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Modernización de la Gestión Pública 1

Modernización dela Gestión

Pública

Modernización de la Gestión Pública 3 Revista de Administración Pública No. 32

CONSEJO EDITORIALLic. Ramón Ventura CamejoPresidente

MIEMBROS:

Dr. Raymundo Amaro Guzmán

Dr. Cristóbal Gómez Yangüela

Dr. Franklin García Fermín

Lic. Gregorio Montero

Dr. Servio Tulio Castaños Guzmán

Lic. Olivo Rodríguez Huertas

Alain Delmas

DIRECCION:Lic. Ramón Ventura Camejo

DISEÑO EDITORIAL

Cuidado de EdiciónLicda. Mabel Joa

Corrección de EstiloGregorio MonteroJuan A. Forzani

Diagramación y arteEditora Punto Mágico

Impresión y Diseño de PortadaEditora Punto Mágico

Santo Domingo,República Dominicana, 2008

Modernización dela Gestión

Pública


Contenido

7 Palabras de PresentaciónRamón Ventura Camejo

11 La eficacia en la Actuación de la AdministraciónPública como Garantía de los Derechos de losCiudadanos

Eduardo Jorge Prats

25 Gobernabilidad y Transparencia para una GestiónPública Moderna y un País con Crecimiento enIgualdad

Ana Bellever, Marcos Mendiburu y María Poli

61 Haciendo Justicia al papel de la EstructuraOrganizacional

Delsa Tactuk

77 La Planificación Estratégica de Recursos HumanosFrank González

107 La Tecnología de la Información al Servicio de laProfesionalización de la Función Pública: ElSistema de Administración de Servidores Públicos(SASP)

Gregorio Montero y José Mejía

137 El Reto de Construir Meritocracias Flexibles en elEmpleo Público (Colaboración Internacional)

Francisco Longo


Presentación

Por tercera ocasión dejamos constanciaante la comunidad jurídica y de laadministración del Estado de nuestro paísde que definitivamente hemos apostadopor el conocimiento científico en laAdministración Publica dominicana. Estenumero 3 de la Revista de AdministraciónPublica lo asumimos como la consagraciónde este instrumento de difusión y debatede las ideas y los conceptos que van aincidir en el desarrollo de la gestiónpublica y la reforma institucional de susórganos.

La presente entrega de la Revista estádedicada a la Modernización de la GestiónPublica, tema crucial para la reforma delEstado, y que a su vez se constituye en unindicador insoslayable de todo proceso queprocura colocar a la AdministraciónPublica como instrumento incontestabledel desarrollo del Estado. Seguimosinsistiendo en que todo proceso de cambiodebe estar acompañado de los enfoquesteóricos que lo sustenten, y no tenemosduda de que la Administración Publica en


nuestro país esta inmersa en un profundoproceso de cambio legal e institucional.

En este numero el lector podrá entraren contacto con los principios y enfoquesteóricos que sustentan los derechos de losciudadanos frente al deber de eficacia delEstado, el cual se expresa por medio de laactuación de la Administración Publica;todo esto de la mano del especialista enDerecho Constitucional Eduardo JorgePrats. También escribe Delsa Tactuk, quienexpone un interesante enfoque en torno alpapel de las estructuras organizacionalesen el proceso de reforma y modernizaciónde los órganos de la AdministraciónPublica.

Se recoge el trabajo de los especialistaAna Bellver, Marcos Mendiburu y MaríaPoli, colaboradores del Banco Mundial,quienes explican como el tema de laTransparencia y el desarrollo de indicadoresal respecto inciden de manera determi-nante en el proceso de mejora de la gestiónpública, a partir de claros enfoques de luchacontra la corrupción administrativa.Destacamos la colaboración del consultorFrank González, quien aborda el tema dela Planeacion Estratégica de los RecursosHumanos en el Sector Publico, temáticaen la que nos hemos interesado y estamosimpulsando como forma de incorporar ala gestión del capital humano un

contenido de racionalidad y resultados, apartir de los principios o categoríasadministrativas de eficacia y eficiencia.

Como forma de valorar el rol de latecnología de la información en el procesode modernización de la gestión publica seincluye en este numero un articulo de laautoría de Gregorio Montero y José Mejia,quienes combinan los subsistemas técnicosde gestión de personal que dispone la Leycon el Sistema de Administración deServidores Públicos, el cual constituye unaplataforma tecnológica que procura apoyarla eficiencia y la transparencia en el manejode la nomina y los distintos rubros depersonal, a partir de datos confiables.

Por ultimo, contamos con lacolaboración internacional del profesorespañol Francisco Longo, quien nos ofreceun interesante enfoque en relación con lainnovación para la profesionalización dede la Función Publica, a partir de losprincipios de merito, flexibilidad yeficiencia.

Agradecemos la colaboración de losarticulistas y tenemos la seguridad de queeste numero tendrá igual o mayor acogidaque los números anteriores, pues endefinitiva serán los lectores, quienespermitirán que la Revista de Adminis-tración Pública se convierta en lo que


La eficacia en la Actuación dela Administración Públicacomo Garantía de losDerechos de los Ciudadanos

Sentido de la Eficacia en el AmbitoAdministrativo

La eficacia “es el grado en que sealcanzan los objetivos propuestos otambién la actuación para cumplir talesobjetivos” en tanto que la eficiencia“significa hacer bien las cosas”.1 Laeficacia busca el resultado de la acción,la realización efectiva, real, de losobjetivos deseados o programados. Laeficiencia se centra en el logro delresultado de la manera más óptima ymenos costosa posible.

En lo que respecta a la AdministraciónPública, la eficacia orienta el ejercicio dela función administrativa, tanto en lo que

1 Luciano Parejo Alfonso. EFICACIA Y ADMINISTRACION. Madrid: MAP, 1995, pág.94.

Eduardo Jorge Prats*Lic. Ramón Ventura Camejo

Presidente del Consejo Editorial

pretendemos sea: un medio de difusión, dedebate académico, conceptual y doctrinarioque de sustancia al proceso de cambio queexperimenta la Administración PublicaDominicana.


concierne a la organización de laAdministración como en lo atinente a laactuación de ésta y sus relaciones con losciudadanos. Sin olvidar la estrechaconexión que existe entre el ámbitoorganizativo y la actuación administra-tiva concreta, este artículo se centra enla incidencia de la eficacia en el desarrolloexterno de la actividad administrativa y,consecuentemente, en los derechos eintereses de los administrados. Estaeficacia impone “un deber de actuaciónadministrativa, a fin de que el correctodesarrollo de la misma permita obtenerdecisiones que, además, de no vulnerarel ordenamiento jurídico, sean eficaces”.2

La eficacia como mandatoconstitucional y supranacional

La eficacia -salvo honrosasexcepciones como es el caso de la LeyMonetaria y Financiera-3 no apareceplasmada expresamente en ninguno delos textos legales que sirven defundamento al estatuto de laAdministración Pública dominicana yque plasman los principios que rigen laactuación administrativa.

Sin embargo, del Artículo 8 de laConstitución es posible inferir la eficaciacomo principio implícito que rige laAdministración. En efecto, al disponernuestra norma fundamental que “sereconoce como finalidad principal delEstado la protección efectiva de losderechos de la persona humana y elmantenimiento de los medios que lepermitan perfeccionarse progresivamen-te dentro de un orden de libertadindividual y de justicia social, compatiblecon el orden público, el bienestar generaly los derechos de todos” (Artículo 8), esevidente que se establece la primacía dela persona en la sociedad y su posiciónfundamental ante -y enun Estado queya no tiene como fin a sí mismo sino quesu existencia solo es constitucionalmenteadmisible en la medida en que es Estadode Derecho y Estado Social. Esto así laeficacia emerge, a partir de laConstitución y del “Derecho Constitucio-nal de la efectividad” a que ella da origen,como la exigencia de una acción estatalorganizada, programada legalmente,idónea y sistemática para la realizacióndel fin del Estado: la protección efectivade los derechos de la persona.

Tomando en cuenta que el Estadocontemporáneo es primordialmente unEstado administrativo, el mandato deeficacia implícito en la propia consagra-

La eficacia -salvohonrosas excepcionescomo es el caso de laLey Monetaria yFinanciera- noaparece plasmadaexpresamente enninguno de los textoslegales que sirven defundamento alestatuto de laAdministraciónPública dominicanay que plasman losprincipios que rigenla actuaciónadministrativa.

1 Julio Ponce Solé. DEBER DE BUENA ADMINISTRACION Y PROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO DEBIDO. Valladolid: Lex Nova, 2001.2 Artículo 4.e.

“Se reconoce comofinalidad principaldel Estado laprotección efectivade los derechos de lapersona humana y elmantenimiento delos medios que lepermitanperfeccionarseprogresivamentedentro de un ordende libertad individualy de justicia social,compatible con elorden público, elbienestar general ylos derechos detodos.”


ción de la finalidad principal de unEstado a la vez de Derecho y Social, enlectura combinada con el principio derazonabilidad de la actuación estatalexigido por el Artículo 8.5 de laConstitución, conduce necesariamente ala conclusión de que “la Administración,a la que en el período del Estado liberalde Derecho se le exigía sólo la correctaaplicación del Derecho y, con eldesarrollo de las políticas sociales, pasóa requerírsele, cada vez más, eficacia yeficacia distinta en cada uno de susramos y sectores de actividad (…) le esdemandada ahora, además, eficiencia enla eficaz realización del interés generalconforme a su determinación por elDerecho”.4 De manera que, la eficaciaexigida a la actuación administrativa es,no hay que olvidarlo, una “eficaciaeficiente”.

La eficacia de la acción estatal y, enespecífico, de la actuación administra-tiva, resulta ser también un mandatosupranacional -y por ende constitucional,partiendo de que como bien establece laSuprema Corte de Justicia en suResolución 1920-2003, los instrumentosinternacionales de derechos humanos ysus interpretaciones por sus órganos de

aplicación forman parte del “bloque deconstitucionalidad”- en virtud de laConvención Americana sobre DerechosHumanos. Si asumimos que la eficaciaes garantía de buena Administración, nohay dudas de que ésta integra el derechofundamental a un debido proceso, lo cualha sido reconocido también en laResolución citada por nuestro más altotribunal de justicia. Como bien haexpresado la Corte Interamericana deDerechos Humanos, “es un derechohumano el obtener todas las garantíasque permitan alcanzar decisiones justas,no estando la administración excluida decumplir con este deber. Las garantíasmínimas deben respetarse en elprocedimiento administrativo y encualquier otro procedimiento cuyadecisión pueda afectar los derechos delas personas”.5 Este derecho a un debidoproceso administrativo incluye elderecho a ser oído, el cual, tal comoestablece la Comisión Interamericana deDerechos Humanos, acogiendo elcriterio del administrativista argentinoAgustín Gordillo, “no solamente es unprincipio de Justicia, es también unprincipio de eficacia, porque indudable-mente asegura un mejor conocimientode los hechos, y por lo tanto lo ayuda a

4 Luciano Parejo Alfonso. DERECHO ADMINISTRATIVO. Barcelona: Ariel, 2003, pág.145.

5 Corte I.D.H., Caso Baena Ricardo y otros. Sentencia de 2 de febrero de 2001, serie C.No. 72, párrafo 129.

“Es un derechohumano el obtenertodas las garantíasque permitanalcanzar decisionesjustas, no estando laadministraciónexcluida de cumplircon este deber. Lasgarantías mínimasdeben respetarse enel procedimientoadministrativo y encualquier otroprocedimiento cuyadecisión puedaafectar los derechosde las personas”.


una mejor administración, además deuna más justa decisión”.6

La eficacia como garantía deladministrado en el procedimientoadministrativo

El procedimiento administrativo es almismo tiempo garantía de una buenaAdministración y garantía de losderechos e intereses de los ciudadanos.De ahí que el procedimiento administra-tivo no es un fin en sí mismo sino quetiene un rol eminentemente instrumen-tal. “Afirmar la naturaleza instrumentaldel procedimiento administrativo nodebe conducir, sin embargo, a considerarque lo más importante es la aplicacióncorrecta de la ley a los casos concretos,es decir, la legalidad material de los actosadministrativos, independientemente delas irregularidades formales delprocedimiento. Hay que enfatizar quelas decisiones administrativas no puedenser legales o correctas al margen delprocedimiento. Muy por el contrario, lasformalidades procedimentales permitenlegitimar la actuación administrativa(…). Parafraseando el adagio anglosajónde que justice must not be only done, itmust also seen to be done, podríamos

afirmar que no basta con que laAdministración decida o actúe conformea las normas procedimentales, lo cualsignifica, en principio, actuar conformea Derecho. El respeto a las normasprocedimentales es clave principalmentecuando el legislador deja un margen deapreciación o discrecionalidad a laAdministración pues, en ese caso, ladecisión no podrá ser invalidada, enprincipio, por su contenido, el cual puedeser libremente determinado por laAdministración, sino que necesariamen-te la corrección de la actuación tendráque ser vista a la luz de los principios ygarantías procedimentales, como es elcaso del debido proceso y la razona-bilidad”.7

Por este carácter doblemente garan-tista del procedimiento administrativoque hace que éste cumpla una funcióneminentemente instrumental, la eficaciaes un principio clave del procedimientoadministrativo. El mismo indica, paradecirlo con las palabras del legisladorperuano, que “los sujetos del procedi-miento administrativo deben hacerprevalecer el cumplimiento de lafinalidad del acto procedimental, sobreaquellos formalismos cuya realización

6 CIDH, Informe No. 49/99, Caso 11.610 Loren Laroye Riebe Star, Jorge Baron Guttlein yRodolfo Izal Elorz, México 13 de abril de 1999, párrafo 69.

7 Eduardo Jorge Prats y Omar Victoria Contreras. DERECHO DE LA REGULACIONMONETARIA Y FINANCIERA. Santo Domingo: Ius Novum, 2008, pág. 115.


no incida en su validez, no determinenaspectos importantes en la decisión final,no disminuyan las garantías delprocedimiento, ni causen indefensión alos administrados”.8 En otras palabras,el procedimiento administrativo debe sereficaz lo que significa que solo es eficazaquella actuación administrativa dondese ha observado el procedimiento legalestablecido.

La eficacia, a su vez, implica lossiguientes sub principios:

a) Instrumentalidad. Como yahemos dicho, el procedimientoadministrativo no es un fin en símismo. La eficacia implica elprincipio de instrumentalidad. Estainstrumentalidad significa que elprocedimiento administrativo tienepor finalidad la protección de losderechos e intereses de losadministrados porque esa esprecisamente la finalidad principaldel Estado: la protección efectiva delos derechos de la persona.b)Economía procedimental. Estoconlleva a que el procedimientoadministrativo esté orientado adisminuir el número de diligenciasadministrativas y a eliminar todasaquellas que son superfluas o

establecen requisitos que no tienennada que ver con el objeto ni laprosecución del procedimiento.c) Simplicidad. Los trámites admi-nistrativos deben ser sencillos,debiendo eliminarse toda compleji-dad innecesaria. Aquí debemosresaltar que de la sencillez delprocedimiento administrativo depen-derá en gran medida la simplicidaden el acceso a la justicia, si eventual-mente la actuación administrativa essujeta a censura a nivel jurisdiccional.d)Uniformidad. La Administracióndeberá establecer requisitos similarespara trámites similares. La diferen-ciación deberá basarse en criteriosrazonables y debidamente sustenta-dos. Esto está vinculado con elprincipio de igualdad y nodiscriminación. Como bien haexpresado la Corte Interamericana deDerechos Humanos, los requisitosadministrativos que se exijan “debenestar claramente determinados, seruniformes y no dejar su aplicaciónsujeta a la discrecionalidad de losfuncionarios del Estado, garantizán-dose así la seguridad jurídica de laspersonas que recurran a esteprocedimiento, y para una efectivagarantía de los derechos consagradosen la Convención Americana”.9

8 Artículo IV.1.10 de la Ley de Procedimiento Administrativo General No. 27.444 del año2001.

9 Corte I.D.H., Caso de las Niñas Yean y Bosico. Sentencia de 8 de septiembre de 2005.Serie C No. 130, párrafos 240 y 242.


e) Antiformalismo. La forma esgarante de la libertad pero elprocedimiento administrativo nocumple su función si la actividadadministrativa es una mera forma,un aparato exterior que busca tansolo dar forma solemne al acto. Elprocedimiento administrativo, portanto, no puede estar construido aimagen y semejanza del formalistaproceso civil. De ahí que, las normasprocedimentales deben ser interpre-tadas en forma favorable a laadmisión y decisión final de laspretensiones de los administrados, demanera que sus derechos e interesesno sean vulnerados por la exigenciade formalidades que pueden sersubsanadas dentro del procedimien-to, siempre y cuando dicha excusano afecte derechos de terceros o elinterés general.f) Celeridad. Una buena y eficienteAdministración debe ser célereporque la tardanza administrativa esuna denegación de los derechos delciudadano. “La exigencia deceleridad, sin embargo, no puedeconducir a que la AdministraciónPública omita el cumplimiento deactos de procedimiento necesarios, olos cumpla solo parcialmente,dejando de lado recaudos que debenconcretarse para establecer la verdad

material, para así garantizar ladefensa de los administrados, yfundar una decisión legítima yoportuna”.10

g) Información. La eficacia adminis-trativa implica que los ciudadanospuedan acceder fácilmente ainformación actualizada sobre laorganización de la Administración ylos procedimientos que ésta desplie-ga. Es por ello que la Ley General deLibre Acceso a la InformaciónPública dispone no solo la entrega deesta información sino que estableceel deber de las autoridades de“establecer una organizacióninterna, de tal manera que sesistematice la información de interéspúblico, tanto para brindar acceso alas personas interesadas, como parasu publicación a través de los mediosdisponibles”.11

h)Racionalidad. Ya hemos dicho quela eficacia constitucionalmenteexigida al Estado y, en especial, a laAdministración, es una eficaciaeficiente. No se trata, en consecuen-cia, solo de alcanzar los resultadoslegalmente exigidos sino sobre todoalcanzarlos de la manera másracional, eficiente, óptima. De ahí que

10 José Araujo Juárez. TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO FORMAL. Caracas:Vadell Hermanos Editores, 2005, pág. 124.11Artículo 4.


la eficacia exige que en cadaprocedimiento administrativo secumplan no solo los requisitoslegalmente exigidos sino todosaquellos técnicamente necesariospara obtener el mejor resultado.

