REVISTA' dela CEPAL · 2020. 3. 3. · REVISTA DE LA CEPAL 51 • DICIEMBRE 1993 165 asumiendo progresivamente un papel preponderante en su explotación, tendencia que se acentuó

REVISTA'dela

CEPALNUMERO 51

DICIEMBRE 1993

SANTIAGO DE CHILE

ANIBAL PINTO

Director

EUGENIO LANERA

Secretaria Técnico

NACIONES UNIDAS

REVISTA DE LA CEPAL 51

SUMARIO

Inauguración de la Sala Fernando Fajnzylber y lanzamiento de laRevista de la CEPAL NO 50 7Gerd Rosenthal y Alejandro Foley

Las transnacionales y la industria en los paises en desarrollo 15Michael Mortimore

¿Dónde estamos en política industrial?Wilson Peres Núñez

k

El desafío de la competitividad industrial 51Rudolf M. Buitelaar y Leonard Mertens

Integración y desintegración social rural 71Martine Dirven

Los pueblos Indígenas y la modernidad 89John Durston

Productividad y trabajo de la mujer en los Estados Unidos 101Inés Bustillo y Nancy S. Barrett

Efectos de las corrientes de capital sobre la base monetaria 111Helmut Reisen

Viejas y nuevas políticas comerciales 123Daniel Lederman

Integración y desviación de comercio 133Renato Baumann

integración europea y comercio latinoamericano 149Miguel lzam

El actual debate sobre los recursos naturales 163Fernando Sánchez Alba vera

Orientaciones para los colaboradores de la Revista de la CEPAL 179

37

Publicaciones recientes de la CEPAL 180

DICIEMBRE 1993

REVISTA DE LA CEPAL 51

El actual debatesobre los

recursos naturales

Fernando Sánchez Albavera

Funcionario de la División

de Recursos Naturales y

Energía de la CEPAL.

Este ensayo precisa los puntos centrales del debate sobre los

recursos naturales. Destaca las cuestiones vinculadas a la

soberanía, el reparto de beneficíos, el deterioro de la relación

de precios del intercambio y la institucionalidad de los mer-

cados mundiales, las que tuvieron especial relevancia en los

últimos cuarenta años. Sugiere que en el debate actual deberá

superarse el sesgo reinvindicativo, para concentrarse en los

problemas de la sustentabilidad y la competitividad y conclu-

ye con la proposición de una iniciativa regional para fortale-

cer la capacidad de gestión del patrimonio y los recursos

naturales y para propiciar una mayor difusión e incorpora-

ción del progreso técnico.

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DICIEMBRE 1993

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IIntroducción

Cuando en los países en desarrollo la valoración delpatrimonio y los recursos naturales respondió sola-mente a los impulsos de la demanda externa, predo-minaron los patrones de explotación extractivos; perocuando las motivaciones fueron endógenas se hizoposible una mayor articulación productiva interna.

En los países desarrollados, la articulación pro-ductiva dependió inicialmente de la disponibilidad derecursos naturales y sobre todo de su competitividadfrente a otras opciones de abastecimiento. Pero fuesin duda su capacidad de generar progreso técnico loque les permitió avanzar a fases de mayor valor agre-gado, y proyectarse al exterior para superar las limi-taciones físicas y obtener los recursos naturales nece-sarios para articular sus estructuras productivas. Lospaíses en desarrollo cumplieron el papel de abastece-dores primarios, sin ponderar el impacto de los pro-cesos de explotación sobre la diversidad de su patri-monio natural.

Por otro lado, la segmentación de los complejosproductivos y las condiciones de sincronización co-mercial entre las fases de transformación primaria ylas de mayor elaboración hicieron que el valor retenidodentro de las economías en desarrollo fuese pequeño yque la distribución de los beneficios fuese desigual.

Los ciclos económicos internacionales y la evo-lución del progreso técnico, por su parte, originaronconstantes fluctuaciones de la demanda externa, queafectaron recurrentemente a la relación de precios delintercambio y socavaron las ventajas naturales de al-gunos espacios extractivos.

El posicionamiento de los recursos naturales de-pendió de su grado de funcionalidad para las econo-

mías que controlaban el conocimiento, en tanto quela participación de los abastecedores estuvo condicio-nada por la calidad de esos recursos y los costos deextracción y transporte. El control del conocimientocondicionó los valores de uso y de intercambio de losrecursos naturales, mientras que el dinamismo de éstosdependió de los efectos de arrastre causados por losimpulsos expansivos de las actividades vinculadas aproductos con más elaboración.

La explotación de las ventajas naturales otorgó alas economías extractivas capacidad de pago para ad-quirir bienes más elaborados, en tanto que las econo-mías integradas controlaban el comercio de ida yvuelta (explotación primaria — comercio — valoragregado -- comercio).

La circulación de bienes con desiguales nivelesde valor agregado puso de manifiesto la segmenta-ción del conocimiento tecnológico y convalidó diver-sas modalidades de discriminación que contribuyerona una distribución desigual de los beneficios del co-mercio internacional.

Los recursos naturales con menos elaboración searticularon predominantemente con mercados oligop-sónicos o circuitos comerciales intraempresa, valo-rándose generalmente bajo las reglas de un "mercadode compradores". Los productos con mayor elabora-ción, en cambio, se valoraban en un "mercado devendedores".

En consecuencia, la capacidad de negociación delas economías extractivas se vio seriamente restringida,y una parte considerable de sus ingresos de explota-ción se transfirió a las economías que controlaban lascadenas productivas de recursos más elaborados.

IIEl debate sobre los recursos naturales

a partir de los años cincuenta

Las cuestiones de soberanía, reparto de los benefi-cios, deterioro de la relación de precios del intercam-bio y de institucionalidad de los mercados mundiales

concentraron gran parte del debate sobre los recursosnaturales a partir de los años cincuenta.

En muchos países de la región, el Estado fue

EL ACTUAL DEBATE SOBRE LOS RECURSOS NATURALES • FERNANDO SANCHEZ ALBA VERA

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asumiendo progresivamente un papel preponderanteen su explotación, tendencia que se acentuó en losaños sesenta y setenta, cuando se estatizaron interesesextranjeros en la agricultura, la minería y el petróleo.

En otros países se reservó para los nacionalesla explotación de algunos recursos naturales o seprivilegiaron esquemas de explotación en asocia-ción con el Estado, en un clima de relaciones fre-cuentemente conflictivas con los inversionistas ex-tranjeros.

El conflicto giró en torno al reparto de los bene-ficios. Los que sustentaban enfoques estatistas recla-maban el control absoluto de los ingresos de explota-ción, mientras que los que asumían posiciones másflexibles insistían en la aplicación de mecanismos quegarantizaran una mayor participación de las econo-mías nacionales. La incorporación de empresas ex-tranjeras en las estructuras productivas internas secuestionó también debido al carácter extractivo, ymuchas veces de enclave, que aquéllas asumían. Estoscuestionamientos fueron favoreciendo un mejor inter-vencionismo, bajo el supuesto de que el control estatalgarantizaría una mayor integración sectorial y espa-

cial y mejores condiciones de acceso a los mercadosmundiales.

En este marco, los países de la región intentarontransformar la institucionalidad de los mercados, parti-cipando en diversos esquemas de concertación y co-operación, y denunciando las prácticas comercialesdiscriminatorias y proteccionistas. Algunos buscaronposiciones denominadas de "minimax" a través deacuerdos entre productores y consumidores, y otrosadoptaron posiciones de "suma cero" que reflejabansólo el interés de los productores. Las opciones de"minimax" asumían como premisa que era posible en-contrar un equilibrio entre lo que era mínimo para unosy máximo para otros, y viceversa. En cambio, las op-ciones de "suma cero" tenían un carácter confrontacio-nal: lo que era bueno para unos era malo para otros, odicho de otra forma, unos ganaban y otros perdían.

