiamiento de proyectos de inversión a latarea de impulsar, sin tapujos, la reforma neoliberal.Hoy se insiste en mantener los parámetros de estaúltima reforma y añadir el combate a la pobreza, como

16 Véase McCarthy (1995).



15

si entre ambas cosas no hubiese contradicciones.17

Los cambios en las concepciones internacionalessobre el desarrollo derivan en cierta medida del mejorconocimiento de los problemas, sin dejar de responderen primera instancia a los cambiantes intereses de lospoderes que las construyen y reconstruyen. Losplanteamientos se han completado y afinado, como lodemuestra la identificación de las llamadas reformasde segunda y tercera generación –que en rigor debieranhaber acompañado o precedido a las impulsadas enprimer lugar–, pero aún están lejos de abarcar loscomplejos dilemas de la transición neoliberal de losdiferentes países periféricos,18 dilemas entre los cualesdestaca la implantación de un nuevo equilibrio estableentre las funciones del mercado y las del Estado.

Veamos un caso típico. La apertura financiera ointegración financiera global, como ahora se le llama,se llevó a cabo en el grueso de los paíseslatinoamericanos bajo el supuesto, sin corroboración,de que tendría efectos positivos en el crecimiento delas economías y la profundización de los flujos definanciamiento. Con posterioridad, estudios empíricosemprendidos por el FMI19 concluyeron que no se encontróuna relación robusta, significativa, entre la integraciónfinanciera y el desarrollo. Además, se comprobó enlos países periféricos una frecuente asociación entre laliberalización financiera y el incremento de la volatilidaddel consumo –se consideró que esta variable mide mejorque el PIB el bienestar de la población– o la proclividada crisis y contagios. Chile, aplicando pequeños controlesde capitales, pudo librarse de los graves problemasprocíclicos derivados de oscilaciones en los flujosforáneos de financiamiento de corto plazo.

17 Como se dijo, la distribución de los fondos internacionalesdestinados a combatir la pobreza depende de la calificación de ”buengobierno” que reciban los países, exigidos de satisfacer los ingredientesbásicos de la reforma neoliberal. Según el Banco Mundial “Althoughsome empirical controversies persist, government performance isincreasingly accepted by researchers and specially by policymakersas a guide to aid allocation. Government performance is generallyagreed to include economic policy, other anti-poverty programs, andthe quality of governance and institutional capacity” (Banco Mundial(2001b, p. 93). Los nuevos ingredientes paradigmáticos no borranpor entero la vinculación de la ayuda con la realización de reformasauspiciadas por Washington, sino que se les suman.18 A los componentes paradigmáticos del Consenso de Washingtonse ha adosado una multitud de nuevas reformas que impulsan unatransformación institucional profunda (buen gobierno, reforma delsistema judicial, reforma de los derechos de propiedad, reformalaboral, erradicación de la corrupción, reforma del sistema regulatorio),que de instrumentarse supuestamente harían buenas las medidasiniciales del propio Consenso. Véase Williamson (1990).19 Véase Rogoff y otros (2003), y Agosin y Ffrench-Davis (1996).

20 Véase Ibarra (1998).21 En las nuevas reglas de la condicionalidad aprobadas por elDirectorio Ejecutivo del FMI a fines del 2002, ya comienzan a tomarseen cuenta esos criterios (FMI, 2002).



16

De otro lado, las investigaciones del FMI parecenseñalar un umbral mínimo, organizativo e institucional,antes del cual la integración financiera no aporta muchoy acaso puede causar perjuicios a los países. Eso ocurrecuando no se tiene una sólida infraestructura legal y desupervisión, códigos de conducta para las empresastransnacionales y bajos niveles de corrupción, entreotros atributos. Todos esos requisitos, difícilmentepodrían satisfacerlos la mayoría de los países periféricos,por su condición de atraso y por cuanto sus institucionesguardaban correspondencia con el sistema deproteccionismo financiero anterior y no con el de plenalibertad financiera interna y externa. En consecuencia,el armazón institucional indispensable de la transiciónestaba ausente, era incompleto o incipiente, además decorresponder con frecuencia a estadios de desarrollono alcanzados por los propios países periféricos. Ladebacle bancaria mexicana ilustra nítidamente ladisonancia histórica entre reformas y marcosinstitucionales rezagados.20

En conclusión, cabe notar la inconstancia de losparadigmas del Primer Mundo, lo imperfecto de lasinstituciones transnacionales y de sus concepcionessobre la manera de armonizar el desarrollo social yeconómico de los países periféricos con su inserciónobligada al nuevo orden mundial. Las economías seintegran, se hacen interdependientes, pero lasinstituciones transnacionales que mitiguen los excesospolarizadores del mercado están por crearse o son enextremo incipientes. De ahí la necesidad de procedercon cautela antes de abrazar irreflexivamente las reglasparadigmáticas que buscan imponerse. Los modelosimportados suelen pecar de simplismo al no considerarlas influencias recíprocas entre el dominio económico,el político y el social; y también quedan en falla alestandarizar políticas y reformas, con olvido de laspeculiaridades históricas e institucionales o del gradode desarrollo de cada país. En consecuencia, dichosmodelos no debieran verse como dogmas inamovibles,sino como guías maleables de convivencia internacionalen donde insertar y resguardar los objetivos e interesespropios. En última instancia, el éxito de los programasde modernización y desarrollo reside en que surjan deplanteamientos compartidos al interior de cada país, noen la copia de ideas foráneas aplicables a cualquiernación.21 Ese y no otro fue el camino que siguieron los



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17

Estados Unidos, Alemania o Japón en su acceso almundo industrializado o el que siguen la República de

Corea, la economía taiwanesa, China y la India ennuestros días.22

22 Véase Bourgin (1989), List (1885), Banco Mundial (1993). Amsden(2001), Skocpol y otros (1985), Komiya y otros (1988), y Stiglitzy Yusuf (2003).

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Comportamiento paradójicode la banca extranjeraen América Latina

Graciela Moguillansky, Rogerio Studart y Sebastián Vergara.

Durante la década de 1990 la presencia de la banca extranjera

en América Latina creció notablemente. La estabilidad macroeconómica

y las reformas económicas, en particular la liberalización del mercado de

capitales y la liberalización financiera, crearon condiciones atractivas para

los bancos que buscaban economías de escala y crecimiento en todo el

mundo. Al mismo tiempo, los gobiernos esperaban que la entrada de los

bancos extranjeros proporcionara una solución a la necesidad de aumentar

el capital que participaba en el sistema y representara una garantía frente

al riesgo sistémico. Los esfuerzos por atraer inversiones extranjeras

coincidieron con la estrategia de los participantes principales que apuntaba

a su transformación en bancos globales. Tras haberse producido la entrada

inicial, vale la pena analizar qué repercusiones ha tenido en el

comportamiento del sistema financiero. La principal conclusión es que a

nivel de eficiencia microeconómica los resultados para la región son

positivos, pero que esto contrasta con el impacto macroeconómico.


Gracie la Mogui l lansky

Unidad de Inversiones y

Estrategias Empresariales,

CEPAL.


Rogerio Studart

Especialista económico,

Departamento de Desarrollo

Sostenible,

Banco Interamericano de

Desarrollo (BID).

Cuando se elaboró este

trabajo era Oficial de Asuntos

Económicos en la División de

Desarrollo Económico de la

CEPAL.


Sebastián Vergara

Consultor de la Unidad de

Inversiones

y Estrategias Empresariales,

CEPAL


19

ICaracterísticas estructurales y problemas


COMPORTAMIENTO PARADOJICO DE LA BANCA EXTRANJERA EN AMERICA LATINA • G. MOGUILLANSKY, R. STUDART Y S. VERGARA

20

de los sistemas bancarioscon anterioridad al decenio de 1990

Para los fines del presente análisis, es necesario señalarcuatro características básicas del sistema financiero deAmérica Latina, que han existido a lo largo de toda suhistoria y en algunos casos persisten todavía en laactualidad. La primera es que los bancos de la regiónse han concentrado sobre todo en las operacionesbancarias comerciales tradicionales, mientras que elmercado de valores permanecía muy poco desarrolladoy, de hecho, en muchos países no existía. En segundolugar, a pesar de la importancia sistémica de los bancos,el volumen de crédito en relación con el producto internobruto (PIB) era y continúa siendo muy pequeño. En tercerlugar, el Estado ha desempeñado tradicionalmente unpapel fundamental en el sector financiero, lo que haestado asociado (aunque no exista una causalidaddemostrada) con una concentración de las operacionesbancarias del sector privado en el segmento de loscréditos de corto plazo. Las instituciones financierasdel sector público han tendido a especializarse en elfinanciamiento de largo plazo, generalmente relacionado

con planes nacionales de desarrollo, que fueron muycomunes hasta la década de 1970. Por último, lossistemas bancarios de la región siempre se hancaracterizado por tener poca profundidad y una coberturareducida.1 Esto ha supuesto que una proporciónimportante de empresas y familias no puedan accederal crédito o accedan en cantidades muy reducidas, yque el financiamiento privado se caracterice pormárgenes amplios; de ahí las altas tasas de interés yplazos muy cortos de los préstamos.

Las políticas gubernamentales para atraer a losbancos extranjeros se originaban directamente en lanecesidad de resolver estos problemas estructurales delsector bancario. Las llamadas reformas financieras "deprimera generación" (cuadro 1 y recuadro 1) fueron unintento de aumentar la competitividad y mejorar laeficiencia del sector mediante la liberalización de susoperaciones y la reducción de la intervención del Estado– tanto de forma directa (reducción del sector financieropúblico) como indirecta (reservas obligatorias más

1 Esto hace referencia a la proporción de empresas y familias quetienen acceso al crédito.

CUADRO 1

América Latina: Reformas del sistema financiero de primera generación

País Tensiones (1) ocrisis sistémicasposteriores a las

reformas (2)

Reservas bancarias(%)

Liberalizaciónde las tasas de

interés

Adopción denormas de

suficiencia delcapital

Inicio de unperíodo intensivode privatización

1990 2000

ArgentinaBoliviaBrasilChileColombiaCosta RicaMéxicoParaguayPerúUruguayVenezuela

1989198519891974a

1979199519881990199119741989

199519921997

1974-19871993198419921984199319741996

19911995199519891992199519941991199319921993

2425156

38435

33314518

49

1258

187

26262229

1995(2)1985(1)1994(1)1982(2)1998(2)1994(1)1994(2)1995(1)1995(1)1982(2)1994(2)

Fuente: Elaboración de los autores sobre la base de CEPAL (1995 y 1996).

a Los bancos fueron intervenidos de 1982 a 1984; el sistema se volvió a liberalizar a partir de 1985.



21

Recuadro 1REFORMAS FINANCIERAS DE PRIMERA Y SEGUNDA GENERACIÓN EN AMÉRICA LATINA

Las reformas financieras introducidas en América Latina en las últimas dos décadas difieren de un país a otro,tanto con respecto al momento en que fueron aplicadas como en su alcance e intensidad. No obstante, a fin desimplificar el análisis, se pueden dividir en dos fases, que en algunos casos se superponen en el tiempo: laprimera fase, que puede describirse como reformas de primera generación, supuso el desmantelamiento de losmecanismos de control del Estado sobre la rentabilidad de los activos financieros (particularmente las tasasde interés), la asignación de los recursos financieros y la entrada de participantes en el sistema (disminuciónde los obstáculos a la entrada). Al mismo tiempo se produjo una apertura financiera hacia el exterior. En cuantoa las reformas normativas, esta fase incluyó también la adopción de normas relativas al capital, de conformidadcon el Convenio de Basilea de 1988. Como se puede ver en el cuadro 1, en muchos países este proceso tuvolugar entre 1985 y 1995, y fue seguido a menudo por crisis económicas, con frecuencia ocasionadas por elanterior crecimiento exponencial de los préstamos bancarios.

Debido a los problemas de estabilidad que aparecieron a partir de mediados del decenio de 1990, muchospaíses pusieron en marcha reformas de segunda generación dirigidas a fortalecer los mecanismos de control ysupervisión, a fin de dar mayor solidez a sus sistemas bancarios nacionales. La aplicación de estas reformasse intensificó después de la crisis del "tequila", que en muchos países desestabilizó el sistema financiero y enotros desencadenó una crisis bancaria generalizada. Esta segunda oleada de reformas, en particular las aplicadasde conformidad con el Convenio de Basilea, requería que los bancos mantuvieran un nivel de capital suficienteen proporción con el riesgo que se atribuía a sus activos bancarios, que evaluaran y valoraran sus carteras depréstamos más cuidadosamente en concordancia con la estructura de dichos riesgos, y que proporcionaran unainformación más transparente a los organismos de supervisión.

El ritmo y la profundidad de la reforma de la regulación y la supervisión en cada país estuvieron directamenterelacionados con la intensidad del efecto de la crisis del "tequila" en cada sector bancario, así como con lavoluntad de las autoridades nacionales de lograr que las instituciones y los mercados volvieran rápidamente ala normalidad. Por ejemplo, mientras que los ajustes reglamentarios en Chile fueron mínimos durante la segundamitad del decenio de 1990, en Argentina, Brasil y México se realizaron transformaciones de largo alcance. Enla mayoría de los países golpeados por la crisis, la reforma se inició con la reestructuración del sector bancarionacional; este proceso iba acompañado de garantías del Estado y solía incluir una inyección de liquidez en elsistema, todo lo cual facilitó las fusiones y adquisiciones bancarias. En este proceso, otorgar incentivos a losbancos extranjeros para su entrada en el mercado se convirtió en una línea de acción declarada. Las garantíasestatales otorgadas al sistema financiero iban generalmente acompañadas de requisitos relativos a garantíasde depósitos, coeficientes de tesorería y una mayor liquidez.

Las reformas financieras de la década de 1990 alentaron abiertamente la entrada de bancos extranjeros.Las reformas de primera generación permitieron a los bancos operar en mercados que anteriormente habíansido zonas vedadas –por ejemplo, prestar servicios de factorización y arrendamientos financieros (leasing)– ytambién facilitaron las operaciones en bolsa, en particular el corretaje, los seguros y la gestión de fondos depensiones. Como veremos más adelante, estas nuevas libertades y este ámbito de actuación más amplio fueronfundamentales para las operaciones de los bancos internacionales, debido especialmente a que su estrategiase había desplazado hacia la universalización. A fin de conceder un régimen jurídico equivalente a todos lospaíses, las reformas de segunda generación crearon un marco reglamentario y de supervisión similar al quepredominaba en las economías desarrolladas, abriendo por lo tanto las puertas a los bancos extranjeros. A esterespecto, las reformas de las dos generaciones se complementaron mutuamente para crear un clima más propicioa las estrategias de expansión de los bancos internacionales.

Fuente: Elaboración de los autores sobre la base de Stallings y Studart (2001).



22

bajas, junto con la desregulación de las tasas de interésy los mecanismos de crédito dirigido).

Las reformas estructurales crearon un marcomacroeconómico nuevo que, a su vez, influyó en laforma de operar de los bancos. En muchos casos, estainteracción entre el comportamiento del sistema bancarioy el nuevo entorno macroeconómico generó tensioneso crisis bancarias que tuvieron dos consecuenciasgenerales: en primer lugar, la introducción de una nuevaoleada de reformas (de segunda generación) dirigidasa fortalecer el marco institucional (mediante unareglamentación y supervisión nuevas); y en segundolugar, la adopción de medidas explícitas para atraer alos bancos internacionales, lo que llevó a la privatizacióny a procesos de adquisición.

1. Liberalización de los mercadosfinancieros, crisis y reestructuración: desde la crisis del "tequila" hasta 1997

Un antecedente esencial para comprender el desarrolloactual del sistema bancario de América Latina es laliberalización financiera que tuvo lugar entre los deceniosde 1980 y 1990, tanto a nivel nacional comointernacional. No obstante, Chile fue una excepción,ya que empezó el proceso en el decenio de 1960, esdecir, una década antes que el resto de países de laregión. Partiendo de un sistema en el que las autoridadesdel Estado fijaban las tasas de interés, dirigían el créditoy exigían que una proporción elevada de los depósitosbancarios quedaran retenidos como reservas obligatorias,se concedió después a los bancos comerciales libertadpara decidir dónde y cómo conceder préstamos, y a quéprecio. Más o menos al mismo tiempo, la liberalizacióndel mercado de capitales permitió que los bancosnacionales recibieran préstamos en moneda extranjeray que los bancos extranjeros operaran en los mercadosnacionales. Con frecuencia estos cambios se pusieronen marcha sin contar con un sistema adecuado deregulación bancaria y de supervisión, lo que en algunoscasos ocasionó problemas en bancos regionales cuyosejecutivos tenían muy poca o ninguna experiencia enel análisis del crédito nacional, y mucho menos en elmercado internacional.

La desregulación financiera inicial también influyóen los objetivos comerciales. Las instituciones existentespudieron entonces tomar parte en nuevas actividadesy convertirse en "bancos universales". Esto les permitióoperar en mercados de valores y de seguros, prestarservicios de administración de activos y obtenerposiciones patrimoniales en empresas no financieras.

Este proceso reflejaba en cierto modo lo que estabasucediendo en los países industrializados, pero con ladiferencia de que el mercado de valores de titularizaciónde la región seguía estando muy poco desarrollado. Porlo tanto, a pesar de existir una mayor diversificación,las carteras de los bancos estaban restringidas a laintermediación de títulos de corto plazo, seguros yoperaciones inmobiliarias.

Sin embargo, la apertura financiera y ladesregulación no dieron los resultados esperados. Porel contrario, provocaron un crecimiento rápido de loscréditos, desajustes entre las monedas y los vencimientosy, finalmente, crisis bancarias. Como sucedió en Chiledurante la crisis de la deuda externa, en México en1994, en Asia oriental en 1998 y en Argentina en 2001,los errores de los propios agentes nacionales fueronmotivo suficiente para originar las crisis, pero alagudizarse debido a las conmociones externas, lasituación se tornó mucho más grave (Held y Jiménez,2001). A mediados de la década de 1990, las crisisbancarias se convirtieron en un nuevo rasgo característicode los sistemas financieros de América Latina, y lasoperaciones de salvamento de los bancos por parte delos gobiernos se convirtieron en lugares comunes. Enun principio, las operaciones de salvamento se limitarona las carteras no recuperables, pero a esto le sucedieronlas recapitalizaciones bancarias, después lasliquidaciones, o las fusiones y adquisiciones por bancosextranjeros. Posteriormente, a fin de evitar crisis futuras,se introdujeron normas de regulación y supervisiónbancarias; se exigió más información y transparenciay, en algunos casos, se recurrió a las garantías dedepósitos. Como consecuencia de estas crisis, lasexpectativas iniciales de la reforma financiera semodificaron: la liberalización financiera fue y seguíasiendo una condición para el desarrollo de largo plazode los mercados, pero esto no podía conseguirse sin laestabilidad del sistema. Este objetivo generó un debateque puso claramente de manifiesto dos necesidadesconcretas: en primer lugar, regular y supervisar el sectory, en segundo lugar, atraer a los bancos extranjeros.

2. El entorno macroeconómico

A diferencia de lo ocurrido en la década precedente, elclima macroeconómico del decenio de 1990 fue decrecimiento acelerado y propició una expansión rápidade los préstamos a corto plazo, tanto a los consumidorescomo a las empresas. La liberalización del mercado decapitales, en un momento de abundante liquidez en elmercado financiero internacional, atrajo la afluencia de

capital extranjero y eliminó por lo tanto la restricciónexterior tradicional que afectaba a la expansión de lademanda y las importaciones. Esto facilitó el crecimientocon bajas tasas de inflación, especialmente en aquellospaíses que habían adoptado programas de estabilizaciónsostenidos por el tipo de cambio, en combinación conuna rápida apertura comercial. En estas circunstancias,los bancos se encontraron con una fuerte demanda decréditos de corto plazo y pudieron expandir susoperaciones simplemente adaptándose a ella. En segundolugar, el marco internacional permitió que todos losbancos, tanto nacionales como extranjeros, aumentaransu financiamiento externo. Este fenómeno estárelacionado con tipos de cambio más estables y con eldesarrollo del mercado internacional de productosfinancieros derivados, lo que permitió a los inversionistasfinancieros protegerse parcialmente del riesgo y laincertidumbre de los tipos de cambio.

3. De los cambios en la regulación y supervisión financieras a la entrada de bancos internacionales

El principal obstáculo para el desarrollo del sistemafinanciero en los países de América Latina, y en concretopara atraer a los bancos extranjeros, era la ausencia deinstituciones adecuadas de regulación y supervisión,cuestión clave para mejorar la infraestructura delmercado. Esta deficiencia había desalentado a los bancosextranjeros de operar en transacciones de crédito a losconsumidores y las empresas nacionales. Por ejemplo,las leyes de garantías eran ineficientes o no existían ylas resoluciones judiciales se podían aplazarindefinidamente y anular arbitrariamente una vezadoptadas. El derecho anglosajón, corriente en elmercado financiero internacional, no era conocido enla región y, en general, no existían precedentes jurídicos,lo que daba lugar a litigios impredecibles. Como eldesarrollo de algunos segmentos del sistema financierorequiere generalmente contratos a largo plazo, lasdeficiencias normativas impedían dicho desarrollo aldejar a los bancos extranjeros expuestos permanente-mente al riesgo de que los contratos se incumplieran;en algunos casos, estos obstáculos aún existen. Estomenoscababa sus ventajas competitivas porque, al noexistir una legislación adecuada, la administración dela información y el conocimiento de los clientespotenciales y de las autoridades adquirían particularimportancia, y los organismos nacionales contabanindudablemente con ventaja en esas esferas.

Las reformas de la regulación financiera eliminaronde manera formal o informal los obstáculos que impedíanla entrada de los bancos extranjeros, gracias a lo cualestos pudieron empezar a instalarse en la región y ganaruna cuota de mercado grande y creciente (cuadro 2).En este proceso se utilizaron tres instrumentos: lasprivatizaciones, las fusiones y adquisiciones, y lasnuevas inversiones impulsadas por las necesidades deexpansión de determinadas empresas. En consecuencia,en pocos años las instituciones bancarias extranjeras seconvirtieron en propietarias de más de la mitad de losbancos de mayor tamaño de la región, calculado enactivos. Otro de los cambios originados por las políticasde apertura fue la aceptación de una mayor concentraciónen el sector bancario, con una disminución del númerode bancos debido a las privatizaciones, fusiones yadquisiciones. Como se muestra en el cuadro 3, éste nofue un fenómeno exclusivo de la región; Asia y, enmenor grado, Europa central, sufrieron una evoluciónsimilar, aunque con algunas diferencias. Mientras queen Asia y Europa central la concentración generalmentemermó, en América Latina las cuotas de mercado delos tres bancos más grandes y de los diez bancos másgrandes aumentaron, mientras que numerosasempresas más pequeñas desaparecieron por completo.



23

CUADRO 2

América Latina (siete países): Participaciónde los bancos extranjeros en los activosbancarios de la región, 1990-2001(Porcentajes)

200120001990 19991994

ArgentinaBrasilChileColombiaMéxicoPerúVenezuela

106

198041

188

166171

49175418193342

49235426244042

61496234906159

Fuente: Elaboración de los autores sobre la base de FMI (2000),BPI (2001b) y Salomon Smith Barney (2001).

País



24

4. El entorno en el que los bancosextranjeros entraron en la regiónen la década de 1990

Contrariamente al modelo de los países industrializados,el sector financiero de América Latina continúa estandodominado por los bancos, siendo escaso el desarrollode otro tipo de instituciones financieras. Sin embargo,en los últimos años se han registrado notablestransformaciones. En primer lugar, los mercados sonmás amplios y se han profundizado. Esto se debió enparte a la espectacular baja de las tasas inflacionariasen toda la región; las actuales subidas de los preciosson de un solo dígito, mientras que en el decenio de1980 eran de tres o incluso cuatro dígitos. Comoconsecuencia de ello, las familias y las empresas estánahora más dispuestas a ahorrar dinero o a poseer otros

activos financieros, proporcionando así las condicionesbásicas para el desarrollo del sistema financiero. Elmarco institucional más sólido resultante de la regulacióny supervisión financieras reduce el riesgo de los agentesindividuales. En términos de desarrollo del mercado,la relación entre la oferta de dinero (M2) y el PIB

experimentó un aumento notable en varios países deAmérica Latina durante el período 1992-2000 (CEPAL,2003). En el mercado de capitales también se registrócierta diversificación debido a múltiples causas–aumento de las corrientes de capital hasta 1998,privatización de la seguridad social y desregulación delos inversionistas institucionales–, lo que dio lugar aun aumento de la inversión en títulos securitizados ygeneró un círculo virtuoso en algunas de las economíasregionales (CEPAL, 2003).

CUADRO 3

Países de América Latina, Asia y Europa central: Indicadores de concentraciónen el sector bancario, 1994-2000(Porcentaje de los depósitos totales)

Númerode bancos

Los diezbancos másgrandes (%)

Los tresbancos másgrandes (%)

América LatinaArgentinaBrasilChileMéxicoVenezuela

AsiaFilipinasMalasiaRepública de CoreaTailandia

Europa centralHungríaPoloniaRepública ChecaTurquía

206245373643

41253015

40825572

39,149,939,548,343,9

39,044,752,847,5

57,952,872,040,7

73,178,879,180,878,6

80,378,386,983,5

84,786,797,079,1

113193292342

27101313

39774279

39,855,239,556,346,7

39,643,443,541,7

51,543,569,735,9

80,785,682,094,575,7

73,382,277,779,4

80,777,790,372,0

Fuente: Stallings y Studart (2001) y FMI (2001, p.11).

20001994

Númerode bancos

Los diezbancos másgrandes (%)

Los tresbancos másgrandes (%)

País



25

IIBancos extranjeros:eficiencia microeconómicafrente a eficacia macroeconómica

La presente sección analiza el impacto de los bancosextranjeros en la eficiencia microeconómica y la eficaciamacroeconómica, en especial en lo que se refiere asolucionar los problemas que han afectadotradicionalmente al sistema financiero de AméricaLatina. Obviamente, tal impacto repercute en lasrestricciones financieras de las empresas y en laestabilidad del sistema bancario regional. Losindicadores microeconómicos utilizados aquí no sonmuy diferentes de los de otros estudios, ya que comparanel comportamiento de los bancos extranjeros y nacionalesen términos de rentabilidad, eficiencia y liquidez, esdecir, en términos de lo que, para simplificar,denominamos eficiencia microeconómica del sistemabancario. A pesar de sus limitaciones, estos indicadoresse utilizan normalmente para evaluar de qué maneraoperan los bancos y su grado de exposición al riesgo.Su equivalente a nivel global sería la eficaciamacroeconómica. Para estudiar este aspecto, analizamosel acceso que el sector productivo y las familias tienenal crédito, junto con las tasas de interés y los márgenescorrespondientes, y la contribución aportada por elsistema bancario a la estabilidad.

Como sucede en la mayoría de los análisiseconómicos, no se puede pasar de un resultadomicroeconómico a uno macroeconómico en formadirecta. No obstante, algunos de los resultados que sepresentan a continuación sugieren que la eficienciamicroeconómica del sistema bancario de la regiónaumentó a lo largo de la década de 1990 debido, enparte, al papel desempeñado por los bancos extranjeros.En la esfera macroeconómica, en cambio, el costo y elacceso a los créditos y la estabilidad no mejoraron. Lapresente sección pretende explicar esa paradoja.

1. Eficiencia microeconómica

Se puede utilizar en especial tres indicadores paracomparar los resultados de las instituciones bancarias:la rentabilidad, la eficiencia y la liquidez. Debido a que

los bancos extranjeros sólo empezaron a tener una fuertepresencia en América Latina a partir de los últimosaños del decenio de 1990, en el análisis se considera elperíodo 1997-2001. Los datos abarcan las 20instituciones de mayor envergadura en términos deactivos totales en aquellos países donde los bancosinternacionales se concentraron de preferencia:Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú yVenezuela. Los 20 bancos más grandes abarcan por logeneral más del 80% del sistema.Al evaluar los resultados microeconómicos hay quetener presente que los sistemas bancarios nacionaleshan tenido que hacer frente a la competencia de losbancos extranjeros en su intento por ganar cuotas demercado. Este hecho llevó sin duda a los participanteslocales, especialmente a los más importantes, a aumentarsu eficiencia. Al respecto es interesante considerar nosólo la evolución media de los resultados de los dosgrupos de bancos, sino también la desviación respectode la media, ya que ésta se puede utilizar también comoindicador de la capacidad de las entidadespequeñas para incorporar nuevas tecnologías y mejorarsus resultados en un entorno más competitivo.

a) Indicadores de rentabilidadTomando América Latina en su conjunto, no

existen diferencias estadísticas significativas entre larentabilidad de los bancos nacionales y la de losextranjeros2 (cuadro 4), calculada como rendimientosobre los activos o sobre el capital. Ese resultado seconfirma si se realiza un análisis para cada país porseparado. Después de adquirir instituciones nacionales,los bancos extranjeros adoptaron una serie de medidasque sin duda elevarán la eficiencia y la rentabilidad en

2 Esto se ha medido mediante la probabilidad de superposición delos intervalos de confianza de las medias. El intervalo de confianzaanaliza la desviación típica con respecto a la media de cada grupoy, por lo tanto, tiene en cuenta en la comparación no sólo el valormedio sino también su dispersión (cuadro A.1 del apéndice).

el futuro, aunque posiblemente aumenten los costosen el corto plazo. A nivel estratégico, estos bancosestán comenzando a salir de una etapa deposicionamiento para pasar a una de rentabilidadcreciente.

Otra confirmación de la escasa diferencia derentabilidad entre los bancos extranjeros y nacionaleses que ambos grupos exhiben una tendencia similar deejercicio en ejercicio, que se comprueba con lacorrelación muy alta – 0,74 entre los grupos de países.3

No obstante, el análisis de varianza pone de manifiesto

que la dispersión es menor entre los bancos extranjerosque entre los nacionales: como se puede verificar enlas estadísticas disponibles, la rentabilidad varía másentre las instituciones nacionales que entre suscompetidores extranjeros, especialmente en el caso deArgentina, Chile y México. Esto se debe probablementea que los bancos nacionales son bastante másheterogéneos –en tamaño, liquidez, mercado al que sedirigen, estructura de gestión y tecnológica– que sushomólogos extranjeros.

3 Sin embargo, la correlación es muy baja en el caso de Argentina ynegativa en el caso de Perú. Por su parte, Brasil, Chile, Colombia,México y Venezuela presentan correlaciones que oscilan entre 0,46y 0,92.



26

CUADRO 4

América Latina (siete países): Indicadores de rentabilidad de los bancos nacionalesy extranjeros, 1997-2001

Bancos nacionales


-0,720,200,38

-0,111,09

-0,202,11

0,300,710,57

-0,631,210,371,92

0,290,600,720,151,820,21...

Fuente: Elaboración de los autores sobre la base de Latin Banking Guide & Directory (2002).

Beneficio sobre el capitalRendimiento sobre los activosPaís

Bancos extranjeros Bancos nacionales Bancos extranjeros

0,331,041,851,330,600,702,19

0,790,900,81

-0,111,161,762,20

1,780,490,991,032,451,182,20

2,4913,0812,388,180,48

10,6320,66

3,0612,3013,117,436,887,77

14,94

5,875,26

15,829,799,366,862,56

2,130,236,34

-2,657,640,29

15,74

6,038,47

10,451,35

11,204,48

16,24

7,437,17

14,170,15

19,293,70...

1997-2001 1997 2001 1997-2001 1997 2001 1997-2001 1997 2001 1997-2001 1997 2001

Fuente: Elaboración de los autores sobre la base de Latin Banking Guide & Directory (2002).

a 2000.

CUADRO 5

América Latina (siete países): Indicadores de eficiencia de los bancos nacionalesy extranjeros, 1997-2001

Bancos nacionales


5,801,910,374,911,484,912,05

5,924,681,036,101,966,436,59

6,017,371,313,692,096,36...

Gastos de explotación / Ingresos totalesPréstamos morosos / Préstamos brutosPaís

Bancos extranjeros Bancos nacionales Bancos extranjeros

13,015,840,975,546,214,613,42

10,8610,291,588,016,176,787,02

12,06a 102,184,477,982,1

102,483,765,3

79,9179,7482,80

102,79108,5991,6773,86

21,976,369,864,673,278,270,9

163,9115,963,792,486,0

106,472,0

85,1393,1065,03

125,2990,27

114,7875,26

19,0667,262,974,563,784,9

...

1997-2001 1997 2001 1997-2001 1997 2001 1997-2001 1997 2001 1997-2001 1997 2001

14,131,823,966,437,70

12,15



27

b) Indicadores de eficienciaNuestro análisis en este caso se basa en dos

indicadores que los organismos que regulan el sectorbancario utilizan corrientemente: i) los gastos deexplotación en relación con el ingreso total; y ii) elporcentaje de préstamos morosos con respecto al totalde la cartera de créditos. El primer indicador mide laeficiencia operativa, mientras que el segundo es unaaproximación bastante burda a la calidad de la gestióndel riesgo (cuadro 5). El análisis de los datos pone demanifiesto un primer resultado interesante, esto es, unamejora general de la eficiencia en la gestión por partede los bancos nacionales durante el período estudiado.En seis de los siete países considerados, tanto los bancosextranjeros como los nacionales han reducidonotablemente el porcentaje de los gastos de explotaciónen relación con el gasto total.4 El aumento de la eficienciase da en su mayor parte a partir de 2000, lo que sugiereque puede estar relacionado con los procesos deracionalización de la gestión, la optimización de losrecursos humanos y la incorporación de nuevastecnologías y plataformas tecnológicas en los que estáembarcado el sector bancario. En Argentina, a pesar dela crisis financiera de 2002, la eficiencia fue aumentandode forma continuada entre 1997 y 2001, tanto en losbancos nacionales como en los extranjeros. Por otrolado, en Brasil, la eficiencia de los bancos nacionalesse mantuvo relativamente estable antes de elevarseligeramente en el período 1999-2001, mientras que losbancos extranjeros registraron una mejora másconsiderable. En Colombia, México y Perú la eficienciatendió a mejorar de forma constante a partir de 1999en los dos tipos de bancos.

A pesar de que en términos de superposición deintervalos de confianza no se distinguen diferenciasestadísticamente significativas en la gestión del riesgoentre los bancos nacionales y los extranjeros, elcoeficiente es siempre más bajo entre estos últimos.Contrariamente a lo que sucedía con los bancosnacionales, los bancos extranjeros mantuvieron engeneral una cartera de créditos relativamente sanadurante el período analizado. Esto no debería causarsorpresa, ya que la mayoría de los bancos extranjerosya habían emprendido políticas dinámicas de reestructu-ración de los créditos cuando empezaron sus operaciones

en América Latina, como uno de los elementos clavede su estrategia de posicionamiento en la región. Laspolíticas del BSCH y del BBVA en Argentina, Brasil, Chiley México constituyen ejemplos claros. Sin embargo, alcomparar los datos a lo largo del tiempo, el porcentajede créditos morosos en la cartera total de cada país nomuestra signos de disminución. Esto se cumple tantoen los bancos nacionales como en los extranjeros, ypuede explicarse por el empeoramiento de la situaciónmacroeconómica de la región, lo que hizo que muchasempresas y familias no pudieran cumplir con sus pagos,a pesar de los esfuerzos de los bancos por mejorar lagestión del riesgo.

c) Indicadores de liquidezEl indicador de liquidez elegido en este caso es la

disponibilidad efectiva de fondos prestables –entendidacomo la diferencia entre los créditos totales y lasprovisiones de fondos para enfrentar créditos morosos–en relación con los depósitos totales: Indicador deliquidez = (créditos totales – provisiones) / depósitostotales.

Cuanto más grande sea esta diferencia, mayor esel riesgo en que incurre el banco; y, a la inversa, cuantomenor sea la diferencia, más segura es su estrategia.Esto se debe a que la variación en los créditos reflejael grado de endeudamiento del banco; pero una provisiónde fondos más grande para hacer frente a créditosmorosos puede indicar que el banco está sujeto aregulaciones más estrictas o simplemente a que creeque la recuperación de los créditos será más difícil.

La situación en materia de liquidez varía de unpaís a otro (cuadro 6, y gráfico A.1 del apéndice). EnBrasil, por ejemplo, durante este período los bancosextranjeros contaban con mayor liquidez que losnacionales, y esto aumentó en 2000 y 2001; pero almismo tiempo la liquidez de los bancos extranjeros erala más heterogénea de la región. Así pues, mientras queen promedio la liquidez de los bancos extranjeros enese país es mayor que la de los nacionales, la dispersiónes tan grande que resulta difícil extraer conclusionesgenerales, lo que debilita la tesis inicial. En Chile yMéxico sucede lo contrario, puesto que los bancosnacionales tienen un índice de liquidez que es a la vezmás alto y más estable (menor desviación estándar).

Otro fenómeno interesante es el descenso acusadode la liquidez registrada en los bancos extranjerosdespués de las crisis de Asia y Rusia. En Argentina esteindicador disminuyó en forma constante entre 1997 y2001 en todas las clases de bancos, sin grandesdiferencias entre los nacionales y los extranjeros. Debido

4 En Chile, los bancos extranjeros han sido mucho más eficientesque los nacionales. No obstante, la competencia en el mercado obligóa estos últimos a reducir costos, por lo que este indicador ha idoregistrando año a año una constante reducción de esa desigualdad.En 2001 la diferencia ya no era estadísticamente significativa.

a que, en general, todos los bancos habían vistodeteriorarse su cartera de créditos, no es extraño queadoptaran una política más prudente. Más que cambiosde propiedad, esta actitud parece reflejar un clima

económico más incierto, lo que nos lleva al temafinal del presente análisis, es decir, la eficaciamacroeconómica de los bancos extranjeros en la región.



28

2. Efecto macroeconómico

El análisis macroeconómico indica que los bancosextranjeros y los nacionales no dif ierensignificativamente a nivel operativo; sin embargo, losprimeros actúan con mucha más prudencia al evaluary gestionar el riesgo, y sus provisiones de fondos paraenfrentar posibles pérdidas son notablemente más altasque las que efectúan los bancos nacionales. Esto suponeun verdadero beneficio para la región. No obstante, unsistema bancario más sólido a nivel microeconómicono es necesariamente mejor, per se, para el desarrolloeconómico. Una mayor eficacia a nivel macroeconómicose obtendría sólo si los bancos extranjeros ayudaranverdaderamente a mejorar (o mitigar) condiciones decrédito insatisfactorias –en otras palabras, si mejoraranlas condiciones existentes de financiamiento, oferta,costos y plazos. Pese a limitaciones derivadas de ladisponibilidad de datos y del período analizado, en lapresente sección se intenta evaluar este aspecto.

a) Los bancos extranjeros y la oferta agregada de créditoEl fortalecimiento de los bancos internacionales

en América Latina a fines del decenio de 1990 coincidiócon un período especialmente desfavorable para la

expansión de la actividad bancaria, fruto de uncrecimiento más lento de las economías y de lainestabilidad creada a raíz de la crisis asiática. Lasfuertes conmociones externas (problemas financierosy una pérdida del impulso comercial), agravadas porlas consiguientes respuestas nacionales, llevaron casisiempre a la restricción monetaria. Debido a que esaspolíticas suponen generalmente márgenes mayores ycostos de inversión más altos, se tiende a generar uncírculo vicioso entre el crédito y el riesgo (fruto de unamayor insolvencia), y los bancos se tornannecesariamente más cautelosos. En algunos países,como Argentina y Ecuador, este período también secaracterizó por crisis bancarias.

No debe sorprender, por lo tanto, que en muchospaíses de América Latina el proceso de profundizaciónde los bancos privados (es decir, de expansión delcrédito a sectores más amplios de la población)se estancara desde 1997. Como se puede ver en elgráfico 1, el coeficiente de crédito privado con relaciónal PIB fue en los siete países considerados, salvo Chile,más bajo en 2001 que en 1998, y en 1998 era todavíamuy inferior al de la mayoría de los demás países endesarrollo (y mucho menor aún que el de los paísesdesarrollados). De hecho, el estancamiento del créditoparece aún más preocupante si se observa el promedio

CUADRO 6

América Latina (siete países): Disponibilidad efectiva de fondos prestables en relacióncon los depósitos totales, como indicador de liquidez, 1997-2001(Porcentajes)

Argentinaa

BrasilChileColombiaMéxicoPerúVenezuela

97,0102,1118,3105,5108,2113,266,1

90,971,9

108,7128,9132,9118,2107,5

Bancos nacionales Bancos extranjeros

1997-2001 1997 2001

84,595,2

111,6142,0106,9134,074,2

93,9163,8139,6112,290,0

165,773,4

82,1167,385,2

208,144,195,4...

1997-2001 1997 2001

91,9201,595,2

192,974,9

130,268,5

Fuente: CEPAL, sobre la base de Latin Banking Guide & Directory (2002).

a En el caso de Argentina, las cifras corresponden al año 2000.

PaísPaís

de las tasas de interés aplicadas a los préstamos en esospaíses (cuadro 7), ya que una parte de la variación enlos créditos corresponde a refinanciamiento. Unasituación en la que el índice de variación de los créditoses menor que la tasa media de interés que se cobra enel sistema puede indicar una contracción efectiva de laoferta de crédito; en otras palabras, el volumen que serefinancia no incluye el pago necesario para el serviciode la deuda, por lo que la disponibilidad efectiva definanciamiento para los gastos es consiguientementemenor. En 2001 hubo indicios de este fenómenoen algunos países de la región (CEPAL, 2002).

En algunos países la situación se tornóespecialmente alarmante. En México, por ejemplo, laoferta real de crédito disminuyó de forma continuadaa partir de la crisis del "tequila" de 1994, descendiendode un 35% del PIB en ese año hasta aproximadamenteel 10% en 2001, debido a que los bancos estabanembarcados en un proceso ya en marcha de pasar apérdida el gran número de créditos sujetos a riesgo. Enese país, una parte importante del financiamiento de laactividad nacional proviene de los créditos deproveedores y los créditos extranjeros. Además, lareestructuración del sistema bancario llevó a una entradapujante de bancos extranjeros (recuadro 2), con locual México se ha convertido recientemente en el paísde la región donde la participación extranjera en el

sistema bancario es mayor. Aún así, dadas lasrepercusiones negativas de la contracción de la economíaestadounidense, el crédito bancario no muestra signosde recuperación.

La situación en Argentina era muy insatisfactoriaincluso antes de la convulsión de 2001. Los créditosempezaron a frenarse en el período transcurrido entrelas crisis de Asia y Rusia, y la situación empeoró enlos años siguientes. De 2000 a 2001 los créditosdescendieron en casi un 18% y el sistema colapsócompletamente después del fin del régimen deconvertibilidad y de que se aplicara la congelación delos depósitos bancarios, proceso conocido como el"corralito". En general, el estancamiento del créditoestá directamente relacionado con una actitud másprudente de los bancos, sobre todo los extranjeros. Sise analiza la distribución de las carteras de los bancosen la región, la escasez de crédito no es sorprendente:en tres países (Argentina, Brasil y Chile) el porcentajede créditos sobre los activos bancarios totales disminuyó,tanto en los bancos nacionales como en los extranjeros,lo que refleja el hecho de que la banca buscaba activosde menor riesgo, como los bonos del Estado. En Méxicoy Colombia, en los bancos nacionales los créditosdisminuyeron en relación con los activos totales,pero no sucedió así en los bancos extranjeros.



29

GRAFICO 1

América Latina: Proporción del créditoen relación al PIB, 1991 - 2001

Fuente: CEPAL, sobre la base de FMI (2002).

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

70,0

60,0

50,0

40,0

30,0

20,0

10,0

0,0

ARG BRA CHI COL MEX PER VEN

(Porcentajes)

CUADRO 7

América Latina: Variación del créditoal sector privado en valores constantes de1998 y a tasas de interés reales, 1997-2001(Porcentajes)


-17,614,49,1

12,9-7,5-2,626,4

Variación realdel crédito

Tasas de interés realessobre los préstamos

1997-2000 2000-20011,4

11,46,8

-1,5-4,24,20,2

12,748,19,79,59,4

23,211,2

27,046,49,5

12,48,6

21,49,0

1997-2000 2000 200111,066,611,016,19,6

23,86,1

Fuente: CEPAL, sobre la base de FMI (2002).

País



30

Recuadro 2LOS BANCOS EXTRANJEROS DOMINAN EL SISTEMA BANCARIO MEXICANO, PERO EL CRÉDITO NO SE RECUPERA

El sector bancario mexicano se reprivatizó al principio de la década de 1990, en un proceso en el que participaronlos accionistas mexicanos. Debido a que la legislación de entonces no permitía que la propiedad extranjera delos bancos superara el 20%, las empresas financieras internacionales decidieron mantener su presenciaexclusivamente mediante oficinas de representación. Los nuevos propietarios de los bancos provenían de laadministración de empresas mexicanas del mercado de valores; su experiencia sobre créditos y análisis delriesgo era prácticamente inexistente. Este hecho, agravado por una regulación y supervisión deficientes, acentuóla crisis financiera y la recesión económica que aconteció en el país a fines de 1994 y en 1995. La necesidadde recapitalizar el sistema bancario, junto con la firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) de América delNorte provocó una de las transformaciones institucionales más importantes del sistema financiero mexicano,incluyendo la eliminación de los obstáculos a la entrada de bancos extranjeros. Al firmar dicho TLC, Méxicoemprendió la apertura del sector financiero a la competencia internacional (aunque en forma diferente para losdistintos intermediarios), y eso supuso la participación del capital extranjero en las instituciones bancariasnacionales. Este proceso se desarrolló en dos etapas: hasta 1998 la propiedad extranjera del capital de un bancoestuvo limitada al 50%; pero de ahí en adelante ese límite se suprimió y el sector quedó completamenteliberalizado.

Esta apertura tuvo lugar como parte de una reestructuración general del sector bancario, debilitadogravemente a raíz de la crisis del "tequila" y debido a una amplia cartera de créditos morosos. Para promoverla capitalización del sector bancario, el Estado se hizo cargo de la cartera de créditos morosos por un valor deaproximadamente 120.000 millones de dólares. Esto fue gestionado por el Fondo Bancario de Protección alAhorro (FOBAPROA), que posteriormente se convirtió en el Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPBAB).Este fondo fue reconocido como deuda pública con garantía del Estado, en el que éste pagaba un interés deaproximadamente 40% por año hasta fines de 2000 –primero a los bancos nacionales y después a los extranjeros.La venta de los bancos nacionales a instituciones bancarias extranjeras supuso grandes volúmenes de divisas.En 2000, el BBVA pagó 1.750 millones de dólares para adquirir Bancomer. Su competidor, el BSCH, compróSerfin en 2001 por 1.560 millones de dólares, y Citigroup pagó 12.500 millones de dólares por el BancoNacional de México (BANAMEX). El último en entrar, HSBC, pagó 1.140 millones de dólares en agosto de 2002por el grupo financiero Bital, el cuarto en importancia de los participantes en el sistema financiero mexicano.Como estas cantidades fueron directamente a manos de los antiguos accionistas de los bancos, el proceso nosirvió para reducir la deuda de las instituciones bancarias, la cual tuvo que ser asumida por el Estado parasalvaguardar el sistema.

Los bancos extranjeros también tuvieron acceso a fondos más baratos que los mencionados anteriormente,pero esto no conllevó una expansión del crédito o costos menores para las empresas mexicanas. El hecho deque los bancos nacionales hubieran sido adquiridos por instituciones extranjeras no alteró su situación deoligopolio o su aversión al riesgo y, en lo fundamental, ellos continuaron dependiendo de los altos rendimientosobtenidos de activos libres de riesgo, como los bonos del Estado. Esto significa que su relación de búsquedade rentas con el Estado no ha variado. Las utilidades de los bancos crecieron rápidamente después de seradquiridos por instituciones extranjeras (gráfico 2). Aunque los rendimientos de los bonos del Estado disminuyeronconsiderablemente (cayeron por debajo del 10% en 2002), en vez de prestar a las empresas o las familias losbancos elevaron las comisiones que cobraban por sus servicios para mantener su rentabilidad. Esto explica enparte por qué el crédito en México se ha reducido hasta estancarse: el cambio en la propiedad del sector bancarioprivado no ha estimulado una mayor competencia, y los bancos han adaptado su estrategia a prácticas deasignación de carteras y evaluación del riesgo que desalientan el crédito. La recesión de estos últimos años,agravada por las dudas acerca de si efectivamente se haría cumplir la legislación sobre quiebras, ha dado sólidosmotivos a los bancos para no variar su comportamiento.

Fuente: Elaboración de los autores.



31

b) Márgenes y costos del créditoCon respecto a la intermediación bancaria, aunque

entre 1997 y 2001 en cuatro de los siete países analizadoslos márgenes se redujeron (cuadro 8), ellos continuaronsiendo amplios incluso en los países en los que habíandisminuido. Esto hace que el promedio de las tasas deinterés esté muy por encima de los nivelesinternacionales. En Brasil, por ejemplo, los márgenesse mantienen arriba del 30%, con tasas de crédito dealrededor del 45%, a pesar de que el Banco Central haaplicado desde 1999 una política explícita para reducirlos márgenes –mediante reservas obligatorias más bajasy medidas para aumentar la competitividad y latransparencia, entre otras. A pesar del notable aumentode la participación de los bancos extranjeros en laregión, sólo dos de los siete países estudiados (Chiley Venezuela) tenían en 2001 márgenes no superiores

al 6%; pero aún en estos casos estaban muy por encimadel promedio de la OCDE y los países asiáticos.

Excepto en el caso de Brasil, no hay cifras quediferencien los bancos extranjeros de los nacionales enlo que se refiere a los márgenes, ya que los datos indicanque en ambos grupos estos son bastante similares. EnBrasil, los márgenes de los bancos nacionales y losextranjeros no sólo son muy parecidos sino que tambiénsiguen la misma tendencia a lo largo del tiempo. Apesar de que el aumento de los márgenes es una reacción

ante un riesgo más alto derivado de la inestabilidadmacroeconómica, no está relacionado con el aumentode los créditos morosos o con las reservas bancarias.Como se observa en el cuadro 9, por lo menos en trespaíses (Brasil, Chile y Venezuela) las reservas queefectuaron los bancos nacionales en 2001 para encararlos créditos riesgosos fueron menores que el promediodel período 1997-2001; lo mismo sucedió con los bancos

GRAFICO 2

(Millones de dólares)

Fuente: Elaboración de los autores, basada en Latin Finance (2002)y Latin Banking Guide & Directory (2002).

2000

1500

1000

500

01997 1998 1999 2000 2001

México: Ingresos netos del sistema bancario, 1997 - 2001

CUADRO 8

América Latina (15 países): Márgenes de intermediación bancaria, 1997-2001

ArgentinaBoliviaBrasilChileColombiaCosta RicaEcuadorGuatemalaHondurasMéxicoPanamáParaguayPerúUruguayVenezuela

Fuente: Elaboración de los autores sobre la base de FMI (2002).

a La muestra incluye a Alemania, España, Estados Unidos, Países Bajos, Italia, Japón y Suiza.b La muestra incluye a Filipinas, Indonesia, Malasia, República de Corea, Singapur y Tailandia.

20021997

País

Promedio simple de América LatinaPromedio ponderado de América LatinaPromedio simple de la OCDEa

Promedio simple de Asiab

7,014,724,412,024,113,028,15,8

21,314,77,0

13,015,019,614,7

40,99,3

18,63,99,2

11,35,47,0

14,12,95,0

22,54,1

33,529,3

Tasas de depósito Márgenes Tasas de interés

20021997

2,130,843,33,38,18,4

11,712,18,98,63,4

13,113,043,47,8

10,810,536,23,86,8

13,59,29,37,76,35,29,4

10,264,95,9

20021997

9,250,178,215,734,222,543,018,632,124,510,627,830,071,623,7

56,220,861,57,9

16,526,315,116,922,99,3

10,534,014,7

120,136,9

15,618,6

14,514,60,11,9

14,521,6

14,018,43,73,5

32,845,0

31,336,33,85,4

extranjeros en Brasil y Chile. En resumen, la entradade bancos extranjeros no tuvo efectos significativos enel costo del capital, ya que éste depende más de lasituación macroeconómica que de las diferencias en lagestión del costo, tanto en el caso de los bancosnacionales como de los extranjeros. Al parecer losbancos extranjeros se adaptan a la realidad nacional envez de imponer su propia dinámica en la determinaciónde los costos del capital.



32

c) Estabilidad del sector bancarioPara evaluar el efecto de los bancos extranjeros

en la eficiencia macroeconómica de los sistemasbancarios regionales es útil emplear un criterio diferente:la estabilidad. Antes de que los bancos extranjerosllegaran, se dijo mucho que ellos podrían contribuir aque el sistema fuera menos frágil. Se expusieron almenos tres argumentos: i) los bancos extranjeros tendríansistemas de gestión del riesgo más sofisticados, basadosen una supervisión más rigurosa por parte de lasautoridades de sus países de origen; ii) serían menosvulnerables a los ciclos nacionales de la región porquesu exposición efectiva a éstos sería relativamentepequeña en comparación con su amplia diversificaciónen todo el mundo; y iii) las filiales nacionales de losbancos extranjeros siempre podrían obtener respaldode sus sociedades matrices en caso de cambios repentinosen la liquidez.

Tomando en consideración sólo los indicadoresde gestión del riesgo y de provisiones para pérdidas,los bancos extranjeros deberían haber contribuido sinduda a tener un sistema bancario más sólido. Sinembargo, como señalaron Stallings y Studart (2001),las violentas conmociones macroeconómicas de losúltimos años hicieron ineficaces incluso los sistemas

más sofisticados de control y de gestión del riesgo. Dehecho, en situaciones macroeconómicas muy inestables,esos sistemas incluso podrían agravar el riesgo debidoa sus propiedades procíclicas bien conocidas.5 Enconsecuencia, no es extraño que los bancos extranjeros,que tienen en general sistemas de evaluación del riesgomás sofisticados (y más prudentes) que los bancosnacionales, acaben reaccionando ante los cicloseconómicos en forma mucho más acentuada.

Con respecto al argumento de que la diversificaciónde los bancos extranjeros en todo el mundo tienerepercusiones positivas en la estabilidad, la otra carade la moneda es que esos bancos son mucho mássensibles que los nacionales a los cambios de previsionesque se originan en las economías avanzadas. Por ello,en la misma medida en que ha ido aumentando laexposición de la banca internacional en las economíasde la región (BPI, 2001a), sus filiales nacionales hanadoptado una postura cada vez más prudente.

Por último, en respuesta al argumento de que losbancos extranjeros pueden contar con el apoyoincondicional de sus sociedades matrices en momentosde pérdida de liquidez, es necesario hacer dosobservaciones. En primer lugar, ese apoyo puede versecomprometido por el hecho de que la sociedad matriztiene que mantener en su país de origen un nivel decapital compatible con el riesgo ponderado de susactivos. Esto es debido a que los episodios de crisisfinanciera en un país emergente suelen reflejarse en suíndice de "riesgo país", y cualquier contribución de lasociedad matriz tiene que representar una expansión desu capital global. Como se ha observado en la recientecrisis argentina, lo expuesto genera severas restriccionesen la capacidad de las sociedades matrices para aportarfondos en momentos de gran incertidumbremacroeconómica y/o de crisis de liquidez en laseconomías emergentes. En segundo lugar, existen

5 Como señalaron Borio, Farfine y Lowe (2001), la naturalezaprocíclica del sistema bancario proviene del hecho de que la mayoríade los sistemas de evaluación del riesgo parten de un horizontedemasiado corto como para determinar con precisión los riesgos porfalta de pago y valorar correctamente los activos financieros y realesque se utilizan como garantía. Por lo tanto, en épocas de restriccióneconómica, los indicadores de riesgo tienden a aumentar muyacusadamente, mientras que los valores de lo depositado en garantíadisminuyen. Como consecuencia de esos dos movimientos, el sistemabancario en su conjunto tiende a comportarse más cautelosamente,dando lugar a una contracción del crédito (o una desaceleración ensu crecimiento) lo que, a su vez, acaba generando un círculo vicioso.Como la macroeconomía se vuelve más volátil, el riesgo del créditose evalúa más prudentemente, lo que aumenta la naturaleza procíclicadel sistema.

CUADRO 9

América Latina: Razón entre reservaspor créditos riesgosos y préstamos vencidos,1997-2001


0,721,672,710,481,271,372,45

4,220,741,762,052,751,421,39

Bancos nacionales Bancos extranjeros

1997-2001 1997 2001

2,681,432,140,781,841,181,67

0,751,832,850,541,001,012,03

5,130,621,571,841,591,43...

1997-2001 1997 2001

1,901,582,690,982,471,211,82

Fuente: Elaboración de los autores sobre la base de FMI (2002).

País

disposiciones en las reglamentaciones de los sistemasfinancieros que, en determinadas circunstancias,prohíben respaldar la liquidez de una filial debilitada.Por ejemplo, la legislación de los Estados Unidos6

dispone que un banco no está obligado a pagar depósitosrealizados en una filial en el extranjero si no puedehacerlo debido a: i) una situación de guerra, insurreccióno luchas civiles; o ii) porque se lo ha impedido unaacción o instrumento del gobierno del país anfitrión,adoptado sin un acuerdo explícito por escrito con elbanco. Esta ley se añadió a la legislación ya existenteen 1994, después de que depositantes de Filipinas yViet Nam llevaran al Citibank ante la justicia y ganaransus respectivos casos.

En resumen, la eficacia macroeconómica del

sistema bancario hacia inicios del nuevo milenio estabaprofundamente deteriorada por el clima macro-económico, que fue muy desfavorable para la actividadbancaria. Este clima generó una actitud más prudentede los bancos, lo que a su vez dio lugar a unestancamiento del crédito, el mantenimiento de márgenesmuy amplios y la reducción de los plazos de los créditos.A fin de evitar pérdidas mayores provocadas por lainestabilidad macroeconómica de la región (sobre todoen países que han sufrido crisis monetarias similares ala de Argentina), los bancos extranjeros adoptaron unaactitud más cautelosa, que conlleva el mantenimientode una elevada liquidez y, por lo tanto, niveles depréstamo relativamente bajos.



33

IIIConclusiones

6 Véase el artículo 25C de la Ley de Reserva Federal (artículo 326de la Ley Riegle-Neal de actividades bancarias interestatales, codificadaen 12 US Code section 633).

La gran presencia de los bancos internacionales enAmérica Latina en el decenio de 1990 refleja en partesu estrategia de obtener mercados en todo el mundo, yen parte los cambios en el clima económico y el contextoinstitucional de la región. La penetración de esos bancosen la región ha supuesto costos y beneficios, tanto paralos inversores bancarios como para los sistemasfinancieros afectados. En materia de beneficios, hasta2001, cuando estalló la crisis argentina, los bancosextranjeros crecieron sostenidamente, ganando unacuota importante de los sistemas bancarios nacionales,que iban en 2001 desde el 34% en Colombia al 90%en México. En la década de 1980, Chile había sido elpaís con mayor participación de la banca extranjera,pero esto suponía entonces menos del 20% del mercado.Además, la rentabilidad de las operaciones de los bancosextranjeros en la región fue creciendo, medida tantopor el rendimiento de los activos como por el beneficiosobre el capital, y en algunos casos superó la rentabilidadde los bancos en su conjunto. Al mismo tiempo, losbancos extranjeros extendieron su participación en elmercado de capitales, sobre todo en la gestión de losfondos de pensiones, uno de los negocios más atractivospara las instituciones financieras.

Los costos, por su parte, tenían diversos orígenes,como la inestabilidad de la región y su vulnerabilidadante las conmociones externas y las crisis monetarias;en muchos casos, los bancos extranjeros subestimaronla competencia nacional (Brasil es un buen ejemplo deello). La crisis argentina marcó claramente un puntode inflexión en la estrategia de expansión de esos bancos,aunque los costos de esa crisis han dependido del pesoque tenía América Latina y en concreto Argentina, enlas actividades totales de cada banco. En un extremose encuentran los bancos españoles, cuyos intereses enla región representaban entre un 26% y un 29% deltotal de sus activos. En el otro extremo están los bancosque sólo se expandieron en la gestión de la tesorería osegmentos de las empresas bancarias. En una posiciónintermedia está Citigroup, cuya diversificación en todoel mundo impidió que se viera gravemente afectadopor el deterioro de las condiciones regionales, a pesarde sus intereses nada desdeñables en la región (7% delos activos totales).

Del análisis también se desprende que los bancosextranjeros no difieren significativamente de losnacionales en la eficiencia de sus operaciones, pero queactúan con más cautela en la evaluación y gestión delriesgo. No obstante, el hecho de que no exista unadiferencia estadísticamente significativa en materia deeficiencia entre los bancos nacionales y los extranjeros

no significa que éstos no hayan tenido efectos positivosen la región. Evidentemente, la competencia generadapor la entrada de los bancos extranjeros activó losesfuerzos de los bancos nacionales por reducir los costosy aumentar la rentabilidad, a fin de protegerse de serexpulsados del mercado. De hecho, a pesar de lanaturaleza oligopólica del sector, la competencia actualentre los grandes bancos nacionales y los extranjeroses muy fuerte. Lo interesante del sector financiero esque todos los competidores tienen acceso a los últimosadelantos tecnológicos. Como esto resulta relativamentebarato, no es exclusivo de los bancos extranjeros, ydebido a los progresos realizados en la tecnología dela información y las comunicaciones el sistemafinanciero la utiliza con particular intensidad. Noobstante, con pocas excepciones –Chile es una de ellas–la reducción de costos generada por el progresotecnológico no ha supuesto servicios financieros másbaratos para las empresas o los particulares. Y lo quees aún peor, tampoco ha mejorado el acceso de lasempresas al crédito.

En consecuencia, el resultado positivo para laregión en materia de eficiencia microeconómicacontrasta con el efecto macroeconómico (la eficacia dela participación de los bancos extranjeros en el sistema),medido en función de las condiciones en las que seotorgan los créditos, la disponibilidad de financiacióncomercial y la estabilidad del sistema. Del análisis sedesprende que los bancos extranjeros no han tenido una

repercusión importante a este nivel: son más cautos quelos nacionales en el otorgamiento de créditos y surespuesta a las crisis es claramente procíclica, todo locual intensifica los efectos de la restricción monetaria.A pesar de la eficiencia en la gestión, los márgenes delas tasas de interés sólo se redujeron en cuatro de lossiete países analizados; pero incluso en ellos semantuvieron extremadamente altos –más altos que enAsia y, por supuesto, que en los países de la OCDE. Losmárgenes han reaccionado más ante el entornomacroeconómico que ante las diferencias en la gestiónde costos, y los bancos extranjeros parecen, a esterespecto, adaptarse a la realidad nacional en vez deimponer su propia dinámica sobre el costo del capital.

Por último, con respecto a la reacción ante lascrisis sistémicas, la experiencia de los últimos añosseñala que el comportamiento de los bancosinternacionales hacia sus filiales y sucursales dependede varios factores: el marco institucional de su país deorigen, el marco institucional del país huésped, y lasmedidas adoptadas por las autoridades nacionalesdurante las crisis. En la práctica, no se puede considerara las sociedades matrices de los bancos internacionalescomo prestamistas de última instancia; sucomportamiento en momentos de crisis ha dependidode la naturaleza de los problemas que los bancosestuvieran enfrentando en el país huésped y del tipo deestablecimiento de que se tratara.



34



35

Fuente: Latin Finance (2002).

Apéndice

América Latina (seis países): Evolución del índice de liquidez en cada país,por tipo de banco, 1997 - 2001

Argentina1

0,75

0,5

1997 1998 1999 2000 2001

LocalesExtranjeros

1,5

1,25

0,75

1997 1998 1999 2000 2001

1LocalesExtranjeros

Brasil

1,5

1

0,5

1997 1998 1999 2000 2001

LocalesExtranjeros

Chile

1,5

0,5

0

1997 1998 1999 2000 2001

LocalesExtranjeros

1

México

Perú

1,5

1

0,75

1997 1998 1999 2000 2001

LocalesExtranjeros

1,25

Colombia

2,5

1,5

1997 1998 1999 2000 2001

LocalesExtranjeros

2

1

0,5

GRAFICO A.1

Borio, C., C. Farfine y P. Lowe (2001): Procyclicality of the FinancialSystem and Financial Stability: Issues and Policy Options, BIS

Papers, Nº 1, Basilea.BPI (Banco de Pagos Internacionales) (2001a): Ciclos y sistemas

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36

Bibliografía

(Traducido del inglés)

CUADRO A.1

América Latina (siete países): Confianza de la región, según indicador de rentabilidad1997-2001a


Rendimiento de los activos Beneficio sobre el capital

Bancos nacionales

0,25 ~0,57 ~0,64 ~

-1,02 ~0,48 ~0,34 ~1,65 ~


a 95% de nivel de confianza.

País

1,321,230,980,781,831,172,74

Bancos extranjeros

-0,16 ~0,44 ~0,45 ~

-0,57 ~0,78 ~0,13 ~1,77 ~

0,770,980,680,751,640,902,97

Bancos nacionales

-2,35 ~9,52 ~

10,55 ~3,95 ~3,43 ~5,39 ~

12,36 ~

8,4815,0715,6710,9110,3210,1017,01

Bancos extranjeros

3,43 ~4,35 ~8,16 ~4,74 ~7,86 ~2,21 ~

11,63 ~

8,6212,5912,7411,7514,538,86

19,22

CUADRO A.2

América Latina (siete países): Confianza de la región, según indicador de eficiencia, 1997-2001a


Préstamos morosos / Préstamos brutos Gastos de explotación / Ingresos totales

Bancos nacionales

63,1 ~75,4 ~74,4 ~87,4 ~80,8 ~87,0 ~70,0 ~


a 95% de nivel de confianza.

País

96,185,091,1

118,1136,396,277,6

Bancos extranjeros

66,7 ~75,6 ~57,0 ~82,2 ~76,6 ~84,6 ~69,9 ~

103,4110,873,0

140,3101,4110,180,5

Bancos nacionales

8,2 ~7,1 ~1,2 ~6,3 ~4,6 ~5,5 ~4,5 ~

13,313,41,99,67,68,09,4

Bancos extranjeros

4,6 ~3,3 ~0,7 ~4,6 ~0,9 ~5,3 ~3,1 ~

7,26,01,27,62,97,35,4

Una propuesta de gravarcon impuestos unitarioslas gananciasde las empresas transnacionales

Andrew Mold

La inversión extranjera directa en los países en desarrollo ha

venido creciendo a un ritmo sin precedentes, y la rentabilidad de los

negocios de las empresas extranjeras que invierten en regiones pobres,

como el África subsahariana, es extraordinariamente alta. No obstante,

las empresas transnacionales pagan cada vez menos impuestos,

perjudicando en particular a los países en desarrollo: se ha estimado que

estos pierden ingresos de por lo menos 35.000 millones de dólares anuales

debido a prácticas de evasión fiscal. En este artículo, que presenta

evidencia empírica, se propone aplicar un sistema de impuestos unitarios

a las ganancias de las empresas transnacionales, que eliminaría uno de

sus mecanismos más eficaces de elusión tributaria: la asignación de

precios de transferencia. Se concluye que una propuesta de crear un

sistema de impuestos unitarios a nivel mundial puede destrabar las

negociaciones relativas a un código multilateral sobre inversiones.


Andrew Mold

División de Comercio e Integración

Regional, Comisión Económica de

las Naciones Unidas para África

Adis Ababa, Ethiopia


37

IIntroducción


Después de una década perdida de ajuste estructural yreducción del gasto público, se reconoce cada vez másque los países en desarrollo deberían buscar nuevasfuentes de ingresos. Recientemente se estimó, porejemplo, que en tales países existe una diferencia dehasta 80.000 millones de dólares anuales entre lo quese gasta y lo que se debería gastar para garantizar elacceso universal a servicios básicos de salud y educación(Mehrotra, Vandemoortele y Delamonica, 2000). Sinembargo, como resultado de la presión constante queejercen las instituciones financieras internacionales paraque se reduzcan los gastos, la capacidad de los Estadospara prestar esos servicios se ha debilitado enormementeen muchas regiones.

En efecto, en algunos países los ingresos son tanbajos que el Estado corre peligro de desintegrarse. EnGuatemala, por ejemplo, el gasto público alcanza apenasal 10% del PIB, y el gobierno aparentemente harenunciado a toda pretensión de cumplir sus obligacionesen lo que respecta a la prestación de servicios socialesbásicos, y ha delegado todas sus responsabilidades deesa índole en las organizaciones no gubernamentales(ONG); evidentemente, esta es una función que las ONG

no están bien preparadas para desempeñar. En una líneasimilar, refiriéndose al caso de México, el ex Presidentedel Uruguay Julio María Sanguinetti preguntórecientemente "¿cómo es posible llevar a cabo programassociales en Chiapas cuando la presión fiscal del Estadomexicano equivale únicamente al 10% del PIB?".1 Loirónico del asunto es que estas tendencias han coincididocon un consenso cada vez mayor en cuanto a la necesidadde fortalecer la capacidad del Estado y de lasinstituciones si se desea avanzar en la erradicación dela pobreza. Las instituciones financieras internacionalesy los gobiernos de muchos países donantes estánhaciendo hincapié de manera creciente en que lasinstituciones funcionen bien y en imponer condicionesrespecto a la gobernabilidad, pero parece haber pocadisposición a encontrar nuevas formas de proporcionarla financiación necesaria para respaldar esos cambios.

En un contexto como el que acaba de describirse,parece lógico que se haga mayor hincapié en lasestrategias de generación de ingresos. Ha habido

propuestas ambiciosas de crear impuestos para ayudara financiar el desarrollo (como el impuesto Tobin), queaparentemente han quedado por el camino, en partedebido a dudas sobre su eficacia, y en parte debidosencillamente a una falta de voluntad política depresionar para que se aprueben las propuestas.2 Porotra parte, se ha prestado poca atención a la posibilidadde incrementar los ingresos fiscales mediante laaplicación de un régimen tributario más eficiente a lasactividades de las empresas transnacionales. Lascorrientes de inversión extranjera directa (IED) haciapaíses en desarrollo se han cuadruplicado con crecesdesde principios de la década de 1990, pasando de unpromedio de 47.000 millones de dólares en 1988-1993,a 238.000 millones de dólares en 2000 (UNCTAD, 2002,anexo, cuadro B.1.). La globalización creciente de laproducción internacional confiere enormes beneficiosa las empresas transnacionales. Con las facilidades queles han otorgado la liberalización y los programas deajuste estructural, han podido entrar en mercados nuevosde países en desarrollo y han participado en programasde privatización, comprando activos públicos a menudoa precios sumamente favorables. En vista de lasoportunidades disponibles, y contrariamente a la opiniónpopular, la rentabilidad en las regiones en desarrollopuede ser extraordinariamente alta. Los datos correspon-dientes a sociedades estadounidenses revelan que larentabilidad media de las actividades de estas empresasen el África subsahariana en los últimos cinco añossuperó el 25% (Mold, 2001). En otras palabras, ellasrecuperan la inversión inicial en solamente cuatro años.Es evidente que la globalización ha sido beneficiosapara las empresas transnacionales más grandes.

Sin embargo, hay indicios de que el auge de la IED

ha ido acompañado de una habilidad cada vez mayorde esas empresas para eludir el pago de impuestos enlas jurisdicciones en las que desarrollan sus actividades.Algunas de esas evidencias son anecdóticas. Porejemplo, hace unos pocos años se reveló que NewscorpInvestments, una sociedad de cartera (holding) con 101filiales de propiedad del magnate australiano de losmedios de difusión Rupert Murdoch, había generadoganancias por valor de 1.400 millones de libras esterlinas

UNA PROPUESTA DE GRAVAR CON IMPUESTOS UNITARIOS LAS GANANCIAS DE LAS EMPRESAS TRANSNACIONALES • ANDREW MOLD

38

1 Véase El país, 2001, p. 7.

2 En Haq, Kaul y Grunberg (1996) puede verse un análisis de losaspectos prácticos en juego.



39

desde junio de 1987, pero que en términos netos nohabía pagado absolutamente nada al Reino Unido porconcepto de impuesto sobre las sociedades (TheEconomist, 1999). Es evidente que esta situación seexplica por el intenso uso hecho por esa sociedad delagunas tributarias que permiten ocultar las gananciasbajo el manto protector de los paraísos fiscales.

Newscorp Investments dista mucho de ser unejemplo aislado. Un estudio sistemático realizado enlos Estados Unidos (McIntyre y Nguyen, 2000) revelóque algunas empresas muy conocidas -como Goodyear,Texaco, Colgate-Palmolive, MCI WorldCom y otrasocho grandes compañías- habían ganado más de 12.200millones de dólares en el período 1996-1998, pero queninguna de ellas había pagado impuestos sobre losingresos de las sociedades en los Estados Unidos enese mismo período. De las 250 grandes empresas quecotizaban en la bolsa analizadas en el estudiomencionado, 24 no debían impuestos o habían recibidocréditos fiscales por el pago de obligaciones tributariaspasadas o futuras en 1998, y 71 pagaron impuestos auna tasa inferior a la mitad de la tasa oficial de 35%del impuesto sobre las sociedades durante ese trienio.De manera similar, un estudio realizado por Altshuler,Grubert y Newlon (1998) acerca de las tasas impositivasefectivas pagadas en el extranjero por filiales de grandesempresas manufactureras estadounidenses reveló quelas tasas medias habían descendido en más de 15 puntosporcentuales entre 1984 y 1992.

Los países en desarrollo son particularmentevulnerables a este tipo de estrategias de evasión deimpuestos. Si bien el grado de presión fiscal suele sermenor que en los países industrializados, su capacidadinstitucional de fiscalización de la evasión fiscal esmucho más reducida. Generalmente carecen deinformación suficiente sobre la sociedad matriz comopara poder impugnar la fijación de precios detransferencia y otros mecanismos de evasión fiscal.Gran parte de IED que reciben se concentra en sectorescomo la industria del petróleo, los artículos electrónicosy los productos forestales, donde las posibilidades deevadir impuestos son grandes. Dado que una proporciónconsiderable del comercio total de los países endesarrollo está bajo el control de empresastransnacionales, dichos países suelen ser más vulnerablesa las prácticas de evasión fiscal basadas en lasobrefacturación o subfacturación de importaciones yexportaciones.

Además, en muchos países en desarrollo las bajastasas del impuesto sobre las sociedades, combinadascon el amplio uso de reducciones de impuestos o de

exoneraciones temporales de impuestos para atraer lainversión extranjera, han permitido a las empresastransnacionales reducir enormemente sus obligacionestributarias. Uno de los casos más extremos es el de las15 zonas francas para la industria de exportación ozonas de libre comercio creadas en Honduras, dondese ha otorgado a las empresas extranjeras una exenciónpermanente de todos los impuestos. Sin embargo, lasexoneraciones de impuestos por períodos de 10 a 20años son actualmente algo bastante común en los paísesen desarrollo.3 Sri Lanka, por ejemplo, tiene seis zonasfrancas para la industria de exportación (ZPE) que hansido liberadas por 10 a 20 años del pago de impuestosen el caso de grandes proyectos nuevos de exportacióno de determinadas industrias. Tales iniciativas persisten,a pesar de que está surgiendo un consenso en cuanto aque, desde la perspectiva del desarrollo, este tipo demedidas son ineficaces o incluso contraproducentes enel largo plazo.4

Las tendencias descritas deberían obligar a lasautoridades encargadas de formular las políticas aconsiderar otros métodos de generación de ingresos.Es indudable que el sistema actual está fallando en loque respecta a la equidad. Esto es verdad tanto desdeel punto de vista de lo que podríamos llamar equidadinterna, como desde el punto de vista de la equidadinternacional. Falla la equidad interna porque dentrode cada país los asalariados tienen que financiar cadavez más con sus impuestos la mayor parte del gastopúblico, mientras el capital con movilidad internacionalse beneficia por la reducción de las tasas impositivasefectivas; y falla la equidad internacional en la medidaen que hay pruebas de que los impuestos sobre losingresos recaudados en relación con las actividades delas empresas transnacionales han venido disminuyendomás rápidamente en los países en desarrollo que en lospaíses industrializados. En efecto, los únicos “ganadores”en todo esto son las propias empresas transnacionales,y los paraísos fiscales con tasas impositivas efectivasmás bajas. Por consiguiente, mientras el volumen de laI E D en todo el mundo se ha multiplicadoaproximadamente por 10 en el período comprendidoentre 1980 y 2000, en las Islas Caimán se ha multiplicadopor más de 100, hasta alcanzar los 24.900 millones dedólares. Con una población de apenas 36.000 habitantes,

3 Una lista de algunas zonas francas industriales de países endesarrollo elaborada por la UNCTAD (1999, anexo, cuadro A.IX.3)revela un total de 16 de esas zonas que otorgan exenciones tributariascon carácter general, y otras 15 que aplican un período de exoneracióntributaria de 10 a 20 años.4 Véase, por ejemplo, el artículo de los economistas del FMI Zee,Stotsky y Ley (2002).


esto representa la cifra astronómica de 700.000 dólaresde inversión extranjera por habitante. De manera similar,el volumen de inversión en las Bermudas aumentó en10.000 millones de dólares en apenas un año, de 2000a 2001, y actualmente asciende en total a más de 66.000millones de dólares. Si ponemos esta cifra en perspectiva,vemos que supera los 50.000 millones de dólares eninversiones realizadas en todo el Japón y que, para unapoblación de sólo 64.000 habitantes, representa másde 1 millón de dólares por habitante (UNCTAD, 2002,cuadro B.3).

Más allá del fraude liso y llano, uno de los métodosprincipales que utilizan las empresas transnacionalespara trasladar sus ingresos a jurisdicciones con impuestosbajos y de esa manera reducir las tasas impositivasefectivas, es el de recurrir a los precios de transferencia.Mediante la manipulación de los precios en lastransferencias de bienes y servicios dentro de una mismaempresa se busca disminuir las obligaciones tributariasen los países que tienen altas tasas impositivasmarginales, y aumentar las ganancias en los paísesdonde las obligaciones tributarias son bajas. Más del80% de las empresas transnacionales incluidas en unestudio admitieron haber sido objeto en algún momentode una investigación sobre sus precios de transferenciapor parte de autoridades tributarias locales o extranjeras.5

Si bien se trata en principio de una práctica ilícita, enlos hechos es muy difícil para las autoridades impositivascontrolar el manejo de los precios de transferencia. Conrespecto a muchas de las transferencias dentro de unamisma empresa, es muy difícil para las autoridadeslocales establecer un precio de mercado "correcto". Porejemplo, algunos tipos de componentes o productosintermedios pueden estar fácilmente disponibles en elmercado abierto, de modo que no cuesta muchocomparar el precio pagado por una filial con el preciodel mercado abierto. En cambio, hay otros productosque, por ser específicos de una determinada empresa,son imposibles de evaluar en función de un "precio demercado". Esto plantea un dilema a las autoridadestributarias. ¿Cómo deberían estimar el precio "correcto"de un producto comercializado entre filiales de unamisma empresa? Estas dificultades se agudizan si seconsidera que las empresas transnacionales compartentoda clase de recursos de gestión e innovación (comopatentes, por ejemplo). El carácter intangible de estosbienes y servicios determina que en la práctica seaimposible distribuir los costos con exactitud entre lasdistintas filiales. En consecuencia, no sorprende que

las empresas transnacionales tengan amplia libertadpara ajustar los precios cobrados internamente de manerade reducir al mínimo sus obligaciones tributarias. Pesea todas estas dificultades, las autoridades impositivasse aferran al principio de que cada filial de tales empresasdebe ser considerada una unidad independiente.

Por supuesto que, en la práctica, siempre ha sidouna ficción considerar que las diversas filiales de unaempresa transnacional son entidades autónomas. Comoha comentado Vernon (1998, p.40), ‘en el mundo real,las ganancias asignadas a cada país por una empresatransnacional son normalmente un artificio cuyamagnitud se determina principalmente en función delos precedentes y de la capacidad de argumentación delos abogados y contadores’.6 Sin embargo, en un mundocada vez más globalizado, en el que las filiales quedancogidas en la trama internacional de la empresa, estaficción se está volviendo insostenible con rapidez.Como demostraremos a continuación, es también unaficción muy onerosa para los países receptores.

En este breve ensayo se formula una propuesta decrear un sistema diferente para gravar las utilidades delas empresas transnacionales: los impuestos unitarios.En pocas palabras, los regímenes impositivos unitariosaplican algún método nocional de asignación de lasutilidades mundiales, en lugar de basarse en lasganancias declaradas por cada una de las filiales. Estotiene sentido porque el objetivo de las empresastransnacionales es maximizar las ganancias del grupo:a los administradores de las empresas normalmente leses indiferente el lugar de la red transnacional en el queesas ganancias se generan. En un sistema de impuestosunitarios, el monto de los impuestos sobre las gananciasque debería pagarse en cada país se determinaría deacuerdo con algún criterio, como la participación decada filial en las ventas, los empleos o los activos anivel mundial.7


40

5 Eden (1998).

6 En este artículo, las comillas simples indican que la cita ha sidotraducida del original.7 Se corre un riesgo al incluir la mano de obra en la fórmula deprorrateo. La adopción de un sistema de impuestos unitarios noimpide a los países gravar a las sociedades con tasas impositivasdiferentes. Por lo tanto, en los países cuyas tasas de impuesto sobrelas sociedades son relativamente altas, una fórmula de prorrateobasada en el empleo puede dar a las empresas transnacionales unincentivo perverso para sustituir la mano de obra por capital,exagerando un sesgo que ya existe en esas empresas porque tienenacceso a capital relativamente barato. En Goolsbee y Maydew (1998)se citan pruebas de este hecho, derivadas de la experiencia de losEstados Unidos. En vista de la prioridad que se asigna a la creaciónde empleos tanto en los países en desarrollo como en los paísesindustrializados, tal vez sea mejor basar los impuestos unitarios enotro indicador, o en una combinación de diversas variables (véasela sección IV).



41

Es evidente que un sistema de esta índole noeliminaría todas las formas de evasión fiscal. De todosmodos habría que tomar medidas para contrarrestar lamultiplicidad de métodos de evasión (ilícita) deimpuestos. Las prácticas contables fraudulentas, comolas que quedaron de manifiesto en los escándalos de laWorldcom y la Enron en los Estados Unidos, seguiríancreando problemas.8 No obstante, un sistema unitarioreduciría enormemente la capacidad de las empresastransnacionales para transferir ganancias a su antojo deun lugar a otro, permitiría una mayor transparencia, y

contribuiría a incrementar la recaudación fiscal total,liberando recursos que podrían destinarse a lograrobjetivos de desarrollo como la prestación universal deservicios básicos de salud y educación. Aunque puedanmostrarse renuentes a admitirlo, un sistema de este tipopodría incluso generar beneficios a largo plazo para laspropias empresas transnacionales, pues al reducir lanecesidad de dedicar tiempo y recursos administrativosvaliosos a la búsqueda de formas de minimizar susobligaciones tributarias, les permitiría dedicarse más aacrecentar las fortalezas competitivas de sus empresas.