El futuro de la eficacia comoprincipio de la actuaciónadministrativa

Es de esperar que una Ley deProcedimiento Administrativo recojaexpresamente todos los principios querigen la actuación administrativa. Y esque, como bien expresa la Exposición deMotivos del Anteproyecto de la LeyReguladora de la Actividad de laAdministración Pública y de su Controlpor los Tribunales, “lo que caracteriza ala acción administrativa en lassociedades contemporáneas es sudinamismo estructural que no puede seratrapado con simples reglas” y querequiere la fuerza vivificante y dinámicade los principios.

Mientras tanto, y hasta que losdominicanos nos unamos al conjunto denaciones que han reglamentadolegalmente el procedimiento adminis-trativo y sus principios12, la práctica y la

jurisprudencia pueden darle sentido aestos principios de la actuaciónadministrativa, entre ellos el de la eficaciaque, como ya hemos visto, parte de laexigencia constitucional de que el Estadopropenda a su finalidad principal: laprotección efectiva de los derechos de lapersona. Un procedimiento administra-tivo centrado en la persona, en elciudadano, en el administrado es, enconsecuencia, un procedimiento eficazy una garantía no solo de los derechosfundamentales y legales sino también labase de una buena Administración.

12 Allan R. Brewer Carías. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ENAMERICA LATINA. Bogotá: Legis, 2003.

* El autor es abogado, catedrático universitario yespecialista en Derecho Constitucional.


“Gobernabilidad yTransparencia para unaGestión Pública Moderna y unPaís con Crecimiento enIgualdad”

* Ana Bellver es Especialista en Sector Público y Gobernabilidad del Banco Mundial, MarcosMendiburu es Especialista en Desarrollo Social del Instituto del Banco Mundial, y María Poli esEspecialista en Políticas Públicas y consultora del Banco Mundial. Las opiniones vertidas en esteartículo pertenecen a los autores y no reflejan ni comprometen la posición del Banco Mundial.

Ana Bellver, Marcos Mendiburuy María Poli*

“La forma en que veo esto es que nuestrotrabajo sobre gobernabilidad y anticorrupciónes primero y principalmente una responsabili-dad ética. Nosotros tenemos que mantenersiempre al frente de nuestras mentes que todosy cada uno de nosotros es responsable por laconfianza pública, y francamente, el trabajo queestamos haciendo sobre gobernabilidad yanticorrupción es lo correcto de hacer, y debeestar en el corazón de todo lo que hacemos”.

Robert Zoellick, Presidente,Grupo del Banco Mundial

Lanzamiento del Programa deImplementación de Gobernabilidad y

Anticorrupción6 de diciembre de 2007


corrupción, reconociendo la centralidadde ambos objetivos para la reducción dela pobreza, y el desafío de alcanzar elcumplimiento de las metas del mileniopara el año 2015.

El compromiso del BM con estostemas, sin embargo, no es nuevo. Haceya más de diez años, en 1996, el ex-presidente del BM James Wolfensohn serefirió al “cáncer de la corrupción” en eldiscurso anual de las reuniones conjuntasdel BM y el Fondo MonetarioInternacional (FMI). Posteriormente,tanto el reporte “Ayudando a los países acombatir la corrupción: el rol del BancoMundial” de 1997, como el Informe deDesarrollo Mundial del mismo año serefirieron a estos temas ofreciendo datosy propuestas de políticas al respecto. Enel 2000, el BM publica “Reformando lasInstituciones Públicas y Fortaleciendo laGobernabilidad”. A la publicación de estosdocumentos se suma la experienciaacumulada del BM en el acompaña-miento a decenas de países en susesfuerzos por mejorar la gobernabilidady combatir la corrupción a través deprogramas de reformas del Estado y susinstituciones. En este contexto debúsqueda de apoyo por parte de lospaíses para avanzar estas reformas yaprender de otras experiencias interna-cionales, el BM señala, al inicio del nuevodocumento sobre gobernabilidad y

Introducción

Este artículo se propone presentar laestrategia de gobernabilidad yanticorrupción (en adelante GAC) delBanco Mundial (BM) y sus implicanciaspara el trabajo de este organismo a nivelglobal, de los países y de los proyectosde desarrollo que apoya. En la segundaparte, el artículo describe de qué maneradicha estrategia se está llevando a lapráctica. Por último, el artículo reseñaalgunos avances y desafíos que enmateria de fortalecimiento de lagobernabilidad democrática y latransparencia están planteados en elcontexto actual de la RepúblicaDominicana (RD). En síntesis, el artículointenta mostrar las oportunidades queofrece la estrategia reforzada de GAC delBM como herramienta para profundizarreformas tendientes a acelerar lamodernización del Estado.

En Marzo de 2007 el Directorio delBanco Mundial (BM) aprobó el docu-mento “Fortaleciendo del Involucramien-to del Banco Mundial en Gobernabilidady Anticorrupción”, llamando la atenciónde la comunidad internacional hacia unaintensificación del trabajo en estos temas.Como lo indica su título, el documentoexpresa la decisión del BM de reforzarsu compromiso por mejorar lagobernabilidad democrática y reducir la

En Marzo de 2007 elDirectorio del BancoMundial (BM)aprobó el documento“Fortaleciendo delInvolucramiento delBanco Mundial enGobernabilidad yAnticorrupción”,llamando la atenciónde la comunidadinternacional haciauna intensificacióndel trabajo en estostemas.


decisiones operativas a través de lospaíses, ancladas en las estrategias deasistencia al país (CAS).

5. Aumento del diálogo con unaamplia gama de actores en su trabajooperativo, con énfasis en elfortalecimiento de la transparencia,participación y monitoreo de sus propiasoperaciones.

6. El BM apuntará a fortalecer, y nopuentear, los sistemas nacionalesentendiendo que el fortalecimientoinstitucional es la solución mas efectivaa largo plazo para los desafíos degobernabilidad y corrupción.

7. El BM no trabajará en formaaislada y promoverá un enfoquearmonizado con otros donantes,gobiernos y otros actores”.

Tal como su nombre lo indica, laestrategia distingue entre lo que seentiende por gobernabilidad (“lamanera en que los funcionarios públicosy las instituciones adquieren y ejercen laautoridad para moldear las políticaspúblicas y para proveer bienes y serviciospúblicos”), y la corrupción (“unresultado de la débil gobernabilidad, queinvolucra el abuso de una posiciónpública para beneficio privado”).3 Existeun considerable debate en torno al

Tal como su nombrelo indica, laestrategia distingueentre lo que seentiende porgobernabilidad (“lamanera en que losfuncionarios públicosy las institucionesadquieren y ejercenla autoridad paramoldear las políticaspúblicas y paraproveer bienes yservicios públicos”),y la corrupción (“unresultado de la débilgobernabilidad, queinvolucra el abuso deuna posición públicapara beneficioprivado”)

3 Ibid, p. 1.

anticorrupción, que “las instituciones dedesarrollo tienen la oportunidad yresponsabilidad de ayudarlos, y el Bancoestá respondiendo a través del aumentode su compromiso…”. 1

La estrategia de GAC define sieteprincipios que guiarán el compromisoafianzado del BM con estos temas:2

1. “Dicho compromiso se despren-de lógicamente del mandato dereducción de la pobreza del BM,entendiendo que un Estado capaz y querinde cuentas crea oportunidades paralas personas en situación de pobreza,brinda mejores servicios, y mejora losresultados del desarrollo.

2. El país tiene la responsabilidadprimaria de mejorar la gobernabilidad,y el BM debe apoyar las prioridadespropias de cada país; el gobierno siguesiendo el principal interlocutor para elgrupo del BM.

3. El BM continuará comprometidocon aquellos países con débilgobernabilidad, asegurando que “lospobres no paguen dos veces”.

4. El involucramiento en GAC varíade país a país, aunque el BM adoptaráun enfoque consistente respecto a las

1 The World Bank, “Strengthening World Bank Group Engagement on Governance andAnticorruption”, March 21, 2007.2 Ibid, p. 1.


atención a modificar estructuras deincentivos negativos y los comporta-mientos que resultan de ellos. Laestrategia de GAC se sustentaprincipalmente en las leccionesaprendidas por el BM a lo largo de laexperiencia recogida a través de diversasiniciativas de apoyo a los países en estasmaterias.

Además de resaltar que la evidenciamuestra una correlación entre indica-dores positivos de desarrollo y una buenagobernabilidad, las lecciones tambiénindican que enfrentar la corrupciónsistémica y los problemas de goberna-bilidad no es tarea fácil. Al respecto, laestrategia expresa que “…el Grupo delBM se ha involucrado en muchasiniciativas de GAC a nivel de país,sectorial, y de proyectos…la experienciaha sido mixta. Mientras que muchasiniciativas han sido exitosas, han sidogeneralmente ad hoc y no aplicadasconsistentemente a través de los países.Además, los donantes no han sidoconsistentes, enviando señales mixtas alos gobiernos acerca de la importanciade las reformas de GAC, debilitando supotencial efectividad.”5

A partir de los principios, conceptosy lecciones, la estrategia llama a trabajar

5 Ibid, p. 5.

concepto de gobernabilidad (no así encuanto al concepto de corrupción), queexcede los objetivos de este artículo. Cabe,sin embargo, aclarar que el conceptoutilizado por el BM hace énfasis en lacapacidad de los estados para gobernarmediante un conjunto de reglas de juego,formales e informales, sistemas deincentivos y mecanismos de rendición decuentas que reflejan acuerdos societalesamplios. En el marco de estos acuerdos,los resultados que se obtienen en el sectorpúblico o en los sectores privados quemanejan recursos públicos dependen engran medida de la calidad de lagobernabilidad.4 Por lo tanto, lacomprensión de la economía política delos procesos que llevan a la definición dedichas reglas de juego, incluyendo cómose da el ejercicio de la autoridad y delpoder a través de los canales degobernabilidad es clave.

Los países en desarrollo han dadograndes pasos en la introducción dereformas fundamentales a sus sistemaspolíticos y a sus sectores públicos; sinembargo, en la mayoría de los casos,dichas reformas deben prestar más

4 El Instituto del Banco Mundial (WBI) define la gobernabilidad como las tradiciones einstituciones a través de las cuales se ejerce la autoridad en un país para el bien común. Estoincluye: (i) el proceso por el cual se eligen, controlan y reemplazan aquellos en posiciones deautoridad; (ii) la capacidad del gobierno de administrar efectivamente sus recursos e implementarpolíticas sólidas; y (iii) el respeto de los ciudadanos y el estado por las instituciones quegobiernan las interacciones económicas y sociales entre ellos.


vice-presidentes y funcionarios senior delgrupo del Banco Mundial y liderado pordirectores gerentes en forma rotativa, y,en segundo lugar, por el lanzamiento deun plan de implementación (PI) -comodocumento complementario a laestrategia de GAC- el 6 de diciembre de2007 por el Presidente del BancoMundial Robert Zoellick.

Tanto la estrategia como el PI sealimentaron de procesos de consultas conactores sociales a fin de recoger susopiniones y propuestas acerca delcontenido de ambos documentos.7 Lamayoría de los actores participantes enlas consultas acogió positivamente ladecisión del Banco Mundial de afianzarsu compromiso con la gobernabilidaddemocrática y la lucha contra lacorrupción. En particular, las opinionesgiraron alrededor de los siguientespuntos:

Necesidad de que el PI de la estra-tegia de GAC sea generado a niveldel país, con atención a su contex-to específico;

7 El proceso de consultas involucró a más de 3.200 actores en todo el mundo, incluyendogobiernos, agencias de cooperación internacional, parlamentos, organizaciones de la sociedadcivil, sector privado, medios de comunicación, entre otros. En The World Bank, “Summary ofFeedback from Global Consultations on Strengthening World Bank Group Engagement onGovernance and Anticorruption”, Conducted November 2006-January 2007, February 15,2007. Disponible en www.worldbank.org/governancefeedback.

en tres niveles: global, de países, y deproyectos. A nivel de los países, sepropone continuar tomando comoreferencia la elaboración de lasestrategias de asistencia al país (CAS porsus siglas en ingles), las cuales deberánestar apoyadas por un diagnóstico degobernabilidad, colocando el tema en unlugar central. La estrategia reconoce queno existe un enfoque único paraincorporar el análisis de gobernabilidaden los CAS, y que esto estarádeterminado por el contexto en cadacaso.

Por lo tanto, se sugieren algunos“puntos de entrada” para las reformasde GAC, que se orientan, en líneasgenerales a: i) reforzar la ayuda parafortalecer la capacidad y rendición decuentas de los estados; ii) trabajar másactivamente con el sector privado; y iii)aumentar el diálogo y el apoyo haciaotros actores sociales. Paralelamente, elBM se compromete a revisar “su políticade apertura de la información paramejorar la transparencia propia delBM…”6 En la práctica, la publicación dela nueva estrategia de GAC en marzo de2007 fue seguida, en primer lugar, porla creación del Consejo de Gobernabi-lidad y Anticorrupción, integrado por los

6 Ibid, p. 7.


este tipo de actores, especialmentepara construir capacidades en lasociedad civil, los medios de comu-nicación y el sector privado paraafectar positivamente la mejora dela gobernabilidad en los países;La visión de que la solución de lar-go plazo a los riesgos fiduciariosde los proyectos del BM yace en elfortalecimiento de los sistemas na-cionales, mas que en el “blindaje”de las operaciones a nivel indivi-dual;Una mayor vinculación entre lasreformas de gobernabilidad y elmonitoreo de las mismas, recu-rriendo al uso de indicadores agre-gados y desagregados que puedanreflejar con mayor precisión cam-bios en medidas de políticas y lamedición de resultados.

Por su parte, el PI consiste en lo queel BM como institución hará paraconcretar la política de apoyo reforzadoa la GAC. Para esto, el BM se traza unperíodo de doce meses (2008) durante elcual incursionará de manera aumentadaen el testeo de nuevas acciones y elreforzamiento de otras que ya seencuentran bajo ejecución. Este periodode prueba también incluye el trabajo enuna serie de países “piloto” en los cualesse incrementará el nivel de apoyo

El diálogo no debe darse solamen-te entre el BM y diferentes actoressociales, sino ir más allá a fin deidear programas que promuevandicho diálogo en forma sistemáticaentre todos los actores sociales enun determinado país, lo cual re-dundará en estrategias moldeadasy apropiadas por dichos actores,aumentando las posibilidades deobtener avances concretos;En este contexto, el BM debe ex-pandir el diálogo por fuera de lospoderes ejecutivos con otros secto-res clave, tales como el poder legis-lativo y judicial, los medios de co-municación, la sociedad civil, y elsector privado, de forma coordina-da con otros actores de la coopera-ción internacional;El BM debe involucrarse más in-tensamente en la promoción deuna mayor participación en la ela-boración y monitoreo de las políti-cas publicas, en la generación deun ambiente favorable para la par-ticipación de la sociedad civil y delos medios de comunicación, inclu-yendo esfuerzos por mayor accesoa la información pública, controlparlamentario, y desempeño judi-cial;Aumento del apoyo financiero di-recto y de la asistencia técnica para


Existen indicadores denominados“accionables”, puesto que proveeninformación sobre el progreso dedeterminadas reformas y permitenactuar en consecuencia. En este sentido,los denominados indicadores “específi-cos”, es decir, aquellos que se concentranen la calidad de los elementosdesagregados del sistema general degobernabilidad de un país tienden a sermás “accionables” que los indicadores“amplios”, los cuales monitorean eldesempeño general del sistema. Losindicadores accionables miden el gradode avance en reformas aplicadas a áreasespecíficas, tales como los sistemas decompras y contrataciones, de adminis-tración financiera, de servicio civil ycarrera administrativa, entre otros.Ambos tipos de indicadores sirven paramejorar la calidad de la evaluación de lagobernabilidad, aunque los indicadoresaccionables pueden ser mas útiles parael diseño y monitoreo de reformasespecíficas de gobernabilidad.10 Existe,además, una distinción adicional encuanto a indicadores de gobernabilidad:por un lado, aquellos que miden lacalidad de las instituciones y procesos ensi mismos (la “reglas de juego” formalese informales), y por otro lado, aquellos

Existen indicadoresdenominados“accionables”,puesto que proveeninformación sobre elprogreso dedeterminadasreformas y permitenactuar enconsecuencia.