La práctica fue mostrando, poco a poco, que ta-les opciones no eran viables. Hoy son muy pocos losacuerdos entre productores y consumidores que tienenefectiva vigencia, en tanto que los organismos de pro-ductores han sido incapaces de modificar el curso yla institucionalidad de los mercados.

IIILos ejes del debate sobre los

recursos naturales en los años noventa

En los años noventa el debate ha girado en tomo a lospatrones de explotación que se dan en el marco de latendencia a la internacionalización de las cuestionesambientales. Se han reducido los conflictos con lasempresas transnacionales y se apuesta a una nuevaconvivencia basada en la reciprocidad de beneficios.Sin embargo, las fluctuaciones de los precios y eldeterioro de algunas ventajas naturales continúanafectando a los países de la región, en tanto que losrecursos naturales vienen perdiendo posiciones relati-vas en el comercio mundial.

1. La nueva convivencia con Ias empresastransnacionales

A partir de los años ochenta fue dándose un cambiosustantivo en las relaciones entre las empresas trans-nacionales y los países en desarrollo. La mayoría delos países de la región fueron abandonando las orien-

taciones estatistas y en general las posiciones defen-sivas, por considerar que la inversión extranjera di-recta (IED) constituía la manifestación más importan-te de un proceso de transnacionalización del que nopodrían ni les convendría excluirse.

A mediados de los años ochenta el 75% de las corrientes anualesde IED se concentraba en los países desarrollados, mientras quelos países en desarrollo sólo captaban el 25% restante. AméricaLatina y el Caribe habían reducido su participación en la IEDmundial de 12% en 1975-1980, a sólo 10% en el quinquenio1981-1985.

EL ACTUAL DEBATE SOBRE LOS RECURSOS NATURALES • FERNANDO SANCHEZ ALBAVERA

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Entre los factores que motivaron el cambiode actitud descrito estaban la baja formación decapital en la explotación de los recursos naturales;la percepción de que las políticas estatistas tendíana excluir a los países de la región de los beneficiosdel progreso técnico; el menor interés que desper-taba la región comparada con otros países en de-sarroIlo, y la necesidad de expandir las exporta-ciones para afrontar el elevado servicio de la deu-da externa.

A estos factores se añadieron una menor dispo-nibilidad de créditos para las explotaciones estatales,el cuestionamiento de los proyectos emprendidos, eldesfinanciamiento de las empresas públicas, proble-mas de gestión y restricciones fiscales.

Las nuevas políticas en materia de recursosnaturales dan especial importancia a la participaciónde las empresas transnacionales, al menos por tresrazones: porque aportan capitales para explotarnuevos recursos y ampliar y modernizar las explo-taciones existentes; porque permiten ampliar y di-versificar los mercados, incorporando, de ser posi-ble, mayores grados de elaboración, y porque per-miten aprovechar los frutos del progreso técnicopara identificar y explotar la dotación de recursosnaturales.

La soberanía sobre esa dotación tiene impor-tancia fundamental en la nueva convivencia conlas empresas transnacionales, lo cual no significaque se considere necesario tener el control directode las explotaciones. Lo que interesa, en todo caso,es que la presencia de esas empresas ayude a ocuparposiciones más dinámicas en la economía mundialy que se pueda asegurar un reparto equitativo delos beneficios.

La década de los noventa ha inaugurado puesuna nueva etapa, en la cual la participación de lasempresas transnacionales en la explotación de los re-cursos naturales podría retomar el protagonismo quetuvo antes de los años sesenta.

2. La dinámica del comercio mundial

El dinamismo del comercio internacional de recursosnaturales viene debilitándose desde hace varias déca-das. Así, la participación de los productos agropecua-rios y mineros en el valor total de las transaccionesmundiales, que era de 48% en 1960, a fines de losaños ochenta alcanzaba sólo a 26%; por su lado, elcomercio mundial de productos primarios sólo au-mentó 12 veces entre mediados de los años cincuenta

y fines de los ochenta, mientras que el de manufactu-ras se incrementó en 55 veces.

Los países desarrollados vienen absorbiendotambién una proporción cada vez mayor del comer-cio de productos primarios. Si a mediados de losaños sesenta su participación era del 56%, excluyen-do los combustibles, al concluir el decenio de losochenta llegaba al 65%. La región, en cambio, redu-jo su contribución a las exportaciones mundiales deproductos primarios, excluido el petróleo, de 14% a11%, lo que causó 42% de la pérdida de participaciónexperimentada por los países en desarrollo en eseperíodo.

Esto se combinó con el deterioro de la relaciónde precios del intercambio, al extremo que al concluirlos años ochenta esa relación estaba 25% por debajode la cifra de comienzos del decenio.

3. El deterioro de Ias ventajas naturales

La explotación de los recursos naturales ha debidoencarar no sólo el menor dinamismo de las transac-ciones internacionales, sino también un aceleradoproceso de sustitución y una caída de su ponderacióncomo componentes de los bienes con mayor grado deelaboración.

El uso menos intensivo de recursos naturales hatendido a debilitar la demanda de estos recursos, esti-mándose que el contenido de ellos por unidad de pro-ducto industrial equivale actualmente al 40% del decomienzos de siglo (CEPAL, 1988).

Por eso, en el nuevo paradigma tecnológico pre-valeciente se destaca que la reestructuración produc-tiva apuntaría no sólo a desarrollar nuevos materiales,sino también a transformar las condiciones de explo-tación de los recursos que se daban en paradigmasanteriores.

Sin embargo, el debilitamiento de las ventajasnaturales no ha surgido sólo del acelerado desplaza-miento de los materiales convencionales, sino tambiénde la poca capacidad de incorporar nuevas tecnologías.En este sentido, el progreso técnico ofrece tambiénun margen para la reducción de costos, lo que realzala importancia del manejo de los precios relativos.No obstante, la elasticidad-ingreso indica que un ma-yor grado de desarrollo trae consigo una menor de-manda de bienes primarios.

En el eje del debate se encuentra, pues, el pro-greso técnico (CEPAL, 1991c). Debería buscarse, porlo tanto, una mayor articulación entre la dotaciónde recursos naturales y las actividades de investi-


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gación y desarrollo, y la incorporación de nuevastecnologías que permitan revalorizar algunas ven-tajas comparativas y descubrir nuevas potenciali-dades.

4. El aporte neto y la sustentabilidad

El debate más reciente sobre estos temas ha contri-buido a destacar la trascendencia de las cuentas patri-moniales y la posibilidad de que originen cambioscualitativos en los patrones de explotación, dados loscostos implícitos que tiene el uso del patrimonio na-tural (CEPAL, 1991c). Lo que se ha propuesto es quela cuantificación de los ingresos considere la reduc-ción del acervo de recursos naturales, cuestionandolos utilitarismos de corto plazo.

Desde que la Comisión Brundtland definió eldesarrollo sustentable como la capacidad de satisfa-cer las necesidades presentes sin comprometer la ca-pacidad de las generaciones futuras, el debate sobrela sustentabilidad ha girado en torno a esta idea cen tral(London Environmental Centre, 1989).

Lo que se ha planteado de este modo es que lassociedades deben satisfacer sus necesidades sinafectar su medio ambiente; esto conlleva la obliga-ción de imponer límites al crecimiento, ya sea me-diante el control de la demanda de recursos naturaleso mediante el manejo de la oferta, centrando el pro-blema en la relación entre la tecnología y el medioambiente.