IIEvidencias de la evasión de impuestospor las empresas transnacionales

Diversos estudios de los factores determinantes de laIED tanto en los países en desarrollo como en los paísesindustrializados revelan que las empresas transnacionalesgeneralmente asignan gran valor a lugares que tienenbuena infraestructura, mano de obra calificada, normassociales de alta calidad, etc.9 Por ser todos ellos bienespúblicos, son los gobiernos los que están en mejorescondiciones de proporcionarlos. Sin embargo, al mismotiempo, dichas empresas parecen estar cada vez másreacios a contribuir al financiamiento de esos bienespúblicos. En los Estados Unidos, por ejemplo, losimpuestos sobre los ingresos de las sociedades comoporcentaje de las ganancias brutas disminuyeron demás del 40% a principios del decenio de 1960, a unpromedio de sólo 21,5% entre 1990 y 1996 (Poterba,1999, cuadro 3).10 En 1952, los impuestos sobre losingresos de las sociedades representaban el 32% del

total de los ingresos tributarios del gobierno federal delos Estados Unidos, mientras que en 1999 representaronsolamente el 10% (Weisbrot, Naiman y Kim, 2000,p.15). En la Organización de Cooperación y DesarrolloEconómicos (OCDE), los impuestos sobre las sociedadesrepresentan actualmente sólo el 8% de los ingresosfiscales, lo que equivale apenas al 3% del PIB (Fitzgerald,2001, p.7).

La globalización ha facilitado esa reducción tanimportante de las tasas impositivas básicamente de dosmaneras. En primer lugar, el intercambio comercialcada vez mayor que se produce dentro de una mismaempresa (es decir, entre las filiales y la compañía matriz)mejora las posibilidades que tienen las empresas conactividades internacionales de transferir las gananciasde una jurisdicción fiscal a otra. El intercambiocomercial dentro de las empresas representa hoy en díaaproximadamente la tercera parte de todo el comerciomundial. Esto crea enormes problemas a las autoridadestributarias nacionales, debido al uso de precios detransferencia por las empresas transnacionales y a laprobabilidad de que ellas manipulen esos precios paratrasladar las ganancias a jurisdicciones que tienenimpuestos bajos. Además, como observa Tanzi (2000,p.18), ‘en virtud de los regímenes tributarios actuales,es probable que este problema se agrave. Las autoridadesimpositivas de muchos países están hoy en díapreocupadas por esta tendencia, pero a menudo nosaben qué hacer al respecto’.

8 Lo que sin duda resulta irónico es que, como ambas empresasinflaban artificialmente sus ganancias reales, tanto la Enron como laWorldcom tenían que pagar más impuestos –los que perdían en estecaso eran principalmente los accionistas de las sociedades en cuestión.En Bayliss y Hall (2001) figura un análisis crítico profético de lasactividades de la Enron justo antes de que estallara el escándalo.9 En Mold (2000) se pasa revista ampliamente a estudioseconométricos de los factores que determinan la ubicación de la IED.10 Por lo menos en el caso de los Estados Unidos, puede ser erróneoatribuir esta disminución de las tasas impositivas sobre los ingresosde las sociedades a tendencias relacionadas con la globalización; alparecer, la causa principal sería la aprobación de la Ley de recuperacióneconómica de 1981, que determinó una brusca reducción de dichastasas (Poterba, 1999, p.13).


El otro medio al que recurren las empresastransnacionales para reducir la tasa efectiva de losimpuestos que pagan consiste en presionar a losgobiernos para que rebajen los gravámenes al capitalcon movilidad internacional. Los gobiernos aplicancada vez más políticas para atraer la inversión extranjera.Desde 1991 en adelante, 58 países han comenzado aadoptar políticas de promoción de las inversiones, conlo que el número de países que actualmente las aplicanasciende a 116 (Moran, 1998, p.37). Una de las medidasmás utilizadas para atraer inversiones extranjeras sonlas concesiones tributarias. Como se señala en uninforme de la Organización Internacional del Trabajo(OIT), ‘en un mundo caracterizado por una tendenciadecisiva a la “globalización”, donde la liberalizacióndel comercio y las corrientes de capital adquieren unpredominio creciente, la tentación de los Estadosnacionales de embarcarse en una "desgravacióncompetitiva" y una "desregulación competitiva" esevidente’ (OIT, 1997, p.70). En efecto, hay un crecientetemor de que este proceso esté degenerando en unaperjudicial carrera descendente, que lleve a un deteriorogradual de la base imponible de los Estados y a que elpeso tributario restante recaiga desproporcionadamentesobre factores no móviles, en particular la mano deobra (Kozul-Wright y Rowthorn, 1998; Radaelli,1999).11

Esta tendencia puede verse claramente en las tasasestablecidas por ley del impuesto sobre las sociedades.Anteriormente, los países solían gravar el ingreso netode las sociedades con tasas marginales que oscilabanentre el 30% y el 50% (Caves, 1996, p.189). Además,no había grandes diferencias entre las tasas del impuestoa las sociedades que aplicaban los países en desarrolloy los países industrializados. En cambio, hoy en díahay evidencias de que la brecha entre las tasas vigentesen la OCDE y las vigentes en los países en desarrollo seestá ensanchando. Pocos países en desarrollo aplicana las sociedades tasas impositivas superiores al 20%.Según estimaciones de Oxfam (2000), si los países endesarrollo aplicaran las mismas tasas impositivas quela OCDE, recaudarían por lo menos 35.000 millones de

dólares más.12 Los cambios son aún más notorios cuandose calculan las tasas impositivas efectivas.13 Por ejemplo,los cálculos realizados para este estudio con datoscorrespondientes a filiales de propiedad mayoritaria deempresas estadounidenses revelan que, a nivel mundial,las tasas impositivas efectivas medias que pagan esasempresas han disminuido del 49,6% de los ingresosantes de deducir los impuestos en 1983, a solamenteel 23,3% en 1998 (apéndice y gráfico 1).


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11 Por supuesto que este temor no es nuevo. Hace treinta años, unartículo de Bergsten fue particularmente profético al respecto: ‘Amuchas inversiones les es prácticamente indiferente su localizacióny por ende son cercanas a juegos de suma cero; en esos casos, unadecisión que beneficia a una parte, perjudica a la otra. Además, elbienestar mundial de hecho puede disminuir como resultado dealgunas inversiones extranjeras, como las que son inducidasprincipalmente por el trato impositivo preferencial ofrecido por elpaís receptor’ (Bergsten, 1974, p.145)

12 Esta cifra se calculó utilizando un acervo estimado de IED hacialos países en desarrollo de 1.219 mil millones de dólares. Se supusoque ese acervo de inversión tenía una tasa de rendimiento del 20%,y que la tasa impositiva era la comúnmente utilizada en la OCDE, de35%. Sobre esa base, los países en desarrollo deberían estar percibiendoingresos fiscales de las sociedades extranjeras por un valor aproximadode 85.000 millones de dólares anuales, pero en los hechos recibencomo máximo alrededor de 50.000 millones de dólares. Sin embargo,los autores del estudio mencionado reconocen que ésta esprobablemente una estimación muy conservadora, ya que las cifrasoficiales no sólo tienden a subestimar el verdadero valor de la IED,sino que no tienen en cuenta las transacciones financieras de lasempresas más grandes.13 Las tasas impositivas efectivas se definen como la relación entrelos impuestos extranjeros sobre los ingresos y los ingresos brutos (lasuma de los ingresos netos más los impuestos extranjeros sobre losingresos). Si una tasa nominal alta del impuesto sobre las sociedadesva acompañada de generosas exenciones, puede surgir una grandiscrepancia entre las tasas nominales y las efectivas. Desde el puntode vista de las empresas, lo que importa es obviamente la tasa efectiva.

GRAFICO 1

Países desarrollados y en desarrollo:Tasas impositivas efectivas pagadaspor filiales de propiedad mayoritariade empresas estadounidenses,1983 y 1999

60,0

50,0

40,0

30,0

20,0

10,0

0,0

47,3%

23,1%

53,2%

19,9%

1983

1999

Países desarrollados Países en desarrollo

Fuente: Elaboración propia con datos del Departamento de Comerciode los Estados Unidos (véase apéndice).

En la medida en que estas cifras tiendan asubestimar considerablemente el verdadero monto delingreso antes de deducir los impuestos, es probable quelas tasas impositivas efectivas reales sean aún menores.Además, mientras que en 1983 las tasas impositivas



43

efectivas eran marginalmente superiores en los paísesen desarrollo que en los países industrializados, hacia1998 esa relación se había invertido y las tasas efectivaseran en promedio más altas en los países desarrollados(19,9% contra 23,1%).14 Otro aspecto que se destacaen las cifras calculadas en el apéndice es la grandispersión de las tasas impositivas efectivas. En efecto,

mientras que en países como Nigeria o Indonesia esatasa era en 1999 de 53,3% y 32,2%, respectivamente,en Luxemburgo, las Bermudas, Panamá o Suiza lascifras respectivas sólo alcanzaban a 2,5%, 2,8%, 0,5%y 5,7%. El incentivo para transferir las ganancias antesde deducir los impuestos a estas últimas jurisdiccionesimpositivas es sin duda muy fuerte.15 16

IIILas consecuencias para los paísesen desarrollo

Las repercusiones de esta “guerra por inversiones” enlo que respecta a reducir la recaudación fiscal total,pueden ser muy perjudiciales para los países endesarrollo. Las reducciones de impuestos y lasexoneraciones temporales de impuestos son cada vezmás generosas. En algunos países, como Honduras,Jamaica, Namibia y Senegal, se ha otorgado a lasempresas exenciones tributarias permanentes. Lasexoneraciones temporales de impuestos en las zonasfrancas industriales se han extendido en algunos casoshasta 20 años. Sin embargo, una de las ironías de ofrecerreducciones de impuestos cada vez más generosas esque los efectos de las regulaciones impositivas sobre

las decisiones de localización de las empresas sonambiguos. Por ejemplo, un estudio detallado de Wellsy Allen (2002) sobre la eliminación de las exoneracionestemporales de impuestos en Indonesia no reveló ningúnefecto observable en la capacidad posterior del país deatraer corrientes importantes de inversión extranjera.De manera similar, en un estudio econométrico de lasdecisiones adoptadas por empresas manufacturerasestadounidenses y japonesas de instalarse en 74 paísesreceptores, Kumar (1999) encontró muy pocas pruebasde que las tasas impositivas más bajas o los incentivostributarios influyeran en la decisión de producir enpaíses en desarrollo. De hecho, los resultados de algunas

14 Estos resultados se asemejan, en términos generales, a lasconclusiones de un estudio realizado por Altshuler, Grubert y Newlon(1998) acerca de las tasas impositivas efectivas medias que paganlas grandes empresas manufactureras estadounidenses. Ese estudiose basó en datos del Tesoro de los Estados Unidos sobre los impuestosa las sociedades en el período comprendido entre 1980 y 1992,encontró que las tasas habían caído más de 15 puntos porcentualesentre 1984 y 1992. La disminución de las tasas impositivas efectivasfue particularmente pronunciada en muchos países en desarrollo.15 Algunas regiones en desarrollo, en particular África, parecen tenertasas impositivas efectivas muy altas. Sin embargo, estas cifras noreflejan necesariamente tasas totales altas, sino más bien el hecho deque las inversiones se dirigen a sectores (principalmente la industriapetrolera y la minería) donde la proporción de los ingresos brutosque retiene el gobierno receptor es relativamente alta. Por ejemplo,en Nigeria, mientras que la tasa efectiva aplicable a todas las industriasera de 32,4%, según el estudio de Altshuler, Grubert y Newlon(1998) la correspondiente a empresas manufactureras estadounidensesen Nigeria era de solamente 13%. Las altas tasas impositivas aparentesaplicables a los sectores del petróleo y la minería pueden ser tambiénel resultado de un extendido manejo de los precios de transferencia,que da una falsa impresión de las tasas impositivas efectivas reales.

16 Aquí es preciso hacer una salvedad importante. Algunos paísesque son fuentes importantes de IED otorgan créditos por impuestospagados en el extranjero, que pueden deducirse de la renta imponible.Por ejemplo, el Gobierno de los Estados Unidos obtiene muy pocosingresos por concepto de impuestos sobre las sociedadesestadounidenses ubicadas en países con impuestos altos, ya que lasganancias gravadas por impuestos en esos países generan créditosfiscales que compensan cualquier obligación tributaria residual enlos Estados Unidos. En cambio, una proporción elevada,aproximadamente el 40%, de los ingresos que obtienen los EstadosUnidos al gravar las ganancias de las empresas estadounidenses enel exterior, provienen de los impuestos sobre las ganancias queobtienen dichas empresas en los paraísos fiscales (Hines y Rice,1994, p.150). Por lo tanto, los sistemas de créditos fiscales puedentener como resultado perverso que el inversionista deba pagarimpuestos más altos en su país de origen. Debido a este fenómeno,en algunos círculos las exenciones temporales de impuestos comienzana conocerse como "ayuda extranjera inversa" (Wells y Allen, 2002,p.8). Sería interesante extender nuestro análisis a países que nootorgan créditos fiscales amplios, como Francia; en esos casos cabríaesperar que hubiera un incentivo mucho mayor para transferir lasganancias a jurisdicciones con impuestos bajos.



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17 En Morriset y Pirnia (2002) figura un examen reciente de estosestudios. Es verdad que en algunos estudios aún más recientes sí seha encontrado una relación entre la presión fiscal y los estudios deinversión; mucho parecería depender de la forma en que se definela variable impositiva en el análisis de regresión (las tasas impositivasefectivas parecerían tener una capacidad explicativa mucho mayorque las tasas impositivas nominales). Sin embargo, como reconoceHines (1996a, p.8), incluso en esos estudios la influencia de las tasasimpositivas en la localización y el volumen de las inversiones tiendea ser relativamente pequeña.

18 Además, esos empleos tienen una alta concentración geográfica. México por sí solo ofrece 600.000 empleos en las ZPE. China tambiénes responsable de una alta propoción del empleo total en la ZPE . Lagran mayoría de los países en desarrollo tienen una participacióninsignificante en los empleos generados por las ZPE.19 Es evidente que la entrada de empresas extranjeras puede generartoda clase de efectos indirectos potenciales, pero no hay una garantíaautomática de que esos efectos positivos indirectos se vayan aproducir.

de las regresiones de Kumar parecen sugerir que laexistencia de tasas impositivas más altas estabarelacionada positivamente con niveles de producciónmás elevados de las filiales de empresas extranjeras.17

Si bien hay por cierto casos individuales en los que lastasas impositivas han influido en la decisión final, engeneral las empresas transnacionales parecen encararlas decisiones de localización con una perspectiva delargo plazo, y es más probable que se dejen influir porfactores como la calidad de la infraestructura local, ladisponibilidad de mano de obra calificada y,probablemente lo más importante de todo, un mercadolocal dinámico.

Conclusiones como confieren credibilidad a laidea de que los gobiernos han hecho demasiadasconcesiones a las empresas transnacionales a cambiode demasiado poco –la competencia tributaria no es nisiquiera un método muy eficaz de atraer inversiónextranjera de largo plazo. En realidad, hay otras formasmás eficaces de atraer IED en lugar de tener que dependerde las reducciones de impuestos. Se ha sugerido, porejemplo, que una política más conveniente sería la derespaldar la inversión en capital humano, educación ocapacidad tecnológica local (MacEwan, 2001, pp.299-300). De esa manera, si la filial en definitiva cierra, ose va a otro país que tenga una tasa impositiva másbaja, el gobierno conserva por lo menos el beneficiode la inversión inicial en términos de una mano de obramás calificada, o una mejor infraestructura. Si el únicoincentivo que se ofrece es una tasa impositiva baja, sepierde todo si la empresa finalmente decide instalarseen otro lugar.

Además, a pesar del gran entusiasmo que hanmostrado las autoridades encargadas de formular laspolíticas, probablemente sean limitados los beneficiospotenciales para los países en desarrollo –como grupo- que deriven de la obtención de IED mediante reduccionesde impuestos y exoneración temporal de impuestos.Por ejemplo, se ha estimado que el empleo total en laszonas francas para la industria de exportación (ZPE) delos países en desarrollo no supera los 4 millones (Dicken,

1998, p.131).18 Los empleos en esas zonas generalmenteno representan más del 5% de la mano de obra totalocupada en el sector manufacturero de los países endesarrollo, cifra muy pequeña si se compara con los300 millones de personas que, según se estima, trabajanen los “sectores informales” (Madeley, 1999, p.113).Si se considera que existe una cantidad estimada de1.200 millones de personas que viven con menos de 1dólar por día, es obvio que el impacto potencial de lasZPE en la reducción de la pobreza es limitado.19

Tampoco es una coincidencia que, con la excepción deMéxico y China, los países en desarrollo que han hechoel mejor uso de estas prácticas para atraer inversionesextranjeras tiendan a ser Estados insulares relativamentepequeños, como Mauricio. En síntesis, en calidad demodelos que otros países en desarrollo podrían imitar,la importancia de las ZPE es limitada. Al examinar lainformación al respecto, un grupo de economistas delFondo Monetario Internacional (FMI) admitió que ‘lacreación y/o el mantenimiento de zonas francas parala industria de exportación no suele ser aconsejable’(Zee, Stotsky y Ley, 2002, p.1507). Sin embargo, losgobiernos de los países en desarrollo le han asignadoun monto importante de fondos escasos, y hanrenunciado a una cantidad considerable de ingresosfiscales, con la esperanza de atraer empresas hacia esaszonas.

Por supuesto, la propuesta de reavivar el debatesobre los impuestos unitarios que se formula en esteartículo poco puede hacer para evitar la competenciatributaria y "guerras para atraer inversiones". Ante esteproblema obviamente se precisa una mayor coordinaciónentre las autoridades tributarias. Sin embargo, lamanipulación de los precios de transferencia sí puedecombatirse con impuestos unitarios. Los países endesarrollo son particularmente susceptibles a ese tipode maniobras. Gran parte de su acervo de inversionesse concentra en las industrias primarias. Hay sectorescomo el del petróleo que son famosos por su habilidadpara mover fondos hacia adentro y hacia fuera de lospaíses. El manejo de los precios de transferencia se vefacilitado por el gran volumen de transacciones



45

transfronterizas que tienen lugar en los sectores de laminería y el petróleo. Por otra parte, las autoridadesfiscales de los países en desarrollo no tienen la mismacapacidad que las de los países desarrollados parafiscalizar esas maniobras.

Hay otros incentivos que llevan a las empresastransnacionales a embarcarse en una intensamanipulación de los precios de transferencia en lospaíses en desarrollo. Si bien en el pasado los impuestossobre las ganancias en estos países tendían a ser másbajos que en los industrializados, el nivel de los arancelesad valorem sobre el comercio sigue siendo generalmentemás alto en los países en desarrollo. Al subfacturar elcosto real de las importaciones o exportaciones dentrode una misma compañía, las empresas transnacionalessuelen manipular los precios de transferencia parareducir al mínimo los pagos por concepto de arancelessobre el comercio. Por su parte, como forma de promoverla reinversión de las ganancias en la economía receptora,los gobiernos de los países en desarrollo tradicionalmentehan impuesto más restricciones a la repatriación de lasganancias que los países desarrollados. Frente a talesrestricciones, sin embargo, vemos que el mecanismode los precios de transferencia ha proporcionado a lasempresas transnacionales otra forma de sacar ingresosde un país (Grimwade, 2000, p.149).

¿Hasta qué punto se utilizan realmente lasposibilidades de manipulación de los precios detransferencia en detrimento de los países en desarrollo?La mayoría de los estudios empíricos sobre este temadatan de los decenios de 1970 y 1980. No obstante,como observa Elson (1995, p.305), las pocasinvestigaciones sistemáticas que se han realizado handemostrado -todas ellas-, que los precios de transferenciase usan en perjuicio de los países en desarrollo. Porejemplo, un estudio temprano de la industriafarmacéutica de Colombia realizado por Vaitsos (1977)reveló que las ganancias declaradas representabanapenas el 3,4% de la rentabilidad efectiva; las regalíasel 14,0%, y la asignación de precios superiores a losreales el 82,6%. Se estimó que el costo adicional de lasimportaciones de productos farmacéuticos solamente,en la economía colombiana, era de 20 millones de

dólares anuales. Además, cuando se manipulaban losprecios de transferencia para declarar gananciasinferiores a las reales, los gobiernos sufrían una pérdidaimportante de ingresos fiscales, del orden de los 10millones de dólares anuales. Investigaciones realizadaspor Lall y Streeten (1977, p.153) confirmaron estapráctica sistemática de la industria farmacéutica deColombia de asignar a las importaciones preciossuperiores a los reales: a determinados artículos, segúnse descubrió, se les asignaban precios que superabana los reales en 5.000% a 6.000%. Estas prácticas tambiénpredominaban en la industria del caucho y la electricidad.Los estudios más recientes han tendido a concentrarseen comparaciones de los niveles de rentabilidad antesde deducir los impuestos como medida indirecta de laactividad de asignación de precios de transferencia. Unestudio amplio de la rentabilidad de las filialesestadounidenses en 59 países receptores realizado porHines y Rice (1994), sobre la base de datos de 1982,reveló que en promedio una tasa impositiva un 1%mayor reducía en 2,3% el nivel declarado de rentabilidadantes de deducir los impuestos.

Se ha aducido con frecuencia que una forma deminimizar la asignación abusiva de precios detransferencia como la ya mencionada consiste en exigirla formación de empresas mixtas (joint ventures), yaque es muy difícil que los socios locales acepten latransferencia de grandes cantidades de ingresos alexterior. Pero la liberalización internacional de loscódigos de inversión está haciendo cada vez más difícilimponer esa exigencia a las empresas transnacionales.Por lo demás, incluso cuando existen socios locales, amenudo no se les da información sobre la estructura delos costos. El verdadero nivel de rentabilidad es, pues,sumamente difícil de evaluar. Como comentó un exdirector ejecutivo de la Compañía Nacional de Petróleode Nigeria, una empresa mixta asociada a la Shell, ‘nohemos podido supervisar debidamente los costos desus operaciones [las de la Shell], y podríamos concluirque lo que hace que estas sociedades sigan funcionandono es el margen teórico sino las ganancias que incorporana sus costos’ (Frynas, 1998, p.20).



46

IVLos impuestos unitarios como formade combatir la evasión fiscal

Otra solución podría ser gravar los resultadosconsolidados de las empresas transnacionales y distribuirla carga tributaria, utilizando alguna variable fácil decuantificar (como las ventas, el capital fijo u otra) enlugar de las ganancias. En la práctica, la fórmula máscomún es la de prorratear los ingresos de la sociedadsobre la base de la participación media del país en eltotal de las ventas, el capital fijo y la remuneración dela mano de obra. Expresado en términos más formales,si < es el total de las ganancias de una transnacional,la ganancia atribuida al país j para efectos impositivos,<j, es

donde P es el total de los activos de la sociedad, L esel total de la mano de obra empleada y S es el total delas ventas de la empresa transnacional, y Pj y Lj y Sjson los activos, la mano de obra empleada y las ventasdentro de la jurisdicción impositiva del país en cuestión,mientras que es la ponderación de cada factor f enel país j en el impuesto total. En la práctica, el métodode ponderación más utilizado es el de adjudicar untercio a cada componente.

Con impuestos unitarios de este tipo se eliminaríael incentivo para transferir las ganancias a jurisdiccionescon impuestos bajos. Huelga decir que una propuestade esta índole provocaría una airada reacción de lasempresas transnacionales, y se sabe por experienciaque estas compañías son capaces de cabildearenérgicamente en torno a cualquier tema que puedaafectar sus intereses. Más allá de la convenienciapolítica, sin embargo, hay pocos motivos para mantenerestos asuntos fuera de la agenda pública: las iniciativasgeneradoras de ingresos como ésta son esenciales parafortalecer la posición fiscal del Estado en los países endesarrollo, y también pueden originar importantesbeneficios para los países desarrollados. En un estudioreciente de Shackelford y Slemrod (1998), basado enlos informes financieros de 46 empresas transnacionales

con base en los Estados Unidos, se estima que laaplicación de un impuesto unitario en ese país hubiese aumentado las obligaciones tributarias de dichasempresas en los Estados Unidos en un 38%, y que enel caso de las empresas de petróleo y gas ese aumentohubiese sido mucho mayor, del 81%.

Además, aunque las empresas transnacionales departida puedan resistirse a admitirlo, un sistema deimpuestos unitarios tendría ciertas ventajas incluso paraellas mismas. La manipulación de los precios detransferencia afecta la capacidad de la empresa paraevaluar el desempeño de sus filiales: cuanto más recurrea esa práctica, más difícil se le hace determinar si larentabilidad de la filial se debe al nivel de productividad,o si es simplemente un artificio contable. Por lo tanto,el manejo de los precios de transferencia distorsionaen definitiva la estructura de incentivos dentro de laempresa. Una filial que reciba instrucciones de cobrarun precio de transferencia alto por un bien o serviciosuministrado a otra filial dará la impresión de tener unmejor desempeño del que realmente tiene, mientrasque la filial que compra el bien o servicio tendráaparentemente peores resultados. A menos que sereconozca este sesgo intrínseco al hacer las evaluacionesde desempeño, se pueden producir graves distorsionesen los sistemas de incentivos administrativos (Hill,2000, p.625). En este sentido, las propias empresastransnacionales se verían beneficiadas por la mayortransparencia que se derivaría de un sistema deimpuestos unitarios. Los impuestos unitarios tambiénpermitirían a las empresas concentrarse en fortalecersus ventajas competitivas, en lugar de desperdiciarmucho tiempo y recursos administrativos valiosos enidear estrategias de evasión fiscal. Debido a lasimplicidad del sistema, los impuestos unitarios tambiénpueden reducir enormemente los gastos de contabilidad.Como ha dicho Philip Gillett, contralor de impuestosen el Investment Company Institute (ICI), �Desde elpunto de vista comercial, la asignación de precios detransferencia no tiene sentido. Nos obliga a pasar muchotiempo haciendo cosas absurdas desde el punto de vistaempresarial... Las empresas quieren organizarse como

fj



47

si hubiera un solo mercado de productos regionales.En cambio, son los impuestos los que están deter-minando la forma en que ellas se organizan’ (TheEconomist, 2000, p.14).

Además, es claramente injusto que las diferenciasen el desempeño de las sociedades dependan hasta talpunto de la capacidad de sus contadores para reducirel pago de impuestos. El estudio de McIntyre y Nguyen(2000) ya mencionado reveló que los competidores dediversas industrias afrontaban tasas impositivas efectivasmuy variadas. Por ejemplo, tanto Maytag como General

Electric fabrican electrodomésticos de cocina, peromientras Maytag pagó el 35% de sus ganancias porconcepto de impuestos entre 1996 y 1998, GeneralElectric pagó solamente el 8,1%. De manera similar,los laboratorios Abbot y Pfizer trabajan en el sectorfarmacéutico, pero mientras el primero pagó casi el29% de sus ganancias por concepto de impuestos entre1996 y 1998, el segundo pagó apenas el 3,1%. Estosejemplos reflejan trucos competitivos que resultaninjustos para los accionistas. Los impuestos unitariospermitirían competir en condiciones más equitativas.

VLos impuestos unitarios en la práctica

Nunca es fácil introducir reformas tributarias. Losregímenes impositivos tienden a evolucionar de maneradesordenada, y si bien los resultados pueden a menudoparecer irracionales e inequitativos a quienes los mirandesde afuera, dentro de ellos se crean intereses políticosque suelen detener el avance de reformas bienintencionadas. La experiencia del economista NicholasKaldor es aleccionadora en ese sentido. Durante lasdécadas de 1950 y 1960, Kaldor participó en muchasmisiones relacionadas con impuestos en países endesarrollo. Si bien muchas de sus propuestas se basabanen sólidos principios económicos y podrían haber sidoel punto de partida para la implantación de un régimentributario más equitativo, pocos países estuvierondispuestos a seguir sus recomendaciones tributarias, oestuvieron en posición de poder hacerlo. En Ghana, porejemplo, el Primer Ministro Nkrumah le pidió a Kaldorque lo asesorara sobre la situación presupuestaria y elrégimen tributario durante la crisis económica queafectó a ese país en 1961. Kaldor quería reformar elrégimen impositivo aplicable a las sociedades paraevitar que las empresas extranjeras eludieran el pagode impuestos mediante la asignación de precios detransferencia, e introducir un plan de ahorro obligatoriopara respaldar los esfuerzos de desarrollo. Sin embargo,las propuestas resultaron insostenibles desde el puntode vista político, y generaron agitación política y unahuelga de trabajadores (Thirlwall, 2003, pp. 522-524).

Episodios como este, que llaman a la cautela, noson sin embargo motivo suficiente para no presionaren aras de un cambio. Los impuestos unitarios no sonalgo nuevo, ya se han probado antes, de modo que es

posible recoger enseñanzas importantes de experienciasanteriores.20 De hecho, una de las ironías del procesode globalización es que los impuestos unitarios sepusieron en práctica por primera vez en el país que espor sí solo la fuente más importante de IED del mundo:los Estados Unidos. En efecto, ninguno de los estadosde ese país trata de medir, para fines tributarios, lasganancias que obtienen en uno de ellos las empresasque operan en varios estados, exigiéndoles que llevenuna contabilidad separada. En cambio, todos los estados de la nación utilizan algún tipo de fórmula paraprorratear las ganancias que obtienen las empresas entodo el país (y en algunos casos en todo el mundo) yadjudicarlas a cada estado (Shackelford y Slemrod,1998, p.41). En la década de 1980 fueron 12 los estadosdel país que adoptaron un impuesto unitario a nivelmundial.21 Los legisladores estaduales estabanconscientes de la facilidad con que las empresastransnacionales podían evadir los impuestos estadualessobre las ganancias, simplemente transfiriendo ingresosa otros estados donde la presión fiscal fuera menor.Los contralores estaduales fueron pues los defensoresde los impuestos unitarios como forma de minimizarla evasión fiscal mediante la asignación de precios detransferencia.

20 Hasta donde sabemos, el primer autor que argumentó que lospaíses debían abandonar el método de contabilidad separada paraadoptar una fórmula de prorrateo fue Musgrave (1973).21 El relato de esta experiencia de los Estados Unidos en la aplicaciónde los impuestos unitarios se extrajo en gran parte de Glickman yWoodward (1989, pp. 210–213). Véase también Hines (1996b).



48

La reacción política en contra de estas medidasfue casi inmediata. La constitucionalidad de este métodode tributación aplicado por los estados fue cuestionadaen los tribunales en numerosas ocasiones. Por lo menos20 países presentaron protestas oficiales ante los EstadosUnidos en representación de empresas transnacionales,aduciendo que los impuestos unitarios sometían a lasempresas extranjeras a una doble tributación, requeríanprocedimientos contables engorrosos y obligaban a lasempresas transnacionales a preparar informes detalladossobre sus actividades mundiales. En California, uno delos lugares favoritos para penetrar en el mercadoestadounidense, la legislación sobre impuestos unitariosprovocó una respuesta particularmente adversa. Comoha señalado Vernon (1998, p.42), la iniciativa deCalifornia de abandonar toda pretensión de calcular lasobligaciones tributarias utilizando precios normales demercado para las transferencias dentro de una mismaempresa ‘horrorizó a la comunidad internacional, casicomo si las insensatas autoridades estaduales estuvieraninfringiendo algún dogma religioso’.22 La intensa presiónejercida por las empresas transnacionales y los gobiernosextranjeros llevó finalmente a todos los estados, salvoAlaska, a derogar las leyes de impuestos unitarios.

No obstante, la enseñanza que puede recogerse dela experiencia estadounidense no es que los impuestosunitarios sean inviables, o políticamente indefendibles.Por el contrario, el caso de los Estados Unidos demuestrala necesidad de aplicar impuestos unitarios a nivelgeneral. Como sólo una pequeña mayoría de los estadosde ese país adoptaron los impuestos unitarios, lasempresas transnacionales lograron generar antagonismoentre estados, simplemente amenazándolos con retirarsus inversiones. En definitiva, esta presión beneficióa las empresas transnacionales extranjeras. Uno de losprimeros estados en claudicar fue Oregón, que derogósus impuestos unitarios en 1984. El incidente que lollevó a revisar la política tributaria fue la pérdida deuna importante inversión japonesa de los fabricantesde automóviles Mitsubishi, que finalmente se trasladó

a Carolina del Norte.23 La campaña en contra de losimpuestos unitarios culminó con un enfrentamiento enSacramento, donde los cabilderos de las empresastransnacionales argumentaron que California perderíadinero de inversiones si no se derogaba el método decálculo. Para fines de la década de 1980, solamenteAlaska había logrado resistir a la presión de capitulary derogar el código de impuestos unitarios.24

Cabe argumentar, sin embargo, que la situaciónpodría haber sido muy diferente si se hubieran adoptadolos impuestos unitarios a nivel mundial en los 50 estadossimultáneamente. El mercado de los Estados Unidoses tan importante para las empresas extranjeras que nocabría concebir una retirada masiva de las inversionesextranjeras en él. Lo mismo puede decirse de la UniónEuropea (UE): cualquier Estado miembro que actuarapor sí solo probablemente tendría que enfrentar unaandanada de quejas y amenazas de las empresastransnacionales. Pero una acción simultánea concertadapor los 15 Estados miembros haría muy difícil paraesas empresas adoptar cualquier medida evasiva. Porejemplo, a la UE le corresponde actualmente alrededordel 48% de las ventas mundiales y el 56% del valoragregado producido por filiales estadounidenses en elexterior.25 Para la mayoría de las empresastransnacionales sería un importante error estratégicoretirarse de un mercado de esa magnitud sólo para evitarel pago de impuestos.

Obviamente, la situación de los países en desarrolloes más delicada; si tratan de imponer nuevas medidastributarias, estarán mucho más expuestos a sufrir lasconsecuencias de las represalias de las empresastransnacionales. Sin embargo, aun en este caso laexperiencia indica que dichas empresas suelen ladrar

23 En efecto, en un informe preparado para la administración delestado de Oregón sobre los motivos de la pérdida del proyecto y sutraslado a Carolina del Norte se llegó a la conclusión de que, endefinitiva, Oregón había perdido la planta porque la proximidad delmercado había sido un factor clave en el proceso de decisión, yMitsubishi quería instalarse cerca del mercado de la costa este. Seconcluyó asimismo que ‘si bien el impuesto unitario fue evaluadocuidadosamente por los japoneses, no parece haber sido un factorcrítico en su decisión de construir la planta en Carolina del Norte enlugar de Salem’ (citado en Glickman y Woodward, 1989, p.212).24 California, Montana y Dakota del Norte también siguen aplicandoregímenes de impuestos unitarios a nivel mundial, pero en esos casossu uso es opcional para los contribuyentes (Hines, 1996b, p.1079).25 Datos del Departamento de Comercio de los Estados Unidos,Encuesta de referencia de 1999 sobre la inversión directaestadounidense en el exterior [http://www.bea.doc.gov/bea/ai/newiid.htm].

22 En este caso, el escándalo fue en gran medida exagerado. Porejemplo, a pesar de la bien conocida antipatía de las empresastransnacionales basadas en Japón por la legislación californianasobre impuestos unitarios, California fue el estado que logró atraermás inversiones japonesas. De las 295 nuevas fábricas anunciadaspor compañías japonesas desde principios del decenio de 1970 hasta1985, fueron 109 (37%) las que se instalaron en el Lejano Oeste,predominantemente en California (Glickman y Woodward, 1989,p.210).



49

más fuerte de lo que muerden.26 Los casos en que sehan retirado realmente de un país son relativamentepocos. Incluso cuando se han adoptado medidas bastantedraconianas contra ellas en países en desarrollo, en sumayoría se han quedado donde estaban.27 De todosmodos, es probable que las empresas que saldríanperdiendo con la introducción de un sistema deimpuestos unitarios serían precisamente aquellas que

los países en desarrollo no deberían interesarse en atraer:empresas sumamente móviles a las que no les importandemasiado los servicios (como la educación, porejemplo) existentes en los países receptores, y queprobablemente no harían una contribución importanteal desarrollo.28 En este sentido, un sistema de impuestosunitarios podría incluso mejorar la calidad de la inversiónextranjera recibida.

VIConclusiones

En este artículo se han presentado argumentos a favorde crear un nuevo sistema de impuestos unitarios sobrelas ganancias de las empresas transnacionales, comouna manera de contribuir a financiar los gastos enservicios sociales e infraestructura relacionados con eldesarrollo. Según cálculos muy preliminares de OxfamReino Unido, los ingresos que pierden actualmente lospaíses en desarrollo debido a la evasión de impuestospor estas sociedades ascienden como mínimo a 35.000millones de dólares anuales. La asignación de preciosde transferencia no es el único pero sí uno de losprincipales mecanismos que utilizan las empresastransnacionales para reducir su “exposición” tributaria.Los impuestos unitarios eliminarían el incentivo pararecurrir a él.

Al mismo tiempo, es necesario destacar que losimpuestos unitarios no impiden a los países o regionesofrecer tasas impositivas más bajas. Por ejemplo, comoparte de la política regional podría considerarse aceptablela posibilidad de rebajar la tasa del impuesto sobre lassociedades con el propósito de evitar una concentraciónexcesiva de la actividad económica, y de extender losbeneficios del crecimiento económico a zonas periféricas

menos desarrolladas. De manera similar, los países endesarrollo podrían seguir ofreciendo tasas impositivasmás bajas como forma de atraer inversiones conmovilidad internacional.

La ventaja del sistema de impuestos unitariosradicaría en su transparencia intrínseca, ya que haríamucho más difícil para las empresas eludir suresponsabilidad fiscal. Cabría esperar asimismo quelos directivos de las empresas comprendieran que unrégimen impositivo justo redundaría a largo plazo enbeneficio de sus propios intereses. Un sistema deimpuestos unitarios no solamente simplificaría susprácticas contables y les permitiría dedicar un tiempoadministrativo valioso a fortalecer sus ventajascompetitivas, sino que también les traería muchos otrosbeneficios derivados del gasto público en infraestructura,programas sociales, etc. Al mejorar la salud y laeducación de sus empleados, las empresastransnacionales podrían también salir muy beneficiadaspor un aumento de la productividad. Los vínculos sonpor supuesto indirectos, y los beneficios serían a largoplazo, pero la preferencia de los inversionistas directospor las economías de mercado desarrolladas con altos

26 Por ejemplo, en el Presupuesto de marzo de 2000, el gobiernobritánico anunció la prohibición de utilizar sociedades mixtas, quepermitían a las empresas transnacionales con sede en el Reino Unidoreducir sus obligaciones tributarias totales (Grant, 2000). El gobiernobritánico estimó que esta medida costaría a esas empresas unos 300millones de libras esterlinas en pagos de impuestos adicionales. Perola cifra fue enérgicamente refutada por los cabilderos de las empresas,que alegaron que el costo total podría ascender a varios miles demillones de libras. Pero hasta el Financial Times manifestó habercaptado un "olorcillo a histeria" en torno a las evaluaciones delimpacto de los cambios realizadas por el sector privado. En este caso,la única concesión que ofrecía el gobierno era una postergación denueve meses para la aplicación de las nuevas medidas. Este caso es

particularmente interesante porque demuestra hasta qué punto ungobierno supuestamente favorable a las empresas, como laadministración Blair, es capaz de hacer retroceder a empresas grandessi actúa de manera concertada y está convencido de la validez de susargumentos.27 Los ejemplos que se citan más comúnmente de empresastransnacionales que se retiran de un país en desarrollo son la salidade IBM, Coca-Cola y Exxon de la India en la década de 1970. Peroen ese caso la controversia estuvo vinculada con las restriccionesimpuestas por el gobierno indio a la propiedad mayoritaria y no teníarelación alguna con cuestiones de tributación.28 Agradezco a Arthur MacEwan este punto de vista.



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29 Dependiendo de cuál de estos dos métodos de contabilidad seutilice, las discrepancias en las ganancias declaradas pueden a menudoser grandes. En el período posterior a los escándalos de Enron yWorldcom, las probabilidades de que en definitiva se impongan lasnormas del IASB han mejorado considerablemente. Véase TheEconomist (2002).

niveles de protección social sugiere sin duda algunaque las empresas responsables también están conscientesde estos beneficios potenciales y dispuestas a hacer unajusta contribución para financiarlas.

Si bien es obviamente deseable, cabe destacar quela adopción de un sistema de impuestos unitarios porun solo país o un grupo de países no exige en principiouna mayor coordinación entre las autoridades impositivasni negociaciones internacionales exhaustivas. Losaccionistas de las sociedades siempre piden informaciónsobre los resultados consolidados, dondequiera que seencuentre registrada la empresa transnacional. Laaplicación de métodos contables diferentes implica porsupuesto que las ganancias declaradas variarán segúnel lugar de inscripción de la sociedad. Para que unsistema unitario funcione con eficiencia, es convenienteque todas las sociedades utilicen las mismas prácticascontables. No obstante, la falta de un sistema decontabilidad totalmente homogéneo a nivel internacionalno impediría la aplicación de un impuesto unitario porcualquier país o grupo de países que deseen aplicarlo–aunque puedan querer presionar a las empresastransnacionales dentro de su territorio para que respetenlos principios contables generalmente aceptados de losEstados Unidos, o las normas del Comité Internacionalde Estándares Contables (IASB), con sede en Londres–29

Afortunadamente, la preocupación por la evasiónfiscal es compartida tanto por los países en desarrollocomo por los países industrializados. La globalizaciónde los mercados está generando el temor de que lasformas tradicionales de recaudación fiscal peligren cadavez más. Por lo tanto, una iniciativa para resolver estosproblemas tiene más probabilidades de triunfar. Lapreocupación por las tendencias actuales se ha expresadoincluso en el seno del FMI, una institución que no seasocia normalmente a una preocupación por los efectosde las tasas impositivas bajas. En un trabajo recientepreparado por un economista del Fondo (Tanzi, 2000),se señala que ‘si bien la casa fiscal continúa en pie yparece sólida, uno puede ver muchas termitas fiscalesmuy ocupadas carcomiendo sus cimientos’. La habilidadde las empresas transnacionales para embarcarse enactividades ilegales de manipulación de precios detransferencia es, sin lugar a dudas, una de las termitasfiscales a las que se refiere Tanzi.

Es evidente que, con independencia de sus méritos,la propuesta de aplicar impuestos unitarios tropezarácon una fuerte oposición de los grupos de cabildeo quedefienden los intereses de las empresas. Sin embargo,los argumentos a favor de los impuestos unitarios sonlo suficientemente sólidos como para no permitir queesas presiones políticas desvíen a la reforma de susobjetivos. Hasta el momento, todas las iniciativas dereforma de los códigos tributarios han apuntado aeliminar la doble tributación internacional, medidasque los inversionistas internacionales obviamente hanapoyado con gran entusiasmo. En vista de las evidenciasque indican que las tasas impositivas efectivas quepagan las empresas transnacionales están disminuyendo,este énfasis es claramente injusto. En tales circunstancias,la aplicación de impuestos unitarios daría un granimpulso a la reforma. La legislación internacionalsentaría las bases para que los estándares se nivelaranhacia arriba, y no hacia abajo, como se ha tendido ahacer hasta ahora. Una forma de lograr que la propuestasea políticamente más aceptable podría consistir enreducir las tasas del impuesto sobre las sociedades através de los impuestos unitarios. Las empresastransnacionales podrían estar más dispuestas a aceptarun sistema de impuestos unitarios si las tasas básicasfueran más bajas. Desde el punto de vista de losgobiernos también podría ser preferible tener una tasamás baja, pero una recaudación más eficiente.

La Unión Europea está en condiciones favorablespara tomar medidas a este respecto. Si bien hasta ahoralos progresos han sido lentos, hay un consenso cadavez mayor en cuanto a la necesidad de adoptar medidaspara evitar la competencia tributaria y la evasión fiscalentre los Estados miembros (Radaelli, 1999). Laadopción de un sistema de impuestos unitarios a nivelde toda Europa daría el impulso necesario a la reformatributaria. La acción de la UE en este sentido sentaríaun precedente favorable que podrían imitar posterior-mente otros países. Puesto que aproximadamente el85% de las empresas transnacionales se forman enpaíses de la OCDE, esta organización también constituyeun foro apropiado para proponer la introducción deimpuestos unitarios. Hasta el momento, los intentos deaprobar un marco jurídico internacional para la IED,como el malogrado Acuerdo Multilateral sobreInversiones (AMI) de la OCDE, han contribuido únicamentea flexibilizar los controles aplicables a las empresasextranjeras. En este contexto, una propuesta de reforzarla capacidad de los Estados nacionales para recaudarmediante impuestos una justa proporción de lasganancias derivadas de las actividades de las empresas



51

Apéndice

transnacionales podría ser suficiente para inclinar labalanza a favor de cualquier acuerdo futuro: la iniciativarecibiría un apoyo más amplio, y los países en desarrollosentirían que no sólo están haciendo concesiones a esasempresas, sino también recibiendo algo a cambio deese acuerdo. Iniciativas audaces como ésta son sin duda

necesarias para lograr una mayor justicia y equidad enel sistema económico mundial, y deberían ser parteindispensable de cualquier propuesta futura.


Mundo: Tasas impositivas efectivas pagadas por las filiales de propiedad mayoritariade empresas estadounidenses, 1983 y 1999(En millones de dólares y porcentajes)

Ingresosnetos

(2)

Tasaimpositiva

efectiva (%)(1)/[(1)+(2)]

Impuestosextranjerossobre los

ingresos (1)

Cambioen la tasa

impositivaefectiva

1983-1999 (%)


ingresos (1)

Ingresosnetos

(2)

Tasaimpositiva

efectiva (%)(1)/[(1)+(2)]

1983 1999

30 600

5 588

12 50380

45317554

666

1 76625

1 09074488

494

8272916

1691 504

394 1972 805

5 129

1 00339226850

12561

119-4128

517--

-22964898

49,6

39,8

49,137,036,927,141,352,5

42,734,22,8

39,626,749,6

72,746,389,543,913,440,058,050,3

32,8

62,210,773,454,159,7

-51,2

126,5-

44,9--

608,911,638,8

45 791

6 676

22 464259916234161

2 089

3 513153

1 1411 869

1001 825

1 022258899424653127

6 266165

4 481

1 54037555317222725833966

2 2973722

2 1791049

-55,3

-22,5

-59,9-18,4-28,8-15,6-12,0-30,2

-30,825,3

188,815,0

-90,6-79,0

-32,2-53,4-69,9-52,6-57,229,6

-62,6-47,5

-55,2

-45,6383,1-47,4-58,1-45,8

-67,0

-95,5-

-44,9--

-94,9-95,6-42,3

30 122

3 700

12 07547

2656538

736

1 3161331

48832

486

2 19725

13713223326

5 8002 842

2 509

1 64847

74059

185-

125196

-

422--

2748562

160 490

14 951

91 467599

2 570790282

3 610

8 375204

13 1472 2353 906

15 669

1 052939

2 4391 617

10 713118

22 602460

26 000

3 0123508805864752714

64237

6 9794026

4 8051 939

170

22,2

30,9

19,730,226,322,936,336,7

29,642,98,0

45,52,5

10,4

49,321,626,920,85,7

51,821,726,4

14,7

33,851,738,622,732,348,185,65,7

64,1

24,848,145,831,20,5

22,4

Todos los países

Canadá

Europa Austria Bélgica Dinamarca Finlandia Francia

Alemania Grecia Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos

Noruega Portugal España Suecia Suiza Turquía Reino Unido Otros

América Latina y otrospaíses del hemisferiooccidentalAmérica del Sur Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Perú Venezuela Otros

América Central Costa Rica Honduras México Panamá Otros



52

Ingresosnetos

(2)

Tasaimpositiva

efectiva (%)(1)/[(1)+(2)]


ingresos (1)

Cambioen la tasa

impositivaefectiva

1983-1999 (%)


ingresos (1)

Ingresosnetos

(2)

Tasaimpositiva

efectiva (%)(1)/[(1)+(2)]

Fuente: Elaboración propia con datos del Departamento de Comercio de los Estados Unidos [http://www.bea.doc.gov/bea/ai/newiid.htm].

a Constituida por 10 países en 1983 y 15 países en 1999.b Organización de Países Exportadores de Petróleo.c Europa, Canadá, Australia, Nueva Zelandia y Japón.d Los países en desarrollo abarcan el resto del mundo.

3 610

1 283141

1 66426

100286

110

724515357388724

5161042929031

9 261597

-66221

1 77977643188

5974

63118440

3 919

384

9 6982 690

19 53811 062

10,8

14,74,72,1

25,758,30,3

19,7

86,1

79,941,286,1

80,781,684,737,148,3

45,862,4

9,960,457,349,633,126,1

58,533,314,718,947,443,5

21,3

48,875,6

47,353,2

644

-15823815

-85

148

2 039125

1 09699

720

1 02229

133110751

9 0541 020

249450134

1 0694 136

228361

21478

52429721878

55

20 1062 996

34 37411 417

-64,3

-123,433,6

-88,9-

397,7

-43,1

-44,7-

-33,3-10,4-39,1

-46,5-84,9-47,0-34,312,3

-40,4-60,8

--0,7

107,4-43,7-7,2

-62,320,7

-61,027,2

-19,722,8

-46,8-12,5

-37,8

-58,4-48,2

-51,2-62,6

439

2217

369

1401

27

4 494-

1 421272

4 494

2 162461

1 6185329

7 810989

-7332

2 38376421331

8337

1094336

3 017

104

9 2328 342

17 56512 557

16 009

-1 3378 175

509-

4 817

1 171

2 242461960169652

1 343206163342632

24 1263 157

9124 111

-272 2494 8481 601

787

724106

3 905980647127

360

78 9844 648

114 52945 961

3,9

-10,62,82,9

-1,7

11,2

47,621,353,336,952,5

43,212,344,924,354,3

27,324,421,49,9

125,232,246,012,531,4

22,842,411,823,325,238,0

13,3

20,339,2

23,119,9

Otros países delhemisferio occidental Ant. Neerlandesas Barbados Bermudas Rep. Dominicana Trinidad y Tabago Islas del Reino Unido en el Caribe Otros

África Egipto Nigeria Sudáfrica Otros

Oriente medio Arabia Saudita Emir. Árabes Unidos Israel Otros

Asia y el Pacífico Australia China Hong Kong India Indonesia Japón Malasia República de Corea

Filipinas Nueva Zelandia Singapur Taiwán (Prov. china) Tailandia Otros

Internacional

Addenda: Unión Europeaa

OPEPb

Países desarrolladosc

Países en desarrollod

1983 1999



53

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La integración regionaly la coordinaciónmacroeconómicaen América Latina

Hubert Escaith

El fenómeno de contagio en las crisis financieras y cambiarias de

los últimos años indica que es preciso ampliar el campo de acción de la

política macroeconómica y llevarlo del plano nacional al plano regional.

Este artículo da a conocer los principales conceptos y desafíos que plantea

la cooperación macroeconómica en América Latina y el Caribe y los evalúa

desde el punto de vista de la teoría de los juegos. Bajo ciertas condiciones

que tienen que ver con el debate sobre las áreas monetarias óptimas,

ingresar a un esquema de cooperación favorecerá a todos los participantes.

Además, el trabajo muestra que debido a que el aumento de bienestar a

que da lugar la cooperación es endógeno, incluso en la presencia del

dilema del prisionero, en algún momento la cooperación se tornará estable.

Pese a que son promisorias a nivel subregional, las condiciones observadas

inicialmente en América Latina aún distan mucho de ser de dinamismo

autosostenido. En las primeras etapas de coordinación, la cooperación

es inestable y se necesita un marco institucional formal para iniciar y

coordinar el proceso. Además, habría que aplicar también políticas más

tradicionales de integración comercial.


Hubert Escaith

Director, División de Estadística

y Proyecciones Económicas


55

IIntroducción


Los primeros años del decenio de 1990 marcaron elcomienzo de una nueva era en el análisis de la interaccióneconómica entre los países de América Latina y elCaribe. Las perturbaciones se transmitieron por doscanales, el real y el financiero. La oleada deliberalización del comercio y la reanudación delcrecimiento económico que se produjo después de la�década perdida� de 1980 trajo consigo un fuerte repuntedel comercio intrarregional. El inicio de la década de1990 coincidió con una amplia introducción demecanismos financieros nuevos que permitieron quelos operadores transaran valores de mayor riesgo, dandopaso a un activo mercado de títulos financieros emitidospor las llamadas �economías emergentes�. Debido aesta innovación, a la solución del antiguo problema dela deuda gracias al plan Brady y a la creciente afluenciade inversión extranjera directa (IED), hubo nuevamentetransferencia neta de recursos a la región y se reanudóel crecimiento.

Sin embargo, la reactivación se acompañó de unamayor inestabilidad debido a la naturaleza del nuevomercado financiero internacional, donde el contagio yel efecto rebaño han pasado a ser una prominenterealidad. Por lo tanto, los shocks que se inician en unpaís tendrán efectos directos en el comercio y otrasvariables reales, en los márgenes financieros y el tipode cambio de la zona geográfica circundante, así comoen el entorno económico internacional si el país afectadoes lo suficientemente grande (como Argentina, Brasilo México). Pese a las diferencias de un país a otro enmateria de política o de equilibrios macroeconómicos,este destino común indica claramente que la integracióndel comercio y la globalización financiera han dadolugar a una dimensión subregional (Studart, 2002).

Debido a este elemento común, la estabilidadmacroeconómica nacional (incluidos sus aspectos reales)debería considerarse ahora un bien público regional.La existencia de externalidades exige coordinar mejorlas políticas económicas nacionales de la región. Pesea la interdependencia existente y no obstante importantesiniciativas para promover la coordinaciónmacroeconómica iniciadas en varias subregiones deAmérica Latina y el Caribe, la cooperación no siempresurge en forma natural, pese a que sería óptimo que lohiciera. Reflexionando sobre esta situación, Escaith,Ghymers y Studarts (2002) señalan que sorprende laausencia de un esquema regional o subregionalsistemático y operativo que se ocupe de los efectosindirectos; que, en rigor, las políticas económicassiguen siendo totalmente descoordinadas y todas lasdecisiones continúan adoptándose en círculos nacionalescerrados, sin tener en cuenta sus efectos secundarios,y que la indicación más clara de lo dicho es que seeligen sistemas cambiarios basándose en consideracionesestrictamente nacionales.

Dicho en otras palabras, y examinando el problemade la coordinación macroeconómica desde el punto devista de la teoría de los juegos, es evidente que lasestrategias dominantes descoordinadas que han adoptadolos países de América Latina y el Caribe no coincidencon el óptimo social que podría lograrse si se incorporarala cooperación regional. Ghymers (2001) sostiene quedesde el punto de vista de la coordinación regional, lamayor parte de las deficiencias institucionales puedenanalizarse en el marco del dilema del prisionero.

A partir de esa premisa, en este artículo sedemuestra que, incorporando avances recientes en lateoría de las uniones monetarias, la coordinaciónmacroeconómica dentro de esquemas regionales deintegración permite dar solución viable y robusta aldilema del prisionero. Asimismo, se comparan loselementos necesarios para que haya una solución conla regularidad estadística que se observa en la región,se describen los marcos institucionales que haríanposible esa coordinación y, finalmente, se sintetizanlas principales conclusiones.

LA INTEGRACION REGIONAL Y LA COORDINACION MACROECONOMICA EN AMERICA LATINA • HUBERT ESCAITH

56

< El presente trabajo se basa en diversas contribuciones a un programade investigaciones sobre la integración regional, los sistemascambiarios y la coordinación macroeconómica llevado a cabo en elmarco de la Red de Diálogo Macroeconómico (REDIMA)CEPAL/Comisión Europea. Los argumentos que en él se plantean seenriquecieron mucho gracias a las discusiones, observaciones ysugerencias de Christian Ghymers, Igor Ppaunovic y Rogerio Studart,así como de los participantes en la Red. Naturalmente, soy el únicoresponsable de cualesquiera errores o vacíos en el análisis que aúnpueda contener el trabajo.



57

IILa coordinación macroeconómica,el dilema del prisioneroy el problema del equilibrio ineficiente

Como lo señala Ghymers (2001), uno de los principalesobstáculos a la cooperación regional es la convicciónde que el interés nacional y la integración regional secontraponen. Según ese autor, pese a que la mayoríade los gobiernos comprenden que en un mundo perfectola mejor manera de resolver los problemas y desafíosque plantea la globalización es mediante la coordinaciónde las políticas, los criterios prácticos los llevan aaplicar políticas no coordinadas, que apuntan a optimizarobjetivos puramente nacionales y de corto plazo. Estasituación, en que la racionalidad individual impide lacoordinación, constituye el llamado dilema delprisionero.

1. La cooperación y el dilema del prisionero

El dilema del prisionero es una situación social pocoafortunada en que dominan actitudes miopes y egoístas,pese a que desde el punto de vista social lo mejor seríacooperar. En otras palabras, es un juego en que cadajugador tiene un incentivo para jugar en forma nocooperadora, ya sea porque hacer trampa maximiza suventaja personal si la otra parte juega de buena fe (estoes, aplica una estrategia de cooperación) o minimizasu pérdida si la otra parte decide renunciar al acuerdode cooperación y traiciona a su compañero de juego.

El nombre proviene de un cuento utilizado porA.W. Tucker. Dos individuos sospechosos son detenidos,no pueden comunicarse entre sí y tienen dosposibilidades: confesar o no confesar que cometieronel delito. Si ambos confiesan, serán condenados a cincoaños de prisión. Si ninguno de los dos confiesa, lo másprobable es que sean sentenciados por haber cometidodelitos menores y cada uno de ellos será condenado aun año de prisión. Pero si uno confiesa y el otro no, elque confiese será dejado en libertad mientras que elotro será condenado a una pena de diez años. En estejuego, la estrategia individual dominante (nocooperadora) consiste en no confiar en el otro detenidoy confesar, a fin de evitar la pena mayor.

Desde el punto de vista técnico, en este juego el

equilibrio no es un óptimo paretiano: a ambos jugadoresles convendría más no confesar. El cuadro 1 representasimbólicamente las estrategias y resultados de un juegoordinal de 2x2 que conducen al dilema del prisionero.Las estrategias C son de cooperación y las D dedeserción. R representa la recompensa por lacooperación mutua, T la tentación de abandonarunilateralmente la cooperación, P el castigo por elabandono mutuo y S la ventaja que otorga el incautojugador que coopera cuando el otro no lo hace.

CUADRO 1

Dilema del prisionero: representaciónsimbólica de un juego de 2x2

Cooperar (C)

Desertar (D)

Fuente: Elaboración propia.

(R,R)

(T,S)

Cooperar (C) Desertar (D)

(S,T)

(P,P)

En general, se dice que un juego constituye undilema del prisionero cuando para ambos jugadoresT>R>P>S.1 Este orden asegura que cada jugador tieneuna estrategia dominante que conduce a un equilibriocuyo resultado es inferior al paretiano. En esta situación,los jugadores –sean ellos personas, empresas o Estados–que apliquen la lógica irrefutable de estrategiasexclusivamente racionales y egoístas pueden verseatrapados en una situación subóptima.

Vemos entonces que no es fácil lograrespontáneamente una situación de equilibrio cooperador.A menos que el compromiso de cooperar de losjugadores sea fidedigno y obligatorio, o que un árbitroexterno asuma la coordinación, la cooperación seguirásiendo esquiva, por mucho que se permitaanticipadamente que los jugadores se comuniquen entre

1 Otro requisito, aplicable a juegos que se repiten, es que los jugadoresno pueden resolver el dilema turnándose al azar, aprovechándoseuno del otro. Esto significa que R> (T+ S) /2 (Axelrod, 1984).


ellos: cada uno de los jugadores tiene un incentivo parajugar en forma no cooperadora. Cuando el juego seamplía a más de dos jugadores, se convierte en unaversión de la llamada “tragedia de los comunes” (Hardin,1968). Decisiones que son acertadas desde el punto devista individual se tornan erradas desde el punto devista colectivo.

Una de las maneras de resolver el problema esconsiderar que los jugadores pueden optar por llegar aun acuerdo, comunicándose entre ellos. Evidentemente,si las partes pueden negociar un acuerdo vinculante, elproblema desaparece. Para castigar las conductas nocooperadoras, pueden establecerse sanciones, de talmodo que para cada jugador R>T>P>S. Como esnatural, cuando se trata de países soberanos, que sonlos actores que hay que considerar en el juego de lacoordinación macroeconómica, los acuerdos quecontemplan sanciones, como el tratado de Maastrichten Europa, no siempre pueden hacerse cumplir pormedios legales y pueden dejarse sin efecto o renegociarsecuando una de las partes estima que están en juego losintereses “superiores” del Estado.

Por lo tanto, en estos casos no basta con la solacomunicación y el problema de los gobiernos es contraercompromisos confiables. Este problema, que escaracterístico de la política macroeconómica, tambiénpuede abordarse desde el punto de vista de la teoría delos juegos. De hecho, aunque no haya un contratovinculante, se puede llegar a un resultado de cooperacióncuando los juegos se consideran desde una perspectivadinámica. Cuando se trata de resolver un problema defalta de cooperación, el tiempo es un factor importante.El hecho de que los jugadores deban reunirse una yotra vez prepara el camino para desarrollar estrategias“amables”, incluso cuando los jugadores son egoístas:la cooperación se basa en el interés propio, sin ayudade autoridades centrales o supranacionales. Hay doscondiciones importantes para que la cooperaciónprospere en este contexto: que se base en la reciprocidady que los resultados futuros sean lo suficientementeimportantes como para que la reciprocidad sea estable.

Los jugadores en la vida real -individuos, empresaso países- no juegan una sola vez sino que interactúanrepetidamente. En consecuencia, cada jugador puedeadquirir prestigio e inspirar confianza 2 respecto de su

propio comportamiento y aprender a conocer la conductade los demás. No sólo adquirirá conocimiento acercadel comportamiento recíproco sino también la capacidadde premiar las conductas cooperadoras (estrategia C)o castigar el comportamiento no cooperador (D).

Esta es la estrategia del golpe por golpe: el jugadorA comienza cooperando y sigue haciéndolo mientrascoopere el jugador B. Si B no coopera y aplica laestrategia D, todavía es tiempo de contraatacar con laestrategia D y evitar los desastrosos resultados CD oDC. La estrategia del golpe por golpe es la mejoralternativa cuando los juegos se repiten indefinidamenteo el suficiente número de veces. Sin embargo, cuandoel número de juegos es limitado, hay grandesprobabilidades de que en la última vuelta el otro jugador(de manera perfectamente racional) utilice la estrategiaegoísta y no cooperadora, porque su contrincante notiene posibilidades de desquitarse. Con el mismorazonamiento, no habrá cooperación en la penúltimavuelta, y así sucesivamente.

Sin embargo, puede ser que predomine lacooperación, porque en la vida real la hipótesis deracionalidad y egoísmo puros no siempre representa elcomportamiento real de los jugadores. Como lodemuestra Axelrod (1984), puede haber cooperaciónincluso en un mundo de incondicional mala fe cuandoal menos algunos de los jugadores están dispuestos ainiciar el juego utilizando una estrategia cooperadora(“amable”). La cooperación puede surgir si haypequeños grupos de personas que basan su cooperaciónen la reciprocidad e interactúan entre sí, incluso enpequeña medida. Para este autor, la conclusión másalentadora es que se puede acelerar el desarrollo de lacooperación cuando los participantes estánfamiliarizados con los elementos de la teoría pertinente(Axelrod, 1984, p.24).

2. Costos y beneficios de la coordinación

Por lo general, los aspectos técnicos relacionados conlos beneficios y costos de la coordinaciónmacroeconómica se analizan desde el punto de vistadel concepto de zonas monetarias óptimas.3 Los paísesque estudian la posibilidad de adoptar la moneda de untercer país (por ejemplo, la dolarización) o deincorporarse a una unión monetaria (como la UniónEconómica y Monetaria europea) ponderan los posiblesbeneficios con los costos esperados. Desde que Mundell


58

2 En la teoría de los juegos, los conceptos de prestigio y confianzason muy complejos y exigen partir de supuestos acerca del grado deracionalidad de los jugadores, de información asimétrica, de lasdistintas características de los jugadores y de muchos otros elementos.Como sólo nos proponemos plantear los conceptos básicos de lateoría, tratamos de plantearlos de la manera más sencilla posible.

3 Véanse ejemplos de cooperación fiscal en Escaith y Paunovic(2003).



59

(1961) elaboró el concepto de zonas monetarias óptimas,sus elementos se definen en función de la relacióncomercial y de la simetría o asimetría de lasperturbaciones externas. Mientras mayor sea lavinculación, más conveniente será la unión; y paracompensar las imperfecciones de los dos primerosfactores se examinan dos aspectos adicionales, el gradode movilidad de la fuerza de trabajo y el sistema detransferencias fiscales.

Así pues, en el modelo de Mundell-Fleming lanaturaleza del sistema cambiario determina el grado delibertad para usar la política monetaria como manerade responder a las perturbaciones externas (reales). Enlos sistemas de cambio fijo, un shock se transmitiríadirectamente a la economía mediante la reducción/ oincremento de las reservas internacionales y laconsiguiente reducción o incremento de la ofertamonetaria y, por ende, dadas las rigideces nominales,a la demanda agregada. Un tipo de cambio flexiblepermitiría utilizar la política monetaria con másflexibilidad para contrarrestar el shock externo y ajustarlos precios relativos, a expensas de una tasa de inflaciónmás alta.

Para Mundell (1961),4 la zona monetaria óptimase da en los casos en que los beneficios de renunciar aluso del tipo de cambio como mecanismo interno deajuste son superiores a los costos de adoptar una monedaúnica en un sistema de cambio fijo. Estos elementosindican las condiciones concretas con arreglo a lascuales a un grupo de economías le conviene adoptaruna moneda única, a partir de un análisis del aumento(microeconómico) de la eficiencia y de los costos(macroeoconómicos) de la pérdida de flexibilidad.

La utilidad/sustentabilidad de una zona monetariaóptima a menudo se determina en función de lamovilidad de la fuerza de trabajo, el tamaño y la aperturade la economía, la semejanza de la estructura productivay la incidencia (o asimetría) de las perturbacioneseconómicas. Si hay una marcada relación comercialmutua, peligro de shocks externos y sincronización delos ciclos económicos, aumentan los beneficios netosque se espera obtener de la adopción de una moneda yde una política monetaria comunes. A decir verdad,cuando los shocks afectan de manera similar y en elmismo punto de su ciclo económico a todos los paísesno es necesario modificar el tipo de cambio. Laflexibilidad y la movilidad del mercado de trabajodisminuyen el costo real del ajuste cuando los shocks

y los ciclos no son perfectamente simétricos, mientrasque la existencia de sistemas de compensación fiscalpermite realizar transferencias entre perdedores yganadores.

Pese a su interés teórico y a la orientacióncualitativa que proporcionan, los criterios relativos alas zonas monetarias óptimas son de escasa utilidadpráctica. En especial, no sirven mucho para tomardecisiones, puesto que en la práctica no pueden aplicarsepara cuantificar el equilibrio de costos y beneficios(McCallum, 1999). Además, en el último tiempo, laliteratura tiende a centrarse en dos cuestiones empíricasque reevalúan la pertinencia de los aspectos antesmencionados en relación con estas zonas.

La primera de esas cuestiones examina el problemadel equilibrio entre costos y beneficios mediante larevisión de lo que le cuesta realmente a un país perderla capacidad de utilizar el tipo de cambio comomecanismo de política, y estudia cuán eficaz resultarealizar leves ajustes del tipo de cambio. Cuando unaeconomía experimenta un shock nominal, no tienesentido ajustar la paridad y en materia de bienestarserviría más un sistema de cambio fijo.5 En realidad,el tipo de cambio podría ser un mecanismo útil cuandolos shocks afectan a países determinados y son al mismotiempo reales y transitorios. De acuerdo con literaturareciente, la probabilidad de que se produzca este tipode situaciones es menor a medida que la integracióndel comercio disminuye la importancia de las fronterasnacionales y que las políticas orientadas a lograr laestabilidad reducen las perturbaciones provocadas porlas políticas. Además, al analizar los costos y beneficiosde las zonas monetarias óptimas, los autores modernospartidarios de las uniones monetarias estiman que unaflexibilidad pura y perfecta del tipo de cambio no es laalternativa adecuada, debido a que el comercio y lasinterrelaciones financieras modernas hacen que dichaflexibilidad no sea una opción viable (Buti y Sapir,1998).

Desde el punto de vista del presente estudio, lasegunda tendencia “revisionista” de la literatura relativaa las zonas monetarias únicas reviste especial interés.La integración del comercio a nivel regional aumentala correlación de los ciclos económicos y promueveiniciativas institucionales nuevas que darán lugar a unnudo positivo de intercambio para el propio comerciointrarregional. En consecuencia, la cooperación creasus propias condiciones de sustentabilidad. En elapartado siguiente examinaremos con más detalle estos

4 McKinnon (1963) y Kenen (1969) también contribuyeron de maneraimportante a la bibliografía sobre las zonas monetarias óptimas. 5 Véase Parrado y Velasco (2002).


aspectos y mostraremos cómo se aplican a la cuestióndel dilema del prisionero.

3. Las ventajas dinámicas de la coordinaciónde las políticas macroeconómicas en elplano regional

Como ya se señaló, los avances recientes de la teoríapositiva acerca de las zonas monetarias óptimas y laexperiencia de la Unión Económica y Monetaria europearevelan que, en realidad, las pautas sobre lo que esóptimo son de carácter endógeno. Como observanFrankel y Rose (1996) y lo ilustra el caso de la UniónEuropea, determinar si los principios aplicables a laszonas monetarias óptimas son adecuados es algo queno puede hacerse a partir de datos históricos, puestoque la estructura de las economías nacionales –enespecial la del comercio– se verá afectada por la creaciónde una zona monetaria y lo más probable es que varíe.Para estos autores, los principios relativos a las zonasmonetarias únicas son solidariamente endógenos:

‘Lo más probable es que los países vinculendeliberadamente sus monedas con las de sus asociadoscomerciales más importantes, a fin de captar las ventajasque acompañan a una mayor estabilidad del tipo decambio. Al hacerlo, pierden la capacidad de establecerla política monetaria independientemente de sus vecinos.El hecho de que su política monetaria vaya a estarestrechamente vinculada con la de esos vecinos podríaconducir a una asociación positiva entre el vínculocomercial y los vínculos de ingreso. En otras palabras,la asociación podría ser el resultado de la aplicaciónpor los países de los principios de zona monetariaóptima, y no un aspecto de la estructura económica,que es invariable ante los sistemas cambiarios’ (p.15).6

Como consecuencia de lo anterior, los autoresconcluyen que, a juzgar por los datos históricos, podríaparecer que algunos países son malos candidatos paraingresar a la Unión Económica y Monetaria europea.Sin embargo, cualquiera que sea la razón, laincorporación a ésta puede darle bastante impulso a laexpansión del comercio y esto puede traducirse en unamayor relación entre los ciclos económicos. En otraspalabras, las probabilidades de que un país reúna los

requisitos para ingresar a una unión monetaria sonmayores ex post que ex ante.

En este contexto endógeno, la coordinaciónmonetaria y cambiaria a nivel regional puederepresentarse por un nuevo tipo de juego de suma nocero en el cual el resultado positivo es mayor mientrasmás veces se repite el juego: mientras más se juega,más se gana. Por razones objetivas, relacionadas conaspectos de las zonas monetarias óptimas (falta de vigorde la integración comercial y financiera, asimetría delos ciclos económicos) y con factores subjetivos (menorconfianza en los compromisos regionales y flojedad delos procedimientos para hacerlos cumplir) puede sucederque las ventajas que acarree inicialmente llegar a unconsenso sobre la aplicación de una política regionalpara responder a las perturbaciones externas no seantan grandes comparadas con los resultados de lasestrategias no cooperadoras. Reconocemos aquí lapresencia del típico dilema del prisionero, en que laestructura de los incentivos es anómala. Sin embargo,debido a la endogeneidad de los principios de las zonasmonetarias óptimas, a medida que pase el tiempo ymientras más países interactúen entre sí, mayor será elbienestar que produzca la coordinación y menor latentación de renunciar a ella.Si volvemos al planteamiento formal del dilema delprisionero (cuadro 1), se observa que los beneficios dela cooperación R (t) dependen positivamente del númerode veces t que se repita el juego.

dR/dt>0

El gráfico 1 representa esquemáticamente este juego.La primera letra que figura entre paréntesis indica laestrategia de A, mientras que la segunda es la estrategiade B. Para mayor facilidad, supongamos que B aplicala estrategia de golpe por golpe. Ambos países cooperanen la vuelta inicial y ganan R0.

- Si A abandona el juego en la primera vuelta,gana T y B obtiene el resultado S, pero ambos sóloganan P en la segunda vuelta, cuando B responde conla estrategia de golpe por golpe.

- Si A coopera, ambos países ganan R1, en queR1>R0.


60

6 La cita que aparece entre comillas simples fue traducida del inglés.



61

El mismo razonamiento se aplica a las movidasposteriores, en que Rt>R(t-1).

Gracias a que el valor de Rt es endógeno yprogresivo, en este tipo de juegos las ventajas de lacooperación deberían aumentar con el tiempo, hastallegar a una situación en que R(t*)>T. Cabe recordarque sólo hay dilema del prisionero cuando, en el casode ambos jugadores, T>R>P>S y la estrategiadominante indica que cada jugador debería desertar eljuego y aplicar una estrategia de no cooperación. Trasrepetir el juego hasta el tiempo t*, los beneficios enmateria de bienestar aumentan al punto en que abandonar

el juego deja de ser la estrategia dominante .Véase enel gráfico 2 una representación del resultado del juegode cooperación.

Como es evidente, las primeras etapas del juegode cooperación son decisivas para su éxito, cuando elvalor de Rt es inferior al de T o demasiado próximo alde éste, de modo que la ventaja neta de la cooperaciónes demasiado incierta. Esta advertencia es particular-mente importante en el caso de América Latina, cuyogrado de integración comercial y financiera es másprecario que el de Europa.

Representación esquemática del juegoGRAFICO 1

Abandonar (P, P)

Abandonar (T, S)Cooperar (R0, R0)

Cooperar (R1, R1)

Abandonar (T, S)

Abandonar (P, P)

Abandonar (P, P)

Abandonar (T, S)

Cooperar (R2, R2)

etc.

Beneficios dinámicos de la cooperción y dilema del prisioneroGRAFICO 2

Beneficios de lacooperación

R

T

R < TDilema delprisionero

Resultado decooperación

TiempoR > T

Fuente: Escaith y Paunovic (2003).

Cooperar (R3, R3)



62

IIIConvergencia económica,integración y coordinación de políticasen América Latina

Como ya se señaló, el concepto de zona monetariaóptima, pese a sus limitaciones, es un buen punto departida para estudiar si es viable iniciar un procesodinámico de coordinación de políticas en un marcoregional. El tema pasa no sólo por consideracionesinternas, sino también por efectos externos vinculadoscon la dimensión regional de la transmisión de lasperturbaciones.

La evolución de las economías de América Latinay el Caribe desde mediados de la década de 1980 revelaconvergencia en materia de políticas y logrosmacroeconómicos. Frente al shock negativo de la crisisde la deuda de 1982, a los ajustes que fue necesariorealizar tras el cambio de sentido de las transferenciasnetas de recursos financieros del resto del mundo y alos casos de inflación elevada e hiperinflación, lamayoría de los países emprendieron programas deestabilización. Estos programas incluyeron un conjuntobásico de objetivos, estrategias y mecanismos comunes.Además, el aumento de la dependencia delfinanciamiento externo que se produjo en la década de1990 hizo que las autoridades encargadas de formularlas políticas perdieran independencia para apartarse delas políticas convencionales.

La tendencia no sólo afectó las políticasmacroeconómicas stricto sensu, sino que trajo consigouna transformación más profunda del marco institucionalmediante reformas estructurales. La evolución de losíndices de reforma (CEPAL, 2001) revela que hacia finesdel decenio de 1990 la mayoría de los países de AméricaLatina y el Caribe habían logrado converger en materiade reformas del comercio, las finanzas y la liberalizacióndel capital.

Como resultado de esta evolución, los países dela región, en su mayoría, iniciaron el decenio de 2000compartiendo numerosas características relacionadastanto con su concepción de las políticas económicascomo con sus resultados. Compartir objetivos, estruc-turas y mecanismos institucionales es terreno bastantefértil para coordinar políticas. El que sea óptimoincorporar este aspecto en las estrategias nacionales

dependerá en parte de un estudio comparado de suriesgo de enfrentar shocks externos. El primer aspectoque se examinará es la integración del comercio.

1. La integración del comercio

Uno de los aspectos fundamentales de la coordinaciónde la política macroeconómica y la creación de unazona monetaria óptima es el grado de interrelacióncomercial de los países que podrían llegar a asociarseen el sector de comercio. Tradicionalmente, el análisisde este punto se efectúa en función de las corrientescomerciales y de la simetría de las perturbacionesexternas.

a) El comercio intrarregionalA partir de 1991, y tras recuperarse de la crisis

de la deuda de 1982, el comercio intrarregional de lospaíses de América Latina y el Caribe, particularmentedentro de los esquemas de integración subregionales(Grupo Andino, CARICOM, Mercado Común Centro-americano, Mercosur), aumentó mucho más rápidamenteque el comercio extrarregional, al menos hasta 1998.En rigor, el comercio intrarregional, que en 199lrepresentaba 13% de las exportaciones totales, se elevóa 20% en 1998, es decir, a una tasa implícita de casi15% al año en valores reales. Debido a la crisis delMercosur y a la declinación del Grupo Andino, en 2002esta proporción se redujo a 16%, con lo cual elcrecimiento anual del período 1991-2002 disminuyó a9% (cuadro 2). A nuestro juicio, este crecimiento esparticularmente significativo, ya que el comercio haaumentado en forma mucho más dinámica que elproducto interno bruto (PIB) y ha incrementado su aporteal nivel de la actividad económica.

Las transacciones económicas al interior de cadaesquema de integración subregional han estadoadquiriendo creciente importancia (gráfico 3), no sóloen términos cuantitativos sino especialmente cualitativos.En efecto, mientras que el comercio extrarregional secompone de productos tradicionales (commodities o



63

Esquemas de integración: Comercio intrasubregionalen relación con sus exportaciones totales(Porcentajes)

GRAFICO 3

30,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

MercosurComunidad AndinaAmérica Central

CARICOM

Fuente: CEPAL (2002 a).

productos básicos elaborados), en América del Sur elcomercio intrarregional se basa en manufacturas, loque permite a las economías nacionales diversificar subase exportadora (Benavente, 2001). Por otra parte,México, Centroamérica y los países del Caribe handiversificado sus exportaciones gracias a su accesoprivilegiado al mercado estadounidense (con industriasmaquiladoras) o a sus ventajas naturales en materia deturismo.

Para los fines del presente estudio la tendenciaseñalada tiene dos consecuencias importantes ypotencialmente contrapuestas. Primero, de acuerdo conel punto de vista tradicional sobre las zonas monetariasóptimas, aumenta la transmisión de los shocks a travésdel comercio y, por lo tanto, contribuye a lainterdependencia de los países. Segundo, acrecienta

CUADRO 2

América Latina y el Caribe: Evolución delcomercio y del producto interno bruto,1991-2002

Fuente: Elaborado por el autor con datos de la CEPAL.

a Porcentajes, a partir de datos a precios constantes de 1995.b Estimadas a partir de datos a precios corrientes.

Oferta total

Producto interno brutoImportaciones de bienes y serviciosExportaciones de bienes y servicios

Exportaciones a otros países deAmérica Latinab

4,5

3,312,08,5

14,8

Tasa media decrecimiento anuala

3,3

2,58,07,3

9,2

1991-20021991-1998

América Latinay el Caribe

las posibilidades de conflicto entre las políticascambiarias nacionales, puesto que estas exportacionesse componen de bienes de consumo e intermedios, queson sensibles a los precios relativos. Por lo tanto, si unode los asociados comerciales regionales devalúa, losflujos comerciales en la región podrían versesignificativamente afectados, dando lugar a tensionesregionales (como ocurrió con el Mercosur tras lasdevaluaciones en Brasil o Argentina) o a devaluaciones

7 Véase en CEI (2003) un análisis de aspectos de la cooperacióndesde el punto de vista del Mercosur.

competitivas (como sucedió en Europa a fines deldecenio de 1970). No hay duda alguna de que estosefectos transversales deben influir directamente en laelección del sistema cambiario nacional y en losbeneficios que podría acarrear la coordinación regional.7



64

b) L a r e l a c i ó n d e i n t e r c a m b i o

las fluctuaciones de la relación de intercambio (esto es, la variación de los precios de las exportaciones de un país en relación con aquellos de sus importaciones ) son una importante fuente de inestabilidad. Las características estructurales hacen que los precios de las exportaciones sean muy inestables porque éstas incluyen una alta proporción de commodities; por otro lado, debido al mayor contenido tecnológico de las importaciones, hay escasas posibilidades de sustituirlas por productos locales, incluso cuando suben sus precios relativos. Los cambios no transitorios de los precios relativos, como lo ilustran las tendencias estructurales de la relación de intercambio, son un problema que se viene estudiando hace bastante t iempo.8

relativos son quizá más perjudiciales para la inversión que la evolución de estos a largo plazo, puesto que la inestabilidad aumenta la incertidumbre sistémica y reduce la capacidad de adoptar decisiones acertadas. Además, tales fluctuaciones tienen más importancia cuando se trata de coordinar la política macroeconómica, en especial cuando esta política tiene por objeto precisamente estabilizar las variables nominales y reales,

años la evolución de la relación de intercambio ha variado mucho de un país a otro en cuanto a tendencias9

e inestabilidad. Como promedio anual del período comprendido entre 1991 y 2002, seis de 199 países experimentaron perturbaciones negativas y 11 tuvieron shocks positivos. Esto se tradujo en un promedio anual positivo de sólo de 0,2% para la región en su conjunto (0,6% como promedio simple para los países individualmente considerados), y los valores extremos oscilaron entre – 2,4% (Nicaragua) y 3,7% (Venezuela).

desviaciones estándares que fluctúan entre un mínimo de 2,6 en el caso de México, que tiene la ventaja de que sus exportaciones son diversificadas, y un máximo de 21,6 en Venezuela, que es monoexportador de petróleo. En la región en su conjunto, la volatilidad de las exportaciones totales es baja, de 3,4, pero la cifra se eleva a 8,1 si se calcula como promedio simple de l o s p a í s e s .

Al examinar la correlación entre países, se observaque la mayoría de los países de la región compartenuna interdependencia positiva, mientras que elcomportamiento de un grupo reducido de ellos esdivergente. Esto se comprueba mejor en la sección Bdel gráfico 4, que muestra los países de América Latinay el Caribe según los componentes principales de lavariación de la relación de intercambio. En los dosprimeros ejes, que en conjunto explican un 65% de lavarianza total, puede observarse un primer grupo depaíses en el cuadrante noroeste, formado por Ecuador,Venezuela, Argentina y en menor medida Colombia yMéxico, que son exportadores de petróleo. Panamáaparece en forma separada, por su carácter específicocomo zona elaboradora y de tránsito.