10 Para un explicación más detallada de los usos de los indicadores de gobernabilidad véase“Implementation Plan”, ibid, Anexo A.

financiero y se promoverá activamentela conformación de equipos de trabajofocalizados en la integración depropuestas de GAC.8 El PI señala que elBM debe aprovechar todas lasoportunidades que se le presentan -elaboración de estrategias de asistenciaal país (CAS), selección de proyectos,asistencia técnica y analítica, etc.- paraclarificar de qué modo la instituciónpuede aumentar su compromiso a nivelde país en esta materia.9

Entre las actividades incluidas en el“menú” sugerido por el PI (basado enexperiencias en las que el BM ha tenidobuenos resultados), se llama la atenciónsobre la necesidad de continuar elesfuerzo de medición de las interven-ciones. Tanto el BM como variosorganismos internacionales y organiza-ciones de la sociedad civil vienentrabajando en el desarrollo de índices demedición de la gobernabilidad y latransparencia. Estos esfuerzos cobranfuerza a inicios de 2000, y abarcaníndices construidos con distintos tipos deindicadores y que utilizan fuentes deinformación y metodologías variadas.

8 The World Bank, “Implementation Plan for Strengthening World Bank Group Engagementon Governance and Anticorruption”, Operations Policy and Country Services, September 28,2007.9 Ibid, p. 5.


este primer año de prueba en estos paísesprovea información para retroalimentarel trabajo en otros países, y para ajustarlas propuestas de intervención en materiade GAC.

Evaluaciones Sectoriales deGobernabilidad

Varios equipos de país hancomenzado a integrar un enfoque degobernabilidad y de anticorrupción enel análisis de sectores, tales como salud,infraestructura, transporte, agua,electricidad, y de temas como ladescentralización. Impulsados por laoportunidad que ofrece el diseño denuevos proyectos en estos ámbitos, conapoyo del Banco Mundial -y en ciertoscasos de fondos multi-donantes-, estasiniciativas incursionan en el diagnósticode los problemas que afectan la cadenade provisión de servicios y la calidad delas prestaciones finales, la identificaciónde cuellos de botella y puntos de presiónvinculados a problemas de gobernabi-lidad y déficit de transparencia. Elobjetivo es mejorar el conocimiento quese tiene sobre los obstáculos para elavance de reformas sectoriales y definiracciones en consecuencia.

Estas evaluaciones sectoriales -quepor lo general se nutren de consultas con

que miden los “resultados” producidospor estas instituciones. Como se advierteen el PI (Anexo A), “inevitablemente,debido a que la calidad de lasinstituciones y lo que ellas ‘producen’usualmente no son directamentemensurables, las mediciones degobernabilidad tanto de las reglas comode los resultados contienen un elementode subjetividad.”11

En síntesis, mientras que la estrategiade GAC define la posición y justificaciónde mayor compromiso del BM en estamateria, el PI consiste en una propuestaacerca de cómo la institución proponellevar este compromiso a la práctica.

Reflexiones preliminares sobre eltrabajo reforzado en transparencia ygobernabilidad

Sin duda que es aun prematurointentar evaluar los esfuerzos renovadosen los que ha incursionado el BM a partirde la publicación de la estrategia y el PI.Sin embargo, cabe examinar algunasexperiencias que vislumbran resultadospositivos. Estas experiencias se estánllevando a cabo en países que el BMseleccionó como “pilotos” en el marco dela nueva agenda de GAC. La idea es que

11 Ibid.


acciones que suponen un trabajoconjunto con actores no-estatales, talescomo aquellos del sector privado,organizaciones de la sociedad civil yrepresentantes de la cooperacióninternacional.

En tercer lugar, se busca que losplanes de acción de gobernabilidad seanavalados al máximo nivel de autoridadpolítica, por ejemplo, de Ministros/as.Esto otorga el puntapié inicial en elproceso de construcción de la voluntadpolítica para avanzar en su implemen-tación, entendiendo que dicha voluntadno se encarna en una sola persona, sinoque parte de la máxima autoridad y secontinúa con la construcción de unademanda colectiva que propugna pordichos cambios.

Incorporación de indicadores deGAC a los Procesos de Reformas ySistemas de Gestión Pública

Desde el punto de vista de lasreformas “puras” a la administraciónpública, se viene avanzando en laintegración del enfoque de gobernabi-lidad y de anticorrupción en dichosprocesos de reforma. En la práctica, estoimplica incorporar medidas de buengobierno y de transparencia de maneratransversal, a través de, por ejemplo, ladefinición de indicadores de

Desde el punto devista de las reformas“puras” a laadministraciónpública, se vieneavanzando en laintegración delenfoque degobernabilidad y deanticorrupción endichos procesos dereforma.

los grupos directamente involucrados enel desarrollo de los sectores (gobiernoslocales, cámaras empresariales, cámarasde la construcción, colegios profesionales,empresas privadas, así como tambiénministerios de línea, organismosdescentralizados y entes reguladores)producen en forma participativa marcoso planes de acción para mejorar lagobernabilidad y reducir la corrupción.

Las medidas propuestas seconcentran en aquellas accionesconsideradas clave para abrir las “cajasnegras” que albergan desde problemasvinculados a la gestión publica (yprivada) ineficiente, brechas presupues-tarias y déficit de capacidades, hastaestructuras de incentivos negativos,manejos discrecionales del poder,ausencia de información, y falta derendición de cuentas.

Planes de Acción de Gobernabilidady Construcción de la VoluntadPolítica

En segundo lugar, se definen losactores responsables de liderar lasacciones incluidas en los planes, quesuelen ser las agencias estatales quellevan adelante la política sectorial a nivelnacional (y las unidades internasresponsables de diferentes sub-áreas),aunque también pueden generarse


mejoramiento de los sistemas deauditoría, implementación efectiva desistemas de declaraciones juradas deingresos, activos y pasivos (incluyendofortalecimiento de unidades derecepción, verificación y control dedeclaraciones juradas, así como losprocesos de investigación de indicios deenriquecimiento ilícito y conflictos deintereses), y fortalecimiento de capaci-dades de control en los poderes legislativoy judicial.

Se están llevando a cabo experien-cias de apoyo a la realización deauditorias técnicas (contables y deadministración financiera) a cargo deentes contralores autónomos, que serealizan con el soporte de auditoresexpertos externos a la institución. Estasauditorías se seleccionan estratégicamen-te, en base a criterios tales como el nivelde erogación de recursos públicosimplicado; por ejemplo, contratos deelectricidad, de telecomunicaciones, etc.,cuya definición ineficiente o indebidaredundaría en una pérdida significativade recursos del tesoro nacional.

Apoyo a experiencias de articulaciónentre sistemas de controlinstitucional y la participación de lasociedad civil

Se han iniciado también experi-mentos innovadores de auditorías, que

transparencia (diseño de nuevos sistemasde información, publicación deinformación, celebración de audienciaspúblicas, etc.) y la definición deindicadores de buen gobierno (indica-dores de gestión por resultados, reinge-niería de flujos de atención al público yotros rediseños organizacionales, etc.)

Además de indicadores, se intentaque las reformas se abran a la participa-ción y el monitoreo de actores afectadospor las mismas, tales como usuarios,proveedores y técnicos (por ejemplo,colegios profesionales). Esto se puedelograr a través de distintas medidas:consultas sobre el mejoramien-to deestándares de calidad, evaluaciones delos servicios públicos por parte deusuarios, creación de alianzas para elmonitoreo de medidas específicasincluidas en las reformas, comopuedeser la depuración de registros deempresas pre-calificadas (sector decompras y contrataciones públicas, porejemplo).

Apoyo reforzado al fortalecimientode los sistemas nacionales de control

Otro punto de entrada se concentraen el apoyo para el fortalecimiento de lossistemas de control. En este campo eltrabajo reforzado se focaliza en el


abierta a ciudadanos a nivel municipalincluyendo beneficiarios y personasafectadas directamente por las entidadesa auditar, a participar de encuentrospara identificar problemas de gestión y/o calidad de servicios, recolectardenuncias, e informar acerca del procesode auditoría. Los resultados de lasauditorías fueron presentados enCabildos Abiertos y mostraron unimpacto mensurable en los resultadosalcanzados por las auditorías atribuiblesa la participación ciudadana en cadaproceso. Por ejemplo, en el caso de unhospital, la información suministradapor la ciudadanía y organizacionesciviles facilitó la determinación del 88%de las deficiencias de control internodetectadas y del 44% de los perjuicioseconómicos al Estado.12

Apoyo reforzado a iniciativas deGAC desde el sector privado, lasociedad civil y los medios decomunicación

Este nivel de apoyo se ha traducidoen una serie de iniciativas orientadas afortalecer la demanda por el mejora-miento de la gobernabilidad. Se intenta

12 Tribunal Superior de Cuentas de Honduras, “Democratización del Control Institucional:Balance de la vinculación de la ciudadanía y organizaciones civiles a los procesos auditores delTribunal Superior de Cuentas de la Republica de Honduras 2007-2008”, Dirección deParticipación Ciudadana, Marzo de 2008.

articulan las auditorías formales a cargode las denominadas “entidadesfiscalizadoras superiores” (EFS), es decir,aquellas encargadas del control externode la gestión pública, con la participaciónde ciudadanos y organizaciones de lasociedad civil en el control institucionaly en el seguimiento de planes de acciónelaborados en base a recomendacionesque surgen de dichas auditorías. Unaexperiencia incipiente pero prometedoraestá teniendo lugar en Honduras,impulsada por el Tribunal Superior deCuentas, organismo rector del sistema decontrol de los recursos públicos, conautonomía funcional y administrativa delos poderes del Estado.

Esta experiencia concibe laintervención de los ciudadanos mediantedos mecanismos: la recepción dedenuncias y la participación en losprocesos auditores. Entre 2006 y 2008tuvieron lugar ocho auditorías“articuladas” aplicadas en ochoinstituciones (hospitales, centrosuniversitarios, alcaldías, corporación dedesarrollo regional) y proyectos(carreteras) identificados en base a unconjunto de criterios así como deinformación recabada en base adenuncias ciudadanas e informes decomisiones locales de transparencia. Laexperiencia incluyó la convocatoria


bilaterales entre el Ministerio de ObrasPúblicas y Carreteras y los principalesgrupos involucrados (usuarios,contratistas, gobiernos locales, y elgobierno nacional) en donde el MOPCse compromete a mejorar el sector através de una estrategia, además dedefinir compromisos específicos concada uno de los grupos de acuerdo a losintereses que estos manifiestan luego unaronda de consultas. Por su parte, losgrupos involucrados se comprometen acontribuir a la concreción de la estrategiapara el mejoramiento del sector. Se firmaun documento entre todas las partes, queestablece claramente el marco derendición de cuentas del MOPC frente adichos grupos.

Algunas ideas para avanzar la agendade gobernabilidad y anticorrupciónen la Republica Dominicana

En los últimos 15 años la RepúblicaDominicana ha atravesado importantescambios institucionales, con algunosavances destacables y otras áreas en lascuales quedan aún abiertas las agendasde reforma. Sin duda el principal avancese ha dado en el plano de la consolidaciónde un régimen electoral competitivo ytransparente.

Sin embargo, en el mismo plano delsistema electoral resta avanzar en las

que dichas iniciativas mantengan un“diálogo” con aquellas acciones que,desde el lado del fortalecimientoinstitucional, ofrecen oportunidadespara el mejoramiento de la goberna-bilidad y la transparencia.

De manera primordial, se vienenapoyando los esfuerzos por monitorearla implementación de legislaciones deacceso a la información, puesto queconstituyen herramientas que atraviesanel aparato gubernamental y latransparencia del sistema político deforma transversal.

También se incluyen en este nivel laintegración de marcos de participacióny de monitoreo a proyectos del BM,especialmente intervenciones a nivellocal. Este enfoque tiene la ventaja deinvolucrar a beneficiarios potencialesdesde el inicio de los proyectos,contribuyendo a su empoderamiento yofreciéndoles la posibilidad de influir enlos resultados finales esperados, así comocontribuir a aumentar la demanda poruna mayor transparencia. Unaexperiencia innovadora en el sector detransporte ha sido la definición decontratos sociales de carreteras enParaguay, en el marco de un proyectode mejoramiento de la red vial. Elcontrato social vial consiste en acuerdos


consistente a través de todo el aparatoestatal de la capacitación de funcionariospúblicos (a través del INAP) y la inclusiónde la formación a nivel escolar yuniversitario sobre el ejercicio de estederecho (a través de la Secretaría deEducación), así como el desarrollo de unsistema de información publica y eldiseño de procedimientos consistentes através de todas las instituciones obligadasque garanticen una formación adecuadapara los Responsables de Acceso a laInformación y las Oficinas en las queéstos atienden al público. En este sentido,el progreso desde el punto de vista de laoferta de información pública disponibleparece variar sustancialmente a travésde las Secretarías de Estado yAyuntamientos. Algunos tienen muchoque ofrecer o están embarcados en elproceso de hacerlo, mientras que otrosno han logrado demasiado.15 En parte,esto podría atribuirse a la falta de unorganismo específicamente encargadode hacer cumplir la legislación, a lamanera de, por ejemplo, el InstitutoFederal de Acceso a la Información(IFAI) en México.

En segundo lugar, y no menosimportante, pese a que el número de

15 Ver Oviedo, José y Ramonina Brea, “Diagnóstico de Oferta de Información Pública enSecretarías de Estado y Ayuntamientos”, Participación Ciudadana y Fundación Institucionalidady Justicia (FINJUS), Santo Domingo, Agosto de 2006.

reformas que permitan incrementar lastransparencia de la financiación de laactividad política, en especial laadministración de recursos que lospartidos aplican a las campañaselectorales. La última campaña mostróque el país está aún lejos de que suspartidos cumplan con exigencias derendición de cuentas.13

Otro ámbito en donde la RD se hapuesto a la par de las últimas reformasinstitucionales a nivel internacional es enla adopción de un marco legal paragarantizar el derecho de acceso a lainformación, la Ley General de LibreAcceso a la Información Pública(LGLAIP) y su reglamento14. Si bien escierto que se trata de una legislaciónrelativamente reciente, su implementa-ción ha sido lenta. Entre los pasospositivos, diversas organizaciones de lasociedad civil así como medios decomunicación han generado unademanda -aunque incipiente- deinformación pública.

Los retos, sin embargo, son varios.En primer lugar, la implementación

13 Al respecto, el último informe de observación electoral de Participación Ciudadana indicaque “A pesar de la queja del presidente de la JCE, los partidos mayoritarios incumplieron susobligaciones legales al no presentar a este organismo su informe de ingresos y egresos. Sólo elPRSC ha cumplido con este obligación.” En Participación Ciudadana, “Cuarto Informe…”,Ibíd., p. 514 Ley 200-04 y Decreto Reglamentario 130-05.


La estrategia de GAC comoherramienta para avanzar yprofundizar el proceso demodernización, la transparencia y labuena gobernabilidad en la RD

Las últimas elecciones han estadosignadas por llamados a reforzar elcompromiso de la clase política por unamayor transparencia y la mejora de lagobernabilidad. La sociedad domini-cana, desde los sectores mas variados,viene debatiendo la necesidad deconsensuar un nuevo “pacto” quemarque un cambio en este sentido. Elpaís se suma a otros países de la regióny de otros continentes cuyas sociedadesson cada vez más escépticas respecto ala posibilidad de lograr cambiosverdaderos que resulten en una mejoraen la calidad de vida de los ciudadanos.El recientemente publicado Informe deDesarrollo Humano 2008 del Programade las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD) para la RD, bajo eltítulo, “Desarrollo humano, una cuestiónde poder” recoge dicho escepticismo, almismo tiempo que ofrece un excelenteejemplo de análisis desde un enfoque degobernabilidad de los desafíospendientes en el país.18

18 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), “Desarrollo humano, unacuestión de poder”, Informe sobre Desarrollo Humano República Dominicana 2008, Oficinade Desarrollo Humano, Santo Domingo.

usuarios de Internet se ha incrementadodesde un 3.7% de la población en 2000 aun 20.8% en 2006, este porcentaje es aúnbajo.16 El impulso al gobierno electrónicoy la digitalización de archivos que debencomplementar la implementación de laLey de AI, también deben ir de la manodel diseño de mecanismos innovadoresque alcancen a las poblaciones excluídasdel acceso a Internet. Se trata depoblaciones en situación de pobreza ygrupos vulnerables, principalmenteubicadas en el interior del país, aunqueno únicamente.