Así, el desarrollo sustentable debería permitir unarelación armónica entre la satisfacción de las necesi-dades y la conservación de la biodiversidad. Sostieneesta posición la premisa de que el desarrollo crearásus propias debilidades si no se protege la estructura,las funciones y la diversidad de los sistemas natura-les. Si la especie humana, y todas las demás, dependende estos sistemas, la pérdida de biodiversidad revelaríaun desequilibrio entre las necesidades humanas y elmedio natural en que se atienden. Los recursos natu-rales, por lo tanto, deberían protegerse y usarse equi-tativamente, sin reducir su variedad ni afectar los há-bitat y ecosistemas, y cuidando la naturaleza para queésta cuide de los seres humanos.

Estos planteamientos se vinculan a otras visionesque reabren el debate sobre crecimiento y desarrollo,centrando sus reflexiones en la relación entre los sis-temas de producción y el patrimonio natural. Paraesas corrientes, el problema no radica sólo en el cre-cimiento, sino en la forma que éste toma, en su conte-nido, en su asentamiento espacial, en la distribución

de sus frutos y en su racionalidad ecológica (Fajnzyl-ber, 1992b). Ellas asumen una perspectiva histórico-estructural, prestan especial atención a los estilos dedesarrollo, de cuyas orientaciones se derivan los esta-dos del medio ambiente y las formas específicas deuso del patrimonio natural, y concluyen que la divisióninternacional del trabajo no ha emanado de una racio-nalidad ecológica que atienda a la sustentabilidad delcrecimiento y a la distribución equitativa de sus bene-ficios.

Los enfoques más econornicistas señalan quelas sociedades deberían ser capaces de vivir de susingresos y no del consumo de sus activos, orientaciónque surgiría de la propia definición del ingreso comoel máximo de recursos que podría demandarse sindisminuir el consumo futuro (Gómez Lobo, 1991).Subrayan las limitaciones del mercado para garan-tizar un equilibrio entre el interés de los producto-res y la sustentabilidad del desarrollo, y destacanlos riesgos derivados de la internalización de losbeneficios y de la externalización de los costos.En este sentido, la apropiación sin costo algunode los bienes ambientales que pertenecen a la so-ciedad no sería perceptible bajo los mecanismosdel mercado.

Este enfoque se contrapone al de quienes consi-deran que el mercado debería dar las señales que fa-vorezcan la sustitución, las variaciones de los preciosrelativos o los cambios tecnológicos.

5. La internacionalización de las cuestionesambientales

La cuestión ambiental ha superado las fronteras delas naciones para convertirse en uno de los puntosbásicos de la agenda internacional.

Se estima que las formas actuales de crecimientoestán generando una crisis ecoambiental y ecopolíti-ca que comprometería la estabilidad de la civiliza-ción contemporánea, al estar relacionada con el ago-tamiento progresivo de algunos recursos, con la me-nor capacidad de recuperación de los ecosistemas ycon los factores de poder que determinan su explota-ción (CEPAL, 1992c).

De allí que empiecen a cobrar significación lasposiciones en favor de un orden ambiental interna-cional que podría tener repercusiones de importanciaen el comercio de los recursos naturales. Puesto quese estima que la transformación productiva no puedeestancarse y que es además una aspiración de lospaíses en desarrollo, hay que tomar precauciones


168 REVISTA DE' LA CEPAL 51 • DICIEMBRE 1903

para que no ponga en peligro la sustentabilidad(Schaper, 1991).

En este marco, las relaciones entre la liberaliza-ción del comercio y la protección del medio ambientehan sido centrales en el debate. El GATT se ha mani-festado en contra de la imposición de barreras am-bientales, lo cual, para los críticos del libre comercio,cuestionaría la potestad gubernamental de utilizar elcomercio en apoyo de las políticas ambientales(GATT, 1992).

Estos críticos han esbozado alternativas queapuntan en cuatro direcciones: que las normas menosseveras se adapten a las más restrictivas; que las im-portaciones de los países que aplican técnicas de pro-ducción perjudiciales al medio ambiente paguen de-rechos compensatorios; que se subvencione a los pro-ductores para que financien los gastos que causaríanlas normas ambientales más restrictivas, y como casoextremo, que se prohíba la importación de los pro-ductos que deterioran el medio ambiente en sus paísesde origen.

El GATT, en cambio, sostiene que la liberaliza-ción del comercio incrementaría el ingreso nacio-nal y a la vez fomentaría una mayor absorción tec-nológica, lo que permitiría contar con mayores ca-pitales para proteger el medio ambiente. No habríarazón, por lo tanto, para suponer que los mayores

ingresos no podrían aplicarse a dicha finalidad. Laimposición de barreras comerciales, por el contrario,tendría efectos perjudiciales sobre el medio am-biente, porque contraería las oportunidades comer-ciales. Ceder, pues, ante estas presiones propiciaríaun nuevo proteccionismo que se agregaría al exis-tente.

Ahora bien, en el debate ha surgido la interro-gante de si se está construyendo o no un nuevo ordenambiental. La respuesta es afirmativa si se observaque están en vigor 127 acuerdos multilaterales sobreel medio ambiente, a los que se añaden las 211 notifi-caciones del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos alComercio establecido en la Ronda de Tokio; estasnotificaciones norman la protección del medio am-biente y de la salud y seguridad humanas en diversasáreas de interés ecológico.

Si bien el proceso de globalización induciría a laconstrucción de un nuevo orden ambiental, para queéste fuese equitativo debería basarse en el equilibriode las opciones de transformación productiva. Lospaíses que por su adelanto tecnológico disfrutan demayores niveles de bienestar y pueden asignar unamayor importancia relativa a la protección del medioambiente, no deberían hacerlo en desmedro de losque no están ala vanguardia del cambio tecnológicoy exhiben altos niveles de pobreza.

IVRecursos naturales y transformación productiva

El debate debería adquirir un nuevo sentido a partirde la propuesta de "transformación productiva conequidad", que otorga un papel central a la incorpora-ción y difusión del progreso técnico (CEPAL, 1990,1992a y 1992b).

Los asuntos vinculados a las prácticas de comer-cio discriminatorias y al deterioro de la relación deprecios del intercambio continuarán concitando aten-ción, ya que son fenómenos recurrentes. Sin embar-go, privilegiar solamente las reivindicaciones comer-ciales podría llevar a eludir las responsabilidades in-ternas, olvidando las cuestiones relativas a la susten-tabilidad y la competitividad.

Para definir este nuevo sentido y para compren-der su contenido y sus proyecciones conviene preci-sar algunos conceptos.

1. Patrimonio natural y recursos naturales

El patrimonio natural abarca los elementos de la na-turaleza y la totalidad de los procesos naturales quese dan en un espacio determinado. El concepto inclu-ye el suelo, el subsuelo, el aire y el agua y, en términosmás generales, la diversidad biótica y ecosistémica,así como sus interrelaciones y su capacidad de repro-ducción y autosostenimiento.

A cada espacio físico le corresponde un conjun-to de leyes de configuración y funcionamiento quedefinen los sistemas naturales existentes, y ademásun patrimonio legado por las generaciones anteriores,de modo que el concepto de patrimonio natural tienetambién dimensiones de carácter histórico.

Los recursos naturales, en cambio, surgen de lamanipulación que las sociedades humanas hacen de



los elementos y procesos de la naturaleza con el obje-to de otorgarles valor de uso e intercambio. 2 El con-cepto encierra, por lo tanto, un contenido de utilidad,tangible o intangible, como resultado de la aplicacióndel progreso técnico. Este permite, en primer lugar,identificar y valorar dichos recursos y, en segundainstancia, recolectarlos y transformarlos de acuerdoal estado de la ciencia y la tecnología y las pautas devida prevalecientes.