Con la excepción de Bolivia, todos los demáspaíses de América Latina y el Caribe se agrupan en unconjunto compacto en la parte oeste del gráfico. Esteconglomerado incluye la totalidad de los paísespertenecientes al Mercado Común Centroamericano ycasi todos los del Mercosur, salvo Argentina. Estosignifica que los países de estas dos zonas de integracióncomparten las mismas tendencias (de corto plazo) enlo que respecta a variaciones de la relación deintercambio, lo que constituye una base importante paracoordinar una respuesta regional a las perturbacionesexternas comunes. Desde este punto de vista, la situaciónde los países andinos es más diversificada, debido aque se especializan, respectivamente, en exportacionesde petróleo (Ecuador y Venezuela, pero tambiénColombia) o de otros minerales (Bolivia y Perú).

c) Los tipos de cambio efectivosAlteraciones comunes de la relación de intercambio

y el mayor vigor del comercio intrarregional deberíanconducir a una mayor covariación de los tipos de cambioefectivos reales. Al calcular estos tipos de cambio setiene en cuenta la evolución nominal de los tipos decambio bilaterales en relación con cada uno de lospaíses con que se comercia (socios comerciales),corrigiendo en función de las diferencias de las tasasde inflación interna pertinentes y ponderando laimportancia relativa del socio comercial dentro delcomercio total de un país.

El tipo de cambio real efectivo es una medidaampliamente aceptada de la competitividadmacroeconómica de corto plazo. Como tal, es unimportante indicador para seguir la marcha de losesquemas de integración comercial: cuando aumenta(o disminuye), el país que entrega la información gana(o pierde) competitividad respecto del promedio

8 Véase Ocampo y Parra, 2003.9 En esta oportunidad, el término “tendencia” no se refiere a lo quelos estadísticos puedan entender por tendencias deterministas (porejemplo, en contraposición a fluctuaciones aleatorias).

A: Variación anual media

América Latina y el Caribe: Relación de intercambio,1991 - 2001

GRAFICO 4

VEN

SLV

NIC

CHL

HND

PAN

BOL

ECU

COL

PRY

PER

GTM

BRA

CRI

ARG

URY

HTI

DOM

ALC

MEX

-5,0 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0

Variaciones anuales de los términos de intercambioPromedio (1991 - 2002)

Variación media Desviación estándar

1

0,8

0,6

0,4

0,2

0

-0,2

-0,4

-0,6

-0,8

-1

MEX

ECUVEN

DOMCHL

COL

NIC

HNDPER

BRA

URY

ARG

ALC

SLVPRY

GTM

CRI

PAN

HTI

-1 -0,5 0 0,5 1

BOL

Términos de intercambio, 1991 - 2002Ejes de los componentes principales

Eje F1 (39%) de la varianza total

Eje

F2

(27%

) de

la v

aria

nza

tota

l

B. Círculo de correlaciones sobre ejes 1 y 2(65% de la varianza total)

Fuente: Elaborado por el autor con datos de la CEPAL.



65



66

(ponderado) de su socio comercial. Evidentemente,cuando los socios regionales constituyen una proporciónimportante del comercio exterior, las oscilaciones deltipo de cambio (o los precios internos) de los paísesvecinos influirán mucho en la competitividad globaldel comercio de cada país.

Este efecto meramente cuantitativo y mecánico seacentúa debido a la elasticidad-precio potencialmentemayor del comercio intrarregional. Como en AméricaLatina éste incluye un coeficiente más elevado demanufacturas, la demanda podría ser más sensible a lavariación de los precios relativos que la de los bienesque se exportan al resto del mundo. En el caso deAmérica Latina (en especial de Sudamérica) lasexportaciones al resto del mundo consisten más quenada en productos básicos, cuyos precios se fijan en elmercado internacional. Por lo general, las empresasque participan en el comercio intrarregional son máspequeñas que las que comercian con el resto del mundoy son más sensibles a las fluctuaciones transitorias delos precios relativos.

Calculamos los coeficientes de la correlación entrelos tipos de cambio de los países de América Latina yel Caribe desde 1992 hasta el primer semestre de 2003respecto de la variación trimestral de cuatro categoríasde tipos de cambio real, a saber, el cambio bilateralrespecto de la economía de los Estados Unidos; elcambio efectivo respecto del tipo de cambio de asociadoscomerciales de la región (un promedio ponderado deltipo de cambio bilateral ajustado por la diferencia dela tasa de inflación); el cambio efectivo respecto deasociados comerciales de fuera de la región (excluidoslos Estados Unidos) y el tipo de cambio efectivo respectode todos los asociados comerciales, tanto de la regióncomo extrarregionales. Los coeficientes de correlacióncalculados fueron los contemporáneos, por lo que sólose captaron los efectos más directos y observables. Lossocios comerciales se ponderaron de acuerdo con susexportaciones al país informante.

A los efectos de este estudio, los coeficientes másinteresantes fueron los de correlación con el tipo decambio real efectivo respecto de los asociados regionales,porque reflejan la intensidad de los shocks que setransmitieron de un país a otro de América Latina y elCaribe a través del tipo de cambio, ya sea por el comercioo por otras causas. Sin duda alguna son un importanteindicador de la integración macroeconómica. Cuandoal interior de un esquema subregional de integraciónse dan relaciones comerciales estrechas, las presionespositivas que se produzcan en un país (por ejemplo, unaumento de la competitividad del tipo de cambio)

deberían traducirse en presiones negativas en losasociados comerciales de la región.

Por construcción y debido a la simetría de lasrelaciones comerciales, cuando se consideran todos lospaíses de América Latina y el Caribe incluidos en elcálculo del tipo de cambio real efectivo regional, lasuma de los coeficientes de correlación se aproxima acero. Mientras mayor sea la relación comercialintrarregional, mayores serán las variaciones positivasy negativas. Sin embargo, parte de la interacciónexaminada mediante el comportamiento de los tipos decambio real efectivos regionales puede obedecer a untercer factor, de carácter externo, al que todos los paísesde la región reaccionan simultáneamente (por ejemplo,un shock externo de gran magnitud, como las crisisasiática y rusa del período 1997-1998). Para excluireste problema, se restaron los coeficientes de correlacióncorrespondientes al tipo de cambio real respecto deldólar de los Estados Unidos de los resultados obtenidosa partir de los tipos de cambio real efectivos de laregión. Se construyó un índice utilizando la suma delos valores absolutos de los resultados obtenidos paracada país, normalizados por el total en el conjunto delos países (gráfico 5).

Como era de prever, los países más grandes de laregión (Argentina, Brasil y México) figuraron entre losque más interactúan con el resto de América Latina yel Caribe. Sin embargo, no hay que sacar conclusionesdefinitivas de este índice. Pese al proceso de exclusiónutilizado, sigue estando sujeto a efectos de correlaciónespurios10 que afectan los resultados. Además, el índicese calcula mejor en “años normales” debido a que losgrandes shocks asimétricos que afectan a una economíapequeña pueden entorpecer el procedimiento deindización. Por ejemplo, Uruguay ha estado estrecha-mente integrado a la economía del Mercosur y entre1992 y 2001 ocupó un lugar destacado en el índicecalculado (6,6). La fuerte devaluación que tuvo lugaren 2002 no influyó gran cosa en el tipo de cambioefectivo de los socios comerciales del país debido alreducido tamaño de su economía, y el efecto resultantefue que al incorporar en el cálculo los años 2002 y 2003su índice de integración cayó más de dos puntos, a 4,4.

Al examinar el tipo de cambio real efectivo respectode los asociados comerciales extrarregionales

10 Por ejemplo, el aumento de los precios internacionales del petróleopuede influir en el tipo de cambio nominal de los países exportadoresde este producto, como Venezuela, y la tasa de inflación interna delos importadores, con lo cual afecta simultáneamente el tipo decambio real efectivo de los exportadores y de los importadores, pormucho que no mantengan relaciones económicas estrechas.



67

(excluyendo los Estados Unidos), se puede sacar otraconclusión. Resulta sorprendente que la mayoría delos elementos de la matriz de correlación sean positivosy que varios de ellos tengan un valor elevado encomparación con el tipo de cambio real efectivo regionaly con las tablas bilaterales con el dólar de los EstadosUnidos. Esta impresión se confirma cuando se aplicanlas variaciones del tipo de cambio real al análisis delcomponente principal. En el caso de éste, mientras másestructurada sea la covarianza en las series originales,menor será el número de factores comunes necesariospara “explicar” la varianza total de la muestra. El

cuadro 3 permite ver claramente que las covarianzasson más sistémicas cuando se analizan las fluctuacionesdel tipo de cambio respecto de “otros” socioscomerciales, distintos de los Estados Unidos o deasociados de la región. En el primer caso, el primerfactor explica 40% de la varianza, esto es, alrededordel doble del valor que se encuentra en los otros doscasos. La misma diferencia persiste cuando se consideransegundos y, aunque menos, terceros factores.

Al parecer, la mayoría de los países de AméricaLatina y el Caribe comparten una tendencia comúnrespecto de monedas distintas del dólar (en nuestra

América Latina y el Caribe: Indice de integracióncambiaria regional

GRAFICO 5

NIC

ECU

BRBPER

CHL

URY

HNDDOM

TTO

GTM

JAM

COL

CRI

PRY

ARG

SLV

BOL

VENBRA

MEX

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0

Indice de integración cambiaria regional

Fuente: Elaborado por el autor.



68

muestra, sobre todo monedas europeas y asiáticas).Esto se explica fácilmente si se piensa que, de facto ode jure, estas economías pertenecen a la zona dólar y,en consecuencia, el valor de sus divisas tiende aexperimentar las mismas fluctuaciones en relación conotras monedas internacionales.

2. Los ciclos económicos internos

En las secciones anteriores examinamos la transmisiónde los shocks mediante la relación de intercambio o eltipo de cambio. Dada la acentuada vulnerabilidadexterna de la región, era de prever que estos shocksinfluirían en el dinamismo del crecimiento de cortoplazo. En la presente sección, investigaremos lacoincidencia de los “ciclos reales” al interior de laregión.11

A los efectos del estudio se utilizaron dos conjuntosde indicadores, uno de ellos la tasa de crecimientotrimestral del PIB, ajustada para tomar en cuenta lasvariaciones estacionales, y el segundo, la magnitud dela brecha del producto. Ambos se calcularon tomandocomo punto de referencia una tendencia de medianoplazo que se obtuvo uniformando la serie cronológicadel PIB real mediante la aplicación del ampliamenteutilizado filtro de la información de Hodrick-Prescott.Para reducirlo a parámetros se utilizó un valor estándarde 1600 y las series trimestrales se extrapolaron enambos extremos de la muestra, a fin de reducir laconocida sensibilidad de este filtro en los extremos.

La evolución del crecimiento del PIB obtenidautilizando las series filtradas capta las tendencias demediano plazo observadas desde comienzos del deceniode 1990 hasta 2002. El gráfico 6 muestra la existenciade dos dinámicas diferentes al comienzo del actualdecenio. El subgrupo de crecimiento bajo estuvoformado por los países de América Latina muy afectadospor la crisis del período 1997-1999 que golpeó anumerosas economías emergentes. En especial, la crisisafectó a las economías del Cono Sur, particularmenteen el contexto de las turbulencias que se produjeron enArgentina en 2001 y 2002. México y los países deCentroamérica y el Caribe pudieron eludir lasperturbaciones del período 1997-1999 gracias a quemantenían vínculos más estrechos con la floreciente

economía estadounidense y a que dependían menos delas exportaciones de productos básicos. La diferenciadesapareció el segundo semestre de 2001, cuando losEstados Unidos y otras economías industrializadasentraron en un ciclo recesivo.

El análisis de las fluctuaciones de corto plazo delPIB confirma esta heterogeneidad. Las variacionestrimestrales del PIB acusan escasa correlación a travésde la región en su conjunto y confirman los resultadosobtenidos por Cerro y Pineda (2002). Sin embargo,cuando se observa la evolución de la correlación a lolargo del período comprendido entre 1993 y 2002 y lasituación al interior de cada una de las subregiones,surge un patrón interesante. En efecto, la correlaciónno sólo es mayor cuando se calcula respecto de cadasubregión, sino que aumenta en el tiempo (cuadro 4).

Cuando se revisan los coeficientes de correlaciónque se obtienen para las brechas del producto (diferenciaporcentual entre el PIB potencial y el observado) secomprueba, sin embargo, que la moderada covariaciónde la actividad económica en la región es todavíasuperior a la coincidencia que se observa en dichasbrechas. Confirman lo anterior los resultados del análisisdel componente principal. Como lo indica el cuadro 5,el primer factor tiene mayor representación en el casode la variación trimestral del PIB total, en comparacióncon las brechas del producto.

Estos resultados indican que, si bien la covariaciónde la actividad económica de la región ha ido en aumentoa lo largo del período, sigue siendo difusa y que, engeneral, los países de América Latina y el Caribe seagruparon en torno a patrones subregionales comunes.

CUADRO 3

América Latina y el Caribe: Análisis de loscomponentes principales de la variacióntrimestral del tipo de cambio, 1992-2003(Resultados obtenidos respecto de los cuatroprimeros componentes)

Fuente: Cálculos del autor.

Socios ALCValor propio% varianza% acumulativo

Bilateral con Estados UnidosValor propio% varianza% acumulativo

Con otros asociados comercialesValor propio% varianza% acumulativo

Factor 4

4,422,222,2

3,919,319,3

8,040,040,0

Factor 3Factor 2Factor 1

3,517,539,8

2,110,529,8

2,612,952,9

2,713,453,2

2,010,140,0

1,68,0

60,9

2,311,564,7

1,88,8

48,7

1,36,3

67,2

11 En este contexto meramente descriptivo, el ciclo real debeinterpretarse como las fluctuaciones del PIB en torno a una tendencia y no se refiere a la fuente, ya sea monetaria o real, de las fluctuacionesobservadas. Para un estudio más detallado del movimiento de losciclos en América Latina, véase Cerro y Pineda (2002).



69

Esta característica es interesante si se recuerda que lacorrelación de los ciclos económicos a través de laregión es una de las razones que favorecen lacoordinación de la política macroeconómica y lacreación de zonas monetarias óptimas.12 Sin embargo,la flojedad del vínculo indica que la región aún distamucho de llegar a la situación de fortalecerse a sí misma

que corresponde al lado derecho del gráfico 2 (R>T).Como consecuencia de ello, la coordinaciónmacroeconómica en sí no es en absoluto condiciónsuficiente para una mayor integración, y hay quemantener y profundizar las políticas de integración mástradicionales.

GRAFICO 6

América latina: Evolución del PIB potencial, 1993 - 20027,0

6,0

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0

0,0

-1,0

-2,0

-3.0

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2000

Cono SurGrupo AndinoAmérica Central y el CaribeBRAMEX

Fuente: Elaborado por el autor, sobre la base de datos del Centro de Proyecciones Económicas de la CEPAL.

CUADRO 5

América Latina y el Caribe: Componentesprincipales de la variación trimestral del PIBy de las brechas del producto, 1993-2002

Variación de un trimestrea otroValor propio% varianza% acumulativo

Brecha del productoValor propio% varianza% acumulativo

Fuente: Elaborado por el autor.

Factor 4

4,834,234,2

3,625,525,5

2,517,952,2

2,819,745,2

1,712,564,6

2,316,561,7

1,39,1

73,8

1,410,071,7

Factor 3Factor 1 Factor 2

CUADRO 4

América Latina y el Caribe: Variacionestrimestrales del PIB, 1993-2002:(Coeficiente de correlación entre países)

Total 1993-2002 -1993-1997 -1993-2002

Fuente: Elaborado por el autor sobre la base de datos de la CEPAL.

a México, Centroamérica y la República Dominicana.

0,15-0,010,31

0,06-0,080,19

0,110,050,16

Promedios delperíodo:

0,140,070,20

Mercosur GrupoAndino

Mesoamé-ricaa

PromedioCorrelación media entre:

Correlación dentro de cadasubregión

Correlaciónen la región

12 Aunque no necesaria, si se tiene presente el concepto deendogeneidad de las zonas monetarias óptimas, como ya se señaló.



70

En las secciones anteriores vimos que las economíasde América Latina y el Caribe reúnen al menos algunosde los requisitos necesarios para aprovechar las ventajasde la coordinación macroeconómica y que el aumentoprevisto del bienestar probablemente sea una funciónpositiva del tiempo. Pese a sus beneficios potencialesy crecientes, iniciar un programa de coordinación depolíticas sólo resuelve parte del problema, puesto quesubsisten numerosos otros desafíos.

Como lo señaló Kronberger (2002), inclusoconsiderando que las razones para crear una zonamonetaria óptima son de carácter endógeno, hay quehacer frente a dificultades importantes, especialmentecuando se trata de economías emergentes. En especial,para que se inicie el proceso endógeno se requiere unafuerte voluntad política y un firme consenso político.En el apartado siguiente se identifican y comentanbrevemente algunos de estos aspectos.

1. La incertidumbre y el tamaño de la “unión”

En la vida real, para definir una estrategia común decooperación macroeconómica entre Estados soberanoshay que superar varios obstáculos. El primero de elloses, naturalmente, la incertidumbre acerca de losresultados que se obtendrán en definitiva de lacooperación, esto es, el balance de sus costos ybeneficios. Como se vio, tanto los conceptostradicionales como los de endogeneidad de las zonasmonetarias óptimas sirven de guía a este respecto y, almenos en el plano subregional, las perspectivas deAmérica Latina y el Caribe son buenas.

Es probable que el segundo de los obstáculos másimportantes sea la incertidumbre acerca de la formaen que se comportarán los demás socios, aspecto quees posible analizar desde una óptica institucional. Comoya se dijo, esta falta de certeza, que en un juego finitoimpide lograr un resultado de cooperación, se puedecontrolar y reducir si, mediante un acuerdo de caráctervinculante, se compromete a los jugadores a adoptaruna estrategia de cooperación. En el caso en estudio,se trataría de acuerdos que regulen las relacionesinternacionales entre países, pero no hay que subestimar

IVAspectos institucionales necesarios parainiciar y mantener la coordinación

lo difícil que resulta hacer cumplir los contratos –estoes, imponer sanciones– cuando se trata de Estadossoberanos.

Demopoulos y Yannacopoulos (2001) incorporaroneste aspecto práctico, analizando los costos y beneficiosde la coordinación macroeconómica en el contexto deuna zona monetaria, como función de su tamaño. Amedida que se amplía la zona monetaria, aumentan lasventajas de adoptar una moneda única, pero no contanta rapidez como las dificultades que entraña conveniren un conjunto de políticas comunes y hacerlas cumplira medida que nuevos países, que tienen sus propiosproblemas macroeconómicos, se incorporan a la zona.Debido a que se parte de la base de que los costos detransacción aumentan más rápidamente que losbeneficios, hay un umbral óptimo en función del númerode países participantes.

A juzgar por esta breve reseña, cabe deducir que,en los casos en que se da el dilema del prisionero, antesde poder promover la causa de la cooperación regionalen materia de política macroeconómica hay que aclararvarios puntos.

Ante todo, hay que considerar el primer conjuntode factores críticos, que se relaciona con la naturalezade los costos y beneficios. La cooperación no sólodebe favorecer a todos los participantes, sino que losbeneficios deben ser suficientemente superiores a losque se obtendrían en el caso de un resultado alternativode no cooperación. Al mismo tiempo, deben serfácilmente identificables y no demasiado inciertos, afin de que haya un claro incentivo a cooperar.

Segundo, hay que asegurarse de que no hayademasiados jugadores y de que pueda inducírselos aasumir compromisos de cooperar que seanrazonablemente vinculantes. En este punto, esindispensable crear un marco institucional adecuadoque contemple técnicas para llegar a un compromiso.

Aplicados al contexto de América Latina y elCaribe, ambos argumentos apuntan a que, al menosinicialmente, la cooperación debería limitarse a asociadossubregionales y basarse en instituciones regionalesvigorosas.



71

2. La credibilidad de las políticas macroeconómicas nacionales y regionales

Las técnicas institucionales necesarias para afianzar lacredibilidad de los compromisos contraídos sonfundamentales para comprender la importancia de contarcon un marco institucional apropiado para diseñar unmecanismo subregional de coordinación. Comosostienen Escaith, Ghymers y Studart (2002), estemecanismo debería contar con facultades adecuadas deseguimiento y de aprobación o rechazo, y requiereademás la existencia de un acuerdo institucional formalde rango supranacional. Debe brindar a los gobiernosnacionales un conjunto de incentivos positivos ynegativos para cooperar en la coordinación de laspolíticas macroeconómicas, así como un sistema denegociación, seguimiento e información bien concebido,que contemple un sistema eficaz de contrapesos ysalvaguardias.

Por otra parte, el compromiso institucional debeser viable y digno de confianza, lo que significa quelos requisitos y conceptos a que se ha hecho referenciarespecto del tamaño óptimo de una zona monetariatambién se aplican a estos aspectos. Debido a quemientras t<t* los beneficios iniciales Rt pueden serreducidos y poco seguros, es probable que un jugadoropte por la estrategia de abandono del juego, debido ala presencia del dilema del prisionero. En consecuencia,para que un juego de cooperación sea sostenible esfundamental que haya un marco institucional organizado.Lo ideal es que dicho marco contemple sanciones porel comportamiento no cooperador, a fin de reducir T yla tentación de retirarse del juego, como en el caso deEuropa.

Cuando el juego se ha repetido el suficiente númerode veces, de manera que haya quedado establecida lacredibilidad y a todos los jugadores les resulte claroque aumentará su bienestar, estos se verán estimuladosa continuar el juego, por mucho que transitoriamentela situación los aliente a abandonarlo.13 Además de losargumentos relativos a los beneficios endógenos queacarrea la cooperación, podría agregarse que con elpaso del tiempo y al fortalecerse las institucionesregionales, los agentes nacionales e internacionales

tendrán más fe en la integración regional y lacoordinación de políticas, factor clave para que laspolíticas macroeconómicas nacionales sean sustentables.

Como ya se señaló, las consideraciones deeconomía política están adquiriendo crecienteimportancia para el análisis de la formulación de políticasmacroeconómicas. Igual tendencia puede observarseen la economía del desarrollo aplicada, campo en quelas investigaciones de economistas y politólogos secentran en la gobernabilidad y la interacción de losfactores económicos y políticos en la formulación yfuncionamiento de la política. Como a menudo sucedeen los países en desarrollo, cuando el conjunto demecanismos de política aplicados no permite alcanzaral mismo tiempo objetivos contrapuestos, las autoridadesresponsables se ven obligadas a optar por solucionessubóptimas. En estos casos, los objetivos en pugnadeben lograrse en forma sucesiva, sin confundir unadesviación por corto plazo de las políticas anunciadascon la renuncia a lograr las metas iniciales.

Lo anterior significa que los compromisos de largoplazo anunciados por las autoridades deben ser creíbles.Cuando la situación nacional es menos que favorableal respecto, los afectados por las decisiones puedencreer que las desviaciones por corto plazo de las metasanunciadas por las autoridades son en realidadmodificaciones deliberadas de la política, y versetentados a protegerse de este riesgo, por ejemplo,disminuyendo la demanda de moneda nacional. Laincorporación de la dimensión supranacional puedecontribuir a evitar ese resultado. Persson y Tabellini(1990) afirman que la decisión de incorporarse a unmecanismo supranacional permite acceder a una“técnica del compromiso” de carácter regional quebrinda mayor credibilidad a los responsables de lapolítica económica.

Cuando la inflación real se aparta de la metapreestablecida, la auditoría externa de la situaciónmacroeconómica, y el seguimiento y análisis a nivelregional, ayudarán a distinguir entre las perturbacionesde política exógenas y endógenas. Si las institucionesregionales son suficientemente inmunes a las presionesnacionales, también serán fundamentales para consolidarla credibilidad de las instituciones nacionales en loscasos en que las desviaciones entre los objetivos exante y los logros ex post son involuntarias y obedecena factores externos. El factor propiedad, debido a quese negocia a nivel regional y se asume por decisiónpropia, debería ayudar a que las autoridades políticasy la sociedad civil lleguen a un consenso acerca de lanecesidad de que los países respeten los compromisos

13 Como lo ilustró recientemente el caso de Europa, los compromisosregionales de reducir los déficit fiscales pueden verse contrarrestadospor consideraciones nacionales de corto plazo. Sin embargo, inclusopaíses grandes como Francia y Alemania toman muy en serio lasconsecuencias políticas de una sanción regional y en Europa lasperspectivas y luego las consecuencias de la violación de las normasregionales han dado lugar a un vigoroso debate.



72

pactados, a diferencia de otros arreglos de seguimientode carácter internacional (por ejemplo, el FondoMonetario Internacional).

3. La incertidumbre del modelo

Debido a que la aplicación de la teoría económica asituaciones de la vida real no es totalmente clara, cuandose adopta un determinado modelo siempre hayprobabilidad de error. La incertidumbre acerca de losparámetros y la falta de acuerdo entre los miembrosde la coalición respecto del modelo económico adecuadoplantea un verdadero reto a la política económica decooperación. Es posible que las autoridades políticastengan convicciones diferentes sobre la forma en queopera la economía en la práctica. Naturalmente, la faltade acuerdo no impide la cooperación, pero puede sucederque la incertidumbre acerca del “modelo verdadero”haga que las negociaciones conduzcan a un modeloequivocado y se traduzcan en menos bienestar que elque ofrece la no cooperación.

La incertidumbre puede reducir el valor presentedel aumento de bienestar esperado. Llevado al contextodel dilema del prisionero, la aplicación de la estrategiade golpe por golpe para lograr la cooperación escolectivamente estable sólo si se atribuye suficienteponderación al resultado futuro w de las decisiones quese adopten en el presente.

Por otra parte, al igual de lo que sucede con elaumento progresivo del bienestar que acarrea la zonamonetaria óptima, parte de esta incertidumbre sedetermina en forma endógena y varía según el númerode veces que se juegue el “juego de cooperación”.Como se verá, en este caso la incertidumbre se reducemediante la cooperación (mientras que aumenta elbienestar previsto que acarrea la zona monetaria óptima).Cuando tanto las políticas como los modelos puedenelegirse, las autoridades encargadas de formular laspolíticas tienen cuatro opciones: i) no tratar de ponersede acuerdo sobre el modelo adecuado ni de coordinarsus políticas; ii) intercambiar información sobre elmodelo o negociar al respecto, pero no hacer ningúnintento por elegir sus políticas en forma conjunta; iii)no discutir acerca del modelo que debería utilizarse,pero coordinar expresamente las políticas elegidas (nodebatir las razones que las justifican), y iv) concordara la vez respecto a la elección del modelo y a lacoordinación de sus políticas. Hughes Hallet (1995)muestra que incluso la falta de acuerdo sobre el modeloen situaciones de incertidumbre puede ser favorablepara los encargados de formular la política si la

cooperación da lugar al intercambio de información,con lo cual el paso del tiempo disminuye el peligro desufrir grandes pérdidas.En la práctica, los países emprenden un proceso activode coordinación macroeconómica tras un prolongadoperíodo de diálogo, intercambio de información,seguimiento recíproco y convergencia. La UniónEuropea es quizá el mejor ejemplo de este proceso dereducción de la incertidumbre mediante el intercambiode información y el seguimiento recíproco. AméricaLatina ofrece varios ejemplos de procesos similares, yen todos los grupos de integración subregionales, losresponsables de las decisiones a nivel nacional participanactivamente en un diálogo destinado a disminuir laincertidumbre respecto de los parámetros principalesde sus respectivas economías.

Por lo general, el primer paso es definir criteriosde convergencia para los indicadores principales, comohace el Grupo de Monitoreo Macroeconómico delMercosur, o como se hizo en la región andina, el Caribeo el Mercado Común Centroamericano.14 Este procesode definición de conceptos comunes para el seguimientode las respectivas economías desde un punto de vistaregional es un paso importante para promover el diálogoregional sobre las variables principales, establecercriterios transparentes y crear confianza recíproca entrelos asociados regionales, aspectos todos cuyaimportancia no debe subestimarse.

Todos estos procesos se encuentran aún en unaetapa inicial, y habría que esforzarse más por definircon mayor precisión los modelos que subyacen laseconomías nacionales y sus interacciones. Esto entrañaespecificar los parámetros principales de cada una delas economías nacionales integrantes del gruposubregional y construir un modelo de su dependenciarecíproca. Además, a diferencia de los países de laUnión Europea, los países de América Latina y el Caribeson economías en desarrollo, esto es, economías en quelos parámetros fundamentales y la respuesta del sistemaa los impulsos están sujetos a variaciones rápidas ysustanciales. En consecuencia, en América Latina y elCaribe es aún más importante que en la Unión Europeaseguir muy de cerca los indicadores clave y promoverun programa común para el análisis de las funcionesde reacción a los impulsos externos y de política.

14 Véase CEPAL (2002a), cap.V.



73

VConclusiones

El presente trabajo ha mostrado que, pese a indicacionesfavorables, aún subsiste un amplio desfase entre eldinamismo real de la transmisión de los shocks en laregión y las rigurosas condiciones que impone elconcepto puro de zona monetaria óptima, incluso cuandose considera únicamente la dimensión subregional. Sinembargo, la evolución reciente de la teoría positivistade zona monetaria óptima endógena indica que parainiciar una coordinación recíprocamente beneficiosano es indispensable la total observancia del conceptomás estricto. Si la dinámica del juego de cooperaciónfunciona bien, su repetición debería poner naturalmentea los países a salvo del dilema del prisionero. Si nohay un país que actúe como líder, la cooperación debecomenzar por un consenso (mínimo) de los paísesparticipantes, proceso que requiere una etapa preliminarde creación de confianza basada en el diálogo y elintercambio de información y que culmina con unacuerdo regional. Dicho acuerdo debería proporcionarlas “técnicas de compromiso” necesarias para iniciary mantener el juego de cooperación, al menos en suprimera etapa de ejecución, cuando los beneficios aúnson difusos y la tentación de abandonar el juego esfuerte. Estas técnicas deberían incluir elementos queeleven los beneficios inmediatos de la cooperación,como los fondos estructurales de la Unión Europea, yaumenten el costo de retirarse del juego (presión delos pares dentro de la región, pérdida de prestigio enlos mercados internacionales).

En este marco, la probabilidad de cooperaciónaumenta cuando hay menos jugadores, cuando lo quedescuenta cada jugador de los beneficios futuros essuficientemente reducido (es decir, si los jugadores sonprevisores), cuando interactúan con frecuencia y cuandose conocen bien los beneficios y costos asociados acada estrategia. Mediante el diálogo y la cooperaciónse reducirá la incertidumbre del sistema y aumentaráel bienestar. En este caso, el resultado de la repeticióndel juego del dilema del prisionero puede conducir ala reiterada elección de una estrategia de cooperacióncada vez que el juego se repita. En cambio, lacooperación fracasará o nunca se producirá cuando haydemasiados participantes, cuando los jugadores sonpoco previsores o bien cuando los requisitos y los

parámetros principales de la obtención de beneficioscambian con rapidez.

Desde el punto de vista técnico, la cooperaciónregional es el foro adecuado cuando las propias políticaseconómicas de los asociados regionales son fuente deexternalidades, como sucede cuando la inestabilidad yla falta de credibilidad de un país contagian a laseconomías vecinas. En consecuencia, y siempre queel mecanismo institucional regional funcioneadecuadamente, por razones técnicas e institucionaleslas soluciones de cooperación regional son al menoscomparables, si no superiores, a las solucionesnacionales individuales.

Llevadas al campo práctico de la economíaregional, estas conclusiones se traducen en que lospaíses que mantienen relaciones comerciales yfinancieras, que interactúan con frecuencia y que nopueden evitar que las consecuencias de sus decisionesrecaigan en sus asociados, tienen grandes probabilidadesde iniciar un proceso dinámico de cooperación quefavorecerá a todos los que en él participen y que tendrácarácter estable, al menos dentro del conglomeradooriginal. Todos los argumentos apuntan a que, al menosen la etapa inicial de la coordinación de las políticas,es conveniente que haya un mecanismo subregional.Además, desde un punto de vista más político, las“técnicas de compromiso” y posterior seguimiento quederivan de negociaciones subregionales entre pares sejustifican más fácilmente que la supervisiónextrarregional. En términos más generales, lacooperación regional en caso de grandes shocksfinancieros externos es también la forma más adecuadade enfrentar las asimetrías del nuevo sistema financierointernacional, en el cual las soluciones puramentenacionales son notoriamente insuficientes (Ocampo,2001). Sin embargo, la integración es todavía demasiadoprecaria como para que la coordinación macro-económica se imponga por sí sola. Los empeños porpromoverla deberían complementar, y no sustituir, laspolíticas más tradicionales orientadas a fortalecer lasrelaciones comerciales e institucionalizar la integración.




74

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La sustitución de importacionesen las industrias de altatecnología:Prebisch renace en Asia

Alice H. Amsden

Puede decirse que Prebisch renace en Asia en la medida en que

los gobiernos de las principales economías de este continente siguen

fomentando activamente la sustitución de importaciones de piezas y

componentes para su utilización en la alta tecnología. Pero las medidas

de promoción que se aplican con tal fin trascienden la protección arancelaria

y, a juzgar por el nivel de desempeño, han resultado muy eficaces. En la

actualidad, América Latina está rezagada con respecto a los países

asiáticos de industrialización tardía porque perdió la oportunidad de

participar directamente en la revolución de la tecnología de la información.

Pero la región todavía puede inspirarse en las economías de Asia, en vez

de en los principios del Consenso de Washington, para desarrollar un

sector maduro de alta tecnología, más allá del campo de la electrónica,

integrado por empresas de propiedad nacional.


Alice H. Amsden

Cátedra Barton L. Weller de

Economía Política,

Massachussets Institute of

Technology (MIT)


75

IIntroducción


En la década de 1950 comenzó a asociarse la figura deRaúl Prebisch con las controvertidas políticaslatinoamericanas de sustitución de importaciones ycontrarias al crecimiento exportador.1 Pese a la positivaevolución de la industria básica como consecuencia dela sustitución de importaciones, hacia mediados deldecenio de 1980, e incluso antes, estas políticas fueroncriticadas por su ineficiencia y por los problemas debalanza de pagos que planteaban. Con el auge mundialde la liberalización, las políticas e instituciones que lahabían apoyado fueron desmanteladas. América Latinaabrió sus mercados a las exportaciones de ultramar ya mayores inversiones de las empresas transnacionales.

Paradójicamente, mientras América Latina ibaborrando su pasado, Asia reinventaba la sustitución deimportaciones para las industrias de alta tecnología, yesta región crecía más que América Latina con unrégimen liberal. Al principio se importaba una altaproporción del valor de la mayoría de los aparatoselectrónicos (por ejemplo, computadoras portátiles yteléfonos celulares). La política gubernamental seorientaba hacia la sustitución de importaciones de laspiezas y componentes utilizados en la fabricación deesos productos con el fin de crear empleos bien pagadosen el mercado interno, y empresas de capital nacionalcapaces de competir en el mercado externo. Las políticasde sustitución de importaciones para fomentar laproducción de alta tecnología en China, India, laRepública de Corea y la provincia china de Taiwán (enadelante se usará el término �Asia� para referirse aestas cuatro economías) generaban menos distorsionesque las utilizadas para promover la industria detecnología media, en la medida en que no suponían unaalta protección arancelaria. Sin embargo, los paísesasiáticos comenzaron a desempeñar un papel muy activoen el despegue del sector de alta tecnología, papel que

le habría resultado familiar a Prebisch. La participacióngubernamental en Asia (es decir, en las cuatro economíasmencionadas) llegaba a los más ínfimos detalles, talescomo seleccionar una a una las compañías beneficiariasde subsidios (que se traducían, por ejemplo, en suinstalación en un parque científico) y desprenderse deciertas secciones de los laboratorios gubernamentalespara crear nuevas empresas.

El fomento de la ciencia y la tecnología y deldesarrollo regional en Asia se apartaba de los cánonesdel mercado libre incorporados en el Consenso deWashington, pero esas medidas intervencionistas eranconsideradas legítimas por la Organización Mundialdel Comercio (OMC). Los miembros de la OMC todavíapueden promover la ciencia y la tecnología en el nivelempresarial, como se hace en los Estados Unidos através de su Departamento de Defensa (gran aliado dela industria de las computadoras) y su Instituto Nacionalde Salud (adalid de la biotecnología). Asimismo, puedenfomentar el desarrollo regional (mediante subsidiospara las compañías que se ubiquen en zonas de bajodesarrollo), como tienden a hacer los países de la UniónEuropea ante desigualdades de ingreso entre norte ysur.

En las primeras secciones de este trabajo se intentaevaluar el alcance de la intervención estatal en laindustria de alta tecnología a partir del caso de laprovincia china de Taiwán.2 El análisis puede interesara los economistas que se preguntan cómo podríanreanimarse las exangües industrias de alta tecnologíade Argentina, de Brasil (algo menos exangües), deChile y de México.3 En la última sección se examinanlas razones del estancamiento de las industrias de estaíndole en América Latina y se proponen medidas paraimplantar y desarrollar una estrategia similar a la asiática.Se pone el acento en la empresa nacional y no en la depropiedad extranjera.

LA SUSTITUCION DE IMPORTACIONES EN LAS INDUSTRIAS DE ALTA TECNOLOGIA: PREBISCH RENACE EN ASIA • ALICE H. AMSDEN

76

< Este trabajo fue preparado originalmente para el seminario �Lateoría del desarrollo en los albores del siglo XXI�, organizado porla CEPAL en Santiago de Chile para conmemorar el centenario delnacimiento de Raúl Prebisch.1 Esto último es injusto, ya que en 1968 Prebisch recomendaba convehemencia al gobierno argentino que combinara la sustitución delas importaciones con la actividad exportadora (Mallon y Sourrouille,1975).

2 Estas secciones se basan en Amsden y Chu (2003).3 En adelante se utilizará el término �América Latina� para referirsea estos cuatro países.


IILa propiedad nacional

El establecimiento de industrias de alta tecnología enpaíses de industrialización reciente —incluso deindustrias maduras que constituyen la mayor parte delas de alta tecnología en esos países— requiere capacidadempresarial, en cuanto implica la creación de los recursoshumanos especializados de los cuales dependen esasindustrias. Existe un alto riesgo de que estas personasabandonen la empresa que les dio capacitación. Por lotanto, o bien el gobierno emprende inicialmente la tareade formar especialistas, con el objetivo de difundir estascapacidades al sector privado, o bien la empresa privadadebe ser lo suficientemente emprendedora como paracrecer y diversificarse al grado de poder retener losrecursos humanos en que ha invertido.

En los países de industrialización reciente, todavíaen el año 2000 la industria de alta tecnología apuntabaa fabricar productos maduros. Así, por ejemplo, en laRepública de Corea y en la provincia china de Taiwánla producción de computadoras portátiles y teléfonoscelulares comenzó cuando los países de salarios altosllevaban varios años produciéndolos a gran escala. Losproductos maduros suponen un margen de utilidad brutaque disminuye rápidamente conforme pasa el tiempo.Para obtener beneficios de ellos, la empresa debe iniciarla producción con rapidez, antes de que la rentabilidadcaiga aún más, y hacerlo a gran escala para superar losexiguos márgenes. Este salto, junto con la adaptaciónde los productos para llegar lo antes posible al mercado,conlleva riesgos y exige iniciativa empresarial, puestoque obliga a invertir en una nueva serie de capacidadeslaborales, coordinar su formación, conseguir los fondospara su financiamiento, ponerlas en práctica y vigilarsu evolución (Amsden y Chu, 2003).

Esas capacidades imprescindibles puedenfomentarse desde organizaciones estatales o privadas,pero las que tienen el mayor incentivo para liderar esteproceso son las empresas de capital nacional. Encomparación con las empresas extranjeras, las nacionalestienen costos de oportunidad más bajos, mejorconocimiento del terreno y más probabilidades deaprovechar activos inmovilizados en industrias localesrelacionadas. Por lo tanto, las primeras que ingresen a

la industria de alta tecnología en los países deindustrialización reciente serán, probablemente,entidades de capital nacional (estatales o privadas). Esposible que las empresas transnacionales hayan tenidoen algún momento, en los países de industrializaciónreciente, un papel formativo en la creación de industriascon uso intensivo de mano de obra y para mercados deexportación, y es posible también que ingresen al campode las industrias de alta tecnología y aceleren el impulsode crecimiento existente.4 Sin embargo, cabe suponerque los pioneros de la industria de alta tecnología enesos países serán las empresas de propiedad nacionalcon experiencia directa o indirecta en los sectores detecnología media u otro tipo de actividad económica,como la comercialización de productos extranjeros(Amsden e Hikino, 1994).

En el cuadro 1 se muestra la participación de laindustria de alta tecnología en el valor agregadoindustrial de algunos países latinoamericanos y asiáticosen 1980 y en 1995, último año para el cual se disponeestadísticas comparables. Es notable cuanto más elevadaes esa participación en China, India, la República deCorea y la provincia china de Taiwán, que en Argentina,Chile y México. Sólo Brasil tiene una proporción dealta tecnología en su sector manufacturero comparablea la de los países asiáticos.

Estas diferencias pueden atribuirse al origen delcapital de las empresas y a las iniciativasgubernamentales. Por otra parte, la proporción deempresas con capital nacional o extranjero y el gradode intervención del Estado tienen profundas raíceshistóricas relacionadas con la naturaleza de la experienciamanufacturera y la transferencia de tecnología en lapreguerra (Amsden, 2001).5 Pueden distinguirse dos


77

y la industria de alta tecnología

4 En Amsden (2001) se analiza la secuencia histórica de la inversiónextranjera directa.5 No se estudian los casos de Malasia, Indonesia y Tailandia, cuyossectores manufactureros son relativamente nuevos en comparacióncon aquellos de los cuatro países asiáticos y los cuatro latinoamericanosque se consideran aquí. La participación del sector de alta tecnologíaen el valor agregado de la industria manufacturera en Malasia se debeal ensamblado de elementos electrónicos, que hace uso intensivo demano de obra y no es propiamente una industria de alta tecnologíaen cuanto a las capacidades laborales requeridas. Este tema se aborda



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CUADRO 1

Porcentaje del valor agregado manufacturero que originan las industriasde alta tecnología, 1980 y 1995(Porcentajes)

Otros productos químicosMaquinaria no eléctricaMaquinaria eléctricaEquipo de transporteBienes científicos y profesionales

Total

Fuente: Amsden (2001).

1995

7,23,33,2

10,11,7

25,6

MéxicoChinaChileBrasilArgentina India Indonesia Repúblicade Corea

Malasia

2,25,0

27,44,71,2

40,5

4,78,4

14,410,70,8

39,1

3,61,03,18,90,1

16,6

7,98,38,48,50,7

33,7

1,911,19,96,31,1

30,2

8,01,81,52,00,2

13,3

10,17,58,0

10,40,8

36,8

3,53,13,07,40,4

17,4


Total

6,810,59,6

11,65,8

44,3

EstadosUnidos

Resto,promedio

TurquíaTailandiaProvinciachina deTaiwán

Japón Francia ReinoUnido

7,011,38,4

10,41,6

38,8

6,17,0

10,010,91,5

35,6

5,812,114,710,61,3

44,4

4,95,29,07,40,8

27,2

4,74,56,06,70,3

22,3

2,53,35,55,20,9

17,3

2,75,2

17,37,41,0

33,6


Total

1980

5,24,84,46,90,7

22,1

MéxicoChinaChileBrasilArgentina India Indonesia Repúblicade Corea

Malasia

3,23,2

12,34,20,7

23,6

5,23,48,15,91,1

23,8

7,11,65,36,40,1

20,4

8,18,68,18,30,7

33,9

3,315,13,63,49,2

34,6

6,51,91,82,50,1

12,9

4,910,06,37,80,6

29,8

4,95,53,79,30,4

23,8


Total

4,613,39,7

10,63,6

41,9

EstadosUnidos

Resto,promedio

TurquíaTailandiaProvinciachina deTaiwán

Japón Francia ReinoUnido

4,613,09,3

10,71,3

38,9

3,910,18,9

11,01,4

35,2

4,611,611,59,51,7

38,7

4,75,25,75,51,2

22,3

3,64,74,35,00,1

17,6

2,71,93,83,70,3

12,4

1,01,97,02,50,9

13,4

tipos principales de transferencia: por migración y porcolonización. La importancia atribuida al capital nacionaly a las iniciativas gubernamentales en el fomento delas industrias de alta tecnología tiende a ser mayor enpaíses con experiencias de tipo colonial que en aquelloscon experiencias de tipo migratorio en la época depreguerra.6

En las experiencias de tipo migratorio, la capacidadtecnológica y la organización empresarial se transfirierona través de personas (y más tarde, empresas) queemigraron e iniciaron sus operaciones en entornos deindustrialización reciente. Los estadounidenses yeuropeos emigrados a América Latina y los chinos enAsia (Malasia, Indonesia y Tailandia) han sido una

con más detalle en Amsden (2001). Sin embargo, tanto Tailandiacomo Malasia han comenzado a invertir cantidades considerables enactividades de investigación y desarrollo. La inversión en tecnologíade Tailandia nunca fue insignificante. Hace más de 25 años Indonesiaenvió a un nutrido grupo de ingenieros al Departamento de Aeronáuticay Astronáutica del MIT, para construir con ellos su industriaaeroespacial.6 Al estudiar varios países, la cuantificación de la propiedad extranjera

frente a la nacional en cualquier industria, o en el sector manufactureroen su conjunto, tropieza con diferentes definiciones de la empresaforánea respecto al porcentaje del capital que está en poder deextranjeros. Sin embargo, los datos disponibles para varios paísessugieren que la inversión extranjera directa es mucho más importanteen el sector manufacturero de América Latina que en el de Asia(véase Amsden, 2001).

7 El caso de la industria argentina del automóvil se describe enCochran y Reina (1962).8 Sobre este último caso, véase Amsden y Chu (2003).


fuente importante de conocimientos técnicos ycomerciales modernos, y de formación de nuevascapacidades. Los límites entre la propiedad extranjeray la nacional se han ido desdibujando y la políticagubernamental es, en el mejor de los casos, ambivalenteen lo que toca a promover esta última por sobre laextranjera. Las políticas de identidad no dejan en claroqué es extranjero y qué es nacional.

En la experiencia industrial de tipo colonial anteriora la segunda guerra mundial, las técnicas empresarialesy las capacidades que llegaban del extranjero erantransferidas por compañías cuya sede estaba en lametrópoli colonial. Por ejemplo, entre las empresasextranjeras de la India predominaban las británicas; enla República de Corea y la provincia china de Taiwán,las japonesas. Esta forma de transferencia de tecnologíafavoreció a las empresas de capital nacional, ya que elcolonialismo acabó en descolonización, lo que tuvomuchos efectos positivos en los países que habíanlogrado adquirir experiencia industrial en la preguerra.El dominio político extranjero fue reemplazado por elgobierno político nacional y, en general, las empresascoloniales pasaron a manos nacionales. En Indonesia,unas 400 compañías de propiedad neerlandesa quedaronen el país (prácticamente destruidas) cuando terminóel dominio colonial (Lindblad, 1996). En la India, lasempresas británicas se vendieron a compradores indioso no pudieron resistir la competencia con ellos(Tomlinson, 1981). En la República de Corea y laprovincia china de Taiwán, las empresas manufacturerasy los bancos japoneses quedaron en manos de gobiernosnacionales (Amsden, 1989; Fields, 1995). En China,las empresas extranjeras fueron expropiadas despuésde la revolución comunista. La descolonización allanóasí el terreno para el crecimiento de las empresas depropiedad nacional, mientras que inversores externostendieron a desplazar a las empresas de capital nacionalen sectores con economías de escala.7 Por su parte, lasempresas de propiedad nacional, sobre todo las queprovenían de industrias de tecnología media, a menudofueron las que estuvieron detrás del auge de industriasy servicios de alta tecnología (de computadoras,telecomunicaciones, finanzas y trenes de alta velocidad),como ocurrió en la República de Corea y en la provinciachina de Taiwán.8

La descolonización también fomentó una culturade nacionalismo que dio pie a demandas de reforma

agraria y a políticas públicas encaminadas a fomentarlas empresas de propiedad nacional y las industrias dealta tecnología. El nacionalismo económico asumiómuchas formas, pero todas ellas apuntaban a crear unaalternativa a la empresa transnacional y a generar losmedios para ascender por la vía de las ventajascomparativas, superando la etapa de las industrias conuso intensivo de mano de obra o materias primas. Paraconseguirlo era preciso, ante todo, establecer laboratoriosde investigación y desarrollo de propiedadgubernamental, como los que crearon China e Indiacon fines de defensa y que luego se convirtieron ensemilleros para las industrias privadas de alta tecnología.En segundo lugar, se necesitaban inversiones en laeducación superior, que eran más bien elevadas en Asia.

Por último, el nacionalismo tendió a fomentar unespíritu de igualdad, que a todas luces faltaba bajo elrégimen colonial. Los cuatro países asiáticos analizadosimplantaron la reforma agraria con mayor o menorintensidad (la reforma más radical fue la de China, lamenos radical la de India). Gracias a la reforma agrariase abolieron los latifundios que obtenían rentasricardianas (es decir, superiores a las utilidades normales)en la época anterior a la segunda guerra mundial. Aldesaparecer esas posibilidades de lucro, los costos deoportunidad de invertir en la manufactura bajaron, conlo cual la inversión en el sector industrial se convirtióen una opción financiera más atractiva que la queofrecían las tenencias consolidadas de tierras y derechosmineros, típicas del sector agrícola en su acepción másamplia. La reducción de los costos de oportunidad fueradel sector manufacturero también hizo menos onerorospara el gobierno los subsidios a la industria destinadosa atraer capitales y recursos humanos desde laagricultura hacia la actividad manufacturera y crearnuevas industrias basadas en la sustitución deimportaciones (Amsden, 2001).

Por lo tanto, como se dijo en la sección anterior,la actividad industrial de alta tecnología, medida en elcuadro 1 como la participación de la industria de altatecnología en el valor agregado industrial total, es máselevada en Asia que en América Latina. La excepciónes Brasil, donde el Estado emprendió un proyecto decarácter muy nacionalista para desarrollar la capacidadlocal de fabricar minicomputadoras. El proyecto en suconjunto fracasó, en parte por deficiencias de laeducación superior y en parte porque las empresas decapital nacional tenían mucha más experiencia en elámbito de las finanzas que en el de la manufactura(Evans, 1995; Sridharan,1996).

Así pues, la diferente evolución de las industrias


79



80

de alta tecnología asiáticas y latinoamericanas puedeatribuirse a factores históricos: concretamente, a laforma (por migración o por colonización) en queadquirieron experiencia manufacturera con anterioridada la segunda guerra mundial.

Veamos ahora cómo y por qué se debe fomentarla industria de alta tecnología en economías dominadas

por emigrantes. Sin embargo, se examinará primero elcaso de la provincia china de Taiwán, donde tanto lainmigración (procedente en este caso de la región deShanghai, China) como el proceso de descolonizaciónfueron cruciales para superar la etapa de desarrollotardío, basado en industrias de tecnología media.

El papel del gobierno taiwanés en la evolución de laindustria de alta tecnología fue de suma importancia,ya que tenía por objeto crear nuevos segmentos demercado en que pudieran competir las empresasnacionales. Su estrategia contemplaba la sustitución deimportaciones y la generación de proveedores decomponentes en torno a una empresa guía (es decir, laprimera empresa, entre las recién llegadas, en ingresara una industria madura de alta tecnología). Mientrasque el gobierno había creado nuevas industrias en laantigua economía aprovechando las empresas estatalesy los instrumentos de la política de sustitución deimportaciones –como la protección arancelaria, lasexigencias de contenido nacional y los bancos dedesarrollo–, en la nueva economía se sirvió de lossubproductos de los institutos de investigación fiscalesy los parques científicos, y de herramientas de la políticade sustitución de importaciones (como subsidios paralas actividades públicas y privadas de investigacióncientífica y tecnológica, exenciones tributarias ycondiciones financieras favorables para los que seestablecieran en los parques científicos).

Hacia el año 2000 había más de 15.000profesionales en la provincia china de Taiwán quehabían trabajado alguna vez con el Instituto deInvestigación de Tecnología Industrial (ITRI).9 De ellos,más de 12.000 se habían incorporado a alguna industriade ese tipo. De estos últimos, unos 5.000 habían

trabajado en el parque científico industrial de Hsinchu.10

El ITRI fue también el origen de los dos pilares de laindustria de semiconductores de Taiwán: UnitedMicroelectronics Corporation (UMC) y TaiwanSemiconductor Manufacturing Company (TSMC).

El gobierno tenía el propósito de despejar losestrangulamientos tecnológicos para que las industriasnacionales que ingresaban tarde a un sector pudierancompetir a nivel internacional en las nuevas subindustriasde alta tecnología y traspasar sus conocimientos técnicosa los proveedores locales de piezas y componentes. Enla década de 1970, el acelerado crecimiento de lasexportaciones con alto contenido de mano de obra habíaagotado las reservas laborales locales “ilimitadas”. Seestaban ejecutando grandes proyectos para la industriapesada. Por lo tanto, era a todas luces evidente quehabía que crear nuevas oportunidades de crecimientobasadas en la industria de alta tecnología y que elgobierno debía tener un papel de primer orden en sucreación. ‘Para muchos dirigentes taiwaneses, elmecanismo clásico de asignación de recursos mediantelos precios resultaba demasiado lento para promoverel desarrollo industrial. Abogaban por la aplicación demedidas más directas de política industrial para acelerarel desarrollo de la industria de alta tecnología’.11

El gobierno estimulaba la industria de altatecnología en varios frentes: por medio de la política

9 Industrial Technology Research Institute, principal centro deinvestigación del gobierno dedicado a la industria de alta tecnología.

10 Los informes ITRI (2000a y 2000b) e ITIS (1989) se encuentran enhttp://www.itri.org.tw/eng/about/annual/annual98/spec_pg3.jsp11 San (1995, p. 35). En este trabajo, las citas que aparecen entrecomillas simples han sido traducidas del inglés.

IIIEl liderazgo gubernamentalen las industrias de alta tecnologíade la provincia china de Taiwán


fiscal, la creación de parques científicos y las inversionesdinámicas de las instituciones gubernamentales deinvestigación y desarrollo, algunas de las cualescumplían múltiples objetivos. El ITRI, por ejemplo,emprendió proyectos clave de tecnología para dar unempuje inicial a industrias esenciales, como la desemiconductores y la de computadoras personales; fueasí como los derivados de estas industrias se convirtieronen las principales empresas fabricantes de circuitosintegrados. Además, participó activamente en proyectospara explorar los campos principales en que se creíaque el sector privado tendría posibilidades lucrativasde inversión futura. Luego de la puesta en marcha deuna industria, el ITRI iniciaba proyectos más pequeñospara sustituir los componentes clave. El objetivo delgobierno era crear oportunidades de crecimiento y valoragregado locales, además de mejorar el nivel de latecnología local. Todos los tipos de promociónconvergían en las industrias calificadas de “estratégicas”en función de la densidad de uso de tecnología, el valoragregado, el mercado potencial, los encadenamientosindustriales, el consumo de energía y el componentede contaminación.

En 1992, el gobierno aprobó la ley de desarrollode componentes y productos críticos, en la que seseleccionan 66 insumos para la sustitución deimportaciones a fin de reducir el persistente déficitcomercial con Japón.12 Aunque los usuarios taiwanesespreferían los productos importados cuando se tratabade componentes de alta tecnología, la escasez de esoscomponentes hacía prever precios altos y grandesbeneficios para las empresas que pudieran fabricarlosen vez de importarlos. Los usuarios de estos insumostenían el incentivo adicional de fabricarlos internamentea fin de estabilizar sus suministros. Por su parte, elgobierno se comprometió a sustituir los componentesde alta tecnología para evitar que las labores demanufactura se trasladaran al exterior.

El papel protagónico del gobierno en elfortalecimiento de las actividades de ciencia y tecnologíase ilustra a continuación mediante los ejemplos de losdiscos compactos, las pantallas de cristal líquido y loscircuitos integrados.


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13 La información sobre los lectores de CD-ROM se deriva de las fuentessiguientes: Industrial Development Bureau (varios años) ITRI (1997),ERSO (1994), Hsiao (1994), y Market Intelligence Center (variosaños).

IVSustitución de importacionescon promoción de alta tecnología

1. CD-ROM

El CD-ROM (dispositivo de almacenamiento óptico dedatos)13, fue elegido por el gobierno taiwanés comoobjetivo industrial en 1992, luego de amplias discusionesentre funcionarios de gobierno, académicos y destacadosempresarios. También se identificaron varias tecnologías

clave que serían promovidas, como la cabeza de lecturaóptica de discos. El Departamento de tecnologíaindustrial del Ministerio de Economía se encargó deldenominado "lado de la oferta": instó a las institucionesde investigación, principalmente al ITRI, a presentarpropuestas de investigación y desarrollo a fin de diseñarlos artículos seleccionados. Los recursos provinierondel Fondo de ciencia y tecnología en cuatro añosconsecutivos, de 1993 a 1996. A fines de este períodoel presupuesto total rondaba los 10 millones de dólares.

La Junta de desarrollo industrial del Ministeriogestionó el lado de la demanda: invitó a empresasprivadas (sobre la base de criterios específicos) a

12 El déficit comercial anual de la provincia china de Taiwán conJapón aumentó hasta los 10.000 millones de dólares en 1991, encomparación con los 2.000 a 3.000 millones registrados en elquinquenio 1980-1984. Japón era el único socio comercial con elcual Taiwán mantenía permanentemente un gran déficit comercial.Sin embargo, la participación de las importaciones taiwanesas desdeJapón en el total se mantuvo relativamente estable, en torno al 30%.Por lo tanto, la dependencia de las importaciones de Japón era másbien un indicador de dependencia tecnológica y no de desequilibriocomercial. En este sentido, podría afirmarse que la ley de desarrollode productos y componentes críticos tuvo menos que ver con laestructura del comercio que con un mejoramiento industrial.



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participar en el proceso de desarrollo. Los programaseran dos: uno sobre la reglamentación para el desarrollode nuevos productos industriales por la empresa privaday otro acerca de la reglamentación sobre la asistenciagubernamental para el desarrollo de productosprincipales. Ambos programas otorgaban asistenciapara investigación y desarrollo a las empresas privadasque se dedicaran a idear nuevos productos. Lospréstamos debían reembolsarse cuando se concretaranlas ventas.

El proyecto de CD-ROM involucró a 25 empresas enun proceso integrado de desarrollo y transferenciasde tecnología.14 Se derivaron cuatro patentes para losequipos de CD-ROM y 24 para las cabezas lectoras. Eldespegue fue sorprendentemente rápido. Como se veen el cuadro 2, la participación de la provincia china

Paulatinamente, comenzó la producción local de discosy soportes multidisco, pero los dos insumos másimportantes, es decir la cabeza lectora óptica y el circuitointegrado específico (ASIC, según sus siglas en inglés),todavía se importaban después de 1996, aunque el ITRI

estaba en vías de desarrollarlos.Las empresas taiwanesas adelantaron a las

japonesas como grandes productoras de CD-ROM, perolas compañías japonesas estaban adoptando modelosnuevos y mejorados, como el DVD-ROM y el CD-RW. Engeneral, las firmas taiwanesas eran reacias a entrar enla producción de DVD-ROM, porque consideraban que lasregalías exigidas por las empresas japonesas eranprohibitivas. Sin embargo, el ITRI transfirió la tecnologíadel DVD-ROM a 13 firmas en 1997. Hacia el año 2000 elprecio del DVD-ROM era dos veces superior al del CD-ROM,

14 Entre las empresas participantes entrevistadas figuraban BTC,Inventec, Acer, U-Max y Lite-On. Las empresas BTC y Lite-Ontambién participaron en el proyecto para desarrollar la cabeza lectorade CD-ROM.

CUADRO 2

Fabricación de CD-ROM, 1991-1999a

199119921993199419951996199719981999

Fuente: ITRI (1997) y Market Intelligence Center (varios años).

a CD-ROM: disco compacto con memoria sólo de lectura.

19

18263550

Cooperacióndel ITRI

9361 0506 740

17 96638 57251 00061 00089 30096 860

(Nº de empresas)(%)

Año

A. Mundial

Producción,miles de unidades

B. De Taiwán

B/A

2183 6009 170

16 00030 78048 690

17

25252525

de Taiwán en la producción mundial de CD-ROM pasó de1% en 1994 (218.000 unidades) a 50% cinco añosdespués (48.690.000 unidades).

Aunque las empresas que adquirieron estatecnología del ITRI pudieron comenzar de inmediato lasoperaciones de ensamblado, y aunque a la sazón elproducto estaba en su etapa de madurez, el proceso deinnovación tecnológica siguió siendo muy rápido. Comose indica en el cuadro 3, los fabricantes tenían querenovar sus conocimientos técnicos constantemente afin de producir CD-ROM de mayor velocidad. Además,tenían que importar componentes clave de Japón.

CUADRO 3

Avance tecnológico en la industria del CD-ROM, 1994-1999a(Porcentajes de la producción total)

1994199519961997b

1998c

1999c

Fuente: Market Intelligence Center (varios años).

a CD-ROM: disco compacto con memoria sólo de lectura.b Segundo semestre.c Cuarto trimestre.

Año

100100100100100100

TotalVelocidad

>50

16476031

276

11552

22232067

1313

4710040

44-4840363224201610-128642



83

y se esperaba que el reemplazo de uno por otro fueraun proceso lento.

2. Pantallas de cristal líquido

Las pantallas de cristal líquido (LCD)15 aparecieron afines del decenio de 1970 y durante el de 1980,inventadas por firmas japonesas, al comienzo en susformas más simples - es decir, nemático torsionado (TN)y nemático supertorsionado (STN) - y luego en su formacompleja de transistor de película delgada (TFT).16 Ambosproductos representaban un gran reto de fabricaciónpor sus grandes exigencias tanto financieras como demanufactura. La rentabilidad dependía de una baja tasade piezas defectuosas y un alto rendimiento.

Hacia mediados de la década de 1990, algunoschaebol coreanos (como Samsung, Hyundai y LG), encolaboración con los ministerios encargados depromover la innovación tecnológica, habían logradopenetrar en la industria y presentar cierto desafío a lahegemonía japonesa. Algunas empresas taiwanesas yaestaban produciendo pantallas TN y STN a comienzos deesa década, pero dudaban en ingresar al mercado de laspantallas TFT, de mucho mayor densidad de capital.

Dos circunstancias pudieron impulsarlas a actuar.Antes de la crisis financiera asiática de 1997, Samsung,Hyundai y LG habían programado una gran expansiónpara ponerse al nivel de los fabricantes japoneses, perola crisis los obligó a postergar sus planes. Por su parte,los conglomerados japoneses, que sufrían lasconsecuencias de una crisis prolongada y de un excesode capacidad instalada, no pudieron o no quisieronseguir efectuando las grandes inversiones que serequerían para mantener la competitividad en el mercadode pantallas TFT. Así, sólo unos pocos decidieroncooperar con las empresas taiwanesas, concediéndoleslicencias tecnológicas y encargándoles equipos defabricación original (OEM, según sus siglas en inglés).17

Súbitamente, las principales empresas taiwanesasanunciaron sus planes para obtener tecnología de sus

asociados japoneses y realizar grandes inversiones parafabricar pantallas TFT.

La entrada de las firmas taiwanesas cambió ladistribución mundial de la capacidad de producción depantallas TFT. La participación taiwanesa en la capacidadmundial subió de cero en 1998 a 2% en 1999, a 15%en 2000, y a 26% en el primer trimestre de 2001. Conestos enormes incrementos, el precio internacional detales pantallas se desplomó. El precio de una pantallaTFT de 14,1 pulgadas para computadora portátil bajó de1.100 dólares en el tercer trimestre de 1997 a poco másde 600 dólares en el cuarto trimestre del 2000. Congrandes inversiones y precios a la baja, las fusiones ylas adquisiciones aparecieron en las agendas de lasempresas.

El ITRI había iniciado un proyecto de desarrollo einvestigación sobre pantallas TFT en 1988. Sin embargo,ninguna firma taiwanesa confió en la tecnología delITRI cuando llegó el momento de invertir. En esteaspecto, los esfuerzos del ITRI fueron un fracaso. Sinembargo, la alta capacidad de competencia de los grupostaiwaneses de alta tecnología que entraron en laproducción de TFT dependía de la evolución tecnológicafutura y se esperaba que el ITRI desempeñaría un papelprotagónico en esa etapa ulterior. Este Instituto establecióel primer laboratorio de pantallas TFT con polisiliconade baja temperatura en 2000 y ha desarrollado algunoscomponentes clave para la fabricación de modelos depantalla más avanzados.

3. Diseño de circuitos integrados

La base de la industria de semiconductores reticuladosfue la creación de dos fábricas de categoría internacionalpor el gobierno de la provincia china de Taiwán: UnitedMicroelectronics Corporation (UMC) en 1980, que aúnes de propiedad estatal, y Taiwán SemiconductorManufacturing Company (TSMC) en 1987, de mayortamaño. Ambas fueron subproductos de las fábricasexperimentales de circuitos integrados creadas por laOrganización de Investigación y Servicios para laElectrónica (ERSO), también propiedad del gobierno,aunque surgieron en épocas distintas y son fruto deproyectos diferentes.18 La TSMC era también una"fundición" cuya única especialidad era la producciónde laminados ultrafinos. No se interesó por la inversiónen las operaciones auxiliares, a diferencia de losfabricantes de dispositivos integrados, que se

15 La información sobre la fabricación de pantallas de cristal líquidoproviene de Wong y Matthews (1998), Linden y otros (1998), e ITRI

(1999 y 2000b).16 La pantalla de cristal líquido es el ejemplo más conocido del tipode pantalla plana microelectrónica que se emplea en las calculadoras,las computadoras portátiles y otros aparatos.17 Una empresa conjunta de IBM y Toshiba fundada en 1989 dejó defabricar pantallas de cristal líquido para computadoras en mayo de2001. Toshiba aprovechará sus instalaciones en Japón para fabricarLCD para teléfonos celulares; IBM la empleará para productos de muyalta resolución, como los aparatos médicos (Nikkei Weekly, 2001). 18 La ERSO forma parte del ITRI.



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año, el 62% de la producción de semiconductores sevendió en el mercado local.23

Las compañías taiwanesas que se dedican al diseñode circuitos se beneficiaron de industrias locales deapoyo, más allá de las fundiciones. La industria derecubrimiento de circuitos integrados, al igual que lafundición, fue establecida por el gobierno. La ERSO lestraspasó tecnología de dos compañías estadounidenses(UMR en 1977 y Electromask en 1980) y comenzó asuministrar servicios comerciales de recubrimiento alos productores locales. Se separó entonces la divisiónresponsable, para convertirse en la Taiwan MaskCorporation en 1989.24 Se calcula que el hecho de contarcon un servicio local de recubrimiento les ahorra a lasempresas locales veinte o más días en el ciclo completode producción del circuito integrado (Lin, 1987).

Algunas empresas electrónicas estadounidensesse instalaron en la década de 1960 en la zona industrialde exportación ubicada en el sur, para desarrollarprocesos de encapsulado, verificación y ensamblado(entre ellas, General Instrument, Motorola, Microchipy Texas Instruments). Paulatinamente, estas industriasfueron tomando carácter local: Motorola y Microchip,por ejemplo, vendieron su capacidad de encapsuladoa empresas locales en 1999. En ese año, la capacidadde encapsulado de la provincia china de Taiwán sesituaba en el primer lugar del mundo: el 99% de lademanda de encapsulado interna era atendido porempresas locales, y la mitad de los pedidos a losencapsuladores locales provenían de empresas tambiénlocales (ITRI, 2000a).

El personal ocupado por la industria de diseño decircuitos integrados, así como por la industria de estoscircuitos en su conjunto, provenía en buena parte de laERSO y de otras instituciones o programas guber-namentales y, en menor medida, del extranjero. Lamayoría de las primeras casas de diseño de circuitosintegrados, como Syntek (1982), Holtek (1983) y PTD

(1986) eran filiales de la ERSO o habían sido establecidaspor antiguos funcionarios de esta institución. A su vez,estas empresas tuvieron derivados propios (inesperados),como Chip Design Technology (1985) y Tontek (1986),que nacieron de Syntex. Cuando las empresas extranjerasde diseño, como Motorola y Philips, establecieronplantas de diseño de circuitos integrados en Taiwán afines del decenio de 1980, contrataron personal de la

organizaban verticalmente y dominaban la industriamundial de semiconductores.19 La estrategia deespecialización fue resultado de una decisión deliberadadel gobierno, en la que tuvieron influencia las opinionesde un alto funcionario, K.T. Li, y de Morris Chang, quellegó a la provincia china de Taiwán en 1985 porinvitación del gobierno para hacerse cargo del ITRI yluego de la TSMC.20 Chang había sido vicepresidente deTexas Instruments y era el chino-americano másprestigioso en la industria estadounidense de altatecnología.

Se establecieron en la provincia china de Taiwántres compañías dedicadas al diseño de circuitosintegrados (Quasel, Mosel y Vitelic), por iniciativa de“retornados” de los Estados Unidos (taiwanesesresidentes en el extranjero que regresaron para vivir ytrabajar en Taiwán) y con apoyo gubernamental. En1985, las tres tenían dificultades financieras ynuevamente pidieron ayuda al gobierno.21 Querían quese instalara una fundición local especializada que pudieraproporcionarles un servicio más expedito y eficienteque el que les ofrecían los fabricantes extranjeros dedispositivos integrados que operaban en gran escala yque otorgaban baja prioridad a sus pedidos. Además,la propiedad intelectual de un diseño se protegía mejorcon una fundición que con un fabricante de esosdispositivos.

La industria taiwanesa de diseño de circuitosintegrados pasó de ocho casas en 1985 a 50 en 1988.Las ventas crecieron un 175% en 1988 y un 143% en1989. Esto se debió en parte a la expansión del mercadointerno y en parte al establecimiento de la TSMC.22 En1999, el 91% del trabajo de fabricación requerido porlas casas de diseño de circuitos integrados se realizabaen el país. Las siete casas principales representaban,según una estimación, entre el 60% y el 70% de losingresos totales por diseño de circuitos. En el mismo

19 Las etapas que componen la producción de un circuito integradoson las siguientes: diseño, fabricación, recubrimiento (sellado),encapsulado y verificación.20 A la postre, la UMC adoptó la estrategia de la TSMC y redujo suintegración vertical para asumir la estructura de una fundición.21 La ERSO inició en 1983, junto con el Consejo Nacional de Ciencias,un programa de fabricación de chips dividido en varios proyectos afin de contribuir a ampliar la capacidad de diseño de circuitosintegrados de las universidades taiwanesas (Chen y Sewell, 1996).Mosel y Vitelic se fusionaron en diciembre de 1991 y ahora fabricany comercializan en todo el mundo chips de memoria dinámica conacceso aleatorio (DRAM) y otros productos. Sus ingresos llegaron alos 880 millones de dólares en 2000. Quasel ya no existe.22 Véase Market Intelligence Center (1989, p. 390), Lin (1987), yChang y Tsai (2000).

23 Véase Ministerio de Finanzas, http://www.gio.gov.tw/taiwan-website/5-gp/eu/tables.htm.24 Véase ERSO, 1994.



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ERSO o bien pidieron a ésta que se encargara de susprogramas de capacitación (Lin, 1987). Los retornadossólo tuvieron cierta importancia a fines de la década de1990. De las diez mejores casas taiwanesas de diseño

de circuitos integrados, probablemente dos estaban acargo de retornados en 1989, pero ya en 1995 esenúmero había aumentado a cinco (Hsu, 1997).

VInicio de actividades:metas empresariales

financiamiento con capital de riesgo en 1995.27

Suponiendo que las estadísticas disponibles soncorrectas, la parte principal del financiamiento se dedicóa los períodos de expansión y madurez, lo cual incluyela transformación de compañías privadas en compañíaspúblicas mediante ofertas públicas iniciales.28 Hacia elaño 2000 la participación del total del capital de riesgodestinado a las empresas noveles había aumentado a32,8%, proporción todavía inferior a la dedicada a lasetapas de expansión y madurez.

En la mayoría de los casos en que un agente externoincubaba una empresa que iniciaba sus actividades, eseagente era el gobierno y no un socio capitalista privado.A veces el gobierno impulsaba directamente ese inicio,como ocurrió con la creación de las dos fundiciones desemiconductores de propiedad estatal y de nivelinternacional, UMC y TSMC. Sin embargo, era habitualque el gobierno promoviera el inicio de actividades deforma indirecta mediante el financiamiento, lasinstalaciones y el acceso a tecnologías indispensablespara su crecimiento.

La creación de parques científicos fue un métodomuy importante para fomentar el nacimiento deindustrias; el primero se emplazó en el sur de Taipei,en Hsinchu, y el segundo al sur de la isla de Taiwán,en Tainan. El gobierno seleccionaba una a una las

La provincia china de Taiwán fue una de las primeraseconomías de industrialización reciente en la queprosperaron las inversiones de capital de riesgo, quetuvieron un papel decisivo en el apoyo a la industriataiwanesa de alta tecnología.25 El gobierno actuó comocatalizador, ya que comenzó a fomentar los fondos decapital privado de riesgo para financiar empresas novelesen 1983, e incluso creó su propio fondo de capital deriesgo en la misma época.26

Sin embargo, no puede atribuirse al capital deriesgo el gran número de empresas noveles locales(aunque ese número esté descendiendo aceleradamente).Según los datos sobre el capital de riesgo para el período1995-2000, las nuevas empresas recibían sólo unapequeña parte de los fondos. De las cinco etapashabituales del ciclo vital de una empresa (generación,inicio, expansión, madurez y reestructuración), el iniciode actividades mereció sólo 13,3% del total del

25 "El 70% del capital de riesgo se ha dirigido a los sectores decomputación y de electrónica. El resto se ha invertido encomunicaciones, productos industriales y artículos médicos y debiotecnología. La concentración del capital de riesgo taiwanés en lasindustrias tecnológicas más que en las tradicionales, que es similara lo sucedido en Singapur y la República de Corea, puede atribuirsea los incentivos tributarios que canalizan ese tipo de capital hacia lasinversiones en empresas tecnológicas (Wang, 1995, p.86).26 El Ministerio de Finanzas promulgó en 1983 un Reglamento sobrelas empresas de inversiones de capital de riesgo, que establece lasorientaciones para la organización de empresas de capital de riesgo,las exigencias mínimas de capital, y normas para la administracióny supervisión de fondos. La primera compañía de capital de riesgofue la Multiventure Capital Corporation (1984), proyecto conjuntode Acer y Continental Construction. Luego se estableció una empresamixta entre una compañía estadounidense de capital de riesgo(Hambrest & Quest) y varias dependencias del gobierno, en la queun 49% del capital mínimo exigido a las empresas provenía del fondogubernamental de desarrollo (el Yuan Ejecutivo), y un cuasi bancode desarrollo (el Chiao-Tung). Véase Tzeng (1991) y Taiwan VentureCapital Association (http://www.tvca.org.tw/indexe.htm).

27 El financiamiento del inicio de actividades puede haber sido másimportante en la década de 1980 que en la de 1990. Se calcula quede unas 80 empresas que operaban en el Parque científico-industrialde Hsinchu en 1987, un total de 43 estaban financiadas con capitalde riesgo (Liu y otros, 1989).28 ‘Los logros de las inversiones de capital de riesgo en la labor demostrar a las empresas tecnológicas cómo abrir su oferta de accionesal público son considerables’ (Wang, 1995, p.90). Las ofertas públicasfueron la principal estrategia de retirada de los inversionistas decapital de riesgo.



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empresas que podían acceder a estos parques. Losresidentes de los parques recibían un conjunto completode generosos y amplios subsidios que incluíanexenciones de impuestos y derechos de importación,donaciones y créditos subvencionados, naves industrialeso emplazamientos de alta calidad con precios de alquilerinferiores a los del mercado, ayudas para el día a díade los investigadores de alto rango (entre las que seincluía la enseñanza bilingüe para los hijos deexpatriados) y acceso a los servicios gubernamentalesy universitarios de investigación. ‘El motor delcrecimiento económico taiwanés en la década de 1980fue la industria de la informática, y el maquinista fue

el parque científico-industrial’ (Liu y otros, 1989,p.35).29 Del gasto total del gobierno en actividades deinvestigación y desarrollo, se destinaba al Parquecientífico-industrial de Hsinchu una proporciónconsiderable y creciente (llegó hasta el 18% en 1998), aunque este generaba menos del l% de la produccióntotal, medido por las ventas como proporción delproducto nacional bruto. Por último, mientras el númerode licenciados en ciencias de las universidades crecíade 6.000 en 1990 a 16.000 en 1998, la proporción deestos titulados que encontraban empleo en las empresasdel parque Hsinchu pasaba del 2% a más del 6% en elmismo período.

VIEstándares de desempeño

semiconductores con su tecnología de la informáticabasada en las computadoras personales a fin de lograrel más alto efecto sinérgico’ (Chang y Tsai, 2000,p.187).30 La selección del gobierno se basaba en estudiosdetallados y concertados sobre los avances y lastendencias tecnológicas a cargo de comités formadospor funcionarios de gobierno, empresarios y expertosuniversitarios. Además, la distribución de los subsidiosresultó positiva en general, porque, como en el pasado,el gobierno la supeditó a estándares concretos derendimiento, cuantificables y comprobables.31 Lodiferente al alcanzar la etapa de alta tecnología era queestos estándares tendían a incrementar las inversiones en activos basados en los conocimientos.

Los estándares de desempeño fueron útiles paralas industrias taiwanesas de alta tecnología en dosaspectos: como criterios que tenían que cumplir lasempresas para optar a los subsidios gubernamentalesy como condición para seguir recibiendo incentivos. Elgobierno debía ser selectivo, ya que la demanda desubsidios por parte de las empresas y los institutos deinvestigación superaba la oferta. La condicionalidadresultaba eficaz porque el sector manufacturero taiwanés—según testimonio de las empresas entrevistadas—

Como se ha visto, pese a la adhesión declarada delgobierno taiwanés a los principios de la liberalización,y pese a haber abierto sus mercados a una mayorcompetencia extranjera, en la práctica su políticaindustrial siguió teniendo un papel importante en elsector de alta tecnología del país. El éxito general dela política industrial (evaluada por su participación enel mercado mundial de tecnología de la información)se reflejaba en la madurez tecnológica que ibaadquiriendo la economía taiwanesa y en sus estándaresde desempeño.

Los productos de alta tecnología en los que elgobierno centró su estrategia de sustitución deimportaciones ya eran productos maduros según loscánones mundiales, es decir, sus ventas habían alcanzadoun alto volumen antes de que comenzara su producciónen la provincia china de Taiwán. Siendo así, el riesgodel gobierno era limitado: las empresas nacionalestenían que hacer frente a la incertidumbre económicapero no se adentraban en un territorio tecnológicodesconocido. Sin embargo, el margen potencial de errora que se exponía el gobierno era bastante grande, porquela inseguridad tecnológica no era necesariamenteinsignificante, a pesar de la madurez de los productos.Por ejemplo, el gobierno acertó, entre variasposibilidades, en el caso de la tecnología de lainformática. Su decisión de ‘apostar por lossemiconductores complementarios de óxido metálico(CMOS) fue decisiva para que Taiwán pudierasincronizar el desarrollo de la tecnología de los

29 Véanse también Chang (1992); Yang (1998); y Hsinchu Science-Based Industrial Park (2000), publicación No. 2309.30 En cuanto a esta decisión, véase Chang y otros (1994).31 En Amsden (2001) puede verse un análisis general de las normasde eficiencia para el éxito de la intervención estatal en el proceso deindustrialización.



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había acumulado experiencia y competencia suficientescomo para fabricar redituablemente productos de altatecnología. A medida que los proyectos se volvíanrentables, generaban el ingreso necesario para que losbeneficiarios pudieran reembolsar sus préstamos ycumplir las exigencias de investigación y desarrolloimpuestas por el gobierno, que eran la condiciónprincipal del programa. Los proyectos que tenían éxitoreforzaban a su vez las campañas de promocióngubernamentales.

Las condiciones de admisión al Parque científico-tecnológico de Hsinchu (hacia 1980) eran las siguientes:

i) la empresa debía ser capaz de diseñar productospara su fabricación según un plan estratégicoempresarial;ii) debía fabricar productos cuyo proceso deinvestigación y desarrollo todavía estuviera enevolución;iii) tenía que haber fabricado productos conpotencial de desarrollo e innovación;iv) debía tener experiencia en innovación y eninvestigación y desarrollo de alto nivel en undepartamento de investigación que cumplieraciertas exigencias mínimas de tamaño;v) debía haber aplicado procesos de fabricaciónque requirieran capacitación en técnicas avanzadas,o bien inversiones considerables en actividadesde investigación y desarrollo;vi) después de tres años de comercializar unproducto o un servicio, al menos el 50% delpersonal debería estar compuesto por técnicos deorigen local, yvii) sus operaciones debían contribuirsignificativamente a la reconstrucción económicade la provincia china de Taiwán y a la defensa(Liu y otros, 1989).Los ganadores de los concursos eran elegidos por

un comité tripartito de expertos provenientes de laindustria privada, el gobierno y el ámbito académico,como ocurría con otros programas gubernamentales.

Para acceder a los fondos fiscales destinados aproductos o industrias de carácter estratégico (como elCD-ROM o las pantallas de TFT) había que cumplir lasnormas siguientes:

i) las empresas debían acreditar su solvenciafinanciera y su capacidad económica;ii) debían demostrar que tenían un departamentode investigación en funcionamiento, yiii) debían documentar logros sustanciales enmateria de investigación y desarrollo.Una vez que se desarrollaba con éxito un producto

que disfrutaba de promoción fiscal, los derechos depropiedad intelectual se asignaban de la siguientemanera:

i) la propiedad se compartía a partes iguales, encopropiedad, por el Ministerio de Economía y laempresa que había desarrollado el producto, yaque el gobierno había cubierto el 50% de los costostotales de desarrollo;ii) si el Ministerio deseaba vender una parte desus derechos de propiedad intelectual, la empresaque los compartía tenía el derecho de opciónprioritaria, yiii) si la empresa no llegara a iniciar la produccióno la venta del producto principal programado a lostres años de finalizado el plan de desarrollo (pormotivos como quiebra, estrategia de comercia-lización o dificultades de operación), perdería nosólo los derechos de propiedad intelectual sinoque tendría que restituir al gobierno en cuotas, eldinero invertido.Para recibir subsidios de investigación y desarrollo,

las empresas de los sectores estratégicos tenían quecomprometerse a gastar cierta proporción de sus propiosrecursos en nuevas actividades de investigación ydesarrollo. Esa proporción dependía en parte del tamañode la empresa. Mientras más grande fuera, mayor seríala proporción. Si la cantidad gastada fuera inferior a loestipulado, la empresa tendría que aportar el faltante aun fondo de investigación y desarrollo señalado por elgobierno.