En tercer lugar, la RD enfrentadesafíos de gobernabilidad para hacerrealidad reformas claves, tales como lade servicio civil y carrera administrativa,o la implementación efectiva de la nuevaley de compras y contrataciones. Existenasimismo otros sectores que planteandéficit de gobernabilidad. En estesentido, los informes de seguimiento enel marco del mecanismo de laConvención Interamericana contra laCorrupción ofrecen una plataformaexcepcional para medir los avancesreales respecto a varias reformas.17

16 The World Bank Group, Dominican Republic Data Profile, en www.ddp-ext.worldbank.org/ext/ddpreports/.17 Ver por ejemplo el Segundo Informe Alternativo de Organizaciones de la Sociedad Civil sobrela Aplicación de la Convención Interamericana contra la Corrupción por parte del EstadoDominicano. Comisión de la Sociedad Civil de Seguimiento a la Aplicación de la ConvenciónInteramericana Contra la Corrupción. Santo Domingo, 2007.

El impulso algobierno electrónicoy la digitalización dearchivos que debencomplementar laimplementación dela Ley de AI,también deben ir dela mano del diseñode mecanismosinnovadores quealcancen a laspoblacionesexcluídas del accesoa Internet.


propuestas, y deberían tender haciala construcción de una demanda porel cambio. Como se señala en lasconclusiones de las mesas debúsqueda de consenso para laaplicación de dichas reformas, “de loque se trata es de convertir este temaen una demanda social” para lo cualse necesita “un pacto por lainstitucionalidad y la transparenciapara la profesionalización, laestabilidad y la integridad de laadministración pública.”21

La elaboración de diagnósticossectoriales sobre la gobernabilidad,especialmente en aquéllos en los queel país enfrenta desafíos complejos,tales como los sectores de energía,competitividad, medio ambiente, ydesarrollo social (educación y saluden particular). Como resultado, eldiseño de planes de acción de GACa nivel sectorial.

La integración de un enfoquetransversal de gobernabilidad yanticorrupción en la batería dereformas del sector público que hantenido y están teniendo lugar en elestado dominicano. Por ejemplo, ladefinición de indicadores de

21 Collado, Faustino. ¿Llegará la carrera administrativa a la meta?, mimeo.

Las consultas que el BM llevó a caboen la RD en ocasión de la elaboración desu estrategia de GAC y del PI, tambiénconfirmaron este proceso de agudizacióndel debate público en torno a estascuestiones.19

Las opiniones recogidas también sonconsistentes con el lugar central asignadoa la gobernabilidad, el fortalecimientoinstitucional y la preocupación por lacompetitividad del país en ocasión de laelaboración de la estrategia de asistenciaal país (CAS) para el período 2006-2009.20 Las propuestas sobre cómoaprovechar mejor el compromiso del BMen materia de GAC, en este sentido,deben partir desde el país. En el caso dela RD, algunas ideas iniciales podríangirar alrededor de:

La profundización de experienciaspositivas de concertación y diálogosintersectoriales, por ejemplo, eldiálogo que está teniendo lugar enmateria de las reformas pendientesal régimen de servicio civil y carreraadministrativa. Este tipo de diálogoselevan la calidad del debate y de las

20 World Bank. 2005. Dominican Republic Country Assistance Strategy, Report No. 31627-DO, Washington, DC. Ver también World Bank. 2007. Country Assistance Strategy ProgressReport for Dominican Republic. Report No. 40090-DO. Washington, DC.

19 Banco Mundial, “Resultados de las Consultas sobre la Estrategia de Intensificación delTrabajo del Banco Mundial en Buen Gobierno y Lucha Contra la Corrupción”, Aleph, RepublicaDominicana, Diciembre de 2006.


otros donantes han venido apoyandoiniciativas sobre AI en el país.Actualmente, por ejemplo, con elapoyo del Fondo Japonés deDesarrollo Social, el BM ha realizadouna convocatoria a organizaciones dela sociedad civil y privadas apresentar propuestas para fortalecerla implementación de la Ley deAcceso a la Información, y enparticular, su uso e impacto entre lapoblación en situación de pobrezaextrema y grupos vulnerables. Lapropuesta será seleccionada en Juniode 2008 y se estima que el inicio desu implementación será enSeptiembre de 2008.

Partiendo de la estrategia de GAC,el BM también puede facilitar laconexión entre la RD y experienciasde GAC a nivel internacional, asícomo el intercambio de experienciasentre países. Entre las primeras, valela pena mencionar las iniciativas deapoyo a la gobernabilidad que seestán impulsando en el sector de laconstrucción a nivel transnacional(Transparencia en la Construcción oCOST)22 y en el sector de industriasextractivas (Iniciativa de Transpa-rencia en las Industrias Extractivas oEITI).23

23 http://eitransparency.org/eiti/summary22 http://www.constructiontransparency.org/

transparencia (como puede ser,publicidad del proceso decontrataciones públicas, funciona-miento del sitio Web, etc.) y buenagobernabilidad (funcionamiento delregistro de proveedores, etc.) en elmarco de las reformas requeridascomo resultado de la aprobación dela Ley 449-06 de Compras yContrataciones a fin de realizar unseguimiento exhaustivo de losavances y retrasos de implemen-tación; lo mismo puede hacerse enotros campos, como el delpresupuesto público, planificacióndel gasto público, y aplicaciónefectiva de un sistema de indicadoresde desempeño basados en resultados,entre otros.

Apoyo al fortalecimiento de la“demanda” por una mejor gobernabi-lidad y transparencia. En este sentido,el uso de la Ley de Acceso a laInformación Pública debe serpotenciado aun más desde lasociedad civil, medios de comunica-ción y sector privado. Se debe darcontinuidad al monitoreo de la formaen que el Estado Dominicanomodifica sus estructuras internas deproducción, análisis y manejo deinformación y mecanismos depublicidad de la misma. El BM y


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En síntesis, la nueva estrategia deGAC supone un compromiso reforzadodel BM en el apoyo que en esta materiase viene brindando. La decisión deintegrar de manera sistemática unapolítica que emana de la institución y quese debe aplicar consistentemente a travésde los países sin duda constituye undesafío. Para los países, la estrategia deGAC puede brindar una oportunidadadicional para profundizar elentendimiento que se tiene sobre losproblemas de gobernabilidad queatrasan el proceso de modernización delEstado y atentan contra elfortalecimiento del estado de derecho yla mejora de la calidad de vida de losciudadanos.


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Haciendo Justicia al papel dela Estructura Organizacional

Delsa Tactuk*

Introducción

Para todos resulta evidente el importantepapel que juega “la estructura” en elsoporte de una edificación y cómoinfluye en que se mantenga en pie anteal paso del tiempo y de los fenómenosnaturales; sin embargo no lo es tanto lafunción que desempeña la estructuraorganizacional para lograr lapermanencia, continuidad y éxito deuna organización ante los embates deagentes externos e internos, como lainsatisfacción del personal, lacompetencia de mercado y los diferentesfactores económicos, entre otros.

La estructura organizacional se refierebásicamente a División y Coordinación,por lo que define la cantidad de personasque realizará una tarea determinada, aqué equipo de trabajo pertenecerán,quién supervisará sus funciones y cómo


en lugar de ser una real herramienta deéxito.

Trabajar con el diseño de laestructura organizacional suponeconocer qué se quiere lograr, los factoresque deben diferenciar sus productos y/oservicios, cómo fluyen los procesos, lasconductas que son valoradas y el perfilo intereses de los integrantes de laorganización. Sólo a partir de esteconocimiento organizacional podremosdiseñar una estructura que soporte laeficientización de los procesos, provoquecambios de conducta y facilite laobtención de los objetivos propuestos.

En nuestras organizaciones seinvierten grandes sumas y esfuerzos enlos procesos de Selección, Compensacióny Entrenamiento del Personal, pero noes tan común que las empresas cuentencon Equipos de Desarrollo Organizacio-nal que garanticen el análisis continuode sus estructuras y la forma en que seasocia la misma al comportamientohumano y al logro de los objetivosorganizacionales.

Debemos partir del hecho de que unaestructura desacertada generará no solotiempos y costos adicionales para laempresa, sino que además provocageneralmente insatisfacción de personal,

se relacionarán entre si, de ahí suimpacto en el comportamiento humano,considerando que define si el individuotendrá sobrecarga de trabajo, su nivel deautoridad y de decisión y si logrará quelos demás realicen lo que se necesita paraaccionar.

Ninguna organización ni susdirectivos son inmunes a la cantidad defuerzas del entorno tan frecuentes hoyen día. Nos enfrentamos actualmente ala necesidad de economizar, reestructu-rar y hacer más eficientes a las organiza-ciones, en respuesta a estas fuerzas delentorno. La economía global hacemucho más difícil la supervivencia deuna empresa, incrementando lacompetitividad y requiriendo estándarescada vez más altos para obtener calidaden sus productos y satisfacción en susclientes.

Solo entendiendo, de verdad, a susorganizaciones y cómo funcionan en elentorno global actual, los directivospodrán tomar decisiones buenas,consecuentes e integradoras, queprevalezcan por lo menos en un futuroprevisible. En este sentido la estructuradeberá ser diseñada a partir de laestrategia, cultura y situaciónorganizacional, porque de otra formapodría convertirse en un factor de fracaso

Solo entendiendo, deverdad, a susorganizaciones ycómo funcionan enel entorno globalactual, los directivospodrán tomardecisiones buenas,consecuentes eintegradoras, queprevalezcan por lomenos en un futuroprevisible.


conformación de los departamentos y laagrupación de las tareas, de donde parteel principio de departamentalización.

Las perspectivas contemporáneas,introducen nuevos elementos a dichosprincipios que evidencian la complejidadasociada al diseño organizacional y suimpacto en la conducta. Plantea porejemplo la economía organizativa que losintereses principales de los propietariosy los trabajadores son esencialmentediferentes, constituyendo entonces el retoprincipal obtener el equilibrio entre losmismos.

La teoría institucional se centra enlas similitudes entre las organizacionesy busca que los directivos tiendan aimitar prácticas pasadas y experienciascon éxitos en otras instituciones; encontraposición la perspectiva cultural daimportancia a lo diferente y únicas queson las organizaciones considerando quela cultura organizacional, representadapor las normas, valores y creencias desus empleados, es la que impulsa y dirigelas acciones de las personas dentro de laorganización y la que proporciona lasrazones de esas acciones. Es incluso lallamada perspectiva ecológica, la quesustenta los hoy muy conocidos clusters1,

La teoríainstitucional secentra en lassimilitudes entre lasorganizaciones ybusca que losdirectivos tiendan aimitar prácticaspasadas yexperiencias conéxitos en otrasinstituciones.

1 En opinión de Michael Porter, los “Clusters son concentraciones geográficas de compañíase instituciones interconectadas en un campo particular.”

lo que representa un daño seguramentemás difícil de corregir y superar. Es poreso necesario que las organizacionesentiendan cuanto antes la importanciaque tiene el diseño organizacional en susupervivencia y logren una continuasupervisión sobre lo que sucedealrededor de la misma, para ejecutar deforma oportuna los cambios quepermitirán un mejor desempeñoindividual y organizacional.

La teoría institucional

Henri Fayol, conocido por susprincipios sobre prácticas directivas,establecía que hay dos funciones dedirección, especialmente importantes, lacoordinación y la especialización.

En primer lugar la coordinaciónasociada al principio escalar, que se refierea la distribución jerárquica de laautoridad y el control, al principio deunidad de mando, que recomienda unúnico supervisor para evitar confusionesy conflictos, al ámbito de control, queestablece el número óptimo desubordinados que un supervisor puedecontrolar eficientemente y al principio deexcepciones que promueve que la rutinase maneje en los niveles más bajos, parallevar a los más altos sólo los casosinusuales o excepcionales. Y en segundolugar la especialización dirigida a la


sorprendentes. Usar los recursos públicoscon la máxima eficiencia para lograrsatisfacer las demandas de losciudadanos, aprovechar las oportuni-dades de un mundo globalizado ycompetitivo para alcanzar sociedadesmás acordes con los deseos colectivosexige cambios, imaginación e innova-ción.

La voluntad de reformar nuestrasinstituciones ha sido evidente, losmúltiples programas y recursos que estádestinando el gobierno dominicano paraestos fines han dejado frutos y reafirmanla conciencia de la administraciónpública hacia la transformación de lasprácticas tradicionales.

El modelo tradicional de lasorganizaciones públicas, parte de unavisión del Estado como ente unilateral yomnipresente. Esto indujo a la formaciónde estructuras organizacionales enforma piramidal con un diseño vertical,infinidad de estratos jerárquicos, altogrado de formalización y rigidez en laasignación de roles y funciones.

Las condiciones del nuevo escenarioimpulsan a un cambio; el supuesto deun Estado no centralizado, másparticipativo y sensible a la sociedad,obliga a crear estructuras más

planteando que los grupos deorganizaciones pueden trabajar unidospara controlar la incertidumbre de susentornos.

La estructura y el diseño de unaorganización se convierten entonces enuna importante decisión estratégica, parala que no existe una receta única, porquedeberá responder a los factorescontextuales presentes en la misma,entiéndase: entorno, objetivos, tecnolo-gía, tamaño y cultura, y será fundamen-tal para el éxito de la gerenciaorganizacional.

La gerencia es una noción queproviene del sector privado y que aludea su específica manera de obtenerresultados para el mercado. La gerenciapública tiene que ver con la introducciónen el sector público de las técnicas ymétodos del sector privado con el fin dehacer más eficientes y más eficaces lasorganizaciones, dentro de un entornojurídico-político que afecta a los interesescolectivos.

Este entorno supone ciertas restric-ciones respecto del sector privado perotambién un conjunto de recursos propiosy singulares para crear valor.

El campo de la gestión pública ha sufridoen los últimos años desarrollos


Será necesario que el Estado puedareplegarse, logrando una apertura hacianuevas formas de comunicación con lasociedad, donde la descentralización delos procesos decisorios aparece como unprerrequisito organizacional indispensa-ble. Los centros de decisión tenderán adiversificarse y a integrar la racionalidadlegal, la técnica y las expectativas de losgrupos sociales. Esto produce estructurasde decisión más complejas pero basadasabiertamente en la comunicación y elacuerdo.

Ante una nueva concepción del papelestatal, la innovación organizacionalobliga a nuevas formas, estructuras oprocesos en la organización, ya sea comocambios internos para lograr un mejordesempeño. Y en esta innovaciónorganizacional la estructura representaun factor determinante, en la medida enque constituye la base para el logro delos objetivos y metas definidos ycondiciona el comportamiento deaquellos que componen una organiza-ción.

El proceso de innovación organiza-cional se puede considerar como elelemento detonador de un conjunto deprocesos de reconfiguración y cambio deuno o varios elementos de unaorganización (funciones, estructuras,

horizontales, flexibles y con papelescambiantes que permitan movilidad antenuevas demandas y procesos detransformación de la sociedad con la queinteractúan.

En la medida en que se acepta unaestructura estatal abierta a sistemas decogestión de los problemas públicos conla sociedad, surge la necesidad deevolucionar hacia configuracionesestructurales horizontales y abiertas, porproyectos matriciales.

Modernización Institucional

El cambio organizacional también serefleja en los procesos decisorios. En elmodelo tradicional se supone la normajurídica como el eje alrededor del cual setoman las decisiones; los procesosdecisorios por lo tanto son cerrados yaltamente centralizados. Los mandosmedios y operativos generan unatendencia en apego a la norma,entorpeciendo la agilidad de respuestaante demandas crecientes.

Este tipo de dinámicas, resultado deuna tradición de concentración de poder,convierte a la dinámica organizacionalen una permanente búsqueda deespacios de poder, bloqueo de iniciativas,estrategias de retardo y acaparamientode información.

En la medida en quese acepta unaestructura estatalabierta a sistemas decogestión de losproblemas públicoscon la sociedad,surge la necesidad deevolucionar haciaconfiguracionesestructuraleshorizontales yabiertas, porproyectosmatriciales.


2. Descentralizar las organizaciones.Es necesario acercar las organizacionesa los ciudadanos y aproximarlas a susnecesidades y aspiraciones, lo quesignifica también llevar los centros dedecisión a los lugares donde losproblemas se plantean. Se obtiene unamejora significativa de la relación entreel problema y la respuesta. La decisiónpuede ajustarse más a los contornos decada situación y tomar en consideraciónsus peculiaridades.

3. Jerarquías aplanadas. Eliminar lasobreabundancia de niveles jerárquicosy de supervisión. La burocracia sueleconllevar una multiplicación de puestosque no son estrictamente funcionales. Enla gestión pública es especialmente críticoeste asunto, imputando su responsa-bilidad al afán de las burocracias porconseguir mayores cuotas de poder einfluencia.

4. Ruptura del monolitismo yespecialización. Poner fin a las grandesorganizaciones administrativas creandoen su lugar organizaciones máspequeñas y mejor adaptadas al entorno.Esto implica la creación de unidadesgestoras independientes de lasestructuras centrales y este modelo secaracteriza por su no vinculaciónjerárquica. Esta desvinculación implica

comportamiento y relaciones con elcontexto) que puede ser capaz deafectar la estructura organizacionalgubernamental.