Así, las variables de tiempo y espacio hacen quetanto el patrimonio natural como los recursos natura-les tengan un valor relativo que depende del progresotécnico. Si bien el patrimonio natural tiene un valorintrínseco, los valores de uso e intercambio que gene-ra su manipulación son relativos y variables en eltiempo y el espacio. Por eso, las ventajas naturalesdeberían tratarse siempre como factores dinámicos yno estáticos.

2. Transformación productiva

El concepto de transformación productiva es tambiénrelativo y variable en el tiempo, pues depende delprogreso técnico alcanzado. Por lo tanto, deberíaasociarse a la acumulación de conocimientos sobrelos elementos y procesos naturales y sobre los pro-cesos de explotación creados por las sociedades hu-manas.

Esta premisa es muy importante, ya que si sevincula el concepto solamente a los procesos de ex-plotación, se lo restringiría a la idea de industriali-zación. Por eso, una definición más cabal del con-cepto de transformación productiva comprendería elconocimiento y conservación del patrimonio natural,la identificación y manipulación de los procesos na-turales y la generación y aplicación de procesos deexplotación para obtener recursos que puedan serincorporados a las esferas de producción, circulacióny consumo de bienes con más elaboración y cadavez más diferenciados por la incorporación de cono-cimientos.

La transformación productiva debería arrojarcomo resultado una mayor disponibilidad de bienes yservicios para satisfacer las necesidades sociales ypara conocer, evaluar, conservar y manejar las poten-cialidades del patrimonio y los recursos naturales. Asícomo las sociedades humanas disfrutarían de mayo-

2 Para formarse una idea de la magnitud de los recursos naturalesde América Latina y el Caribe y de la proporción del total mundialque representan, véase el anexo al final del artículo.

res opciones para atender las demandas sociales, po-drían elegir también la mejor forma de vincularse consu entorno natural, dado un cierto nivel de progresotécnico.

El objetivo central de la transformación produc-tiva sería, por lo tanto, el de conocer y dominar elmedio natural de manera que la gestión de éste con-duzca a una mejor calidad de vida. Esta no depende-ría sólo del acceso a bienes cada vez más elaboradosy mejor distribuidos, sino también del impacto dedicha gestión en el patrimonio natural.

La transformación productiva se inicia entoncescon el conocimiento de los elementos y procesos na-turales —para lo cual se requiere un complejo engra-naje de bienes y procesos no naturales que contribu-yen tanto a su comprensión como a su manipula-ción—, y avanza mediante la interrelación de ambostipos de procesos para generar bienes con valor agre-gado creciente.3

Por su carácter relativo, la transformaciónproductiva supone que el conocimiento del patri-monio natural no tendría fronteras, como tampocolas tendría la interrelación de procesos y bieneshacia adelante. Por lo tanto, incluye la noción demovimiento y depende de consideraciones de tiem-po y espacio.

3. Competitividad, posicionamiento y eficiencia

En términos simples, la competitividad podría defi-nirse como la capacidad de ocupar los espacios másdinámicos del mercado en proporciones cada vezmayores. En la propuesta de transformación produc-tiva, dicho concepto incluye las nociones de susten-tabilidad y equidad, lo que implica que el uso de losrecursos no debería perjudicar el patrimonio naturalni subvalorar la contribución efectiva de la mano deobra.

Por lo tanto, una competitividad basada en eldeterioro del patrimonio natural, o en la fijación desalarios por debajo de la productividad de la manode obra, o en la aplicación de subsidios, tendríacarácter espurio y, por lo tanto, dependería de fac-tores circunstanciales y sin capacidad de perma-nencia en el largo plazo. Por el contrario, la com-petitividad sería auténtica si garantizara la susten-

3 Los procesos naturales son un dato de la realidad y surgen de lasdiversas interrelaciones de los elementos de la naturaleza, y de suscapacidades de reproducción y autosostenimiento. Los procesos nonaturales, en cambio, resultan de la creación humana y varían deacuerdo a los avances del conocimiento.



tabilidad del patrimonio natural y contribuyera a laequidad.

La noción de competitividad es de índole pro-cesal e involucra un conjunto de situaciones vincu-ladas con los conceptos de posicionamiento y efi-ciencia. El posicionamiento alude al mayor o menordinamismo de las transacciones de bienes y servi-cios, mientras que la eficiencia se refiere a la pro-porción del mercado que es captada por los agentesproductivos.

La evolución de la competitividad dependerá, porlo tanto, de las diversas combinaciones que se den deposicionamiento y eficiencia. Si el patrimonio naturalcuenta con ventajas que permitan utilizarlo y conver-tirlo en recursos que alcancen una participación sig-nificativa y creciente en el mercado, la competitivi-dad será óptima.4

4. Las ventajas naturales y el progreso técnico

El progreso técnico tiene un efecto ambivalente sobrelos recursos naturales: positivo cuando permite apro-vechar nuevas potencialidades y negativo cuando re-duce o anula las ventajas preexistentes.

Las ventajas naturales no son, pues, estáticas. Suvaloración, desvalorización o revalorización son fe-nómenos dinámicos que dependen del estado de laciencia y la tecnología.

El progreso técnico puede abrir oportunidadesinsospechadas de aprovechamiento del patrimonionatural. En este sentido, si bien es cierto que las ex-portaciones basadas en recursos naturales han mos-trado un menor dinamismo, no es menos cierto queen los últimos años su diversificación, especialmenteen los sectores agropecuario y pesquero, ha sido con-siderable.

El carácter dinámico de las ventajas naturalespodría ilustrarse con las nuevas oportunidades queviene abriendo la biotecnología en las actividadesagropecuarias, agroindustriales y de preservaciónambiental. Estos avances permiten, por ejemplo, lautilización de organismos vivos o de parte de ellospara generar o modificar plantas, animales y produc-tos, así como para desarrollar microorganismos conusos específicos; esto facilita la sustitución y mejo-

4 Si el posicionamiento fuese favorable pero la participación fuesereducida, se daría una situación de oportunidades perdidas. Si elcaso fuese el inverso, existiría una situación de vulnerabilidad. Y sitanto el posicionamiento como la participación fuesen desfavora-bles, la situación induciría al retiro del mercado.

ra de las especies agrícolas y ganaderas y contribu-ye a una mejor articulación de la agricultura y laindustria.

No debería mirarse entonces con pesimismo eldeterioro de las ventajas naturales, por cuanto este fe-nómeno es inherente a la transformación productiva.

Los recursos naturales tienen una vida útil quepuede prolongarse o abreviarse con los cambios tec-nológicos, pero que generalmente es más larga que lade muchos productos manufacturados. Lo que intere-sa es preservar los elementos y procesos naturalesque tienen una vida útil permanente. Si bien el pro-greso técnico puede hacer que algunas ventajas dis-minuyan con el tiempo, el valor de ellas como deter-minantes del equilibrio de los espacios físicos es per-manente.

El mantenimiento y la generación de nuevasventajas competitivas debería, pues, apoyarse en eldesarrollo de capacidades endógenas que impulsenun alto grado de conocimiento y gestión del patrimo-nio natural, superando los reduccionismos de cortoplazo. La conservación de los equilibrios naturales,por su parte, podría constituirse en un activo de valo-ración económica más trascendente, dado que lasventajas competitivas se sustentarían cada vez más enla diferenciación de los espacios físicos.

5. Los espacios físicos y la competitividad

Las ventajas competitivas basadas en la diferencia-ción de los espacios físicos son variables en el tiempo.Los enfoques clásicos consideraban que las ventajasde esos espacios eran estáticas: no tenían en cuenta elpapel del progreso técnico en la superación de lasdificultades espaciales.

Así, por ejemplo, los avances en los medios detransporte y en los procesos de conservación de espe-cies naturales (empaque, refrigeración, etc.) han otor-gado gran valor a las diferencias estacionales, cosaque no ocurría cuando el transporte hacia los centrosde consumo demoraba largo tiempo o cuando era im-posible comercializar productos perecibles.