En general, el gobierno fomentaba activamente laacumulación en las industrias estratégicas de activosvinculados, a fin de mantener el prestigio de la provinciachina de Taiwán como base de producción. Losestándares de desempeño que exigía para otorgarsubsidios contribuía a impulsar la obtención de unalto valor agregado.



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VIILa industria de alta tecnología en América Latina

control de los proyectos de investigación másinteresantes. Los altos ejecutivos de tales empresasquieren mantener estos proyectos en su lugar de origeny bajo su supervisión.

El gobierno de Singapur logró vencer estasreticencias de las empresas extranjeras, que representancerca del 80% del valor agregado total en la manufacturadel país, mediante la aplicación sistemática de unesquema de incentivos y la creación de un conjunto deinstituciones encargadas de inducir a estas empresas arealizar localmente más labores de investigación ydesarrollo (Amsden y otros, 2001). De hecho, losproyectos más avanzados y prometedores deinvestigación y desarrollo, en términos de capacitaciónde especialistas y de desarrollo de nuevos productos,se realizaron en laboratorios de propiedad del gobierno,que actuaban de forma independiente. Esos mismoslaboratorios también cooperaban con las empresasextranjeras en la solución de sus problemas deproducción y, más tarde, en cuestiones relacionadascon investigaciones avanzadas. Además, el gobiernoprotegía escrupulosamente la propiedad intelectual ysubsidiaba sistemáticamente las actividades deinvestigación y capacitación del sector privado. Estaactitud contribuyó a incrementar las iniciativas deinvestigación y desarrollo de las empresas extranjerasen Singapur. Un escenario similar podría plantearse enAmérica Latina.

En segundo lugar, América Latina se ha distinguidopor la producción de bienes petroquímicos. Algunospaíses, sobre todo Brasil y en cierta época Argentina,también descollaban en la producción farmacéutica.Estas dos industrias, combinadas con la biotecnología,abarcan un amplio sector con diversas oportunidadespara fabricar nuevos productos de alta tecnología.

Cualquiera sea su potencial, el total de actividadesde investigación y desarrollo industrial en AméricaLatina representa una proporción mucho más baja delproducto nacional bruto que en Asia (cuadro 4). Haymuy pocas empresas latinoamericanas activas en estecampo, incluso en Brasil (Alcorta y Peres, 1998). Elsistema educativo no se orienta a la investigación quetiene aplicaciones industriales. Los laboratoriosgubernamentales también han sido descuidados por el

La industria de alta tecnología se caracteriza por su usomás tácito que explícito de la tecnología, merced a sucapacidad específica y exclusiva de crear productosnuevos y obtener una rentabilidad superior a la normal.Por lo tanto, las industrias de alta tecnología sonconvenientes para los países porque requierentrabajadores calificados bien pagados, y ofrecen a losempresarios la posibilidad de obtener utilidadestecnológicas. Por definición, la rentabilidad de unproducto de alta tecnología sigue siendo superior a lanormal para una economía de industrialización reciente,aun cuando la tecnología involucrada sea madura segúnlos estándares de los países desarrollados.

El predominio de los Estados Unidos y de Asiaen la electrónica hace muy difícil a los demás paísespenetrar en este campo. Asia no sólo fabrica a bajocosto casi todos los productos electrónicos maduros,gracias a sus bien desarrolladas empresas privadas ysus sistemas de innovación locales, sino que tambiénaprovecha externalidades tanto nacionales comoregionales (Fujita y otros, 2000).

América Latina tiene dos opciones para crear unsector de alta tecnología y, por ende, las empresas yespecialistas necesarios para que ese sector prospere.En primer lugar, puede alentar a las empresas depropiedad extranjera que dominan algunos sectores,como el automovilístico, a que incrementen susactividades locales de investigación y desarrollo. Comose aprecia en el cuadro l, la alta tecnología, definida entérminos amplios, incluye sectores que no hacen usoespecialmente intensivo de las actividades deinvestigación y desarrollo, como el de equipos detransporte, junto a otros que sí lo hacen, como lasindustrias electrónica y química. Sin embargo, losprincipales productores de automóviles, comoVolkswagen y General Motors, cuentan con grandeslaboratorios de su propiedad en sus países de origen.Por un lado, estas empresas se ven incentivadas atrasladar las actividades de investigación y desarrolloa países menos desarrollados, por sus bajos costos deingeniería. Pero por otro lado, las desincentiva la escasezde especialistas con experiencia, la inseguridad sobrelos derechos de propiedad intelectual y la renuencia delos científicos de los laboratorios centrales a ceder el



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afán liberal de recortar el presupuesto público. Por lotanto, América Latina tiene ante sí una ingente tarea deformulación de políticas y desarrollo de institucionessi pretende promover la industria de alta tecnología. Elproblema no radica en las normas de la OMC (que engeneral tampoco ayudan mucho), sino en las inadecuadasinstituciones vinculadas con la tecnología que surgieroncomo resultado del Consenso de Washington.

CUADRO 4

Gasto en investigación y desarrollo,1985 y 1995(Porcentaje del producto nacional bruto)

Fuente: Para la provincia china de Taiwán: Taiwan NationalScience Council (1996). Para lo demás, Unesco (varios años).a Los datos sobre India e Indonesia son de 1986; sobre Brasil,

México, la República de Corea y Turquía, de 1987; sobre Chiley la provincia china de Taiwán, de 1988.

b Los datos sobre Malasia son de 1992; sobre México, de 1993;sobre India y la República de Corea, de 1994.

1,81,20,90,50,70,6...0,4...0,30,30,2

2,81,80,80,70,60,60,50,40,40,10,10,0

República de CoreaProvincia china de TaiwánIndiaChileBrasilTurquíaChinaArgentinaMalasiaIndonesiaTailandiaMéxico

1985a 1995b

La creación de instituciones para fomentar la altatecnología fue un elemento crucial del éxito taiwanés,como se aprecia en el caso de las industrias de diseñode CD-ROM, pantallas TFT y circuitos integrados. Esasinstituciones, que exigían una actuación protagónicapero disciplinada por parte del gobierno, tenían losrasgos de aquellas que inspiraron los escritos de RaúlPrebisch sobre el desarrollo económico. Por lo tanto,puede afirmarse que Prebisch ha renacido en Asia.

Está claro que la mayor parte de las inversionesprivadas o públicas en nuevas tecnologías terminan porfracasar. Sin embargo, si los países no invierten entecnología, sus economías seguramente fracasarán.¿Abrirá América Latina sus puertas nuevamente apolíticas neo- prebischianas, pero esta vez para crearindustrias de alta tecnología?


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Competitividad industrial enBrasil10 años después de la liberalización

João Carlos Ferraz, David Kupfer y Mariana Iootty

En este artículo se analiza la naturaleza y extensión de las reformas

en la industria brasileña tras 10 años de liberalización económica. Se

demuestra que la mayoría de las características estructurales de dicha

industria no ha sufrido modificaciones, excepto en la gestión de los

procesos productivos y la propiedad del capital de las empresas, mientras

que la racionalización y la internacionalización “hacia adentro” se han

generalizado. Brasil puede llegar a enfrentar una situación paradójica

respecto de su desarrollo futuro. La historia indica que el capital local y

la capacidad en innovación han sido características destacadas en los

países que han logrado alcanzar un desarrollo económico sostenido. Si

la internacionalización del capital de las empresas ha de mantenerse y si

han de buscarse las capacidades locales de innovación, los responsables

tanto públicos como privados de formular la política en Brasil, deberán

apartarse de las prácticas políticas establecidas y orientarse hacia nuevas

formas de regulación y de estímulo a las empresas para la creación de

valor local.


João Carlos Ferraz

Director,

División de Desarrollo

Productivo y Empresarial,

CEPAL

✒ j c f e r r a z @ e c l a c . c l

David Kupfer

Instituto de Economía,

Univers idad Federal

de Rio de Janeiro (UFRJ)

✒ kupfer@ie .ufrj .br

Mariana Iootty

UFRJ


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IIntroducción


En trabajos anteriores se analizó exhaustivamente lacompetitividad de la industria brasileña (Ferraz, Kupfery Haguenauer, 1996a y 1996b).1 En el presente artículo2

se actualiza ese análisis mediante el examen de lanaturaleza y la extensión de las reformas en la industriabrasileña entre 1990 y 2002, un período detransformación institucional y económica importante.La liberalización económica se transformó en lacaracterística central del régimen nacional de incentivosy regulaciones y, luego de décadas de inflación elevada,se logró una estabilización de los precios, siendo éstedesde entonces uno de los principales propósitos de laspolíticas macroeconómicas. Sin embargo, durante elmismo período predominaron las bajas tasas decrecimiento con oscilaciones anuales frecuentes.

En la mayoría de los países desarrollados y endesarrollo, la liberalización económica se transformóen el régimen predominante de incentivos y regulaciones;al mismo tiempo, se intensificaron los flujosinternacionales de capital, bienes y servicios, así comola difusión de las tecnologías de información. EnAmérica Latina, en el contexto del Tratado de LibreComercio de América del Norte, México se volvió unproveedor especializado de los Estados Unidos, en lossectores de ensamblado, de bienes electrónicos y enotros sectores que hacen uso intensivo de mano de obra.En Chile se modificó la matriz industrial y se la orientó

hacia la explotación y la transformación de su base derecursos naturales con apoyo de una logística sofisticada,lo que permitió expandir las exportaciones. Argentinareorientó su estrategia varias veces; durante algúntiempo pareció que el país constituiría una base industrialespecializada para el Mercosur, pero las consecuenciasnegativas del plan de convertibilidad de Argentinacondujeron al desmantelamiento de una parte importantede su base industrial.

¿Qué ocurrió en Brasil? ¿En qué medida lasreformas institucionales se tradujeron en modificacionesen la industria? ¿Aumentaron las tasas de inversión yse incorporaron nuevas actividades? ¿Cuáles dejaronde existir? ¿Hacen uso las empresas de recursos –porejemplo, la capacitación en innovación– que sonfundamentales para tener una participación sostenidao ampliada en los mercados?

Tales preguntas sirven de guía en este artículo.En la sección II se actualiza el análisis de 1996 acercade patrones de competencia y competitividad. En lasección III se describen las modificacionesinstitucionales más importantes y se pasa revista a laevolución de la industria entre 1990 y 2002. En lassecciones IV a VII se analiza la competitividad decuatro sectores industriales: de productos básicos, debienes durables, industrias tradicionales e industriasdifusoras de progreso técnico. En la sección VIII seentrega un balance general y se señalan aspectoscomunes de los sectores señalados y diferencias entreellos.

La contribución de 1996 se basó en una profundainvestigación realizada a comienzos de la década de1990 (Coutinho y Ferraz, 1994). Desde entonces no seha realizado ningún otro trabajo exhaustivo que permitauna actualización sistemática de la competitividadindustrial brasileña. La investigación más importanteha sido el “Estudo da competitividade de cadeiasintegradas no Brasil” del Ministerio para el Desarrollola Industria y el Comercio Exterior (MDIC, s/f), queabarca 20 sectores industriales y que constituye la baseinformativa de este artículo.

COMPETITIVIDAD INDUSTRIAL EN BRASIL 10 AÑOS DESPUES DE LA LIBERALIZACION • J.C. FERRAZ, D. KUPFER Y M. IOOTTY

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1 Este artículo está dedicado a Lía Haguenauer. Siempreextrañaremos su camaradería, profesionalismo e integridad personal.Nuestros trabajos nunca volverán a ser tan precisos y claros.2 La información por sector se obtiene del “Estudo da competitividadede cadeias integradas no Brasil” (www.mdic.gov.br), un proyecto deinvestigación encargado por el Gobierno de Brasil a la UniversidadEstadual de Campinas (UNICAMP) y coordinado por Luciano Coutinho,Mariano Laplane, David Kupfer y Elizabeth Farina. Estamos endeuda con ellos y con Achyles Barcelos da Costa, Fábio Erber,Fernando Sarti, Germano Mendes de Paula, José Rubens Dória Porto,Márcia Azanha Ferraz Dias de Moraes, Marcos Fava Neves, MariaGraça Derengowsky Fonseca, Matheus Kfouri Marino, Mauro Thuryde Vieira Sá, Rafael Oliva, Roberto Vermulm y Victor Prochnik porsus análisis sectoriales de alta calidad. El Consejo Nacional deDesarrollo Científico y Tecnológico (CNPq) y la Fundación CarlosChagas Filho de Amparo a la Investigación del Estado de Rio deJaneiro (FAPERJ) brindaron apoyo a las actividades de los autores enel Grupo de Investigación de Industria y Competitividad del Institutode Economía de la Universidad Federal de Rio de Janeiro (UFRJ).Este artículo se basa en un informe preparado para el Instituto delas Economías en Desarrollo, de Japón (Hamaguchi, 2003).



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IICompetitividad y patrones de competencia

En este artículo se considera que una empresa escompetitiva si es capaz de formular y aplicar estrategiasque la lleven a una posición de mercado sostenida oampliada en el segmento industrial en que opera. Paraser competitiva, las estrategias, las capacidades y eldesempeño de una empresa deben ser coherentes conlos patrones de competencia prevalecientes en laactividad que realiza. Los patrones de competencia sedefinen como el conjunto de factores que impulsan lacompetencia y que son necesarios para tener éxito enuna actividad industrial. Como la competitividad sedefine sobre la base de las empresas, es posibleconsiderar, por extensión, que un sector es competitivosi una proporción alta del valor de producción delsector se origina en empresas competitivas en undeterminado momento.

La competitividad debe considerarse como unconcepto dinámico por dos motivos. En primer lugar,se la relaciona con las capacidades acumuladaspreviamente por las empresas. Por lo tanto, la capacidadactual resulta de las decisiones estratégicas del pasadoacerca de cómo asignar los recursos económicos. Unaposición revelada en el mercado o el rendimientoproductivo muestran si las estrategias y capacidadesempleadas en el pasado fueron adecuadas o no. En estesentido, las capacidades y la posición en el mercadoactuales no aseguran necesariamente la competitividadfutura. En segundo lugar, los factores de competitividadque conforman los patrones de competencia puedencambiar debido a las estrategias que aplican las empresasinnovadoras. Por lo tanto, la competitividad debeevaluarse en relación con el patrón de competenciaesperado, no necesariamente el actual, en un determinadomomento.

Dada la gran cantidad de factores que puedenintervenir en los patrones de competencia, es necesarioorganizarlos según algunos criterios. Un criterio sencilloy operativo es aquel por el cual los factores se organizande acuerdo con la capacidad de la empresa de influiren la dirección y evolución de los mismos.

Algunos factores clave se hallan en el ámbito dela empresa (factores internos), donde ésta ejerce uncontrol total. Otros son específicos de la rama industrial(factores estructurales) y tienen la misma importanciapara las empresas que funcionan en similares segmentos

del mercado. En general, las empresas consideradasindividualmente ejercen solo un control limitado eindirecto sobre los factores estructurales. Por último,hay factores que se relacionan con las condicionesgenéricas del entorno de la empresa y que escapan asu capacidad de ejercer una influencia directa. Por lotanto, los procesos competitivos tienen caráctersistémico, determinado no sólo por los esfuerzosindividuales de una empresa sino por la naturaleza delsector industrial en el que ésta funciona, así como poraspectos económicos e institucionales.

El análisis sectorial de la competencia generalmentese desarrolla sobre la base de taxonomías estructuralesy conductuales. En este artículo se postula, sobre labase de trabajos clásicos de Steindl, Labini, Scherer,Porter y Pavitt, la existencia de cuatro gruposindustriales, a saber: industrias de productos básicos,industrias de bienes durables, industrias tradicionalese industrias difusoras de progreso técnico. Cada unode estos grupos comprende sectores industriales queposeen similares factores de competitividad, tantointernos como estructurales.

Las empresas pueden tener éxito si ofrecen: i)ventajas en materia de costo, ii) diferenciación delproducto, iii) capacidad de respuesta, o iv) productoscomplejos desde el punto de vista tecnológico. Muypocas empresas pueden alcanzar la excelencia,simultáneamente, en todas las fuentes de ventajascompetitivas. Las empresas competitivas son las queprestan especial atención a la estrategia, la capacidady el desempeño de los factores que configuran lospatrones de competencia en el sector específico en elque funcionan.

La competencia basada en el costo predomina enel sector de productos básicos. Estos productos son pornaturaleza no diferenciados. Por lo tanto, las empresasson competitivas si tienen el costo unitario más bajo yel mayor volumen de producción posible, y a la vezcontrolan el acceso a insumos y a sistemas logísticoseficientes, lo que les permite reducir el costo de losinsumos y la distribución.

La diferenciación del producto es importante enel sector de bienes durables. Las empresas másavanzadas intentan concentrar sus capacidades en lasfunciones de diseño y comercialización, mientras que


la producción en muchos casos se subcontrata. Lamovilización y supervisión de proveedores es una fuentefundamental de ventajas competitivas.

Una alta capacidad de respuesta de la empresa esuna prioridad en el sector de actividad tradicional. Lasempresas apuntan a nichos de mercado para llegar aconsumidores específicos, estratificados según el ingreso,la edad u otros criterios. Las exigencias de calificación

empresarial3 son menos estrictas que en otros gruposindustriales, pero las habilidades de gestión y supervisiónson vitales para obtener buenos resultados.

La empresas difusoras de progreso técnicofuncionan en segmentos de mercado específicos. Debencontar con capacidades tecnológicas sólidas y teneracceso a laboratorios científicos y tecnológicosactualizados.


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3 Entendida como el conjunto de habilidades, conocimiento técnico,capacidades y experiencia de la empresa.4 Las tasas de inflación disminuyeron desde más de 1.000% en 1993a 20% en 1995 y 5% en 1997.

IIICambio institucional y desempeño de la industria

1. Liberalización económica

La liberalización económica, la aceleración del comercio,los flujos transnacionales de capital y la difusión de lastecnologías de información delinearon el contextointernacional de la década de 1990. En Brasil la industriaenfrentó consecutivamente dos shocks competitivos: laliberalización económica y la estabilización monetaria.Las reformas tuvieron por objetivo: i) la desregulacióneconómica, que incluyó tanto el cese de la aplicaciónde los mecanismos de control de precios para bienes yservicios como la eliminación de mercados protegidosy de otras restricciones reguladoras para la inversiónextranjera; ii) la liberalización del sector externo, queabarcó la reducción de las barreras arancelarias y noarancelarias al comercio y la desregulación de la cuentade capital, y iii) la privatización de las industriasmanufactureras y los servicios de utilidad pública.

Los cambios macroeconómicos fueron igualmenteimportantes. Estuvieron estrechamente asociados a lareforma monetaria realizada con el Plan Real en 1994,y al subsiguiente regreso de la afluencia de capital,debido a una creciente liquidez internacional y a tasasde interés locales más elevadas que en otros mercadosnacionales. El Plan Real disminuyó la espiralinflacionaria4 y condujo, en el corto plazo, al alza delsalario real. Esto, junto con el resurgimiento de laslíneas de crédito para el consumo, supuso incrementos importantes de la demanda agregada. El retorno de losflujos de capital (600 millones de dólares en 1993 y

29.100 millones de dólares en 1998 en inversión directa),fue muy importante para financiar los déficit de lacuenta corriente, las fusiones y adquisiciones y lasinversiones de capital. A ello le siguió unasobrevaluación de la moneda nacional, que se acentuóaún más a partir de un conjunto de políticas específicasdefinidas por el Banco Central del Brasil entre 1994 y1999.

La apreciación del tipo de cambio y las altas tasasde interés, junto con los bajos aranceles y la disminuciónde las barreras a la entrada de empresas extranjerasimpuso a la industria un nuevo entorno competitivo.El resultado inmediato fue un rápido deterioro de labalanza comercial. La afluencia de capital extranjerofinanció los déficit de comercio pero, al mismo tiempo,la vulnerabilidad de la cuenta externa aumentó a nivelesincompatibles con la estabilidad macroeconómica. Porconsiguiente, los efectos adversos de la dependenciafinanciera externa no solo implicaron un crecimientodébil de las inversiones relacionadas con la expansión,sino también un crecimiento insuficiente del productointerno bruto (PIB) durante la década de 1990.

2. Desempeño de la industria

a) Igual estructura productiva con menos trabajadoresLa participación de la industria brasileña en la

economía no se modificó en la década de 1990 (Rochay Kupfer, 2002). Entre los diferentes grupos de industrias(cuadro 1), las de productos básicos industriales, debienes durables y de alimentos y bebidas mostraronresultados mejores: en el caso de los bienes durablesy de los alimentos y bebidas, debido al efecto-ingresogenerado por el Plan Real, y en el caso de los productos



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básicos industriales y bienes durables, gracias a mejorestérminos de intercambio y expansión de lasexportaciones. Cabe destacar el buen desempeño de laindustria difusora del progreso técnico alrededor de1995, debido a las expectativas creadas por el éxito delPlan Real. Pero luego retornó un crecimiento lento, amedida que las importaciones se incrementabanconsiderablemente y las expectativas de un futuro mejorno se veían satisfechas.

Durante la década de 1980, los niveles de empleofluctuaron, pero siguieron de cerca la evolución erráticade la producción. Sin embargo, como muestra elgráfico 1, desde comienzos del decenio de 1990 lastasas de crecimiento de la producción y del empleocomenzaron a distanciarse, especialmente después de1993. Este fue un cambio de trayectoria muy importante,que llevó a que se duplicara la relación producción-trabajo y se elevara la eficiencia productiva entre 1990y 1999.5

Muchos economistas identifican el comienzo dela década de 1990 como el punto de quiebre en larelación entre la producción y el empleo. Para Gonzaga(1996), Amadeo y Soares (1996) y Bonelli (1996), estadivergencia cada vez mayor indica que la economíaestá experimentando cambios técnicos importantes enlos procesos productivos y/o en aspectos de organización.Esta explicación hace hincapié en las transformacionesdentro de las empresas y en las relaciones entre empresasdebido a la estabilización, la liberalización del comercioy la desregulación económica, que definieron nuevos

120

110

100

90

80

70

60

Fuente: Encuesta industrial mensual y Encuesta mensual de empleodel Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE).

GRAFICO 1

Producción y empleo en la industriamanufacturera de Brasil, 1985 - 1999

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

ProducciónEmpleo

1985 = 100

5 La prueba a la que se puede acceder con mayor facilidad en Brasilse basa en una serie de valor de la producción, no en una serie (ideal)de valor agregado.

parámetros de eficiencia para el comportamientoestratégico de las organizaciones. En realidad, como semuestra en el análisis que sigue, en la mayoría de lossectores una gran cantidad de empresas atravesaron porun importante proceso de modernización, orientado ala racionalización de los costos. La racionalizaciónincluyó la adopción de técnicas organizativas; laintroducción de equipos y tecnologías de la informaciónen la gestión y la producción; modificaciones tendientesa la especialización en la cartera de productos; lasubcontratación; la desverticalización, y la ampliacióndel uso de componentes importados. Estasmodificaciones entrañaron una demanda menor deempleo en la industria para el mismo nivel deproducción. Aún no se sabe si la relación producto-empleo volverá alguna vez a ser la de antes.

b) Especialización del comercio sin cambiosEl comercio exterior creció marcadamente durante

la década de 1990, de 50.000 millones de dólares en1990 a 107.000 millones de dólares en 2002. Entre1990 y 1993 los niveles y el balance de comerciosiguieron siendo los mismos, lo que indica que lareforma de los aranceles por sí sola tuvo un efecto leveen la inserción internacional de la industria. Luego dela estabilización, la sobrevaluación de la moneda y lasulteriores reducciones de los aranceles, el comercioexterior se expandió sostenidamente hasta 1997,

CUADRO 1

Brasil: Producción de diferentes industriasen algunos años(1991=100)

De productos básicos industrialesDe productos básicos agrícolasIndustrias tradicionales, exceptoalimentos y bebidasDe alimentos y bebidasIndustrias difusoras de progresotécnicoBienes durablesIndustria manufacturera

Fuente: Encuesta industrial mensual del Instituto Brasileñode Geografía y Estadística (IBGE).

20001991 1995 1998

138,298,9

104,3

130,5108,2

148,6124,2

126,8101,2101,3

128,9105,6

133,9117,4

109,697,2

104,8

121,6120,0

147,6113,4

100,0100,0100,0

100,0100,0

100,0100,0



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especialmente en lo que se refiere a las importaciones.Entre 1990 y 1997 las exportaciones aumentaron enforma moderada mientras que las importaciones setriplicaron. Como resultado, la balanza comercial sedeterioró y, luego de 14 años de superávit, en 1997 eldéficit comercial alcanzó los 8.200 millones de dólares.La participación de Brasil en el comercio mundialdisminuyó de 1,4% a mediados de la década de 1980a 0,75% en 2001.

La crisis asiática de 1997 gatilló un período deincertidumbre en Brasil. La liquidez internacional y elcomercio declinaron y la vulnerabilidad internacionalaumentó, lo que condujo a una crisis cambiaria que setradujo en una depreciación del Real y la introducciónde un sistema de flotación en enero de 1999. A partirde entonces las importaciones disminuyeron, sin ser

nunca inferiores a 40.000 millones de dólares, mientrasque las exportaciones subieron sostenidamente, lo quegeneró superávit en 2001 y 2002. Junto con la expansióndel comercio exterior total de Brasil, la relación de lasexportaciones y las importaciones con la producciónnacional aumentó de manera sostenida. Entre 1990 y2001 la razón de exportación se elevó de 8,0% a 14,9%,mientras que la de importación se triplicó, al subir de4,3% a 14,8%.

En el gráfico 2 se presentan las importaciones yexportaciones de cuatro grupos industriales, que ponende manifiesto el importante incremento del comercioexterior de Brasil y, lo que es más importante, laexistencia de diferencias marcadas en la naturaleza delas importaciones y exportaciones brasileñas.6

6 Los productos básicos se clasificaron en industriales y agrícolas,mientras que los bienes durables y los productos de las empresasdifusoras de progreso técnico se consideraron conjuntamente, debidoa limitaciones estadísticas.

1989

1993

1996

1999

2000

2001

2002

1989

1993

1996

1999

2000

2001

2002

1989

1993

1996

1999

2000

2001

2002

1989

1993

1996

1999

2000

2001

2002

Productosbásicosindustriales

Productosbásicosagrícolas Bienes durables y

productos de empresasdifusoras de progreso

Tradicionales

50 000 000

40 000 000

30 000 000

20 000 000

10 000 000

0

-10 000 000

-20 000 000

Importaciones Exportaciones Balanza comercial Flujo

GRAFICO 2

Brasil: Comercio exterior, por grupos industriales, 1989 - 2002

Fuente: Banco de datos de GIC-IE/UFRJ, de la Universidad Federal de Río de Janeiro, sobre la base de información de Alice Data Bank.



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En primer lugar, los productos básicos industriales,junto con los bienes durables y los productos de empresasdifusoras de progreso técnico constituyeron el 72% delcomercio total, que en el año 2002 llegó a 107.000millones de dólares. En segundo lugar, el comercio deproductos básicos industriales ha aumentadosostenidamente, pero las importaciones y lasexportaciones se han mantenido bastante equilibradas.Contrariamente a lo que suele pensarse, lasimportaciones de productos básicos industriales sonsignificativas, especialmente las de productos químicos.En tercer lugar, la tendencia del comercio exteriorrespecto de los bienes durables y los productos deempresas difusoras es bastante diferente. La mayoríade los déficit de Brasil se encuentran en estos gruposindustriales. Entre 1996 y 2001 los déficit anuales semantuvieron por encima de los 10.000 millones dedólares. Las importaciones aumentaron sin pausa ydisminuyeron recién en 2002, al mismo tiempo que seaceleró la devaluación del real. Las exportaciones noreaccionaron positivamente sino a partir del año 2000.En cuarto lugar, los productos básicos agrícolasprodujeron un importante superávit comercial yalcanzaron una cifra de 20.000 millones de dólares enel año 2002. Las exportaciones han aumentadoininterrumpidamente, mientras que las importacionesno fueron significativas. Por último, los flujos de

comercio en el sector tradicional fueron relativamenteestables y se ubicaron en torno a los 10.000 millonesde dólares durante la mayor parte de la década. Ensuma, el comercio exterior aumentó considerablementepero la naturaleza de la inserción internacional de laindustria brasileña no cambió.

c) Cambios en la propiedad de las empresas, y bajainversión en capital y en investigación y desarrolloA diferencia de lo ocurrido con la estructura de

la producción, los cambios en la propiedad de laindustria fueron muy pronunciados. Como muestra elcuadro 2, el cambio de manos del capital de las empresasmediante privatizaciones, fusiones y adquisicionesafectó a 128.000 millones de dólares entre 1990 y 1999.Tal como se esperaba, el valor por transacción de lasprivatizaciones fue mucho más elevado que en lasfusiones y adquisiciones. La primera etapa de laprivatización (1991-1995) abarcó a la siderurgia, lasexplotaciones mineras y la petroquímica. En las segundamitad del decenio de 1990 se privatizaron la energíaeléctrica, los servicios financieros y las telecomunica-ciones. La privatización del último sector por sí solooriginó un ingreso de 30.000 millones de dólares parael gobierno. Los inversores extranjeros participaron enel 76,9% de las privatizaciones y en el 71,4% de lasfusiones y adquisiciones.

Según Rocha y Kupfer (2002), entre las 300empresas más grandes del país, las estatales redujeronsu participación en el mercado (por ventas) de 44,6%en 1991 a 24,3% en 1999; las transnacionalesaumentaron esa participación de 14,8% a 36,4% y lasempresas de capital local mantuvieron su posición. Losautores señalan que los cambios en la propiedad de lasprincipales empresas se produjeron en dos etapas. Entre1991 y 1996 la participación de las empresas estatales

se transfirió a las empresas privadas, independientementede su nacionalidad. Entre 1996 y 1999 los ingresos setransfirieron de las empresas nacionales (propiedaddel Estado o de particulares) a las empresastransnacionales.

La adquisición de activos y las transferenciasdieron nueva forma al panorama de la propiedad de lasempresas en el país, pero no se tradujeron en másaumentos de la inversión de capital. En Brasil, la década

CUADRO 2

Brasil: Privatizaciones, fusiones y adquisiciones, 1990-1999(Valores en millones de dólares)

Valor de las privatizacionesNº de privatizacionesValor de las fusiones y adquisicionesa

Nº de fusiones y adquisiciones

Fuente: Banco de datos GIC-IE/UFRJ, de la Universidad Federal de Rio de Janeiro, sobre la base de información Thomson Financial Securities.

a Según valores declarados.

61 564113

67 8931 055

Total

3 7979

15 161254

1999

27 54031

26 292264

1998

16 08720

9 899154

1997

4 82913

6 059129

1996

1 1237

4 73490

1995

6209

1 14655

1994

3 0266

3 32949

1993

2 44714

35927

1992

2 0964

27420

1991

00

63913

1990



98

de 1990 se caracterizó por un aumento modesto delcapital fijo bruto. Según Bielschowsky (1998), lainversión industrial como proporción del PIB descendióde 4,5% en la década de 1970 a 2,2% en 1988-1993.Entre 1995 y 1997 las tasas de inversión aumentarona 3,2%, debido principalmente a la renovación localizadade equipos.

De hecho, como se muestra en el cuadro 3, de72.000 empresas industriales con ventas totales de582.000 millones de reales en 2000, 19.000 empresasgastaron 22.000 millones de reales (ó 3,8% de los

ingresos por ventas) en actividades relacionadas con lamodernización y la innovación, que iban desdecapacitación hasta investigación y desarrollo (I+D). Deesas 19.000 empresas, 15.500 gastaron principalmenteen la adquisición de maquinaria. Una cantidad menor(10% del total de empresas industriales) invirtió 0,64%de las ventas en actividades de I+D, pero en este selectogrupo imperan diferencias: cuanto más grande es laempresa, mayor es su compromiso con las actividadesde I+D.

IVProductos básicos:bajo costo para las exportacionesy diferenciación en el mercado local

1. Patrón de competencia antes y ahora: ampliación y profundización de la búsqueda de menores costos

Las industrias vinculadas a los productos básicos sehallan comprometidas en la producción de insumosintermedios para el consumo industrial y el consumofinal, mediante procesos de producción a gran escalay sometidas a una competencia que impulsa la reduccióndel costo. Debido a la presión competitiva cada vezmayor de los países en desarrollo, los paísesdesarrollados defienden sus mercados en favor de lasempresas locales, y lo hacen con medidas proteccio-nistas explícitas (véanse las dos primeras columnas delcuadro 4).

Los productos básicos son esencialmente no

diferenciados y la eficiencia productiva y las economíasde escala se aseguran con tres elementoscomplementarios, a saber: plantas que hacen usointensivo de capital, acceso preferencial a los insumos(es decir, a las materias primas y a las fuentes deenergía), y logística de transporte. En ese contexto, lasempresas grandes y con varias plantas que funcionanen el mercado internacional pueden extender los límitesde los factores que impulsan la competencia. Durantela última década, las principales empresas hanaumentado su tamaño y se han vuelto másinternacionales mediante fusiones y adquisiciones.

A nivel de la empresa, las habilidades principalesse relacionan con las siguientes fuentes de ventajascompetitivas: gestión, adquisición de (o acceso a) latecnología industrial, insumos, transporte, redes de

CUADRO 3

Brasil: Ingreso neto de las empresas y gastos en actividades de innovación, 2000

Ingreso neto(106 reales)

Fuente: Encuesta industrial de progreso técnico (IBGE, 2000).

Cantidad deempresas

TotalCantidad deempresas

Gasto en actividades de innovación

Valor(106 reales)

Adquisición de maquinaria

Cantidad deempresas

Valor(106 reales)

Cantidad deempresas

Valor(106 reales)

Investigación y desarrollo internos

19 165 22 343,8 15 540 11 667,3 7 412 3 741,672 005 582 406,1



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distribución y clientes preferenciales. La difusión delos sistemas informáticos que funcionan sobre la basede tecnologías microelectrónicas ha brindado la basetécnica para coordinar operaciones y logística a granescala.

El patrón de competencia ha permanecidoestrechamente relacionado con lo que se conoce comooligopolio homogéneo. Las firmas que compiten intentanconocer a fondo, y globalmente, las perspectivas delmercado y el comportamiento de los rivales. Por lo

tanto, para tener éxito es fundamental prevercorrectamente el crecimiento de la demanda y/oreaccionar eficazmente ante las exigencias de cambiosen los precios y en las cantidades que plantean losmercados locales e internacionales.

Las empresas con empuje y dinamismo son lasque ponen en práctica estrategias de inversión en áreasnuevas y en fusiones y adquisiciones, y aumentan lacapacidad adelantándose al crecimiento de la demandade los productos actuales. Las posibilidades de obtener

CUADRO 4

Brasil: Patrón de competencia y competitividad de los productos básicos, antes y ahora


Patrón de competenciabasado en costosPrincipales factores decompetitividad 1990

Fuentes de ventajascompetitivas

Patrón de competenciabasado en costosPrincipales factores decompetitividad 2002

Competitividad de Brasil

1990


2002

Factores internos

Control del proceso

Esfuerzos locales incipientes Esfuerzos locales incipientes

Factores estructurales

Estandarización

Mercado Sin cambios

Importancia en segmentosde bajo valor agregado

Bajo valor unitario paralas exportaciones y valorunitario más elevado paralos mercados locales

Sin cambios

Gestión

Producción

Ventas

Innovación

Eficiente

Eficiente

Eficiente

Tecnología industrial

Acceso a canales dedistribución

Flujo continuo de laeficiencia

Más eficiente

Más esfuerzos en el controlde la energía

Más eficiente

Precio, conformidadtécnica

Acceso al comerciointernacional

Bajo aumento de lademanda

Cíclica con relación deintercambio cambiantes

Economías de escala enempresas y plantas

Configuración de laindustria

Acceso a materias primasy logística de transporte

Sin cambios

Tamaño de planta eficiente,pero tamaño reducido delas empresas; preeminenciade las empresas estatales;escasas inversiones en elexterior

Buen acceso a los insumosy carencias en logística

Mayor tamaño pero aúninferior a la referenciainternacional

Más eficiente

Servicios técnicosespecializados

Política de proteccióncontra la importacióna precios arbitrarios ypolítica comercial

Esfuerzos razonables Esfuerzos razonables

Mayor importancia Restricciones comerciales Restricciones más severas

Regulación eincentivos

Protección ambiental Mayor importancia

Costo del capital

Existe

Sin cambios Elevada

Distorsiones impositivasRiesgo de cartelización,privatización incipiente

Restricciones más severas

La privatización es completapero la propiedad no estáconsolidada

Aún es elevada

Sin cambios



100

ingresos han aumentado marcadamente en los últimos10 años mediante la ampliación de la cartera deproductos, la exploración de activos de transporte paraterceros y la venta del superávit de energía. El accesopreferencial a los mercados de capital es de vitalimportancia. Las empresas grandes y con presenciainternacional tienen ventajas considerables respecto delas empresas que funcionan con una sola planta o enuna cantidad limitada de mercados nacionales.

La competencia internacional en un contexto deeconomías nacionales liberalizadas ha fortalecido unatendencia histórica: aunque los precios de la mayoríade los productos básicos fluctúan a lo largo de los cicloseconómicos mundiales, los precios relativos hanmostrado una tendencia a la baja, lo cual ha generadorelaciones de intercambio problemáticas para los paísesque dependen de las exportaciones de productos básicos.

Las ramas de la actividad industrial que giran entono al acero, la celulosa y el papel, el jugo de naranjaconcentrado, la soja y el mineral de hierro se consideranlos pilares de la competitividad internacional de Brasil.En 2002 este país tuvo una participación importante enel mercado internacional de exportaciones de estossectores, a saber: 80% en el mercado de jugo de naranjaconcentrado, 37% en el del azúcar, 34% en el de la sojaen granos, 32% en el de café y 16% en el de la carne.En 1990, el tamaño relativamente pequeño de lasprincipales empresas y el bajo valor agregado de susproductos plantearon importantes desafíos a losproductores brasileños de bienes primarios.Posteriormente estos problemas sólo se han resuelto enparte, mientras que otras fuentes de competitividadadquirieron mayor peso (véanse las dos últimascolumnas del cuadro 4).

2. Competitividad en 2002: La consolidaciónempresarial y mejoría de los productos

a) Mayor tamaño de las empresasLa privatización del sector siderúrgico, así como

las fusiones y adquisiciones de empresas de celulosa ypapel han modificado el panorama del grupo deproductos básicos industriales. Aun así, cuando se lascompara con sus similares internacionales, las empresasde Brasil siguen siendo relativamente pequeñas yorientadas al mercado local. Pueden ocurrir otrastransformaciones que se traduzcan en una mayorconcentración de las estructuras de mercado y quizásen adquisiciones de otras empresas en el exterior porparte de empresas brasileñas.

En el sector siderúrgico se desarrollaron dosfenómenos: un proceso de privatización que comenzóa fines del decenio de 1980, y un importante impulsoinversor en las etapas de los procesos productivosrelacionados con la generación de productos nuevos dealto valor unitario para el mercado local.

En Brasil se privatizaron seis empresas siderúrgicasgrandes y seis pequeñas por una suma de 5.700 millonesde dólares. Predominó el capital local en el proceso deprivatización. Las instituciones financieras aportaronel 33,6%, los fondos de pensiones el 15% y las empresasindustriales el 21,8% del valor total de la privatización.Debido en gran medida a la técnica de privatizaciónutilizada (es decir, las subastas) en la segunda mitaddel decenio de 1990 hubo gran inestabilidad en lapropiedad de las empresas y ulteriores transaccionesde activos. Una vez finalizada la privatización, serealizaron 20 acuerdos privados de fusiones yadquisiciones. Entre 1990 y 2000 solamente el 17% delas unidades productivas (medidas en capacidad física)no experimentó variación alguna en la composición delcapital. Además de los cambios de propiedad, entre1994 y 2000 el sector invirtió un promedio de 1.400millones de dólares. Esto fue algo inesperado, dadaslas incertidumbres macroeconómicas del país y las quesurgieron a partir del proceso privatizador. La mayoríade las inversiones se concentraron en el área delaminación y condujeron al mejoramiento del producto.

Al finalizar el siglo XX existían 220 empresas enel sector de la celulosa y el papel. En el año 2000, lasventas totales alcanzaron los 7.500 millones de dólares.Las 11 empresas integradas más importantes contribu-yeron a los dos tercios de esta cifra, lo que demuestrala importancia que tienen en este sector las economíasde escala a nivel de la planta y de la empresa. Duranteese año, los cuatro mayores productores de celulosageneraron el 70% de la producción total. En el segmentodel papel los niveles de concentración son inferiores,pero han aumentado desde 1990. En ese año, los cincomayores productores generaron el 39,5% de laproducción total, y 10 años después el 51,4%. Losniveles de concentración aumentaron debido a unproceso muy dinámico de fusiones y adquisiciones(cuadro 5).



101

En el sector de los cítricos hay dos segmentos. Enel de jugo de naranja concentrado congelado, lasempresas controlan la etapa de elaboración y coordinanla logística (desde las plantaciones de naranja hasta elenvasado). Las empresas con más actividad se hantrasladado al sur de Estados Unidos, han adquirido (oinvertido en) nuevas unidades de procesamiento yalgunas plantaciones. Se desarrollaron las capacidadesde coordinación y clientes importantes como Coca-Cola han transferido la administración de sus unidadesde procesamiento en Estados Unidos a una empresabrasileña. Esto ha sido un cambio importante encomparación con los comienzos de la década de 1990,debido a la necesidad de sortear las restricciones a lasimportaciones. La concentración del sector aumentóaún más, ya que la participación en las exportacionesde los cuatro productores más importantes se elevó de

70% a 90% entre 1997 y 2001. Pero estas empresasaún están lejos de los consumidores finales. Son típicosgeneradores de productos básicos que cimentan sucompetitividad en el bajo costo de su producto nodiferenciado.

En el segmento de jugo de naranja pasteurizado,que se ha ampliado rápidamente en Brasil, la estructuradel mercado es diferente. Como se muestra en el cuadro6, las empresas han seguido distintas estrategias deverticalización en su búsqueda de economías de escala.En un extremo, se han verticalizado hasta abarcar lasoperaciones de envasado. En el otro extremo, cerca delconsumidor final, han incorporado actividades dedistribución. En las relaciones económicas entre ambosextremos por lo general median contratos de suministroentre las diferentes empresas.

CUADRO 5

Brasil: Fusiones y adquisiciones más importantes en el sectorde celulosa y papel, 1992-2001

Empresa dominante

Votorantim

Orsa

Md Papeis

Kimberly Klabin

Champion / International Paper

Votorantim

Klabin / Riverwood

Empresa conjunta hasta 2002Norske Skog

Orsa

Norske Skog

International Paper

Suzano

JBP

Suzano + Sonae

Votorantim

Fuente: Fonseca (2002).

Fecha

1992

1996

1997

1998

1998

1988

2000

2000

2000

2000

2000

2001

2001

2001

2001

Participación

100%

100%

100%

50%

100%

100%

100%

50%+50%

100%

100%

100%

100%

100%

28%

26%

Producto

Papel de imprenta

Papel de envase

Papel especial + cartón

Papel de seda

Papel estucado ligero

Papel de imprenta

Celulosa / papel de embalaje

Papel de imprenta

Celulosa

Papel de imprenta

Celulosa + papel de imprenta

Celulosa + papel

Celulosa

Celulosa + papel

Celulosa

Empresa vendida

Simao

Mad. Saguário

Nicolaus Papeis

Klabin Tissue

Inpacel

Celpav

Igaras

Klabin

Jarcel

Pisa

Champion L.

Bahia Sul

Cenibra

Portucel

Aracruz

˜



102

b) Bajo valor unitario para la exportación, alto valorunitario para el mercado localEl sector de producción primaria de Brasil

suministra a los mercados internacionales sobre todoproductos de bajo valor unitario. Desde comienzos dela década de 1990 ha consolidado su posicióncompetitiva mediante la inversión en redes dedistribución y en relaciones más estrechas con grandesclientes. Sin embargo, en su producción para el mercadobrasileño las empresas han evolucionado hacia laampliación y mejora de su cartera de productos.Comparadas con las exportaciones, las ventas en elmercado local tienen un precio unitario más elevado.Esta doble estrategia se ha consolidado a lo largo delos años. Resta por verse en los años venideros si laexperiencia adquirida en el mercado local puede resultarútil para conquistar nuevos y más valiosos segmentosde los mercados internacionales.

En 1999, en términos de valor, la participaciónmundial de los productos siderúrgicos semielaboradosde Brasil era de 14,1% pero la de hojas galvanizadasera solo de 0,4%, mientras que la participación deproductos semielaborados en el total de las exportacionesde acero de Brasil aumentó de 39,2% en 1990 a 68,4%en 2001 en términos de producción física. Esta expansiónse logró a pesar de barreras proteccionistas cada vezmayores. A la inversa, en el mercado local, entre 1992y 2001 el consumo total de acero aumentó 89% mientrasque el de hojas galvanizadas llegó a 402%. Más de lamitad de la demanda provino de la industria automotrizy de la construcción civil.

La fortaleza de la competitividad de los productosde bajo valor agregado se encuentra también en laestructura de costos del sector. Como se observa en elcuadro 7, la competitividad de la industria siderúrgicade Brasil radica en el bajo costo de la mano de obra y

CUADRO 6

Brasil: Verticalización y contratos de suministro en la cadena de producción de jugode naranja pasteurizado

Empresadistribuidora (2)

Fuente: Sobre la base de información compilada de Neves y Marino (2002).

Relaciónentre (1) y (2)

Empresaempaquetadora (3)


Empresavendedora (1)


Empresaprocesadora (4)

NestleDanoneLecoPaulistaParmalatCarrefourSendas

VerticalVerticalVerticalContratoVerticalVerticalVertical

CargillCitrovitaCitrovitaCargillParmalatCargillNova América

VerticalVerticalVerticalVerticalVerticalVerticalVertical

NestleDan’ FreshLecoYesParmalatCarrefourSendas

ContratoContratoContratoContratoVerticalContratoContrato

CargillCitrovitaCitrovitaCargillParmalatCargillNova América

CUADRO 7

Brasil y otros países: Costo de producción de acero laminado en frío, abril de 2001(Dólares por tonelada expedida)

Japón

Fuente: Paula (2002).

a En horas-hombre por tonelada.

Alemania Reino Unido BrasilEstados Unidos Repúblicade Corea

China

106275626

15014236

398604020

458

109266221

14813634

392403010

432

105245823

15311327

371462620

417

103374026

1355710

295673235

362

115275533

17215438

441392910

480

112285925

1346213

308423012

350

118287515

152261

297503020

347

Materias primasCarbónMetal de hierroChatarra / hierro obtenido porreducción directaOtras materias primasCosto de la mano de obraa

Remuneración por horaCosto operativo totalCosto financieroDepreciaciónInterés

Costo total

,6 ,25 ,5



103

del metal de hierro. El costo financiero y el costo delcarbón han sido durante largo tiempo la fuentefundamental de desventaja competitiva.

Las ventajas de costo en la producción de celulosason bastante similares. En 2001 la industria de Brasilencabezó la producción de celulosa de fibra corta conuna participación de 19,4% en los suministros mundialestotales, lo que constituyó un incremento de siete puntosrespecto de la participación en el mercado de 1990.Entre 1990 y 2001 esta rama creció un 9,5% anual,aventajada solamente por la de Indonesia, que seincorporó recientemente a este sector de la industria.En valor, las exportaciones aumentaron de 556 millonesde dólares a comienzos de la década de 1990 a 1.300millones de dólares en 2000.

Con respecto a la producción de papel el panoramaes muy diferente tanto en lo que se refiere al volumende producción como a la participación en los mercadosmundiales. En el año 2000 Brasil produjo 7.188toneladas, mientras que la producción internacionalalcanzó las 323.295 toneladas. Aunque esta industriabrasileña creció 4,3% en el decenio de 1990, suparticipación en el mercado internacional de todos lostipos de papel es muy reducida y no ha sufridomodificaciones (2,0% en 1991; 2,2% en el año 2000).

Más del 50% de las exportaciones de 2000estuvieron constituidas por cinco clases de papel: papelpara impresión/escritura, papel no estucado, papelsanitario, cartón y papel de embalaje; 10 años antesesta proporción era de 70%. Pero desde 1990 el valorde las exportaciones de papel ha sido inferior a 1.000millones de dólares. Por lo tanto, en 2000 el 62% deltotal de la producción de papel se vendió en el mercadolocal, 22% fue utilizado para consumo propio delproductor y solamente se exportó el 15%.

El sector de los cítricos emplea una estrategiasimilar. En el segmento de jugo de naranja concentradocongelado, Brasil es uno de los principales productoresinternacionales; en el segmento de jugo de naranjapasteurizado, las ventas se dirigen al mercado local.Este tipo de jugo necesita un procesamiento industrialmás sofisticado y se halla muy cerca de los mercadosde consumidores, lo que supone un trabajo decomercialización importante.

Durante la década de 1990 el 50% del jugo denaranja que se consumía en el mundo, así como el 80%del jugo de naranja concentrado congelado, se producíaen Brasil, lo que arrojaba un promedio de 1.000 millonesde dólares anuales en divisas. Al igual que otrosproductores de bienes primarios, Brasil depende muchode las fluctuaciones de precios internacionales. Mientras

que las exportaciones totales de jugo de naranjaconcentrado congelado aumentaron de 785 millones detoneladas en 1990 a 1.234 millones de toneladas en2000, los ingresos provenientes de las exportacionesalcanzaron un máximo de 1.300 millones de dólares en1995 y disminuyeron a 800 millones de dólares en2001.

El consumo en los mercados más desarrolladosdel jugo de naranja concentrado congelado se estáestancando, mientras que en las regiones en desarrolloestá aumentando. Se calcula que cada habitante deEuropa occidental consume 24 litros de jugo de frutapor año, mientras que cada habitante de Europa orientalconsume cinco litros por año, habiendo aumentado estacifra un 80% entre 1995 y el año 2000. Importantespaíses productores/consumidores han reaccionado anteeste panorama estableciendo barreras comerciales.Ejemplo de ello es el arancel ad valórem de 56%establecido por los Estados Unidos. En el segmento deljugo de naranja pasteurizado, las perspectivas delmercado son favorables. Mientras que en los EstadosUnidos el consumo anual de jugo de naranja pasteurizadollega a 40 litros por persona, en Brasil el consumo totalde jugo de naranja es de 20 litros por año por persona,de los cuales solamente un litro es de jugo de naranjapasteurizado. De todos modos, las tasas anuales decrecimiento del segmento son muy elevadas y se ubicanen un 30%.

c) Reducción de costosDurante la década de 1990 las empresas hicieron

hincapié en medidas tendientes a reducir los costosdirectos, especialmente de materias primas y transporte:la aminoración del costo de energía fue un aspectoimportante para la inversión, dada la alta carga que éstesuponía y la crisis de suministro que enfrentaba el paísen 2001. También consolidaron las capacidades parala explotación eficiente de plantas técnicamenteactualizadas, pero que aún dependían de los proveedoresde bienes de capital para mejorar los procesostecnológicos.

El impulso inversor en la industria siderúrgicatuvo un efecto directo en los niveles de eficiencia.Aunque la producción se mantuvo en alrededor de 25millones de toneladas por año, la modernización de lasinstalaciones y la reducción drástica del nivel de empleo–un promedio de 7,6% entre 1989 y 2000– se tradujoen el correspondiente incremento de los niveles deproductividad, de 11 a 5,4 horas-hombre por toneladaentre 1991 y 2000 (gráfico 3).



104

La inversiones en el sector de la celulosa y el papelno fueron tan altas como las realizadas en el sectorsiderúrgico. Sin embargo, para mantener lacompetitividad, las empresas ampliaron la integraciónvertical hacia bosques de eucaliptus racionalizados. En1990, de los 64 millones de hectáreas plantadas por elsector, los bosques de eucaliptus ocupaban 42 millonesde hectáreas, y los de pino, 20 millones de hectáreas;10 años después, la extensión de las plantaciones depino permanecía constante mientras que había 100millones de hectáreas de eucaliptus.

La competitividad del sector de los cítricos debeatribuirse también al acceso privilegiado a los insumos.Se han realizado esfuerzos importantes en el áreatecnológica para mejorar la productividad de la baseagrícola. El logro más trascendente fue el hallazgo en2002 de la secuencia de ADN del genoma de la bacteriaXyllela fastidiosa, que provoca enfermedades en loscultivos. Según Neves y Marino (2002), la productividadaumentó debido a plantaciones cada vez más intensivasy a un mayor uso de fertilizantes, mientras disminuíala superficie plantada.

Brasil: Producción y empleo en la industria siderúrgica, 1988 - 2001GRAFICO 3

30

25

20

15

10

5

088 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01

Mill

ones

de

tone

lada

s

Can

tidad

de

empl

eado

s di

rect

os

180

150

120

90

60

30

0

Fuente: Paula, 2002.Producción Cantidad de empleados



105

VBienes durables:Internacionalización hacia adentroy especialización en productos intermedios

1. Patrón de competencia antes y ahora: internacionalización y diferenciación

La estructura de mercado del sector de bienes durables,como la del sector de productos electrónicos de consumo

y la de la industria automotriz, se caracteriza por laexistencia de oligopolios diferenciados y concentrados,con pocas empresas que operan en los mercadosmundiales. Las empresas líderes son aquellas capacesde explotar con buenos resultados las economías de

CUADRO 8

Brasil: Patrón de competencia y competitividad de bienes durables, antes y ahora


Patrón de competenciabasado en diversificaciónPrincipales factores deimpulso 1990


Patrón de competenciabasado en diversificación

2002


1990


2002

Factores internos

Capacidades de coordinación

Capacidades de diseñolocales pero productosobsoletos

Desmovilización decapacidades locales ycontratación externapara la producción debienes actualizados


Segmentación por calidady comercialización

Mercado

Mayor Baja segmentación Especialización ensegmentos medios

Sin cambios y con unaimportancia crecientede las tecnologías de lainformación

Administración

Producción

Ventas

Innovación

Falta de capacidades

Rigidez organizacional

Imagen de marca

Diseño de productos ycomponentes

Imagen de marca

Flexibilidad orgánica

Reducción de la brecha



Precio, marca, contenidotecnológico, asistenciatécnicaComercio regional y mundial Lejana de las redes

internacionalesMayores exportaciones;resistencia a las importaciones

Economías de escala y dealcance en la empresa yen la planta


Metrología yestandarización

Sin cambios

Deficiencias de escalaen la mayoría de laslíneas de producto

Adecuada

Optimización mediantela especialización

Adecuada

Derechos de propiedad

Protección al consumidor

Bajo nivel cumplimiento Aplicación de los derechosde propiedad

Legislación incipiente Legislación más estrictaRegulación eincentivos

Crédito al consumidor

Incentivos fiscales

Inexistente

Sin cambios Inexistente

Variación de acuerdo con lascondiciones macroeconómicas

Uso amplio de incentivos

Articulación ensamblador-proveedor, distribución

Mayor

Mayor

Precios elevados, bajocontenido tecnológico


Mayor

Mayor Articulación incipiente Relación más estrecha conlos proveedores; aumentode la dependencia de lascadenas mundiales

Sin cambios

Sin cambios

Sin cambios



106

escala y de alcance. Se han profundizado los factoresde competitividad de comienzos de la década de 1990(véanse las dos primeras columnas del cuadro 8).En las empresas competitivas, la diferenciación delproducto requiere la introducción permanente deproductos con un nuevo conjunto de atributos. Paraello, las empresas invierten en desarrollo de productos,su comercialización y asistencia posventa medianteuna red de minoristas autorizados, e intentanpermanentemente crear o ampliar segmentos delmercado para recuperar los gastos de inversión en eldesarrollo del producto y en instalaciones nuevas orenovadas.

Para que las empresas sean competitivas debencumplir con algunos requisitos mínimos en materia deeconomías de escala técnicas y de gestión. La escalaes, por lo tanto, una barrera importante para la entradade empresas a la actividad, y éstas deben poner enpráctica estrategias de inversión que se adelanten alcrecimiento del mercado. También es importante quesus sistemas productivos tengan niveles crecientes deeficiencia técnica, calidad y flexibilidad. Todo estosupone un uso cada vez más intensivo de técnicas deautomatización y organización microelectrónicasorientadas al mejoramiento permanente de los procesosproductivos.

Debido a que el costo de los componentesconstituye buena parte del costo total de producción,ha aumentado la desintegración vertical, combinadacon nuevas formas de articulación entre el ensambladory los proveedores. Con respecto a los proveedores, losfactores competitivos fundamentales son los plazos deentrega, el precio, la conformidad con los aspectostécnicos, contratos industriales estables que incluyanla transferencia a los proveedores de los costos degestión del inventario, y el desarrollo conjunto decomponentes. El contexto internacional predominantede liberalización del comercio ha llevado a las empresasa establecer sistemas de compra de componentes entodo el mundo. En algunas líneas de productoselectrónicos de consumo ha habido también unatendencia importante a subcontratar la producción debienes finales con empresas manufacturerasespecializadas en países en desarrollo, como Méxicoy China.

Las inversiones en estos sectores generalmenteinducen efectos dinamizadores directos o indirectos enla economía receptora, que incluyen cambios y mejorasdel empleo en una región. Por este motivo las autoridadeslocales ofrecen incentivos fiscales generosos que atraigana este conjunto de actividades.

En Brasil, el Plan Real y la liberalización delcomercio afectaron claramente al sector de productoselectrónicos de consumo y al sector de la industriaautomotriz. Por una parte, el efecto-ingreso incrementómarcadamente los niveles de demanda; por otra, laliberalización económica impuso puntos de referencianuevos y más rígidos para atributos de los productoscomo el precio y las especificaciones técnicas.

Durante el decenio de 1990 las empresas en Brasilno solo demostraron su capacidad para resistir lacompetencia internacional sino que aplicaron estrategiasproactivas para explotar el aumento de la demandamediante la inversión en nuevas capacidades deproducción, con niveles más elevados de importaciónde partes y componentes (véanse las dos últimascolumnas del cuadro 8). Hubo así inversiones totalmentenuevas, especialmente en el área de ensamblado deautomóviles y en la adquisición de negocios existentesde piezas para vehículos. Las empresas que entrabanal sector de bienes de consumo electrónicos combinaronambas formas de inversión. Hacia 2002, lainternacionalización de la propiedad del capital de lasempresas, para entonces una característica estructuralde esas ramas de actividad industrial, era casi total. Lamayoría de las principales empresas internacionalesactualmente desarrollan actividades en Brasil. Comoresultado, este país se ha transformado en una plataformaimportante de productos intermedios, como losautomóviles subcompactos, en el escenario internacional.Pero, dadas las tendencias oscilantes y de bajocrecimiento de la economía brasileña a lo largo de ladécada, la mayoría de las empresas aún no hace usopleno de nuevas instalaciones.

2 . La competitividad en 2002: exitosarecuperación con crecimiento limitado porrestricciones de la demanda

a) Ampliación de la capacidad e internacionalizaciónEn el sector de los productos electrónicos de

consumo, la ampliación del mercado en la primeramitad del decenio de 1990 originó la incorporación denuevos protagonistas y el crecimiento de loscompetidores ya existentes. Hubo nuevas inversiones(y nuevas entradas a la actividad) en el segmento delos televisores y videos, mientras que las fusiones yadquisiciones fueron más pronunciadas en lossegmentos de congeladores, refrigeradores, cocinas ymáquinas lavadoras.

La industria pasó por dos etapas diferentes. Luegodel período de recesión a comienzos de la década de



107

1990, los fabricantes de productos de audio y videomejoraron su rendimiento debido a marcados aumentosdel consumo, sobre todo en los grupos de menoresingresos. Por ejemplo, las ventas de televisores, quellegaban a 2 millones de unidades en 1990, se elevarona un nivel sin precedentes de 8,5 millones de unidadesen 1996. Pero justamente mientras la producción seexpandía, en la segunda mitad del decenio de 1996 seregistró una rápida contracción que hacia fines de ladécada hizo caer el volumen de ventas a la mitad delobservado en 1996 (Sá, 2002).

Los elevados niveles de morosidad en el pago delos créditos a consumidores con bajo presupuestoperjudicó las ventas de tiendas importantes, lo quecondujo a la quiebra de algunas de las principalescadenas; esto a su vez redujo los ingresos por ventas

de la mayoría de los fabricantes de productoselectrónicos. Como resultado, el sector electrónicopasó por un proceso de reorganización que incluyó laquiebra de empresas locales y el cese de las actividadeslocales de empresas extranjeras.

La forma de V invertida de las ventas de televisoresrevela lo volátil que ha sido la economía de Brasil y,desde una perspectiva técnica, que la elaboración detales productos puede aumentar y disminuir muyrápidamente, lo que permite a las empresas responder a la evolución positiva y negativa de la demanda.

En el sector de ensamblado de automóvilespredominaron las nuevas inversiones. En el cuadro 9se muestra la nueva capacidad agregada del segmentodurante la segunda mitad de la década de 1990, origi-nada por productores existentes y recién llegados.

En tanto que los nuevos entrantes y las plantasya existentes en el sector de ensamblado de automóvilesacrecentaron la presión competitiva, las inversiones enpartes para vehículos también atrajeron a nuevasempresas, pero no se manifestaron en inversiones denuevo cuño. Siguiendo las tendencias internacionales,las fusiones y adquisiciones fueron la forma de entradamás frecuente. Por lo tanto, como en este segmentosólo una parte pequeña de los recursos se dedicaron aampliar la producción, se observaron altas tasas deinternacionalización y concentración de mercado. En1994 el capital local representaba al menos el 50% delcapital total, las ventas y la inversión. Hacia fines dela década, la participación de las empresas de capitallocal disminuyó a aproximadamente 25%.

En el desempeño de este grupo industrial influyómucho la evolución de la demanda total. Por ejemplo,en 2000 los ingresos por ventas de productos de audioy video cayeron a 3.500 millones de dólares, cifra muyinferior a los 8.100 millones registrados en 1996. Lacapacidad ociosa es más pronunciada en los fabricantesde automóviles, que no pueden reducir su capacidadtan fácilmente como los productores de bienes deconsumo electrónicos.

b) Especialización y modernizaciónHacia el año 2002, los sectores de bienes de

consumo electrónicos y de automóviles de Brasil seespecializaron en el segmento intermedio. Las empresasinvirtieron en elevar las especificaciones técnicas al

CUADRO 9

Brasil: Nuevas plantas de ensamblado en el sector automotriz, 1996-2001

Fuente: Sarti (2002).

AñoEmpresa Bienes Ubicación

199619961997199819981998199919991999200020002000200120012001

VolkswagenVolkswagenHondaMitsubishiRenaultToyotaDaimler ChryslerGMVolkswagen-AudiMercedesGMIvecoFordNissanPeugeot-Citroen

MotoresCamiones y autobusesAutomóvilesVehículos comerciales livianosAutomóviles y motoresAutomóvilesAutomóvilesComponentesAutomóvilesAutomóvilesAutomóvilesMotoresAutomóvilesVehículos comerciales livianosAutomóviles y motores

Sao Carlos-SPResende-RJSumaré-SPCatalao-GOSao José dos Pinhais-PRIndaiatuba-SPCampo Largo-PRMogi das Cruzes-SPSao José dos Pinhais-PRJuiz de Fora-MGGravataí-RSSete Lagoas-MGCamaçari-BASao José dos Pinhais-PRPorto Real-RJ

˜

˜˜

˜

˜



108

nivel internacional, y recurrieron a estándares técnicosestablecidos, componentes y productos importados paralos segmentos superior e inferior. Esta opción puedeexplicarse por dos factores: en primer lugar, el tamañoy el perfil de ingreso de la demanda local y en segundolugar, la presión competitiva de las importaciones, queimpuso niveles mínimos estrictos para la calidad de losproductos.

Esta rama industrial aún debe compensar lavolatilidad de la demanda local con una mayorexposición al comercio internacional; las exportacionesde los segmentos de audio y vídeo siguieron siendo deaproximadamente 350 millones de dólares anuales desde1990 y constituyeron una parte muy pequeña de lasventas locales; las importaciones de productosterminados fueron de alrededor de 150 millones dedólares y llegaron a 450 millones de dólares anualescuando la demanda local se acrecentó. Los principalesdestinos de exportación fueron Argentina, España,Hungría e Italia. Sin embargo, las exportacionesnacientes y en crecimiento no han podido compensar

el importante aumento del valor de las importacionesde componentes electrónicos procedentes de laRepública de Corea y Japón. Según Sá (2002), aunqueel déficit total en el comercio de componenteselectrónicos disminuyó de 1.500 millones de dólaresen 1997 a 1.100 millones de dólares en 2000, la faltade capacidad productiva en este segmento constituyóuna de las mayores debilidades estructurales de Brasilen este campo.

En la industria automotriz, independientementede los cambios en la propiedad de las empresas, lasinversiones fueron importantes y la brecha competitivade Brasil se redujo marcadamente en términos de lacalidad de los productos y niveles de eficiencia de lasinstalaciones. En cifras agregadas (cuadro 10), laproducción anual de automóviles por trabajador setriplicó en el período 1990-2001, y alcanzó las 21,3unidades. Al mismo tiempo el empleo disminuyó de117.396 puestos en 1990 a 85.257 puestos en 2001, apesar de las inversiones totalmente nuevas.

En este punto cabe destacar los cambios ocurridosen la naturaleza de las relaciones entre ensambladoresy proveedores en el sector automotor. En primer lugar,los proveedores fueron alentados a establecerinstalaciones productivas muy cerca de las unidades deensamblado, para permitir la desverticalización y laproducción sincronizada con la demanda. El diseño dela mayoría de las nuevas plantas se basó en el conceptode condominio, con espacios específicos paradeterminadas empresas productoras de partes deautomóviles y que mantienen relaciones exclusivas conlos ensambladores. A cambio, deben compartir losgastos de inversión. En segundo lugar, para establecernuevas formas de relación, las empresas de partes deautomóviles, hoy en su mayoría filiales de importantesempresas internacionales, desarrollaron un intensocomercio intraempresa, ampliando así las importaciones

de partes para automóviles procedentes de sus empresasmatrices. Desde 1989 hasta 2001 estas importacionesaumentaron 300%, llegando a 4.300 millones de dólaresen 2001 y tuvieron un déficit comercial de 445 millonesde dólares.

En un marco de ampliación de la capacidad,modernización y cambios de propiedad de las empresas,las ventas de automóviles en Brasil aumentaron de713.000 unidades en 1990 a 1,9 millones de unidadesen 1997, descendiendo a 1,6 millones de unidades en2001. La mayoría de las ensambladoras de automóvilesque trabajan en el país apuntaron al segmento desubcompactos con motores de 1000cc a 2000cc. En2001, el 71% de la producción nacional de automóvilesestaba relacionada con este segmento. El comerciointernacional del sector automotor de Brasil estabamarcado por una fuerte complementariedad con

CUADRO 10

Brasil: Empleo y productividad en el sector de ensambladode automóviles, 1990-2001

Fuente: Sarti (2002).

a Unidades por trabajador en el año.

1990

EmpleoProductividad laborala

1992 1994 1996 1998 2001

117 3967,8

105 66410,2

107 13414,8

101 85717,7

83 04919,1

85 25721,3



109

Argentina. Luego de una breve expansión en los añosposteriores a la liberalización, en el bienio 2000/2001el valor total de los automóviles importados se redujoa 2.000 millones de dólares. Casi el 66% de esas

importaciones provinieron de Argentina. Del mismomodo, el 44% de las importaciones de automóviles deArgentina tienen su origen en Brasil.

VIIndustrias tradicionales:las limitaciones competitivas se definenpor las desigualdades de ingresos

1. Patrón de competencia antes y ahora: segmentación del mercado y creación deredes

La segmentación del mercado es una característicaesencial de las industrias tradicionales. En ellas varíael número de productos y sus especificaciones técnicas,la naturaleza de los procesos productivos (ensamblado,producción en serie y discontinua), la magnitud mínimade las economías de escala, los niveles de verticalizacióny de contratación externa y la forma de organizaciónde las empresas.

Los sectores industriales son muy sensibles a lasoscilaciones de la demanda y la capacidad de respondera ellas es el motor competitivo principal de estasempresas (véanse las dos primeras columnas delcuadro 11). La importancia de un alto grado de respuestatiene un doble origen. En primer lugar las empresas,con grandes esfuerzos de comercialización, tratanpermanentemente de introducir nuevos diseños y crearnichos para imponerse en los mercados. Si tienen éxito,la demanda se eleva inmediatamente. En ese caso, debenequiparar los niveles de producción con el crecimientode la demanda, sin dejar de cumplir con los plazos deentrega. En segundo lugar, los niveles de la demandaestán sujetos a oscilaciones estacionales, lo que obligaa adecuar constantemente los niveles de producción.La relativa facilidad técnica de los procesos productivosy los bajos costos de inversión para ampliar la capacidadfacilitan la adaptación a estas dos clases de oscilaciónde la demanda. Además de la posibilidad de imponernuevos hábitos de consumo, la inversión en estos sectoresse relaciona estrechamente con los cambios en losniveles de la demanda.

El grado de segmentación del mercado se define

por el tamaño y el perfil de ingreso de una determinadapoblación consumidora. Cuanto más elevado es el nivelde ingreso, menos importancia relativa tendrá el atributoprecio y mayor será el valor asignado a atributos quesatisfacen las especificaciones particulares de los clientes.Si en un país predominan niveles altos de ingresos,coexistirán empresas con calificaciones similares (véasela nota Nº. 4), pero funcionarán en diferentes segmentosdel mercado. Cuando, por el contrario, las diferenciasde ingreso son significativas, sobrevivirán las empresascon calificaciones muy diferenciadas que funcionan enmercados similares. Cabe destacar que, dado el valorunitario relativamente bajo de los productos tradicionalesde la canasta del consumidor, es posible que prevalezcanaltos niveles de renovación del producto y calificacionesdiferenciadas entre las empresas, inclusive en uncontexto de niveles de ingreso muy desiguales pero enlos que el tamaño absoluto del mercado es significativo,como ocurre en Brasil.

Una gestión empresarial hábil que fomente larenovación de los productos y mantenga actualizadaslas estructuras organizacionales, especialmente en elcampo del diseño, la comercialización, los sistemas decalidad y las relaciones con los proveedores, es esencialpara tener éxito en las industrias tradicionales. Lasfuentes fundamentales de cambio técnico en estossectores son las industrias proveedoras de equipos einsumos. En los últimos 10 años han desempeñado unpapel cada vez más importante los equipos informáticosy los insumos químicos. Las empresas que sean capacesde acceder a equipos e insumos en mejores condicionestendrán ventajas competitivas.

El acceso privilegiado a los proveedores guardarelación con el tamaño de la empresa: las firmas máspequeñas pueden sobrevivir en nichos específicos del



110

mercado, pero es posible que enfrenten dificultadeseconómicas y financieras para movilizar los recursosque les permitan aprovechar la ventaja competitivaque ofrecen los equipos e insumos. Tal vez laheterogeneidad económica que exhibe esta ramaindustrial sea la causa de una tendencia ascendente delas empresas a organizarse horizontal o verticalmente

en torno a aglomeraciones productivas locales. Estasles permiten beneficiarse de otra fuente de ventajascompetitivas, las economías de aglomeración, alcompartir los costos relacionados con su actividadeconómica, infraestructura, mano de obra y otrosinsumos, diseño, comercialización y sistemas deinformación, entre otros aspectos.

CUADRO 11

Brasil: Patrón de competencia y competitividad en las industrias tradicionales, antes yahora


Segmentación por nivelesde ingresos y clase deproductos

Mercado Mayor

Segmentación limitadadebido a la desigualdaden los niveles de ingresos

Las desigualdadespermanecieron pero lasegmentación aumentó

Precio, marca, plazos deentrega, orientación alconsumidor

Comercio local einternacional

Pese a mercado nacionalpotencialmente grande, sedepende del comercio local;amenaza de las importaciones

Mayor uso de los atributosde precio y de los orientadosal cliente

Economías de aglomeracióne integración de redes

Configuración dela industria

Metrología, estandarización,certificación, informaciónde mercado y técnica,capacitación

Sin cambios

Limitada a pocos segmentos

Esfuerzos débiles y faltade coordinación

Mayor cantidad de acuerdoslocales; traslado a regionescon mano de obra más barata

Mejoras limitadas a empresasmedianas y grandes

Política antidumping

Competencia y proteccióndel consumidor

Poca aplicación Mayor aplicación enlos mercados locales

Competencia incipiente ydesleal del sector informal

Mayor importancia pero aúnincipiente, competenciadesleal del sector informal


Apoyo a las pyme

Sistema impositivo

Falta de instrumentoseficaces

Sin cambios Sesgo anticompetitivo

Mejora el apoyo a la gestiónpero persiste la falta deinstrumentos financieros

Persiste el sesgo anticompetitivo

Provisión eficiente deequipos

Mayor

Mayor importancia dela inserción en cadenasinternacionales desuministro

Poco uso de los atributosdel producto

Fluctuación de la demandadebido a la inestabilidadeconómica; exposicióninternacional incipiente

Mucho mayor

Provisión insuficiente deequipos

Incremento de las importacionesde equipos con mejor relaciónprecio / eficiencia

Mayor, debido al accesopreferencial en virtud deacuerdos bilaterales

Sin cambios

Mayor en tamaño yalcance

Habilidades empresariales

Estrategia de copia

Mayor competenciaMayor flexibilidad ycontratación externa

Administración

Producción

Ventas

Innovación

Heterogeneidad, con ungrupo principal deempresas competitivas

Incipiente

Tecnología integrada,aprendizaje por la práctica

Información del mercado

Control de calidad

Importancia creciente dela creación de nuevossegmentos del mercado

Mayor heterogeneidad: lasprincipales empresas se acercana las fronteras internacionales

Importancia crecientedel diseño

Importancia crecientede la comercialización

Incipiente

Mejoras en unos pocossegmentos y productos

Mayor competencia

Sin cambios



1990


2002

Factores internos

Políticas de competenciabasadas en capacidad derespuesta

Principales factores decompetitividad 1990

Políticas de competenciabasadas en capacidad derespuesta

Principales factores decompetitividad 2002




111

Las industrias tradicionales se hallan entre lasactividades industriales más antiguas de Brasil, y suheterogeneidad competitiva ha sido y es unacaracterística estructural importante. La existencia deniveles muy diversos de calificación entre las empresasde cada sector, y aun entre las diversas etapas deproducción dentro de una empresa, puede estardirectamente relacionada con un perfil de distribucióndel ingreso altamente desigual en el país.

En 1990 la competitividad se relacionabadirectamente con el tamaño de las empresas: seconsideraba probable que las grandes fueran máscompetitivas que las más pequeñas. Las empresas másgrandes podían explorar diferentes segmentos delmercado, invertir en modernización y exportar. Elanálisis del sector textil, de calzado y de muebles indicaque en 2002 esta característica estructural seguía vigente,pero se han registrado avances (véanse las dos últimascolumnas del cuadro 11). La tasa de renovación deproductos ha aumentado gracias a esfuerzos en el áreade diseño. La incorporación de equipos más eficientesha facilitado la modernización productiva. Han surgidoaglomeraciones industriales locales en cantidadescrecientes que se están consolidando en diferentessegmentos y regiones del país, y las empresas hanexplorado con más ahínco las posibilidades de reducirsus costos laborales mediante el traslado de susinstalaciones al nordeste del país.

2. Competitividad en 2002: aumenta la capacidad de respuesta aunquepersiste la heterogeneidad

a) Capacidades asimétricasEl sector del calzado exporta el 30% de la

producción, mientras que los sectores de textiles yvestuario se dirigen al mercado nacional. Hasta mediadosdel decenio de 1990 la mayoría de las exportacionesde calzado iban a los segmentos inferiores del mercadointernacional, en los que el precio es un atributoimportante. A pesar de la presión competitiva de losproductores de China, el desempeño de las exportacionesbrasileñas evolucionó en forma positiva en dichodecenio. Como se muestra en el cuadro 12, lasexportaciones aumentaron de 1.100 millones de dólaresen 1990 a 1.600 millones en 2001. Los precios unitariostambién se elevaron, lo que indica que el sector estáactualizando su cartera de productos. Es preciso tenerpresente que desde 1999 la devaluación ha contribuidoa impulsar las exportaciones.

Otros factores han contribuido también a configurarel desempeño internacional del sector. Ellos son, entreotros, los incentivos y créditos fiscales a la exportación,la consolidación de los beneficios de las economías deaglomeración (especialmente en el estado de Rio Grandedo Sul) y la acumulación de experiencia enexportaciones. Sin embargo, el costo de la mano deobra aún brinda una importante ventaja competitiva ala producción brasileña. En 1993 la mano de obra enBrasil costaba un dólar por hora-hombre, contra 0,5dólares en China, 2,5 dólares en la República de Coreay 8 dólares en España. Un estudio de Costa (2002)demuestra la importancia del tipo de cambio en esterubro de exportaciones. Durante el período 1994-1998,cuando el real estaba sobrevaluado, se perdieron 56.000puestos de trabajo; pero al elevarse la demanda, entre1999 y 2000 las exportaciones subieron en 270 millonesde dólares –ó 26 millones de pares de calzado– y lasempresas contrataron rápidamente 29.000 trabajadoresadicionales.

En el sector textil hay diferencias económicasmarcadas entre los tres segmentos más importantes, esdecir, los de textiles, fibras químicas y vestuario(cuadro 13).

Las ventas combinadas de 22.000 establecimientosque emplean 1,5 millones de trabajadores fueron de45.200 millones de dólares en 2000. La producción de

CUADRO 12

Brasil: Exportaciones de calzado

1990199520002001

Fuente: Costa (2002).

Precio unitariomedio

(en dólares)

Años Valor(en millonesde dólares)

Pares(en millones)

7,4010,259,529,43

143138163171

1 1071 4141 5471 615

CUADRO 13

Cantidad de establecimientos, puestos detrabajo e ingresos por ventas en los sectorestextil, de fibras químicas y de vestuario, 2000

EstablecimientosPuestos de trabajo (en miles)Producción (en miles detoneladas por año)Ventas por año (en millonesde dólares)

Fuente: Prochnik (2002).

VestuarioFibrasquímicas

Textiles

18 7971 2331 287

27 200

3 305339

1 750

16 600

2515

640

1 400



112

fibras químicas es técnicamente más compleja y lamagnitud de las operaciones, en general bajo el controlde empresas extranjeras, es mayor. En el otro extremo,en la industria del vestuario, predominan pequeñas ymedianas empresas locales, que emplean 1,2 millonesde trabajadores en 18.000 establecimientos.

Contrariamente a lo que sucede en el sector delcalzado, el desempeño internacional de la industria

textil brasileña, (cuadro 14), nunca fue económicamentesignificativo, a pesar de que en algunos segmentos,como el del vestuario, los factores de competitividadson similares a los del sector del calzado.

b) Modernización y localización de la producciónEn este grupo industrial también se observó un

impulso modernizador, pero con características muy

especiales que incluyen el traslado de instalaciones alnordeste del país, donde el costo de la mano de obra esmenor.

En el sector del calzado, las empresas modernizaronlos procesos productivos y los productos, lo que incluyóla introducción de equipos automatizados y nuevastécnicas de organización con miras a mejorar la calidadde procesos y productos y disminuir los tiempos muertos.También hubo esfuerzos coordinados para ampliar laslíneas de productos, junto con dotar a los procesos demayor flexibilidad.

En el sector textil y de vestuario, la modernizaciónse vio estimulada por tres fuentes de dinamismo. Enprimer lugar, durante la primera mitad de la década de1990 el Plan Real creó expectativas de crecimientode la demanda; en segundo lugar, a partir de 1995 elBanco Nacional de Desarrollo Económico y Social(BNDES) financió un programa de 2.000 millones de

dólares para la adquisición de maquinaria, especialmentepor las empresas más grandes; en tercer lugar, laliberalización de las importaciones, el real sobrevaluadoy los adelantos tecnológicos brindaron la posibilidadde importar maquinaria moderna a precios menores.Las inversiones en maquinaria moderna llevaron amodificar los procesos de producción, lo cual –comosucedió en otros países– deterioró marcadamente losniveles de empleo en el sector: la disminución fue de40,7% entre 1990 y 2000.

Al mismo tiempo, una cantidad importante deempresas de estas industrias migraron desde las regionesdel sudeste brasileño a las del nordeste (cuadro 15), enbusca de mano de obra más barata y de incentivosfiscales generosos, como exenciones del impuesto sobreel valor agregado (IVA), infraestructura física y líneasde crédito para la exportación.

CUADRO 14

Brasil: Comercio mundial y participación del país en el sector textil y de vestuario,1995-2000

1995

Fuente: Elaborado sobre la base de información compilada de Prochnik (2002).

1996 1997 20001998 1999

111 1000,901,23

124 0000,240,30

113 6000,890,98

128 7000,190,29

119 3000,861,01

141 9000,150,32

126 1000,710,88

165 5000,170,11

112 5000,790,95

149 3000,120,25

113 0000,730,79

150 0000,120,14

TextilesComercio mundial (millones de dólares)Participación de Brasil en las exportaciones (en porcentajes)Participación de Brasil en las importaciones (en porcentajes)

VestuarioComercio mundial (millones de dólares)Participación de Brasil en las exportaciones (en porcentajes)Participación de Brasil en las importaciones (en porcentajes)

CUADRO 15

Brasil: Participación porcentual de las diferentes regiones del país en la produccióntextil, 1990-2000

Fuente: Prochnik (2002).

Sudeste TotalNordeste Sur2000

35,421,510,011,3

19,6

1990

55,265,639,966,6

56,8

2000

42,662,035,256,1

49,0

100100100100

100

1990

24,917,62,88,0

13,3

1990

17,212,855,721,6

26,8

2000

21,713,753,525,4

28,5

FibrasTelasPrendas de puntoVestuario

Total

Sector



113

VIISectores difusores del progreso técnico:avances, rezagos y una competitividadaún débil

1. Patrón de competencia antes y ahora: el papel cada vez mayor de la innovación

Las empresas difusoras de progreso técnico son aquellascapaces de promover avances en otras actividadeseconómicas a través del cambio técnico incorporadoen los bienes de capital y componentes que producen.El mercado para los productos de estas empresas exhibecomo principal característica la segmentación. Puestoque tales productos tienen aplicaciones específicas, porlo general cada empresa compite directamente con muypocos rivales. Al correr los años y difundirseampliamente las tecnologías de la información, lasempresas líderes de este sector se han transformado deproveedores de equipos en proveedores de solucionesy servicios de carácter técnico a los clientes.

Las empresas de este tipo deben dedicarimportantes recursos a actividades de investigación ydesarrollo, lo que confirma que el principal impulsorde la competitividad es la capacidad de llevar a caboinnovaciones de producto y de satisfacer las demandasespecíficas de clientes en determinados segmentos delmercado (véanse las dos primeras columnas del cuadro16). La capacidad de innovación, por lo tanto, es elrequisito más importante para que esta categoría deempresas supere las barreras de entrada. El costocreciente de las actividades de investigación y desarrolloha supuesto el surgimiento de diferentes modalidadesde alianzas entre las empresas, principalmente parareducir los riesgos tecnológicos. Por estas características,parece haber aquí un importante ámbito de acciónpara los centros de investigación públicos y privados.