El diseño de la organizaciónnunca está terminado; se trata de unproceso continuo. Una organizaciónbien planeada no radica en lograruna solución estable, sino enmantener con vida un proceso dedesarrollo.

Algunas pautas para el rediseñoInstitucional

Las tendencias siguientesdeberían ser consideradas dentro deun serio esfuerzo de transformacióny modernización organizacional delEstado:

1. Reducción del sector público, entamaño, recursos, ámbito e influencia.La idea matriz de los procesosprivatizadores no es otra que laconvicción latente sobre la intrínsecaineficiencia del sector público y lasuperioridad natural del mercadopara asignar recursos. Asimismopara reducir los costos de losservicios, la llamada contrataciónexterna (outsourcing) suponetambién acudir al mercado para larealización de actividades secunda-rias o no directamente productivas.


trabajo, y las retribuciones. La gestiónpública deberá enfocarse en resultadosy en ese mismo sentido la retribucióndebe guardar relación directa con losmismos. El principio vigente de quepuesto y retribución deben ir unidosignora los elementos asociados aldesempeño y la motivación. Asimismoel aparato estatal debe avanzar hastalograr la permeabilidad entre el sectorpúblico y el privado, que derivaría deintroducir la deseada orientación haciael rendimiento. Esto se acompañaría deesquemas de tiempo flexibles y otrasformas novedosas de contratación depersonal.

7. Clientelización. Frente al usuariola Administración se presenta comopoder: define el bien colectivo, establecelas prioridades, regula las condiciones deacceso, etc. La consideración delciudadano como un cliente implicatransmutar esta concepción. El cliente noes alguien sobre el que se ejerce autoridadsino, muy al contrario, alguien a quiense sirve. El cambio significará convertirel servicio público en aquello quedetermine la visión de cada ciudadanocon relación a la prestación que recibe,su utilidad y sus preferencias.

8. Evaluación. Refiriéndonos aldesplazamiento de los sistemas de

también que cada organización contratala obtención de unos resultados y no sesiente obligada a tomar en consideraciónmás que sus propios intereses, esto es, sedesvincula de los objetivos más generalesdel sector público.

5. Desburocratización y competencia.El núcleo de esta propuesta es liberar alas nuevas organizaciones de laformalización y centralización, caracte-rísticos de la burocracia, que si en undeterminado momento histórico asegu-raron la regularidad y la estabilidad dela prestación de servicios públicos hoyconstituyen un lastre en un entornocambiante y dinámico.

Lo que hoy exigen los ciudadanos noes sólo que se cubran ciertas necesidadessino que se haga de la manera máseficiente y eficaz posible. En el nuevomodelo los servicios son atendidos pordistintas organizaciones que no tendránasegurada su existencia. La competenciaimplica entrar al mercado, en el quehabrán organizaciones que necesaria-mente deben reconvertirse parasobrevivir.

6. Desmantelar la estructura estatu-taria. Refiriéndonos específicamente ados aspectos, la estabilidad en el empleo,extensible habitualmente al puesto de


asumir pautas distintas en su trabajo.Acostumbrados a ver pasar por lospuestos directivos a políticos entusiastasque aportan innovaciones sucesivas y decorto recorrido, que no tiene continuidaden sus sucesores, se previenen contra lasdecepciones adoptando una posturaindiferente y escéptica. Las innovacionesy los políticos vienen y van, losprofesionales aseguran la continuidad ycriterios naturales en la prestación deservicios.

Conclusiones

Si logramos que los gestores delsector público conozcan y entiendancómo impactan estos preceptos en lasinstituciones, y como se traducen enbeneficio para el ciudadano y losservicios que recibe, estaremos lograndoun nuevo Estado, iniciando un procesode regeneración constante. Constanteporque cada nueva estructura tenderátambién, a través del tiempo y si ladinámica de generación innovadora nose mantiene, a burocratizarse.

Con estricto rigor, cada vez quecambia la visión institucional, debierarevisarse si ese cambio ha alteradoalgunos de los parámetros con los quese diseñó la organización vigente. Es poresto que el análisis y diseño organiza-

control tradicionales, fundamentalmen-te los controles legales y financieros, alconcepto de evaluación. Los sistemas decontrol persiguen básicamente lareproducción del sistema asegurandoque las conductas o los procesos no sedesvíen de los estándares establecidos.La evaluación pone el acento en losresultados de la gestión y busca medir oponderar la adecuación entre éstos y losobjetivos perseguidos. Los sistemastradicionales de control son primordial-mente internos, la evaluación estádirigida hacia el medio externo, si losresultados de la gestión producen losefectos o impactos deseados.

Evaluar es valorar con arreglo adeterminadas normas o criterios, y no eslo mismo tomar en cuenta larentabilidad de un servicio, en términosde productividad, que su incidenciasocial o su contribución a los valorescolectivos. La evaluación permiteconocer desde cómo se está haciendo oimplementando un programa, hastacuáles son realmente sus beneficiarios,pasando por el impacto o efectoconseguido.

9. Cambiar la cultura. Uno de los másserios obstáculos que enfrenta larenovación de la gestión pública es lareticencia de los funcionarios para


cional debe integrarse en la dinámica delEstado y revisarse constantemente paraasegurar la adecuación de nuestrasinstituciones a las demandas cambiantesdel entorno.

Toda actividad de diseño genera unaesperanza, y todo nuevo diseño otorgaun crédito que es posible capitalizar.Todos los que intervienen en suestructuración esperan mejorar lasorganizaciones: hacerlas más eficientes,más humanas, más racionales, más útilesy rentables para las sociedades y lospropietarios, más satisfactorias para losmiembros, más estables, más flexibles,o cualquier otra cosa que se necesite. Lasoportunidades para mejorarlas son muygrandes.

Cada transformación estructural quese genere en el Estado podrá ser entoncesel principio de un proceso que de maneradefinitiva genere grandes cambios ennuestra estructura gubernamental paracolocar a nuestro país en posición decompetir y sobrevivir frente a un entornoglobalizado que demanda eficiencia ytransparencia en el ejercicio de lasfunciones públicas.

* La autora es Master en Administración de Empresasy Consultora especialista en Recursos Humanos.

La Planificación Estratégicade Recursos Humanos

Lic. Frank González*

Introducción

En las ultimas dos décadas se ha observadoun creciente interés de los profesionales deRecursos Humanos en involucrarse en laplanificación estratégica de las organiza-ciones como una forma de reforzar suimportancia en estas. Al mismo tiempo,los ejecutivos-directivos expresan expecta-tivas de un profesional de recursoshumanos proactivo y significativamentedinámico en la planeación estratégica quepueda jugar un rol de liderazgo, ayudandoa su organización a atraer, retener ydesarrollar el capital humano; el cual esun factor de éxito indiscutible en todoambiente competitivo.

Desde la perspectiva de las organizacionespúblicas, la planeación estratégica derecursos humanos tiene un papel crucial,si se toma en cuenta que los desafíos a loscuales debe responder toda entidad pública


Significado e Importancia de laPlaneación Estratégica de RRHH

Significado

La gestión estratégica de recursoshumanos puede concebirse como unagran sombrilla que integra las practicasde recursos humanos, las políticas y lafilosofía, con el objetivo de preparar a laorganización para lograr sus metasestratégicas. Idealmente estas prácticasy políticas deben formar un sistemacapaz de atraer, desarrollar, motivar yentrenar la dotación de empleadosnecesaria para asegurar el efectivofuncionamiento de una organización.

La planeación estratégica de recursoshumanos puede ser definida en términosamplios como:

El proceso de análisis de las necesi-dades de Recursos Humanos, con-forme cambian los entornos inter-nos y externos de la organizacióny la aplicación de la consiguienteestrategia proactiva, para asegurarla disponibilidad de Recursos Hu-manos demandada por la organi-zación.

La gestiónestratégica derecursos humanospuede concebirsecomo una gransombrilla que integralas practicas derecursos humanos,las políticas y lafilosofía, con elobjetivo de preparara la organizaciónpara lograr susmetas estratégicas.

están centrados en la entrega de servicioseficientes, oportunos y de acuerdo a laexpectativa de calidad demandada por lacomunidad. Para alcanzar este propósitoestas instituciones públicas deberánadquirir, desarrollar, retener y perfeccionarsu capital humano, lo cual requierenecesariamente, de un plan estratégicocentrado no solo en necesidades y situaciónpresente, sino en un horizonte multianualen el cual se inserten los desafíosinstitucionales compatibilizados con lasestrategias y los desafíos del plan deRRHH.

En este documento se presenta unrecuento de la importancia y el significadode la planeación de RRHH, su contri-bución al fortalecimiento institucional,sus diferencias con el presupuesto anual,así como las etapas claves del proceso deproyección de demanda, oferta y determi-nación de necesidades netas de RRHH.


Gráfico No. 1: Proceso de Planificación Estratégica de RRHH

Relacionar Objetivos y Metas del Plan Estratégico con el Plan de RRHH

Examinar el Area Interna de RRHH

Personal Puestos Organización de RRHH

Examen del entorno organizacional para determinaroportunidades y obstáculos

Proyectar número de posiciones y personal necesitado a corto y largo plazo

Comparar con nivel de RRHH presentes y futuros

Considerar Estrategia en función de resultados de necesidadesnetas de personal

Implementar estrategia y Monitorear resultados

Evaluar logros de estrategias y retroalimentar las etapas anteriores

Importancia del Capital Humano

Michael Porter en su obra “LaCompetitividad de las Naciones” (1985),argumenta que: el personal de unaorganización puede aportar ventajascompetitivas superiores (de difícilimitación) y de mucha flexibilidad paraque esta pueda enfrentar la competencia

Algunos autores1 refieren la plani-ficación estratégica de RRHH, co-mo las cuatro Rs (expresada porsus siglas en ingles), es decir, dispo-ner de las personas apropiadas enlos puestos correctos con las habili-dades suficientes en los momentoscorrectos.

Una visión mas tradicional defineplaneación estratégica de RRHHcomo la determinación de exce-dente o déficit de personal y laconsiguiente aplicación de un pro-grama de RRHH para respondera los mismos, según sea el escena-rio de auge o declinación del mer-cado o actividad de la organiza-ción (ver gráfico del proceso deRRHH).

1 Nutt, P. C., and Backoff, R.W. Strategic Management of Public and Third Sector Organizations: A Handbook forLeaders San Francisco: Jossey-Bass, 1994.Schwarz, R. M. The Skilled Facilitator: Practical Wisdom for Developing EffectiveGroups. San Francisco: Jossey-Bass, 1994.

Algunos autoresrefieren laplanificaciónestratégica deRRHH, como lascuatro Rs(expresada porsus siglas en ingles),es decir, disponer delas personasapropiadas enlospuestos correctos conlas habilidadessuficientes en losmomentos correctos.


área de personal se traduzcan en valoreseconómicos reales para los clientes/usuarios externos.

Análisis de Puesto

El análisis de puesto se puede definircomo el examen del conjunto deposiciones en una organización paradeterminar los conocimientos, experien-cias y habilidades asociados con undesempeño exitoso de los mismos. Elresultado de este proceso puede ser unadescripción de puesto o una especifica-ción de puesto, la primera se centra enlos deberes, responsabilidades y tareasque deben ejecutarse en los puestos, y lasegunda, en las competencias que debenposeer aquellos que se espera desempe-ñen exitosamente los puestos.

El análisis de puesto es el funda-mento para todas las actividades deplanificación y gestión de RRHH, ya queantes de publicar y reclutar candidatospara los puestos disponibles, debeidentificarse a través de la planificaciónde RRHH, el personal que se va aseleccionar. Una vez se haya identificadose debe desarrollar un “pool” o conjuntode candidatos de alta calidad de loscuales serán seleccionados aquellos quemejor respondan a los requerimientosdel puesto; este proceso de análisis de

El análisis de puestose puede definircomo el examen delconjunto deposiciones en unaorganización paradeterminar losconocimientos,experiencias yhabilidadesasociados con undesempeño exitosode los mismos.

o desarrollar servicios diferenciados. Esteautor estima que toma aproximadamen-te 7 años duplicar una ventajacompetitiva fundamentada en RecursosHumanos y que mientras mas difícil ocostoso sea imitar la ventaja competitivamas durable será la misma, por tanto,estas ventajas fundamentadas en la basede Recursos Humanos de las organiza-ciones representan una fuente duraderade difícil imitación.

Cabe señalar, que al igual quecualquier otro recurso productivo, losrecursos humanos pueden deteriorarsey las habilidades y conocimientospueden convertirse en obsoletas y perdersu potencial de contribución al rendi-miento de la institución; por lo cual, sehace necesario mantener un programade inversiones en actualización deconocimientos y desarrollo de habilida-des para que este recurso no pierda valor.

Por otro lado, Directivos y ejecutivospúblicos demandan cada vez más ungiro articulado de los departamentos deRRHH para moverse de un valorpercibido a través del entrenamiento delos empleados, hacia un valor añadidoreal percibido por los clientes/usuarios;en consecuencia, el Plan Estratégico deRRHH seria el instrumento de respuestapara que estos recursos y esfuerzos del


Riesgo del Análisis de Puesto

Siendo el análisis de puesto unproceso esencial para la formulación eimplementación del Plan Estratégico deRRHH, es oportuno advertir que si setrabaja sobre la base de descripciones depuestos no actualizadas, también seproducirían demandas de habilidades,experiencias y conocimientos desco-nectadas de la realidad del puesto, y porconsiguiente, estas informaciones notendrían validez alguna para apoyar laimplementación del Plan de RRHH.

En este mismo sentido, también secorre el riesgo de que una descripciónde puesto muy general o vaga que noaporte información sobre a quiénseleccionar para que cumpla losrequisitos del puesto, afecte la viabilidaddel Plan Estratégico de RRHH, ya quesin información especifica de cadapuesto, todo el análisis de puesto einventario de conocimientos yexperiencia tendría poca relevancia.

Perspectivas del Análisis de Puesto

El analista de puesto tiene queescoger una perspectiva o unacombinación de perspectivas de análisisantes de iniciar el examen de los puestos,dependiendo de las informacionesrequeridas, el tiempo y los recursosdisponibles; así puede focalizarse en:

puesto es fundamental para una efectivaselección y además este mismo procesoproducirá los criterios que permitiránplanear la sucesión de ocupantes depuestos dentro de la organización, asícomo también posibles transferencia y/o promociones.

Pero aún más, la contribución delanálisis de puesto como eje fundamentalde la planeación estratégica de RRHH,queda demostrada por el hecho de queuna vez se hayan seleccionado losocupantes de puestos, su desempeño seva a guiar por estas descripciones depuestos actualizadas, y de la mismaforma, la evaluación de su desempeñoserá realizada comparando losestándares establecidos en su puesto consu actuación en el mismo.

Si este proceso de evaluación deldesempeño revela deficiencias quepueden ser corregidas con entrena-miento y desarrollo, se deberán diseñarcursos y programas para tales fines;asimismo, el Sistema de Retribucióngeneralmente se fundamenta en puestosclasificados con diferentes contenidos ycomplejidades y que a su vez demandandiferentes calificaciones, de forma que lacompensación reflejará mayoresresponsabilidades y complejidadescontenidas en los puestos.


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La realidad o el trabajo que hacenlos ocupantes de los puestos.La percepción que tienen los ocu-pantes de los puestos o el trabajoque ellos creen que realizan.El trabajo que deberían hacer losocupantes de los puestos (punto devista normativo).El trabajo que están en capacidady condiciones de hacer los ocupan-tes de los puestos.El trabajo que los ocupantes depuestos quieran hacer o están mo-tivados a hacer.

Proyecciones de RRHH

El propósito de esta proyección esdeterminar si hay una disponibilidadsuficiente de personal en capacidad paradesempeñar exitosamente los puestosdisponibles en el horizonte del Plan.

El proceso de proyección se presentaen el siguiente gráfico.


Clasificación de Personal

En función del propósito de laproyección, el personal se puedeclasificar por:

Edad, para estimar el número dejubilaciones esperadas.Nivel Educacional y Experien-cias para definir grupos conpotencial de acceso a puestossuperioresGrupos Ocupacionales definidosnormativamente, la cual es lasituación mas frecuente en elsector publico; no obstante, esmuy improbable que una solaclasificación de personal ofrezcael conjunto de informaciones y lasperspectivas analíticas requeridaspara la planeación estratégica deRRHH. De ahí que sea necesario,en adición a una clasificaciónoficialmente establecida, dispo-ner de la flexibilidad paraelaborar diferentes clasificacionesdemandadas por los diferentesobjetivos y perspectivas analíticasdel Plan Estratégico de RRHH.

Por otro lado los puestos se puedenclasificar:

Por nivel de autoridad

A continuación se explican lasdiferentes etapas contenidas en el graficoNo. 2. (Proyección de RR. HH.)

Identificación de Objetivos y Metasde la Organización

Una práctica frecuente de losplanificadores organizacionales ha sidorealizar estimaciones de demanda derecursos humanos sin antes aclarar lasinterrogantes claves del plan de RRHHque definen objetivos y metas, entre lascuales se incluyen las siguientes:

Cuáles son las necesidades deRecursos Humanos determinadapor los productos o serviciosofrecidos por la institución.