De otro lado, los progresos de la ingeniería hanpermitido superar obstáculos naturales y abrir nuevosespacios a la producción mediante un mejor acondi-cionamiento del territorio. Además, la ingeniería ge-nética ha facilitado la manipulación de los procesosnaturales, y ha permitido mejorar la calidad de lasespecies, atribuirles nuevas cualidades y adaptarlas amedios diferentes a sus lugares de origen, lo que hasignificado una mayor difusión de las pautas de con-



sumo. Así, productos que son de uso masivo en espa-cios que tienen ventajas naturales pueden ser consu-midos en otras partes a precios muy superiores a losque se pagan en sus lugares de origen.

6a Los recursos naturales y la competitividad

Las ventajas competitivas de los recursos naturalesestán ligadas al conocimiento del patrimonio naturaly a la capacidad de absorción del progreso técnico. Elnivel de competitividad se eleva cuando el ambientenacional permite que las empresas desarrollen estra-tegias innovadoras.

Sin embargo, las estrategias para elevar la com-petitividad de los recursos naturales presentan algu-nas particularidades vinculadas a la organización delos mercados. Los productos básicos "toman" los pre-cios que ofrece el mercado internacional, de modoque las estrategias para elevar su competitividad es-tán ligadas a la estructura de costos y a la estabilidady oportunidad del abastecimiento, más que al manejopropio de los precios o a la diferenciación de losproductos. Puesto que los precios de estos productoscorresponden a grados de elaboración o a calidadeshomogéneas, el margen de maniobra para que ellosmejoren su posicionamiento y eficiencia es más res-tringido que en el caso de las manufacturas.

Hay una serie de factores, no obstante, que in-fluyen tanto ex ante como ex post en las situaciones decompetitividad. La identificación de las potencialida-des del patrimonio natural (mapas geológicos, catas-tros, zonificación agroecológica, etc.), de su ubica-ción geográfica y del grado de acondicionamiento delterritorio (carreteras, energía, redes financieras, tele-comunicaciones, servicios públicos, etc.) facilitan ex

ante la competitividad. Y ex post la favorecen los cri-terios para determinar precios y tarifas por el uso dela infraestructura, las restricciones aduaneras y finan-cieras, la carga tributaria y otros aspectos que tienenincidencia en la estructura de los costos.

Todos estos factores influyen también en la com-petitividad de los bienes con más elaboración. En estecaso, las estrategias privilegian la diferenciación de losproductos, la segmentación del mercado y el manejode los precios, además de las acciones que influyen enla estructura de costos. Así, por ejemplo, se podríanpotenciar tanto las ventajas naturales (posición geográ-fica, estacionalidad y calidad) como las adquiridas(manejo genético, contactos con centros de consumo,transporte, empaque, conservación y otras). Sin embar-go, las mayores limitaciones se presentan en el conoci-miento de los mercados, en el volumen y oportunidadde los abastecimientos y en las barreras al comercioque afectan a los productos más elaborados.

V

La gestión de los recursos naturales

Si bien el orden internacional y el deterioro de larelación de precios del intercambio son aspectos queno pueden eludirse, es importante centrar el debate enla capacidad de gestión del patrimonio natural.

Así, interesa analizar en qué medida los paísesde la región tienen capacidad endógena para generar,absorber y adaptar conocimientos que permitanidentificar elementos y procesos naturales, y conser-varlos, usarlos y manipularlos con fines de transfor-mación productiva. Es importante también determinaren qué medida estos países están en condiciones delograr una síntesis dinámica entre la sustentabilidady la competitividad, con miras a generar, difundir,homogeneizar y liderar pautas de producción, circu-lación y consumo, a partir de una capacidad endóge-na de valoración y aprovechamiento del patrimonionatural.

La necesaria gestión integral del patrimonio ylos recursos naturales debería enmarcarse en una con-cepción sistémica, la que surgiría de la articulaciónde las diversas perspectivas y acciones públicas yprivadas, sobre la base de valores, criterios de organi-zación y códigos de conducta conducentes a elevar lasustentabilidad y la competitividad (Fajnzylber, 1992ay 1992b).

Esto permitiría que el comportamiento de los ac-tores (Estado, empresas, ciudadanos) tuviese una mis-ma orientación, y a la vez aseguraría la compatibili-dad de las estrategias, políticas y medidas que se apli-caran en la esfera jurídica (derechos y obligacionesrelativas al acceso y a la propiedad), económica (mer-cado e intervención), física o natural (conocimiento,conservación y uso de los recursos), científica y tec-nológica (generación y absorción de conocimientos),



educacional (difusión y capacitación), cultural (pre-servación y trasmisión de valores), social (participa-ción y movilización) y organizacional (funciones yobjetivo de las instituciones).

El enfoque sistémico supone que se puede avan-zar hacia los objetivos de sustentabilidad y competiti-vidad de manera simultánea más que secuencial, loque sin duda plantea un enorme desafío (CEPAL,

1991d). Se trataría, por un lado, de enfrentar el dete-rioro de las ventajas naturales y, por otro, de revalori-zar y descubrir nuevas potencialidades naturales, loque sólo podría lograrse a través de una mayor difu-sión e incorporación del progreso técnico. Si bienéste tendría algunos efectos perturbadores sobre cier-tas ventajas naturales, permitiría también reducir loscostos de explotación, generar nuevos usos y aplica-ciones, y difundir nuevas pautas de producción y con-sumo basadas en el aprovechamiento de recursos na-turales.

1. Los nuevos ejes del debate

Desde la perspectiva de la propuesta de transforma-ción productiva con equidad, el debate debería cen-trarse en cuatro ejes: el capital humano, el capitalnatural, la compatibilidad entre los procesos naturalesy los de explotación, y la diversificación de los recur-sos naturales.

a) El capital humano

En la gestión de los recursos naturales se deberíadar especial importancia al desarrollo del capital hu-mano, ya que la educación y la capacitación facilitanla difusión e incorporación del progreso técnico, ala vez que crean condiciones favorables para acre-centar la sustentabilidad, la competitividad y laequidad.

Debería prestarse especial atención a los secto-res que se encuentran en situación de extrema pobreza,los que están vinculados con las fases de menor pro-ductividad, menor incorporación de progreso técnicoy más degradación del patrimonio natural. Para en-frentar el círculo vicioso de deterioro natural y socialhabrá que redefinir la ubicación espacial de ciertosasentamientos humanos, promoviendo acciones mi-gratorias a espacios más favorables; estimular esque-mas educativos adaptados a las exigencias del entor-no natural; fomentar la difusión y adaptación de tec-nologías apropiadas, y justipreciar nuevamente las es-pecies y técnicas ancestrales, así como los valores delas culturas nativas.

Con tal propósito habría que concentrar losesfuerzos en aquellos espacios de mayor degrada-ción natural, Aunque las realidades nacionales sonmuy diversas, el diagnóstico general indicaría quedebería darse atención preferente al capital humanoinserto en las economías campesinas marginales,cuya interacción con sus correspondientes sistemasnaturales produce pérdidas a veces irrecuperablesde la capacidad productiva de los suelos y de labiodiversidad.

b) El capital natural 5La mayor incorporación y difusión del progreso téc-nico debería garantizar una mejor identificación yevaluación del patrimonio natural, así como una com-prensión más cabal de los factores que explican suconfiguración. Se trataría no sólo de contar con in-ventarios cada vez más amplios y completos, sinotambién de disponer de un mayor bagaje de conoci-mientos sobre las relaciones recíprocas entre los ele-mentos y los procesos de la naturaleza.