Debido al papel estratégico que desempeñan lasempresas difusoras de progreso técnico, los países con

estructuras industriales complejas siempre han puestoen práctica políticas orientadas a promover y consolidarla competitividad de esas empresas en los mercadoslocales e internacionales. Además, recurren confrecuencia a mecanismos como el apoyo al desarrollotecnológico, las restricciones a la importación, elfinanciamiento en condiciones favorables, el uso delpoder de compra de los gobiernos y los incentivosfiscales.

De los grupos industriales brasileños, las empresasdifusoras de progreso técnico fueron las más afectadaspor efectos adversos de la liberalización económica.Ya antes de la liberalización presentaban nivelesrazonables de capacidad productiva y estaban dotadasde recursos humanos calificados, sobre todo en el áreade la ingeniería mecánica, como resultado de un largoproceso de aprendizaje generado en parte por laampliación del mercado local y por las políticasindustriales activas de los decenios de 1970 y 1980.Pero la competitividad de la mayoría de los productoresde equipos de ingeniería mecánica y electrónica eradébil, los niveles de verticalización y diversificacióneran elevados, se dependía de los proveedores extranjerosde tecnología y las relaciones con la infraestructuracientífica local eran incipientes.

A lo largo de la década de 1990, los productoresde equipos de ingeniería mecánica, telecomunicacionesy computadoras mostraban como característica comúnun importante fortalecimiento de las capacidades deproducción. Sin embargo, esto no era suficiente pararesistir las presiones de la competencia externa. Diversasempresas extranjeras ingresaron al sector, adquiriendoempresas locales y realizando importaciones de sus ma-trices (véanse las dos últimas columnas del cuadro 16).



114

2. Competitividad en 2002: modernización, dependencia de las importaciones e internacionalización de la propiedad de las empresas

a ) Crecimiento, modernización, desverticalización ymejora de los productosLos proveedores del sector de telecomunicaciones

ampliaron en forma considerable la capacidad deproducción, debido a que las reglas de privatización delas empresas de telecomunicaciones impusieron metas

rígidas de expansión a las empresas adquirentes. Elsegmento de computadoras se internacionalizó mediantela inversión extranjera directa en nuevas instalacionesy la adquisición de activos, y por aumentos sustancialesen la importación de componentes, como consecuenciade modificaciones en la legislación que igualaron lasoportunidades para las empresas locales y las depropiedad extranjera. Frente a las importaciones, losfabricantes de bienes mecánicos promovieron un procesode racionalización fuertemente asociado con unsignificativo descenso de la capacidad productiva.

CUADRO 16

Brasil: Patrón de competencia y competitividad en los sectoresdifusores del progreso técnico: antes y ahora

Fuente: Porto (2002).

Patrón de competenciabasado en la innovación.Principales factores decompetitividad 1990


Patrón de competenciabasado en la innovaciónPrincipales factores decompetitividad 2002


1990


2002

Factores internosIntegración de investigacióny desarrollo, producción ycomercialización

Pocas capacidades Mayor dependencia de latecnología importada


Segmentación según lasnecesidades técnicas

Mercado Mayor

Capacidades en lossegmentos inferiores

Mayor segmentación

Sin cambios

Gestión

Producción

Ventas

Innovación

Pocas capacidades

Algunas capacidades enla ingeniería mecánica

Pocas capacidades

Investigación y desarrollo +diseño

Creación de mercado ycomercialización deempresa a empresa

Diseño para fabricación

Mayor

Dependencia del diseñoimportado

Pocas capacidades conmayores esfuerzos decomercialización

Atención a las especificacionesde los clientes

Comercio local y regional Exportaciones de equiposestándares ytecnológicamente simples

Mayores importaciones decomponentes desde lospaíses de la OCDE y másexportaciones de productosfinales a América Latina

Economías de especialización


Interacción con usuarios Mayor

Diversificación excesiva yverticalización

Poca interacción

Sin patrón emergente claro

Interacción creciente

Sistemas de ciencia ytecnología

Derechos de propiedadintelectual

Incipiente Poca inversión tecnológica

Mayor Normas de índolenacionalista

Aplicación de derechos depropiedad


Apoyo frente al riesgo Sin cambios

Crédito para usuarios

Inexistente

Sin cambios Limitada

Pocos intentos

Limitada

Desarticulada

Limitada

Sin cambios

Mayor, debido al uso delas tecnologías de lainformación

Mayor capacidad, debidoal uso de las tecnologíasde la información

Sin cambios

Estandarización excesiva Mayor capacidad derespuesta

Mayor

Diversificación relativa

Mayor

Poder de compra del estado Menor

Protección selectiva Menor Normas de índolenacionalista

Excesiva liberalización



115

Los esfuerzos de las empresas se concentraron enla introducción de nuevas técnicas de organización paraasegurar la eficiencia de los procesos de producción yla reducción y especialización de la cartera de productos.Mediante la adopción de métodos de producciónsincronizada con la demanda y la práctica de lasubcontratación, el sector mecánico pudo mejorar laeficiencia y mantener niveles mínimos de producción,con un impacto negativo en el empleo (éste descendióde 331.900 puestos en 1990 a 160.200 en 1999). Deacuerdo con esta tendencia, las empresas de computacióninicialmente se valieron de la contratación externa paralas tareas administrativas y luego introdujeron técnicasde organización que implicaban menores necesidadesde mano de obra, lo que condujo a agudas reducciones

de los niveles de empleo. Las cifras de ocupación habíanaumentado de 42.924 en 1984 a 74.155 en 1989. Hacia1999 la cantidad total de empleados en el sector de lacomputación alcanzó a 38.450 (Porto, 2002).

Los niveles bajos de inversión y la liberalizacióndel comercio afectaron significativamente a losproductores de equipos mecánicos. Mientras que elconsumo aparente bajó de 17.200 millones de dólaresen 1990 a 14.400 millones en 2000, las importacionesaumentaron y la producción local disminuyóconsiderablemente. A lo largo de la década los nivelesde producción declinaron a un ritmo constante, en tantoque las exportaciones y las importaciones evolucionaronen forma cíclica, con una tendencia al alza hasta 1997y con bajas después (cuadro 17).

El panorama para los proveedores de equipos detelecomunicaciones era muy diferente. En la segundamitad de la década de 1990, la industria se enfrentó auna creciente demanda, derivada tanto de las reglaspara la privatización de los servicios de telecomu-nicaciones como de un gran progreso técnico. Unaestimación hecha por Oliva (2002) señala que bajo lasreglas de las concesiones las inversiones llegaron a20.000 millones de dólares entre 1998 y 2000.

Algunos datos de Oliva (2002) muestran asimismoque los ingresos por ventas fueron un 124% mayoresen 2000 que en 1995. Estas cifras indican que elcrecimiento de la demanda motivó a las empresas ainstalar nuevas unidades de montaje en el país. Lasempresas de Brasil mostraron mucha eficiencia en crearinstalaciones locales, dependiendo en gran medida deinsumos importados para asegurar los plazos de entregaa los clientes. Esa es la razón que subyace al déficitcomercial del sector, que alcanzó en 2001 los 2.000millones de dólares, como resultado de importacionespor valor de 3.500 millones de dólares (43% de EstadosUnidos, 26% de la Unión Europea) y de exportacionespor 1.500 millones de dólares (90% a América Latina).

En cuanto al sector informático (computadoras ycomponentes), Porto (2002) señaló un importanteincremento de las ventas, de 6.000 millones de dólaresen 1990 a 10.700 millones de dólares en 1998. Desdeentonces el crecimiento se ha vuelto más lento. Estascifras sugieren que el sector informático se las haarreglado para superar la etapa de fabricación decomponentes, lo que se explica en gran medida porqueutiliza cada vez más componentes importados.

Por cierto, al contrastar las importaciones decomponentes con las importaciones de productosinformáticos finales (cuadro 18), la disparidad es muyclara: desde 1997 hasta el 2001 el valor medio anualde las importaciones de componentes alcanzaba a 5.100millones de dólares, mientras que el de las importacionesde computadoras llegó a 1.020 millones de dólares.Más importante aún, cuando las ventas locales decomputadoras disminuyeron –después del 2000– y sedevaluó el real –después de 1999– las importacionesde computadoras permanecieron relativamente estables,pero las de componentes electrónicos aumentaron aúnmás.

CUADRO 17

Brasil: Producción y comercio internacional de equipos mecánicos, 1990-2000(Millones de dólares)

Fuente: Vermulm y Erber (2002).

Exportaciones

2 6003 8003 500

Importaciones

3 2006 9006 400

BalanzaComercial

Consumoaparente

17 20017 40014 400

Coeficiente deexportación (%)

15,926,630,5

Coeficiente deimportación (%)

18,539,844,7

Año

199019952000

Producción

16 70014 30011 500

-500-3 100-2 900



116

b) La división del trabajo entre las empresas de propiedad local y extranjeraLa competitividad de los bienes de capital

mecánicos en Brasil es mayor en el caso de las líneasde productos con baja y mediana densidad tecnológica,en las que han madurado los ciclos de producción.

La competitividad de los precios es decisiva y lasventajas de las empresas radican en un accesoprivilegiado a insumos y mano de obra de bajo costo.La actividad industrial de Brasil es competitiva tambiénen nichos específicos del mercado, especialmenteaquellos en que los equipos son técnicamente mássofisticados, requieren una fuerte interacción entre losproveedores y sus clientes, y la demanda local y regionales significativa en términos económicos.

No obstante, algunas de las característicasestructurales de la década de 1980, especialmente ladivisión del trabajo entre los productores locales yextranjeros, no han cambiado. Las empresas depropiedad local predominan en los segmentos de bajatecnología, mientras que las extranjeras dominan en laslíneas de producción complejas. Las empresas quelograron sobrevivir los azares del decenio de 1990mejoraron su competividad y son más sencillas desdeel punto de vista de los procesos de producción y lacartera de productos. Los niveles de especialización

han aumentado, lo cual puede constituir la base delcrecimiento en los años venideros. Aun así, la mayoríade los desafíos competitivos de principios del deceniomencionado siguen en pie, en especial los referentes ala persistencia de una capacidad tecnológica débil.

En el sector de las telecomunicaciones, que dependeaún más de las importaciones, la demanda pudosatisfacerse en gran medida desde fuentes locales,gracias a la experiencia anterior de esta industria enBrasil. Antes de la liberalización de la economía, lamayoría de las empresas internacionales líderes en estecampo ya estaban en el país, y algunas locales eranigualmente muy activas. Pero el aumento de la demandaatrajo a nuevas empresas extranjeras, que adquirieronempresas locales. Como resultado de esto, las empresasextranjeras controlaban 91,3% de los 8.800 millonesde dólares de ventas del sector en 2000 (Oliva, 2002).

De hecho, según Porto (2002), cuando se consideralos sectores de informática y telecomunicaciones, elpanorama es similar. Las ventas brutas de las actividadesindustriales en el campo de las tecnologías de lainformación aumentaron de 16.000 millones de dólaresa 30.000 millones de dólares entre 1996 y 2000. Lasempresas de propiedad extranjera acrecentaron suparticipación de mercado de 48,2% a 65,8%, a expensasde las empresas privadas locales.

CUADRO 18

Brasil: Importaciones y exportaciones del sector informático, 1997-2001(Millones de dólares)

Fuente: Porto (2002).

Exportaciones (1+2)1. Computadoras2. ComponentesComponentes para computadoras

Importaciones (3+4)3. Computadoras4. ComponentesComponentes para computadoras

Balanza comercial

1997 1998 1999 2000 2001

1 331255

1 07691

6 4061 2325 174

562

5 075

1 458235

1 223124

5 8401 0904 750

671

4 382

1 587323

1 264151

5 874855

4 839665

4 287

1 865346

1 519144

7 6901 0806 610

856

5 825

1 809251

1 558146

6 7931 0325 761

782

4 984

Año



117

VIIIBrasil: 10 años de liberalización,racionalización e internacionalización“hacia adentro”. ¿Y después?

La transición institucional hacia un nuevo paradigmade mercado no fue un proceso fácil; la incertidumbreaumentó, especialmente ante la dificultad de predecircuál sería la magnitud de la llegada de nuevoscompetidores y de bienes importados. Las empresasperdieron la capacidad de pronosticar el tamaño realde sus mercados; sus reacciones fueron defensivas yestuvieron vinculadas sobre todo con la reducción decostos, lo que deterioró la ya poca confianza existentea nivel microeconómico. El bajo grado de confianzallevaba aparejada una propensión negativa a la inversión,con repercusiones también negativas en lasustentabilidad de la macroeconomía y el crecimientoeconómico.

Un balance de la producción “Made in Brazil” 10años después de la liberalización económica revela unrasgo sorprendente que no se observa en los demáspaíses latinoamericanos: entre 1990 y 2002 se agregaronmuy pocas actividades económicas nuevas a la matrizindustrial del país, y muy pocas de las existentes conanterioridad dejaron de existir.

Los cambios más importantes se observaron en lagestión de los procesos productivos y en la propiedadde las empresas. La modernización y la internacio-nalización hacia adentro fueron los procesos másdestacados, económicamente significativos ygeneralizados que tuvieron lugar en la industria brasileñaen el período 1990-2002. En realidad, estos procesosno representan una innovación en el sentidoschumpeteriano. El capital extranjero ha desempeñadosiempre un papel prominente en la actividad industrialdel país porque la economía brasileña nunca estuvocerrada a la propiedad extranjera como lo estuvo alcomercio exterior. En cuanto a la modernización, haciamediados de la década de 1980 las empresas líderes dela mayoría de los sectores industriales ya estabanintroduciendo técnicas de organización actualizadaspara mejorar la eficiencia y la calidad (Ferraz, Kupfery Haguenauer, 1996a).

A lo largo de los años, la modernización y lainternacionalización hacia adentro se consolidaron en

las principales empresas y fueron extensamentedifundidas a los diversos sectores, asumiendoproporciones económicas significativas. El rol del capitalextranjero se fortaleció considerablemente, sobre todoen los segmentos industriales dinámicos. Lamodernización aportó la base para que las empresasenfrentaran las presiones competitivas de las crecientesimportaciones y la llegada de nuevos competidores. Laamplia difusión de tecnologías y maquinaria quepermiten ahorrar mano de obra, la desverticalizacióny la subcontratación, unidas a la falta de crecimientosostenido de la demanda, causaron un deterioro de losniveles de empleo que no tiene precedentes en la historiade Brasil.

La modernización se inclinaba fuertemente haciala racionalización, y no hacia la expansión de lacapacidad productiva o al desarrollo de la capacidadde innovación para sustentar la introducción de nuevosprocesos y productos. Enfrentados a las cambiantescondiciones macroeconómicas, los industriales no semostraban deseosos de invertir en nuevas plantas ymenos aún en investigación y desarrollo, la más inciertade las inversiones.

Resulta muy interesante comprobar que lamodernización no introdujo cambios en la posiciónrelativa de las empresas. Las que eran relativamentemás vigorosas en el período que precedió a los cambiosmostraron una mayor capacidad de adaptación. Lasempresas grandes y de propiedad extranjera, en sectoresindustriales de productos básicos o bienes durables yubicadas en el sur del país, aumentaron la distancia quelas separaba de las empresas situadas más abajo en laescala competitiva.

El comercio exterior aumentó considerablemente,de 50.000 millones de dólares en 1990 a 100.000millones de dólares en 2001. Pero los patrones decomercio se mantuvieron relativamente iguales: lademanda de bienes importados tuvo una elasticidad-ingreso alta, mientras que en las exportacionespredominaron valores unitarios bajos. La modernizaciónproductiva se benefició de los componentes electrónicos



118

importados y de los insumos químicos, mientras queel sector de productos básicos industriales todavíagenera la mayor parte de las divisas del país. Los déficitcomerciales se intensificaron y fueron superados sóloen 2000, luego de una fuerte devaluación de la moneda.Pese a estos avances, la participación del comercioexterior de Brasil en el comercio mundial ha descendidode 1,4% a mediados de la década de 1980 a 0,75% en2001.

Las fusiones y adquisiciones cambiaron elpanorama de la propiedad de las empresas en la industriabrasileña, reforzando fuertemente la participación delcapital extranjero. Además, entre 1990 y 2002, fueronmuy pocos los sectores –siderurgia, automóviles,productos electrónicos de consumo y equipos paratelecomunicaciones– en que se efectuaron inversionesen nuevas plantas y se expandió la capacidad. Estoscasos son ejemplo de reacciones positivas al fenómenode expansión de la demanda y de respuesta proactivaa la creciente competencia. Son útiles para indicar laexistencia de una vitalidad potencial pro crecimientode la industria en Brasil.

Entre los grupos industriales existen regularidadesinteresantes. La capacidad competitiva ha permanecidoesencialmente vinculada a las industrias de productosbásicos, donde todavía prevalece el capital local. Peroestas industrias han seguido una estrategia a dos vías:exportaciones de productos de bajo valor unitario yventas internas de bienes de alto valor unitario. En lasindustrias de bienes durables, merced a inversiones ennuevas plantas, una creciente diferenciación de productosy la importación cada vez mayor de componentes, lacompetitividad se fortaleció, sobre todo en productosde rango intermedio. Las empresas extranjeraspredominan y las exportaciones están aumentando. Laheterogeneidad es aún una característica importante delas industrias tradicionales, dominadas en su mayoríapor el capital local. Se ha acrecentado la capacidad derespuesta de las empresas, factor clave de lacompetitividad, y a la vez han surgido aglomeracionesproductivas locales y se han trasladado plantas a regionesde bajo costo, especialmente en el nordeste del país.Las empresas difusoras de progreso técnico todavía

exhiben debilidades, si bien han mejorado en formasignificativa su capacidad de entregar equipos allí dondela demanda va en aumento. La internacionalización dela propiedad del capital de las empresas ha aumentado,lo que ha supuesto una marcada división del trabajo.Las empresas extranjeras controlan el ensamblaje deequipos y la importación de componentes estratégicos,mientras que las empresas locales son abastecedorasde componentes estandarizados o productoras demaquinaria tecnológicamente sencilla.

En resumen, la industria brasileña ha demostradouna importante capacidad de adaptación al cambioinstitucional. Las capacidades competitivas sefortalecieron gracias a un impulso modernizador quetendió marcadamente a la racionalización. Resultainteresante comprobar, sin embargo, que sólo en unaspocas áreas, donde las perspectivas de crecimiento eranelevadas, la industria reaccionó ampliando su capacidadde producción. Sin embargo, su capacidad de respondera los desafíos impuestos por la liberalización económicay las perspectivas de crecimiento no se distribuyeronde manera uniforme y las empresas que habíanacumulado calificaciones previamente se vieronfavorecidas. Éste probablemente es un factor deaceleración importante en la internacionalización delcapital de las empresas.

Por ello, en los próximos años Brasil puede llegara enfrentar una paradoja en materia de desarrollo. Lahistoria muestra que el capital local y la capacidad deinnovación han sido características destacadas en lospaíses que han logrado un desarrollo económicosostenido. Si la internacionalización de la propiedad delas empresas ha de mantenerse y si han de fomentarselas capacidades locales de innovación, los responsablesde formular las políticas pertinentes –tanto en el sectorpúblico como en el privado– deberán buscar nuevasformas de atraer las inversiones necesarias. En granmedida, esto significará alejarse bastante de las prácticasestablecidas para ir hacia nuevas formas de regulacióny de estímulo a las empresas con miras a la creaciónde valor local.




119

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Influencia del origendel capitalsobre los patrones delcomercio exterior brasileño

Célio Hiratuka y Fernanda De Negri

El objetivo de este artículo es verificar si el patrón geográfico de

comercio exterior de las empresas extranjeras en Brasil se diferencia del

de las empresas nacionales, y si entre las empresas extranjeras la región

de origen de su capital constituye un factor importante para determinar

ese patrón, tanto en términos de origen y destino de las importaciones y

exportaciones como en lo referente al contenido tecnológico de la pauta

de comercio. La metodología utilizada fue el análisis de panel, aplicado

a un conjunto representativo de empresas y para el que se emplearon

datos de comercio desagregados por región correspondientes a los años

1989, 1997 y 2000.


Célio Hiratuka

Invest igador de l Núc leo

de Economía Industrial

y Tecnología (NEIT)/

Instituto de Economía (IDE),

Univers idad Estadual de

Campinas

✒ c e l i o @ e c o . u n i c a m p . b r

Fernanda De Negri

Investigadora del NEIT/IDE

Univers idad Estadual de

Campinas


121

IIntroducción


La participación de empresas extranjeras en la economíabrasileña siempre fue alta. Esa configuración fue elresultado de políticas económicas que durante añosprivilegiaron la internacionalización del sistemaproductivo nacional como mecanismo de desarrolloeconómico e inserción externa. Con frecuencia se citaronargumentos como la necesidad de ahorro externo, mayorcapacidad tecnológica y mayor inserción en el comercioexterior de las empresas extranjeras para justificar laactividad del capital externo en el país. La presenciade empresas extranjeras, especialmente en la industriapesada, fue determinante en el propio proceso deindustrialización brasileño, debido a que su actividadcomplementó la de las empresas de capital privadonacional y las empresas estatales, responsables por lossegmentos "livianos" de la industria y por los sectoresde infraestructura, respectivamente.

La creciente internacionalización de la economíabrasileña, como resultado de un nuevo auge de inversiónextranjera directa (IED) en la década de 1990, impulsóuna vez más el debate sobre el papel de las empresasextranjeras. En los últimos años se observaron tambiénalgunos cambios de extrema relevancia desde el puntode vista de este debate y de los efectos de lainternacionalización en el desempeño del sectorproductivo nacional.

En primer lugar, se puede citar el proceso deliberalización comercial y financiera de la economía acomienzos del decenio de 1990, que aumentó loscoeficientes de exportación e importación y, en ciertaforma, volvió a la economía brasileña más vulnerablea los cambios en los mercados financieros globalizados.El segundo lugar lo ocupan acuerdos regionales decomercio, como el MERCOSUR, y las negociacionestendientes a establecer el Área de Libre Comercio delas Américas (ALCA) y el acuerdo Mercosur-UniónEuropea, que tendrían efectos significativos en eldesempeño externo del país en los próximos años.

En este contexto, gran parte de los estudios recientessobre el papel de las empresas extranjeras buscaronanalizar sus efectos en los flujos de comercio. En

particular, la mayor apertura de la economía parecehaber llevado a algunos analistas a creer que el rol delas empresas en el comercio exterior brasileño se tornaríamás significativo y beneficioso para el país. Variosestudios procuraron también comparar el desempeñocomercial de las empresas extranjeras con el de lasempresas nacionales. En general, los resultadosobtenidos demostraron la existencia de comportamientosdiferenciados: las empresas extranjeras presentaron unamayor integración externa, aunque esta era más fuerteen el caso de las importaciones que en el de lasexportaciones.

El objetivo de este estudio es, además de identificarlas diferencias comerciales entre las empresas nacionalesy las extranjeras, profundizar la investigación de lasposibles causas de esas diferencias. Una de ellas, quetiene profundas connotaciones ante posibles acuerdoscomerciales vinculados con el ALCA y la Unión Europea,se refiere a la influencia de la región de origen delcapital de las empresas extranjeras sobre los patronesde origen y destino y al contenido tecnológico de lapauta de comercio exterior brasileño. Por lo tanto, eneste artículo se procura evaluar el patrón regional decomercio de las empresas extranjeras en Brasil enfunción del origen regional de su capital y de susdiferencias con las empresas nacionales y con lasempresas extranjeras de otras regiones.

El artículo está dividido en seis secciones. Lasección II, que sigue a esta Introducción, abordabrevemente las relaciones entre inversión extranjeradirecta (IED), la actividad de las empresas transnacionalesy los flujos de comercio en el período reciente. En lasección III se enumeran los principales resultados delos estudios sobre empresas extranjeras y comercio enBrasil realizados durante la década de 1990. La secciónIV contiene un análisis econométrico de panel de 165empresas industriales, extranjeras y nacionales, condatos correspondientes a 1989, 1997 y 2000, que apuntaa verificar las diferencias regionales de comercio entrelas empresas, según su nacionalidad y la región deorigen del capital. En la sección V se procura determinarsi la densidad tecnológica del comercio de las empresasextranjeras influye sobre su patrón regional de comercio,y más específicamente, cuánto influye sobre las

INFLUENCIA DEL ORIGEN DEL CAPITAL SOBRE LOS PATRONES DEL COMERCIO EXTERIOR BRASILEÑO • C. HIRATUKA Y F. DE NEGRI

122

< Los autores desean agradecer las observaciones realizadas por unjuez anónimo de la Revista de la CEPAL y por los colegas del Núcleode Economía Industrial y Tecnología.



123

corrientes de comercio de esas empresas con su regiónde origen. Por último, en la sección VI se presentan lasprincipales conclusiones del artículo y algunas

inferencias en términos de política económica ycomercial.

IIEfectos de la inversión extranjera directay de las empresas transnacionalesen el comercio internacional

El crecimiento acelerado de los flujos de comercio yde los flujos de IED ha recibido mucha atenciónrecientemente en el campo de la economía internacional.Como se ve en el cuadro 1, ambas corrientes, yprincipalmente las de IED, crecieron a una tasa mediabastante superior a la del producto interno bruto (PIB)mundial en los últimos 20 años.

También se puede apreciar en el mismo cuadroque la contrapartida a la intensificación de los flujosde IED en relación con el comercio y el producto mundialacrecentó la importancia de las actividades de lasempresas transnacionales en la economía global. Lafacturación total de las filiales de dichas empresas llegó

a 15,6 billones de dólares en el año 2000, cifra querepresenta un valor agregado de 3,1 billones de dólares.La tasa media de crecimiento anual entre 1982 y 2000fue de 8,9% en la facturación y en 8% en el valoragregado. La participación de las filiales en la generacióndel PIB mundial aumentó de un 5,6% a un 10,1% en esemismo período. Cabe recordar que esos datos noincluyen el producto creado por las operaciones de lascasas matrices en los países de origen, sino sólo el desus filiales en el exterior, hecho que subestima laparticipación de las empresas transnacionales en lageneración de la riqueza mundial.

Mundo: Indicadores económicos mundiales y de las filialesde empresas transnacionales, 1982, 1990 y 2000(Miles de millones de dólares de 2000)

CUADRO 1

Fuente: Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).

a En 2000: estimación de la UNCTAD.

Datos mundialesFlujo de IEDPIB mundialExportaciones

Datos de las filiales de empresas transnacionalesa

VentasActivosProductoExportaciones

Variación entre 1982 y 2000(promedio anual, %)

1982 1990 2000

1 27131 3636 338

15 68021 1023 1673 572

23924 5183 977

6 2566 8041 6251 335

7714 0862 492

3 3732 601

789889

Producto de filiales de empresas transnacionales / PIB mundial (%)Export. de filiales de empresas transnacionales / export. mundiales (%)

5,635,7

6,633,5

10,156,4

16,94,55,3

8,912,38,08,0


También es importante destacar que la participaciónde las filiales en el PIB del sector industrial es bastantemayor que la de los sectores productivos primarios yde comercio y servicios. De acuerdo con un cálculorealizado por Lipsey (1998), la produccióninternacionalizada en la industria, es decir, la producciónen un país controlada por empresas basadas en otrospaíses, representaba en 1990 el 16% del PIB industrialmundial, porcentaje que debe de haber aumentado enlos últimos años.

Con respecto a los flujos comerciales, en 1999 eltotal de exportaciones realizadas por las filiales de lasempresas transnacionales se estimaba en 3,5 billonesde dólares, cifra que representaba cerca del 56% deltotal de las exportaciones mundiales, en comparacióncon el 35,7% en 1982. La participación de las casasmatrices tampoco se incluyó en ese cálculo,subestimando una vez más la incidencia de las empresastransnacionales en las exportaciones totales. Aun así,esos datos indican claramente que la IED y el comerciointernacional son fenómenos interdependientes, einclusive que una parte cada vez mayor de los flujosde comercio está bajo el control de las empresastransnacionales. Según estimaciones de la Conferenciade las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo(UNCTAD, 1995), casi dos tercios del comercio mundialinvolucran de alguna manera a una empresatransnacional y cerca de la mitad de esa cifra correspondeal comercio intrafirma. En otras palabras, el comerciodentro de las empresas transnacionales representa casiun tercio del comercio mundial total.

Ese fenómeno motivó un gran número de estudiosteóricos y prácticos, que buscaban aclarar las relacionesexistentes entre los flujos de IED, la actuación de lasempresas transnacionales y los flujos de comercio,tratando esas variables de manera más integrada.

Desde el punto de vista de las teorías de comercio,el efecto de las actividades de las empresastransnacionales sobre los flujos de comercio fuemenospreciado durante mucho tiempo. La formalizaciónde los modelos de ventaja comparativa de tipoHeckscher-Ohlin tenía, entre sus diversos supuestosprevios, la hipótesis de que los factores de produccióneran inamovibles y que, por ende, sólo podíanexaminarse en el país donde estuvieran situados.Además, la noción de empresa inherente al modelo erala de una unidad de producción que elaboraba solamenteun producto, mediante una sola planta, en un ambienteen el que predominaba la competencia perfecta en todoslos mercados. Esto excluía de antemano la posibilidadde que existieran firmas transnacionales, tanto por laimposibilidad de las empresas de un país de utilizar los

factores de producción de otro, como por el hecho deque sería imposible para una empresa de capitalextranjero acumular cualquier tipo de ventaja sobre lasfirmas nacionales para producir en el mercado local,dada la hipótesis de competencia perfecta.

Aunque las teorías de comercio que excluyen alas transnacionales todavía permanecen comoexplicación modelo, el reconocimiento de que lasactividades de las empresas transnacionales influyesobre los flujos y patrones de comercio ha estimuladola elaboración de trabajos que buscan incorporar estetema en los modelos de equilibrio relacionados con lasnuevas teorías de comercio internacional.

Básicamente, es posible identificar dos líneasprincipales de argumentación para explicar elsurgimiento de las empresas transnacionales en losnuevos patrones de comercio. La primera, en la que sedestacan Helpman (1984) y Helpman y Krugman (1985),procura explicar las inversiones verticales de talesempresas, que se caracterizan por llevar a cabo diferentesetapas de las cadenas productivas en países distintos,aprovechando las disparidades en las proporciones delos factores de producción en cada país. En esos modelos,las firmas concentrarían las actividades relacionadascon funciones empresariales que hacen uso másintensivo de capital, en el país con mayor dotaciónrelativa de este recurso, y exportarían esos servicios ala unidad productiva localizada en el país mejor dotadode mano de obra, que a su vez exportaría el productofinal. La lógica de la inversión internacional estaríavinculada, por lo tanto, a la posibilidad de separar lasetapas productivas y aprovechar las diferencias en loscostos de los factores, creando comercio intrafirma defunciones empresariales y productos finales.

La segunda línea, desarrollada por autores comoBrainard (1993), Markusen (1995) y Markusen yVenables (1998), analiza las inversiones horizontales,esto es, la instalación transnacional de plantas conlíneas de productos semejantes en países similares encuanto a tamaño de mercado, ingresos y dotación defactores de producción. La inversión horizontal surgiríasiempre que los costos de transporte y las tarifas de unaplanta fueran elevados y sus economías de escala anivel de la planta, pequeñas en comparación con laseconomías de escala a nivel de la firma. Esos patronesexplicarían el creciente flujo de IED cruzada entre paísesdesarrollados. La situación de equilibrio en queprevalecen las transnacionales resultaría en lapredominancia de las ventas directas en el país deimplantación de las filiales, en detrimento de lasexportaciones.


124



125

Algunos estudios1 más alejados de los modelos deequilibrio y más vinculados a la literatura sobre lasoperaciones de las empresas transnacionales, señalanque la interacción entre el aumento de la competenciaa nivel mundial, la desreglamentación/liberalizaciónde los mercados y la difusión de las tecnologías de lainformación en los últimos años, ha llevado a lasempresas transnacionales a buscar algo más que laexplotación de las diferencias de costo de los factoreso nuevos mercados.

Los flujos de IED pasaron a orientarse también a laracionalización de la estructura de recursos establecidaanteriormente, para aprovechar las economías de escalaque se hacen posibles por la gestión unificada deactividades productivas dispersas geográficamente yadquirir activos que promuevan la capacitacióncompetitiva y contribuyan a alcanzar objetivosestratégicos en mercados globales y regionales.

Mientras que antes la cadena de valor de lasempresas se reproducía casi totalmente en cada filial,la expansión y racionalización de esa estructura resultóen una cadena más fragmentada, en la que las filialesrealizan actividades y funciones que obedecen a unadivisión internacional del trabajo mucho más compleja.La decisión de asignar una actividad productiva oempresarial a un determinado lugar pasó a basarse enla expectativa de contribuir así al desempeño global delas empresas transnacionales. Las filiales comenzarona especializarse en determinadas áreas y a proveercomponentes o una determinada línea de productos alresto de la red, en una determinada región omundialmente, asumiendo inclusive funcionesempresariales referidas a esa línea, como por ejemplola organización de las compras y las actividades deinvestigación y desarrollo (UNCTAD, 1995).

Como el potencial de acumulación de las empresastransnacionales pasó a depender de la manera en quese organizan, coordinan e integran globalmente susdiversas actividades, se intensificaron los flujos deinformación y recursos entre las casas matrices y lasfiliales y también entre las diversas filiales. Esos flujossuponen desde recursos financieros hasta tecnológicos,

pasando por todo tipo de información asociada a lagestión empresarial. El aspecto más visible de esaintegración está en el flujo de productos. La mayorparticipación de las empresas transnacionales en lascorrientes de comercio, según los datos del cuadro 1,refleja no sólo la expansión cuantitativa de lainternacionalización de las grandes empresas, sinotambién los cambios en su manera de actuar y los nuevosobjetivos de los flujos de IED.

El aumento del comercio intrafirma, cuyaimportancia ya fue señalada, también se relacionadirectamente con la expansión e integración de lasactividades de las empresas transnacionales a nivelmundial. Como subrayaron Anderson y Fredriksson(2000), el comercio intrafirma se ha incrementado enlos últimos años, no sólo con respecto a los productosintermedios, sino también a los productos finales.

En consecuencia, todo análisis de los flujos ypatrones de comercio debería tener en cuenta que unaparte cada vez mayor de esos flujos corresponde aoperaciones internas de las empresas transnacionaleso a esquemas de subcontratación bajo su control, sininvolucrar, por lo tanto, transacciones puras de mercado.

En el contexto actual, la reorganización de lascadenas mundiales de producción y comercialización,que necesariamente trae aparejadas transformacionesestructurales en los patrones de comercio de los paísesde origen y destino de la IED, forma parte de la propialógica de las empresas transnacionales. SegúnMortimore, Vergara y Katz (2001) y UNCTAD (2002a),uno de los principales factores que han condicionadola inserción de los países en desarrollo en los flujos decomercio internacional, en especial el de los productosque hacen uso más intensivo de tecnología, ha sido laparticipación en los llamados Sistemas Internacionalesde Producción Integrada (SIPI), organizados por lasgrandes empresas transnacionales.

En la próxima sección se analizan los estudios queprocuran establecer los efectos de la actividad de lastransnacionales en el comercio exterior brasileño enlos últimos años.

1 Como los de Chesnais (1996), Dunning (1993) y UNCTAD ( 2002ay 2002b).



126

IIILas empresas transnacionalesy el comercio exterior de Brasilen la década de 1990

Las corrientes de IED hacia la economía brasileña fueronpoco significativas durante toda la década de 1980,pero aumentaron en el decenio de 1990, especialmenteen su segunda mitad. En el período 1990-1995 se registróun promedio de 2.000 millones de dólares por año, cifraque aumentó de manera sostenida hasta el año 2000.Desde entonces, el flujo de inversiones recibido presenta

una tendencia a la baja, pero todavía se mantiene enniveles bastante elevados. En términos relativos, laparticipación de Brasil, tanto en el flujo mundial de IED

como en el total recibido por los países en desarrollo,también aumentó con respecto al inicio de la década(cuadro 2).

Como contrapartida de los elevados flujos de IED,se acrecentó la importancia de las empresas de capitalextranjero en la estructura productiva y de comercioexterior de Brasil. Según datos sobre las 500 mayoresempresas privadas de este país, en 1989 las firmas decapital extranjero representaban el 30% del número deempresas y el 41% de las ventas, cifras que en el año2000 aumentaron a 46% y 56%, respectivamente(Laplane y Sarti, 2002).

Al aumentar la gravitación de las empresasextranjeras se volvió a estudiar los efectos de susactividades en la estructura industrial brasileña, sobretodo en lo relativo a los flujos de comercio.

Varios autores analizaron el desempeño comercialde las empresas de capital extranjero y verificaron lasdiferencias con los patrones de comercio de las empresasnacionales, utilizando diferentes bases de datos ymetodologías.

Moreira (1999), por ejemplo, trabajó con datosdel impuesto a la renta de personas jurídicas (IRPJ) de1997, referidos a casi 26.000 empresas, y observó que,

en un sector y un tamaño de firma determinados, lasexportaciones de las empresas extranjeras eran enpromedio 179% superiores a las de las empresasnacionales, mientras que las importaciones eran enpromedio 316% mayores.

Utilizando la misma base de datos, Pinheiro yMoreira (2000) verificaron que las empresas de capitalextranjero tenían más probabilidades de exportar y queel valor esperado de sus exportaciones era un 32%mayor que el de las empresas nacionales. En el estudiotambién se advirtió que a medida que el tamaño de lasfirmas aumentaba, la diferencia entre las exportacionesde las empresas nacionales y extranjeras disminuía. Elmodelo estudiado incluyó también otras variables, talescomo ingresos totales, uso intensivo de capital y manode obra, salario medio y calificación de los trabajadores,concentración, y utilización de la capacidad de lossectores de actividad de las empresas. Los autores noabordaron en ese trabajo las diferencias existentes entrelos dos grupos de empresas con respecto a lasimportaciones.

CUADRO 2

Mundo, países en desarrollo y Brasil: Flujos de inversión extranjera directa recibidos(Millones de dólares)

1996

Fuente: Elaborado por los autores con datos del Banco Central de Brasil, la CEPAL y la UNCTAD.

a Promedio anual.

1997 1998 20011990-1995a 1999 2000

386 140152 68510 792

2,87,1

478 082191 02218 993

4,09,9

694 457187 61128 856

4,215,4

735 146204 80122 457

3,111,0

225 32174 2882 000

0,92,7

1 088 263225 14028 578

2,612,7

1 491 934237 89432 779

2,213,8

MundoPaíses en desarrolloBrasilBrasil / mundoBrasil / países en desarrollo

Países y regiones



127

A partir de datos sobre las 500 mayores empresasde Brasil, Chudnovsky y López (2002) elaboraron otroejercicio para identificar las diferencias en elcomportamiento comercial de empresas nacionales yextranjeras. En este estudio, los autores observaron unaumento del coeficiente de importación de las empresasextranjeras en Brasil en el período 1992-2000 y unapequeña reducción en sus coeficientes de exportación.Mediante una prueba de diferencias de promedios enla que consideraron el sector y el tamaño de la firma,advirtieron que en 1992 no había diferenciassignificativas entre los coeficientes de comercio de lasempresas extranjeras y de las nacionales. En 1997 y2000, aunque no hubo grandes disparidades entre loscoeficientes de exportación, las diferencias entre los deimportación sí fueron significativas.

De Negri (2003), cuyo estudio se basó en losmicrodatos de la PIA (encuesta industrial anual) sobrecasi 54.000 empresas en el período 1996-2000, realizóun análisis de panel y observó también una discrepanciaen el comportamiento comercial de empresas nacionalesy extranjeras. Una vez más, la diferencia a favor de lasextranjeras fue mucho mayor en el caso de lasimportaciones que en el de las exportaciones. Losresultados del modelo de efectos aleatorios, que incluyófactores como tamaño, productividad, calificación dela mano de obra, diferenciación del producto y sectorde actividad, indican que las empresas extranjerasexportaban un 70% e importaban un 290% más que lasnacionales.

En resumen, los estudios muestran que laorientación externa es mayor entre las empresasextranjeras que entre las nacionales, sobre todo en elcaso de las importaciones. El contraste es menosacentuado respecto de las exportaciones, en especialcuando se trata de empresas de gran tamaño.

Además de esa diferencia en el desempeñocomercial, otro aspecto importante de los efectos de lasactividades de las empresas extranjeras se relacionacon el origen y destino de los flujos de comercio. Esteaspecto merece analizarse más, puesto que tieneimplicaciones importantes para el debate sobre lasconsecuencias de los acuerdos de integración queactualmente negocia Brasil. Como señalan Baumann yCarneiro (2002), considerar el origen del capital y elimpacto de las empresas transnacionales puede conducira apreciaciones importantes en los estudios que buscananalizar los efectos de los procesos de integración perosuponen que las transacciones ocurren sólo entre agentestotalmente independientes.

El estudio de Laplane y otros (2001), basado en

una muestra de 100 grandes empresas extranjeras en1997, señala que éstas concentraban cerca del 40% desus ventas externas en los países del Mercosur y laAsociación Latinoamericana de Integración (ALADI),mientras que sus ventas a las regiones más desarrolladaseran bastante menores: 16,6% a la zona del Tratado deLibre Comercio de América del Norte (TLCAN) y 18,5%a la Unión Europea. Por otra parte, las importacionesprovenían principalmente de las regiones másdesarrolladas (el 27,7% procedía de América del Nortey el 36% de la Unión Europea). Los autores relacionanese patrón con el papel desempeñado por las filialesbrasileñas en la estrategia de las casas matrices, quecondicionaba el comercio intrafirma y favorecía laimportación de insumos, componentes y productosfinales, principalmente aquellos con mayor densidadtecnológica, desde la matriz u otras filiales en lasregiones más desarrolladas, con atención prioritaria almercado interno y a las exportaciones al Mercosur yla ALADI.

El análisis de Pinheiro y Moreira (2000) reproducepara diferentes regiones las estimaciones del modelocitado anteriormente y destaca que la mayor probabilidadde exportar que tienen las empresas extranjeras encomparación con las nacionales se mantiene en todoslos mercados. Las exportaciones de ambos tipos deempresas estarían dirigidas prioritariamente a AméricaLatina, en segundo lugar a los demás paísesindustrializados, excepto Estados Unidos y Canadá, yen tercer lugar a estos dos últimos países.

El trabajo de Baumann y Carneiro (2002) sepropone analizar de manera más explícita la influenciadel comercio intrafirma y verificar en qué medida laconcentración geográfica de las exportaciones estaríarelacionada con el país de origen de las transnacionalesque operan en Brasil. Dada la inexistencia deinformación detallada sobre el nivel de comerciointrafirma en este país, los autores recurren a la hipótesisplanteada por Baumann (1993) de que para unadeterminada empresa transnacional oriunda de undeterminado país, las transacciones realizadas con elpaís de origen serían fundamentalmente con la propiamatriz o con los canales de comercialización organizadospor ella. A pesar de la posibilidad de que algunastransacciones con el país de origen no sean intrafirma,la aproximación utilizada por los autores es la mejordisponible, si se tiene en cuenta la limitación de losdatos.

Valiéndose de un modelo Probit, Baumann yCarneiro procuran identificar los factores que explicanel aumento de las exportaciones entre 1995 y 2000 en



128

un conjunto de 43 empresas. Además del grado deapertura de la empresa y de la variación de las ventas,resultó significativo que las exportaciones fueranprincipalmente a los países del Mercosur, del TLCAN ydel futuro ALCA. Basándose en esos resultados, dichosautores ponen a prueba los factores que explican lavariación de las exportaciones en esos dos años haciacuatro tipos de mercado –el propio país de origen, elMercosur, América del Norte y el futuro ALCA– yconcluyen que las empresas que registraron uncrecimiento acelerado de las ventas lo hicieroncanalizándolas preferentemente hacia esas regiones; deacuerdo con su estudio, cuanto mayor sea el peso delcomercio exterior en relación con los ingresos de unaempresa, más alta será la probabilidad de que esaempresa destine una parte creciente de sus exportacionesal país de origen. Los autores citados destacan asimismoque las empresas extranjeras también adquieren unaparte considerable de sus importaciones en el país deorigen del capital, aunque no especificaron un modelopara explicarlas.

Las evidencias recogidas en Baumann y Carneiro(2002) indicarían que la valoración de los efectos delos acuerdos regionales basada únicamente enconsideraciones sobre desvío y creación de comercio

estaría distorsionada por no tener en cuenta la influenciade las empresas transnacionales sobre los flujos decomercio. La reseña hecha por Castilho (2002) dediversos trabajos que buscaron analizar los posiblesefectos del ALCA y del acuerdo Mercosur-Unión Europeamuestra que ninguno de esos estudios, a pesar de lavariedad de metodologías empleadas, incorpora lagravitación de las transnacionales y del comerciointrafirma.

Por último, cabe destacar el trabajo de Coutinhoy otros (2003), que aunque no analiza explícitamentela influencia de las empresas extranjeras sobre lospatrones regionales de comercio, sino la situacióncompetitiva y las perspectivas de un conjunto de cadenasproductivas frente a las nuevas rondas de negociacionesrelativas al ALCA y al acuerdo Mercosur-Unión Europea,en su análisis y su síntesis de los resultados considerala importancia de las estrategias de las empresastransnacionales. Según este estudio, los efectos positivosde los acuerdos de integración en aquellas cadenasproductivas donde las filiales de empresastransnacionales son los agentes relevantes, estaríancondicionados a la posibilidad de que estas filiales setransformasen en mejores plataformas de exportaciónque otras filiales o que la propia casa matriz.

1. Características generales de la muestra

En vista de que las diferencias entre las empresasnacionales y extranjeras con respecto al volumen decomercio ya fueron señaladas en diversos estudios, estasección buscará identificar y clasificar esas diferenciassegún las regiones de origen y destino del comercioexterior. La pregunta que debemos responder es si eneste sentido el patrón de comercio de las empresasextranjeras se diferencia del de las empresas nacionales,y si entre las empresas extranjeras su región de origenpesa mucho en la determinación de su patrón decomercio con diversas regiones.

Para encontrar la respuesta se utilizaron datossobre el comercio exterior de 80 empresas nacionales

IVOrientación geográfica del comercio exteriorde las filiales de empresas extranjeras en Brasil

y 85 empresas extranjeras en 1989, 1997 y 2000. Todasellas están entre las 500 mayores empresas de Brasil yfueron seleccionadas por mantener esa característicaen los tres años considerados. De las empresasextranjeras, 33 son oriundas de los Estados Unidos yCanadá, 42 provienen de la Unión Europea, siete deAsia y tres de otros países del mundo.

Los datos disponibles incluyen el volumen deimportaciones y exportaciones por región de destino yorigen, la facturación, y el sector de actividad de cadauna de las empresas.2 Todas las variables estánexpresadas en dólares a precios de 2000, deflactadas

2 El sector de actividad se define según la Clasificación Nacional deActividades Económicas (CNAE), con dos dígitos, a partir del productomás representativo en la facturación de la empresa.



129

por el índice de precios al por mayor de los EstadosUnidos.

Las empresas incluidas en el panel representancerca del 30% del total de ventas de la industria, casiel 30% de las exportaciones y más del 20% de lasimportaciones totales del país en el período considerado.3

Por lo tanto, aunque se trata de una muestra relativamentepequeña, su representatividad es elevada, lo que permiteextrapolar algunas de las conclusiones de este análisisal conjunto de la industria.

Los datos que figuran en el cuadro 3 sobre lanacionalidad de las empresas y el volumen de comerciosegún el destino de sus exportaciones y el origen de

sus importaciones nos permiten una primera apreciaciónde su patrón regional de comercio. El mercadolatinoamericano parece no ser muy importante para lasempresas nacionales, sobre todo en materia deexportación, habida cuenta que sólo va a él menos del10% de sus exportaciones. La situación cambia en elcaso de las importaciones, al ser mayor el porcentajede compras externas de dichas empresas en el marcode la ALADI. El resto del comercio está relativamentebien distribuido entre los países del TLCAN, la UniónEuropea y el resto del mundo, siendo las dos primerasregiones las de mayor relevancia.

Por otra parte, las exportaciones de las empresasde países del TLCAN y de la Unión Europea se destinanprincipalmente a sus mercados de origen y a AméricaLatina, sobre todo al Mercosur. En 1989 éste noconstituía un mercado importante para esas empresas,pero la situación se modificó en la década de 1990, al

3 El valor total de las ventas de la industria se obtuvo a partir de laPIA (encuesta industrial anual) del InstitutoBrasileño de Geografía yEstadística (IBGE), que realiza un censo de las empresas industriales(Industria deTransformación y Extractiva Mineral) con más de 30personas ocupadas. Las empresas con menos de 30 personas ocupadasreciben cobertura muestral. Las ventas de las empresas del panel sonventas brutas, mientras que las ventas registradas por la PIA son ventasnetas (excluyen impuestos indirectos).

profundizarse los lazos entre los países que lo integran.No obstante, los coeficientes de exportación al Mercosur,aunque continúan siendo significativos, disminuyeronen forma acentuada entre 1997 y 2000 a raíz del desajustecambiario provocado por la devaluación del real acomienzos de 1999 y la posterior crisis en Argentina.De los datos surge la importancia de los mercados deorigen en las importaciones de las filiales de empresaseuropeas y TLCAN, que es mucho mayor que en el casode las exportaciones.

Las empresas asiáticas son las más integradas consu región de origen, tanto desde el punto de vista de lasimportaciones como de las exportaciones. Asiaconstituye el origen y destino de más de la mitad del

CUADRO 3

Brasil: Comercio exterior de las empresas seleccionadas como proporcióndel comercio exterior del país, según el origen del capital y por región de origeno destino de las importaciones y exportaciones, 1989, 1997 y 2000(Porcentajes)

Brasil

TLCAN

Unión Europea

Asia

Resto del mundo

Fuente: Elaborado por los autores con datos de la Secretaría de Comercio Exterior (SECEX).

11128

194

2112

021

32135

9159

11116

27

10

727270

101

212123

162619

664954

836

71417

131211

211

320

000

261

Importaciones según origenExportaciones según destino

RMAsiaU EALADITLCANMerc.383340

664749

171119

172219

596674

879

46

21

112015

323

002

131614

109

11

8109

411

113026

332617

1488

484

665450

101427

292530

251523

472228

151520

663028

132

81213

81410

393

114

RMAsiaU EALADITLCANMerc.211930

392321

281431

111121

474

396

43225

53219

1105

81811

198919972000

198919972000

198919972000

198919972000

198919972000

AñoOrigen del capital



130

comercio exterior de estas empresas. En el gráfico 1figuran datos con los valores medios de los tres añosconsiderados y se ponen de manifiesto las conclusionesseñaladas.

A pesar de que los resultados son bastante claros,

se puede realizar un análisis más preciso de este patrónde comercio mediante un modelo econométrico queaísle la posible influencia del sector de actividad de laempresa y de su tamaño sobre el origen y destino desu comercio externo.

Exportaciones

Brasil, exportaciones e importaciones de las empresas seleccionadas, segúnel origen del capital y por región de origen / destino, promedio de los años1989, 1997 y 2000

GRAFICO 1

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Brasileñas TLCAN UE Asia Resto del mundo

Brasileñas TLCAN UE Asia Resto del mundo

Importaciones

Mercosur TLCAN ALADI UE Asia RM



131

2. Procedimientos econométricos

La muestra utilizada es un panel de varias empresascon datos de tres años. Este formato requiere un tipode modelo econométrico distinto de los tradicionalesmodelos de regresión de corte transversal. Al igual queel modelo de corte transversal, el modelo de panel captalos efectos específicos en los individuos, pero adiferencia del primero puede captar también efectosdinámicos, específicos al tiempo. Una de las ventajasdel modelo utilizado sobre el de análisis transversal esla posibilidad de considerar la heterogeneidad que existeentre los individuos mediante la estimación de efectosindividuales, separando así los efectos de las variablesexplicativas de los efectos individuales no medidos porel econometrista.4 Esto se debe precisamente a que elmodelo puede captar aspectos dinámicos relacionadoscon cada una de las variables explicativas. En otraspalabras, es posible apreciar la influencia que laalteración de determinado parámetro ejerce sobre lavariable dependiente, libre de influencias individualesno captadas por los demás parámetros de la regresión.

Con respecto al análisis de panel, es precisodestacar dos posibles estrategias de estimación: la demodelos con efectos fijos o la de modelos con efectosaleatorios. En el primer caso, los efectos individualespueden correlacionarse libremente con los demásregresores, mientras que en los modelos de efectosaleatorios se supone que no hay correlación entre losefectos individuales y las demás variables explicativas.Mientras que al modelo de efectos fijos se puede aplicarel estimador de mínimos cuadrados ordinarios de maneraeficiente, la estimación del modelo de efectos aleatoriosrequeriría la utilización de mínimos cuadradosgeneralizados, en vista de que se supone que lasdiferencias entre los individuos se distribuyen de maneraaleatoria.

En el caso específico de este estudio, se optó porutilizar el modelo de efectos aleatorios, debido a queno hay modificaciones en la región de origen de lasempresas en el período considerado. El modelo deefectos fijos captaría solamente los efectos dinámicosdel panel, es decir, los efectos del cambio de nacionalidadde las firmas sobre su patrón de comercio. Como enesta muestra no hay modificaciones en el origen delcapital de las empresas, que constituye el objeto deestudio, la utilización del modelo de efectos fijos nosería adecuada. Además, la prueba de Hausman reveló

en todas las estimaciones la conveniencia de utilizar elmodelo de efectos aleatorios.5

Con estos modelos se apunta a establecer si el paísde origen de la empresa es un factor importante de sucomercio con los diversos bloques económicos, enparticular el TLCAN, la Unión Europea y la ALADI. Estasregiones se eligieron principalmente porque serían lasmás afectadas por los acuerdos regionales que Brasilestá negociando actualmente.6 También es importanterecordar la elevada participación de empresas de paísesdel TLCAN y la Unión Europea en la estructura industrialbrasileña.7 Por otra parte, la ALADI concentra buena partede las exportaciones de las empresas extranjeras enBrasil, como señalan Laplane y otros (2001). Pararealizar esta estimación se consideraron el tamaño dela empresa, su sector de actividad, el contenidotecnológico de los bienes comercializados y lasmodificaciones coyunturales de la economía brasileñaen cada uno de los años considerados en el análisis.Las ecuaciones estimadas son las siguientes:

lx_regit = lfatit + lit_xit + TLCi + uei + asiai + rmi +sectori + añot [1]

lm_regit = lfatit + lit_mit + TLCi + uei + asiai + rmi +sectori + añot [2]

en las que:1) lx_regit es el logaritmo de las exportaciones de la

i-ésima empresa a una determinada región en elaño t.

2) lm_regit es el logaritmo de las importaciones dela i-ésima empresa desde una determinada regiónen el año t.

3) lfatit es la facturación de la i-ésima empresa en elaño t. El valor del coeficiente corresponde a laelasticidad de las exportaciones o importaciones

5 La prueba de Hausman se utiliza en el análisis del modelo de efectosaleatorios para verificar la existencia de correlación entre los efectosindividuales y las variables explicativas. Si esa correlación no existe,el modelo de efectos aleatorios es congruente y eficiente. La estadísticade la prueba de Hausman tiene distribución x2, bajo la hipótesis nulade ausencia de correlación entre regresores y efectos individuales.6 Se analizaron también modelos más generales, cuyas variablesdependientes eran el valor de las exportaciones y de las importacionesde la empresa. En este modelo, al contrario de lo que se halló enotros estudios, no se verificó ninguna diferencia entre empresasnacionales y extranjeras en cuanto al volumen de comercio. Eso sedebe, muy probablemente, a la dimensión de la muestra analizaday a la relativa homogeneidad de las empresas.7 En 2000, la participación de la Unión Europea en el flujo de IED aBrasil era del 46%, mientras que la de los países del TLCAN ascendíaa 26%.4 Para mayores detalles, véase Baltagi (1995) y Hsiao (1986).



132

de la empresa en relación con su tamaño,representado aquí por la facturación. Es una formade tener en cuenta la influencia de la escalaempresarial sobre el comercio exterior.

4) lit_xit y lit_mit expresan el logaritmo de variablesque procuran captar el grado de contenidotecnológico de las exportaciones e importacionesde la firma. Para construir esa variable se establecióun promedio ponderado de la participaciónporcentual de cada categoría de densidadtecnológica en el comercio total de las firmas, dela siguiente forma:8

it_xit = (rn_xit x 1) + (prim_xit x 2) + (bit_xit x 3)+ (mit_xit x 4) + (ait_xit x 5) [3]

it_mit = (rn_mit x 1) + (prim_mit x 2) +(bit_mit x 3) + (mit_mit x 4) + (ait_mit x 5) [4]

donde rn_xit es la proporción de productos con usointensivo de recursos naturales en las exportacionestotales de la empresa, prim_xit es la proporción deproductos primarios, bit_xit , mit_xit y ait_xit

representan, respectivamente, la proporción deproductos de baja, mediana y alta tecnología. Paracalcular el contenido tecnológico de lasimportaciones se aplicó el mismo procedimiento.El grado de contenido tecnológico del comerciovaría, por lo tanto, de 1 a 5.

5) TLCi , uei , asiai y rmi son variables binarias queidentifican el origen del capital de la i-ésimaempresa: TLCAN, Unión Europea, Asia y restodel mundo. Los coeficientes de esas variablesreflejarán en qué medida el comportamiento delas empresas de cada una de esas regiones sediferencia del de las empresas nacionales;

6) sectori representa un conjunto de 12 variablesbinarias destinadas a captar las diferenciasexistentes entre los 13 sectores que componen lamuestra.

7) añoi representa las dos variables binarias utilizadaspara captar las diferencias existentes entre los años1989, 1997 y 2000 que hayan afectado de la mismaforma a las diferentes empresas. De ese modo, seespera que las diferencias observadas entre lasempresas nacionales y extranjeras y entre lasextranjeras de diversas regiones no esténcontaminadas por factores coyunturales.

3. Resultados de las estimaciones

Los resultados obtenidos a partir de esas estimacionesse detallan en el cuadro 4. Con respecto al comerciocon América Latina, no existen diferencias significativasentre las empresas extranjeras y las nacionales.9 Lasempresas europeas son la excepción, en vista de quetienden a importar más de América Latina que lasdemás, pero su coeficiente no llega a ser muysignificativo. Este resultado parece ser contradictoriocon las cifras presentadas en el cuadro 3, que sugeríanque el mercado latinoamericano desempeñaba un papelrelevante en las exportaciones de las empresas europeasy las del TLCAN. Esa aparente contradicción puedeexplicarse porque en el ejercicio econométrico seconsideran datos individualizados de las empresas,como tamaño y sector. De ese modo, los datos agregadosdel cuadro 3 pueden no reflejar un comportamientogeneralizado entre todas las empresas. Cabe recordartambién que el coeficiente del modelo puede estarcondicionado por la poca importancia que el mercadolatinoamericano tenía para las empresas europeas y delTLCAN en 1989. Además, en ese mismo cuadro se hacíareferencia a la proporción de las exportaciones totalesde las empresas a los diversos mercados y a volúmenesabsolutos de comercio. De hecho, es en el comerciocon los países desarrollados que las diferencias entreempresas extranjeras y nacionales son más significativas,por lo menos en lo que respecta a las importaciones.

En cuanto al comercio con países del TLCAN,tampoco existen diferencias significativas entre los dosgrupos de empresas en lo que respecta a lasexportaciones destinadas a esa región. No obstante, ladisparidad en el volumen de importaciones es bastantemarcado. Los coeficientes de la regresión indican quelas empresas estadounidenses, canadienses y del restodel mundo tienden a importar volúmenessignificativamente mayores desde países del TLCAN

que las empresas nacionales, como se había sugeridoen el cuadro 3.10 Cabe señalar que esa diferencia no sedebe al sector de actividad de las empresas, como sepodría argumentar a partir de los datos iniciales, ya queesa fue una de las variables de control insertadas en elmodelo. El coeficiente de la variable ficticia relativa alorigen del capital de la empresa indica que las empresas

8 La clasificación de la densidad tecnológica de los productos es lamisma utilizada por UNCTAD (2002a).

9 Como es habitual cuando se utilizan variables binarias en el modelode regresión, la variable ficticia que distingue a las empresas nacionalesquedó fuera de la ecuación para que los coeficientes de las demásvariables ficticias de región (TLCAN, UE y Asia) sean interpretados enrelación con ella.10 No había empresas mexicanas en la muestra.



133

del TLCAN tienden a importar un promedio superior enmás de 3.000% al de empresas de otras regiones.11

El volumen de exportaciones a la Unión Europeatampoco difiere mucho entre la empresas de diferentesnacionalidades que son del mismo tamaño, actúan enun mismo sector y comercializan productos con densidad

11 Como la variable dependiente está en forma logarítmica y lavariable ficticia no, ese porcentaje solo puede obtenerse mediante lasiguiente transformación: [10ß - 1] x 100.

tecnológica semejante. No obstante, al igual que en elcaso anterior, las importaciones provenientes de laUnión Europea realizadas por empresas europeassuperan ampliamente a las de empresas nacionales(1.600% más en promedio). Las empresas de los paísesdel TLCAN también tienden a importar más desde laUnión Europea que las empresas nacionales, aunque ladiferencia en este caso sea menos marcada. Se observatambién que las asiáticas tienden a importar menos dela Unión Europea que las empresas nacionales y, enconsecuencia, menos que las filiales de empresaseuropeas. Eso se debe al elevado coeficiente deimportación de las empresas asiáticas desde su regiónde origen (cuadro 3 y gráfico 1).

En términos generales, estos resultados indicanun patrón de comercio diferenciado entre las empresasnacionales y las extranjeras y también entre las empresasextranjeras mismas. Al parecer el vínculo es muy fuerteentre las filiales de empresas extranjeras y sus regionesde origen en lo que respecta a las importaciones, lo queposiblemente obedece al comercio intrafirma de lasfiliales en Brasil con sus casas matrices. No ocurre lomismo con las exportaciones brasileñas a esos países,habida cuenta de que no se observó una tendencia delas filiales de empresas extranjeras a exportar a susrespectivas regiones de origen.

De acuerdo con Laplane y Sarti (2002) e Hiratuka(2002), estos resultados pueden interpretarse como unaconsecuencia de las estrategias de internacionalizaciónde las filiales en Brasil de empresas extranjeras, oinclusive de la inserción de esas filiales en las estrategiasglobales de las casas matrices. Esa inserción tiene porobjetivo principal atender al mercado interno y a laregión más próxima, sin desempeñar un papel relevantecomo proveedoras de las regiones más desarrolladas.Esa característica, común a las empresas del TLCAN yde la Unión Europea, resulta en un patrón de integraciónasimétrico con sus regiones de origen, mucho másintensa con respecto a las importaciones que a lasexportaciones.

Otro de los propósitos de este trabajo es determinarsi la densidad tecnológica del comercio de las empresasnacionales y extranjeras es uno de los factoresexplicativos de la asimetría que se verificó anteriormenteen los flujos comerciales con las regiones de origen.La tendencia de las transnacionales a internalizar laproducción de bienes haciendo uso intensivo detecnología, conforme lo resaltan varios estudios teóricossobre el tema, justifica este objetivo.12 Filipe, Fontoura

CUADRO 4

Brasil: Resultados de las estimacionessobre las exportaciones e importacionesde empresas hacia o desde determinadasregionesa

InterceptoLfatLitTLCAN

Resto del mundoAsiaUnión EuropeaNº de empresasR2

Hausman (Pr>m)

Fuente: Elaborado por los autores.

a * Variable significativa a 5%. ** Variable significativa a 10%.b Mercosur y ALADI, excepto México.

Prueba tEstimación Prueba t Estimación

-4,806,24

-1,140,780,13

-0,781,831260,260,51

-6,151,14

-0,520,400,19

-0,910,98

-7,247,910,590,981,100,441,251440,430,25

-5,570,980,160,330,930,330,42

Exportaciones Importaciones

América Latinab

Variables

**

**

**



Hausman (Pr>m)


-8,689,74

-1,034,061,780,010,201540,380,12

-6,841,17

-0,201,531,72

0,0040,07

-3,854,901,85

-0,310,56

-0,01-0,82

1250,190,09

-4,250,870,91

-0,161,11

-0,01-0,41


Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)

Variables

****

**

***



Hausman (Pr>m)


-9,8610,692,731,83

-0,01-1,754,091540,400,99

-6,581,090,450,57

-0,01-1,071,23

-0,752,720,75

-0,640,46

-0,900,891350,110,31

-0,970,560,31

-0,390,82

-1,280,54


Unión Europea

Variables

******

***

12 Véase, por ejemplo, Casson y Pearce (1993).



134

y Saucier (2002) analizaron los patrones de comerciointrafirma de las transnacionales estadounidenses yconfirmaron que la densidad tecnológica es un factordeterminante del comercio intrafirma. En tal sentido,dicho comercio debe tener más contenido tecnológico

que el comercio con empresas independientes. En lapróxima sección se profundiza en este tema, medianteel análisis de las empresas extranjeras incluidas en elpanel.

VLa influencia de la densidad tecnológicade los productos sobre los patrones de comerciode las empresas extranjeras en Brasil

En la sección anterior se comprobó que en las empresaseuropeas y estadounidenses la tendencia a importardesde sus regiones de origen es mayor que en lasempresas de otras nacionalidades. Es probable que buenparte del comercio con la región de origen se lleve acabo entre la filial y su matriz, es decir, que el canalutilizado por la filial en Brasil para comerciar con elpaís de origen sea su propia casa matriz. Por esa razón,y debido a la ausencia de datos específicos sobre elcomercio intrafirma en Brasil, el comercio con el paísde origen se utiliza frecuentemente como una variablesustitutiva del comercio intrafirma (Baumann, 1993).

Los factores determinantes del comercio intrafirmapueden diferir de aquellos a los que está sometido elcomercio total de las empresas. El comercio intrafirmapuede obedecer a estrategias específicas de cadaempresa, a aspectos sectoriales, o -y eso es lo que seprocura establecer en esta sección- al contenidotecnológico de los productos comercializados.

Para evaluar en qué medida el contenidotecnológico influye sobre el comercio de la empresaextranjera con su región de origen se analizaronecuaciones de exportación e importación desde y haciaesa región de origen. Al igual que en la sección anterior,la metodología utilizada es el análisis de datos en panel.Se retiraron de la muestra inicial las empresas nacionalesy del resto del mundo, quedando solo las asiáticas,europeas y del TLCAN. Las ecuaciones empleadas fueronlas siguientes:

lx_roit = lfatit + lit_xit + TLCi + asiai + sectori + añoi

[5]

lm_roit = lfatit + lit_mit + TLCi + asiai + sectori + añot

[6]

en las que lx_roit y lm_roit son las exportaciones eimportaciones de la i-ésima empresa a su región deorigen en el año t, en forma logarítmica. Las demásvariables son las mismas que se presentaron en lasección IV-2.13 Los resultados obtenidos se detallan enel cuadro 5.

13 En este caso, la variable ficticia que distingue a las empresaseuropeas quedó fuera de la ecuación para que los coeficientes de lasdemás variables ficticias de región (TLCAN y Asia) sean interpretadosen relación con ella.

CUADRO 5

Brasil: Resultados de las estimaciones de lasexportaciones e importaciones de empresasextranjeras, hacia y desde sus respectivasregiones de origena

a * Variable significativa a 5%.


AsiaNº de empresasR2

Hausman (Pr>m)


-7,858,053,850,300,03

810,520,99

-7,161,010,930,100,02

0,052,63

-0,080,711,51

720,180,41

0,100,73

-0,040,461,93

Exportaciones ImportacionesVariables

****



135

El primer resultado de importancia se refiere a loscoeficientes de las variables ficticias que indican elorigen del capital de la empresa. Ellas muestran que nohay diferencias importantes entre las transnacionalesde diversas nacionalidades en cuanto al comercio consus respectivas regiones de origen. El volumen decomercio intrafirma de las empresas del TLCAN, porejemplo, es bastante similar al de las empresas europeas,que constituyen la base de comparación del modelo, yal de las asiáticas.

En lo que respecta a la densidad tecnológica delcomercio intrafirma de las empresas transnacionales,los resultados muestran que a medida que aumenta elcontenido tecnológico de las importaciones de estasempresas, se elevan también sus importaciones desdela región de origen. Por cada incremento porcentual delindicador de densidad tecnológica de los productosimportados por la empresa, el volumen de importacionesprocedente de su región de origen aumenta 0,93%. Enel caso de las exportaciones a la región de origen, encambio, la densidad tecnológica no llega a serestadísticamente significativa. Cabe recordar que enestos resultados no influye el sector de actividad de laempresa, por ser ésta una de las variables de controlinsertadas en el modelo.

Puede concluirse, por lo tanto, que la densidadtecnológica de las importaciones realizadas por lasempresas transnacionales desde su región de origen esmayor que la de sus importaciones totales, hecho quepodría explicar la mayor propensión de las empresas a

importar desde sus regiones, como se mostró en lasección anterior. En otras palabras, el mayor volumende importaciones desde su región de origen puededeberse a la dependencia tecnológica de las filiales deempresas extranjeras respecto de sus casas matrices,teniendo en cuenta la relación, explicada previamente,entre comercio con la región de origen y comerciointrafirma.

Este resultado puede obedecer a la tendencia delas empresas transnacionales a internalizar la producciónque hace uso más intensivo de tecnología, en lugar decomercializarla libremente en el mercado. Esainternalización impide que las nuevas tecnologíasdesarrolladas por la empresa sean fácilmente imitadaspor los competidores. En el caso específico de Brasil,la asimetría entre exportaciones e importaciones puedeestar relacionada con el papel que desempeñan lasfiliales brasileñas de empresas extranjeras en el conjuntode las operaciones de la empresa matriz. Según Laplaney Sarti (1997 y 1999), el principal atractivo del paíspara la inversión extranjera es la explotación de losmercados interno y regional. Desde ese punto de vista,las filiales en Brasil carecen en su mayoría de mandatosmundiales para actuar como proveedoras globales dela empresa, pero se integran a la red mundial adquiriendolos productos intermedios o finales con mayor contenidotecnológico de las casas matrices o de sus filialesinstaladas en países desarrollados, según indican Laplaney otros (2001) e Hiratuka (2002).

VIConsideraciones finales

Según el Censo de Capitales Extranjeros realizado porel Banco Central de Brasil, las empresas extranjerasefectuaban el 60% de las exportaciones y el 56% de lasimportaciones del país en el año 2000. En virtud deque el comercio intrafirma de esas empresas llegaba al63% de sus exportaciones y el 57% de sus importaciones,se puede concluir que casi el 38% de las exportacionesy el 33% de las importaciones totales brasileñascorrespondían a comercio intrafirma.

En consecuencia, es fundamental determinar losefectos de la actividad de las empresas extranjeras enel comercio exterior de Brasil. Como se indicó en lasección III, varios estudios han señalado las diferencias

entre el comportamiento comercial de las empresasextranjeras y el de las nacionales, destacando que lasdisparidades son mucho más pronunciadas en lasimportaciones que en las exportaciones.

Este estudio constituye un aporte importante, enla medida en que los resultados del modelo permitenreforzar la hipótesis de que el comercio intrafirma esuno de los factores que explican la diferencia decomportamiento entre las empresas nacionales y lasextranjeras. A nuestro juicio, el hecho de que lasempresas de Estados Unidos, Canadá y Europa importenmás productos desde sus regiones de origen que lasdemás empresas, pero sin presentar diferencias



136

significativas en cuanto a las regiones de destino de lasexportaciones, refleja la posición que ocupan las filialesen Brasil de empresas extranjeras en las estrategiasglobales de las empresas.

En un contexto mundial en que las transnacionalesbuscan reorganizar sus redes de producción paramaximizar los resultados del conjunto de susoperaciones globales, el papel de las filiales en Brasilparece ser más importante desde el punto de vista delacceso al mercado local que como eslabón en la redglobal de suministro a otras regiones, principalmentecuando se tiene en cuenta el contenido tecnológico delos productos comercializados.

A partir de esas conclusiones cabe destacar dosinferencias importantes. La primera se refiere a laspolíticas de competitividad y comercio exterior. Muchospaíses en desarrollo se han preocupado de establecerpolíticas activas para atraer inversiones, buscando almismo tiempo mejorar la contribución de lastransnacionales al comercio exterior y al desarrolloindustrial (UNCTAD, 2002b). Tales políticas se basan enel reconocimiento de que las decisiones de inversión yde distribución de plantas productivas realizadas porlas grandes empresas transnacionales tienen efectoscada vez mayores en los flujos de comercio. Ese es unhecho que debe tenerse en cuenta al trazar políticasvinculadas con la IED o con políticas de comercioorientadas a sectores donde esas empresas sonpredominantes. En el caso de Brasil, se debe profundizarel conocimiento de los factores que condicionan elaprovechamiento de las redes de transacciones internaspor las grandes empresas, de manera de verificar enqué medida esos factores pueden ser objeto de políticaspúblicas orientadas a acrecentar los efectos favorablesen las exportaciones.

La segunda se refiere a las negociacionescomerciales simultáneas que se están desarrollando enel ámbito del ALCA y del acuerdo Mercosur-UniónEuropea. Como resaltaron Baumann y Carneiro (2002)y Coutinho y otros (2003), los estudios que procuranevaluar los efectos de los acuerdos regionales sonlimitados, porque no tienen en cuenta los efectos delcomercio intrafirma ni las estrategias de las empresas

transnacionales. En consecuencia, deben comple-mentarse con análisis que reconozcan que una parterelevante del comercio realizado con esas regiones nosigue el patrón tradicional de comercio, ya que no serealiza entre empresas independientes.

Eso significa que los acuerdos deben analizarseen función no sólo de sus efectos inmediatos en losflujos de comercio, sino también de su impacto en lasinversiones extranjeras que han de realizar las empresasinstaladas o las nuevas empresas. En otras palabras, losacuerdos regionales pueden tener efectos importantesen las actividades de las filiales en Brasil de empresasextranjeras y en su inserción dentro de la organizaciónde las empresas, que con seguridad se reflejarán sobrelos flujos de comercio.

Por ejemplo, las reducciones arancelarias en elmarco de acuerdos preferenciales regionales podríandeterminar que se sustituya la producción interna porla exportación al mercado nacional desde la región deorigen de la casa matriz o de filiales localizadas enotros países que participan del acuerdo, reforzando aúnmás los flujos de importación intrafirma. También esposible que parte de las exportaciones de Brasil a lospaíses involucrados en los acuerdos sean reemplazadaspor exportaciones desde otros lugares donde la empresaesté instalada. Por otra parte, también existe laposibilidad de que las preferencias comerciales refuercenla posición de las filiales en Brasil, con mejoraprovechamiento de los canales específicos de lasempresas transnacionales para atender a los mercadosmás próximos.

Esos aspectos destacan la importancia de entendermejor la manera en que las inversiones de las empresastransnacionales influyen sobre los flujos de comercio,especialmente en países como Brasil, donde esasempresas encabezan diversas ramas de la industria.Esperamos que este estudio contribuya a unacomprensión más cabal de algunos de esos temas yestimule nuevos trabajos en la misma dirección.

(Traducido del portugués)



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Información y conocimiento:la difusión de las tecnologíasde información y comunicaciónen la industria manufactureraargentina

Gabriel Yoguel, Marta Novick, Darío Milesi, Sonia Roitter

y José Borello

Este artículo busca contribuir al análisis de la información y el

conocimiento en América Latina, centrándose en el uso y difusión de las

tecnologías de información y comunicación (TIC) en la industria

manufacturera argentina. Atiende a dos ejes del tema: el alcance real del

uso y difusión de las TIC, y su vinculación con el desempeño general de

la empresa (capacidad de innovación, organización del trabajo y competi-

tividad). Caracteriza el uso y difusión de tales tecnologías en la industria

argentina, para i) presentar un mapa empírico de su uso y difusión en la

industria manufacturera y ii) vincular esa difusión con las capacidades

endógenas de las empresas. Postula que la incorporación y uso de estas

tecnologías no pueden analizarse al margen del desarrollo de las capaci-

dades endógenas alcanzadas por las empresas. Sobre la base de una

encuesta a 246 empresas industriales argentinas, hacer algunas inferencias

respecto de la forma en que las empresas argentinas utilizan las TIC, no

sólo para mejorar lo que ya hacían, sino para generar nuevo conocimiento.


Gabriel Yoguel

Instituto de Industria (IDEI)

Universidad de General

Sarmiento (UNGS)


Marta Novick

Consejo Nacional de

Investigaciones

Científicas y Técnicas (CONICET)

e IDEI-UNGS


Darío Milesi

IDEI-UNGS


Sonia Roitter

IDEI-UNGS


José Borello

Instituto del Conurbano, UNGS


139

IIntroducción


Este artículo tiene por objeto contribuir al debate sobrela información y el conocimiento en la economía y lasociedad de América Latina. Se centra en el uso ydifusión de las tecnologías de información ycomunicación (TIC) en la industria manufactureraargentina y dirige la atención a dos ejes del tema: elalcance real del uso y la difusión de las TIC y suvinculación con el desempeño general de la empresa,es decir, su capacidad de innovación, la organizacióndel trabajo y su competitividad.

A partir de las grandes transformaciones ocurridasen tales tecnologías, y del cambio que ellas significanpara las sociedades, surge un conjunto de interrogantesque se intenta recorrer, en parte, con este artículo. Porun lado, ¿cuál es el grado de difusión que alcanzan lasTIC en la industria manufacturera argentina, en especialcuando se las considera desde una perspectiva sistémica?¿Se necesita un umbral de conocimientos previoscodificados y tácitos para acceder a las tecnologías deinformación y comunicación, o es posible saltarseetapas? ¿Este salto es un proceso automático o requierepolíticas específicas? Además, ¿cuál es la vinculación entre la difusión de las TIC y el desarrollo de lascompetencias endógenas de las empresas? ¿Puedegeneralizarse en una sociedad el desarrollo de TIC sinun cambio organizacional previo y sin estructuras quefaciliten el aprendizaje? ¿Es posible que tales tecnologíasse expandan por igual entre los distintos segmentos delmundo productivo y de la sociedad?

En este artículo se aportan elementos para abordarestas interrogantes desde dos perspectivas. Ante todo,se intenta trazar un primer mapa descriptivo a travésdel análisis de los resultados de una encuesta a 246empresas industriales argentinas, orientada a conocerla difusión efectiva de las TIC en el sector manufacturero.Esta encuesta permite también hacer algunas inferenciasrespecto a la capacidad efectiva de las empresas parausar las TIC en la generación de nuevo conocimiento.El argumento central del trabajo a este respecto es quela incorporación y la utilización efectiva de las

tecnologías de información y comunicación son funciónde otras capacidades alcanzadas por las empresas, yque el uso y difusión de las TIC no pueden ser apreciadosal margen de ese sendero evolutivo. De partida, seestima que la incorporación eficiente y elaprovechamiento óptimo de tecnologías informáticasy de comunicación que permitan generar nuevoconocimiento sólo es posible en aquellas empresasque vienen desarrollando capacidades de innovación yrasgos de competitividad. Esta visión se sustenta en ladiferencia fundamental que existe entre información yconocimiento, la que no puede zanjarse con una meraincorporación descontextualizada de TIC. En tal sentido,con las nuevas tecnologías es relativamente fácilreproducir información, inclusive en magnitudessignificativas y en los más variados formatos(alfanumérica, gráfica, auditiva, visual). Pero es muchomás difícil reproducir el conocimiento, y en particularel de carácter tácito,1 ya que para transformarlo eninformación es necesario codificarlo previamente. Sinembargo, como el conocimiento no puede codificarseen forma exhaustiva, su reproducción debe hacersetambién a través de la experiencia, la enseñanza y lacapacitación.

Para contribuir al debate, en la sección II siguientese efectúa un análisis teórico de las diferencias existentesentre información y conocimiento, y de las vinculacionesentre la difusión de las TIC y el desarrollo decompetencias endógenas. En la sección III se presentanlas dimensiones analíticas consideradas para estimarla difusión de tecnologías de información ycomunicación y el desarrollo de competencias endógenasen las empresas. En la sección IV, luego de describirlas características generales del panel de firmasconsideradas y el grado de difusión de las TIC entreellas, se presenta el resultado de un análisis de grupos homogéneos (clusters) que apunta a identificar gruposde empresas con diferentes grados de desarrollo de losdos atributos indicados. Por último, en la sección V seplantean las principales conclusiones.

INFORMACION Y CONOCIMIENTO: LA DIFUSION DE LAS TECNOLOGIAS DE INFORMACION Y COMUNICACION EN LA INDUSTRIAMANUFACTURERA ARGENTINA • G. YOGUEL, M. NOVICK, D. MILESI, S. ROITTER Y J. BORELLO

140

1 Entendido como el conjunto de saberes que posee el individuo, queno pueden ser definidos, codificados, publicados ni completamenteexpresados y que difieren de una persona a otra, pero que podríanser compartidos, en un importante grado, por colegas y colaboradoresque tienen una experiencia común (Dosi, 1998, citado en Cimoli yCorrea, 2003).

< Este artículo se inscribe en el marco del proyecto de investigación:�Las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) en laArgentina: Origen, difusión y prospectiva�, financiado por laUniversidad Nacional de General Sarmiento, por la Agencia dePromoción de Investigaciones Científicas y Técnicas (PICT 2002-2003, 02-09515) y por el CONICET (PIP / 070).


IIInformación y conocimiento: vinculaciones

INFORMACION Y CONOCIMIENTO: LA DIFUSION DE LAS TECNOLOGIAS DE INFORMACION Y COMUNICACION EN LA INDUSTRIAMANUFACTURERA ARGENTINA • G. YOGUEL, M. NOVICK, D. MILESI, S. ROITTER Y J. BOREL

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entre las competencias endógenas y la difusiónde tecnologías de información y comunicación

En los últimos años, tanto la bibliografía económicacomo la de difusión periodística abundan en informaciónsobre la presencia de nuevos paradigmas en materia decambio tecnológico y social, a partir de la confluenciade dos grandes vertientes: por un lado, la llamadasociedad de la información o del conocimiento y, porotro, la difusión y generalización de las nuevastecnologías de información y comunicación. Lasexpresiones “sociedad del conocimiento” (Lugones,Bianco y otros, 2003), “sociedad de la información”(Castells, 1998) y “nueva economía” aparecen segúnlos distintos autores a veces como semejantes, a vecescomo diferentes y, en ocasiones, como complementarias.

Lundvall (2003), por ejemplo, acepta la idea deuna nueva era como una hipótesis de trabajo y comparteel supuesto básico de que la amplitud y el uso másextenso de las tecnologías de información ycomunicación representan un cambio fundamental enla economía y la sociedad. Sin embargo, critica elconcepto de “nueva economía” por encarar el problemadesde una visión simplista, ya que deja de lado lanecesidad de efectuar cambios significativos y reformasinstitucionales que efectivamente promuevan procesosde aprendizaje.