Cuáles son las necesidades deRecursos Humanos determinadapor los grupos de usuarios/clientes a los cuales sirve y servirála institución a largo plazo.

Cuáles son las necesidades deRecursos Humanos asociadas alos valores de la organización

Cuáles son las necesidades deRecursos Humanos vinculadas alas estrategias de servicios de susclientes/usuarios.

Una prácticafrecuente de losplanificadoresorganizacionales hasido realizarestimaciones dedemanda de recursoshumanos sin antesaclarar lasinterrogantes clavesdel plan de RRHHque definen objetivosy metas.


requerimiento de personal, basado en susnecesidades actuales y futuras paracumplir con sus objetivos a nivel de uni-dades y a nivel de toda la organización.

Es de importancia crítica notar queen las demandas de recursos humanosse deben incorporar las necesidades paramantener o remplazar el personal quese retira, el fallecido, el cancelado, el quetoma licencias prolongadas por motivosde estudio, investigaciones o razonessimilares, el que es promovido otransferido, y aquel que toma licenciaspor razones de salud; todos estos factoresdeben ser incluidos en el calculo de lasdemandas de RRHH por departamentosy consolidados para la organización enconjunto, siendo este el punto de partidade la proyección de demanda de RRHH.

El próximo paso en la estimación dedemanda es incorporar los futuroscambios en el diseño de la estructuraorganizativa, es decir expansión y oreducción de ciertos departamentos,eliminación de posiciones duplicadas oredundantes, así como de reducción depersonal de cierto nivel; estos ajustesprevistos tienen que considerarse en losestimados de demanda consolidada deRRHH; adicionalmente también, losresponsables del pronostico dedemanda, deben considerar la supresión

Por requerimiento decapacitaciónPor Funciones

Análisis de Tendencias

Con este se busca revelar relacioneshistóricas durante un periodo apreciablede tiempo entre el nivel de operaciones oservicios ofrecidos por la entidad y elnumero de empleados requeridos por elmismo, para así establecer un índiceoperacional que, basado en ciertaestabilidad comprobada estadística-mente con datos pasados, se puedanhacer estimaciones de demandas futuras,a partir de este nivel de servicios uoperaciones.

Otras variantes para determinar esteíndice de relación histórica serían, deacuerdo al tipo de organización,unidades producidas, clientes atendidosu horas de producción o servicio.Asimismo esta relación se puede calcularpor áreas o departamentos de lainstitución y definir demandas de manode obra directa o indirecta para losniveles de servicios ofrecidos.

Determinación de Demanda deRRHH

Cada organización y cada unidaddentro de esta, deben determinar su


métodos cuantitativos y cualitativos deuso frecuente:

Cuadro No.1: Métodos de uso frecuente para proyecciónde Demanda de RRHH

Descripción

Consiste en definir y calcular en base a datoshistóricos un índice que relaciona unavariable clave que refleja el nivel deactividad, servicio y/o producción con eltamaño de la dotación de personal, a nivelde unidades y de las organizaciones enconjunto. Luego se aplica este índice a losniveles de actividad/servicios futuros paradeterminar la necesidad de RRHH.

A través de una serie de cuestionariosmanejado por un coordinador ysuministrados a un grupo de expertos (queno se reúnen personalmente) se vanmejorando con sucesivas rondas lospronósticos, hasta que el grupo alcanza unadecisión mayoritaria que representa elmejor estimado de los expertos.

Al igual que el método DELPHI, esta es unatécnica cualitativa de proyección de largoplazo, en la cual el grupo de expertosinteractúa personalmente después que cadauno ha dado a conocer sus estimados sindiscusión previa, y el pronóstico a escogerse determina por votación secreta del grupode participantes.

Es un conjunto de proyecciones, de acuerdoa diferentes supuestos para estimar lademanda de personal correspondiente a los

Método

Análisis de Tendencia/Índice Operacional

Método DELPHI

Método de GrupoNominal

Pronostico deEscenarios

de tiempos improductivos que se puedanidentificar en los grupos de puestos.

Factores Claves de la Demanda

La demanda de RRHH estádeterminada por cambios en el ambienteexterno o entorno de la organización queincluyen las variables económicas,tecnológicas, sociales, demográficas ylegales, así como por factores internosvinculados con los objetivos del PlanEstratégico institucional y los cambios enlos niveles de productividad del recursohumano disponible a corto y largo plazoen la institución. Estos últimos son nosolo difícil de medir en la práctica y demonitorear en el tiempo, sino tambiénmuy complejos de incorporar en unaexpresión estadística, en la cual puedadeterminarse el efecto neto del cambiode productividad en el nivel de demandade RRHH de corto y largo plazo.

Métodos de Proyección de Demandade RRHH

Se dispone de una extensa gama demétodos para la estimación de lademanda, los cuales se diferencian porsu horizonte o alcance temporal, asícomo por sus costos y complejidad. Amodo de recuento no limitativo, seincluyen el en siguiente cuadro algunos


el número y las calificaciones delpersonal disponible y que se esperadisponer durante el horizonte del plande RRHH.

Esta oferta puede provenir de lointerno de la organización, es decirpersonal que puede ser transferido,promovido o entrenado para contribuira responder a la demanda de RRHH yde fuentes externas de la institución, esdecir, personal que puede ser reclutadode instituciones similares, deuniversidades y de programas deentrenamientos especializados parapersonal del sector publico y/o privado.

Respecto a los determinantes externosde la oferta de RRHH, los mismos sonmuy similares a los ya enunciados parala demanda; en tanto que los deter-minantes internos están relacionados conel clima organizacional, con lamotivación que tenga el personal, con laestructura organizativa, y con loequitativo y suficiente de su estructurasalarial y de incentivos.

Métodos de Proyección de Oferta deRRHH

La metodología más completa yapropiada es la del inventario deconocimientos, habilidades y

escenarios optimista, pesimista y a un puntomedio, identificado como el más probable;cada uno de estos escenarios produce uncuadro de necesidades o excedentes depersonal de las diferentes unidades de laorganización, proyectado en horizontes de3 a 5 años.Un aspecto clave en laconstrucción de estos escenarios es latormenta de ideas que debe desarrollar elpersonal de los departamentos de serviciosy el de RRHH, aportando su visión ysupuestos de los escenarios.

Dado que esta técnica es ampliamentereferida en casi todas las actividades deplanificación, investigación y gestión, sóloes necesario reiterar que la misma vinculauna variable dependiente, en este caso, lademanda de RRHH, con una o variasvariables independientes (variablesexplicativas) en forma lineal o no lineal paraefectuar proyecciones de corto y largo plazo.Esta clase de técnica requiere de registroshistóricos de por lo menos diez años de lasvariables utilizadas.

Los promedios móviles son muy utilizados(al igual que los suavizadores exponenciales)para pronósticos de corto plazo y ajuste delefecto estacional, y ofrecen la opción deotorgar mayor o menor importancia oponderación a las observaciones o datosmas antiguos o a los más recientes.

Análisis de Regresión

Promedios Móviles yS u a v i z a d o r e sExponenciales

Proyección de Oferta de RRHH

Esta etapa del proceso de pronósticode RRHH tiene como propósito analizar


obtiene las Necesidades Netas dePersonal (NNP). Así podemos expresarestas relaciones de demanda de RRHHde las siguientes formas:

DP= Oferta Externa de RRHH (OE) +Oferta Interna de RRHH (OI)DP-OI= OE

Dos puntos importantes a tomar encuenta en el cálculo de la NNP, es quedebe incluirse el componente dereemplazo normal de personal, yareferido en el acápite de demanda y elcomponente de incremento o reducciónde personal, el cual reflejaría cambiosfuturos en el nivel de RRHH de lainstitución, determinados por el Planestratégico de la Institución o el Plan deRRHH; de igual forma hay que tomaren cuenta que la NNP no necesariamentedebe ser un déficit o necesidad depersonal, también podría ser unexcedente de personal para el horizontedel plan, resultante de los objetivos ymetas de productos o servicios a entregary los niveles de calidad o satisfacción delos usuarios/clientes a alcanzar, según loestablecido en el Plan Estratégico.

Con los resultados de necesidades orequerimientos de personal, para elhorizonte del Plan de RRHH, que incluyeel total de empleados requeridos por la

experiencias de los Recursos Humanosde la institución, porque esta aportainformación detallada de cadaempleado, así como su ubicación, sunivel educacional, preparación,entrenamiento y habilidades y potencialde desarrollo, así como historia salarialsiempre que se disponga de un adecuadosistema de información.

Otros métodos son: un cuadro dereemplazo de personal interno, que entérminos simples incluye el conjunto deposiciones claves, el personal que podríareemplazar al que se retiraría y losniveles de preparación del mismo; otraherramienta aún más simple, es elgrafico de personal que se prepara yacompaña al presupuesto anual, y queestá orientado a presentar el total depersonal según los diferentes grupos ocategorías ocupacionales y las posicionesque ocupan y aquellas no ocupadas yque deben ser cubiertas durante laejecución del presupuesto, esta ofrece unavisión estática y de corto plazo de laoferta de RRHH.

Requerimientos Netos de Personal

De los resultados de la proyección dela Demanda de Personal (PDP) y lasProyecciones de Oferta de Personal(POP), etapas 4 y 5 del Grafico No.2, se


Entrenamiento y desarrollo delpersonal interno, a fin de quepueda ser movido a otrascategorías o grupos de puestosdonde haya insuficiencia depersonal.Promoción y transferencia depersonal a otras categorías depuestos prioritarias y coninsuficiencia de titulares.Análisis y rediseño de puestos, afin de redefinir y/o crearposiciones que sin afectar el nivelde servicio pueden ser cubiertaspor personal interno.Reducción del nivel de rotación(Tunover) de personal, y enparticular del personal conexperiencia en diferentes puestos.Esta estrategia implicaría unexamen del clima organizacionaly los niveles de satisfacción delpersonal, así como la verificaciónde la competitividad de laspolíticas retributivas y deincentivos y de carrera.Aumento de la productividad enlos departamentos deservicios, locual se podría traducir en unamenor demanda del personal delmismo y su posible transferenciaa otra a organización; estaopciónno es viable a corto plazo, ya queel efecto de aprendizaje y reduc-ción del tiempo de trabajo o de

institución, sus habilidades ycompetencias para grupo de puestos ysus necesidades de capacitación ydesarrollo, se procede a presupuestarestas necesidades netas para el periododel Plan, incluyendo los niveles salarialescalculados de acuerdo a la estructura desueldos e incentivos de corto y largoplazo contemplado en el plan. También,se pueden ordenar por niveles deprioridad estas diferentes demandas depersonal y de posiciones, para satisfaceraquellas de importancia crítica, deacuerdo a la disponibilidad de recursosfinancieros.

Opciones de Estrategia de RRHH

Los resultados de requerimiento depersonal, tal como se anotó, puedenoriginar un déficit (NNP), y porconsiguiente, será necesario recurrir a unconjunto de alternativas para aportar elvolumen de RRHH necesarios, entre lascuales se pueden mencionar lassiguientes:

Reclutamiento y contratación denuevo personal, el cual estaráafectado por la oferta disponibley los niveles de salarios eincentivo de la institución paraatraer el mismo.


utilizados en organizaciones públicas yen aquellas sin fines de lucro. Sinembargo, durante décadas lospresupuestos públicos de corto plazo hansido instrumentos de gastos por insumosy categorías funcionales (para qué segasta), cuyas partidas se aumentansiguiendo el “incrementalismohistórico”, no relacionado con losrequerimientos de los objetivos del planestratégico de la institución.

Por consiguiente, la gran diferenciadel plan estratégico de RRHH y lospresupuestos no solo es de alcancetemporal (horizonte) sino de losfundamentos analíticos que justifican losobjetivos y la demanda neta de recursos.En términos simples, los presupuestosanuales de gastos deben reflejar yexpresar con total consistencia, losobjetivos, proyecciones, estrategias ypolíticas del plan de RRHH, a fin de quelas cifras de personal, salarios, incentivos,promoción, capacitación y desvincu-laciones estén justificadas por el Plan deRRHH.

El proyectar gasto de RRHH en basea valores anuales de la dotación depersonal, el salario promedio y ladotación histórica de personal, no aportaningún fundamento ni coherencia delpresupuesto anual con el plan estratégico

atención al cliente / usuario, solocomienza a mejorar después deaños de experiencia y de conoci-miento del servicio ofrecido y delmercado atendido.

Por otro lado, en situaciones donde,a diferencia del caso anterior, el resultadode la necesidad neta de personal sea unexcedente, las opciones a considerarincluyen:

Desvinculación del personal deacuerdo al marco legal vigente, yen el caso de las instituciones públi-cas no solo afecta el marco legal,sino político y social de dicha deci-sión.Reentrenamiento de personal parafacilitar su empleo en otras institu-ciones u otras áreas de servicio.Congelamiento del nivel de em-pleo, y quizás en su versión másdrástica, incluyendo los reemplazode las desvinculaciones que se pro-duzcan.Otorgamiento de facilidades de re-tiro anticipado, de acuerdo al mar-co legal establecido y las restriccio-nes financieras públicas o privadasde la institución.

El Presupuesto y Plan de RRHH

La planificación de corto plazo estáasociada con los presupuestos anuales


(PERH), es si el plan estratégicoinstitucional determina la estrategia ypolíticas de RRHH o si es lo contrario, osea que la base de RRHH de laorganización con sus fortalezas ylimitaciones impone una restricción alplan estratégico institucional. Larespuesta de la realidad institucionaldemuestra que ambos puntos de vistason posibles, dependiendo de los valoresy cultura organizacional prevaleciente yde la mayor o menor flexibilidad legalpara ajustar la dotación de personal.

La PERH debe superar desafíoscruciales para desempeñar el rolseñalado en el primer párrafo, en otraspalabras, los departamentos de RRHHtienen que demostrar que puedenproporcionar valor agregado percibido,tanto por sus clientes internos como porlos externos, también los responsables delárea de RRHH tienen que integrarse ydominar las técnicas de planeaciónestratégica para defender lasconsecuencias de sus propuestas en elPlan Estratégico

La disponibilidad de sistemas deinformación y sistemas de clasificación,análisis y valoración de puestos, son dosrequisitos claves que se suman a laexistencia de un plan estratégicoinstitucional, como factores esenciales

de RRHH, ni mucho menos relaciona laasignación de recursos con objetivos ymetas institucionales y la estructuraorganizacional requerida por laestrategia. El presupuesto anual, másbien es un producto del Plan de RRHHy del Plan Estratégico institucional, asícomo de otro conjunto de actividadesrutinarias no incluidas en estos planes,que no sustituye el Plan de RRHH.

Comentarios Finales

A modo de síntesis, se puede decirque la planificación estratégica de RRHH(y el Plan, que es uno de sus productos),aportan beneficios sustanciales a lagestión institucional al definir enhorizontes de corto y de largo plazo elnivel y las competencias necesarias delpersonal para contribuir al logro de losobjetivos estratégicos de la organización.Pero el papel de esta no está limitado aactuar como componente reactivo delplan estratégico, también puede señalarnuevas oportunidades y fortalezasfundamentadas en los RRHH actuales yfuturos de la organización, y en formaopuesta permite identificar laslimitaciones de RRHH que debiliten oanulen la viabilidad del Plan Estratégico.

El dilema central de la PlanificaciónEstratégica de Recursos Humanos


Bibliografía

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Mintzberg, H. El proceso de PlaneaciónEstratégica, Prentice Hall. 1994.

Davis, S. Corporate Culture and HumanResource Management: Two Keys toImplementing Strategy. Human ResourcePlanning 6, No.3 (1983): 159-167.

Duane, M. 1996. Customized HumanResource Planning: Different Practices fordifferent organizations. Westport, Con:Quorum Books.

Pearce, J. and R. Robinson Jr. 1985 StrategicManagement: Strategic Formulation andimplementation (2nd ed.) Homewood, Illinois:Richard D. Irwin.

* El autor es economista, Consultor de la SEAP enPolítica Salarial.

para elaborar el PERH, sin ellos no sepuede determinar el inventario decompetencias, ni el nivel actual y futurode RRHH demandado, ni mucho menos suscostos.

Los requerimientos o necesidadesnetas de personal no representanúnicamente insuficiencias o excedentesdel nivel y calificaciones de RRHH, lomás importante es que sus resultadosdemandan un programa de accionespara que este nivel de RRHH se ajusteen forma consistente con los objetivos delPlan Estratégico, de ahí pueden sernecesarias políticas de reclutamiento ycontratación o políticas de reducción depersonal

Los presupuestos de ingresos ygastos, en el mejor de los casos, ayudana mantener el gasto de personal en loslímites establecidos al inicio del ejercicioanual, pero no justifican el nivel y lascalificaciones del personal ni el conjuntode puestos que reflejan sus cifras. Enconsecuencia, no representan unaherramienta confiable de RRHH queintegra los requerimientos de personal yorganización demandados por losobjetivos estratégicos institucionales.