La contabilización del capital natural sería, sinduda, un instrumento esencial para apreciar el im-pacto de la transformación productiva sobre el me-dio físico: permitiría medir los costos patrimonialesy hacerse una idea de las tendencias que experi-mentaría su explotación en el largo plazo. Al res-pecto sería esencial no ponderar solamente los in-gresos de corto plazo, porque de hacerlo se estaríaeludiendo la exigencia de sustentabilidad y apo-yándose en una competitividad de carácter espurio,ya que el factor agotamiento afectaría los ingresosfuturos.6

Este enfoque tiene especial trascendencia paraAmérica Latina y el Caribe, ya que si bien poseensignificativas potencialidades naturales —en compa-ración con otras regiones en desarrollo—, ellas sedistribuyen de manera muy heterogénea y están so-metidas a una serie de restricciones. Por ejemplo, sólo3.4% de las tierras agrícolas podrían considerarsecompetitivas por no presentar problemas de clima,

5 Todas las cifras que se refieren a los recursos renovables enlos apartados b) y c) provienen de FAO (1988, 1992a, 1992b y1992c).6 Desde esta perspectiva, no debería tomarse en cuenta sólo elcosto marginal de explotación, sino también el costo de oportu-nidad, que es equivalente a la diferencia entre los precios y loscostos marginales. En este sentido, la configuración de los mer-cados y los mecanismos de formación de precios podrían con-vertirse en una significativa restricción para garantizar la sus-tentabilidad, si es que las cotizaciones resultaran inferiores alcosto marginal,



pendiente y fertilidad. 7 Y si bien existen importantesreservas mineras y energéticas, su utilización efectivadepende de los cambios que experimente la relacióncosto/precio y de la capacidad de absorber tecnolo-gías que reduzcan dicha relación.

Para enfrentar tales escollos habría que evitarun mayor deterioro del capital natural, reduciendolos costos de explotación e incrementando la pro-ductividad, lo que reafirma una vez más la impor-tancia de la incorporación y difusión del progresotécnico.

Se debería propender, por lo tanto, a que losingresos provenientes de los recursos naturales se dis-tribuyan de manera que compatibilice la explotacióncon la sustentabilidad, dejando márgenes que puedandestinarse a fondos para la conservación y una mejorexplotación del patrimonio natural.

En lo que toca a los recursos no renovables, ha-bría que liberar fondos para el cateo, la prospección yla exploración, a fin de conocer mejor sus potenciali-dades, mientras que la distribución de los ingresosprovenientes de los recursos renovables debería favo-recer una mayor productividad de los elementos natu-rales, el mejoramiento genético de las especies explo-tadas y un mayor conocimiento y conservación de labiodiversidad.

El manejo y la conservación de la biodiversidadson fundamentales, ya que su desigual distribucióndentro del planeta es lo que determina las ventajasnaturales y, por ende, la competitividad de los recur-sos renovables.

Por lo tanto, debería estimularse la aplicación defondos a la identificación, descripción y evaluaciónde la diversidad biológica, y a su conservación, pro-tección y manejo, para potenciar las ventajas queofrezca el capital natural.

La aplicación de fondos debería incidir a nivelgenético, de las especies y de los ecosistemas,respectivamente, mediante la recopilación y elprocesamiento de información sobre el conjuntode genes, plantas, animales y microorganismos; laampliación del conocimiento de los organismosvivientes, y la comprensión más profunda de losdiversos hábitat, comunidades bióticas y procesosde la biosfera.

Lo anterior permitiría valorar mejor el capital

7 Estas tierras se encuentran en zonas con topografía plana oligeramente ondulada y con climas que van de tropical a templa-do. La mayor proporción de ellas se encuentra en los países delCono Sur,

natural, precisar las ventajas competitivas existentesy orientar el comportamiento de los agentes produc-tivos, ampliando la gama de los valores tangiblesque podrían ser convertidos en recursos naturales, eidentificando también valores intangibles cuya utili-zación dependería del curso futuro de la ciencia y latecnología. Los valores tangibles serían objeto deuso e intercambio, mientras que los intangiblesconstituirían una reserva cuyo valor potencial de-penderá del avance del conocimiento. Debe adver-tirse que el uso de los valores tangibles no deberíaponer en riesgo las potencialidades de los intangi-bles.

La generación de los valores tangibles e intan-gibles dependerá de la existencia de una capacidadendógena que permita jerarquizar y asociar, segúnel caso, factores como la riqueza biológica, la exis-tencia de espacios de conservación de la fauna y laflora, el potencial de las cuencas hidrográficas, laimportancia de la fauna migratoria, la existencia deformaciones vegetales únicas, la presencia de espe-cies endémicas y el valor geomorfológico o paisajís-tico, entre otros.

c) Los procesos naturales y los procesosde explotación

Sin embargo, no bastaría con conocer el capital na-tural y contar con un inventario del patrimonio dis-ponible. Debería promoverse asimismo una mayorgeneración, asimilación y difusión del progreso téc-nico a fin de compatibilizar cada vez más el conoci-miento de los procesos que explican la dinámica delcapital natural con el de aquellos que permiten suutilización. El debate debería centrarse entonces encómo mejorar la conservación y la productividaddel capital natural, tomando en cuenta que su dete-rioro alcanza niveles alarmantes, como podrá apre-ciarse a continuación.

i) El deterioro de la capacidad productiva de lastierras. Se estima que las dos terceras partes de lastierras que se cultivan de manera permanente en Amé-rica Latina y el Caribe han perdido cerca del 25 % desu capacidad productiva. La incompatibilidad entrelos procesos naturales y de explotación causa, entreotros, los siguientes problemas:

— La erosión de los suelos alcanza dimensionesmás que preocupantes en ciertas zonas de la región;se estima que afecta entre el 30% y el 90% de lastierras, según el país (en los ecosistemas montañososde las zonas andina y centroamericana, por ejemplo,



la erosión alcanza a cerca del 50 % de las tierrasdisponibles).8

-- La pérdida de fertilidad afecta especialmentea las tierras de las zonas húmedas y subhúmedas,pero la sobreexplotación está reduciendo también lafertilidad de tierras disponibles en climas menos hú-medos.9

— Los problemas de compactación se dan ma-yormente en las tierras fértiles debido al uso excesivoo inadecuado de maquinaria pesada, lo que incideen el crecimiento y rendimiento de los cultivos.10

— La salinización y sodificación que afectaba al25% de las tierras de la región a comienzos de la déca-da de los años ochenta continúan agudizándose.]'

— La desertificación abarca el 20% de las tie-rras de la región, y se estima que puede extenderseen el futuro al 50% de ellas (más del 10% de lastierras de Argentina, Bolivia, Chile, México y Perúestarían pasando de una desertificación moderada auna severa).

La gestión de los suelos no sólo debería evitarsu degradación, sino también recuperar la productivi-dad de los espacios afectados, dadas las restriccionesexistentes para expandir la frontera agrícola.

Sin embargo, el mayor rendimiento de los culti-vos no tendría efectos de significación sobre el em-pleo, ya que si bien se elevaría el valor agregado porunidad de mano de obra ocupada, la pobreza rural sepodría agravar. Por eso, y para responder mejor a losobjetivos de equidad, debería promoverse asimismola ejecución de programas de drenaje (para resolverproblemas de salinización y anegamiento), de rehabi-litación de tierras (para devolverles la fertilidad per-dida), y de forestación y reforestación.