Cimoli y Correa (2003) señalan que el debate entreinformación y conocimiento lleva por lo menos tresdécadas, y ha cobrado mayor fuerza con la llegada delas nuevas tecnologías.2 En ese debate hay dos posicionesbien definidas: una es la de quienes piensan que casitoda la información es conocimiento (Cowan, David yForay, 2000), y por ende, que más información implicanecesariamente mayor conocimiento; la otra, muchomás cautelosa, hace hincapié en las diferencias queexisten entre información y conocimiento, y describela producción de conocimiento como un procesocomplejo que no responde necesariamente a un aumentode la información (Johnson, Moher y otros, 2002).

Esta última perspectiva es la que ha estado ganandoespacio al señalar que el conocimiento es,fundamentalmente, una capacidad cognitiva asociadaa la posibilidad de interpretar y transformar información.La información, en cambio, es un conjunto de datosestructurados y formateados, pero inertes e inactivoshasta que no sean interpretados por los que tienen lascapacidades necesarias para manipularlos (Lugones,Bianco y otros, 2003).

Esta diferenciación –y a la vez interacción– entreinformación y conocimiento no se cierra sobre sí misma,sino que debe también incorporarse al aprendizaje comoun factor coadyuvante. Como señala Rullani (2000), elconocimiento sólo mantiene su valor si se regenera yse amplía continuamente a través del aprendizaje y delas diversas transformaciones del ciclo cognitivoestilizado por Nonaka y Takeuchi (1999), en el queinformación y conocimiento interactúan continuamente.Este ciclo comienza con la socialización delconocimiento tácito en contextos específicos; suexternalización a otros contextos, previa codificación;la combinación entre diversos planos de conocimientocodificado para aumentar su complejidad y, finalmente,la internalización (transformación de conocimientocodificado específico) en el ámbito de la empresa quelleva a cabo de este modo procesos de aprendizaje.3 Enese sentido, las TIC pueden ser funcionales al desarrollode procesos de aprendizaje si adquieren ciertacomplejidad y, además, si permiten acelerar las fasesdel ciclo cognitivo mencionado.

Es decir, esas tecnologías sólo podrían tener uninflujo importante sobre la competitividad si se verificara un cambio técnico y organizacional previo o simultáneoque permitiera optimizarlas, y que involucrara ladefinición de estrategias y políticas de gestióntecnológica, el desarrollo de modelos y sistemas de

2 Véase Cimoli y Dosi (1995), Dosi (1998) y Dosi, Orsenigo y SylosLabini (2002).

3 Por ejemplo, utilizadas en forma sistémica, las TIC generaríanestímulos para la codificación, externalización y circulación delconocimiento tácito, y funcionarían como vehículos que permitiríanla circulación y transformación cualitativa del conocimiento codificado.


organización del trabajo encaminados a hacer viablesla generación y circulación de conocimiento, y unaestructura organizativa que facilitara procesos decomunicación y aprendizaje. En esa línea, podría decirseque las TIC tienen un doble impacto sobre la codificacióndel conocimiento. Si bien por un lado posibilitan unamayor codificación, por el otro requieren cada vez mássaberes tácitos para poderse transformar (Lundvall,2003). En consecuencia, las TIC facilitan el acceso a lainformación, que se transforma en competencias sólosi existe un umbral mínimo de conocimientos enindividuos, empresas y agentes locales y en la sociedad.Esto es, la potencialidad de esas tecnologías emerge enel marco de procesos sistémicos que deben integrarcompetencias endógenas en diversos planos. En casocontrario, quedan limitadas y reducidas a meracirculación de información. Este conjunto de elementosnos permite plantear la hipótesis de que las TIC

constituyen una variable dependiente de otros factoresestructurales, entre los cuales destacan las competenciasendógenas construidas a lo largo del sendero evolutivode las empresas.

Tal interdependencia, que se manifiesta en muchosde los países desarrollados en forma relativamentesistémica, adoptaría un carácter desarticulado en lamayor parte de los países de América Latina, debidoal menor peso del conocimiento en la agenda del debatepúblico y en los sectores que caracterizan el perfil deespecialización. Diversos trabajos indican que, adiferencia del escenario predominante en los paísesdesarrollados,4 en América Latina, en el marco deuna importante heterogeneidad estructural, predominani) reducidos niveles de competencias tecnológicas,ii) débil presencia y profundidad de las redes productivas,iii) un perfil de especialización poco complejo,5 iv) unlimitado desarrollo institucional y v) ausencia de políticassistémicas. En este marco, las empresas latino-americanas, en particular las de menor tamaño relativo,se caracterizan por sus reducidas capacidades innovativasy competencias endógenas, 6 las tendencias alautocentrismo expresado en su escasa participación enredes globales y en sistemas territoriales virtuosos, y

el carácter aislado tanto de las dimensiones competitivasque a veces logran alcanzar como de los esfuerzos encapacitación y consultoría. Esta situación se agravaante la extrema debilidad del espacio público7 y lafuerte presencia de inversión extranjera directa cuyosprocesos de decisión e inversión en investigación ydesarrollo se llevan a cabo en las casas matrices o sonsimplemente extralocales.

Esta heterogeneidad estructural se acentuó en eldecenio de 1990 por las grandes diferencias en las tasasde crecimiento y por el agravamiento de las condicionesregresivas previas de la distribución (Cimoli y Correa,2002; Perez y Stumpo, 2001). Como consecuencia, enAmérica Latina se han generado estructuras productivasque, debido a la reducida presencia del factor clave delnuevo paradigma tecnológico (el conocimiento), secaracterizan por su escasa complejidad y su elevadavulnerabilidad. Por este conjunto de debilidades, elmercado falla en la selección de las conductas másinnovativas,8 lo que limita el avance de procesos deaprendizaje y la generación de ventajas competitivasdinámicas.

Cimoli y Correa (2003) explican cómo algunasde las características mencionadas condicionan ladifusión y el aprovechamiento sistémico de las TIC enla región. En primer lugar estas tecnologías están muycorrelacionadas con el nivel de ingreso, lo que significaque existiría una barrera de acceso (Peirano y Bianco,2002). En segundo lugar, la interpretación ydecodificación de la información demanda umbralesmínimos de conocimientos codificados y tácitos que,como se señaló antes, son poco frecuentes en la región.

Por lo tanto, hacer hincapié, como elemento dereferencia, en la economía de la innovación o la sociedaddel conocimiento tiene un conjunto de limitantesvinculado con las condiciones estructurales de laseconomías latinoamericanas. Para que sea posiblegenerar un circuito virtuoso entre las TIC y el avancedel conocimiento se requieren cambios técnicos y


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4 Véase Reinert (1996); Lall (2001); Dosi, Pavitt y Soete (1990).5 Este se caracteriza por escasos eslabonamientos hacia atrás y elpredominio de commodities, bienes que hacen uso intensivos derecursos naturales con escasas transformaciones y maquila (Cimoliy Correa, 2002; Perez y Stumpo, 2001). En consecuencia, lasactividades de baja productividad absorbieron siete de cada dieztrabajadores durante la etapa de expansión del decenio de 1990 queculminó con la crisis asiática (Ocampo, 2001).6 Véase Bisang, Lugones y Yoguel (2002); Cimoli y Katz (2002);Milesi (2002); OCDE (1995); Yoguel y Rabetino (2002).

7 En muchos casos, la apertura económica sin creación institucionalfue destruyendo el sendero evolutivo construido por sistemasterritoriales que habían avanzado en procesos de aprendizaje. Enesos casos, la pugna entre apertura y clausura se resuelve en sistemasterritoriales que, por excesiva apertura, pierden su identidad (Poma,2000).8 A los problemas mencionados anteriormente se puede agregar, porun lado, la prevalencia del modelo lineal de innovación, lo que disociatanto a la ciencia de la tecnología como a la producción deconocimientos de la producción de bienes. Por otro lado, se ponede manifiesto una fuerte desconexión entre las demandas, a vecesno explicitadas, de las empresas y la oferta de consultoría y capacitaciónprivada, junto a la extrema debilidad de las instituciones necesariaspara que el mercado funcione (Yoguel, Neuman y otros, 1997).


IIIDimensiones analíticas consideradas

organizacionales profundos en las empresas einstituciones. Por lo tanto, estas tecnologías no puedenvisualizarse como factores autónomos que, por su solapresencia, garanticen procesos de conocimiento odesarrollo de competencias. Esa visión sería semejante

–bajo un nuevo ropaje– a aquella denostadaconceptualización de la década de 1980 que sosteníacierto determinismo tecnológico, al asociar laautomatización electrónica al desarrollo social yproductivo.


143

Como se dijo antes, la incorporación de las tecnologíasde información y comunicación en las empresas puedeser analizada como un proceso dependiente del senderotecnológico previo. Por lo tanto, una condición necesariapara que esas tecnologías sean funcionales al desarrollode las ventajas competitivas de las firmas es la existenciade competencias endógenas que puedan potenciarprocesos de generación, circulación y apropiación deinformación asociados a la difusión de las TIC.9

En la perspectiva de la investigación realizada, ladimensión vinculada con la utilización de las TIC esvista como el conjunto de herramientas de informacióny comunicación que aplican las empresas para quecircule información tanto en las áreas de gestión yadministración como en la de producción, a nivelvertical y horizontal. Complementariamente, lasdimensiones estudiadas que se vinculan con lascompetencias endógenas intentan analizar la generaciónde conocimiento y la posibilidad de aprendizaje en esasmismas empresas. La principal hipótesis de este trabajoes que la difusión de las TIC debería estar asociada algrado de desarrollo de las competencias endógenas,esto es, que una correcta (o insuficiente) utilización delas TIC como mecanismo que facilita la circulación dela información está asociada a un mayor (o menor)desarrollo de competencias endógenas.

Por lo tanto, este trabajo, además de evaluar elgrado de difusión de las TIC en las empresas de lamuestra, toma en consideración otras variables queanalizan, en forma sustitutiva, su conducta tecnológicay sus competencias endógenas.10 Así, se apunta a

ponderar de algún modo la complejidad de las TIC

incorporadas, lo cual permite salir de un mero conteodicotómico (del tipo “tiene/no tiene”) y, además,establecer un gradiente cualitativo para ver en quémedida la empresa se está moviendo, primero, hacia lainformatización de los procesos existentes y, segundo,hacia el uso deliberado de la mayor informacióndisponible. La complejidad de las TIC incorporadaspermite hacer algunas inferencias respecto de la dinámicade aprendizaje que está teniendo lugar dentro de lasfirmas.

Así, para analizar la utilización de las TIC eidentificar la posible circulación de información en laempresa, se diseñaron indicadores que consideran elequipamiento e infraestructura informática y decomunicación (hardware), los programas informáticosutilizados (software),11 y el uso e importancia de lasnuevas herramientas de comunicación –en particularInternet, intranet y el correo electrónico– como factorde vinculación interna y externa , incluso en la actividadde compraventa (comercio electrónico). Para lasactividades de producción, se evaluó la complejidaddel hardware y software de fabricación, del softwarede diseño y del software de planificación y control dela producción.12 Además de identificar la existenciade estas herramientas, al evaluar la complejidad de ladifusión de las TIC se considera la proporción del personalque accede a ellas, los objetivos con que las utilizan

9 Véase, entre otros, Lundvall (2003), y Cimoli y Correa (2003).10 En diversos estudios realizados por los autores (Yoguel, Novicky Marín, 2001; Novick, Yoguel y otros, 2002) se ha avanzado en laconstrucción de una serie de indicadores que permiten caracterizarestos planos.

11 En forma complementaria, se considera la existencia de servidory motor de base de datos y la existencia y conformación de un áreadedicada al tema de la informática en la empresa.12 Se parte de la hipótesis de que las TIC en gestión son importantesen todos los sectores. Por el contrario, se considera que las vinculadasa la producción tienen especificaciones sectoriales y distinto peso enlas funciones de producción correspondientes. Sin embargo, el nivelde desagregación que se requeriría para analizarlas excedería ladimensión de la muestra utilizada.


(en actividades generales, de innovación, deaseguramiento de la calidad, de organización del trabajo,de capacitación) y el tipo de vinculaciones que ayudana desarrollar (comercial, institucional, etc.). En particular,en el caso de Internet se analiza, además de su uso, sila empresa tiene una página web y con qué fines lautiliza. En lo relativo a intranet también se toma encuenta cuál es la plataforma con la que opera: internaa la empresa o vía Internet. Finalmente, se elabora unindicador para evaluar la importancia del comercioelectrónico.

Las competencias endógenas, entendidas comolas potencialidades de las empresas para transformarsus conocimientos genéricos en específicos a partir decompetencias iniciales y de una acumulación dinámicaque incluye aprendizajes formales e informales de tipotanto codificado como tácito,13 se determinan a travésde la consideración de diversos elementos. Primero, lacapacidad innovativa de los agentes, evaluada a partirdel análisis de los esfuerzos formales e informales deinvestigación y desarrollo.14 Segundo, el esfuerzo delas empresas por asegurar la calidad del proceso y del

producto, medido por el cumplimiento de normascertificadas. Finalmente, el modelo de organizacióndel trabajo, que influye en las posibilidades decirculación de la información y de adquisición deconocimiento tácito por los trabajadores para mejorarsus competencias y avanzar en los dos camposmencionados. Los equipos y los espacios de interacción,a diferencia de la asignación individual de puestos,permiten intercambiar experiencias y opiniones ypotencian la posibilidad de difundir el conocimientotácito entre individuos, a través de la observación, laimitación y las experiencias empíricas (Novick, Yoguely otros, 2002).15

Los tres elementos señalados permiten evaluar eldesarrollo y aprovechamiento de las competencias delconjunto de la fuerza de trabajo dedicada a actividadesde producción, aseguramiento de la calidad y eldesarrollo de tecnologías. Por lo tanto, las actividadesde capacitación formal e informal de los trabajadoresde diferentes niveles, así como su calificación, son otroselementos clave para el logro de ventajas competitivas(Novick, 1999).16


144

IVPrincipales resultados

1. La difusión de las tecnologías de información y comunicación en las empresas

El panel analizado incluyó 246 empresas industrialesargentinas ubicadas en el Polo Metropolitano, Córdobay Rafaela, que fueron entrevistadas entre julio y octubrede 2002. La mediana de ocupación y facturación dedichas empresas en 2001 fue de 49 personas y 3 millonesde dólares, respectivamente.17 El cociente medio deventas por ocupado es de alrededor de 115.300 dólaresde 2001, monto similar al promedio industrial argentino

si se excluyen las microempresas; la mediana, sinembargo, es de 62.500 dólares. La distribución deempresas por tipos de agentes es también semejante ala estructura industrial argentina. Así, predominan laspyme (69%), con un peso significativamente menor delas muy pequeñas (18%) y de las grandes (13%).18 Un19% de las empresas estudiadas son total o parcialmentede capital extranjero. En términos sectoriales, destacala producción de bienes tradicionales como calzado,muebles, productos metalmecánicos básicos, etc. (44%)y, en menor medida, la de bienes de mayor complejidadtecnológica (23%), de bienes destinados al complejo

13 Véase Ernst y Lundvall (1997); Lall (1992); Yoguel y Boscherini(1996).14 A partir de dos indicadores que reflejan la capacidad potencial desus recursos humanos para llevar a cabo actividades de investigacióny desarrollo (I+D), el grado de formalidad de dichas actividades(equipos de I+D) y la importancia y alcance de ellas desde laperspectiva de los resultados obtenidos (porcentaje de productosincorporados en los últimos años).15 El indicador diseñado de organización del trabajo trata de captarestos aspectos considerando dos elementos, uno cuantitativo y otrocualitativo: i) el alcance del trabajo en células o equipos; y ii) elgrado de autonomía de las células o equipos.

16 Para la estimación de este elemento se ha considerado: i) laproporción de recursos humanos involucrados en estas actividades,y ii) la proporción de personal técnico en el total de ocupados.17 Por su parte, los valores medios para ambas variables en 2001fueron de 140 ocupados y 18 millones de dólares; esas cifras, sevieron muy afectadas por los valores extremos que presentaronalgunas de las firmas estudiadas.18 Se considera como empresas muy pequeñas a las que facturaronmenos de 500.000 dólares de 2001; como pyme a las que facturaronentre 500.000 y 20 millones de dólares, y como empresas grandesa las que vendieron montos superiores a los 20 millones.



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automotor (17%) y la de commodities (12%).Finalmente, a la producción de bienes durablescorresponde sólo el 4%.

Los resultados de la encuesta indican que la difusiónde las TIC en las empresas de la muestra es importanteen términos cuantitativos, pero que aparecesignificativamente menos relevante cuando se la evalúadesde la perspectiva de la complejidad del software yde los sistemas utilizados (cuadros A.1 a A.6 delapéndice estadístico). Casi todas las firmas de la muestrarealizaron inversiones en equipamiento y sistemasinformáticos y de comunicación entre 1999 y 2001.Los montos involucrados en estas inversiones duranteel período alcanzaron en promedio al 1,2% de las ventasanuales, de los cuales alrededor del 78% estuvo destinadoa equipamiento y sistemas para el área de gestión.

Sin embargo, la mayor parte de las inversiones sedestinó a herramientas de gestión y administración,19

en su mayoría de escasa complejidad, que tuvieron unlimitado impacto en las formas vigentes de gestionar,producir e intercambiar. A pesar de esa escasacomplejidad, la creciente participación de las TIC,principalmente en los sistemas de gestión, ha enfrentadoa las empresas a la necesidad de generar algún esquemapara el manejo específico de tales tecnologías.

Cabe considerar que a lo largo del decenio de 1990hubo mucha incorporación de equipos, favorecida porel proceso de apertura y por el nivel del tipo de cambioreal. Sin embargo, esa incorporación no fue sistémica.La participación de las páginas web y el correoelectrónico arroja cifras superiores incluso a las depaíses desarrollados, lo cual pone de relieve que estosinstrumentos, en forma aislada, no dan cuenta de lacompetitividad ni de las competencias endógenas.

En concordancia con las inversiones realizadas,en la mayoría de las empresas hay una amplia presenciade equipos y sistemas incorporados en los últimos años.Así, el 87% de ellas posee redes, en la mayoría de loscasos locales,20 mientras que poco más de la mitadposee líneas telefónicas que les permiten una mayorvelocidad y capacidad de comunicación: Red Integradade Servicios Digitales y/o Línea de Suscripción DigitalAsimétrica. En el área de gestión, el 78% de las firmas

tiene servidores, aunque en muchos casos estos nocuentan con motor de base de datos, lo que le restapotencialidades a su uso. La antigüedad media tantode los servidores como de los computadores de lasempresas incluidas en el panel, es cercana a los tresaños.

En lo que respecta a la utilización de software, lamayoría de las firmas tiene una demanda pocosofisticada, principalmente de sistemas deautomatización de oficinas y estandarizados (78%).Por el contrario, es relativamente menor (alrededor de22%) la proporción de empresas que utiliza programasmás complejos, como sistemas de trabajo grupal(circulación de conocimiento) y de apoyo a la toma dedecisiones de los niveles medios y gerenciales.

En el área de fabricación, por el contrario, lapresencia de equipamiento informático y la utilizaciónde software específico es considerablemente menorque en el área de gestión. El equipamiento más difundidoes el control lógico programable, presente en el 23%de los casos; le siguen el control numéricocomputarizado, los robots, el control numérico, elsistema automático de ensamblado y montaje, y lacélula flexible de fabricación . En la mayoría de loscasos se trata de equipos que operan aisladamente, sinintegrarse mediante software con otras áreas de laempresa. Sólo en diseño se observa una importantedifusión de sistemas (como el diseño asistido porcomputación, la ingeniería asistida por computación yotros que están presentes en el 50% de los casos),mientras es menor en las actividades de planificacióny control (planificación de requerimientos de materiales,planificación de recursos de fabricación, y planificaciónde procesos asistida por computador) y está ausentecasi del todo en la fase de fabricación: sólo el 4% delas firmas utiliza algún sistema de manufactura asistidapor computación.21

En cambio, se hallan ampliamente difundidas lasnuevas herramientas de comunicación, aunque su uso“real” e incluso los objetivos que llevaron a incorporarlaslimitan en muchos casos su impacto potencial. El 54%de las firmas entrevistadas posee página web, aunqueen la mayoría de los casos su propósito es poco complejo(brindar información institucional, publicitar productosy tener presencia en la red). Asimismo, el 96% de ellastiene una cuenta institucional de correo electrónico y,en el 37% de las empresas, más del 75% de losempleados del área de gestión y administración posee

19 Lo que es concordante con los resultados obtenidos en la Encuestade conducta tecnológica de las empresas industriales argentinas(Bisang, Lugones y otros, 2003), que identificó en las actividades deinnovación una marcada tendencia a dirigir los esfuerzos al área degestión más que comercialización y producción.20 Un El 75% de las empresas posee redes locales (LAN: Local AreaNetworks, LAN), mientras que sólo el 15% de las firmas posee redesamplias (wide area networks, WAN). 21 Aunque cabe aclarar que en muchos casos los equipos ya tienen

software incorporado.



146

cuentas personales. También se observa la presenciade intranet en un número considerable de empresas(57%) aunque en dos tercios de los casos se trata deredes internas que no actúan vía Internet, lo que limitasus potencialidades en materia de acceso y conectividadde proveedores y clientes.

En este marco, el peso de tales herramientas en lavinculación con proveedores y clientes es importante,aunque dispar. El medio más utilizado es el correoelectrónico, pero el teléfono y las visitas conservanlugares destacados, lo que demuestra que los contactospersonales y cara a cara no son reemplazables confacilidad ni totalmente por las nuevas tecnologías.Menor significación tienen intranet e Internet, que sontodavía poco utilizados en estos vínculos y se encuentranen un nivel similar al del correo tradicional, que haperdido gran parte de su antigua importancia. Algosimilar se observa en la relación de las empresas coninstituciones como centros tecnológicos, cámarasempresariales, unidades de vinculación tecnológica,consultores y universidades.

Finalmente, el comercio electrónico se encuentramoderadamente difundido entre las empresas del panel:el 5% de ellas efectúa compras y ventas electrónicas,un 10% sólo realiza compras y otro 14% sólo efectúaventas. Casi el 30% de las empresas incluidas en elpanel lleva a cabo algún tipo de compra y/o ventaelectrónica. Del 70% que no comercia electrónicamente,el 42% no conoce las posibilidades, el funcionamientoni las regulaciones relativas al comercio electrónico.En concordancia con lo anterior, la mayoría de lasempresas (54%) no estaría dispuesta a utilizar estaherramienta en el futuro, mientras que 16% de ellasestaría decidido sólo a comprar, otro 10% sólo a vendery el 20% restante a comprar y vender.

En el marco del análisis que orienta este trabajo,la evidencia empírica recogida permite estilizar unconjunto preliminar de aspectos que, en términosgenerales, aparecen caracterizando el proceso deincorporación de tecnologías de información ycomunicación emprendido por las empresas del panel:i) desde un punto de vista cuantitativo, la incorporaciónde estas tecnologías puede considerarse importante;ii) la presencia de las TIC es considerablemente mayoren la gestión que en la producción; iii) predominanherramientas de escasa complejidad, que apuntan aobjetivos de limitado impacto potencial, lo que confiereal proceso un peso cualitativo mucho menor que supeso cuantitativo, y iv) por esta última característica,el proceso de difusión de las TIC analizado se acercamás a la simple gestión y circulación de información,

que a una senda que permita a las firmas reforzar lageneración y circulación de los conocimientos necesariospara mejorar sus competencias.

Sin embargo, estas características generales se danen el marco de una importante heterogeneidad que debeser tenida en cuenta a fin de enriquecer el debate ypermitir la introducción de todos los matices queindudablemente presenta este nuevo fenómeno. Porello, en la subsección siguiente se efectúa un análisisde grupos homogéneos (clusters) que tiene por objetivoidentificar y estilizar los principales tipos de conductasadoptadas por las empresas del panel con respecto ados dimensiones –el uso y difusión de las TIC, y eldesarrollo de competencias endógenas– para luegoestablecer vinculaciones entre ambas.

2. Análisis de grupos homogéneos de empresas

Utilizando una técnica de análisis exploratoriomultidimensional –el análisis factorial decorrespondencias múltiples (AFCM)–, se constituyerongrupos homogéneos de empresas, considerandosimultáneamente diversas características asociadas a ladifusión de las TIC, por una parte, y al desarrollo decompetencias endógenas (por otra). El AFCM permiteanalizar todas las asociaciones existentes entre lasdiferentes modalidades de las variables que componenla matriz de datos y obtener un conjunto de clasescompuestas por individuos que presentan una altahomogeneidad intragrupo y una elevada heterogeneidadextragrupo. Este método opera mediante la reduccióndel número de dimensiones consideradas del fenómenoestudiado, conformando ejes factoriales cuyadeterminación permite concentrar el análisis en aquellasvariables y modalidades que más contribuyen a explicarla problemática abordada; se brinda así una visiónmanejable de esta (Roitter, 1991; Crivisqui, 1993).

A partir del AFCM se realizó el análisis de gruposhomogéneos y, como resultado, se construyerondiferentes grupos integrados por los individuos queresultaron más cercanos, utilizando las distanciaseuclidianas calculadas con las coordenadas de losindividuos en todos los ejes factoriales.22

22 Para interpretar correctamente los resultados, debe tenerse encuenta que las modalidades de las variables asociadas a un determinadogrupo indican que los individuos con esa característica tienen unarepresentación en el grupo que es superior (significativamente) a laque tienen en el total de la muestra, lo cual no implica necesariamenteimplica que todas las empresas de dicho grupo presenten esacaracterística.



147

Mediante dos ejercicios estadísticos diferentes yempleando la metodología descrita, fue posibleidentificar un gradiente de situaciones en cada una delas dimensiones analíticas abordadas en este trabajo.Así, se identificaron grupos homogéneos que sediferencian de otros según el grado de difusión de lasTIC (su presencia y complejidad), y según el grado dedesarrollo de competencias endógenas alcanzado, paraestablecer posteriormente la vinculación entre ambasdimensiones.

El análisis se realizó sobre la base de los indicadoresya presentados, que permiten estimar simultáneamentelos aspectos cuantitativos y cualitativos. En amboscasos, los indicadores reflejan no sólo la presencia deun determinado atributo, sino su grado de complejidady su posible aporte a la generación de conocimiento.Finalmente, se combinaron ambos planos para evaluarla hipótesis del trabajo.

Al diferenciar según el grado de difusión de lasTIC, se obtuvieron tres grupos que presentan lascaracterísticas indicadas a continuación:

i)Elevada difusión de las TIC. Este grupo estácompuesto por el 28% de las empresas del panel.Ellas se caracterizan por una fuerte presencia eimportante integración de la mayor parte de lasherramientas de información y comunicaciónconsideradas. Predominan empresas con softwarecomplejo de gestión, y una proporción importantetambién tiene programas complejos en el área deproducción. Las herramientas informáticas estánincorporadas con una lógica sistémica, tendiendoa la integración entre las diferentes áreas de laempresa. Estas firmas hacen uso extendido deInternet, intranet y el correo electrónico.ii)Reducida difusión de las TIC. Este grupo,conformado por el 36% de las empresas, presentacaracterísticas casi opuestas al anterior. En términosde los planos considerados, las firmas exhiben elmenor nivel relativo de complejidad. Por un lado,es muy reducida la relevancia de intranet, el correoelectrónico, el comercio electrónico e Internet.23

La mayoría de estas empresas no tiene servidor ytampoco sus computadores están conectados enred. En gestión predomina el uso de programascomputacionales básicos, mientras que en

producción es escaso el uso de las nuevasherramientas basadas en las TIC.iii) Mediana difusión de las TIC. Este grupoconcentra el 36% restante de las firmas, que nopresentan características tan homogéneas como lasde los dos grupos anteriores. Algunos rasgos lasacercan al grupo i) mientras que otros las vinculancon el grupo ii). Entre sus características principalesdestacan la ausencia de software y hardware deproducción en la mayoría de las firmas, elpredominio de software básico en gestión, lapresencia de servidores y redes en la mayoría delas empresas, un muy elevado uso de correoelectrónico y, a la vez, la ausencia casi total deintranet.Al diferenciar según el grado de desarrollo de las

competencias endógenas, en un ejercicio estadísticosemejante se construyeron tres grupos:

i) Alto nivel de desarrollo de competenciasendógenas. Este grupo está constituido por el 38%de las empresas del panel, caracterizadas por elpredominio de recursos humanos de elevadacalificación. Las competencias endógenas másdestacadas son: la considerable presencia desistemas para asegurar la calidad en todo el procesoproductivo, que se manifiesta en la estandarizaciónde procesos y productos; la importancia de lascélulas en la organización del trabajo (alto nivelde autonomía),24 y los esfuerzos medio-altos decapacitación. Además, una proporción importantede las empresas lleva a cabo actividades deinvestigación y desarrollo realizadas por equiposformales y/o informales integrados por personalcon dedicación exclusiva o parcial. Finalmente,en el 55% de las empresas, los productos “nuevos”explican una proporción importante de las ventas.ii) Reducido nivel de desarrollo de competenciasendógenas. Este grupo está integrado por el 42%de las empresas del panel, con una calificación delos recursos humanos que en promedio es baja.Las características predominantes del grupo son laausencia de sistemas de aseguramiento de la calidad,así como de equipos de investigación y desarrollo.En cuanto a la gestión de los recursos humanos, laorganización del trabajo se realiza vía asignaciónindividual de puestos, y las actividades decapacitación son escasas o nulas. Se observatambién poca incorporación de productos nuevos.23 El 93% de las firmas de este grupo carece de intranet o, si la tiene,

ella es utilizada por menos del 25% de los empleados. En unaproporción semejante de empresas, menos del 25% de los empleadosusa Internet. En el 80% de los casos el correo electrónico es utilizadopor menos de la mitad del personal.

24 En el 76% de los casos los operarios participan, al menos a veces,en la programación o reprogramación de la maquinaria que utilizan.



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iii) Nivel intermedio de desarrollo de competenciasendógenas. Este grupo está constituido por el 20%de las empresas y –del mismo modo que el grupoiii) configurado según el grado de difusión de lasTIC– presenta características menos homogéneasque los dos anteriores. Hay aseguramiento de lacalidad en el 40% de las empresas, mientras queen aquellas con actividades de investigación ydesarrollo el personal tiene sólo dedicación parciala ellas, a pesar de la importancia de los nuevosproductos en la facturación. En cuanto a la gestiónde recursos humanos, el trabajo en células es unrasgo del grupo pero estas tienen poca autonomía;por lo tanto, los procesos de aprendizaje sonlimitados. A la vez, en la mitad de las empresasno se capacita a los recursos humanos. Sin embargo,la elevada calificación del personal en un númeroimportante de firmas diferencia fuertemente a estegrupo de aquel con competencias endógenasreducidas.

3. Análisis conjunto

A partir de los dos juegos de grupos homogéneos deempresas construidos se efectuó un análisis conjuntoque permite apreciar distintos tipos de situaciones(cuadro 1).25

Por un lado, hay una fuerte relación entre lascompetencias endógenas desarrolladas por las empresasy el grado de difusión alcanzado por las tecnologías deinformación y comunicación, en el marco de la hipótesiscentral del trabajo.26 Como se observa, en el grupo debaja difusión de las TIC están sobrerrepresentadas lasfirmas con competencias reducidas, y subrepresentadasaquellas con competencias elevadas. Por el contrario,en el grupo de elevada difusión de las TIC estánsubrepresentadas las empresas con bajas competenciasendógenas y sobrerrepresentadas aquellas concompetencias endógenas altas. Finalmente, sólo el 24%de las firmas con mediana difusión de las TIC pertenecenal grupo de competencias endógenas intermedias. En

este conjunto de empresas, que representa alrededor dela mitad del panel, se verifica la hipótesis de asociaciónsistémica entre competencias endógenas y difusión delas TIC.27

Por otro lado, se destacan dos casos híbridosinteresantes en los cuales esta hipótesis no se cumple:

25 Al examinar la relación entre dos variables cualitativas se considera,por una parte, la prueba del chi cuadrado para contrastar la significaciónde la asociación entre ellas. Por otra parte, se realiza una prueba Zpara las diferencias de proporciones entre cada par de modalidades.Esta última prueba contrasta el aporte de cada par de categorías alchi cuadrado. Se afirma que existe una relación significativa(sobrerrepresentación o sub representación) cuando la pruebacorrespondiente tiene un nivel de significación del 10%.26 El valor de 25 obtenido para el chi cuadrado de Pearson permiterechazar la hipótesis de falta de asociación entre las variables conun nivel de significación del 1%.

27 A fin de contrastar la hipótesis de que la difusión de las TIC dependedel nivel alcanzado por las competencias endógenas desarrolladas,se realizó también un análisis de regresión lineal entre ambas variables,incluyendo como variable independiente adicional, del tamaño delas empresas. Para estimar el modelo con los datos correspondientesa las 246 firmas estudiadas, se utilizó un índice numérico, construidoa partir de la suma de los valores asumidos por cada una de lascategorías asociadas a las TIC, por un lado, y a las competenciasendógenas, por otro. A su vez, se utilizó el dato de ventas de lasempresas en 2001 como variable sustitutiva de su tamaño. Como sepuede apreciar en el cuadro A.6 del apéndice estadístico, existiríauna relación positiva entre el nivel de competencias endógenas y lasTIC, y también entre el tamaño de las empresas y la difusión de lastecnologías de información y comunicación TIC. Resultados similaresse obtuvieron empleando un modelo Probit ordenado, tomando comovariable dependiente el nivel de difusión de las TIC. Sin embargo,el análisis anterior no permite examinar lo que está detrás de loscoeficientes estimados, es decir, la varianza existente entre los casos.Por lo tanto, se optó por privilegiar el examen de la información através de un análisis de tipo no paramétrico.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Encuesta Uso ydifusión de las tecnologías de información y comunicación en la in-dustria manufacturera argentina, Instituto de Industria-Instituto delConurbano (IDEI-ICO), Universidad Nacional de General Sarmiento.

a Prueba del chi cuadrado significativa a nivel del 1%.b Prueba Z significativa al nivel del 1% (véase la nota Nº 25).

CUADRO 1

Argentina: Distribución de los grupos deempresas definidos por el grado de difusiónde las tecnologías de información ycomunicación (TIC), según el nivel dedesarrollo de las competencias endógenas

Nivel de desarrollo de competenciasendógenasa

TotalDifusiónde las TIC

A. Porcentajes sobre el total de empresas de cada grupo de difusión

ReducidaMedianaElevada

Total

100100100

100

23b

3462b

38

182417

20

59b

4221b

42

Bajo Medio Alto

Nivel de desarrollo de competenciasendógenas

TotalDifusiónde las TIC

B. Porcentajes sobre el total de empresas del panel

ReducidaMedianaElevada

Total

363628

100

81317

38

785

20

21156

42

Bajo Medio Alto



149

en el 28% de las firmas las competencias endógenasson mayores que el grado de difusión de las TIC

alcanzado, mientras que en el 26% restante la situaciónes inversa (sección B del cuadro 1).28

Al combinar las competencias endógenasalcanzadas y el grado de difusión de las TIC es posibleidentificar cuatro grupos:29 i) altas competenciasendógenas y elevada difusión de las TIC; ii) bajascompetencias endógenas y reducida difusión de las TIC;iii) competencias endógenas mayores que la difusiónde las TIC, y iv) competencias endógenas menores quela difusión de las TIC.

i) Altas competencias endógenas y elevada difusiónde las TIC (17 % del panel)Las empresas de este grupo presentan la mayor

parte de los atributos que caracterizan a los grupos“virtuosos” de elevadas competencias endógenas y altadifusión de las TIC. En este sentido, se distinguen de loscasos intermedios –iii) y iv)– por atributos vinculadosa las tecnologías de información y comunicación ytambién a las competencias endógenas. Con relacióna las tecnologías, estas empresas se diferenciannetamente del resto por la mayor presencia de softwarecomplejo en el área de gestión (apoyo para la toma dedecisiones a nivel medio y gerencial) y en la deproducción, así como por la importancia asignada a lacapacitación en informática de su personal (cuadro A.7del apéndice estadístico). Si se considera además elelevado nivel de competencias endógenas alcanzadopor estas firmas, podría argüirse que la difusión de lasTIC puede ser un aporte en algunas fases delmetabolismo del conocimiento. Esas fases incluyentanto la conversión del conocimiento tácito eninformación, como la combinación de información dediverso origen en nuevo conocimiento tácito ycodificado. Es decir, las elevadas competenciasendógenas del grupo reflejarían el desarrollo de procesosde aprendizaje que involucran conocimientos tantocodificados como tácitos de cierta complejidad. A suvez, dada la importancia alcanzada por las tecnologíasde información y comunicación, estas permitirían laconexión entre distintas áreas dentro de las empresasy distintos grupos de empresas y, por lo tanto, podrían

constituir un vehículo para que el conocimientocodificado circule y para impulsar la codificación delconocimiento tácito que se genera en los diversosentornos de trabajo.

Este grupo ostenta una elevada presencia relativade empresas con participación de capitales extranjeros,y de tamaño mediano y grande, tanto en términos deventas como de número de ocupados. Presenta unamarcada especialización sectorial, puesto que el 65%de las firmas se concentra en cinco sectores (productosquímicos, autopartes, productos de caucho y plástico,maquinaria y aparatos eléctricos, e instrumentos médicosy de medición).

La mayor parte de las empresas de este grupoexhiben un importante grado de apertura al exterior,que se manifiesta en un alto coeficiente de exportacióny la relevancia de la importación de insumos (cuadroA.7 del anexo estadístico). Finalmente, en lo que serefiere al dinamismo en el mercado, cabe señalar elimportante peso que han adquirido las empresas cuyasventas aumentaron en la década de 1990.

ii) Bajas competencias endógenas y reducida difusiónde las tecnologías de información y comunicación(21% del panel)Las empresas de este grupo condensan los rasgos

predominantes de los grupos con reducidascompetencias endógenas y baja difusión de las TIC. Estoquiere decir que ni la información que se recibe yprocesa ni el desarrollo de procesos de aprendizajeparecerían ser relevantes. En cuanto al grado de difusiónde las TIC, se caracterizan por la presencia de softwarede oficina básico y la ausencia de software complejoen el área de producción. En lo que respecta a lascompetencias endógenas alcanzadas, en su mayoría noposeen sistemas de calidad certificados ni equipos deinvestigación y desarrollo. Además, son escasos susesfuerzos por capacitar a su personal y sus empleadostienen, en promedio, una baja calificación.

En este caso, las reducidas competencias endógenaspermiten suponer que existen sólo débiles procesos deaprendizaje y, en el marco de una escasa difusión delas TIC, una muy limitada codificación del conocimientotácito existente.

En el grupo prevalecen las empresas de capitalnacional, pequeñas tanto en términos de ventas comode ocupación. Se trata de agentes con un muy reducidocoeficiente de exportación y poco peso de lasimportaciones de insumos en sus compras. Casi dostercios de las firmas que lo integran tuvieron undesempeño negativo en sus ventas en el decenio de

28 Si se considera sólo estos casos en la estimación del modelo deregresión planteado en la nota anterior, la variable competenciasendógenas deja de ser significativa para explicar el comportamientode la difusión de las TIC. Por lo tanto, en estos grupos el análisiscualitativo resulta ser aún más relevante.29 En este análisis no se considera el 8% de firmas con medianadifusión de las TIC y competencias endógenas medias.



150

1990, lo que se reflejó de manera aún más aguda en elempleo. Presenta una menor especialización, conpredominio de las firmas en actividades por lo generalmenos complejas que las del grupo anterior (productosde caucho y plástico, autopartes, productos metálicos,alimentos y muebles).

iii) Competencias endógenas mayores que la difusiónde las tecnologías de información y comunicación(28% del panel)La mayoría de las firmas de este grupo se

encuentran en una etapa de su trayectoria tecnológicaen la cual, a pesar de tener competencias endógenasmedias o elevadas, no han alcanzado todavía un altogrado de difusión de las TIC.

Si bien este grupo no se diferenciasignificativamente del más virtuoso por sus competenciasendógenas, algunos atributos lo ubican en una categoríainferior. Entre ellos destacan la menor importanciaasignada a los sistemas de aseguramiento de la calidady el menor peso relativo de la capacitación.

Dada la definición de este grupo, parece interesanteindagar en los diversos atributos vinculados a la difusiónde las TIC que llevaron a identificarlo en un nivel inferioral del grupo más virtuoso. En primer término, esimportante señalar que el menor grado de desarrollono está localizado en un área en particular (gestión,producción o comunicación), sino que corresponde aun retraso generalizado en la adopción de ese tipo detecnologías.

En lo que respecta al área de gestión, este grupose diferencia del grupo i) por la escasa complejidad delsoftware y el equipamiento que utiliza,30 por un usomás limitado de sus servidores y por dar menorimportancia a la capacitación en el área de la informática.

Lo mismo ocurre en el área de fabricación, dondeal limitado uso de este tipo de herramientas se suma lapoca complejidad de las mismas y su falta de integraciónal resto de la empresa. De esta forma, el número depersonas de diversas áreas que interactúan essignificativamente menor que en el grupo i). Comocorolario, la sinergia y el aprovechamiento del procesode aprendizaje son más limitados.

Si finalmente se examinan las características enlo que se refiere al uso de las TIC como herramienta decomunicación, se destaca la escasa importancia que lasfirmas de este grupo otorgan al uso de Internet, intranet

y el correo electrónico (cuadro A.7 del apéndiceestadístico).

Desde el punto de vista del tamaño de las empresas,predominan las firmas pequeñas.31 Desde la perspectivade la especialización sectorial, destacan en orden deimportancia las autopartes, los productos metálicos, lamaquinaria y los equipos, el caucho y los productosquímicos, cuya producción agregada involucra al 67%de las empresas del grupo.

En este caso, el desarrollo relativamente elevadode competencias endógenas se manifiesta en unageneración y circulación de conocimiento codificadoy tácito de cierta importancia. Sin embargo, lasdebilidades identificadas respecto de la difusión de lasTIC no permiten potenciar la circulación de eseconocimiento.

iv) Desarrollo de competencias endógenas menor que difusión de las tecnologías de información ycomunicación (26% del panel)Este grupo de empresas se ubica en un nivel bajo,

puesto que la posición que le corresponde en funcióndel desarrollo alcanzado por sus competencias endógenases relativamente inferior al correspondiente al gradode difusión de las TIC en ellas. Como se señaló alcomienzo, el hecho de haber avanzado en laincorporación de estas nuevas tecnologías, incluso sinbase competitiva previa, permite de todos modos ubicara estas empresas en un escalón superior al de aquellasque exhiben tanto bajas competencias endógenas comopoca difusión de las TIC. Las empresas de este grupo tienen un mejor desempeño en el mercado interno yexterno y, a su vez, se destacan por un mayor nivel dedifusión de las TIC que el resto de los grupos, conexcepción del i). Esto se manifiesta, en general, en unamayor presencia de servidores con motor de base dedatos; redes interconectadas; capacitación en informática;alta relevancia de Internet, correo electrónico e intranet;software complejo de gestión; software de diseño en elárea de producción integrado al resto de la empresa, yen menor medida, software de planificación y controlintegrados. Cabe destacar, sin embargo, que en estosúltimos aspectos, considerados clave para definir lacomplejidad alcanzada en la difusión de las TIC, ladistancia con el grupo i) es significativa.

En cuanto a las competencias endógenas, comose observa en el cuadro A.7 del anexo estadístico, este

30 El predominio de software básico de oficina es absoluto, lo queasemeja este grupo al menos virtuoso del panel.

31 En 2001 facturaron hasta 3 millones de dólares y ocuparon hasta50 personas.



151

grupo se encuentra por encima del grupo ii) y pordebajo de los grupos i) y iii).

Dado lo reducido de esas competencias, lageneración de conocimientos codificados y tácitos espoco significativa. En ese marco, aunque la mayorimportancia alcanzada por las TIC permitiría másconexión entre áreas y mejor circulación delconocimiento, hay limitaciones por las deficienciasseñaladas.

Entre los rasgos estructurales que diferenciansignificativamente a este grupo del más débil, se

encuentra el mayor tamaño relativo de sus empresas,entre las cuales predominan las medianas y grandes.Además, es el grupo de mayor diversificación sectorial,siendo sus principales cinco actividades las de productosquímicos, máquinas y aparatos eléctricos, maquinariay equipos, autopartes e imprenta. Si bien en función delos sectores y tamaños predominantes cabría esperarque el nivel de competencias endógenas fuese mayorque el alcanzado, la relevancia adquirida por cuestionesde heterogeneidad estructural explicaría lo observado.

VConclusiones

En este artículo hemos hecho una caracterización deluso y difusión de las TIC en la industria argentina sobrela base de dos objetivos: presentar un mapa empíricodel uso y la difusión de esas tecnologías en la industriamanufacturera, y vincular esa difusión con el avancede las capacidades endógenas de las empresas.

El trabajo muestra que las TIC están ampliamentedifundidas en la actividad industrial y que la mayoríade las empresas ha hecho inversiones significativas entales tecnologías, principalmente en períodosdeterminados, como el de la convertibilidad, en el queel costo de los equipos y programas computacionalesera relativamente bajo respecto al de otros bienes. Sinembargo, tanto la difusión de las TIC como susaplicaciones muestran debilidades que puedensintetizarse del siguiente modo: en general, la difusiónde estas tecnologías es mayor en el área administrativaque en la de producción, y a la vez en ambas áreas seencuentran herramientas relativamente poco sofisticadasque se aplican a usos de baja complejidad.

La evidencia reunida muestra que dentro de lasempresas incluidas en el panel el proceso es dispar eincompleto y que la mayoría de ellas está lejos de haberinformatizado gran parte de sus procesos y de haberintegrado las fuentes de información de sus distintasáreas (producción, comercialización, compras, etc.).En las relaciones hacia afuera de esas empresas elavance es aún más incipiente. Así, por ejemplo, aunquegran parte de las empresas tiene páginas web, pocashacen ventas electrónicas o se relacionan con susproveedores a través de ellas. El trabajo prácticamenteno registró indicios de acciones más complejas, como

el establecimiento de redes entre pyme para queintercambien información o cooperen local osectorialmente. Tampoco hay evidencias de que laincorporación de las TIC haya provocado cambiosapreciables en las formas de organizar la producción(dentro de la fábrica, o entre distintos lugares dondeuna misma empresa lleve a cabo diversos procesos).32

Estas características generales, sin embargo, semanifiestan con un alto grado de heterogeneidad, locual pudo ser sistematizado a partir del análisis degrupos homogéneos que toma en cuenta las diferenciasen el grado de difusión de las TIC. La heterogeneidadtambién está presente en el desigual desarrollo decompetencias endógenas.

Al conectar a las firmas clasificadas en funciónde las capacidades endógenas con las clasificadas enfunción del grado de difusión de las TIC, encontramosun alto grado de superposición entre grupos. Así, algomenos del 50% de las empresas se ubican en los puntosextremos de ambas clasificaciones (altas competenciasendógenas y alta difusión de las TIC, y bajascompetencias endógenas y baja difusión de las TIC). Lasdiferencias entre estos grupos extremos son muysignificativas en cada uno de los indicadores analizados.El 60% de las empresas del primer grupo capacita en

32 Estas evidencias encontradas en el caso argentino también puedenhallarse en parte en otros países latinoamericanos. A su vez, alertanacerca de una debida interpretación que los indicadores de las TIC

centrados exclusivamente en el desarrollo de páginas web, correoelectrónico, intranet y extranet y que no son complementados conherramientas de esas tecnologías TIC aplicadas al proceso productivoy a la interacción con clientes y proveedores.



152

informática, y sólo lo hace el 6% del segundo; en eluso de programas computacionales complejos de gestiónse registran similares porcentajes (65% contra 4%).Estas diferencias ponen de relieve disparidadesimportantes entre los casos extremos de la encuesta.

Vemos así que en el conjunto de firmas consideradoexiste una relación directa muy marcada entre lascompetencias endógenas y la difusión de las TIC. Sinembargo, estos mismos datos revelan a la vez que laincorporación de esas tecnologías y sus aplicacionesen las empresas manufactureras analizadas no son sóloconsecuencia de las capacidades endógenas que hanlogrado, aunque esas capacidades sean un poderosopredictor de la difusión de las TIC. También el tamañode las empresas es una variable importante, que ponede manifiesto las indivisibilidades existentes en laadquisición de equipamiento y programas computa-cionales.

Evidentemente, los casos más interesantes son losque corresponden a los dos grupos intermedios en losque la hipótesis de trabajo no se cumple: elevadas(reducidas) competencias endógenas y reducida(elevada) difusión de las TIC. Los dos grupos intermediosmuestran muy claramente algo que ya ha sido señaladoen la bibliografía especializada, que es la forma variablede incorporación de estas tecnologías en las empresasy el diferente ritmo al cual las firmas van introduciendolas herramientas informáticas. La existencia de estosdos grupos dentro de la muestra sugiere que laincorporación de las TIC puede estar retrasada respectodel camino ya recorrido por la firma, o adelantada enrelación con sus capacidades para usar y aprovecharplenamente las nuevas tecnologías. Dentro de lasempresas es posible apreciar entonces desbalances quepueden ser el lastre o el nuevo motor en su trayectoria.Cabe imaginar que las firmas con avances mayores encompetencias endógenas que en difusión de las TIC

podrían potenciar sus capacidades endógenas medianteuna incorporación más sistémica de tecnologías deinformación y comunicación.

En suma, el proceso de incorporación de las TIC

es desbalanceado y desigual en muchos sentidos: dentrode las empresas (por ejemplo, entre las áreas productivasy administrativas), entre empresas y entre sectores deactividad. El proceso de difusión ha avanzado sobrelos ejes que parecen ofrecer menos resistencia, vinculadocon cuestiones estructurales como el tamaño de lasempresas y las competencias adquiridas en el tiempo.Los datos obtenidos permiten inferir que, en la mayoríade los casos, las potencialidades más interesantes delas TIC (como las posibilidades de impulsar procesos

internos de aprendizaje) son aprovechadas todavía enforma muy incipiente.

En línea con este conjunto de argumentos, parecepertinente contrastar las conclusiones anteriores conlas recomendaciones de algunos expertos internacionalesespecializados en digitalizar las operaciones de empresasmanufactureras y de servicios.

Luego de haber tenido ciertas visiones algo irrealesrespecto de la potencialidad inmediata de las TIC, muchosde estos expertos son ahora bastante más cautos en susrecomendaciones. Señalan que la incorporación detecnologías de información y comunicación en lasempresas debiera tener como eje una reflexión conjuntaque involucre a la vez las estrategias comerciales delas empresas. El grado de digitalización de una empresano puede considerarse de manera aislada, sino teniendoen cuenta su estrategia de negocios (Slywotzky yMorrison, 2000).

Gran parte de la literatura que reflexiona en tornoa experiencias reales de difusión de las TIC muestraelementos de interés para los temas abordados en esteartículo. Se ha señalado que la incorporación de las TIC

es un proceso que enfrenta diversas resistencias dentrode las empresas y en las vinculaciones con proveedoresy clientes. Esas resistencias derivan de las dificultadesde comunicación entre los expertos en dichas tecnologíasy quienes manejan las diversas áreas de una empresa;del miedo al cambio y a lo desconocido, y de lasdificultades para elegir tecnologías. A esto debeagregarse la dificultad para encontrar soluciones digitalesque mejoren los procesos de producción, menosgenéricos que aquellos desarrollados en las áreasadministrativa y de gestión. Para incorporar lastecnologías de información y comunicación se necesita un horizonte y una secuencia temporales que dependedel sendero evolutivo propio de cada firma (Slywotzkyy Morrison, 2000; Windrum y de Berranger, 2002).

Por último, los datos y reflexiones que se hanpresentado permiten identificar un conjunto decuestiones útiles para el diseño de políticas. En primerlugar, la incorporación sistémica de tecnologías deinformación y comunicación no puede concebirse comoun proceso independiente del desarrollo de competenciasendógenas de las empresas. En segundo lugar, se debetener en cuenta que el espectro manufacturero argentino,como el de muchos otros países de la región, estáconstituido por organizaciones muy diversas que tienenposibilidades muy disímiles de incorporar talestecnologías en sus procesos internos y en susvinculaciones con proveedores y clientes. En ese sentido,la identificación de cuatro grupos en el análisis conjunto



153

(a partir de los dos análisis de grupos homogéneos)pone de relieve que existe un número acotado de estadioso tipos de difusión de las TIC en que podría pensarsepara incorporar estas tecnologías en la industriaargentina. En tercer lugar, las políticas para fomentarla incorporación de tecnologías de información ycomunicación en las empresas debieran reconocer de

partida que esa incorporación es algo más que unelemento nuevo para sumar en los balances de la firma.No parece razonable, por lo tanto, plantear políticasaisladas que no consideren la difusión de esas tecnologíasy la explotación efectiva de ellas como un procesocomplejo y relativamente lento.

CUADRO A.1

Argentina: Infraestructura general yequipamiento de tecnologías de informacióny comunicación en gestión

Porcentaje de firmasInfraestructura y equipos

Redes Locales AmpliasRed integrada de servicios digitales / Líneade suscripción digital asimétricaServidoresServidores con motor de base de datosImpresoras en redScanners compartidosPlotters compartidosDiscos compartidos

87751556

784179311368

CUADRO A.2

Software utilizado por las firmas

Porcentaje de firmasTipo de software

De gestión Estandarizado Complejo (herramientas CASE, cubo, Datawarehouse)De Producción De fabricación De planificación y control De diseño

7713

43050

CUADRO A.3

Equipamiento informático en el área deproducción

Porcentaje de firmasEquipos

Control lógico programableControl numérico computarizadoRobotsControl numéricoSistema de ensamblado y montajeCélula flexible de fabricación

23118642

CUADRO A.4

Nuevas herramientas de comunicaciónutilizadas por las empresas

Porcentaje de firmasHerramienta

Página webAcceso a Internet75% del personal con acceso a InternetCorreo electrónico75% del personal con cuentas personalesIntranet75% del personal con acceso a Intranet

54961896375728

CUADRO A.6

Resultados del análisis de regresión a b

Análisis de regresiónTotal de firmas

18 (15,1)c

8,3*10-3 (0,09)c

2,6*10-2 (3,4)c

0,06c

5,8c

11,4 (11,9)c

0,53 (7,1)c

9,7*10-3 (3,6)c

0,23c35,0c

Análisis de regresiónGrupos intermedios

ABCR2 (ajustado)F

a Modelo: Indice de grupos homogéneos de difusión = A+B (índicede competencias endógenas) + C (ventas en millones de dólares).

b Las cifras entre paréntesis corresponden al estadístico t.c t es significativo al nivel de 5%.

Fuente para todos los cuadros del apéndice: Elaboración propia sobre la base de la Encuesta Uso y difusión de las tecnologías de informacióny comunicación en la industria manufacturera argentina (IDEI-ICO), Universidad Nacional de General Sarmiento.

Apéndice estadístico

Caracterización y distribución del equipamiento informático

CUADRO A.5

Modo de vinculación con otras firmase instituciones

Porcentaje de firmas

807436163

10

938738221214

959046241317

Total Con empresas Con institucionesMedios devinculación

Correo electrónicoTeléfonoVisitasInternetIntranetCorreo



154

CUADRO A.7

Porcentaje de firmas pertenecientes a cada uno de los cuatro grupos,según los diversos atributos

Elevadascompetenciasendógenas y

difusión de las TIC(grupo i)

Atributo considerado

Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Encuesta Uso y difusión de TIC en la industria manufacturera argentina IDEI-ICO (UNGS).

a Prueba Z significativa al 5%.b Prueba Z significativa al 10%.c Estabilizador destinado a proteger de perturbaciones eléctricas a dispositivos delicados.

0a

12a

29b

33a

26a

0a

21f28b

51a

40a

80b

42a

17b

56f18f

91a

44a

50f

81a

69a

67a

67a

93a

33a

65a

33a

35b

60a

77a

47a

28a

42a

12a

30f35a

35a

2a

98a

1. Rasgos estructuralesVentas de menos de 0,5 millonesVentas entre 0,5 y 3 millonesVentas entre 3 y 8 millonesVentas entre 8 y 20 millonesVentas superiores a 20 millonesMenos de 20 ocupadosDe 21 a 50 ocupadosDe 51 a 100 ocupadosMás de 100 ocupadosInversión extranjera directaExportanFusión o compraNo importan insumosAumentaron ventas en el decenio de 1990Sector automotriz

2. Competencias endógenasSistema de calidad totalmente implementadoExistencia de equipo de investigación ydesarrollo con personal exclusivoNuevos productos explican desde 1995 más del30% de las ventasOperarios programan maquinaria en las células,al menos a vecesEsfuerzos de capacitación medios altos (más del40% del personal involucrado)Alta proporción de personal técnico

3. Difusión de TICServidor y motor de base de datosSistema de respaldo y UPSc

Tienen red interconectada al menos internamenteSoftware complejo de gestiónSólo software básico de oficinaComplementa o contrata en informáticaCapacitación en informáticaSoftware de planificación y control integradoHardware y software complejos de producciónNo tiene software de diseñoSoftware de diseño integrado en producciónBaja relevancia de InternetAlta relevancia de InternetBaja relevancia de IntranetAlta relevancia de IntranetRelevancia media de correo electrónicoAlta relevancia del correo electrónico

Elevadascompetenciasendógenas y

reducida difusiónde las TIC(grupo iii)

Reducidascompetenciasendógenas y

elevada difusiónde las TIC(grupo iv)

Reducidascompetenciasendógenas y

difusión de las TIC(grupo ii)

15f48a

17f9b

11f

27f

39b

19f

15a

18f

70f

21f

40f

40f

24b

55f36b

56f

55f

55f

54a

30b

49f10b

3a

92a

70b

14a

9a

18f55f5a

49f25f78f8f

39f58f

10f

37f

13f

23f

18f

27f

18f

11f

44a

22f

75f

23f

26f

66b

6a

31b

16f

41f

34b

31f

20a

55f

70f

27b

31f

58f

42f

34f

17f

20f

48f

20f

13a

31f

67f

13f

2a

98a

41a

26f

20f

11f

2a

39b

29f

14f

18b

6a

45a

22f

47b

39f

14f

10a

6a

34f

33b

16a

18a

24a

49f

6a

4a

92b

71f

6a

10a

14f

77a

6b

84a

0a

96a

0a

75a

22a



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Desarrollo económico localy descentralizaciónen América Latina

Francisco Alburquerque, a la memoria de Gabriel Aghón

Este artículo da cuenta del proyecto CEPAL/GTZ dirigido hasta su

fallecimiento por Gabriel Aghón desde la División de Desarrollo Económico

de la CEPAL. El artículo muestra que la emergencia de iniciativas de

desarrollo económico local no se explica únicamente como consecuencia

del avance de los procesos de descentralización en marcha en los diferentes

países de la región, sino como resultado de un conjunto más complejo de

factores surgidos desde los propios territorios, con la movilización y

actuación de agentes locales, públicos y privados. El proyecto realizó casi

treinta estudios de casos en siete países de la región y constituye una de

las investigaciones más amplias llevadas a cabo sobre el despliegue de

iniciativas de desarrollo económico local en América Latina.


Francisco Alburquerque

Instituto de Economía y Geografía,

Consejo Superior de Investigaciones

Científicas,

Ministerio de Ciencia y Tecnología

España

✒ egafa87@ ieg.csic.es

157


DESARROLLO ECONOMICO LOCAL Y DESCENTRALIZACION EN AMERICA LATINA • FRANCISCO ALBURQUERQUE

158

Como es sabido, la naturaleza territorial (o local) deldesarrollo económico ha conocido durante muchotiempo una situación de marginalidad teórica. Sinembargo, para algunos autores la crisis del modelofordista de producción en serie ha facilitado elredescubrimiento teórico de las formas de producciónflexible a nivel local, las cuales han estado �sin embargo�siempre presentes como formas de industrialización enla historia económica. No hay que identificar, pues, eldesarrollo económico local como si se tratara de unmodelo de industrialización posfordista contrapuestoal funcionamiento de la gran empresa. En realidad, elenfoque del desarrollo económico local viene a destacarfundamentalmente los valores territoriales, de identidad,diversidad y flexibilidad que han existido en el pasadoen las formas de producción no basadas tan sólo en lagran industria, sino en las características generales ylocales de un territorio determinado.

Así pues, la causa principal de la marginaciónteórica de la naturaleza territorial del desarrolloeconómico hay que buscarla en la simplificación quede este proceso evolutivo ha realizado buena parte delpensamiento económico al abandonar la referenciaterritorial y tomar como unidad de análisis la empresao el sector económico considerados de forma abstracta,esto es, desvinculados de su entorno territorial. De estamanera, el territorio fue reducido a espacio uniformee indiferenciado y durante mucho tiempo el análisiscentral del desarrollo económico ha permanecidodominado por el concepto de economías de escalainternas a la empresa, un aspecto que han compartidolas principales líneas de pensamiento económico.

Otra consecuencia de este enfoque analítico es lareducción de la visión del desarrollo económico a lavía del desarrollo industrial que se basa en la granempresa integrada verticalmente y se vincula a losprocesos de urbanización. Esta forma de razonar, aúnbien presente, fue matizada �sin embargo� por laaportación de Alfred Marshall (1890), quien a finalesdel siglo XIX, al examinar la concentración geográfica

IConstruyendo el enfoquedel desarrollo económico local

de la industria, propuso como unidad de estudio deldesarrollo económico una entidad de base territorial.La teoría de la organización industrial de Marshall ysu concepto de organización (que no puede reducirseúnicamente a capacidad empresarial) dan, pues, unaclave teórica fundamental para el enfoque del desarrolloeconómico local, al reincorporar el territorio comounidad de análisis. Esta teoría de la organizaciónindustrial marshalliana se contrapone, por lo tanto, a lateoría de la localización industrial de raíz neoclásica,ya que la centralidad de la empresa en esta última essustituida en aquella por el entorno territorial y elagrupamiento o aglomeración (cluster) donde seencuentra la empresa. Del mismo modo, las economíasinternas de escala ligadas a la dimensión empresarialson acompañadas por las economías externas generadaspor las interdependencias locales.

Como vemos, este enfoque de la organizaciónindustrial es un planteamiento estructural o sistémico,ya que no es posible considerar una parte aislada de unsistema, ignorando las relaciones de interdependenciaque existen entre ella y el todo al que está integrada.La organización no es únicamente capacidad empresarialsino interdependencia dentro de la empresa, entre laempresa y el resto del agrupamiento de empresas delque forma parte, y de estos dos aspectos respecto alterritorio donde se encuentra el sistema local deempresas. En pocas palabras, no compite la empresaaislada, sino la red y el territorio. Por tanto, en términosmarshallianos, las economías alcanzadas en laproducción no son únicamente las economías internasa la empresa individualmente considerada sino queexisten también las �economías externas generales�(del agrupamiento de empresas del que forma parte) ylas �economías externas locales�, correspondientes alterritorio concreto donde se sitúan (Sforzi, 1999). Enel centro de la definición de economías externas locales,el conocimiento constituye el elemento más importantede la producción y llega a veces a convertirse en unpatrimonio compartido por la comunidad local.

< El libro final del proyecto CEPAL/GTZ al que se refiere este artículoha sido publicado (Aghón, Alburquerque y Cortés, 2001).



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Igualmente, las economías externas locales son tambiénla existencia de eslabonamientos locales con industriasauxiliares o la complementariedad del mercado detrabajo y el sistema productivo locales. Todo ello formaparte del “entorno territorial” favorable al desplieguede condiciones de eficiencia productiva y competitividaddel sistema productivo local.

Los sistemas productivos locales son, pues, losreferentes territoriales o unidades en los que laseconomías de producción dentro de las empresas sefunden con las economías externas locales; se superaasí el análisis según tipos de empresa, ya que loimportante es la interacción de las diversas economíaslocales. Así pues, junto a las relaciones económicas ytécnicas de producción resultan esenciales para eldesarrollo económico local las relaciones sociales y elfomento de la cultura emprendedora, la formación deredes asociativas entre actores locales y la construcciónde lo que hoy denominamos “capital social” (Kliksbergy Tomassini, 2000).

Aunque no es posible en este artículo examinaren detalle las principales referencias y aportaciones

básicas que nutren el enfoque del desarrollo económicolocal, hay que citar el “redescubrimiento” por parte deBecattini (1979) de la noción de “distrito industrial” deAlfred Marshall (1890) y el hecho de situar al territoriocomo la unidad de análisis en lugar de la empresaconsiderada de forma aislada. Desde entonces ha venidoproduciéndose una confluencia de diferentes aportesque, desde distintos ángulos, vienen construyendo unavisión más integral sobre el desarrollo que incorporael enfoque territorial como una de sus bases principalesde sustentación teórica y conceptual.

Desde una perspectiva más pragmática se hanplanteado diversas iniciativas de la Organización deCooperación y Desarrollo Económicos (OCDE, 1999),la Organización Internacional del Trabajo y, en especial,la Unión Europea en relación con los nuevos ejes de lapolítica económica territorial: el fomento del desarrollorural y del desarrollo sustentable. Finalmente, hay quealudir al desarrollo de la descentralización y reformadel Estado, y la puesta en marcha de los procesos demodernización de la administración pública y de lagestión política, con el fin de lograr una participación

El avance de los procesos de democratización ydescentralización, con el consiguiente incremento delas funciones de las administraciones públicasterritoriales, han obligado a los responsables políticosy técnicos a buscar enfoques y planteamientosapropiados para enfrentar los problemas y demandascrecientes de la población (Affonso, 2000). Este hechoresulta obligado no sólo por la necesidad de ofrecerrespuestas concretas y eficaces al conjunto de lapoblación local, sino por la insuficiencia o limitacionesde las políticas centralistas y sectoriales y de los viejosenfoques asistencialistas de la política de desarrolloregional y de la política social. Así, las estrategias dedesarrollo local se han ido abriendo paso como unenfoque con un fuerte componente de pragmatismo,una concepción “de abajo hacia arriba” y una visiónmás integral de las diferentes facetas o aspectos deldesarrollo, con un planteamiento horizontal del mismoal que obliga la vinculación territorial de las diferentespolíticas de desarrollo.

IIEl avance de los procesosde democratización y descentralización

En este sentido, conviene recordar que la crisiseconómica desencadenada en los países desarrolladosa partir de fines del decenio de 1970 tuvo un impactopronunciado en muchos territorios, con deterioro desus condiciones económicas y sociales. En esascircunstancias, las medidas diseñadas por los gobiernoscentrales resultaban, por lo general, demasiado genéricase ineficaces, ya que su lejanía y verticalidad impedíanincorporar en ellas los rasgos específicos de los diferentessistemas productivos locales. Además, el crecienteproceso de transnacionalización, globalización y aperturaexterna de las economías ha ido mostrando másclaramente aún la enorme heterogeneidad y la mayorexposición de los diferentes sistemas productivos localesante las exigencias de la actual fase de transicióntecnológica y cambio estructural (Alburquerque, 2000).

Algunos autores, como Vázquez Barquero (2000a),han calificado las iniciativas de desarrollo económicolocal como de generación “espontánea”, ya que nofueron inducidas o promovidas desde las instancias



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centrales del Estado, más preocupadas en esos momentosde atender a las exigencias de estabilidadmacroeconómica y a la crisis de los sectorestradicionales. El análisis de las vinculaciones entre losprocesos de descentralización en los países de AméricaLatina y la emergencia de iniciativas de desarrolloeconómico local muestra también que estas últimas hanido surgiendo por la tensión que establece la necesariaadaptación a las exigencias de la crisis y reestructuracióneconómica, y a pesar del contexto escasamente favorableen los diferentes países de la región. En cualquier caso,es indudable que el avance de los procesos dedescentralización está abriendo más espacios para eldespliegue de iniciativas de desarrollo local, del mismomodo que la práctica y la reflexión sobre las estrategiasde desarrollo local constituyen una aportacióninnovadora que ha invitado a una reflexión más integradasobre el propio desarrollo (Vázquez Barquero, 2000b).Asimismo, la mayor part icipación de lasadministraciones locales en el desarrollo económico yla búsqueda de empleo productivo ha supuesto unaredistribución de competencias y funciones en materia

económica entre los diferentes niveles territoriales delas administraciones públicas.

El impulso de la cooperación público-privada y laconcertación estratégica de actores socioeconómicosterritoriales para diseñar las estrategias locales dedesarrollo, han supuesto la aplicación de una gestióncompartida del desarrollo económico que no se basasolamente en directrices emanadas del sector públicoo simplemente guiadas por el libre mercado. De estemodo, la búsqueda de espacios intermedios entre elmercado y la jerarquía, esto es, en el nivel meso-económico, ha servido para definir un nuevo modo dehacer política y, en particular, política de desarrolloeconómico. Todo ello ha permitido vincular diferentesprocesos en un círculo virtuoso de interacciones entreel avance de una democracia más participativa y ladescentralización de competencias a los nivelessubnacionales, para asegurar la asunción decompetencias, capacidades y recursos por parte de lasentidades y actores locales e impulsar, de ese modo,las estrategias de desarrollo local.

Una de las principales conclusiones que se deriva delanálisis de las iniciativas de desarrollo económico localen América Latina es el carácter incipiente y el númeroreducido de las “mejores prácticas” existentes en laregión. No obstante, la investigación muestraexperiencias que, aunque no pueden incluirse entre las“mejores prácticas”, son sin embargo iniciativas deinterés, ya que permiten mostrar enseñanzas útiles parael aprendizaje colectivo en este campo.

El origen de las iniciativas de desarrollo económicolocal en América Latina no responde a una sola causa.Buena parte de dichas iniciativas han surgido comoreacción a las situaciones de crisis económica local yla falta de políticas apropiadas desde el nivel centraldel Estado para enfrentar dichas situaciones. La crisisindustrial que dio origen a la iniciativa del Gran ABC,en el estado de São Paulo, es un buen ejemplo de ello(Leite, 2000).

IIIOrigen y objetivos de las iniciativas de desarrolloeconómico local en América Latina

Igualmente, las iniciativas de desarrollo económicolocal han debido enfrentar los problemas económicosdel nivel municipal, que se traducen en crecientesdemandas de las comunidades locales. Tras la primeraelección popular de alcaldes en 1988, la municipalidadde Pensilvania, en la región oriental de Caldas(Colombia), adoptó un papel activo en la promocióndel desarrollo económico local, al mismo tiempo queimpulsó la mejora de la infraestructura vial, la ampliaciónde la cobertura de los servicios públicos, el acceso dela población a la salud y la educación y la puesta enpráctica de programas y proyectos encaminados agenerar fuentes de empleo a partir del apoyo a lamicroempresa (Maldonado, 2000b).

Asimismo, la recuperación de la democracia enlos niveles municipales y locales en general ha supuestola introducción de mayores exigencias a los responsablespúblicos territoriales para presentar programas y



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propuestas concretas a la ciudadanía en los temassustantivos del desarrollo productivo y del empleo anivel local. En algunas ocasiones, la génesis de lainiciativa de desarrollo económico local ha sido facilitadapor un inteligente proceso de desconcentracióninstitucional impulsado por algunos organismos delnivel central, como es el caso del Fondo de Solidaridade Inversión Social (Fosis) de Chile, donde se ha dadoun papel principal a los equipos territoriales, con laintención de que realicen funciones de agentes dedesarrollo local (Cáceres y Figueroa, 2000).

En Brasil, la necesidad de enfrentar colectivamentela situación de “guerra fiscal” constituyó un poderosoestímulo para los municipios de la Región del ValleMedio Paraíba en el estado de Rio de Janeiro, queculminó con la creación de un Foro de Secretarios dePlaneamiento para la elaboración colectiva de medidasmunicipales (Coelho, 2000b). Igualmente, en el estadode Acre (Brasil), el proyecto de implantación de unpolo agroforestal en el entorno rural de la ciudadconstituye una iniciativa impulsada por la PrefecturaMunicipal de Rio Branco para atender a losasentamientos de familias campesinas desplazadas delmedio rural por los grandes proyectos agropecuarios(Coelho, 2000a). Finalmente, la experiencia de VillaEl Salvador (Perú) tiene su origen en los planes diseñadospor el gobierno central para promover actividadesautogestionarias en la construcción de vivienda einfraestructura urbana, en reemplazo de los programastradicionales de vivienda subsidiados por el Estado(Benavides y Manrique, 2000).

Existen, pues, dos tipos de tensión que impulsan“desde abajo” las iniciativas de desarrollo económicolocal. De un lado, la tensión introducida por el propiodesarrollo democrático y la elección directa de losresponsables en los diferentes niveles territoriales delas administraciones públicas (municipalidades,provincias, regiones o estados), que obliga a atenderlas demandas de la ciudadanía relacionadas con lostemas básicos del desarrollo productivo y el empleo encada ámbito territorial. De otro lado, la tensiónintroducida por la situación de crisis y reestructuracióneconómica en general, que empuja a los actoresempresariales privados a incorporar elementos demodernización y procesos de adaptación ante las nuevasexigencias productivas y los mayores niveles decompetitividad en los mercados. A estos dos tipos detensión “desde abajo” se suma otro proceso “desdearriba”, correspondiente al avance de la descentralizacióny reforma del Estado central en los diferentes países dela región. Este no tiene todavía una relación

complementaria con los procesos anteriores surgidos“desde abajo”, aunque es claro que el avance de ladescentralización debería poder construir escenariospropicios para impulsar las iniciativas de desarrolloeconómico local.

En todo caso, es importante constatar que losprocesos de descentralización más avanzados, esto es,aquellos que incluyen una elección directa de todos losniveles de representación pública territorial, desde lasalcaldías a las regiones, y que transfieren recursos ycapacidades de decisión a los gobiernos subnacionales,constituyen bases mucho más consistentes para elimpulso de las iniciativas de desarrollo económico local.El proceso de descentralización en el estado de Jalisco(México) no se detuvo en el traspaso de recursos ycompetencias para la mejora de la gestión municipal,sino que incorporó una clara dimensión productiva, altratar de fortalecer las ciudades medias del estado yatender al fomento de las industrias tradicionales y laspyme locales. De este modo, no se trata únicamente deun proceso de descentralización fiscal, sino de unaforma de reorganizar el estado a través delfortalecimiento de sus diferentes niveles de gobiernoy la construcción de espacios de diálogo, participacióny concertación de los diferentes actores locales (RuizDurán, 2000a).

En resumen, entre los principales objetivos de lasiniciativas de desarrollo económico local en AméricaLatina cabe citar los siguientes:

• Valorización mayor de los recursos endógenos decada ámbito local, tratando de impulsar actividadesde diversificación productiva y promoción denuevas empresas locales.

• Organización de redes locales entre actores públicosy privados para promover la innovación productivay empresarial en el territorio.

• Establecimiento de consorcios intermunicipales afin de incrementar la eficacia y eficiencia de lasactividades de desarrollo local.

• Búsqueda de nuevas fuentes de empleo e ingresosa nivel local.

• Promoción de actividades de desarrollo científicoy tecnológico a nivel territorial.

• Creación de nuevos instrumentos de financiamientopara atender a las microempresas y pequeñasempresas locales.

• Superación de las limitaciones del enfoqueasistencialista implícito en los fondos de inversiónsocial y en los programas de lucha contra lapobreza.



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Una iniciativa de desarrollo económico local no esúnicamente un proyecto exitoso en un territorio. Serequiere una concertación institucionalizada de losactores públicos y privados locales más relevantes conuna estrategia de desarrollo común (Ábalos, 2000). Porotra parte, una suma compleja de instrumentos defomento no puede sustituir nunca la necesariainstitucionalidad territorial para el desarrollo económico(Falabella, 2000). No es lo mismo crear instrumentosdesde el nivel central, los cuales pueden ser utilizadospor los diferentes territorios, que impulsar y promoverun protagonismo y capacidad mayor de dichos territoriospara un mejor aprovechamiento de sus recursosendógenos. Algunas de las experiencias reseñadas enel proyecto, como las de Colombia (Maldonado, 2000a)y México (Casalet, 2000), son bastante elocuentes eneste sentido, pues reflejan aún un diseño centralista de

programas e instrumentos de fomento en lugar de undiseño territorial para impulsar el desarrollo económico.

Esta limitación se une a la existencia de unapercepción básicamente asistencial frente a lasmicroempresas y pequeñas empresas en casi todos lospaíses de la región, los cuales no poseen aún un diseñoterritorial de las políticas de fomento de este tipo deempresas, a pesar de su importancia numérica, supresencia difusa en el territorio y su trascendencia desdeel punto de vista de la generación de empleo e ingresos.De otro lado, el grado de preparación y consolidaciónde las competencias estratégicas del municipio y sucapacidad para reconocer la realidad económica, socialy cultural del territorio, la capacidad de diálogo con lacomunidad, la destreza para planificar acciones defomento, la capacidad de coordinación y articulaciónde acciones de desarrollo con otros agentes económicos,

IVElementos básicos de las iniciativasde desarrollo económico local

GRAFICO 1

Elementos básicos de las iniciativas de desarrollo económico local

1. Movilización y participación de actores locales

2. Actitud proactiva del gobierno local

3. Existencia de equipos de liderazgo local

4. Cooperación público-privada

5. Elaboración de una extrategia territorial de desarrollo

6. Fomento de microempresas y pyme y capacitación de recursos humanos

7. Coordinación de programas e instrumentos de fomento

8. Institucionalidad para el desarrollo económico local

INICIATIVAS DEDESARROLLOECONÓMICO

LOCAL

• Incorporación de políticas de comercialización deciudades para promover la competitividad sistémicaterritorial.

• Búsqueda de acuerdos estratégicos en relación con

los bienes ambientales y el desarrollo sustentable,como la estrategia de desarrollo sustentable enBuena Vista, Bolivia (Salinas, 2000a).



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sociales y políticos, así como la capacidad de propuestay negociación con otras instancias de gobierno, consti-tuyen igualmente elementos clave en el aprendizaje delos municipios para pensar el tipo de desarrollo quenecesitan a fin de resolver nudos críticos como la faltade empleo productivo y la modernización y diversi-ficación de la base productiva local.

El conjunto de elementos básicos que definen lasiniciativas de desarrollo económico local o queconstituyen sus pilares fundamentales de sustentaciónse presenta en el gráfico 1. Muchas de las iniciativasde desarrollo económico local en América Latina estánavanzando en varios de los componentes allí señalados.La fragilidad de dichas iniciativas puede ser identi-ficada por la carencia o debilidad de alguno de esoscomponentes.

Se resalta, en primer lugar, la importancia de lamovilización y participación de los actores locales. Estosupone la construcción de capital social comunitarioque, a su vez, requiere el fomento de la cultura proactivay emprendedora, alejada de la lógica dependiente delsubsidio. Al mismo tiempo, una iniciativa de desarrolloeconómico local requiere una actitud proactiva porparte de los gobiernos locales (y regionales en general)en relación con el desarrollo productivo y la generaciónde empleo. Esto supone asumir nuevas funciones desdela gestión pública local más allá de los roles tradicionalescomo suministradores de servicios sociales, urbanísticoso ambientales a nivel local.

Hay que insistir en que la identidad regional, asícomo el capital social, no deben ser entendidos comoactivos preexistentes en un territorio, resultado de unaconjugación de factores geográficos o históricosanteriores, sino como un activo intangible que es posibleconstruir localmente mediante la generación de espaciosde concertación y confianza entre actores para enfrentarlos retos comunes. En este sentido, la participación delos diferentes actores sociales en la discusión de losproblemas locales colabora a este proceso deconstrucción de identidad territorial compartida y, ensuma, a la construcción social de la región. El Pacto deCooperación del estado de Ceará (Brasil), creadoinicialmente como un foro de discusión entre losempresarios y el gobierno estadual sobre las cuestionesmás relevantes de la sociedad local, acabó ampliándosea los restantes sectores de la sociedad civil, conformandouna red de personas, movimientos y organizacionesinteresadas en el desarrollo local (Do Amaral Filho,2000).

Del mismo modo, el Plan Estratégico para Rafaela(Argentina) permitió abrir en 1996 un espacio de

discusión a toda la sociedad local, a fin de definir demanera concertada y participativa la planificación delcrecimiento de la ciudad y la visión de la misma. Comouno de los proyectos de este Plan Estratégico se creó,a fines de 1997, el Instituto de Capacitación y Estudiospara el Desarrollo Local; esta entidad municipal tienepor objetivo acompañar los cambios y la transformaciónde la comunidad local, trabajando en la formación derecursos humanos y en el conjunto de condicionesculturales y socioeconómicas favorables al desarrollode la ciudad y su región, para fortalecer de ese modola interacción entre el Estado y la sociedad local, ycolaborar en el proceso de transformación de la nuevagestión municipal (Costamagna, 2000).

Por otra parte, el Programa de DesarrolloEconómico Local de la Alcaldía de Medellín (Colombia)incorpora proyectos de infraestructura urbana ymetropolitana, así como objetivos de posicionamientode una nueva imagen de la ciudad, acompañando a losprogramas de apoyo a la competitividad de las pequeñasy medianas empresas locales (Londoño, 2000).Asimismo, la Municipalidad de Bucaramanga(Colombia) se vinculó de manera decidida al fomentode la competitividad territorial al promover la orientaciónde la ciudad de Bucaramanga como una “Tecnópolisde los Andes”; esta propuesta le ha abierto espaciosconcretos de acción con el sector privado, la Cámarade Comercio y el Departamento de Santander, y haimpulsado importantes actuaciones conjuntas (Vargasy Prieto, 2000).

Los gobiernos locales no son siempre los queinician los procesos de desarrollo económico local,aunque a mediano plazo su presencia en ellos esfundamental para asentar la institucionalidad que dichasiniciativas requieren. Asimismo, en democracia son losresponsables públicos locales los más legitimados parala convocatoria de los diferentes actores territoriales yla búsqueda de espacios de concertación público-privadacon miras al desarrollo económico local. De ahí laimportancia de asumir un papel de liderazgo local parala animación de dichos procesos de movilización yparticipación de actores locales y de construir los equiposde liderazgo que aseguren la continuidad de lasactividades.

La elaboración de una estrategia territorial dedesarrollo económico local, consensuada por losprincipales actores locales, tiene como objetivosestratégicos fundamentales la mejor utilización de losrecursos endógenos y la diversificación de la baseproductiva local, mediante la incorporación deinnovaciones basadas en la calidad y diferenciación de



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los productos y procesos productivos; la incorporaciónde innovaciones de gestión, y la introducción de lasnecesarias adaptaciones sociales e institucionales. Elfomento de las microempresas y pequeñas empresaslocales y la capacitación de recursos humanos segúnlos requerimientos de innovación del sistema productivolocal son parte fundamental de esta estrategia.

La oferta territorial de servicios de desarrolloempresarial debe incluir la capacitación de recursoshumanos según las necesidades de los sistemasproductivos locales, tanto para modernizar lasactividades productivas existentes como para incorporarotras actividades que ofrecen posibilidades viables enel futuro inmediato. Por eso, es importante contar concapacidad de observación permanente de las necesidadesreales y potenciales del conjunto local de empresas yde las características del mercado de trabajo local(Bernales, 2000). A veces una estrategia de desarrollolocal puede iniciarse a partir de la coordinación territorialde algunos programas e instrumentos de fomentosectoriales que se definen desde el nivel central peroque deben ser ejecutados territorialmente. Para que laeficiente coordinación de los diferentes programassectoriales de diseño central sea eficiente es precisoque se oriente por la demanda, esto es, por lasnecesidades que es preciso atender, las cuales debenser identificadas y puestas en orden de prioridad porlos actores locales.