Por Gregorio Montero y José Mejía*

La Tecnología de laInformación al Servicio de laProfesionalización de laFunción Pública: El Sistema deAdministración de ServidoresPúblicos (SASP)

Introducción

En la medida en que se consolida el Estadode Derecho las demandas de la sociedadfrente a la Administración Públicaaumentan y se diversifican cada vez más,lo que torna más complejos suorganización y funcionamiento. En lamisma proporción se torna más complejala gestión de los Recursos Humanos queestán a su servicio, por lo que resultaimperativo asumir esquemas y metodo-logías de trabajo que minimicen dichacomplejidad.

Por esta razón, hoy día la tecnología se haconvertido en una parte integral de lasorganizaciones públicas, inclusoapareciendo en todos los informes como un


los sistemas de información ofrece cada vezmás independencia operativa a losusuarios y a las organizaciones. A su vez,esto descansa en una mayor sofisticaciónde la tecnología y una mayor especiali-zación del personal técnico de TIC, para lasostenibilidad de los sistemas y de laoperación en las organizaciones.

Es en este contexto que toman fuerzalos procesos de modernización institucio-nal, en los cuales la tecnología de lainformación juega un papel trascendentaly decisivo, especialmente en estos tiemposen que la transparencia y la rendición decuentas se han erigido en requerimientosinnegociables de la sociedad, esto así,porque son presupuestos básicos del Estadode Derecho.

Esta línea de pensamiento ha llevadoal gobierno dominicano a tomar la decisiónde apoyar la gestión de los RecursosHumanos del sector publico en los sistemasinformatizados, por medio del denóminadoSistema de Administración de ServidoresPúblicos (SASP), el cual procura la gestióneficaz de los subsistemas técnicos depersonal, como procesos determinantes dela administración efectiva de los serviciospúblicos.

Esta línea depensamiento hallevado al gobiernodominicano a tomarla decisión de apoyarla gestión de losRecursos Humanosdel sector publico enlos sistemasinformatizados, pormedio deldenóminado Sistemade Administración deServidores Públicos(SASP), el cualprocura la gestióneficaz de lossubsistemas técnicosde personal, comoprocesosdeterminantes de laadministraciónefectiva de losservicios públicos.

indicador crucial de transparencia; hapasado de ser un lujo a ser, cada vez más,un “comodity”, algo básico para lasoperaciones en las institucionesgubernamentales.

En el pasado, el sólo hecho de tenertecnología representaba una ventajacompetitiva, ya no es así; ahora la ventajacompetitiva la da la manera en que se usey se aproveche; antes bastaba con teneracceso a la tecnología y poder usarla, hoyesto sigue siendo necesario, pero no essuficiente. El usuario es el responsable deluso estratégico y del aprovechamientotecnológico, en síntesis, el usuario es elcentro.

En particular, la Tecnología deInformación y Comunicaciones (TIC) haevolucionado de tal manera que sufactibilidad técnica y su viabilidadeconómica se han hecho incuestionables encualquier organización, independiente desu naturaleza y tamaño. Incluso, se hancreado las condiciones para avanzar en eldesarrollo del Gobierno Electrónico, el cualprocura la incorporación intensa de latecnología de la información a la gestiónde los servicios públicos y a los trámitesadministrativos.

La continua y creciente facilidad demanejo de la tecnología e integración de

En particular, laTecnología deInformación yComunicaciones(TIC) haevolucionado de talmanera que sufactibilidad técnica ysu viabilidadeconómica se hanhechoincuestionables encualquierorganización,independiente de sunaturaleza ytamaño.


A lo anterior se le adicionan los datospersonales, los familiares, los académicosy las acciones de personal, conformandoasí la gran base de datos que será elRegistro Nacional de ServidoresPúblicos. Esta base de datos, depuraday confiable, constituye los cimientossobre los que se construye todo el sistemapara la Gestión Humana del EstadoDominicano.

Los diferentes subsistemas técnicos degestión de personal, que son los queconstituyen cada uno de los módulos delSASP, cuya rectoría es competencia dela Secretaria de Estado de Administra-ción Pública (SEAP), así como lanómina, se alimentan de la base de datoso datos primarios, produciendo lainformación necesaria para todas lasfunciones transaccionales u operativas delas instituciones y, además, produciendodatos secundarios que serán la entradapara los niveles superiores deprocesamiento.

Los niveles superiores deprocesamiento se refieren a lasnecesidades de información segúndemanda de los directivos institucionalesasí como de las más altas autoridadesnacionales que precisan de informaciónconsolidada para la toma acertada dedecisiones y definición de políticas

Diseño Conceptual del SASP

El diseño del SASP, si bien partió deun mandato legal, tomó muy en cuentalas necesidades de dar agilidad,seguridad, transparencia y confianza alos procesos de gestión de los recursoshumanos del Estado; de ahí que fuerapreciso determinar los niveles denecesidades de información que sirvierana estos fines, así como los aspectostecnológicos y la interrelación que debetener con otros sistemas informáticos.

Niveles de Necesidades. El SASP fuediseñado a partir de los requerimientosy necesidades de información de losniveles institucionales, en relación a todoslos componentes de la gestión de losRecursos Humanos en el sector publico;dicha información no solo alcanza losniveles operativos, sino también losdirectivos, y asume al Estado comofactor de consolidación de todas lasinformaciones.

A nivel de la captura de datos, partede que los mismos provienen de losdispositivos de control de asistencia orelojes de registro de entradas y salidasde los servidores públicos; con ellosalimenta determinadas novedades yregistros, y así se va conformando lahistoria laboral de los servidores estatales.


Ley Orgánica de Presupuesto pa-ra el Sector Público, No. 423-06 ysu Decreto Reglamentario No. 492-07.

Ley de Compras y Contrataciones,No. 340-06 y 449-06 y su DecretoReglamentario, No. 490-07.

Ley No. 5-07, que crea el SistemaIntegrado de Administración Fi-nanciera del Estado.

Ley No. 10-07, que instituye elSistema Nacional de Control Inter-no y de la Contraloría General dela República y su Decreto Regla-mentario No. 491-07.

Ley de Planificación e InversiónPública, No. 498-06 y su DecretoReglamentario No. 493-07.

Ley del Sistema Dominicano deSeguridad Social, No. 87-01 y suDecreto Reglamentario de Pensio-nes, No. 969-02.

Leyes o Reglamentos para Carre-ras Especiales (existen particulari-dades muy específicas con las cua-les el SASP desarrollará interfase).

Aspectos Tecnológicos. Desde elpunto de vista técnico, el diseño del SASP

En tal sentido esnecesaria lacomunicación ointerfase con unconjunto de sistemasestablecidos por leyesy reglamentos quesustentan yconforman el marcolegal de estosprocesosadministrativos,presupuestales yfinancieros delEstado.

macroeconómicas para el mejor manejodel Estado.

El SASP, para satisfacer estos criteriosy necesidades de información, consolidalos datos, la información y los serviciostécnicos de procesamiento, mientras quemantiene distribuida la operación delmismo. Cada institución es responsablede la operación del sistema y es dueñade sus datos.

Interrelación con otros SistemasNacionales. Además de las funciona-lidades señaladas anteriormente, elSASP provee mecanismos para laplanificación de RRHH y la elaboracióndel presupuesto anual de RRHH. Encuanto al pago de nóminas, contemplatodos los rubros posibles de retribucionescomplementarias y de deducciones paraposibles pagos a “terceros” o posiblessuplidores.

En tal sentido es necesaria lacomunicación o interfase con unconjunto de sistemas establecidos porleyes y reglamentos que sustentan yconforman el marco legal de estosprocesos administrativos, presupuestalesy financieros del Estado. Entre estos seencuentran los sistemas de apoyo a lassiguientes Leyes y Reglamentos:

El SASP, parasatisfacer estoscriterios ynecesidades deinformación,consolida los datos,la información y losservicios técnicos deprocesamiento,mientras quemantiene distribuidala operación delmismo. Cadainstitución esresponsable de laoperación delsistema y es dueñade sus datos.


seguridad para garantizar laconfiabilidad, integridad ydisponibilidad de la información.Redundancia para componentescríticos, de acuerdo a la criticidaddefinida.

Continuidad de Operaciones:Contar con los recursos para lacontinuidad de operaciones por losprimeros tres años. Presentar plande continuidad de operacionespara la etapa futura.

Plataforma de TIC: Proveer unaplataforma apropiada, segura yconfiable para los servicios decomputación y comunicaciones.

TransacionesCaptura y Base de Datos

Decisiones

Información Gerencial

• Tecnología de

Información

• Captura: Históricos, Actuales y Sostenibilidad.

• BD: Única, depurada y disponible.

• Operaciones: Registro y Control, Reclutamiento,

Evaluación, Entrenamiento,…, Nómina, etc.

• Gerencia y Supervisión: Táctico - Reportes y

resúmenes

• Dirección: Estratégico - Índices, Cuadro de

Control, BSC.

• Para toda la Administración

Pública

Gráfico del Diseño Conceptual del SASP

abarcó desde la infraestructura de losservicios conexos o de “utilidades”necesarias para el funcionamiento delCentro de Datos, el propio Centro deDatos, hasta las características de laplataforma de computación ycomunicaciones con las diversasinstituciones.

Se diseñó para satisfacer, pero nolimitándose a ellos, los siguientesaspectos:

Escalable: Es la capacidad deadaptarse al tamaño o volumen deprocesamiento de las diferentesinstituciones, sean estas pequeñaso grandes.

Acceso vía Internet: Asegura elaprovechamiento de lasinfraestructuras de TIC existentesen las instituciones, con un mínimoo ningún requerimiento.

Multiplataforma: Que puedacorrer sobre diferentes sistemasoperativos y plataformascomputacionales.

Seguridad física: Seguridad en elacceso físico a las instalaciones.

Seguridad de la información:Proporcionar los estándares de


Los aspectos del ciclo de vida delservidor público en el SASP, desde suentrada hasta su salida, sonadministrados en los subsistemastécnicos de Reclutamiento y Selección,Evaluación del Desempeño, Registro yControl y Nómina, haciendo interfasecon los subsistemas de CarreraAdministrativa y Relaciones Laborales.

También cuenta con el módulo decapacitación, el cual automatizafunciones inherentes a la capacitacióninterna relacionada con los cargos, asícomo determinadas funcionalidadespara los organismos cuya función es lade capacitación en el Estado, como es elcaso del Instituto Nacional deAdministración Pública (INAP).

El manejo operativo y la propiedady responsabilidad de los datos cargadosestán en manos de cada institución. ElSASP ofrece la posibilidad de consolidarla información para fines de respondera las necesidades específicas o a lasnecesidades globales del Estado. Comose ha mencionado anteriormente, elSASP hace interfase con otros sistemasautomatizados del Estado, pararesponder de manera coherente yoportuna a determinadas necesidades deinformación.

Alcance Institucional

Al momento de diseñarse e iniciar laimplementación del SASP, la anteriorOficina Nacional de Administración yPersonal (ONAP) sólo tenía competenciasobre lo órganos pertenecientes al poderEjecutivo centralizado, como efecto deaplicación de la derogada Ley No. 14-91, de Servicio Civil y CarreraAdministrativa, por lo que la primeraetapa sólo contempla 21 instituciones delPoder Ejecutivo Central, tomando encuenta sus respectivas dependencias,todo lo cual representa el equivalente aunas 70 organizaciones. Esto representaa su vez un total de unos 220,000servidores públicos.

Dado que ya está en vigencia la LeyNum. 41-08, sobre Función Pública, lacual sustituyó la Ley No. 14-91, lasetapas posteriores de implementación delSASP estarán dirigidas a los organismosdenóminados descentralizados oautónomos, primero, y luego a losgobiernos municipales.

Alcance Funcional

Por un lado abarca lo que podríamosllamar el ciclo de vida organizacional, elcual se refiere a la definición y posterioradministración de las estructurasorganizacionales, los cargos y laspolíticas salariales.

Dado que ya está envigencia la LeyNum. 41-08, sobreFunción Pública, lacual sustituyó la LeyNo. 14-91, las etapasposteriores deimplementación delSASP estarándirigidas a losorganismosdenóminadosdescentralizados oautónomos, primero,y luego a losgobiernosmunicipales.


Dirección General de Presupuesto.Queda también conformado el númerode puestos, disponibles y ocupados, locual, junto a las estructuras salariales,sirve de base para la formulación del plany el presupuesto de RRHH.

Este módulo es administrado por laSEAP, y puesto a disposición para el usode las instituciones a través del área deDesarrollo Organizacional, la cualevalúa las necesidades y define, junto alusuario o solicitante, las estructurasadecuadas y, luego de aprobadas por lasinstancias correspondientes, las carga enel SASP y quedan disponibles para el usode cada institución.

Para esta actividad la SEAP cuentacon una Metodología el Análisis, Diseñoy Rediseño de las Estructuras Orgánicasde las Instituciones Públicas, mediantela cual se procura que éstas sean elresultado de los criterios técnicos ycientíficos de la departamentalización, yque respondan a las necesidades delservicio; en fin, que sean necesarias,coherentes y racionales.

Subsistema de Clasificación,Valoración y Remuneración deCargos

Tiene su base en los resultados delmodulo de estructuras organizacionales,

Módulos del SASP

Anteriormente comentamos que losmódulos del SASP están constituidos porlos subsistemas técnicos de gestión deRecursos Humanos, los cuales estánregulados por la Ley de Función Pública,que erige como órgano rector a laSecretaría de Estado de AdministraciónPública (SEAP), la cual ha sustituido ala anterior Oficina Nacional deAdministración y Personal (ONAP).

El SASP se articula tomando encuenta no solo los referidos subsistemas,sino su funcionamiento sistémico, oasumiendo que el funciona-miento deuno depende de la adecuadaalimentación y efectiva gestión del otro.En ese orden, nos referimos de manerabreve a cada uno de ellos y a susarticulaciones.

Subsistema de DesarrolloOrganizacional

En este módulo se carga y administrala estructura orgánica de cadainstitución y el árbol o estructurapresupuestaria. De ahí queda formadala estructura orgánica, funcional y decargos de cada organización, así comosu relación con las cuentaspresupuestarias definidas por la


valoración de los cargos, la cual permitemayor racionalidad técnica al momentode definir y valorar los mismos; además,ha elaborado una propuesta de políticasalarial para el personal de nivel medioy bajo de las instituciones públicas quehabrá de someter en los próximos mesespara su aprobación por el PoderEjecutivo, con lo cual este módulo osubsistema contará con los criterios degestión de las remuneraciones y,fundamentalmente, será dotado deequidad, coherencia y transparencia.

Subsistema de Reclutamiento ySelección

Este subsistema se ocupa de losprocesos de atracción y escogencia deciudadanos por concursos de oposicióny de los procesos de pruebas basados enlos criterios definidos por la Ley deFunción Pública y normas complemen-tarias.

Permite el registro y el seguimientoen el SASP de cada uno de los pasos paralos llamados a concurso, sean abiertos ointernos, según el caso, incluyendo ladocumentación de las pruebas técnicasy sicológicas. Una vez realizada laselección, los candidatos aptos que nofueron elegidos, pasan a un banco de

en este módulo se cargan y administranlas características de los puestos y laspolíticas salariales aprobadas. Seencuentran definidos los cargos comunesy los típicos de cada institución, losrequisitos técnicos y las habilidadesrequeridas para ocupar los cargos, lavaloración de los cargos y laconfiguración de las políticas salariales.

Quedan conformados los salariosbases, la parametrización de losbeneficios o incentivos adicionales, lasescalas, los escalafones. Estos, junto a lasestructuras organizacionales y a lospuestos, son el insumo para laelaboración del plan y el presupuesto deRRHH.

Este módulo es administrado por laSEAP, y puesto a disposición para el usode las instituciones, a través del área deClasificación, Valoración y Remune-ración de Cargos, la cual evalúa lasnecesidades y define, junto al usuario osolicitante, las especificaciones yvaloraciones de cargos y, luego deaprobadas por las instanciascorrespondientes, las carga en el SASPy quedan disponibles para el uso de cadainstitución.

La SEAP cuenta con una nuevametodología para la clasificación y


Subsistema de Registro y Control

Es el subsistema donde se vaconformando la historia laboral yacadémica de cada servidor público, pormedio del registro de todas lasnovedades, eventos y acciones depersonal que se van presentando en lavida laboral del individuo. El SASPpermite que se asienten todos los datospersonales y familiares, seguros,beneficios especiales, las licencias,permisos, premios, amonestaciones,lugar de contratación, lugar de trabajo,entre otros.

Es propiamente lo que podríamosllamar el Registro Nacional de ServidoresPúblicos (RNSP), que es la base de datosdel Estado Dominicano en términos delos Recursos Humanos. En el SASP estesubsistema es alimentado por cadaOficina Institucional de Personal, lascuales dependen técnicamente de laSEAP, que es la que regula al respecto.

Subsistema de CarreraAdministrativa

Este modulo registra todos losaspectos relativos al régimen de CarreraAdministrativa para los servidorespúblicos, requisitos de ingreso,procedimiento, modalidad de ingreso,

elegibles, el cual estará a disposición delEstado por un período de 18 meses,según dispone la Ley de Función Pública.