Además, se debería atender más a la zonifica-ción de las tierras con criterios agroecológicos, a finde garantizar usos compatibles con los factores biofí-sicos. Esto acrecentaría la sustentabilidad y la compe-

La erosión reduce la profundidad de los suelos, dañando la longi-tud de las raíces, la capacidad de almacenamiento de agua y lareserva de nutrientes.9 La pérdida de fertilidad de las tierras es originada por un usointenso o prolongado con técnicas inadecuadas de producción agrí-cola, ganadera o forestal que no reponen los nutrientes.ül La compactación reduce la capacidad de retención de humedad,incrementa la resistencia al desarrollo de las raíces y disminuye lapermeabilidad de la tierra, lo que dificulta el paso del agua y delaire.II El exceso de sales es la causa principal de la disminución de laproductividad de la agricultura bajo riego. La salinización afectalas zonas áridas y semiáridas, pero no se restringe sólo a éstas, yaque puede ser causada también por un riego ineficiente.

titividad y permitiría orientar mejor las tareas de difu-sión y capacitación, a la vez que facilitaría el planea-miento y articulación de las capacidades endógenasvinculadas a investigación y desarrollo.

ii) El acelerado deterioro forestal. El rápido de-terioro forestal que experimenta la región refleja lopoco que se valora en la práctica el papel de losbosques y las tierras forestales en la conservación delmedio ambiente y en el ordenamiento del uso delpatrimonio natural.

La respuesta, por cierto, no está simplementeen clasificar y declarar que determinadas zonas fo-restales son aptas para la explotación, y que otrasson áreas protegidas. Lo que se requiere es un manejointegral del patrimonio existente. De allí que la ex-plotación de las especies forestales deba encuadrarsedentro del ordenamiento de las cuencas hidrográficas,el manejo de la fauna silvestre y de los sistemasagroforestales, el control de la desertificación, la re-forestación y la gestión de los bosques con finesenergéticos.

Estas acciones adquieren especial relevancia sise toma en cuenta que en los últimos treinta años seha eliminado más de 200 millones de hectáreas debosques, de las cuales un poco menos de la mitad sedeforestó o degradó en los años ochenta (en ese de-cenio la deforestación media anual fue de 8.3 millo-nes de hectáreas, un millón más que en el decenioanterior).

Desde el punto de vista de la equidad, cabe re-cordar que la deforestación en las zonas áridas y se-miáridas de América Latina y el Caribe, así como ensus ecosistemas altiplánicos, es una de las causas másimportantes de empobrecimiento de la población y dedeterioro del medio ambiente en la región.

La desertificación en zonas áridas de la regiónha transformado en extremo desierto unos 20 millo-nes de hectáreas, mientras más de 176 millones sehallan en peligro de desertificación o con grados ele-vados de desertificación.

En las zonas semiáridas y subhúmedas la de-sertificación está relacionada con la extrema pobre-za y es causada por el desmonte y la quema para darpaso a cultivos de subsistencia o a la ganadería ex-tensiva. La desaparición de árboles y arbustos des-protege el suelo de las lluvias torrenciales y de laerosión eólica.

Por otro lado, la colonización en bosques tropi-cales y subtropicales de zonas bajas no sólo no haresuelto el problema de la pobreza rural, sino que haterminado destruyendo muchos de ellos, con efectos


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muy adversos para el medio ambiente. No deberíaolvidarse que la escasez de energía, que afecta direc-tamente a unos 200 millones de habitantes, determinaque gran parte de la madera extraída se utilice enforma de leña y carbón.

Asimismo, la sobreexplotación de la biomasa fo-restal en zonas de equilibrio ecológico precario (zo-nas áridas, semiáridas y altiplánicas) ha venido elimi-nando la función protectora de los árboles, destruyen-do la capacidad productiva de los suelos y obligandoa las poblaciones locales a migrar hacia tierras aúnmás frágiles.

La sobreexplotación de los recursos forestales,por lo tanto, es un caso dramático no sólo de incom-patibilidad entre los procesos naturales y de explota-ción, sino de predominio de un bajo nivel de transfor-mación productiva con inequidad social.

iii) El manejo integral de los recursos naturales.La necesidad de hacer compatibles los procesos natu-rales con los de explotación exige una gestión inte-grada de los recursos del patrimonio natural. Deberíaponerse, por lo tanto, especial atención en el uso múl-tiple de los bosques, considerando no sólo las activi-dades de extracción y elaboración, sino también laprotección de los suelos, la regulación de los cicloshidrológicos y la conservación y aprovechamiento dela diversidad genética.

La gestión integrada debería garantizar el respe-to al equilibrio de los procesos naturales y lograr quelos procesos de explotación de un recurso no dañen alos otros.

En el caso de los recursos hídricos, el manejointegral de cuencas es fundamental, ya que la deman-da de agua tiene propósitos múltiples y el balancehídrico se está convirtiendo en un obstáculo signifi-cativo para la transformación productiva y para laequidad en muchas zonas de América Latina y elCaribe (CEPAL, 1991b).

El agua encierra la curiosa paradoja de ser unrecurso escaso a pesar de su abundancia, ya que sóloun pequeño porcentaje de la que está disponible en elplaneta puede ser utilizada por el hombre. Lagos yríos contienen apenas 93.000 kilómetros cúbicos deagua dulce, lo que representa solamente el 0.0067%del total de los 1.386 millones de kilómetros cúbicosde agua existentes en el mundo. 12 De este volumensólo una pequeña fracción reúne los requisitos de ca-lidad, magnitud, captación y permanencia en el tiem-

12 Sobre el tema del agua véase CEPAL, 199la y 1992d.

po necesarios para que pueda ser utilizada con finesproductivos.

A la escasez del agua utilizable se añade la dis-tribución desigual de las precipitaciones, en términostanto espaciales como estacionales. Esta desigualdadconstituye una de las restricciones más significativasal uso del agua, ya que una cuarta parte del territoriode la región encierra zonas áridas o semiáridas. Así,el decrecimiento generalizado y persistente de las co-rrientes atmosféricas origina sequía en las zonas sub-tropicales, mientras que la disminución localizada delas corrientes, provocada por la Cordillera de los An-des, determina una diagonal árida que llega hasta laPatagonia.

Hay entonces grandes extensiones territorialesafectadas por déficit permanentes o seculares de agua,mientras que otras, igualmente significativas, estánexpuestas a sequías estacionales o contingentes.

El problema alcanza una magnitud considerablesi se tiene en cuenta que algo más de 60 millones dehabitantes viven en zonas de escasez de agua en lasque el ingreso medio per capita equivale sólo al 80%del de la región en su conjunto.

Por lo tanto, es fundamental ordenar y utilizar losrecursos hídricos mediante un manejo integral, ydistribuir mejor los asentamientos humanos en elespacio, por cuanto el progreso técnico no ha podido—y tal vez no pueda nunca— sustituir el papel esen-cial de estos recursos en los procesos productivos yen la calidad de vida de la población.

En cuanto a los recursos hidrobiológicos, la pre-servación de los mares, lagos y ríos que garantiza laconservación del hábitat natural de las especies y surepoblación, debería ser objeto también de un manejointegrado, dado que el potencial hidrobiológico per-mitiría cubrir parte de la demanda de alimentos yabrir mercados dinámicos para especies apreciadasinternacionalmente.

De allí la prioridad que merecen el control de lacontaminación de las aguas, la preservación de losecosistemas y de la masa hidrobiológica, así comolas regulaciones de la captura de las especies princi-pales, conservando las secundarias. No hacerlo re-dundaría en una incorporación negativa del progresotecnológico.

iv) La diversificación de los recursos naturales.De lo expuesto se desprende que, si bien es cierto queel debate sobre los recursos naturales debería mante-ner su sesgo reivindicativo con miras a lograr mejo-res condiciones de acceso a los mercados mundiales,no debería soslayar los problemas internos ligados a



la gestión del patrimonio natural y los recursos natu-rales.