Finalmente, la iniciativa de desarrollo económicolocal debe institucionalizarse mediante el logro de losnecesarios acuerdos de tipo político y social en losámbitos territoriales correspondientes. La búsqueda depactos locales de carácter suprapartidario y con la mayorparticipación posible de actores territoriales tiene comofinalidad dotar a dichas iniciativas de los mayoresniveles posibles de certidumbre ante eventuales cambiospolíticos. La presencia del sector privado empresarialen la institucionalidad para el desarrollo local trata deevitar la incertidumbre derivada de frecuentes cambiosde responsables políticos locales. Por su parte, lapresencia de los responsables públicos al frente de lainstitucionalidad para el desarrollo local apunta a dotara todo el proceso de la suficiente perspectiva territorialde mediano y largo plazo, lo que no siempre se logracuando lo que se busca son beneficios empresarialesde corto plazo.

Las disputas electorales y las diferencias partidariasno deberían interferir en el despliegue de las iniciativasde desarrollo económico local concertadas por losdiferentes actores sociales y económicos. La constitución

de una organización mixta para ejecutar los acuerdoscorrespondientes a la política económica local y mejorarla competitividad de la ciudad de Córdoba (Argentina),se basó en el convencimiento de que debía superarsela tradicional separación entre el gobierno local y lainiciativa privada (Marianacci, 2000). Para lograrlo espreciso que en la ingeniería institucional propia de estasiniciativas se incorpore la firma de “pactos territoriales”suprapartidarios a favor del desarrollo local(D´Annunzio, 2000). Las inversiones locales para eldesarrollo, tangibles e intangibles, requieren tiemposmás largos de maduración que los que encierran losciclos electorales y políticos. De ahí la necesidad deconvocar a las fuerzas políticas y sociales locales ainvolucrarse en estas iniciativas, a fin de que la legítimadisputa electoral no implique el debilitamiento de losprocesos de desarrollo económico y la generación deempleo local.

El desarrollo económico local exige, pues, unaacción decidida de las instancias públicas territoriales,lo cual obliga a incorporar dicha dimensión en losactuales programas de fortalecimiento de los gobiernoslocales. La descentralización no puede limitarseúnicamente a mejorar la capacidad de gestión eficientede los recursos transferidos a los gobiernos locales ya modernizar la gestión municipal. Estas tareas sonfundamentales, pero la modernización de lasadministraciones locales debe incorporar también sucapacitación en su nuevo papel de animadores ypromotores del desarrollo económico local, a fin deque, junto con los actores privados y el resto de lasociedad civil local, puedan construir los necesariosentornos territoriales innovadores para el fomentoproductivo y el desarrollo del tejido local de empresas.La iniciativa de Villa El Salvador (Perú) centró suestrategia de desarrollo local en la instalación de unparque industrial para apoyar a la pequeña empresa,como parte del nuevo asentamiento de población, paralo cual facilitó el equipamiento de serviciosempresariales comunes y la infraestructura adecuada(Benavides y Manrique, 2000).

Como parte del esfuerzo de promoción deldesarrollo económico local, las municipalidades debenincorporar, además, prácticas eficientes defuncionamiento como organizaciones, a fin demodernizar su gestión. Con tal propósito deben acometerprogramas de modernización administrativa y capacitara su personal para fortalecer la gestión municipal. Ladimensión estratégica y la concepción integral de laplanificación municipal ayuda a visualizar el contexto



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VCriterios para la acción

1. La construcción de la oferta territorial deservicios de desarrollo empresarial

Una cuestión crucial para impulsar el desarrolloeconómico local es la construcción de una ofertaterritorial apropiada de servicios de desarrolloempresarial para microempresas y pequeñas empresas:entre otros, servicios de información tecnológica y demercados, de innovación de productos y procesosproductivos, de capacitación técnica y gestiónempresarial, de cooperación entre empresas, decomercialización y control de calidad, y deasesoramiento financiero. Tales servicios son siemprede difícil acceso para las microempresas y pequeñasempresas en sus diferentes localizaciones en el interiordel país.

Hay que tener en cuenta, sin embargo, que paraidentificar la demanda subyacente de innovación en lossistemas productivos locales constituidos principalmentepor microempresas y pequeñas empresas se requiereuna actuación proactiva desde la oferta, con el fin desuperar las dificultades que tiene este segmentoempresarial para hacer presentes las circunstancias queafectan su eficiencia productiva y competitividad. Porello, no es posible confiar únicamente en que sean lospropios microempresarios y pequeños empresarios losque den las señales oportunas en estos mercadosestratégicos de servicios de desarrollo empresarial. Niellos tienen siempre la certeza suficiente sobre laperspectiva de sus negocios, ni poseen los recursosfinancieros para pagar tales servicios. Por otro lado,tampoco la oferta territorial de dichos servicios estáorganizada en localizaciones próximas a losagrupamientos de empresas. En suma, es necesarioconstruir dicho mercado de factores y servicios de

desarrollo empresarial mediante medidas inteligentesque hagan aflorar las señales de demanda de serviciosempresariales subyacentes en el conjunto de territorios.

En las iniciativas de desarrollo económico localse aprecia la importancia de una política territorial defomento productivo de las microempresas y pequeñasempresas, a fin de asegurarles el acceso a los serviciosde desarrollo empresarial. Esto quiere decir que laspolíticas de fomento empresarial no pueden ser decarácter genérico, sino que deben incorporar unadimensión territorial. La importancia cuantitativa delsector de microempresas y pequeñas empresas hadeterminado el diseño genérico de medidas de caráctermasivo, sin discriminar por especificidades económicas,territoriales o técnico-productivas. Sin embargo, lasdiferentes condiciones al interior de los distintossegmentos de empresas muestran la necesidad dediferenciar los instrumentos y focalizar los grupos alos que ellos se dirigen. La Carta Constitutiva de laCámara Regional del Gran ABC, en Brasil, señala laimportancia fundamental del apoyo a las microempresasy pequeñas empresas, dada la trascendencia de ellasen términos de producción, empleo e ingresos. Peropara prestar la atención apropiada a este colectivo depequeña dimensión empresarial se necesita una políticaterritorial selectiva que promueva el fortalecimiento delas cadenas productivas propias del Gran ABC,1 en vezde las habituales políticas genéricas que suponen ungran desperdicio de esfuerzos (Leite, 2000).

En numerosos países de la región, las iniciativasde desarrollo económico local no encuentran respaldo

1 Se conoce como Gran ABC la agrupación de tres municipios al surde São Paulo –São André, São Bernardo do Campo y São Caetano–que constituyen una de las áreas más dinámicas de Brasil.

en el que se inserta la ciudad, y permite incorporar unaperspectiva intersectorial de sus distintos problemas,superando la visión físico-espacial y contemplando elhecho urbano como un hecho socioeconómico. A travésde la inversión en obras públicas, las municipalidadesincorporan valor económico en la localidad y colaboranen la competitividad territorial de su base productivalocal. Del mismo modo, los servicios urbanos que lamunicipalidad presta están también vinculados a la

competitividad económica territorial, ya que la calidadde dichos servicios incrementa los atractivos de lalocalidad para la inversión privada. Así pues, unafunción importante de las municipalidades es la de crearlas condiciones necesarias de infraestructura básica yservicios de desarrollo urbano para que el sector privadoempresarial asuma su papel de productor y dinamizadorde la economía local.



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suficiente en la política del gobierno central, cuyaprioridad es la integración competitiva en el procesode globalización; con esto se sitúa en un lugar secundariola articulación interna de las economías locales. Tampocola importancia de las microempresas y las pequeñasempresas como eje integrador y dinamizador delmercado interno ha tenido hasta hoy suficiente eco enlas políticas públicas centrales, a pesar del peso de estesegmento de empresas en el empleo y los ingresos entodos los países de la región.

La política de fomento empresarial debe insistiren la importancia de los programas específicos parareforzar las capacidades empresariales de las mujeres,quienes representan un potencial muy importante dentrodel colectivo de microempresas y pequeñas empresas.En muchos casos, las fronteras entre el taller y lavivienda son bastante difusas y las condiciones detrabajo y producción afectan inevitablemente a la familia,que constituye no sólo la unidad de consumo sino lade trabajo y producción (Benavides y Manrique, 2000).Es necesario entonces disponer de programas específicosdirigidos a personas que utilizan su propia residenciacomo lugar para realizar su actividad productiva. Através de estos programas las mujeres pueden recibirservicios de orientación técnica, artística y empresarial,además de información sobre aspectos legales de laproducción, conocimiento de productos, facilidad deacceso a las líneas de financiamiento existentes,incentivos y orientación para la formación de talleresde producción comunitaria y comercialización de susproductos.

2. Desarrollo local y desarrollo municipal

Las políticas de desarrollo local no se limitan únicamenteal desarrollo municipal. A veces el ámbito local deacción abarca varios municipios con característicaseconómicas, laborales y medioambientales similares.Así pues, las fronteras de los sistemas productivoslocales no tienen por qué coincidir con las fronterasmunicipales. Es importante entonces identificar lasunidades de acción apropiadas mediante la elaboraciónde sistemas de información territorial para el desarrolloeconómico local, tarea que las diferentes iniciativasterritoriales deben comenzar más temprano que tarde.El estudio de los eslabonamientos productivos y lalocalización territorial de empresas y actividades esfundamental para delinear una actuación inteligente enmateria de desarrollo económico local. El objetivoprincipal es el de identificar y comprender la estructurade la producción y comercialización de las actividades

más significativas para la economía local, esto es, elconjunto de relaciones económicas entre proveedores,comercializadores y clientes, junto a las infraestructurasde apoyo, centros de capacitación e investigacióntecnológica, servicios a empresas y todos los elementosque posee el entorno territorial donde se sitúan lasdiferentes actividades y empresas involucradas en losdiferentes ámbitos territoriales.

Se aprecia así la oportunidad de abordarconjuntamente, a través de asociaciones demunicipalidades, los retos del desarrollo económicolocal, y la necesidad de combinar una actuacióninteligente y coordinada entre las diferentes instanciaspúblicas territoriales de nivel municipal, provincial,regional y central. Igualmente, aunque puede parecerobvio, el desarrollo municipal debe alcanzar nosolamente al núcleo urbano del municipio, sino a latotalidad de la población diseminada en el territoriomunicipal. Esta es una cuestión fundamental cuandose trata de satisfacer sobre todo las demandas de lapoblación dispersa en comunidades campesinas, muchasveces ignorada o marginada de los procesos de desarrollo(Zubieta, 2000).

3. Desarrollo económico local: no sólo desarrollo de recursos endógenos

Para impulsar el desarrollo económico local no sólo espreciso utilizar mejor los recursos endógenos sinotambién aprovechar las oportunidades de dinamismoexterno existentes. Lo importante es saber endogeneizarlos impactos favorables de dichas oportunidades externasmediante una estrategia de desarrollo definida yconsensuada por los diferentes actores locales. De estemodo, debe evitarse la identificación de las iniciativasde desarrollo económico local como procesos cerradosen mercados locales que aprovechan únicamenterecursos locales (Benavides, 2000).

Algunas iniciativas de desarrollo local buscanespacios de mutuo beneficio entre las grandes empresasy los sistemas locales de empresas, tratando de impulsaresquemas de subcontratación basados en la calidad yen la cooperación empresarial. Este hecho muestra laimportancia de establecer negociaciones destinadas afortalecer las relaciones económicas de lasmicroempresas con las grandes empresas, con miras asuperar el nivel de la subcontratación dependiente. ElCentro de Desarrollo de Proveedores de Chihuahua(México) ha inducido a los agentes externos a asumiruna posición comprometida con el desarrollo deproveedores locales. En este campo existe un amplio



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potencial, ya que las pequeñas empresas de la regiónpueden vincularse a este esfuerzo, apoyándose enprogramas de capacitación y asesoría de la UniversidadAutónoma de Chihuahua, la Universidad Autónoma deCiudad Juárez y el Campus de Chihuahua del InstitutoTecnológico de Monterrey (Ruiz Durán, 2000b).

Otra forma de participación del sector privado esmediante las concesiones de obras o servicios antesasumidos por las administraciones públicas locales. Lasconcesiones entregadas por la Municipalidad deRancagua (Chile) a partir de 1993 tienen por finalidadconstruir infraestructura y mobiliario urbano sin costopara la municipalidad, la que obtiene con ello recursosprivados para el desarrollo de proyectos de impactosocial. Con la elaboración de un reglamento deconcesiones se dotó al proceso de licitación de lanecesaria transparencia (Muñoz, 2000).

4. El acceso al crédito para lasmicroempresas y pequeñas empresas

Un aspecto que explica la falta de flexibilidad y pocautilidad de los instrumentos de fomento productivoexistentes tiene que ver con su orientación principalsegún criterios tradicionales de rentabilidad de lasactividades económicas apoyadas, lo cual deja fuera amuchas unidades productivas que no reúnen lascondiciones exigidas por falta de avales bancarios,pequeño volumen de venta anual, o situación deinformalidad. Hay que resaltar, pues, la importancia decrear fondos locales para el desarrollo de lasmicroempresas y pequeñas empresas, con el fin desuperar sus dificultades en el acceso a líneas definanciamiento de mediano y largo plazo. La InstituciónComunitaria de Crédito PORTOSOL es parte del procesode elaboración del Plan de Desarrollo Económico Localde Porto Alegre (Brasil). Se trata de una instituciónpropuesta por la Prefectura de la ciudad pero formuladay ejecutada en colaboración con otros agenteseconómicos y sociales locales del sector privado (Coelho,2000a). El sistema de acompañamiento técnico y decapacitación, junto con la dotación de líneas de crédito,es fundamental para consolidar y ampliar los proyectosfinanciados a los pequeños productores.

5. Fomento de la asociatividad y la cooperación entre las microempresas y pequeñas empresas

Son numerosas las dificultades para que el sector privadoempresarial se involucre plenamente en las iniciativas

de desarrollo económico local, dada la diversidad deintereses, la reducida dimensión de la mayoría de lasempresas locales y el grado desigual de representatividadde las organizaciones empresariales. Igualmente, ladiversidad de actividades que desarrollan esasorganizaciones y su enfoque sectorial, unidos a unadesconfianza tradicional hacia los gobiernos locales,hace limitada su participación en los proyectos decooperación público-privada en los territorios. Por lotanto, para lograr una incorporación adecuada del sectorempresarial en las iniciativas de desarrollo económicolocal es necesario fortalecer institucionalmente lasinstancias de representación de los gremios yasociaciones empresariales, y apoyar la transformaciónde estas entidades al menos en dos aspectos clave: eltránsito desde una perspectiva sectorial a una visión delos eslabonamientos productivos existentes, y lasustitución de la habitual orientación al cabildeo porotra que apunte al apoyo y la promoción de los sistemasproductivos locales.

Para que los gremios de la producción setransformen es necesario que asuman el apoyo de lasempresas que representan en asuntos relacionados conel desarrollo tecnológico, la información de mercadosy otros. Al mismo tiempo, deben prepararse paraparticipar, junto con el gobierno local, en la definiciónde los grandes objetivos y proyectos de desarrolloregional. A veces la situación es bastante precaria, yaque no se ha llegado a constituir siquiera un espaciopermanente de coordinación interinstitucional de actores.En tal caso, los desafíos inmediatos son los de impulsarel encuentro con los productores organizados paradebatir y asumir las responsabilidades de la promocióneconómica local; sensibilizar a los productores aactividades rentables, y apoyar conjuntamente el estudiode posibilidades de comercialización que puedan hacerviables las iniciativas económicas locales.

6. Necesidad de vincular las universidades regionales y los centros de investigación científica y tecnológica con los sistemas productivos locales

La tradicional función generalista de las universidadesha quedado desbordada, al igual que muchas de lasformas tradicionales de transmisión del conocimiento.La necesidad de formar recursos humanos capaces deplantearse buenas preguntas y no sólo de memorizarrespuestas ya escritas, es una necesidad cada vez másobvia, ante la velocidad de los cambios en el mundoactual. Igualmente, se requieren enseñanzas más



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integradas, lo que cuestiona también los contenidos debuena parte de los planes de estudios, por no citar elapego excesivo de muchos de esos planes a visionesdel pasado, sin capacidad ni alicientes para adaptarsea la realidad actual. Con todo, hay que superar cuantoantes el desencuentro existente entre la oferta decapacitación de universidades y centro formativos y lasnecesidades de innovación en los diferentes sistemasproductivos locales. Para ello es fundamental que lasentidades educativas, universitarias y de investigacióncientífica y tecnológica se incorporen activamente alas iniciativas de desarrollo económico local. Con laactuación decidida de los actores territoriales seráposible construir nexos entre la oferta de conocimientoy sus usuarios últimos o demandantes en los diferentessistemas productivos locales.

Para alcanzar una superior complejidad y diversidaden el sistema productivo local y, sobre todo, paracapacitar a los campesinos en las técnicas de gestión ycomercialización de productos, la iniciativa de laprovincia de El Loa (Chile) buscó la colaboración delas universidades de la macrorregión norte del país;ellas comenzaron a incorporar respuestas para lograrla sostenibilidad económica de los proyectos productivos–en la producción de queso de cabra, por ejemplo–,explorando los canales de venta y las estrategias deabastecimiento dentro y fuera de la región (Salinas,2000b). En Colombia, uno de los aspectos fundamentalesque motivó la reestructuración de la UniversidadIndustrial de Santander fue la búsqueda de una mayorvinculación entre esa institución y el sector productivode la ciudad, mediante el desarrollo de proyectosconcretos en distintas áreas, como fueron los estudiosde viabilidad para la creación de la incubadora deempresas de base tecnológica Corporación BucaramangaEmprendedora, que se hizo realidad posteriormente(Vargas y Prieto, 2000).

7. La dotación de infraestructura básica parael desarrollo económico local

La dotación de infraestructura básica según lasnecesidades del desarrollo económico local constituyeuna necesidad ya que, en ocasiones, la existente respondecasi exclusivamente a la lógica de las actividadesprotagonizadas por las grandes empresas; esto no asegurasiempre la necesaria interconexión de los sistemasproductivos locales, lo que se traduce en desvinculaciónde las áreas productivas entre sí y con los principalescentros de distribución y comercialización. En Chile,por ejemplo, la ruta 5 que atraviesa de norte a sur la

región de la Araucanía es el principal eje estructuradorde esa región, aunque dicha red vial implica una débilinterconexión interna, lo que se traduce endesvinculación de las áreas productivas entre sí y conlos principales centros de distribución y comercialización(Bernales, 2000).

Asimismo, en Ilo (Perú) la municipalidad hagestionado recursos del Estado central para canalizarel agua del río Osmare y llevarla a la planta detratamiento; ha negociado con el Ministerio de laPresidencia el abastecimiento de agua a la parte alta dela ciudad, donde se encuentra el Parque Industrial, unazona con déficit y baja presión de agua; y ha hecho unainversión importante en el asfaltado de las vías delpuerto, así como en la construcción del terminal terrestre,a fin de facilitar las actividades de transporte y comercio(Benavides, 2000).

8. La adecuación de los marcos legales y jurídicos para la promoción económica local y la necesidad de incorporar mecanismos de seguimiento y evaluación

Al diseñar y llevar a cabo políticas de desarrolloeconómico local es necesario esclarecer el papel delEstado central en el contexto específico de este tipo deiniciativas: no sólo deberá fomentar tales iniciativasimpulsando decididamente la descentralización, sinoque también deberá adaptar el marco jurídico, normativoy regulatorio para la promoción del desarrollo económicolocal. Hasta ahora, sin embargo, las iniciativas dedesarrollo económico local tropiezan con numerososobstáculos en estos ámbitos, lo que refleja la falta decorrespondencia entre ellas y las preocupacionesprioritarias de los gobiernos centrales, que aún noparecen darles suficiente importancia. El “apoyo a laproducción” es a veces identificado con la realizaciónde obras de infraestructura de saneamiento básico,urbanismo, caminos, riego, salud o educación, sinincorporar –por lo general– la construcción de losmercados de factores y servicios estratégicos para eldesarrollo de la microempresa y la pequeña empresaen los distintos sistemas productivos locales.

Las inversiones de carácter institucional y denaturaleza intangible, como es la construcción de redesde actores locales, encuentra dificultades para sufinanciación en América Latina; los criterios que definen las actividades que pueden ser atendidas por los fondosexistentes dan prioridad a las inversiones tangibles yde carácter social, y postergan las relacionadas con laconstrucción de entornos territoriales innovadores. Hay



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que insistir en que hoy este tipo de inversionesintangibles son tan importantes como aquellas encarreteras o en telecomunicaciones, pues en conjuntopermiten establecer las principales condiciones paralograr la competitividad sistémica territorial. Enocasiones, las limitaciones provienen de un diseñoinadecuado impuesto desde instancias externas y conun enfoque esencialmente asistencial; pero otras vecessurgen por la inadecuación de los marcos jurídicos delos propios países, que impiden la coparticipación delas administraciones públicas territoriales y el sectorprivado empresarial en la creación de institucionesmixtas de desarrollo económico local.

Conviene señalar igualmente que toda iniciativade desarrollo económico local requiere mecanismos deevaluación permanentes. Ahora bien, los indicadoresde éxito de iniciativas de esta índole no son sólocuantitativos. Igualmente necesarios son los indicadoressobre la construcción del capital social e institucionalrequerido por dichas iniciativas, que nos acercan a lacomprensión de las dimensiones técnica, social,institucional, política y cultural del desarrollo local. Aveces el establecimiento de tales indicadores cualitativosparece plantear algunas dificultades a los investigadores.Sin embargo, es perfectamente posible medir de algúnmodo estos fenómenos cualitativos: por ejemplo, através del número de entidades locales de concertaciónde actores constituidas y consolidadas, el grado departicipación de quienes adhieren a ellas, lasaportaciones de recursos realizadas por los diversosactores locales a tales entidades, u otros aspectos.

El grado de involucramiento público-privado enlas iniciativas de desarrollo económico local, tanto enla formulación de los proyectos como en su ejecución,constituye un buen indicador del éxito de tales iniciativas.Otro indicador relevante en las experiencias de desarrolloeconómico local es la creación de instituciones queformalicen los acuerdos público-privados existentes.Si se apunta a promover el desarrollo económico locales preciso concertar voluntades, animar diálogos,construir agendas públicas e institucionales, construirredes territoriales, y asumir y compartir responsa-bilidades. De este modo, la promoción económica localno depende tan sólo del logro de indicadores de eficienciaeconómica, sino también de una inversión crucial en elcapital social e institucional que garantice estos procesos.

9. Eficiente coordinación interinstitucional

Como se señaló, muchas de las iniciativas de desarrolloeconómico local tropiezan con la dificultad de lograr

una coordinación eficaz y eficiente entre las institucionesde los distintos niveles territoriales (central, provincialy local) de la administración pública y entre los diferentesministerios o entidades sectoriales. Por otra parte, laexcesiva distancia que a veces existe entre la capitaldonde reside el gobierno regional (departamental oestadual) y los diferentes municipios, podría mitigarsecon un comportamiento más activo de los nivelesintermedios (provinciales o microrregionales). Tal comose expone en el estudio del caso de Rancagua, en Chile,el conjunto de entidades y servicios existentes no lograen el territorio una actuación plenamente coordinadaporque depende de un diseño sectorial y centralista, demodo que deberá fortalecer su articulación institucionalterritorial para elevar su eficacia y eficiencia. Asimismo,las relaciones entre la administración central y lamunicipalidad muestran insuficiencias de coordinaciónen fomento productivo, lo que provoca la duplicaciónde esfuerzos y recursos (Muñoz, 2000).

Se advierte también la necesidad de superar lalógica de actuaciones dispersas de las organizacionesno gubernamentales o la cooperación internacional,movidas mayoritariamente por la perspectiva asistencial.El desarrollo económico local no es solamente desarrollosocial o solidario. Se trata de alentar la introducción deinnovaciones tecnológicas, de gestión, sociales einstitucionales en el seno de los sistemas productivoslocales, a fin de generar condiciones de creación deempleo e ingresos de forma viable y sostenida. Laprioridad de atención a la microempresa y pequeñaempresa y el fortalecimiento de los gobiernos localespara la promoción del desarrollo económico local debenincorporarse, pues, a una estrategia de desarrollo en losdiferentes territorios, a fin de lograr resultados másconsistentes que la suma de esfuerzos loables peroexcesivamente aislados. En las instancias locales debehaber, pues, instituciones capaces de coordinar lasactuaciones dispersas de las ONG y las entidades decooperación internacional.

10. La necesaria complementariedad entre losfondos de inversión social y los recursospara promover el desarrollo económico local

Finalmente, hay que señalar que los fondos de inversiónsocial y las inversiones de fomento productivo soncomplementarios, pero es erróneo pensar que sólo hayque ocuparse de estas últimas cuando ya han sidocubiertas las necesidades de carácter social. Como decíauna ex concejala campesina de Irupana (Bolivia):



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“De nada nos sirve construir postas de salud, si notenemos plata para mantener a nuestras familias”(Zubieta, 2000). En efecto, de poco sirven lasinversiones en instalaciones de salud o en escuelasrurales si la gente debe emigrar para buscar un empleo.La atención a las inversiones sociales sin incorporar almismo tiempo un enfoque de desarrollo económicolocal es un contrasentido. Ambas cosas deben abordarsede forma integral, ya que muchas de las inversionessociales (salud, educación, vivienda, entre otras) sontambién inversiones en desarrollo: la calificación delos recursos humanos resulta crucial en cualquierestrategia de desarrollo y aún más en la actual “sociedaddel conocimiento”. Las políticas sociales, por lo tanto,no pueden considerarse ajenas a las políticas dedesarrollo. En general, los entes descentralizados exhiben un fuerte “saber hacer” en la gestión de instrumentosde desarrollo social, pero ese atributo es mucho menoren el ámbito del fomento productivo.

La ausencia de fondos para alentar iniciativas dedesarrollo económico local que sean complementariasde los fondos de inversión social es, pues, una carenciaimportante en América Latina, lo que contrasta con loque se observa en los países desarrollados. En este

sentido, sería deseable que los organismos multilateralesinfluyentes en América Latina y el Caribe consideraranla posibilidad de crear fondos para impulsar iniciativasde desarrollo territorial –como hacen los fondosestructurales en la Unión Europea– con miras acompensar así las limitaciones del enfoque asistencialde los fondos de inversión social en América Latina.

En este sentido, es importante insistir en que eldesarrollo económico local es un enfoque alternativoal de las políticas asistenciales de superación de lapobreza, y que busca incidir en la generación de empleoe ingresos mediante la mejora de la productividad ycompetitividad de los diferentes sistemas productivoslocales. Esto supone avanzar desde un diseño asistenciala un planteamiento de desarrollo económico, y desdeuna perspectiva sectorial a una de carácter horizontale integrada, según las características, actores y capitalsocial de cada territorio. Es en el ámbito local dondese define la demanda de modernización del tejido deempresas existente, y a partir de esa demanda debeconstruirse la oferta apropiada de servicios de innovacióny capacitación técnica y empresarial para el fomentoproductivo local.

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Migraciones, mercado detrabajo y pobrezaen el Gran Buenos Aires

Rosalía Cortés y Fernando Groisman

Este trabajo analiza el comportamiento laboral de dos segmentos

de migrantes –uno, proveniente de las provincias argentinas y el otro de

países limítrofes– en el Gran Buenos Aires durante el decenio de 1990.

Sus trayectorias laborales difirieron: aumentó la actividad económica de

los migrantes limítrofes y se extendió el “no trabajo” de los migrantes

internos. Operó un proceso de sustitución de migrantes internos por

limítrofes: éstos permanecieron en ocupaciones precarias y mal

remuneradas, mientras que los internos engrosaron el contingente de

“pobres estructurales”, sin ocupación, con inserción laboral ocasional, y

con pocas posibilidades de mejorar su situación en un futuro cercano.


Rosalía Cortés

Profesora Investigadora


Fernando Groisman

Investigador Invitado


Facultad Latinoamericana

de Ciencias Sociales

(Área Economía y Tecnología)

y Consejo Nacional de Investigaciones

Científ icas y Técnicas (FLACSO-

CONICET), Argentina

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MIGRACIONES, MERCADO DE TRABAJO Y POBREZA EN EL GRAN BUENOS AIRES • R. CORTES Y F. GROISMAN

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IIntroducción

Este trabajo analiza las diferencias que fueron surgiendoa lo largo del decenio de 1990 en la inserción laboralde los migrantes recientes internos y de países limítrofesllegados al Gran Buenos Aires.1 En esa década la tasade cambio baja y fija atrajo migraciones desde Chile,Paraguay, Uruguay, Bolivia y últimamente Perú, inclusodurante los años de recesión, lo que marcó una diferenciacon las corrientes migratorias internas.

Desde mediados de la década de 1970 y durantela década siguiente, la de la crisis de la deuda, elestancamiento del producto y de la demanda laboralhabían inducido una reducción del ritmo de crecimientode la fuerza de trabajo, del empleo y los ingresos. Elcontexto recesivo afectó el ritmo de las migracionesinternas e internacionales al área metropolitana, queentre 1975 y 1980 cayó por debajo de sus niveleshistóricos debido a los movimientos de retorno demigrantes a las provincias y a sus países de origen.2

Los migrantes internacionales que provenían depaíses limítrofes y llegaban al Gran Buenos Aires habíancompartido históricamente con los migrantes originariosde provincias del interior un conjunto de características.Con bajos niveles educativos y escasa calificación, seincorporaron al mercado de trabajo predominantementeen el sector informal, con peores condiciones laboralesy más bajas remuneraciones que las que obtenían losnativos o los residentes más antiguos. Fueron enconsecuencia relativamente más vulnerables que lapoblación nativa a las oscilaciones cíclicas de laeconomía y al desempleo.3

En la década de 1990 el comportamiento de lasmigraciones internas y limítrofes hacia el Gran BuenosAires adquirió rasgos diferentes a los que habíanprevalecido en la etapa anterior. En el corto período1991-1993 coincidieron el crecimiento del producto,de la oferta de fuerza de trabajo y del empleo, y en esosaños la recuperación de la economía y el aumento dela demanda laboral se convirtieron en un factor deatracción para migrantes internos, mientras que lasobrevaluación y estabilidad de la moneda local atrajeronademás migrantes limítrofes. Sin embargo, a partir dela crisis de 1995 y durante el período de expansión de1996-1999, cayó la demanda de trabajo en los sectoresde inserción más tradicionales de estos migrantes,afectando el nivel de las migraciones internas. Encambio las migraciones desde países limítrofes tuvieronun comportamiento diferente; el tipo de cambio perduróhasta fines del 2001 y alentó la migración desde otrospaíses de la región.

Junto con la disminución del flujo migratoriointerno y la permanencia del limítrofe, comenzaron aesbozarse algunas diferencias en la composición y lainserción laboral de los migrantes recientes de uno yotro grupo.4 En primer lugar, si en los decenios de 1970y 1980 ambos grupos tenían niveles educativos similares,en la década de 1990, en cambio, los migrantes limítrofes�particularmente las mujeres� llegaban con niveleseducativos más altos que los migrantes internos.Segundo, comenzaron a bifurcarse las trayectoriaslaborales de los dos grupos. La severa crisis de 1995contrajo la demanda de fuerza de trabajo en laconstrucción, el servicio doméstico y la manufactura,sectores que se convirtieron en expulsores netos demano de obra.5 Esto dio lugar al aumento de ladesocupación abierta de ambos grupos de migrantes

< Los autores agradecen los valiosos comentarios de un juez anónimo.1 En este trabajo se denomina �migrantes limítrofes� a la poblaciónextranjera originaria de Chile, Paraguay, Uruguay, Bolivia y Brasil,grupo poblacional al que en el decenio de 1990 se agrega lapoblación migrante proveniente del Perú. Y se llama �migrantesinternos� a aquéllos originarios de las provincias argentinas delinterior. Las provincias expulsoras de población han sidopredominantemente Santiago del Estero, Corrientes, Chaco, EntreRíos, Tucumán, Salta y Jujuy. En el cuadro A.1 del apéndice semuestra la proporción de migrantes internos y limítrofes por provinciao país de origen.2 La tasa de migración descendió de 2,3 por mil en el quinquenio1970-1975 a �1,6 por mil entre 1975-1980 (CELADE , 1998), bajandotambién la proporción de migrantes interprovinciales (del 8% al 6%)y limítrofes (del 0.9% al 0.5%) en la población total (INDEC, 1980).3 Entre 1978 y 1982, por ejemplo, la desocupación en el áreametropolitana de Buenos Aires �o Gran Buenos Aires� afectabamás a los migrantes que a los nativos (Cortés, 1985).

4 El análisis del comportamiento de los migrantes limítrofes yrecientes se circunscribe a los llegados al área en los últimos diezaños, según cada medición de la Encuesta Permanente de Hogares.En el apéndice se describe la fuente de información.5 La tasa de desempleo en la construcción en el total del país pasódel 14% en 1993 al 31% en 1995; en fechas posteriores no descendiódel 23% (Ministerio de Trabajo, www.observatorio.net). En el GranBuenos Aires la tasa de desempleo en el servicio doméstico oscilódesde 1995 alrededor del 17%, según datos de la Encuesta Permanentede Hogares (EPH) que efectúa el Instituto Nacional de Estadística yCensos (INDEC).



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recientes, pero entre los internos aumentó además laproporción de inactivos; se extendió el “no trabajo”, loque habría alentado la desaceleración de los flujosmigratorios y –esto dicho a modo de especulación, yaque no existen datos que lo comprueben o invaliden–el abandono del área metropolitana.

Luego del breve período de expansión económicaque finalizó en 1994, y a partir de la recesión de 1995,la baja en la proporción de migrantes internos en elárea considerada indicaría que el desempleo abiertofuncionó como un factor disuasivo de la migracióninterna hacia ella. En cambio, la sobrevaluación de lamoneda local continuó atrayendo flujos migratoriosdesde países limítrofes (incluido Perú). La caída delempleo en las ramas tradicionalmente empleadoras demano de obra migrante redundó en la merma de la

proporción de migrantes internos, mientras aumentabala presencia relativa de los migrantes limítrofes, quienesfinalmente duraban más en el empleo. Esta situaciónde alto desempleo y abundancia relativa de oferta defuerza de trabajo migrante limítrofe se prestó para laextensión de condiciones precarias de trabajo en estesegmento; los trabajadores migrantes limítrofes recientesconformaron un segmento inserto en condicioneslaborales de baja calidad: desprotección, alta intensidadhoraria y bajos salarios. Por su parte, los migrantesinternos sin ocupación o con empleos ocasionales ycon pocas posibilidades de mejorar su situación en unfuturo cercano, pasaron a engrosar el núcleo más durode desempleados, proclives a caer en la pobrezaestructural.

1. El debate en los decenios de 1980 y 1990

Los estudios elaborados desde fines de la década de1970 hasta la de 1990 coinciden en caracterizar a losmigrantes internos y limítrofes como uno de lossegmentos más vulnerables a las oscilacioneseconómicas. Pero no coinciden en su interpretación delas características del mercado de trabajo o del papelde los migrantes en él. Una línea de investigaciónsostuvo que hasta el decenio de 1980 Argentinaenfrentaba escasez de fuerza de trabajo no calificado,y, en consecuencia, que la dinámica de crecimientoeconómico era suficiente como para que los migrantesfueran absorbidos e integrados al mercado de trabajourbano (Mármora, 1977). En cambio, otrasinterpretaciones más lewisianas (Marshall, 1977)argumentaron que el mercado de trabajo local secaracterizaba por la falta de dinamismo de la demandade trabajo no calificado, y por la presencia de unsegmento de trabajadores excedentes. Según esteargumento la demanda de migraciones sufría de lamisma falta de dinamismo; los migrantes no eran

IIMigraciones y mercado de trabajoen Argentina

demandados por la economía receptora, ya queprovenían de procesos de expulsión de las economíasde origen, y por lo tanto ingresaban a ocupaciones enel margen del mercado de trabajo formal. Según estavisión, el ritmo de crecimiento de la manufactura y delproceso de urbanización tuvieron un papel central enlas variaciones del volumen migratorio así como en lascaracterísticas de la inserción de los migrantes en elárea metropolitana. Ciertos autores (Marshall, 1977;Marshall y Orlanski, 1983) describieron desde estaperspectiva cómo en el decenio de 1960, a raíz de lamodernización tecnológica, el segmento concentradode la industria se había desprendido de fuerza de trabajono calificada, y los migrantes debieron insertarse en laconstrucción y en la pequeña industria.

A fines de la década de 1980 los estudios sobre lapobreza incluyeron la dimensión migratoria; unainvestigación sobre las relaciones entre migración ypobreza encontró indicaciones de que en 1988, en elGran Buenos Aires, la incidencia de la pobreza en losmigrantes recientes era mayor en los limítrofes que enlos internos (Maguid, 1990, p.25). Además, en eseestudio se argumenta que el nivel educativo de los



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migrantes recientes limítrofes era inferior al de losmigrantes internos, información que difiere de la quese maneja en este trabajo.6

El debate en torno a la sanción de reglamentacionesy leyes poblacionales durante el decenio de 1990 –tantola amnistía y los acuerdos bilaterales como los decretosde expulsión de ilegales– revivieron el interés por larelación migraciones-mercado de trabajo. El debatepúblico giró alrededor del papel de las migracioneslimítrofes en el aumento de la tasa de desempleo,mientras se discutía en qué medida los migranteslimítrofes competían por puestos de trabajo: en otraspalabras, en qué medida se les podía “responsabilizar”del alto desempleo.

Entre los temas debatidos destacaron dos: el ritmode las migraciones desde países limítrofes en la décadade 1990 y las características de su inserción en elmercado de trabajo. Con respecto al primero, Lattes(1997) cuestiona las proyecciones demográficas quepreveían saldos migratorios nulos hasta 2015, puessegún sus estimaciones el volumen de migracioneslimítrofes no se interrumpió.7 Además, argumenta quela población activa y las tasas de participación en laactividad económica aumentaron en la década de 1990por el impacto de las migraciones, el crecimientovegetativo y otros factores como la mayor propensióna participar de las mujeres. En cambio, Maguid (2001),minimizando el papel que tuvo la tasa de cambio bajay fija como incentivo para los migrantes limítrofes,planteó que en la primera mitad del decenio de 1990la retracción de la demanda laboral por sí sola redujola migración limítrofe.

Respecto a la inserción laboral de los migrantes,una proporción no desdeñable de autores locales sostuvola hipótesis de que los segmentos limítrofe e interno dela migración reciente no competían por puestos detrabajo, sino que entre ellos más bien existía un ciertogrado de “complementación” o de “ausencia decompetencia” (Mármora, 1994). Fue el caso, porejemplo, de autores como Maguid (1995) y Benenciay Gazotti (1995) que han planteado que la contribuciónde la migración limítrofe al desempleo abierto en elárea metropolitana ha sido ínfima. Montoya y Perticará(1995) llegaron a la misma conclusión, si bien se

preguntan en qué medida puede extenderse a todos losmigrantes internos, ya que, desde su punto de vista, losmigrantes internos originarios de provincias de menordesarrollo relativo podrían haber incidido en el nivelde desempleo.

Marshall (2000) argumentó en cambio que habríaindicios para sostener que las migraciones limítrofes–en el margen– competían con otros migrantes recientespor los mismos puestos de trabajo. Revisando la posiciónque sostuvieron en 1995, en trabajos posteriores,Benencia (2000) y Maguid (2001) aceptan la posibilidadde que haya existido un cierto nivel de competenciaentre migrantes limítrofes y nativos recientes en el áreametropolitana. Maguid, en este último trabajo, planteaque el impacto de las migraciones provenientes depaíses limítrofes sobre el mercado de trabajo localdependió del nivel de actividad económica. Abonandola posición que afirmaba que había escasez de fuerzade trabajo no calificada en el mercado de trabajo urbanoargentino, argumenta que en períodos en que la demandade mano de obra fue sostenida, como durante laindustrialización sustitutiva, los nativos rechazaban losempleos de mala calidad. En su revisión aduce que enel decenio de 1990 la caída del producto manufactureroy otros cambios redujeron el nivel de la demandalaboral, lo que habría llevado a los nativos a estar“dispuestos a desempeñar ocupaciones que antesdespreciaban” (Maguid, 2001, p.67). Acepta porconsiguiente que el nuevo contexto recesivo habríaincentivado la competencia migrante-nativo en laconstrucción y el servicio doméstico y además habríaredundado en una reversión de los flujos migratorioslimítrofes. Sin embargo reconoce que “no se cuentacon información confiable…para conocer si hadisminuido la inmigración o si hay un recambio entrenuevos y antiguos migrantes que retornan a sus paísesde origen” (Maguid, 2001, p.65). Desde la perspectivaque se sostiene en el presente artículo, este análisisotorga excesivo peso a la decisión voluntaria de lapoblación nativa y migrante interna de no competir conlos migrantes limítrofes, y resta importancia al papelde la demanda laboral en la distribución de los puestosde trabajo.

En este artículo se postula que en la década de1990 continuó el flujo de migraciones limítrofes,8 yque durante las fases expansivas del ciclo económico

6 El trabajo de Maguid (1990) se basó en datos de 1990 del proyectoInvestigación sobre Pobreza en Argentina (IPA), si se utiliza comofuente la EPH, en 1980 no había diferencias entre el nivel educativode migrantes recientes limítrofes e internos.7 En Lattes (1997), los flujos de migrantes se estimaron utilizandodatos para 1991-1996 de la EPH, compatibilizados con los del CensoNacional de Población y Vivienda de 1991.

8 Entre 1993 y 2001 la población migrante reciente (10 años deresidencia) en el área metropolitana de Buenos Aires bajó de 141.093a 105.017 (25%) y los migrantes limítrofes subieron de 230.504 a265.852 (15%), según la EPH. La población ocupada de migrantesinternos cayó de 1.061.388 a 933.027 (12%).



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el empleo de los migrantes limítrofes creció másrápidamente que el de los migrantes internos, justamenteen las mismas ramas de actividad donde se concentrabanestos últimos. En cambio si bien durante las recesionesla construcción y el servicio doméstico expulsaron aambos tipos de migrantes, en la recuperación solamentecreció el empleo de los limítrofes en esos mismossectores, no sucediendo lo mismo con los migrantesinternos”.9

Las diferencias en los niveles de calificación afavor de los limítrofes, así como su aceptación de bajossalarios y alta intensidad horaria, crearon condicionesque hicieron más atractiva la contratación de estesegmento. A partir de 1995 se produjo una caída de lasmigraciones internas al área; es probable que el altodesempleo prevaleciente en ella haya causado migraciónhacia otros centros urbanos, desocupación abierta,desaliento, inserción intermitente, es decir, distintasvariedades de un proceso creciente de desafiliaciónlaboral.

Este panorama sugiere que se habría producidola sustitución de trabajadores de la construcción y delservicio doméstico que eran migrantes internos recientespor migrantes limítrofes recientes. Los procesos deexclusión del mercado laboral se sumaron a otrasprivaciones y afectaron más fuertemente a los migrantesinternos recientes. Este grupo habría estado nutriendo,a lo largo de los últimos diez años, a un sector invisibleen las estadísticas, oculto tras la inactividad, quepodríamos clasificar como relativamente excluido. Sibien en la actualidad la información disponible no aportaevidencia suficiente para confirmar esta tendencia, eltema amerita futuras investigaciones.

2. El marco regulatorio

El área metropolitana de Buenos Aires fue un centrode atracción de las migraciones internas e internacionalesdesde la década de 1930 hasta mediados de la décadade 1970. La desaceleración de las migraciones elevó laproporción de nativos y disminuyó el peso de losmigrantes en la población del área.10 Sin embargo la

migración limítrofe continuó concentrándose allí 11 yeste patrón de distribución geográfica persistiría en eldecenio de 1990: habitaba el Gran Buenos Aires el 70%de los migrantes limítrofes con residencia en las áreasurbanas, el 75% de los migrantes limítrofes ocupadosllegados en los últimos diez años, y el 78% de losllegados en los últimos cinco años.12

Durante los años del régimen militar (1976-1983)la legislación sobre migraciones fue predominantementerestrictiva. En 1981 se aprobó la Ley General deMigraciones y de Fomento de la Inmigración 13 queestuvo dirigida a propugnar exclusivamente “lainmigración de extranjeros cuyas característicasculturales permitan su adecuada integración”, y adesalentar la proveniente de países limítrofes. Un puntoimportante fue la imposición de restricciones al trabajode los residentes transitorios y temporarios: tanto elloscomo los empleadores que optaran por contratar nonativos debían cumplir con una serie de requisitos. Apartir de este hito, e incluso una vez iniciada la etapademocrática, la legislación no tuvo una orientaciónlineal; si bien ciertos decretos restringían los flujosmigratorios, también se sancionaron amnistías, comopor ejemplo la de 1984. En 1985 (decreto 828/85), seestablecieron nuevamente restricciones a la migración–que fueron intensificadas en 1987 con la reglamentacióndel permiso de ingreso, que dificultaba la tramitaciónde una residencia legalizada– y se aplicaron políticasde control más estricto de la migración. En el deceniode 1990 se suscribieron convenios bilaterales máspermisivos respecto del ingreso de nacionales de paíseslimítrofes. Sin embargo el marco regulatorio nodesempeñó un papel disuasivo continuo respecto de ladecisión de migrar o del empleo de migrantes, ya queno siempre se pusieron en práctica controles efectivosdel cumplimiento de la legislación restrictiva. La faltade controles hizo posible la utilización de fuerza detrabajo migrante limítrofe, que de todas maneras sehacía al margen de la legalidad.

Esta situación de ilegalidad contribuyó a que lostrabajadores originarios de países limítrofes aceptarancondiciones de trabajo precarias (desprotecciónjubilatoria, mayor intensidad de trabajo, falta de accesoa la representación gremial, entre otras). Y si bien entérminos estrictamente jurídicos no había obstáculos

9 Después de una caída de la proporción de migrantes recienteslimítrofes e internos ocupados en la construcción entre 1994 y 1995,en 1996 continuó cayendo la proporción de migrantes internos,mientras aumentaba la de limítrofes. Estos últimos constituían el40% en 1995, el 53% en 1996, el 57% en 1997 y el 58% en 1998(elaboración propia basada en datos de la EPH).10 En el área metropolitana, entre los censos de 1980 y 1991, laproporción de migrantes internacionales no limítrofes en la poblaciónbajó del 4,4% al 2,5% y la de migrantes internos descendió del22,6% al 19,5%. En cambio, la proporción de no migrantes creciódel 70,6% al 75,5% (INDEC, 1991).

11 En la Ciudad de Buenos Aires, entre 1980 y 1991, la proporciónde migrantes limítrofes aumentó del 2,9% al 3,9% y se mantuvoconstante en los 19 partidos del conurbano bonaerense (INDEC, 1991).12 Estimaciones propias basadas en datos de la EPH.13 Texto de la Ley General de Migraciones y de Fomento de laInmigración, Nº 22439/1981. Véase CELS (2000) y Novick (2001).



178

para entablar juicios laborales, la nacionalidad puedehaber constituido un desincentivo para la iniciación dedemandas por parte de los trabajadores.14 Las dificultadesde acceso a la justicia, sumadas a un creciente desempleo,creaban condiciones propicias para que se extendierael uso de la fuerza de trabajo limítrofe con estándarescada vez más deteriorados. El incremento de los costosde producción no laborales (energía, comunicaciones,

transporte) estimuló a las empresas a emplear estrategiastendientes a abaratar el componente laboral de loscostos, como la contratación de trabajadores migrantes.Y la contratación de migrantes limítrofes fue másconveniente que la de migrantes internos ya que, poruna parte, sus calificaciones no eran inferiores a las deestos últimos y por la otra, conformaban una fuerza detrabajo altamente disciplinada.

IIIMigrantes internos y migrantes limítrofesen el decenio de 1990

1. Actividad, empleo y desempleo

Entre 1993 y 2000 las variaciones de los flujosmigratorios limítrofes como proporción de la poblacióntotal y de la población activa estuvieron asociadas a laevolución del PIB total, y, en particular, a la de lossectores donde se concentraban los migrantes limítrofesrecientes. En cambio, en el caso de los migrantes internosla asociación migración/producto fue negativa(cuadro 1). La demanda de mano de obra desde lossectores económicos típicos de inserción migrante,dirigida más claramente hacia los migrantes limítrofes,

fue uno de los factores que provocaron cambios en lacomposición de la población total y la población activa.El peso de los grupos migratorios de distinto origen enla población varió en esos años: la proporción demigrantes internos decayó levemente pero la demigrantes limítrofes tuvo una tendencia al alza(cuadro 2). La población económicamente activa sufriócambios en la misma dirección, pues cayó la proporciónde migrantes internos y aumentó levemente la demigrantes limítrofes (cuadro 3).

La dirección de estos cambios se refleja ademásen los distintos ritmos de crecimiento de la población

-0,16-0,550,930,60

-0,06-0,620,890,47

CUADRO 1

Argentina: Coeficientes de correlación del producto interno bruto y la migración

PIB PIBmanufactura

PIBcomercioc

1993-2000Grupos de población según origen migratorio

PIBconstruccióna

PIBserviciosb

-0,13-0,530,900,490,06

-0,600,820,34

-0,10-0,500,710,260,13

-0,540,610,05

-0,05-0,420,670,190,19

-0,450,55

-0,03

-0,36-0,630,690,68

-0,16-0,630,590,19

Migrantes internos / población totalMigrantes internos recientes / población totalMigrantes limítrofes / población totalMigrantes limítrofes recientes / población totalMigrantes internos / población económicamente activaMigrantes internos recientes / población económicamente activaMigrantes limítrofes / población económicamente activaMigrantes limítrofes recientes / población económicamente activa

Fuente: Elaboración propia sobre datos (valores absolutos) de producto interno bruto para el total del país (Ministerio de Economía, año base1993, a precios corrientes), y datos (valores absolutos) de registros de octubre de la Encuesta Permanente de Hogares, Gran Buenos Aires.

a En el caso del sector de la construcción los coeficientes de correlación se han calculado para el período 1993-1999 para evitar el sesgo queocasiona la pronunciada caída de la actividad del sector en 2000. Mientras que la crisis del tequila ocasionó una caída del 6% en el productode la construcción (1994-1995), la retracción entre 1999 y 2000 fue de -13%.

b Incluye servicios sociales, comunitarios y personales; excluye educación, salud y administración pública.c Comercio mayorista, minorista y reparaciones.

14 Entrevista con el Dr. Pedro I. Galín, Consultor en temas laborales,Buenos Aires, 4 de octubre de 2002



179

económicamente activa, de la población ocupada y delos desocupados. El crecimiento de los migrantesinternos económicamente activos se estancó, mientrasaumentaban los desempleados y caían los ocupados deeste segmento. En cambio, crecieron los activos, losocupados y los desocupados limítrofes. El factor quediferenció el comportamiento de los dos tipos demigrantes fue que el empleo aumentó solamente entrelos limítrofes (cuadro 4 y gráfico A.1 del apéndice).

La descomposición de las variaciones en elvolumen de las subpoblaciones de ocupados ydesocupados (cuadro 5) muestra que entre 1993 y 1995

los migrantes limítrofes tuvieron un papel másimportante que los migrantes internos e incluso quelos nativos en la variación del nivel de empleo.Analizando los otros períodos se observa que, si bienla contribución más relevante fue la de los no migrantes,el aporte de los migrantes limítrofes al empleo y laactividad fue mayor que el de los migrantes internos.Estos último, en todos los períodos, contribuyeron másque el resto a la desocupación urbana. El cuadro 4sugiere que durante los períodos recesivos los migrantesrecientes internos y limítrofes perdían el empleo másfrecuentemente que los nativos, si bien la pérdida era

CUADRO 4

Gran Buenos Aires: Tasas de variación media anual de la población total, activa,ocupada y desocupada, 1993-2001(Porcentajes)

Población

Fuente: Encuesta Permanente de Hogares (EPH), registros de octubre, Gran Buenos Aires.

-5,76-7,57-8,6915,20

4,003,471,80

11,79

0,750,10

-1,6010,67

1,932,521,23

10,97

Nomigrantes

Migrantesinternos

Migranteslimítrofes

Resto de migrantesinternacionales

Población totalPoblación económicamente activaPoblación ocupadaPoblación desocupada

Total

1,521,750,32

10,97

CUADRO 2

Gran Buenos Aires: Composición de la población según su condición migratoria(Porcentajes)

Años

Fuente: Encuesta Permanente de Hogares (EPH).

4,74,44,44,23,93,23,12,92,6

3,83,64,04,24,54,64,74,34,6

18,119,118,819,018,217,516,916,817,0

73,472,972,872,573,474,775,376,075,8

Población total Población totalno migrante

Población totalmigrante interna

Población totalmigrante limítrofe

Población total migranteResto internacional

100100100100100100100100100

199319941995199619971998199920002001

CUADRO 3

Gran Buenos Aires: Composición de la población económicamente activa segúnsu condición migratoria, años 1993 a 2001(Porcentajes)

Años


3,53,13,53,13,02,52,42,21,6

5,45,05,85,86,26,26,56,16,2

24,025,024,924,523,422,821,621,021,0

67,166,865,866,667,468,569,570,871,1

Población económicamenteactiva total

PEA nomigrante

PEA migranteinterna

PEA migrantelimítrofe

PEA migranteResto internacional

100100100100100100100100100

199319941995199619971998199920002001



180

mayor entre los migrantes recientes internos. Losmigrantes recientes internos no afectaron el nivel deempleo o de actividad; en cambio, contribuyen aexplicar las variaciones de la desocupación en distintosperíodos.

En la década de 1990 se expandió la tasa deactividad y de desempleo de la población total del GranBuenos Aires. Para estimar en qué medida lasvariaciones en el volumen de la oferta de trabajoafectaron las tasas de desempleo de las distintassubpoblaciones, planteamos el ejercicio siguiente. Secalculó el valor que habría alcanzado la tasa dedesempleo entre 1993-2000 con una tasa de actividadconstante y se comparó con la tasa de desempleoobservada (tasa de desempleo real); el coeficienteresultante se tomó como variable sustitutiva del efectoneto de la demanda de trabajo, que indica la porcióndel desempleo provocada por la destrucción de puestosde trabajo. Como se ve en el cuadro 6, el efecto netode la demanda de trabajo difiere entre grupos depoblación según el sexo y el origen migratorio.

Para el conjunto de la fuerza de trabajo lasvariaciones de la tasa de participación tuvieron algomás de peso que la destrucción de empleo en el aumentode la desocupación (3,1 puntos porcentuales y 2,2 puntosporcentuales, respectivamente). En cambio, los gruposcon distinto origen migratorio tuvieron uncomportamiento particular.

i) No migrantes. La tendencia general se manifestócon mayor fuerza en las mujeres que en los varones.Entre las mujeres la expansión de la tasa departicipación impulsó la de la desocupación. Entrelos varones ambos factores contribuyeron por igualal aumento de la desocupación.

ii) Migrantes internos. Los varones se caracterizaronpor la caída de la tasa de actividad, factor quecontribuyó a amortiguar el aumento que hubieraalcanzado la tasa de desocupación por efecto dela destrucción de puestos de trabajo. En efecto, deno haberse producido esta retracción de la ofertade trabajo en el caso de los varones, la tasa dedesocupación de este grupo hubiera trepado másde 12 puntos porcentuales. En cambio el aumentode la desocupación de las mujeres migrantesinternas provino en partes iguales de la destrucciónde puestos de trabajo y del aumento de la ofertade trabajo.

iii) Migrantes limítrofes. Las mujeres migranteslimítrofes aumentaron su tasa de participación,pero el incremento en la tasa de empleo fue aúnmayor, razón por la cual entre ellas cayó eldesempleo. En el caso de los varones migranteslimítrofes, la destrucción de puestos de trabajo fueel factor más determinante del aumento deldesempleo.

CUADRO 5

Gran Buenos Aires: Descomposición de los incrementos en las subpoblaciones segúnsu condición migratoria, en períodos seleccionados(Porcentajes)

Períodos Nomigrantes

Migrantesinternos


Resto de migrantesinternacionales

Totala


a Los totales excluyen los casos en que no se especifica condición migratoria.

111910

44188

456383

1995-19931997-19932001-1993

100100100

Población total

3141510

45151

376989

1995-19931997-19932001-1993

100100100

Población económicamente activa

1003211

6889

1995-19931997-19932001-1993

100100100

Población ocupada

341

758

262523

646569

1995-19931997-19932001-1993

100100100

Población desocupada



181

En el cuadro 7 se estima el efecto de la migraciónlimítrofe sobre las tasas de actividad y de desocupacióngenerales. Ambas tasas se recalcularon bajo el supuestode que no hubiera aumentado la migración limítrofedesde 1993, e incluso llegando al extremo de suponer

que en los últimos diez años no hubiera habido ingresode migrantes. Las diferencias son leves. En efecto, sibien el signo es el esperado (disminución en ambastasas), dada la magnitud relativamente menor de losmigrantes limítrofes en relación al resto de los grupos,

CUADRO 6

Gran Buenos Aires: Cambios en la desocupación, según condición migratoria(Porcentajes)

Población segúncondición migratoria


3,1

4,92,09,7

-1,7-5,34,1

1,90,12,3

2,2

-0,32,5

-5,4

9,512,54,2

0,55,8

-4,7

14,9

14,812,618,0

16,014,717,9

14,417,610,3

9,6

10,28,0

13,7

8,37,49,6

12,111,712,6

Tasa dedesocupación

1993

Tasa dedesocupación

2000

Efectoempleo

Efectoactividad

Población activa total

No migrantes Varones Mujeres

Migrantes internos Varones Mujeres

Migrantes limítrofes Varones Mujeres

Diferencia entretasas de desempleo,

1993 y 2000

5,3

4,64,64,3

7,87,38,4

2,35,9

-2,4

CUADRO 7

Gran Buenos Aires: Recálculo de tasas de actividad y desocupación(Porcentajes)

43,344,944,144,844,644,044,0

62,261,259,7

57,357,754,4

39,541,141,4

Nomigrantes

Migrantesinternos


Total

1993199620011996a

1996b

2001a

2001b

Dif. % respecto dela tasa observada

-0,06-0,22-0,11-0,11

A. Tasa de actividad

9,618,819,318,517,618,717,9

12,119,322,8

8,319,320,0

10,219,118,8

Nomigrantes

Migrantesinternos


Total

1993199620011996c

1996d

2001c

2001d

Dif. % respecto dela tasa observada

-0,4-1,2-0,6-1,4

B. Tasa de desempleo


a Nueva tasa, suponiendo ausencia de nuevos migrantes limítrofes desde 1993. La cantidad de migrantes limítrofes activos y totales seríaigual a la de 1993.

b Nueva tasa, sin migrantes limítrofes recientes.c Nueva tasa, suponiendo que la desocupación de migrantes limítrofes es igual a la de 1993.d Nueva tasa, sin desocupados migrantes limítrofes recientes y sin ocupados migrantes limítrofes recientes, redistribuyendo los puestos de

trabajo.



182

la proporción en la que esas tasas caen es marginal: latasa de actividad disminuye en menos de un puntoporcentual y la tasa de desocupación abierta en pocomás de ese valor (en ambos casos bajo el supuesto másrestrictivo).

Se estimó también el impacto de las migracionesen las tendencias que son esperables para las tasas deactividad, empleo y desempleo según el comportamientoobservado a lo largo del decenio de 1990. Mediante elanálisis de regresiones lineales por mínimos cuadradosordinarios se tomaron como variables independientesla proporción de migrantes internos y limítrofes en laoferta de trabajo y en la población ocupada y comovariables dependientes las tasas mencionadas (cuadrosA.2 y A.3 del apéndice).15 El análisis de las regresionesmuestra que las migraciones limítrofes afectaron casiexclusivamente a los jóvenes no calificados, pero noal resto de los grupos de edad, ni a aquellos con nivelesaltos de educación (por ejemplo, la tasa de empleo delos menores de 30 años con enseñanza secundariaincompleta cae frente a la presencia de migranteslimítrofes recientes en la oferta de trabajo).

En síntesis, los cuadros indican que se detuvieronlas migraciones internas, no así aquellas desde paíseslimítrofes, y esto afectó el peso de ambos grupos en lapoblación activa. El volumen de migrantes no fuesuficiente para afectar las tasas de actividad, empleo odesempleo. Además, creció la actividad económica delas mujeres no migrantes nativas, migrantes internas ymigrantes limítrofes; pero sólo en las mujeres migrantesinternas se concentraron las pérdidas de puestos detrabajo. Por su parte, en el caso de los varones bajó laproporción de ocupados en los tres grupos, pero lacaída de mayor magnitud se dio entre los migrantesinternos.

2. Inserción ocupacional

Para analizar la inserción ocupacional de migrantes seutilizó una mancomunación de datos, adicionando losregistros de octubre de la EPH en los años 1993, 1995,1997, 1999 y 2001; esto permitió aumentar la cantidadde casos para hacer posible el análisis, bajo el supuestode que a lo largo del período los grupos mantienencaracterísticas comunes.16

En la década de 1990 los patrones de inserciónsectorial de los ocupados migrantes –tanto limítrofes

15 Para contar con observaciones suficientes se utilizaron los registrosde mayo y octubre de la EPH entre octubre de 1993 y mayo de 2002.16 Véase el segundo párrafo del apéndice.

como provinciales– llegados al área del Gran BuenosAires no habían cambiado sustancialmente respecto delas tendencias vigentes con anterioridad. Continuaríala concentración del conjunto migrante (independien-temente del año de llegada) en la construcción, elservicio doméstico, y la rama textil, si bien en estadécada los limítrofes tuvieron mayor peso. Estos tressectores ocupaban al 46,4% de los migrantes limítrofesy el 32,3% de los migrantes internos recientes;por otra parte, si no se tiene en cuenta el año de llegada,una proporción más alta de limítrofes que de internostrabajaba en estas actividades: 57,6% y 27%,respectivamente.

Durante la etapa de crecimiento económico –hasta1995– los migrantes limítrofes continuaron siendodemandados por el crecimiento de sectores económicosurbanos típicos, lo que no sucedía con los migrantesinternos; en cambio, en la etapa recesiva, cuando laconstrucción y la manufactura se transformaron enexpulsores netos de fuerza de trabajo, ambos gruposde migrantes se vieron afectados por la caída de lademanda de fuerza de trabajo.

CUADRO 8

Gran Buenos Aires: Composición de losmigrantes recientes ocupados en el sectorde la construcción, según origen migratorio,en los años 1993 a 2001(Porcentajes)

Años

Fuente: Elaboración propia sobre datos de registros de octubrede la Encuesta Permanente de Hogares (EPH).

100100100100100

41,554,366,993,180,3

Migrantes recientesinternos

Migrantes recienteslimítrofes

Total

58,545,733,16,9

19,7

19931995199719992001

CUADRO 9

Gran Buenos Aires: Composición de losmigrantes recientes ocupados en el serviciodoméstico, según su origen migratorio,en los años 1993 a 2001(Porcentajes)

Años

Fuente: Elaboración propia sobre registros de octubre de laEncuesta Permanente de Hogares (EPH).

100100100100100

55,058,579,070,991,1

Migrantes recientesinternos

Migrantes recienteslimítrofes

Total

45,041,521,029,18,9

19931995199719992001



183

Los migrantes limítrofes ocuparon puestos queantes ocupaban los internos, en los empleos asalariadosno registrados en la construcción y en el serviciodoméstico, y en menor medida en la industria del vestidoy el calzado; los internos se refugiaron másfrecuentemente en empleos por cuenta propia.

Entre los varones, el 36,4% de los migranteslimítrofes recientes y el 10,7% de los internos estabaocupado en la construcción; entre las mujeres, el 63,8%de las migrantes limítrofes estaba ocupado en el serviciodoméstico frente al 40,4% de las internas.17

Aun cuando se observa una continuidad históricaen la proporción de asalariados en ambos grupos, esclaro que en el decenio de 1990 los puestos asalariadosen los sectores económicos típicos de construcción yservicio doméstico quedaron para los migranteslimítrofes (77% y 51%, respectivamente). En el caso

17 Sobre la base de los datos mancomunados, en el período 1993-2001 la proporción de migrantes limítrofes recientes entre los ocupadosera del orden del 2,4% y la de migrantes internos recientes del ordendel 2,6%. Dada la histórica sobrerrepresentación de estos grupos enla construcción y el servicio doméstico procede introducir lacomparación sectorial. El 45% de los ocupados en servicio domésticoeran migrantes internos, el 13% eran migrantes limítrofes y el 41%eran no migrantes; pero al restringir la comparación al grupo demigrantes recientes (hasta 10 años), la proporción de limítrofesasciende al 48% y la de migrantes internos al 40%. En la construcción,los migrantes internos representan el 35% de los ocupados, los nomigrantes el 47% y los limítrofes el 16%; nuevamente, si se considerala composición de los ocupados con residencia de hasta 10 años, loslimítrofes trepan al 49%, los internos al 29% y los no migrantes(nacidos en la provincia de Buenos Aires que se trasladan al áreametropolitana de Buenos Aires) representan el 21%. Fuente: datosmancomunados de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH).

de las mujeres en el servicio doméstico se da la mismatendencia y los porcentajes de asalariadas sonrespectivamente del 84% y 76%.

CUADRO 10

Gran Buenos Aires: Distribución demigrantes internos y limítrofes recientes,según rama de actividad(Porcentajes)

Sexo

Fuente: Datos mancomunados de la Encuesta Permanente de Hogares(EPH) correspondientes a registros de octubre, Gran Buenos Aires,años 1993, 1995, 1997, 1999 y 2001.

27,819,2

53,0,0

100,0,0

28,536,435,1

100,0,0

Rama MigrantesInternos Limítrofes

Total

ManufacturaConstrucciónResto

Total

Varones 27,310,7

62,0,0

100,0,0

11,350,7

38,0,0

100,0,0

12,0,063,824,2

100,0,0

ManufacturaServ. domésticoResto

Total

Mujeres 10,840,448,8

100,0,0

CUADRO 11

Gran Buenos Aires: Composición de losasalariados migrantes recientes, segúnorigen migratorio, 1993 y 2001(Porcentajes)

Asalariados

Fuente: Elaboración propia sobre datos de la Encuesta Permanentede Hogares (EPH), registros de octubre, Gran Buenos Aires.

100100

Internos Limítrofes Total

64,661,6

19932001

35,438,4

CUADRO 12

Gran Buenos Aires: Composición de losmigrantes recientes, según origen y porcategoría ocupacional, en dos ramas deactividad(Porcentajes)

Rama


0,831,667,6

100,0

22,877,2

100,0

Categoríaocupacional

MigrantesInternos limítrofes

Total

PatrónCuenta propiaAsalariado

Total

Construcción 2,246,551,3

100,0

19,580,5

100,0

16,183,9

100,0

Cuenta propiaAsalariado

Total

Servicio doméstico 23,876,2

100,0

CUADRO 13

Gran Buenos Aires: Beneficios laborales delos asalariados, según su condiciónmigratoria(Porcentajes)

Protección laboral


44,542,313,2

100,0

26,160,213,7

100,0

AsalariadosMigrante Migrante

interno reciente limítrofe reciente

Total

Todos los beneficiosSin beneficiosAlgún beneficio

Total

55,331,912,8

100,0

La incidencia de la precariedad laboral –el trabajono registrado– fue superior entre los limítrofes:solamente el 26% de los asalariados limítrofes trabajabaen empleos protegidos, el 60,2% no estaba registrado,



184

y el resto accedía a algún beneficio; entre los internos,en cambio, los estándares de protección eran bajos peroalgo superiores a los de los limítrofes (Cuadro 13).

3. Nivel educativo e ingresos

Las diferencias de nivel educativo entre migranteslimítrofes e internos no se evidencian en el conjunto

de los ocupados, sino en los ocupados en el serviciodoméstico y la construcción. En las mujeres ocupadasen el servicio doméstico, la proporción que habíaterminado la educación secundaria era más alta entrelas migrantes limítrofes que entre las migrantes internas.En los varones que trabajaban en la construcción, elnivel educativo de los migrantes desde las provinciasera más bajo que el de los limítrofes, si bien la diferencia

CUADRO 14

Gran Buenos Aires: Composición de los migrantes ocupados, totales y en dos ramasde actividad, según su nivel educativo(Porcentajes)

Nivel educativo Total

Secundario completoSecundario incompleto

Total


Total


Total


Total


Total

34,665,4

100,0

32,367,7

100,0

38,561,5

100,0

8,991,1

100,0

100,0

100,0

34,665,4

100,0

31,768,3

100,0

38,761,3

100,0

23,176,9

100,0

6,493,6

100,0

34,665,4

100,0

30,569,5

100,0

39,160,9

100,0

34,665,4

100,0

10,189,9

100,0

Ocupados, total

Ocupados, varones

Ocupados, mujeres

Servicio doméstico, total

Construcción, total

Fuente: Datos mancomunados de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) correspondientes a registros de octubre, Gran Buenos Aires, años1993, 1995, 1997, 1999 y 2001.

MigrantesInternos limítrofes

CUADRO 15

Gran Buenos Aires: Estructura del nivel educativo de los ocupados migrantesrecientes, según lugar de origen(Porcentajes)

Bolivia Total

70,829,2

100,0

21,178,9

100,0

6535

100

64,335,7

100,0

Sin secundario completoCon secundario completo

Total

Fuente: Datos mancomunados de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) correspondientes a registros de octubre, Gran Buenos Aires, años1993, 1995, 1997, 1999 y 2001.

Nivel educativo Paraguay Perú Uruguay

88,711,3

100,0

Corrientes Total

67,632,4

100,0

56,843,2

100,0

7030

100

87,612,4

100,0

Sin secundario completoCon secundario completo

Total

Nivel educativo Chaco Entre Ríos Santiago

79,620,4

100,0

82,817,2

100,0

Tucumán



185

entre ambos los dos segmentos era menos marcada queentre las mujeres (cuadro 14).

Los migrantes limítrofes mantuvieron en el deceniode 1990 características similares a las que exhibían enlas dos décadas anteriores y que compartían con losmigrantes internos: niveles bajos de educación ycalificación. El cambio que trajo la década de 1990 fueel de hacer visible el deterioro de los niveles educativosde los migrantes internos respecto de aquellos de loslimítrofes.

Los migrantes internos provenían mayoritariamentede provincias en las que los niveles de deserción,repitencia y edades altas en la enseñanza secundariaeran claramente mayores que en las demás, y sobretodo que en el área metropolitana. Más que unmejoramiento de los niveles de calificación de loslimítrofes, lo que se manifestó fue el descenso relativode la formación de los migrantes nativos que llegaronal Gran Buenos Aires a partir de la década de 1980(datos de la Red Federal de Educación del Ministeriode Educación).

En parte, los migrantes limítrofes estaban encondiciones más favorables para ser requeridos por las

ramas de actividad en que tradicionalmente se insertabanlos trabajadores migrantes recientes: la construcción yel servicio doméstico. Con niveles de educacióncomparables y en algunos casos superiores, y dispuestosa aceptar salarios y condiciones de trabajo más flexibles,fueron más demandados que sus pares migrantesinternos. Esta es una explicación posible del impactodiferencial de la crisis en los migrantes limítrofes y enlos internos.

A lo largo del período considerado, los limítrofestrabajaron en condiciones más desventajosas. Susingresos mensuales se mantuvieron por debajo de lospercibidos por los migrantes internos, asalariados y noasalariados, y sus jornadas de trabajo eran más largas(cuadro 16). La cantidad de horas trabajadas por loslimítrofes fue creciendo, incluso mientras caía lademanda de trabajo; en cambio, disminuían las horastrabajadas por los migrantes internos, sobre todo en laconstrucción y el servicio doméstico, lo que reflejabala caída de la demanda por ese segmento. Los ingresosreales de los migrantes limítrofes quedaron por debajodel promedio general y del de los internos (gráficos 1y 2).

Evolución del ingreso del horario real deasalariados según condición migratoriainterna o limítrofe(1993 =100)

GRAFICO 1

120

100

80

60

40

20

01993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Fuente: Encuesta Permanente de Hogares (EPH), registros de octubre,Gran Buenos Aires.

MI

ML

PROM.GRAL.

Evolución del ingreso mensual realde asalariados según condición migratoriainterna o limítrofe (1993 =100)

GRAFICO 2

120

100

80

60

40

20

01993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

MI

ML

PROM.GRAL.

Fuente: Encuesta Permanente de Hogares (EPH), registros de octubre,Gran Buenos Aires.

CUADRO 16

Gran Buenos Aires: Coeficientes del ingreso horario, ingreso mensual y horastrabajadas de los migrantes limítrofes recientes respecto de los correspondientesa los migrantes internos recientes

Fuente: Encuesta Permanente de Hogares, registros de octubre, Gran Buenos Aires.

Condiciones laborales 2000

Ingreso horarioIngreso mensualHoras trabajadas

Ingreso horarioIngreso mensualHoras trabajadas

0,800,801,00

0,850,790,96

0,810,901,06

0,850,891,05

0,770,740,93

0,830,730,93

Totales

Asalariados

Migrantes limítrofes 1993 1994 1996

0,860,891,02

0,850,891,04

0,910,911,00

0,930,910,98

1998 1999

0,700,721,07

0,720,781,15

1997

0,770,911,14

0,730,891,17

1995

0,690,771,06

0,700,771,04

2001

0,770,811,10

0,770,831,11



186

IVConclusiones

Las transformaciones económicas y del mercado detrabajo que se dieron en década de 1990 afectaron losritmos migratorios al Gran Buenos Aires; a lo largo detoda la década perduró la migración limítrofe y tendióa disminuir la migración interna. La hipótesis de quehabría tenido lugar un efecto de retorno o retiro de lamigración interna, empujada por la caída de la demandade trabajo, merece ser investigada.

Los cambios en la inserción laboral de los migrantesinternos estuvieron inducidos por la demanda laboral,que, sobre todo en la construcción y el serviciodoméstico, privilegió la incorporación de segmentosde la fuerza de trabajo con menores exigencias deprotección, en puestos de trabajo precarios, encondiciones de trabajo desfavorables y con salariosbajos. Como había habido cambios en la composiciónde la oferta –un leve mejoramiento del nivel educativode los migrantes limítrofes respecto del nivel de losmigrantes internos– la demanda se reorientó hacia losprimeros. En la literatura sobre migraciones en el casoargentino, diversos autores han hecho hincapié en unaexplicación basada en la oferta: así, la hipótesis quesostiene que no habría existido competencia entremigrantes limítrofes y migrantes internos, se refieresobre todo a las décadas previas a la de 1990, y planteaque los nativos no estuvieron dispuestos a aceptar esospuestos de trabajo. Llegado el decenio de 1990,argumentan, la expansión del desempleo en el áreametropolitana y la destrucción de empleos podríaprovocar competencia entre ambos grupos detrabajadores. Sin embargo, no parece claramentedesarrollado el análisis del papel de la demanda en lacompetencia entre esos dos segmentos migrantes. Elpresente trabajo concluye que el factor con más pesoha sido la reorientación de la demanda de trabajo, dadoslos cambios en la composición de los flujos migratorios:el aumento del nivel educativo de los migranteslimítrofes y el descenso del de los internos. Este procesollevó al desplazamiento de los migrantes internosrecientes en los sectores típicos de inserción demigrantes; cayó la tasa de actividad de los migrantes

internos, lo que sería un indicador de desaliento, mientrasque aumentó la actividad de los limítrofes, aunque eldesempleo afectó a ambos grupos. Los limítrofes quepermanecieron ocupados ingresaron en puestos conjornadas laborales extensas y bajas remuneracioneshorarias. En la construcción cayó el empleo, y en elservicio doméstico la caída fue menor, pero en ambossectores se elevó la proporción de migrantes limítrofes.

La expansión del desempleo desde mediados dela década de 1980 seguramente ha incidido en laconformación de un núcleo persistente de desocupadosque no han podido reinsertarse en los sucesivos períodosde reactivación económica. Sin embargo, en losdiagnósticos sobre la situación social del áreametropolitana a menudo se ha minimizado el volumeny la extensión de este núcleo de desempleo y, por lotanto, de pobreza estructural.

Nuestro argumento –que requiere una investigaciónmás detallada– sugiere que las transformacionesseñaladas incidieron sobre la composición de este sectorde pobreza y desempleo estructurales. En los deceniosde 1970 y 1980, la pobreza estructural estuvo más ligadaa ambos sectores de migrantes –internos y limítrofes–si bien con mayor incidencia de la pobreza entre loslimítrofes. En cambio, en la década de 1990 la extensióndel desempleo y la persistencia de la pobreza secircunscribieron más claramente al conjunto de losmigrantes internos. Los migrantes internos serían losmás proclives a sufrir situaciones de fuerte privaciónsocial, iniciando un descenso hacia la exclusión. Esteno es un proceso reciente, sino un nuevo patrón dedistribución del acceso a actividades generadoras deingresos, que facilitó el ciclo de reproducción de la“trampa de la pobreza”. La sustitución de segmentosdesfavorecidos en el mercado de trabajo aleja de quienesfueron desplazados las posibilidades de inserción laboraly, en general, de obtención de ingresos.

Estos procesos han estado configurando un nuevoescenario social, con divisiones cada vez máspronunciadas entre los ocupantes de empleos precariosy los desocupados “no elegibles”.



187

Apéndice

Características de la Encuesta Permanente de Hogares(EPH) que efectúa el INDEC

Esta encuesta se desarrolla sobre la base de un conjuntode muestras de los principales aglomerados urbanos delpaís, que representan aproximadamente el 70% de lapoblación nacional urbana. La población del GranBuenos Aires, que abarca la Ciudad de Buenos Airesy 19 partidos del conurbano bonaerense, alberga el 30%de la población total del país y aproximadamente el40% de la población urbana total. La recopilación dedatos se realiza dos veces al año, durante los meses demayo y octubre, y las unidades de observación son loshogares. La muestra de hogares del Gran Buenos Aireses representativa del 100% de la población delaglomerado. La información que se recolectacorresponde a características de los hogares y de losindividuos. Entre las primeras cabe destacar el tamañoy composición del hogar y las características de lavivienda; entre las segundas se encuentran variablesdemográficas, laborales, de ingresos, educacionales yde migración.

Mancomunación de registrosLa estrategia metodológica elegida para esta parte delestudio, consistente en constituir un conjuntomancomunado de registros, permite realizar tabuladosa un nivel de desagregación mayor que el usual para eltrabajo basado en los registros que se obtienen porseparado en cada recopilación de datos realizada porla EPH (es decir, en cada “onda” de datos), sin que losresultados pierdan significación. El supuesto sobre elque se asienta la utilización de este procedimiento esque la década de 1990 fue homogénea en materia deincentivos y desincentivos, y que los cambios quehubieran podido ocurrir en cada período son de pequeñamagnitud y, por lo tanto, no modifican el balance final.La mancomunación de datos se realizó con los registros de octubre de 1993, 1995, 1997, 1999 y 2001, teniendoen cuenta que entre uno y otro de ellos se produjo larotación completa de los hogares que responden,evitando la superposición de registros correspondientesa los mismos individuos.

CUADRO A.1

Gran Buenos Aires: Composición de los migrantes recientes residentes, según lugarde origen(Porcentajes)

Octubre de 1993 Octubre de 2000

13,616,26,9

11,07,7

11,433,2

100,0

15,542,65,7

27,29,0

100,0

16,542,427,47,46,3

100,0

8,49,27,59,97,8

21,735,5

100,0

CorrientesChacoEntre RíosSantiagoTucumánMisionesResto provincias

Total migrantes de provincias

BoliviaParaguayPerúUruguayResto

Total migrantes limítrofes

Fuente: Encuesta Permanente de Hogares (EPH).

Migrante limítrofereciente

Migrante internoreciente

Migrante limítrofereciente

Migrante internoreciente

Provincia o país



188

GRAFICO A.1

Gran Buenos Aires: Evolución de la población ocupada, según su condición demigración(Indice 1993=100)


140

130

120

110

100

90

60

80

70

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Población ocupadaPoblación ocupada migrante internaPoblación ocupada migrante limítrofe

5,5% 9,5%

6,6% 17,7%

17,7%11,8%

11,8% 24,0%

5,9%

11,1%

3,9%

50,0%45,0%40,0%35,0%30,0%25,0%20,0%15,0%10,0%5,0%0,0%

MIV1993

MLV1993

MIV2000

MLV200012,2%

Fuente: Encuesta Permanente de Hogares (EPH), registros de Octubre, Gran Buenos Aires.a MLV= Migrantes limítrofes varones. MIV= Migrantes internos varones.

GRAFICO A.2

Gran Buenos Aires: Intervalos de confianza al 90% de tasas de desocupación abiertade migrantes limítrofes e internos, varonesª



189

CUADRO A.2

Gran Buenos Aires: Análisis de regresión lineal por mínimos cuadrados ordinariosaVariable independiente: Participación de migrantes limítrofes recientes en la poblacióneconómicamente activa (PEA)

Variabledependiente

(1)

Variableindependiente

Fuente: Elaboración propia sobre datos de los registros de mayo y octubre entre octubre de 1993 y mayo de 2002, Gran Buenos Aires.

a Las cifras entre paréntesis corresponden a error estándar. Los tramos de edad se definieron así: jóvenes (entre 16 y 29 años); adultos (entre30 y 44) y mayores (más de 45 años).

b Significativo al 10%.c Significativo al 5%.

-13,537

0,154

-17,181

0,222

Participación de migranteslimítrofes recientes en la PEA

R2

Nº de observaciones: 18

11,241

0,163

-9,867

0,287

4,654

0,214

13,106

0,260

Variabledependiente

(2)

Variabledependiente

(3)

Variabledependiente

(4)

Variabledependiente

(5)

Variabledependiente

(6)

Variabledependiente

(7)

Variables dependientes:

(1) Tasa de empleo de migrantes internos recientes jóvenes sin secundario completo(2) Tasa de empleo de migrantes internos antiguos jóvenes sin secundario completo(3) Tasa de empleo de migrantes limítrofes recientes jóvenes sin secundario completo(4) Tasa de empleo de no migrantes mayores sin secundario completo(5) Tasa de actividad de no migrantes jóvenes sin secundario completo(6) Tasa de actividad de migrantes limítrofes jóvenes sin secundario completo(7) Tasa de actividad de migrantes limítrofes antiguos mayores sin secundario completo

(7,942) (6,378)b (2,229)b-21,103

0,212

(10,167)b (3,885)c (8,030)c (5,523)c

6,9% 12,6%

6,7% 19,8%

22,0%14,2%

5,4% 16,2%

7,7%

13,1%

5,7%

45,0%40,0%35,0%30,0%25,0%20,0%15,0%10,0%5,0%0,0%

MIM1993

MLM1993

MIM2000

MLM2000

Fuente: Encuesta Permanente de Hogares (EPH), registros de Octubre, Gran Buenos Aires.a MLM= Migrantes limítrofes mujeres. MIM= Migrantes internas mujeres.