El deterioro de las ventajas naturales debería serentendido como un proceso inherente al progreso téc-nico, y constante en el tiempo. Dicha gestión deberíaasumir el carácter ambivalente del progreso técnico:por un lado, enfrentando los cambios en los paradig-mas tecnológicos que afecten las situaciones de com-petitividad y, por otro, incorporando los nuevos co-nocimientos a la tarea de superar las restricciones eidentificar las nuevas potencialidades naturales.

En el debate actual debería considerarse el temade los precios relativos, dada su influencia en losfenómenos de sustitución. Esto llevaría a hacer hinca-pié en la estructura de costos: se procuraría elevar laproductividad y diversificar los usos para dinamizarla demanda.13

En este sentido, si bien el progreso técnico im-pulsa los fenómenos de sustitución, también ofrecealternativas: por ejemplo, la de revalorizar recursosque habían perdido competitividad o que no podíanser explotados con tecnologías convencionales, comolos yacimientos mineros de baja ley o las explotacio-nes mineras y petroleras a gran profundidad. De allíla importancia de contar con capacidades endógenasque permitan una mayor difusión y absorción del pro-greso técnico, para el mejor aprovechamiento no sólode los recursos tradicionales, sino también de otrasventajas naturales, como la biodiversidad.

Estas acciones podrían tener efectos muy favo-rables en la equidad, ya que muchos de los recursosque se utilizan en pequeñas comunidades podrían serobjeto de una demanda más amplia si se crearan lascondiciones para la asimilación del progreso técnico.

VILa necesidad de una iniciativa regional

Los esfuerzos por elevar la productividad deberíanpoder alterar los precios relativos y a la vez permi-tir la asimilación de los costos derivados de la pro-tección del medio ambiente. Por este lado, y nosólo a través de una visión estrictamente comercia-lista, podrían enfocarse mejor las acciones reivindi-cativas.

La marcada tendencia hacia la internacionali-zación de las cuestiones ambientales permite, sinduda, un encuentro de intereses entre América La-tina y el Caribe y los países desarrollados. Bastemencionar que la región posee el 42% de las zonasforestales de los países en desarrollo —que repre-sentan a su vez el 23% de las mundiales—, lo querepercute decisivamente en el equilibrio ecológicodel planeta.

Por otra parte, no se debería eludir las responsa-bilidades internas ni desconocer la influencia que lascapacidades endógenas de gestión podrían tener den-tro del equilibrio ecológico mundial. En este sentido,el énfasis ambientalista no ha tenido siempre como

13 Un caso típico que ilustra estas posibilidades se observa en larelocalización que viene experimentando la producción de alumi-nio en función de la reducciôn de los costos energéticos. En estecaso, lo que interesa es la disponibilidad de fuentes energéticas debajo costo de generación, factor que resulta ser más importante quela existencia del recurso natural.

correlato el fortalecimiento de las capacidades endó-genas en concordancia con los compromisos asumidospor los gobiernos. El desarrollo de estas capacidadesdebería concebirse en el marco de un sistema de ges-tión que integre los esfuerzos y defina un claro repar-to de responsabilidades entre los sectores público yprivado.

La sustentabilidad no debería enfocarse consi-derando solamente los aspectos relativos al capitalnatural, ya que si se hiciese así se podría privilegiaruna opción únicamente conservacionista, que podríaser contraproducente para los propósitos de la trans-formación productiva. Por el contrario, la sustenta-bilidad implicaría el equilibrio dinámico de todaslas formas de capital (natural, humano, financiero,cultural y otros), que sólo podría alcanzarse median-te una mayor difusión e incorporación del progresotécnico. Dicho equilibrio debería concretar una sín-tesis dinámica que conduciría a la auténtica compe-titividad a través del fortalecimiento de la capacidadendógena de gestión.

En este marco sería pertinente una iniciativa re-gional, que demandaría sin duda un gran esfuerzointerno, pero que debería ser capaz de atraer la co-operación internacional para realizar las siguientestareas:

i) Desarrollar capacidad endógena para conocer,



evaluar, aprovechar, contabilizar y proteger el patri-monio y los recursos naturales, articulando los ámbitosadministrativo, normativo, de fiscalización,científico-tecnológico, de educación y capacitación,empresarial y de negociación internacional dentro deun sistema de gestión del patrimonio y los recursosnaturales.

ii) Identificar los ámbitos de la gestión queresponderían a factores derivados del mercado yaquéllos que reclamarían una mayor intervenciónestatal, proponiendo mecanismos de evaluación quepermitan verificar la eficacia de las acciones públi-cas y privadas.

iii) Desconcentrar y descentralizar las funciones

del Estado, fortaleciendo sus instancias locales y re-gionales y garantizando la participación de los usua-rios y de las organizaciones no gubernamentales enlas unidades de gestión.

iv) Promover programas educativos y de capaci-tación orientados a conocer y aprovechar el patrimo-nio natural y a seleccionar tecnologías que garanticenla sustentabilidad y la competitividad.

v) Incorporar las cuestiones relativas al patrimo-nio natural y a los recursos naturales en las negocia-ciones multilaterales.

Esta iniciativa exigiría un esfuerzo de afirma-ción que debería superar las visiones declarativas, dedenuncia o simplemente reinvindicativas.

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ANEXO 1

América Latina y el Caribe: Los recursos naturales a fines de los años ochenta(Cifras aproximadas)

Recursos Magnitud Participación en el total mundial (%)

1. Territorio (millones de hectáreas) 2 054 152. Areas de cultivo (millones de hectáreas) I 176 83. Disponibilidad per cápita de tierras (ha) 4.44. Pasturas y pastizales (millones de ha) 964 145. Pasturas y pastizales permanentes (millones de ha) 588 186. Areas forestales (millones de ha) 954 237. Areas boscosas (millones de ha) 1 255 248. Tierras de reserva (millones de ha) 8909. Flora

a) Especies superiores identificadasb) Autosuficiencia genética

90 000 36

Cultivos alimenticios 44Cultivos industriales

c) Aporte al material genético mundial28

Cultivos alimenticios 36Cultivos industriales 34

10. Fauna: especies identificadasa) Mamíferos 800 16b) Aves 1 700 20

11. Recursos hídricosa) Precipitación media anual (mm) 1 500b) Red fluvial (km) 124 500

12. Nivel potencial de captura pesquera (millones de toneladas) 16-2413. Recursos mineros: % de las reservas mundiales

Litio 59Cobre 36Bauxita 27Níquel 25Plata 25Molibdeno 34Bismuto 25Hierro 13

14. Reservas de energía (TEP)a 68.7x 199 35a) Relación reservas totales/producción (añosa) 134b) Petróleo: relación reservas/producción (ados) 54c) Carbón: relación reservas/producción (años) 600

15. Estructura de las fuentes energéticas (%)a) Hidroenergía 36b) Carbón 27c) Petróleo 24d) Gas natural 8e) Otras 5

16. Reservas de petróleo (millones de barriles) 123 357 1217, Reservas de gas natural (miles de millones de metros cúbicos) 7 456 618. Reservas de carbón (millones de toneladas métricas) 21 000 219. Geotermia: capacidad potencial de generación en los años noventa (MW) 1 200 2020. Reservas de leña (millones de TEPa) 1 22621. Reservas de energía solar (millones de TEPa) 1022. Reservas de energía eólica (millones de TEPa) 7

Fuente: Estimaciones basadas en cifras de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO, 1988, 1992a, I992by 1992c); del World Resources Institute I990 a 1992; de la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE, 1993) y de la CEPAL.

TEP: Toneladas equivalentes de petróleo.


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REVISTA' dela CEPAL · 2020. 3. 3. · REVISTA DE LA CEPAL 51 • DICIEMBRE 1993 165 asumiendo progresivamente un papel preponderante en su explotación, tendencia que se acentuó