GRAFICO A.3

Gran Buenos Aires: Intervalos de confianza al 90% de tasas de desocupación abiertade migrantes limítrofes e internos, mujeresª

10,8%



190

CUADRO A.3

Gran Buenos Aires: Análisis de regresión lineal por mínimos cuadrados ordinariosaVariable independiente: Tasa de participación de migrantes limítrofes recientes en la poblaciónocupada

Variabledependiente

(1)

Variableindependiente

Fuente: Elaboración propia sobre datos de registros de mayo y octubre, entre octubre de 1993 y mayo de 2002, Gran Buenos Aires.

a Las cifras entre paréntesis corresponden a error estándar. Los tramos de edad se definieron así: jóvenes (entre 16 y 29 años); adultos (entre30 y 44) y mayores (más de 45 años).

b Significativo al 10%.c Sifnificativo al 5%.

Porcentaje de migrantes limítrofesrecientes en el total de ocupados

R2

Nº de observaciones: 18

Variabledependiente

(2)

Variabledependiente

(3)

Variabledependiente

(4)

Variabledependiente

(5)

Variables dependientes:

(1) Tasa de empleo de migrantes internos recientes jóvenes sin secundario completo(2) Tasa de empleo de migrantes internos antiguos jóvenes sin secundario completo(3) Tasa de empleo de migrantes internos antiguos adultos sin secundario completo(4) Tasa de empleo de no migrantes mayores sin secundario completo(5) Tasa de actividad de migrantes limítrofes recientes jóvenes sin secundario completo

-11,170

0,112

(7,861)11,988

0,198

(6,031)b7,299

0,154

(4,285)3,911

0,162

(2,224)b-18,648

0,281

(7,463)c

Las migraciones provenientes de países limítrofes hanrepresentado tradicionalmente una proporción baja dela población total: 2,4% hasta 1980 y 2,5% en 1991.El flujo migratorio limítrofe, que había crecido en laprimera mitad del decenio de 1970, se desaceleró entre1975 y 1980.

El crecimiento de la población total en Argentinaha seguido una tendencia decreciente: las tasas anuales

medias en los decenios de 1970, 1980 y 1990 alcanzarona 1,8%, 1,6% y 1%, respectivamente (INDEC, censo de1970, 1980 y 1991).18 Al disminuir las migracionesinternacionales no limítrofes, aumentó la proporciónde migrantes limítrofes en el total de migrantes,llegando al 52% en 1991 (INDEC, 1991).

18 Para el período 1991–2001 se ha estimado la tasa de variaciónsegún los datos preliminares del Censo Nacional de Población 2001.



191

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Hogares, pobreza y políticasen épocas de crisis.México, 1992-1996

Benjamín Davis, Sudhanshu Handa y Humberto Soto

En la década anterior a la crisis de 1995, mejoraron en México los

indicadores de desarrollo humano. Aplicando técnicas de descomposición,

el artículo mide el efecto de esas mejoras en las condiciones de los hogares

para enfrentar la crisis. La caída del consumo entre 1994 y 1996 se explica

con creces por la reducción de la rentabilidad de las diversas características

de los hogares, en tanto que la variación de éstas sirvió para mitigar (si

bien en mucho menor medida) los efectos negativos de la crisis. De

haberse mantenido las características de 1992 de los hogares, la pobreza

rural en 1996 habría superado en 48% la magnitud observada. Por otro

lado, la simulación muestra que si en ese período hubiese existido el

programa PROGRESA, al cabo de un año la brecha de pobreza rural y su

severidad habrían disminuido. Se concluye que los programas sociales

orientados al desarrollo de largo plazo también pueden servir como

medidas de protección durante una crisis macroeconómica.


Benjamín Davis

Economista,

Organización de las Naciones Unidas

para la Agricultura y la Alimentación/ESA


Sudhanshu Handa

Profesor Adjunto,

Departamento de Políticas Públicas,

Universidad de Carolina del Norte


Humberto Soto

Investigador Adjunto,

Departamento de Economía,

Universidad Iberoamericana,

México, D.F.


193


HOGARES, POBREZA Y POLITICAS EN EPOCAS DE CRISIS. MEXICO, 1992 - 1996 • B. DAVIS, S. HANDA Y H. SOTO

194

IIntroducción

En 1995, México atravesó por una de las peores crisiseconómicas de su historia reciente, en el curso de lacual el PIB per cápita cayó 9% y los salarios reales seredujeron 25%. Sin embargo, la crisis fue precedidapor más de un decenio de mejoramiento de losindicadores sociales y económicos y por cambiosestructurales importantes en la economía. Sin dudaalguna, cuando se desencadenó la crisis la sociedadmexicana no era la misma de diez años antes. Cabeentonces preguntarse hasta qué punto estos cambios delargo plazo de la sociedad mexicana influyeron en lacapacidad de los hogares de soportar la crisis y, endefinitiva, de superarla. Para responder a eseinterrogante, volvemos al problema central de�crecimiento versus desarrollo�, que ha preocupado alos estudiosos del desarrollo desde comienzos deldecenio de 1980. En los cinco años anteriores a la crisisdel peso, el PIB mexicano creció en promedio un 3%anual pero, lo que es más importante, el país habíaestado inserto en un período aún más prolongado dedesarrollo, como lo demuestran la caída de la mortalidadinfantil (niños de 0 a 1 año) y el mayor acceso a laeducación, así como las reformas estructurales llevadasa cabo. Lo que nos propusimos fue cuantificar en quémedida este �desarrollo� sirvió para mitigar lasconsecuencias negativas de la crisis macroeconómicade 1995. Al perseguir esta finalidad, contribuimos alconocimiento de las ventajas e inconvenientes queacarrea la aplicación de estrategias de desarrollo quecentran la atención en un concepto restringido delcrecimiento económico, comparadas con aquéllas quepersiguen simultáneamente objetivos de crecimiento ydesarrollo.

En este artículo comenzamos por describir la crisismexicana y pasar revista al desempeño del país enmateria de pobreza, crecimiento e indicadores sociales.A continuación, examinamos la forma en quereaccionaron los hogares a la crisis macroeconómicade 1995. Luego, utilizando técnicas estándares,descompusimos las variaciones del consumo que seprodujeron en 1992, 1994 y 1996, distinguiendo entrelas que obedecieron a diferencias en el entorno y en lasinstituciones y aquéllas que se debieron a diferenciasen las características de los hogares. Por último,investigamos el papel que pueden desempeñar losprogramas sociales en la mitigación y alivio de lapobreza durante las crisis macroceconómicas,examinando dos de los principales programas socialesmexicanos: el Programa de Apoyos Directos al Campo(PROCAMPO) y el Programa de Educación, Salud yAlimentación (PROGRESA), ahora llamado Oportunidades.

Nuestro análisis se basa en los datos de tresencuestas nacionales sucesivas � de 1992, 1994 y 1996- sobre los ingresos y gastos de los hogares (ENIGH),llevadas a cabo por el Instituto Nacional de Estadística,Geografía e Informática (INEGI) de México. Las encuestasmencionadas no ofrecen observaciones de datos depanel, sino más bien observaciones repetidas de cortetransversal que abarcan todas las formas de ingresos ygastos. La encuesta correspondiente a 1994 se llevó acabo antes de la crisis, de modo que los efectos de esteshock exógeno se captaron comparando las encuestasde 1994 y 1996.

< Agradecemos las observaciones de Marco Stampini, GabrielDemombynes, Daniel Hernández, Oscar Altimir y un comentaristaanónimo. Asimismo, agradecemos a Emmanuel Skoufias sus primerostrabajos para construir los agregados del consumo y a Susan Parkerpor la información que nos proporcionó. Además, querríamosmencionar a José Gómez de León (1946-2000), quien formulóobservaciones a una versión anterior de este trabajo y con quientuvimos el honor de trabajar en el programa PROGRESA.



195

IIReforma económica y crisis

Durante la presidencia de Carlos Salinas de Gortari(1988-1994), México inició un programa de reformaseconómicas estructurales. Tales reformas constituyeronuna reacción a la serie de crisis que había afectado ala economía mexicana desde 1976, así como a laestrategia de desarrollo basada en la sustitución deimportaciones que se había aplicado en el país a lolargo de los decenios anteriores. El gobierno suscribióel Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros yComercio (GATT), firmó el Tratado de Libre Comercio(TLC) de América del Norte con Canadá y los EstadosUnidos; privatizó la mayoría de las empresas estatales;inició cambios en el sistema de tenencia de la tierra enel sector ejidal (de reforma agraria) mediante lamodificación del artículo 27 de la Constitución, lo queafectó a más de la mitad del territorio mexicano; ymodificó el papel que desempeñaba el Estado en elcrédito, la comercialización y otros servicios de apoyoa la agricultura.

En el primer año de gobierno del presidente ErnestoZedillo (1994-2000), la sobrevaluación del tipo decambio y la dependencia de inversiones extranjeras decorto plazo de carácter inestable condujeron a una gravecrisis cambiaria. Esta desembocó en una fuerte

devaluación (120% entre diciembre de 1994 y marzode 1995), elevadas tasas de inflación, alzas desorbitadasde las tasas de interés real, e inestabilidadmacroeconómica hasta 1996. En 1995, el PIB real cayómás de 6% (8,6% per cápita) al entrar la economía enun severo ciclo recesivo. Al año siguiente la economía repuntó, creciendo 5% (casi 3% per cápita). Pese a lareactivación, sin embargo, entre 1994 y 1996 el salariomedio real por día tuvo una caída de 24% (tras aumentar21% entre 1992 y 1994) y en 1997 se mantuvoprácticamente invariable (Banco de México, 1999;INEGI, 1999).

La crisis golpeó con más fuerza los ingresossalariales que los no salariales, lo que influyó para quelas zonas urbanas se vieran más severamente afectadaspor la consiguiente baja del consumo. Mientras queen las zonas rurales el consumo per cápita se redujo un4%, en las zonas urbanas tuvo una sorprendente caídade 27% entre 1994 y 1996. Como puede verse en loscuadros 1 y 2, en las zonas urbanas el consiguienteincremento de las tasas de pobreza extrema y moderadatriplicó con creces las de las zonas rurales. Más adelantese examinan estos cambios con mayor detalle.

CUADRO 1

México: Incidencia de la pobreza, según el umbral de pobreza relativa,1992, 1994 y 1996

UrbanaNacional

Fuente: Elaborado por los autores, con datos de la Encuesta nacional de los ingresos y gastos de los hogares (ENIGH) de 1992, 1994 y 1996.

1994

709

251015

278

251015

772

291216

Consumo mensual per cápita (pesos de 1994)

Porcentaje de hogares en situación de pobrezaTotal pobres Pobreza extrema Pobreza moderada

1992 1994 1992

650

281216

617

361620

1996 1992

265

311516

1994

843

251015

1996

535

311318

1996

266

281216

Rural

CUADRO 2

México: Variación porcentual de la pobreza, según el umbral de pobreza relativa,1992, 1994 y 1996

UrbanaNacional


9

-13-18-9

Consumo mensual per cápita (pesos de 1994)

Porcentaje de hogares en situación de pobrezaTotal pobres Pobreza extrema Pobreza moderada

1992-94 1992-94

9

-11-18-5

-27

436131

1994-96 1992-94

5

-20-35-5

1994-96

-25

232721

1994-96

-4

13218

Rural



196

Debido a las restricciones fiscales, el gobierno sevio en apuros para ir en ayuda de las personas afectadaspor la crisis. Entre 1994 y 1995, y pese a que seaplicaron medidas de protección social de emergencia,como la puesta en marcha de programas de trabajotransitorio, el gasto social del gobierno disminuyó un12% en valores reales (Lustig y Székely, 1998). Elgobierno optó, en cambio, por aplicar políticasmonetarias y fiscales más severas y continuó realizandoajustes estructurales en la economía.

1. Las tendencias de largo plazo de los indicadores sociales

En los últimos decenios, México ha mejoradoenormemente la situación económica y las condicionesde vida de su población. Desde 1950, el PIB real percápita prácticamente se ha duplicado, la proporción deadultos analfabetos ha disminuido de 45% a 11% y lade adultos que han completado los seis grados deenseñanza primaria se ha elevado de 10% a 70%. Entre1930 y 1995 la mortalidad infantil bajó de 178 por cadamil nacidos vivos a 30,5 por mil y en el mismo períodola mortalidad en la niñez (niños de 0 a 5 años) se redujode 156 a 4,4 por mil. En 1997, más de un 85% de lapoblación tenía acceso a agua potable (CONAPO, 1997).

La mejora general de los indicadores sociales ydemográficos encubre importantes variacionesregionales. Por ejemplo, en promedio, la poblaciónmasculina de Oaxaca vive 4,7 años menos que la deNuevo León (CONAPO, 1997). Asimismo, las tasas demortalidad en la niñez que exhiben Oaxaca, Chiapasy Guerrero duplican con creces las de Ciudad de México,Nuevo León y Baja California. En contradicción conla tendencia nacional, la tasa de mortalidad en la niñezobservada en Guerrero se elevó de 36,7 por mil en 1992a 63,8 por mil en 1997. Al realizar comparaciones entrezonas urbanas y rurales, o según la edad o niveleducativo de la madre, surgen diferencias igualmente

importantes (Programa Nacional de Acción a favor dela Infancia, 1998).

Mientras que en 1997 la tasa general deanalfabetismo entre los adultos se elevaba a 11%, lacifra oscilaba entre menos de 4% en Ciudad de Méxicoy Nuevo León y más de 20% en Chiapas, Guerrero yOaxaca. La proporción de hogares con acceso a aguapotable fluctuaba entre 99% en Sonora y menos de70% en Veracruz, Guerrero, Tabasco, Chiapas y Oaxaca.Del mismo modo, mientras que un 99% de las personasque vivían en Colima disponían de alcantarillado, enYucatán, Guerrero y Oaxaca la cifra no alcanzaba a50% (Programa Nacional de Acción a favor de laInfancia, 1998).

No resulta sorprendente que las tasas de pobrezahayan evolucionado de manera similar. Lustig y Székely(1998) examinaron las estimaciones de las tasas depobreza correspondientes a los decenios de 1960 y1970 llevadas a cabo por un grupo de investigadoresy comprobaron que, si bien estos en su mayoría disentíanen cuanto a los niveles de pobreza, todos coincidían enque en esos años las tasas de pobreza habían disminuido.Hernández Laos (1990) encontró que la pobreza extremahabía caído de 70% en 1963 a 34% en 1977, mientrasque según Székely (1998) ésta se había reducido de30% a 18% en el mismo período.

Según Lustig y Székely (1998), entre 1984 y 1989 aumentaron tanto la pobreza extrema y moderada comola desigualdad. Entre 1989 y 1994 los indicadoresnacionales de pobreza y desigualdad no registrarongrandes variaciones. Sin embargo, estas cifras nacionalesuna vez más ocultan la variación regional, puesto queen el sur la incidencia de la pobreza tuvo un importanteincremento. Como lo revela el trabajo de estos autoresy lo indican nuestros propios datos, que se ofrecen másadelante, en México la pobreza está fuertementeconcentrada en el sur del país.



197

IIILos cambios en las característicasde los pobres, 1992 a 1996

Nuestra hipótesis es que la crisis del período 1994-1995condujo a una modificación de las características delos hogares que vivían en situación de pobreza, comolo establece una medida del bienestar basada en elconsumo. Dado el fuerte impacto de la crisis en lastasas de interés y los salarios reales, cabía esperar quelos niveles de consumo de los hogares de ingresosmedios y bajos tendrían una caída más pronunciada.En consecuencia, el número de pobres aumentaría alagregarse a ellos familias de nivel educativorelativamente más alto, con una estructura demográficamás madura y que exhiben otros indicadores de mayorbienestar a largo plazo. Comprobamos que si bien enpromedio las características de los pobres evolucionanen la forma prevista, marginalmente esas mismascaracterísticas, como el nivel educativo, influyen aúnmás en la reducción de sus probabilidades de caer enla pobreza.

1. El aumento de la pobreza

Si se utiliza el consumo como medida básica delbienestar, casi invariablemente se llega a la conclusiónde que la proporción de hogares mexicanos que vivíaen situación de pobreza aumentó entre 1994 y 1996,dada la baja del consumo per cápita observada en eseperíodo. Sin embargo, como hay grandes discrepanciasentre el gobierno y los organismos internacionalessobre cuál es el umbral de pobreza adecuado, lasestimaciones del número de pobres del país varíanmucho.2 Como la idea es examinar los cambios en elconsumo y la pobreza entre 1992 y 1996, sin entrar adiscutir el número exacto de pobres que había entoncesen México, optamos por utilizar un umbral de pobrezarelativa. En consecuencia, seleccionamos como líneade la pobreza extrema el nivel de consumocorrespondiente al décimo percentil en 1994 y comolínea de la pobreza moderada el nivel de consumo delvigésimo quinto percentil ese mismo año.

Valiéndose de precios constantes de 1994 es posiblecomparar las variaciones del índice de incidencia de lapobreza (cuadros 1 y 2). De acuerdo con nuestradefinición, el año 1994, año anterior a la crisis, parecehaber sido positivo en lo que respecta a la reducciónde la pobreza. Entre 1992 y 1994, el consumo mensualmedio per cápita aumentó tanto en las zonas urbanascomo en las rurales, mientras que la proporción dehogares que se situaron por debajo del umbral de pobrezase redujo. Sin embargo, como ya se dijo, entre 1994y 1996 estas mejoras se anularon con creces,particularmente en las zonas urbanas. La proporciónde hogares urbanos en situación de pobreza extremaaumentó más de 60%, mientras que la de aquellos encondiciones de pobreza moderada se elevó 30%.

2. Semblanza de la pobreza

El cuadro 3 muestra los valores medios de diversascaracterísticas de los hogares, por año, ubicación ysituación en materia de pobreza. En este caso,encontramos pruebas que confirman nuestra hipótesisde que la crisis afectó a familias que tenían una situaciónrelativamente más acomodada, lo que se tradujo en unamodificación de las características generales de loshogares pobres. Hubo mejoras en las características delos hogares en situación de pobreza extrema y moderada,especialmente de 1994 a 1996. Los pobres de las zonasurbanas exhibían un nivel educativo más alto; poseíanmás bienes de consumo duraderos, como equipos demúsica, refrigeradores y equipos de video; tenían menoshijos pequeños, y la proporción de las familias quehabitaban viviendas con piso de tierra era menor. En1996, los pobres de las zonas rurales poseían más bienesde consumo duraderos, un número menor de elloshabitaba en viviendas con piso de tierra y los miembrosde la familia tenían un nivel educativo más alto.

2 Aunque las estimaciones de la incidencia de la pobreza varían, engeneral tienden a evolucionar de manera similar: las tasas de pobrezadisminuyen hasta 1994, en 1996 tienden a aumentar debido a la crisis,para luego bajar gradualmente. Véase, por ejemplo, CEPAL (2002).



198

Para determinar las probabilidades de que un hogarfuera pobre se estimaron ecuaciones Probit (combinandola pobreza extrema y la moderada) para los tres años,por zonas urbanas y rurales. Los resultados figuran enlos cuadros 4 y 5. Comprobamos que si bien los efectosmedios reflejan las cambiantes características generalesde los pobres, marginalmente, en 1996 un niveleducativo más alto, por ejemplo, contribuyó de maneraaún más marcada a reducir las probabilidades de viviren condición de pobreza. Del mismo modo, mientrasque los hogares pobres, en especial los de zonas urbanas,generalmente tienen cada vez menos hijos, el hecho detener más hijos pequeños y adolescentes aumentósignificativamente las probabilidades de que la familiaviviera en situación de pobreza en 1996.

El papel desempeñado por las actividades laboralesse mantuvo relativamente constante: tanto en las zonas

urbanas como en las rurales el trabajo asalariado noagrícola conllevaba menores probabilidades de viviren situación de pobreza, mientras que lo contrarioocurría con el trabajo asalariado agrícola. Por su parte,las actividades de empleo por cuenta propia variabande signo según el año: tratándose de hogares urbanos,en 1992 y 1996 el empleo por cuenta propia se acompañóde una elevada probabilidad de ser pobre, mientras queen 1994 sucedió lo contrario. En general, los resultadoscorrespondientes a 1996 revelan que las probabilidadesde caer en la pobreza eran mucho mayores para lasfamilias más jóvenes, que tenían más hijos pequeñosy adolescentes, cuyos jefes de hogar y familiares nojefes de hogar tenían menor nivel educativo, y quevivían en la región del Pacífico sur (así como para loshogares urbanos de la región del Golfo).

CUADRO 3

México: Características de los hogares pobres, en zonas urbanas y rurales,1992, 1994 y 1996

Moderadamente pobresPobreza extrema


1994

1,210,710,450,021,050,140,100,320,26

722

1,620,590,130,001,360,020,020,040,75

482

0,320,430,900,250,390,520,510,850,03

5 405

0,960,570,370,020,560,150,110,360,28

3 604

0,710,750,730,050,650,270,200,560,13

950

1,450,560,200,000,980,060,020,110,66

620

Zonas urbanasNúmero de miembros sin enseñanza primariaNúmero de miembros con enseñanza primariaNúmero de miembros con ens. secundaria o técnicaNúmero de miembros con estudios superioresNúmero de miembros de 0 a 4 añosProporción de hogares que tiene equipos de músicaProporción de hogares que tiene aparatos de videoProporción de hogares que tiene refrigeradorProporción de hogares que tiene piso de tierra

Número de observaciones

Zonas ruralesNúmero de miembros sin enseñanza primariaNúmero de miembros con enseñanza primariaNúmero de miembros con ens. secundaria o técnicaNúmero de miembros con estudios superioresNúmero de miembros de 0 a 4 añosProporción de hogares que tiene equipos de músicaProporción de hogares que tiene aparatos de videoProporción de hogares que tiene refrigeradorProporción de hogares que tiene piso de tierra


1992 1994 1992

1,140,810,550,030,950,230,090,280,28

704

1,650,390,080,001,380,010,000,020,76

605

0,570,610,900,090,580,330,250,680,07

1 721

1,360,720,270,000,990,120,040,170,48

723

1996 1992

0,320,460,850,240,390,570,500,850,03

4 116

0,980,590,380,010,590,150,100,340,34

2 712

1994

0,860,840,750,040,800,210,220,570,13

1 081

1,440,600,170,000,950,050,020,100,53

721

1996

0,950,830,680,030,940,200,110,420,21

1 404

1,700,670,160,001,470,040,010,050,69

539

1996

0,240,350,880,300,350,510,500,870,02

5 610

0,800,570,470,030,530,170,130,420,25

3 191

No pobres



199

CUADRO 4

México: Estimación Probit de las probabilidades de vivir en situación de pobreza(extrema y moderada combinadas), hogares urbanos, 1992, 1994 y 1996a

19941992


a Los coeficientes son probabilidades marginales derivadas de los coeficientes Probit. La categoría excluida respecto del jefe de hogarcorresponde a sin educación.*** Significativo al 1%.** Significativo al 5%.* Significativo al 10%.

b La tasa de dependencia de los hogares corresponde a la razón entre el número de ocupados del hogar y el número total de personas quecomponen el hogar.

0,400,980,000,000,000,000,000,000,480,010,000,000,000,000,380,470,580,000,000,000,000,180,040,540,010,000,330,000,000,000,050,140,280,270,000,000,010,000,00

5 723

0,020,610,000,000,000,000,000,000,000,180,000,000,000,000,000,000,000,000,000,000,020,530,110,020,030,070,000,010,000,000,000,000,270,000,010,000,030,520,00

8 678

-0,001-0,0260,137

-0,078-0,124-0,171-0,183-0,2340,0560,008

-0,053-0,1140,0640,0750,0580,0440,0270,0300,0530,0200,003

-0,007-0,016-0,0270,080

-0,031-0,010-0,053-0,0820,063

-0,026-0,010-0,038-0,022-0,051-0,110-0,043-0,014-0,142

Edad del jefe de hogarMujer jefe de hogarLn (tamaño del hogar)Jefe de hogar con enseñanza primaria incompletaJefe de hogar con enseñanza primaria completaJefe de hogar con enseñanza secundaria incompletaJefe de hogar con enseñanza vocacional o técnica incompletaJefe de hogar con estudios superiores incompletosNº de miembros sin estudiosNº de miembros con enseñanza primaria completaNº de miembros con enseñanza secundaria o técnicaNº de miembros con algunos estudios superioresTasa de dependencia de los hogaresb

Nº de miembros de 0 a 4 añosNº de miembros de 5 a 10 añosNº de miembros varones de 11 a 14 añosNº de miembros mujeres de 11 a 14 añosNº de miembros varones de 15 a 19 añosNº de miembros mujeres de 15 a 19 añosNº de miembros varones de 20 a 34 añosNº de miembros mujeres de 20 a 34 añosNº de miembros varones de 55 años o másNº de miembros mujeres de 55 años o másNº de asalariados no agrícolasNº de asalariados agrícolasNº que trabaja por cuenta propiaNº que trabaja su propia tierraVivienda propiaArrendatariosJefe de hogar trabaja en sector agrícolaJefe de hogar trabaja en sector manufactureroJefe de hogar trabaja en transp. / serv. de utilidad pública / comercioJefe de hogar trabaja en sector público o de defensaJefe de hogar trabaja en sector serviciosNortePacífico norteCentroGolfoZona urbana metropolitana


Coef P>|z|

-0,0010,0010,296

-0,089-0,139-0,182-0,209-0,265-0,011-0,041-0,088-0,1520,3530,0430,0100,011

-0,0080,0670,0600,0470,0370,0290,039

-0,0070,0640,0510,019

-0,076-0,1340,1290,0510,0330,0320,028

-0,111-0,155-0,059-0,101-0,191

*********************

******

******************

*********

********

*

*******

***

-0,002-0,0110,181

-0,119-0,227-0,288-0,334-0,4070,0800,022

-0,062-0,1720,2150,1210,0870,0890,1050,0960,0750,0580,0310,0140,029

-0,0320,0620,029

-0,058-0,054-0,1400,1380,1050,0930,0320,109

-0,064-0,162-0,0490,017

-0,148

0,430,110,000,000,000,000,000,000,000,510,000,000,130,000,000,000,030,020,000,050,750,660,260,010,000,010,450,000,000,020,180,560,080,230,020,000,040,530,00

7 145

******************

***************

************

**

******

***********

***************

**

*********************

********************************

***********************

***********

***

1996

Coef P>|z| Coef P>|z|



200

CUADRO 5

México: Estimación Probit de las probabilidades de vivir en situación de pobreza(extrema y moderada combinadas), hogares ruralesa

19941992


a Los coeficientes son probabilidades marginales derivadas de los coeficientes Probit. La categoría excluida respecto del jefe de hogarcorresponde a sin educación.*** Significativo al 1%.** Significativo al 5%.* Significativo al 10%.

b La tasa de dependencia de los hogares corresponde a la razón entre el número de ocupados del hogar y el número total de personas quecomponen el hogar.

0,900,590,000,000,000,000,940,000,000,030,000,000,010,350,130,470,380,560,920,470,210,530,020,000,030,630,300,020,500,220,500,430,000,000,000,00

3 927

0,030,850,020,060,000,000,020,100,000,010,000,000,000,040,040,020,080,050,510,830,840,000,040,690,790,000,560,480,740,310,110,860,000,000,010,07

4 438

-0,0010,0340,207

-0,042-0,084-0,1210,014

-0,023-0,068-0,1700,0390,0380,0210,0160,0130,009

-0,0200,018

-0,010-0,0070,010

-0,0620,008

-0,002-0,0030,034

-0,0790,002

-0,001-0,071-0,072-0,074-0,079-0,083-0,041-0,008

Edad del jefe de hogarMujeres jefes de hogarLn (tamaño de la familia)Jefe de hogar con enseñanza primaria incompletaJefe de hogar con enseñanza primaria completaJefe de hogar con estudios secundarios o superiores incompletosNº de miembros familia sin estudiosNº de miembros con enseñanza primaria completaNº de miembros con enseñanza secundaria o técnicaNº de miembros con algunos estudios superioresTasa de dependencia de los hogaresb

Nº de miembros de 0 a 4 añosNº de miembros de 5 a 10 añosNº de miembros varones de 11 a 14 añosNº de miembros mujeres de 11 a 14 añosNº de miembros varones de 15 a 19 añosNº de miembros mujeres de 15 a 19 añosNº de miembros varones de 20 a 34 añosNº de miembros mujeres de 20 a 34 añosNº de miembros varones de 55 años o másNº de miembros mujeres de 55 años o másNº de asalariados no agrícolasNº de asalariados agrícolasNº que trabaja por cuenta propiaNº que trabaja su propia tierraVivienda propiaArrendatariosJefe de hogar trabaja en sector agrícolaJefe de hogar trabaja en sector manufactureroJefe de hogar trabaja en transp. / serv. de utilidad pública / comercioJefe de hogar trabaja en sector público o de defensaJefe de hogar trabaja en sector serviciosNortePacífico norteCentroGolfo


Coef P>|z|

0,0000,0180,201

-0,094-0,131-0,1780,001

-0,068-0,081-0,1890,2430,0420,031

-0,0140,0230,0140,0170,0090,002

-0,0170,027

-0,0090,0280,0710,0280,011

-0,0760,0700,029

-0,041-0,037-0,035-0,063-0,121-0,061-0,074

************

******

******

***

**

*****************

-0,0020,0050,111

-0,031-0,099-0,1460,037

-0,027-0,080-0,3390,2090,0850,0570,0300,0300,0440,0310,0280,0100,0050,004

-0,0440,0270,0060,0030,066

-0,0370,019

-0,012-0,031-0,069-0,007-0,109-0,123-0,050-0,035

0,190,170,000,000,000,000,250,070,000,020,460,000,010,150,250,540,180,120,380,660,510,000,510,890,790,040,180,920,970,000,050,010,000,000,010,66

4 801

************

*****************

*******

**

************

**

**

*********************************

*****

***

**********

1996

Coef P>|z| Coef P>|z|



201

IVLa reacción a la crisis

Para conocer los ajustes que efectuaron los hogaresdurante la crisis de 1995, investigamos si en el períodoabarcado por el estudio se habían producido cambiosimportantes en sus patrones de consumo en general, ydel consumo de alimentos en particular. Asimismo,analizamos las tasas de matrícula escolar para comprobarsi las familias habían retirado sistemáticamente a sushijos de la escuela para que contribuyeran al hogardesempeñándose en actividades transitorias quegeneraran ingresos.

1. Los patrones de consumo

Los patrones de consumo se estudiaron de cuatromaneras diferentes, cada una de las cuales sigue endetalle el cuestionario de consumo de la ENIGH. Primero,analizamos las variaciones de las proporcionescorrespondientes a los principales gastos de consumoen el presupuesto de los hogares, para determinar si en1995 hubo cambios importantes en esas proporcionespara hacer frente al descenso general del bienestar. Enseguida, calculamos el efecto-ingreso de las diversaspartidas del presupuesto utilizando las ecuaciones deregresión de la curva de Engel. Luego, repetimos ambosejercicios considerando únicamente la proporción delpresupuesto destinada a alimentación.

Las ecuaciones de regresión de la curva de Engelse basan en la fórmula funcional de Working-Leser,mediante la cual se realiza una regresión de la proporcióndel presupuesto con el logaritmo del gasto total percápita, el logaritmo del tamaño de la familia, el númerode personas pertenecientes a cada uno de 12 grupos deedades por sexo, y el sexo, escolaridad y edad del jefede hogar:3

wi = a + b1*ln(x/n) + b2*ln(n) + b3*D + b4*H + ui [1]

en que w es la i-ava parte del presupuesto, x es el gastototal del hogar, n es el tamaño del hogar, D es vectorde 12 variables demográficas, H es vector de lascaracterísticas del jefe de hogar, y a y b son losparámetros por estimar. En esta fórmula, los valores

positivos de b indican bienes suntuarios y los va-lores negativos corresponden a bienes necesarios.

Comenzamos nuestro análisis de los patrones deconsumo con las proporciones del consumo globalasignadas a 10 grupos diferentes, que en el cuadro 6figuran como porcentajes correspondientes a cada unode los tres años en que se realizó la encuesta. Tambiénse muestra la proporción del presupuesto correspondienteal quintil inferior de la distribución del gasto per cápitaen cada año. Entre 1994 y 1996 se observa el mismocambio del patrón de consumo en las zonas urbanas yrurales. El año posterior a la crisis, la proporción delgasto destinada a alimentación se elevó aproximada-mente cinco puntos porcentuales, mientras que laproporción destinada a vivienda, bebidas alcohólicasy artículos para el hogar (muebles y artefactos, etc.) seredujo. Asimismo, tanto en las zonas urbanas como enlas rurales disminuyó levemente la proporción delpresupuesto asignada a vestuario. La caída de laproporción del presupuesto destinada a educación entre1994 y 1996 resulta preocupante: en las zonas ruralesdicha proporción bajó más de 50% en 1996, y en laszonas urbanas, aproximadamente 25%.

Como era de prever, el quintil más pobre gastó enalimentación una proporción mayor del presupuestototal y entre 1994 y 1996 la variación de esta proporcióncoincide con la encontrada en el total de la muestra.En las zonas rurales, la proporción destinada aalimentación aumentó siete puntos porcentuales (cuatroen las zonas urbanas), mientras que las proporcionescorrespondientes a bebidas alcohólicas, vivienda yartículos para el hogar declinaron. En esta submuestra,la baja del gasto en educación, que fue de 70% en laszonas rurales y de 50% en las zonas urbanas, esparticularmente grande si se la compara con los nivelesregistrados en 1994.

El cuadro 7 muestra el coeficiente del logaritmodel gasto per cápita calculado a partir de la ecuación[1]. Las estimaciones del efecto-ingreso en las zonasrurales y urbanas indican sin lugar a dudas que laalimentación y la vivienda son bienes necesarios,mientras que la educación, salud e higiene, transporte,artículos para el hogar y transferencias externas sonbienes suntuarios. En 1996, tal como era de prever, el3 Para un análisis de esta fórmula funcional, véase Deaton y

Muellbauer (1980).



202

CUADRO 6

México: Participación media de los diversos rubros de gasto en el presupuesto de loshogares, zonas rurales y urbanas(Porcentajes)

Población total


1994

423

237753811

4 797

322

289755713

7 199

471

274553700

823

421

267745701

1 491

Zonas ruralesAlimentaciónBebidas alcohólicas y tabacoViviendaTransporte y comunicacionesSalud e higiene personalVestuario y calzadoEducaciónArtículos domésticosTransferencias externasOtros


Zonas urbanasAlimentaciónBebidas alcohólicas y tabacoViviendaTransporte y comunicacionesSalud e higiene personalVestuario y calzadoEducaciónArtículos domésticosTransferencias externasOtros


1992 1994

460

177682915

3 911

350

228655928

5 739

1992

510

1834

102804

665

440

206665806

1 193

1996

470

227851712

4 442

360

2610844614

8 709

1996

540

253541602

814

460

248742603

1 979

Quintil inferior

coeficiente del gasto en alimentación (en valoresabsolutos) se elevó significativamente y ese año tambiénse elevaron los coeficientes correspondientes atransporte, vestuario y salud, lo que indica que estosrubros tomaron un carácter más bien suntuario. En1996, tanto en las zonas urbanas como en las rurales,la vivienda se convirtió en un bien más “suntuario”,mientras que en las zonas rurales el incremento de laproporción del gasto destinada a transporte ycomunicaciones y a vestuario entre 1994 y 1996 fueparticularmente pronunciado.

En las zonas urbanas, la elasticidad-ingreso de losalimentos es menor y lo mismo se aplica al transportey a la salud y la higiene personal. Además, entre 1994y 1996 la elasticidad-ingreso de todos estos rubrosaumentó en valores absolutos. Una de las diferenciasimportantes que se observa entre las zonas rurales y lasurbanas es la elasticidad-ingreso de la educación, queen las segundas es muy superior (casi el doble). Estoquiere decir que en México el gasto en educación esmás sensible al ingreso en las zonas urbanas que en lasrurales.

El cuadro 8 muestra los valores medios de la

proporción del presupuesto destinada a alimentaciónen los tres años en estudio. Los desplazamientos entregrupos de alimentos son menores que entre éstos yotros grandes rubros de gasto, pero de todas formas seobservan algunos patrones básicos. En las zonas rurales,las familias destinan más de 40% del presupuesto dealimentación a cereales y a frutas, hortalizas ylegumbres, rubros que en el quintil inferior representanalrededor de 60% del presupuesto alimentario. Durantela crisis, los hogares generalmente reaccionaronaumentando la proporción del gasto destinada a cerealesy productos lácteos, y reduciendo a la vez la proporcióndedicada a carne y pescado y “otros” alimentos.

Un cambio similar se observa en las zonas urbanas,pese a que los cereales sólo ocuparon el cuarto lugaren el presupuesto para alimentación, mientras que lacarne y el pescado y los “alimentos consumidos fueradel hogar” fueron los dos grupos de alimentos de mayorimportancia y absorbieron más de 40% del total delpresupuesto para alimentación. Además, los patronesde consumo de los hogares urbanos del quintil inferiorse asemejaron más a los de la población rural en suconjunto, con más de 40% del presupuesto destinado



203

CUADRO 7

México: Efecto - ingreso en las proporciones del presupuesto de los hogaresa


a Las cifras corresponden a coeficientes del logaritmo del gasto per cápita derivado de estimaciones de la curva de Engel utilizando laecuación [1] que figura en el texto. Las estadísticas t aparecen entre paréntesis, debajo de los coeficientes. Los coeficientes negativosindican consumo necesario; los positivos indican consumo suntuario.

Zonas ruralesAlimentación

Bebidas alcohólicas y tabaco

Vivienda

Transporte y comunicaciones

Salud e higiene personal

Vestuario y calzado

Educación

Artículos para el hogar

Transferencias externas

Otros

Zonas urbanasAlimentación

Bebidas alcohólicas y tabaco

Vivienda

Transporte y comunicaciones

Salud e higiene personal

Vestuario y calzado

Educación

Artículos para el hogar

Transferencias externas

Otros

1992 1994 1996

(16,24)

(0,92)

(17,74)

(17,55)

(15,40)

(6,89)

(9,13)

(3,70)

(14,57)

(7,65)

(38,35)

(0,25)

(6,75)

(8,44)

(15,65)

(7,78)

(17,96)

(6,73)

(16,37)

(23,18)

-6,55

0,05

-5,43

3,66

3,31

0,92

0,68

0,53

1,83

1,01

-9,26

-0,01

-1,56

1,19

2,41

0,61

1,94

0,65

1,36

2,66

(15,87)

(10,52)

(22,33)

(9,66)

(11,54)

(3,61)

(5,80)

(9,22)

(16,19)

(11,40)

(37,21)

(8,05)

(11,09)

(5,82)

(10,87)

(2,43)

(11,96)

(11,38)

(14,41)

(27,26)

-5,73

2,14

-6,95

1,94

2,50

0,51

0,69

1,76

2,11

1,04

-8,65

1,12

-2,99

0,81

1,78

0,22

1,75

1,69

1,30

2,96

(9,82)

(1,09)

(12,18)

(17,16)

(10,81)

(7,77)

(3,95)

(5,45)

(9,98)

(2,23)

(27,82)

(1,54)

(5,07)

(7,36)

(8,42)

(3,60)

(8,45)

(11,54)

(17,93)

(8,46)

-4,07

0,06

-3,35

3,73

2,18

-1,48

0,45

1,25

0,96

0,28

-8,04

0,04

-1,30

1,16

1,12

0,38

1,30

2,09‘

1,89

1,37

a cereales y a hortalizas, frutas y legumbres.El cuadro 9 contiene estimaciones de la elasticidad-

ingreso de cada grupo de alimentos por año y en zonasurbanas y rurales, que se obtuvieron mediante la ecuación[1]. Tanto en las zonas urbanas como en las rurales,los cereales, hortalizas y “otros” alimentos fueronclaramente bienes necesarios, mientras que los alimentosconsumidos fuera del hogar fueron más bien suntuarios.Sin embargo, la carne y el pescado sólo constituyeronbienes suntuarios en las zonas rurales, mientras que enlas zonas urbanas los productos lácteos fueron unanecesidad. Entre 1994 y 1996 se observa un incremento(en valores absolutos) de la elasticidad-ingreso de los

cereales y de las hortalizas (es decir, pasaron a aumentarsu carácter de bienes necesarios), mientras que “otros”alimentos se convirtieron en un lujo (disminuyó suelasticidad-ingreso). Curiosamente, en 1996 bajó laelasticidad- ingreso de los alimentos consumidos fueradel hogar.

2. La matrícula escolar

Los datos de la ENIGH no arrojan muchas luces sobreresultados individuales en materia de bienestar, comolos de salud o nutrición. La información sobre loslogros educativos, incluidos los datos sobre la matrícula



204


CUADRO 8

México: Participaciones medias de diferentes rubros de gasto en el presupuesto dealimentación de los hogares(Porcentajes)

Población total

1994

231614212

1113

4 797

132315154

219

7 199

3112132712

14

823

20221720289

1 491

Zonas ruralesCerealesCarne y pescadoProductos lácteosVegetales, frutas y legumbresPreparación de alimentosAlimentos consumidos fuera del hogarOtros alimentos


Zonas urbanasCerealesCarne y pescadoProductos lácteosVegetales, frutas y legumbresPreparación de alimentosAlimentos consumidos fuera del hogarOtros alimentos


1992 1994

241414242

1111

3 911

132315164

218

5 739

1992

348

133212

11

665

21221721389

1 193

1996

241515211

1212

4 442

152117163

198

8 709

1996

3410122714

12

814

23181920389

1 979

Quintil inferior

CUADRO 9

México: Efecto - ingreso en el consumo de alimentosa


a Las cifras son coeficientes del logaritmo del gasto per cápita derivado de las estimaciones de la curva de Engel, utilizando la ecuación [1]que figura en el texto. Las estadísticas t aparecen entre paréntesis, debajo de los coeficientes. Los coeficientes negativos indican consumonecesario; los positivos indican consumo suntuario.

Zonas ruralesCereales

Carne y pescado

Productos lácteos

Hortalizas, frutas y legumbres

Preparación de alimentos

Alimentos consumidos fuera del hogar

Otros alimentos

Zonas urbanasCereales

Carne y pescado

Productos lácteos

Hortalizas, frutas y legumbres

Preparación de alimentos

Alimentos consumidos fuera del hogar

Otros alimentos

1992 1994 1996

(22,04)

(13,71)

(1,57)

(17,93)

(3,48)

(15,83)

(2,22)

(31,24)

(1,20)

(9,22)

(18,51)

(3,85)

(22,43)

(2,25)

-8,71

5,38

0,50

-6,42

0,50

9,38

-0,62

-5,68

0,34

-1,90

-3,61

0,59

10,60

-0,35

(22,32)

(11,40)

(1,15)

(17,75)

(6,02)

(18,89)

(4,51)

(30,46)

(1,92)

(12,22)

(19,83)

(4,14)

(23,63)

(2,98)

-8,15

4,48

-0,35

-6,28

0,81

10,84

-1,36

-5,29

-0,59

-2,57

-4,23

0,66

12,54

-0,51

(20,72)

(14,37)

(0,89)

(17,35)

(5,19)

(17,21)

(3,80)

(27,51)

(1,21)

(10,25)

(16,76)

(4,12)

(21,95)

(4,23)

-8,29

5,90

-0,32

-6,89

1,05

9,60

-1,06

-5,48

-0,42

-2,41

-4,20

0,81

12,46

-0,77



205

escolar, ayuda a comprender mejor las posiblesestrategias de los hogares mexicanos para hacer frentea la crisis. En general, las tasas de matrícula sonelevadas (90%) hasta el término de la enseñanza primariay comienzan a caer alrededor de los 11 años, por locual centramos la atención en el grupo de edades de12 a 15 años y analizamos los patrones de matrículapara ver si la crisis de 1995 afectó de manera significativael posible desarrollo a largo plazo mediante la baja delas tasas de matrícula escolar.

El cuadro 10 muestra las tasas medias de matrícula,en regiones urbanas y rurales y por sexo del niño, tantorespecto del total de la muestra como de los niños quevivían en hogares ubicados en el quintil inferior de ladistribución del gasto per cápita en cada año. En general,en las zonas urbanas las tasas fueron más elevadas queen las zonas rurales, y entre los varones que entre lasniñas. El papel del ingreso parece haber sido másmarcado en las zonas urbanas, conclusión que coincidecon la mayor elasticidad-ingreso de los gastos eneducación de las zonas urbanas, antes indicada. Ladiferencia entre el total de la muestra y el quintil inferiorfue mayor en las zonas urbanas (20 puntos porcentualesen el caso de las niñas) que en las zonas rurales (ladiferencia entre varones y mujeres nunca superó los 10puntos porcentuales), diferencia que aumentó en 1996.Tanto en las zonas urbanas como en las rurales lamatrícula masculina permaneció estable, pese a la leve

baja registrada después de la crisis. De acuerdo con loobservado en el cuadro 10, el grupo más afectado enmateria de matrícula fue el de las niñas del quintilinferior de las zonas urbanas. En este grupo la tasa dematrícula cayó 14 puntos porcentuales entre 1994 y1996 y, de hecho, en 1996 fue inferior (46%) que alcomienzo del período en estudio (61%).

Este resultado se confirma en un contexto devariables múltiples. Reunimos los datos de las encuestascorrespondientes a los tres años y estimamos unaecuación Probit para la probabilidad de que la personahubiera estado matriculada en la escuela en el momentode la encuesta. Las variables de control utilizadas eneste ejercicio incluyeron la edad y sexo del niño, elnivel educativo y sexo del jefe de hogar, el logaritmodel gasto per cápita del hogar y el año de la encuesta.Incluimos una variable ficticia igual a 1 para el casode que en 1996 se tratara de una niña perteneciente alquintil inferior. En las zonas urbanas el coeficiente deesta variable resultó significativo y al evaluarlo en suvalor medio, puso de manifiesto que la tasa de matrículade las niñas de las familias más pobres era 7 puntosporcentuales más baja que la de los demás niñosencuestados. En las zonas rurales, este coeficiente noresultó significativo. 4

Tal como lo hicimos antes en el caso de los patronesde consumo, estimamos modelos Probit respecto delos factores que determinan las tasas de matrícula,

CUADRO 10

México: Tasa media de matrícula escolar de niños de 12 a 15 años, por año y por sexo(Porcentajes)

19941992


57488161

63558246

66638876

Zonas rurales Quintil inferiorZonas urbanas Quintil inferior

Varones Mujeres

67648465

68578868

63608160

1996

Varones Mujeres Varones Mujeres

separadamente para cada año y para zonas urbanas yrurales, a fin de establecer en qué medida podrían habervariado como consecuencia de la crisis económica de1995. Las variables de control fueron las antesmencionadas (salvo las variables ficticiascorrespondientes al año de la encuesta), aunque en elcaso de las zonas rurales tuvimos que utilizar una menorcantidad de variables ficticias para el nivel educativo 4 Los resultados pueden solicitarse a los autores.

del jefe de hogar, en atención al reducido tamaño delos casilleros.

En el cuadro 11 figuran las probabilidadesmarginales del modelo Probit derivadas de lasestimaciones de los coeficientes subyacentes. Nosinteresaba en especial el patrón del “efecto-ingreso”



206

en el tiempo y las diferencias entre varones y mujeres.Como era de esperar, entre 1994 y 1996 aumentó elefecto-ingreso aunque, en la práctica, inmediatamentedespués de la crisis se redujo la diferencia entre varonesy mujeres. Es posible que esto se haya debido a quedurante la crisis los niños fueron retirados másrápidamente de la escuela que las niñas. Cabe tambiénseñalar que en 1996 la rentabilidad del nivel educativodel jefe de hogar no siempre se incrementó, como podría

haberse esperado (el coeficiente se eleva en el caso dela enseñanza primaria pero baja en el de la enseñanzasecundaria), lo que indica que el descenso de la matrículaque se produjo en 1996 no dependió del nivel educativodel jefe de hogar.

En las zonas urbanas, el efecto-ingreso fueaproximadamente igual al de las zonas rurales, con unaumento entre 1994 y 1996. Sin embargo, en las zonasurbanas la “ventaja” de los varones fue menor y entre

CUADRO 11

México: Estimaciones Probit de los factores determinantes de la matrícula escolar deniños de 12 a 15 añosa


a El valor absoluto de las estadísticas z figura entre paréntesis. Los coeficientes son probabilidades marginales derivadas de los coeficientesProbit. La categoría excluida respecto del nivel educativo del jefe de hogar corresponde a sin educación.

Zonas ruralesLog del gasto per cápita

Niño varón

13 años de edad

14 años de edad

15 años de edad

Jefe de hogar es mujer

Jefe de hogar tiene enseñanza primaria incompleta

Jefe de hogar tiene enseñanza primaria completa

Jefe de hogar tiene algunos estudios secundarios

Nº de observaciones

Zonas urbanasLog del gasto per cápita

Niño varón

13 años de edad

14 años de edad

15 años de edad

Jefe de hogar es mujer

Jefe de hogar tiene enseñanza primaria incompleta

Jefe de hogar tiene enseñanza primaria completa

Jefe de hogar tiene algunos estudios secundarios

Jefe de hogar tiene alguna educación técnica o vocacional

Jefe de hogar tiene alguna educación superior

Nº de observaciones

(1)1992

(2)1994

(3)1996

(4,57)

(4,22)

(4,33)

(9,17)

(15,69)

(0,83)

(2,28)

(4,51)

(5,45)

(7,46)

(2,61)

(4,44)

(6,54)

(13,00)

(3,11)

(3,50)

(7,08)

(6,60)

(4,16)

(4,14)

0,074

0,090

-0,135

-0,282

-0,484

-0,036

0,055

0,152

0,272

2 226

0,083

0,034

-0,111

-0,163

-0,343

-0,063

0,060

0,119

0,118

0,101

0,106

2 658

(6,27)

(4,28)

(7,74)

(12,06)

(17,41)

(2,30)

(0,94)

(2,49)

(4,01)

(8,23)

(4,09)

(4,12)

(7,75)

(13,33)

(1,67)

(3,45)

(5,72)

(7,48)

(4,72)

(4,12)

0,097

0,082

-0,231

-0,354

-0,511

-0,082

0,020

0,076

0,183

2 632

0,080

0,048

-0,093

-0,176

-0,339

-0,029

0,052

0,087

0,121

0,105

0,094

3 126

(6,98)

(2,83)

(4,92)

(9,17)

(15,47)

(0,21)

(1,44)

(3,85)

(3,41)

(9,91)

(4,49)

(3,46)

(8,48)

(12,33)

(1,40)

(1,58)

(4,23)

(4,84)

(5,02)

(3,43)

0,114

0,055

-0,149

-0,274

-0,470

0,008

0,034

0,111

0,145

2 417

0,092

0,048

-0,068

-0,175

-0,272

-0,022

0,024

0,065

0,080

0,104

0,076

3 554



207

1994 y 1996 se mantuvo invariable. Un resultado departicular interés es el hecho de que entre 1994 y 1996disminuyera la rentabilidad del nivel educativo del jefede hogar. Por lo tanto, la caída de la matrícula que seprodujo como consecuencia de la crisis siempre estuvorelacionada con el nivel educativo del jefe de hogar,

pero en sentido contrario a lo que cabría haber esperado.Sin embargo, la deserción escolar efectivamente guardórelación con el bienestar general de la familia (medidopor el gasto per cápita) y las probabilidades de que latasa de matrícula de los hogares más pobres descendierafueron superiores en 1996 que en 1994.

VAnálisis con técnicas de descomposición

La acentuada caída del consumo privado que se produjotras la crisis tuvo lugar inmediatamente después de unperíodo de expansión económica y de vigoroso aumentodel consumo, y luego de casi dos decenios de crecientesavances en los indicadores del capital humano (porejemplo, logros en materia de educación y de salud)y el correspondiente descenso de las tasas de pobreza.Antes de que se desencadenara la crisis, la sociedadmexicana era ya sin duda muy distinta de lo que habíasido 15 años antes, pues habían cambiado lascaracterísticas de la población y la estructura de laeconomía. Pese a ello, casi de la noche a la mañana elconsumo privado y la pobreza retrocedieron a los nivelesque habían registrado tres lustros antes. ¿Hasta quépunto la evolución de las características de los hogaresmexicanos influyó en su capacidad de absorber el shockeconómico de 1995, y de recuperarse posteriormente?En la presente sección aplicamos técnicas dedescomposición para tratar de comprender el papel quedesempeñaron las reformas estructurales orientadas aldesarrollo a largo plazo (como los cambios en laeconomía y la expansión del capital humano) en elperíodo de crisis económica, y cuáles fueronexactamente las características de los hogares asociadasa la disminución del bienestar durante la crisis.

Para cada uno de los años a que se refieren lasencuestas relacionamos el consumo per cápita de loshogares (en forma de logaritmo) con un conjunto decaracterísticas de los hogares, las que clasificamos ensiete grupos:

logCi = + ß1*MISC + ß2*HE + ß3*NHE +ß4*DEMO+

ß5*EMPL + ß6*HOUSE + ß7*SECTOR + ui [2]5 Las regresiones no incluyen el número de varones y mujeres de36 a 50 años debido a que está directamente correlacionado con elnúmero de adultos no jefes de hogar en los cuatro grupos deescolaridad, así como el número de adultos en cada uno de los cuatrosectores de empleo.

en que:MISC es un conjunto de variables heterogéneas que

incluye el logaritmo del tamaño de la familia, yel sexo y edad del jefe de hogar.

HE es el nivel educativo del jefe de hogar y se midepor un conjunto de nueve variables ficticias queindican distintos niveles de escolaridad.

NHE es el nivel educativo de los no jefes de hogar,medido por el número de miembros del hogar encada uno de cuatro niveles diferentes deescolaridad.

DEMO5 es el número de personas pertenecientes a cadauno de 10 grupos etarios diferentes, clasificadospor sexo, más la relación de dependencia delhogar.

EMPL es el número de personas que trabajaban,respectivamente, como asalariados agrícolas,asalariados no agrícolas, por cuenta propia y enempleo familiar.

HOUSE se capta mediante dos variables ficticias queindican si el hogar es dueño o arrendatario de lavivienda que ocupa (la categoría excluidacomprende los demás tipos de tenencia).

SECTOR es el sector de empleo en que se desempeña eljefe de hogar.En la ecuación [2], los valores de a y de las b son

los parámetros por estimar y ui es un término de erroraleatorio. La ecuación [2] se estima respecto de loshogares, separadamente por año y por zonas urbanasy rurales. Utilizando las estimaciones relativas a laszonas rurales y urbanas correspondientes a años



208

adyacentes, descomponemos la variación del consumoentre años en la proporción correspondiente a variacionesdel nivel medio de las características del hogar y laproporción atribuible a diferencias de rentabilidad deestas características –los coeficientes beta–, aplicandoestrictamente la técnica introducida por Ronald Oaxaca(1973 y 1998). Así, por ejemplo, la descomposiciónentre 1992 y 1994, usando 1992 como período base,puede escribirse como sigue:

Con = Con92 - Con94 = (C92 - C94) + X94 * (ß92 - ß94)+ ß92 * (X92 - X94) [3]

siendo Con el logaritmo del consumo per cápita, Ci eltérmino constante de la regresión correspondiente alperíodo i, Xi la media de las características de los hogaresen el período i, y ßi el coeficiente del vectorcorrespondiente a la regresión a partir del período i.De acuerdo con la ecuación [3], la variación del consumoentre l992 y 1994 puede ser descompuesta en treselementos. El primero de ellos es la diferencia deltérmino constante estimado entre ambos períodos. Elsegundo es la diferencia entre los dos períodos de loscoeficientes beta que representan la rentabilidad de lascaracterísticas de los hogares. El tercero es la diferenciade las características de los hogares entre los dosperíodos, es decir, la variación en la dotación de esascaracterísticas. Puesto que los valores del período inicialse sustraen de los correspondientes al período siguiente,un aumento del consumo entre los dos períodos sereflejará en una variación negativa del consumo en ellado izquierdo de la ecuación [3]. Como veremos, esoes lo que ocurrió entre 1992 y 1994. De manera similar,una disminución del consumo se traducirá en unavariación positiva en el lado izquierdo de la ecuación[3], como ocurrió entre 1994 y 1996.

Tradicionalmente, esta técnica para desglosar losfactores se aplica a las diferencias de salario entrehombres y mujeres; en ese contexto, la proporción dela diferencia de salario que corresponde a diferenciasen los coeficientes beta (es decir, en la rentabilidad delas características) es una medida del tratamientodesigual que reciben varones y mujeres en el mercadode trabajo. En nuestro estudio comparamos lasdiferencias de consumo en el tiempo, por lo cual lasdiferencias entre los coeficientes beta puedeninterpretarse como diferencias del entorno entre amboslapsos de tiempo, que se traducen en rentabilidadesdiferentes de características tales como el nivel educativoy el sector de empleo del jefe de hogar, por ejemplo.Además, pese a que nos referiremos a los cambios en

_ ˆ ˆ_ˆ _

_

ˆ

las variables X como a cambios en las característicasdel hogar, es importante destacar que a corto plazoalgunas de estas variaciones son endógenas, ya quefrente a una crisis económica las familias puedensepararse o unirse, o bien el jefe de hogar puede cambiarde sector de empleo. A corto plazo, el conjunto devariables que tiene más probabilidades de ser exógeno es el que describe el nivel educativo del jefe de hogary de otros adultos que miembros de él, y como ellosson una medida directa del capital humano, prestamosespecial atención a la contribución de estas variablesa los cambios en el consumo global del hogar.

Dentro de este marco, desarrollamos una serie dehipótesis y supuestos previos respecto de la fuente ymagnitud de las variaciones del consumo entre 1992 y1994 y entre 1994 y 1996. Primero, esperamos que lasvariaciones de los coeficientes beta explicaran la mayorparte de las modificaciones del consumo, porque a cortoplazo las variables X que utilizamos generalmente nofluctúan demasiado, y nuestro marco cronológico sóloabarca cuatro años. Sin embargo, debido a la crisiseconómica, esperamos que una proporción mayor dela variación del consumo entre 1994 y 1996 se expliquepor los cambios de los coeficientes beta respecto delperíodo 1992-1994.

Segundo, como ya se dijo, la crisis de 1995 fueprecedida por un prolongado período de expansión delcapital humano, así como de reestructuración económica.Si los cambios consiguientes en las características dela población mexicana se tradujeron en incrementosdel consumo, nuestro análisis debería mostrar en lascaracterísticas de X modificaciones que llevarían aincrementar el consumo en el tiempo, aunque no engran magnitud debido a que el período estudiado es desólo cuatro años.

Además de estas hipótesis principales, el desglosenos permite determinar cuál fue el grupo decaracterísticas del hogar que más contribuyó al descenso(o aumento) del consumo en el período estudiado.Finalmente, podemos usar los coeficientes estimadospara 1996, junto con las características X en 1992, a finde simular y cuantificar el papel que desempeñaron lasreformas estructurales asociadas al proceso de desarrolloa largo plazo, medido por los rasgos de las variables X,en paliar las consecuencias adversas de lasperturbaciones macroeconómicas.

El cuadro 12 muestra los resultados del análisisde los factores respecto de las zonas rurales y urbanasen los dos períodos adyacentes.6 En cada caso se utiliza6 Los resultados totales de las regresiones pueden solicitarse a losautores.



209

como base el consumo en el período inicial. Entre 1992y 1994 éste aumentó, de modo que las diferenciasresultaron negativas, mientras que entre 1994 y 1996el consumo se redujo, por lo cual las diferencias fueronpositivas. Los resultados indican que entre 1992 y1994, un 95% del aumento del consumo obedeció avariaciones en la rentabilidad de las características delhogar (incluido el término constante) y 5% a la mejorade estas características. Sin embargo, entre 1994 y1996 las variaciones de rentabilidad originaron 106%de la baja del consumo, mientras que el mejoramientode las características X se tradujo de hecho en unaumento del consumo de 6%. Otro tanto sucede conlos resultados correspondientes a las zonas urbanas.Las variaciones de los coeficientes beta explicaron unaproporción mayor del cambio en el consumo registradoentre el período 1994-1996 y el anterior, y lasvariaciones de las características X aumentaron lacapacidad de las familias de generar consumo,particularmente entre 1994 y 1996.

Las características exactas que contribuyeron a

generar cambios positivos del consumo son distintassegún el período de tiempo y según si se trata de zonasurbanas o rurales. En estas últimas, las característicasdemográficas de los hogares explicaron la mayor partedel aumento del consumo en las variables X que seprodujo en el primer período, mientras que en el segundolos aportes más importantes correspondieron al niveleducativo del jefe de hogar (2,6%) y de los no jefesde hogar (1,27%). En las zonas urbanas, los aportespositivos al consumo en el segundo períodocorrespondieron al nivel educativo del jefe de hogar(2,24%) y a la categoría “otros” (1,40%), específica-mente el tamaño del hogar. Naturalmente, la mayorparte de los cambios en el consumo derivó de variacionesen la rentabilidad de estas características. En el período1992-1994, los grandes cambios experimentados porla rentabilidad del tipo de empleo y la composicióndemográfica mejoraron significativamente el consumodel hogar, y fue precisamente la baja de la rentabilidadde estas dos características lo que condujo a la acentuadacaída del consumo durante la crisis.


* Significación conjunta a nivel de 1%.

CUADRO 12

México: Descomposición de la variación del consumo(Variación porcentual)

1992-1994

X

-1,29-0,20-0,89-2,44-0,860,070,21

-5,40

0,000,340,60

-0,57-0,260,210,01

0,33

-0,53-2,60-1,27-0,39-1,180,34

-0,22

-5,85

-1,40-2,24-0,75-0,340,33

-0,08-0,07

-4,55

Zonas ruralesOtrosNivel educativo del jefe de hogarNivel educativo de miembros no jefe de hogarFactores demográficosEmpleoViviendaSectorConstante

Total

Zonas urbanasOtrosNivel educativo del jefe de hogarNivel educativo de miembros no jefe de hogarFactores demográficosEmpleoViviendaSectorConstante

Total

ß X

-15,30-0,788,30

-18,00-15,9012,04

-11,38-53,62

-94,64

17,311,83

10,50-29,83-20,3611,67-5,28

-86,02

-100,18

ß

-18,784,134,68

14,208,40

-1,30-3,2997,80

105,84

7,05-1,14-7,008,079,19

-5,036,45

86,96

104,55

*******

*******

*******

*******

1994-1996



210

En México, el grado de desarrollo económico varíamucho de una región a otra; por lo tanto, es posible quela crisis de 1995 haya afectado de manera diferente alas distintas regiones. Para evaluar esta hipótesisdividimos el país en seis regiones 7 y repetimos paracada una de ellas el análisis con técnicas dedescomposición. Los resultados por período figuranen el cuadro 13.

En todas las regiones, la proporción del cambioen el consumo atribuible a variaciones de beta fuemayor en el período de crisis (1994-1996). Además,en este mismo período todas las regiones, salvo la delPacífico sur, acusaron variaciones de las característicasX que contribuyeron a aumentar el consumo en elperíodo 1994-1996 y, en consecuencia, redujeron opaliaron los efectos negativos del cambio de rentabilidadde esas características. Estos efectos positivos para la

dotación de características fueron particularmentemarcados en la región del Golfo (13,6 %) y en el Centro(7,6%). En ambos casos, las causas del mejoramientofueron el nivel educativo del jefe de hogar y la categoría“otros” (en especial el tamaño de la familia). Por loque toca a la rentabilidad de las características, lasituación en cierta medida varía según la región, pesea que los factores clave que explican la caída delconsumo después de la crisis fueron las fluctuacionesde la rentabilidad del tipo de empleo, la composicióndemográfica y el rubro “otros”. Cabe señalar quedurante la crisis, la proporción del deterioro del bienestaratribuible a cambios de rentabilidad fue menor en lasregiones del Pacífico sur (94,6%) y del Golfo (103,4%),lo que indica que en estas dos últimas la crisis afectómenos al entorno económico que en el resto del país.

¿Cuál habría sido el impacto de la crisis si México

7 Las regiones definidas son las siguientes: Norte (Coahuila,Chihuahua, Durango, Nuevo León, San Luis Potosí, Tamaulipas,Zacatecas), Pacífico norte (Baja California Norte y Sur, Nayarit,Sinaloa, Sonora), Centro (Aguascalientes, Guanajuato, Hidalgo,

Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Puebla, Querétaro, Tlaxcala),Golfo (Campeche, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz, Yucatán),Pacífico sur (Colima, Guerrero, Oaxaca, Chiapas) y Metropolitana(Ciudad de México y Guadalajara).

CUADRO 13

México: Descomposición de la variación del consumo por regiones(Variación porcentual)

Norte


* Significación conjunta a nivel del 1%.

0,000,34

0,60

-0,57-0,260,210,01

0,33

-0,84-3,93

-0,40

0,18-0,41-0,25-0,83

-6,48

1992 - 1994OtrosNivel educativo jefe dehogarNivel educativo miembrosno jefe de hogarFactores demográficosEmpleoViviendaSectorConstante

Total

1994 - 1996OtrosNivel educativo jefe dehogarNivel educativo miembrosno jefe de hogarFactores demográficosEmpleoViviendaSectorConstante

Total

ß X

17,311,83

10,50

-29,83-20,3611,67-5,28

-86,02

-100,18

-23,8115,58

9,50

14,45-1,022,63

10,2978,85

106,47

**

*

****

**

*

****

Pacíficonorte

0,443,19

-1,78

-1,10-0,07-0,270,63

1,04

-0,41-4,17

0,29

0,320,120,050,37

-3,43

ß X

-35,07-7,89

13,62

-7,434,87

10,49-14,71-64,52

-100,64

-24,089,64

14,23

1,93-0,11-4,3415,4090,76

103,43

**

*

**

*

**

*

****

Centro

0,410,29

-1,22

-1,010,200,610,21

-0,51

-2,12-2,92

-1,29

-0,420,11

-0,53-0,42

-7,59

ß X

1,020,02

17,91

-31,48-26,4319,95-0,85

-79,61

-99,47

-5,67-0,83

-8,56

13,9011,58-5,600,19

102,58

107,59

**

*

****

**

*

****

Golfo

-0,531,03

-0,72

-0,941,181,521,95

3,49

-2,91-8,18

-0,14

-0,620,61

-0,36-2,02

-13,62

ß X

30,05-2,01

-17,14

-27,16-26,3129,30-1,25

-88,96

-103,48

-22,924,44

4,91

34,9930,67-5,797,38

59,94

113,62

**

*

****

**

*

****

Pacíficosur

-10,04-3,16

1,43

-1,84-0,36-0,15-2,93

-17,05

2,89-0,57

-1,41

1,900,200,450,14

3,60

ß X

-32,687,28

13,74

-11,09-10,52

3,73-10,24-43,08

-82,86

24,76-5,79

-18,37

13,8417,52

-12,22-2,0178,69

96,42

**

*

**

*

**

*

****

Región urbanametropolitana

-0,13-2,08

-0,95

-0,400,110,010,01

-3,43

-3,820,42

-0,34

-0,97-0,18-0,13-0,26

-5,28

ß X

-51,44-16,58

14,35

-0,43-3,3511,716,34

-57,19

-96,59

1,109,33

-0,68

-4,815,98

-5,570,23

99,69

105,27

**

*

*

**

**

*

*

*



211

no hubiese hecho modificación alguna a suscaracterísticas estructurales entre 1992 y 1996? Pararesponder a esta pregunta aplicamos las característicasde los hogares en 1992 a la rentabilidad de talescaracterísticas en 1996, utilizando los coeficientesestimados a partir de la función de regresióncorrespondiente a 1996 (en consecuencia, calculamosß96X92). En las zonas rurales, el consumo medio previstoresultó ser 14% inferior al consumo real declarado en1996. En las zonas urbanas, la baja correspondientedel consumo medio fue de 8%. El cuadro 14 muestraestos cambios simulados, así como los que correspondena un conjunto de indicadores de la pobreza utilizadoscomúnmente. En 1996, las tasas de pobreza de ambasregiones habrían sido bastante más altas de no habervariado el vector de las características X de los hogares.

En las zonas rurales, el efecto de la mejora de estascaracterísticas fue particularmente marcado.8

Otra manera de medir la influencia de los factoresestructurales vinculados al desarrollo económico seríasimular los efectos que habría tenido la crisis si sehubiera producido en 1992, lo cual equivale a compararß96X92 con el consumo real de 1992 y no con el consumoreal de 1996. Aplicando este método, el consumo medioprevisto resulta inferior en 26% en las zonas rurales yen 36% en las zonas urbanas, comparado con el consumoreal de 1992.9 Los resultados obtenidos mediante laaplicación de cualquiera de los dos métodos indicanque los cambios estructurales que acompañan el procesode desarrollo pueden contribuir de manera importantea mitigar los efectos adversos de la crisis económicaen el bienestar de los hogares.

8 Se realizó un análisis similar utilizando datos correspondientes a1989 y 1996, obteniéndose resultados parecidos, los que puedensolicitarse a los autores.9 Estos resultados también pueden solicitarse a los autores.

_ˆ

CUADRO 14

México: Variación porcentual simulada de los indicadores de la pobreza, usando lascaracterísticas de los hogares en 1992a

Indicador

-8253336

-14484545

Zonas rurales Zonas urbanas

Consumo medioIncidencia de la pobrezaBrecha de pobrezaSeveridad de la pobreza


a Las simulaciones comparan las variaciones entre ß96 X96 y ß96 X92.

_ˆ

VILa importanciade los programas públicos

En la presente sección evaluamos hasta qué punto losdos programas sociales más importantes de México,esto es, PROCAMPO y PROGRESA, mitigaron (o, en el casodel segundo, podrían haber mitigado) los efectosadversos de la crisis macroeconómica de 1995. Envirtud de PROCAMPO se realizan transferencias en efectivoa los campesinos que en los años agrícolas comprendidosentre 1991 y 1993 hubiesen producido alguno de nuevecultivos alimentarios básicos. El programa, establecidoen 1994, tiene por objetivo expreso compensar a losproductores de tales cultivos por los efectos negativosque pudiera acarrear el TLC de América del Norte, y

estará en vigor por 15 años. Los pagos son uniformes,se basan en una suma determinada por hectárea y noguardan relación con el uso actual de la tierra. Durantelos primeros diez años del programa los pagos tendríanun valor real constante, para irse reduciendogradualmente a lo largo de los cinco años restantes.Sin embargo, en la práctica su valor real se redujo en



212

35% desde el inicio del programa hasta 1996. Sólo en2001 tanto el pago por hectárea como el total de lopagado por PROCAMPO llegó a los niveles originales de1994. En 2002, la suma por hectárea se fijó en 875pesos mexicanos, o 90 dólares. PROCAMPO favoreceanualmente a casi tres millones de productores. De loscasi 14 millones de hectáreas que abarca el programacada año, alrededor de 79% es de secano (Fox, 2002).El presupuesto del programa para el año fiscal 2002ascendía a 1.240 millones de dólares, lo que representaun 60% del presupuesto de la Secretaría de Agricultura,Ganadería y Desarrollo Rural (PROCAMPO, 2002). Comolos pagos del programa se hacen según la superficieen hectáreas, los predios más grandes recibentransferencias mayores. El total de las transferenciasse distribuye en forma regresiva: así, un 45% de losproductores cuyos predios tienen menos de cincohectáreas recibe sólo 10% del total de las transferenciasde PROCAMPO (SAGAR, 1998). Sin embargo, los pagos sedistribuyen en forma progresiva según la superficie, yaque al ser uniformes por hectárea no guardan relacióncon los rendimientos logrados ni con el hecho de quelos hogares hubiesen o no producido cultivos básicosantes de que se suscribiera el TLC.

Por su parte PROGRESA, que es el principal programadel gobierno mexicano para aliviar la pobreza, realizatransferencias en efectivo a las familias campesinasmuy pobres, a condición de que cumplan con uncomplejo conjunto de “responsabilidades”. Éstasincluyen asegurar que los hijos estén matriculados enla escuela y mantengan un 85% de asistencia, queniños y adultos se sometan periódicamente a controlesmédicos y programas de vacunación preventivos, y quelas madres de las familias beneficiarias asistan a unacharla mensual sobre temas relacionados con la salud.A cambio de esto, las familias reciben una suma enefectivo cuyo monto depende del número de hijos queasistan a la escuela y del grado de escolaridad alcanzado.Por ejemplo, en 1998 los alumnos de los grados 3° a6° recibían entre 7 y 12 dólares mensuales, según elgrado. Los estudiantes de enseñanza media recibíanentre 20 y 23 dólares mensuales, las niñas algo másque los varones. Además de estos subsidioseducacionales, dos veces al año se entregaba a cadaestudiante un conjunto de útiles escolares, mientras quela familia recibía un suplemento mensual de unos 10dólares. A partir de 1997, estos pagos han aumentado47% en valores reales. A fines de 1998, más de 1,9millones de hogares recibían los beneficios de PROGRESA,con un gasto total de aproximadamente 900 millonesde dólares. En 2001, cuando asumió el presidente Fox,

PROGRESA pasó a llamarse Programa de DesarrolloHumano Oportunidades, y amplió su actividad a zonasurbanas y semiurbanas. En 2002, el presupuesto delprograma se había elevado a 1.900 millones de dólaresy favorecía a más de tres millones de familias campesinasy más de 1,2 millones de familias urbanas ysemiurbanas (Fox, 2002).

1. Programa de Apoyos Directos al Campo(PROCAMPO)

La encuesta nacional de los ingresos y gastos de loshogares correspondiente a 1996 reunió informaciónsobre el valor monetario de las prestaciones que otorgabaPROCAMPO a las familias campesinas. En la muestrarural, 16% de los hogares declararon recibirtransferencias de PROCAMPO por una suma media de 402pesos mexicanos trimestrales, en circunstancias de queel gasto real mensual per cápita del mismo grupo erade 604 pesos mexicanos. ¿Podría decirse que PROCAMPO

contribuyó de manera importante a aliviar los efectosde la crisis en la población campesina?

Para responder a esta pregunta, comenzamos porestimar la relación entre las prestaciones de PROCAMPO

y el consumo de los hogares, incluyendo en nuestraregresión del consumo para 1996 el valor monetario delas prestaciones. El coeficiente estimado de esta variablees 0,0002 y su valor t es 7. Utilizando estas estimacionespronosticamos el consumo medio y tres indicadores dela pobreza (la incidencia de la pobreza, la brecha depobreza y la severidad de la pobreza), aplicando unumbral de pobreza relativa que fijamos en el vigésimoquinto percentil del consumo en 1994. A continuación,fijamos el valor de las transferencias de PROCAMPO en 0y simulamos los nuevos valores de estas cuatro medidasde bienestar. La variación porcentual de estos indicadoresfigura en la primera columna del cuadro 15. Si no sehubiese estado aplicando el programa, el consumomedio de 1996 habría sido un 1,5% más bajo, y todoslos indicadores de la pobreza habrían sido más altos.Por ejemplo, la incidencia de la pobreza habría sido5,1% mayor, implicando un cambio de un 28,4%(cuadro1) a un 29,8% de los hogares rurales, mientrasque la severidad de la pobreza, que da mayorponderación al bienestar de los más pobres, habríaaumentado en 5,7%.



213

2. Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA)

Nuestro análisis del efecto que podría tener esteprograma en el alivio de la pobreza resultó más complejo,debido a que PROGRESA sólo comenzó a operar a finesde 1997. En este caso, lo que nos preguntamos fue:¿qué efectos habría tenido este programa en la pobrezasi hubiera comenzado a entregar prestaciones en 1996?

Para responder a la pregunta debimos pasar porvarias etapas. Como los datos relativos a 1996 nocontienen información sobre la ayuda proporcionadapor el programa, comenzamos por establecer lapropensión marginal de los hogares a consumir concargo al ingreso en efectivo, incluyendo en nuestraecuación para 1996 el ingreso total per cápita del hogar.El coeficiente del (logaritmo del) ingreso per cápitaresultó ser 0,39 y su valor t igual a 46. Basándonos eneste parámetro, aumentamos luego el ingreso en dinerodel hogar en una suma equivalente a las prestacionesque habría recibido la familia si PROGRESA hubiese estadofuncionando en 1996.

Decidimos a qué hogares asignar las prestacionesde PROGRESA, utilizando el mismo mecanismo defocalización aplicado por el programa. Primero,designamos como pobre o no pobre a cada uno de loshogares de la muestra rural de la ENIGH, mediante elmismo método de clasificación que utiliza PROGRESA

para seleccionar los hogares beneficiarios.10 Acontinuación, comparamos cada localidad de la muestrade la ENIGH con la base de datos de PROGRESA, para saberqué localidades serían eventualmente incorporadas alprograma y en qué etapa fueron incorporadas. Aplicandoeste método pudimos determinar cuáles fueron loshogares de la muestra de la ENIGH de 1996 que setransformaron posteriormente en beneficiarios de

CUADRO 15

México: Efecto simulado de los programas sociales en los indicadores de la pobrezarural, 1996(Variación porcentual)


Si no hubieraexistido Procampo

Todas las etapas

0,2-1,1-3,2-3,9

1,1-8,8

-17,1-22,5

Consumo medioIncidencia de la pobrezaBrecha de pobrezaSeveridad de la brecha de pobreza

Etapas 1 y 2

-1,55,14,85,7

Etapas 1 y 4

0,8-6,8

-13,2-17,5

Si hubiera existido ProgresaIndicador

11 De hecho, en 1996 el nivel real previsto de la brecha de pobrezay de la severidad de la pobreza es bajo, puesto que el método demínimos cuadrados ordinarios (MCO) sobrestima los valores máspequeños de la variable dependiente y subestima los más grandes.

PROGRESA, y cuándo lo hicieron. De este modo pudimoscomprobar que un 55% de los hogares rurales de laENIGH de 1996 fueron incorporados posteriormente aPROGRESA. De esos beneficiarios futuros, un 15% seincorporó en las dos primeras etapas del programa y el70% en la cuarta etapa.

Calculamos la suma que recibiría cada uno deestos futuros hogares beneficiarios según la edad, sexo,matrícula escolar y escolaridad de los hijos. Laevaluación incluyó también el valor monetario de losútiles escolares proporcionados. Utilizando el montode estas posibles transferencias y la propensión marginala consumir con cargo al ingreso monetario, simulamosvariaciones porcentuales de los indicadores de bienestara partir de distintos supuestos sobre la cobertura dePROGRESA en 1996. Los resultados figuran en las tresúltimas columnas del cuadro 15.

El primer supuesto simulado fue que a fines de1996 sólo se habían completado las dos primeras etapas de PROGRESA. Probablemente éste sea el supuesto másrealista, dado el momento en que se produjo el shockmacroeconómico y lo difícil que resultó poner en marchael programa. En este marco hipotético, la incidenciade la pobreza habría disminuido 1,1% y la severidadde la pobreza habría bajado 3,9%. Si a fines de 1996hubiese estado completada la cuarta etapa de PROGRESA,la incidencia de la pobreza habría sido 6,8% más baja,la brecha de pobreza habría disminuido 13% y laseveridad de la pobreza se habría reducido en 17,5%.De haberse completado totalmente el programa, la bajade los indicadores de la pobreza habría sido aún mayor(8,8% en la incidencia de la pobreza, 17% en la brechade pobreza y 22,5% en la severidad de la pobreza).11

Este último escenario implica un aumento de la

10 Para una descripción de este proceso, véase Skoufias, Davis y dela Vega (2001).

incidencia de la pobreza en los hogares rurales, de28,4% a 30,9%. Si bien esta última hipótesis resultapoco realista para 1996, permite yuxtaponer las cifrasdel presupuesto total de PROCAMPO/ PROGRESA y de estamanera comparar peso por peso sus efectos en lapobreza. Además, nos permite formarnos una idea sobrela medida en que el actual programa Oportunidades

podría servir de red de protección si se produjera unacrisis macroeconómica como la de 1995. Obsérveseademás que PROGRESA influye más que PROCAMPO en lamitigación de la brecha de pobreza y la severidad de lapobreza, porque el primero está dirigido a las familiascampesinas más pobres.



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VIIConclusiones e inferencias de política

En este trabajo investigamos las relaciones recíprocasde la política, las reformas estructurales y elcomportamiento de los hogares en el período de gravecrisis económica que se vivió en México en 1995. Losresultados ponen de relieve a la vez la importancia delas metas de desarrollo a mediano plazo y de las medidasde protección social a corto plazo que se adopten paraaliviar los efectos adversos de un shock macro-económico. Encontramos, primero, que los hogarespobres reaccionan en forma significativa y prevista auna caída del ingreso. Los hogares aumentan laproporción del presupuesto destinada al consumo dealimentos y dentro de ésta, al de cereales y frutas ylegumbres. Las diferencias en la composición de lacanasta de alimentos entre los hogares rurales y urbanostienen consecuencias para la política de precios de losalimentos. En el campo, predominan en la canasta loscereales y las hortalizas, frutas y legumbres, mientrasque en las zonas urbanas predominan las carnes y elpescado y los alimentos consumidos fuera del hogar.Sin embargo, las modalidades de consumo de alimentosde los más pobres de las zonas urbanas (quintil inferior)se asemejan a aquellas de los hogares campesinos, perono así a las de los hogares campesinos pobres.

En segundo lugar, comprobamos que la crisiseconómica generó una baja de las tasas de matrículaescolar, en especial de las niñas pobres de las zonasurbanas. Estas variaciones son inquietantes, por cuantorepresentan posibles costos a largo plazo de la crisis.Tanto en los hogares urbanos como en los rurales, lacaída de las tasas de matrícula guardó relación con elingreso del hogar. Mientras más alto fuera el ingresodel hogar, mayores eran las probabilidades de que losniños estuvieran matriculados en la escuela.

Tercero, antes de que se produjera la crisis delpeso, México había tenido cinco años de crecimiento,

acompañados de reestructuración económica, mejorade los indicadores sociales y reducción de la pobreza.El análisis ofrecido en este trabajo indica que loscambios en las características de la economía y de loshogares registrados entre 1992 y 1996 contribuyerona mitigar los efectos de la crisis. Las simulacionesrevelan que de no haberse producido esos cambios,durante la crisis la pobreza habría sido mucho másacentuada. Los resultados obtenidos entrañan que lasestrategias económicas que centran la atenciónexclusivamente en el crecimiento y no aseguran eldesarrollo a mediano plazo (mediante el acceso a laeducación, por ejemplo) pueden tener costos muy altos,especialmente en épocas de crisis macroeconómica.

Finalmente, los resultados del estudio también nosdejan algunas enseñanzas sobre el diseño e impacto delos programas. Pese a que fue concebido para estimularla inversión en el desarrollo a largo plazo del capitalhumano de los más pobres, el programa PROGRESA

aplicado en México podría cumplir una funciónimportante de protección social en una crisismacroeconómica. Las simulaciones realizadas muestranque si el programa hubiera estado operando en 1996,la brecha de pobreza y la severidad de la pobreza habríansido muy inferiores a las registradas ese año. Esteresultado tiene importancia para otros países de AméricaLatina –como Nicaragua, Honduras y Brasil– que esténcontemplando o aplicando medidas por el lado de lademanda para aumentar el capital humano de los máspobres. Sin embargo, la clave del éxito dependerá deque se apliquen mecanismos de focalización adecuadospara asegurar que los programas favorezcan a los máspobres.




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