Este módulo del SASP es operado porcada institución con el seguimiento delárea de Reclutamiento y Selección de laSEAP, la cual actúa como auditor delproceso, para posteriormente aprobar laselección del personal.

Subsistema de Evaluación delDesempeño

Se ocupa de la evaluación anual oespecial del desempeño de cada servidorpúblico; en el SASP se definen loscriterios y las ponderaciones para laevaluación. El SASP ofrece lafuncionalidad de registrar los incidentescríticos que se vayan presentandodurante el período que se va a evaluar,facilitando la objetividad en el momentoconcreto de la evaluación.

Cada entidad realiza las evaluacionescorrespondientes, la cual lleva a cabo elpersonal de supervisión de cadainstitución, utilizando los instrumentos,metodologías y orientaciones de la SEAP,a través del área de Reclutamiento,Selección y Evaluación de Personal, lacual audita y aprueba el proceso.


la transacción; ambos sistemas semantienen también en sincronismo.

Subsistema de Nómina

Este subsistema o modulo del SASPcontrola de manera natural lasparametrizaciones de los ingresos yegresos en las nóminas, para el pagomensual a los servidores públicos; sealimenta directamente de la carga de lasnovedades de RRHH.

Dentro de la funcionalidad queofrece están: incluir las novedades en elmomento en que se presenten,definiéndoles el momento en que seaplicarán; varios estados de la nómina,como simulada, aprobada y cerrada,estos estadios permiten diferentes nivelesde autorización y aprobación, una vezcerrada; permite simulaciones denóminas y nóminas complementa-rias;deducciones a terceros; entre otrasfuncionalidades orientadas al control pornúmero de cargos y montos de los pagos.

En lo que respecta a la nómina, elSASP hace interfase con el SistemaIntegrado de Gestión Financiera(SIGEF), con Presupuesto, con Comprasy Contrataciones, con la SeguridadSocial y con Planificación; esto así,porque se ha venido avanzando de

constancia de pertenencia a la carreraadministrativa, permanencia, pro-moción, traslado, egreso de la carrera,entre otros .

Esta funcionalidad se automatiza através del área de Sistemas de Carrera,por medio de un módulo desarrolladoespecialmente para ello, el cual haceinterfase con el SASP, para compartir lainformación del RNSP. En unos casostoma información del SASP y en otroscasos alimenta al SASP, dependiendo dela transacción. Ambos sistemas semantienen en sincronismo.

Subsistema de Relaciones Laborales

Este modulo se fundamenta en losaspectos de las relaciones legales, dederechos y deberes de los servidorespúblicos en su vida laboral; se materializaa través del área de Relaciones Laborales,la cual cuenta todo lo relativo a lasreclamaciones que encaminan losservidores públicos y las autoridades.

Esta funcionalidad se automatiza através de un módulo desarrolladoespecialmente para ello, el cual haceinterfase con el SASP, para compartir lainformación del RNSP. En unos casostoma información del SASP y en otroscasos alimenta al SASP, dependiendo de


modulo es de vital importancia; ademásde que se debe programar lacapacitación que requieren los servidoresde carrera, así como los empleadosactivos que aspiran ingresar a ella.

Gráfico de Funcionalidad del SASP

Información Gerencial

Rég. Derecho Laboral

Desarrollo Organizacional

SASP Registro y Control

Clasificación y Valoración

Nómina

Ascenso y Promoción

Remuneración e Incentivos

Planeación De RH

Reclutamiento y Selección Evaluación

y Desempeño Capacitación y Desarrollo

Soporte a Decisiones

RNSP

Servicios Ofertados a los Clientes

El SASP ofrece múltiples servicios alos clientes o usuarios de la GestiónHumana y a todo el Estado y ciudadaníaen general; se pueden señalar como másimportantes, pero no de maneralimitativa:

manera sistemática y sostenida en laautomatización de los procesosfundamentales del Estado, a partir de losrequerimientos de transparencia paraapoyar la lucha contra la corrupciónadministrativa.

Por medio de este modulo, el SASPofrecerá a la Contraloría General de laRepública mayor apoyo para desarrollarsu competencia de control de lasnóminas de las instituciones públicas, asícomo imprimirles toda la unidad,coherencia y racionalidad que exigen lasleyes dominicanas.

Subsistema de Capacitación

Este módulo del SASP va más alládel registro de la capacitación asociadacon los puestos y de la capacitacióncontinua en el ejercicio laboral de losservidores públicos. Da apoyo a lasinstituciones que ofrecen capacitación enel Estado, como el Instituto Nacional deAdministración Pública (INAP) enactividades de divulgación, inscripción,evaluación, certificación, etc.

Es preciso resaltar que la nueva Leyde Función Pública supedita lapermanencia y progreso de los servidorespúblicos en la Carrera a la capacitacióncontinua, entre otras, por lo que este


Pantallas del SASP

Men

ú Pr

inci

pal

Búsq

ueda

Prim

aria

Homogenización de losprocesos de RRHH y Nóminasen el Estado. A través de laparametrización uniforme de losprocedimientos de cálculos y ladefinición de rangos de valoresadmisibles.Soporte a la definición dedirectrices estratégicas naciona-les y de las macro variableseconómicas. A través de la ofertade información particular yconsolidada sobre las diversasvariables de RRHH en el EstadoDominicano.Establecimiento y Seguimientode Índices de Gestión. A travésde la información particular yconsolidada de todo el Estado.Capacitación en el uso yaprovechamiento del SASP. Serefiere a la capacitación continuaen el uso del propio sistema.Análisis de Nuevas Necesida-des Funcionales Instituciona-les. En específico a las queimpactan la funcionalidadofertada por el SASP.Nuevas Implementaciones. Enla primera etapa el SASP abarcóa Instituciones del Poder EjecutivoCentral. En etapas posterioresalcanzará a las InstitucionesDescentralizadas y a lasMunicipales.


Información de CargosDatos Generales del Servidor Público


infraestructura de soporte al SASP.Se refiere a toda la infraestructurade cómputos, comunicaciones yservicios conexos.

Mantenimiento de la aplicaciónSASP. Se requiere del desarrollode la capacidad local para ello, yademás contar con el apoyo delsuplidor mediante contrato demantenimiento.

Políticas de Seguridad y Plande Continuidad de Operacio-nes. Esto lo hemos asumido comoalgo crítico para la sostenibilidaddel servicio ofertado por la SEAP.

Presupuesto Dedicado. Serequiere manejar estos servicioscon la dedicación de unpresupuesto especial por parte delEstado.

Beneficios

El SASP permitirá a las altasautoridades nacionales la administraciónproactiva de las macro variables eíndices de desempeño relacionados conlos recursos humanos del Sector Público,dando apoyo en la toma de decisionespara la definición de las políticas

Servicios Demandados

Es imprescindible, para que funcioneel SASP, contar con la infraestructura decómputos, comunicaciones y de serviciosconexos o utilidades, así como conpersonal y equipos necesarios. Ello serádeterminante de la continuidad de losservicios ofertador por la SEAP enmateria de gestión de RecursosHumanos.

Se pueden señalar como másimportantes:

Personal Técnico Especializa-do. Necesario para mantener ladisponibilidad y el funcionamien-to apropiado, seguro y confiablede los servicios de cómputos, co-municaciones y servicios conexos.

Para ello contaremos con personalespecializado en las áreas de Base deDatos, Sistemas Operativos, Comuni-caciones, Administración Centro deDatos, Seguridad y Continuidad deOperaciones o Continuidad de“Negocios”, Servicios Web, Desarrollo yProgramación del SASP.

Mantenimiento de los equipos.Se requiere de un programa demantenimiento para toda la


desempeño y promoción delpersonal al servicio de lasinstituciones públicas.

Racionalización del GastoPúblico, a través de una nóminahomogénea y uniforme, así comode la adecuada definición de lasestructuras organizacionales, depuestos y salariales.

Transparencia, a través de laadecuada selección y evaluación,así como de la definición de lasestructuras organizacionales, decargos y de remuneraciones.

Eficientización de la FunciónPública, a través de proveer lasherramientas de planificación,evaluación, control y seguimientode los Recursos Humanos.

Expediente Único, al consolidarla información del Estado sobre losrecursos humanos.

Presupuesto de RRHH, encuanto a elaboración y segui-miento del mismo.

estratégicas. A las autoridadesinstitucionales les ofrecerá unaherramienta para el análisis dinámico yoportuno de su información.

En lo operativo, permitirá laautomatización de la base de datosnacional de los servidores públicos, elRegistro Nacional de ServidoresPúblicos; del registro de las acciones depersonal, Registro y Control deNovedades, correspondientes a losdiferentes subsistemas técnicossustantivos que norma la Secretaría deEstado de Administración Pública(SEAP) que son: Reclutamiento ySelección del Personal; Evaluación delDesempeño; Desarrollo Organizacional;Clasificación, Valoración y Remunera-ción de Cargos; Carrera Administrativay Relaciones Laborales. Ofrece tambiénun sistema homogéneo y uniforme denóminas para el Estado.

Dentro de los beneficios esperados dela implementación del SASP y de suapoyo a la gestión de los diversossubsistemas técnicos de la SEAP, sepueden señalar los siguientes:

Apoyo a la Profesionalizaciónde la Función Pública, a travésdel correcto reclutamiento,selección, evaluación del


El Reto de ConstruirMeritocracias Flexibles en elEmpleo Público(Colaboración Internacional)

Francisco Longo*

INTRODUCCIÓN

Este artículo se propone desarrollaralgunas ideas consustanciales a losprocesos de reforma institucional que seproponen la profesionalización del empleopúblico. El mérito y la flexibilidadconstituyen los elementos básicos dereferencia de la noción de profesionali-zación que manejamos, y que en otro lugar(Longo, 2004) hemos desarrolladoampliamente. En la primera parte,profundizaremos en estos conceptos y enla relación entre ambos, examinados desdeel ángulo de la evolución histórica delEstado, su papel, y las expectativasdepositadas en él por la sociedad.

Intentaremos, a continuación, rebatir dostipos de argumentación presentes en eldebate contemporáneo sobre la cuestión, yque, aun aceptando la necesidad del mérito


y la flexibilidad en la gestión del empleopúblico, conciben las relaciones entreambas dimensiones en forma, a nuestroentender, errónea, conduciendo, por ello, aplanteamientos equivocados en el terrenode la reforma institucional. Nosreferiremos a estas dos líneas argumentalescomo la “falacia de la secuencia” y la“falacia del juego de suma cero”. Despuésde describir ambas, ilustraremos nuestrospuntos de vista con dos experienciasrecientes de reforma institucional delempleo público, desarrolladas en Españay Chile. Acabaremos el trabajo con unabreve reflexión conclusiva.

Nos gustaría que estas reflexionesfueran útiles para todos aquellos que sehallan empeñados en producir cambios designo profesionalizador del empleo público,y en especial para quienes, en la RepúblicaDominicana, impulsan o participan enuna de las experiencias de reformainstitucional más ilusionantes delmomento en el área centroamericana-caribeña.

MÉRITO Y FLEXIBILIDAD,INGREDIENTES DE UN EMPLEOPÚBLICO PROFESIONAL

En los últimos años, el discurso delmérito y la flexibilidad ha sidoampliamente divulgado en los países de

América Latina (Longo y Ramió, 2008).La difusión de la Carta Iberoamericanade la Función Pública ha ayudado a ello,contribuyendo a difundir la idea de quelas iniciativas y reformas que pretendenprofesionalizar la gestión del empleopúblico deben combinar, para teneréxito, ambos atributos. Algunos países,como Colombia o la RepúblicaDominicana, al situar explícitamente laCarta Iberoamericana en el eje de susesfuerzos de reforma institucional, hanhecho de estas dos dimensiones losingredientes fundamentales de loscambios propuestos. Así pues, ¿tienesentido volver una vez más sobre eltema, e insistir en argumentos yaconocidos, al menos en sus rasgosfundamentales? Creemos que larespuesta debe ser afirmativa, y queprofundizar en la estrecha imbricaciónexistente entre ambos ingredientesayudará a fortalecer el discursoprofesionalizador.

Una Administración profesionalfundada en el mérito constituye una delas instituciones características del EstadoModerno. No es una institución más, sinoque tiene carácter constitutivo ofundacional, inherente a la reacciónfrente al viejo Estado Patrimonialista. Laprofesionalidad de la Administraciónconstituye la principal garantía

Una Administraciónprofesional fundadaen el méritoconstituye una de lasinstitucionescaracterísticas delEstado Moderno.

Nos gustaría queestas reflexionesfueran útiles paratodos aquellos que sehallan empeñados enproducir cambios designoprofesionalizador delempleo público, y enespecial paraquienes, en laRepúblicaDominicana,impulsan oparticipan en una delas experiencias dereforma institucionalmás ilusionantes delmomento en el áreacentroamericana-caribeña.


institucional del mantenimiento de unEstado no capturado por los intereses dequienes gobiernan, (o de aquéllos que losdominan o influencian). Por eso, elEstado de Derecho no existe completosin una Administración Públicaprofesional.

En origen, la Administraciónprofesional adopta la forma deburocracia pública tal como fueteorizada y descrita por Max Weber, yopera como una garantía sustancial delpropósito de un tipo concreto de Estado:el Estado Liberal (Bresser Pereira, 2004).Es una válvula de seguridad contra lainstrumentalización política de lasdecisiones o cualquier otra forma depatrimonialización del Estado, y operacomo una garantía “hacia fuera” delpropio estado, y expresada en negativo,esto es, asegura que quienes controlanel Estado no perturben la estabilidad yprevisibilidad requerida por el buenfuncionamiento de los mercados.

La burocracia weberiana se orienta,pues, a esta finalidad básica, haciendoposible la seguridad jurídica, laimparcialidad del gobierno y susagentes, la independencia de éstosrespecto del poder político y la proteccióndel aparato estatal frente a la captura yla corrupción. Lo consigue mediante un

conjunto de arreglos institucionales quedan lugar a lo que se conoce como“sistema de mérito”, esto es, accesocompetitivo, estabilidad del empleo,sistemas reglados de carrera y salario yla interiorización de una éticaburocrática basada en la probidad y elcomportamiento imparcial de losservidores públicos, valores que enlazandirectamente con el imperio de la ley,verdadera clave de bóveda del idealburocrático de Administración pública(Longo, 2008).

En este momento histórico, el méritotiene bien poco que ver con la capacidadinterna del Estado y sus organizacionespara producir resultados de calidad. Laeficacia y la eficiencia no forman partedel modelo weberiano de Administraciónpública. Sabemos que, casi desde elprimer momento, este paradigmaburocrático dio cobijo a una actividadestatal diversificada, que fue incluyendouna creciente actividad prestadora,productora de bienes y serviciospúblicos, dotada de un inherentecontenido empresarial. Sin embargo, laburocracia se mantuvo como modelodominante durante décadas, y hubo queesperar al último tercio del siglo pasadopara presenciar una aguda crisis delmodelo, causada por la enormeexpansión de esa actividad estatal de

En este momentohistórico, el méritotiene bien poco quever con la capacidadinterna del Estado ysus organizacionespara producirresultados decalidad. La eficacia yla eficiencia noforman parte delmodelo weberiano deAdministraciónpública.

El Estado deDerecho no existecompleto sin unaAdministraciónPública profesional.


prestación de servicios públicos, lascrecientes dificultades para financiarla,la expansión cuantitativa y cualitativade la demanda social, la irrupción decríticas desde la Economía y otras áreasacadémicas a la capacidad de losgobiernos para ejercer adecuadamentesu papel, y, como consecuencia de todoello, una importante deslegitimación delo público.

El principio de mérito no fue ajeno aesta crisis, y a las reaccionespostburocráticas que aquella indujo. Lanecesidad de introducir eficacia yeficiencia en la acción de los gobiernos ysus organizaciones forzaron a incorporarnuevas dimensiones a la noción demérito, como muestra el cuadro. Losarreglos institucionales de gestión delempleo público necesitaron garantizartres nuevas finalidades: a) la idoneidad,es decir, la incorporación de los mejorespara hacer cada cosa; b) el desarrollo, esdecir, mecanismos e incentivosnecesarios para estimular y compensara quienes aprenden, mejoran, crecenprofesionalmente; y c) el rendimiento, esdecir la contribución medida en términosde eficacia, eficiencia y calidad deltrabajo.

Esta reformulación del mérito seproduce incorporando al concepto

nuevas finalidades, pero sin sustituir alas que formaban parte del paradigmaanterior. Tanto la seguridad jurídicacomo el resto de los componentes delmérito en el esquema weberiano siguensiendo necesarias, ya que los valores queprotegen son permanentes, y se hallanmás vivos que nunca. El ensanchamientode la noción implica el tránsito de unavisión meramente formal del mérito,formulada en negativo, en la que lo quese perseguía era la no interferenciadisfuncional del Estado en la sociedad ylos mercados, hacia una noción materialo sustantiva, que se formula en positivoy que añade la necesidad de una acciónestatal eficaz, eficiente y efectiva, capazde garantizar no sólo los derechossubjetivos individuales, sino tambiénaquellos que los constitucionalistasllaman derechos sociales de prestación

Cuadro 1. Elaboración propia

VISION POSTBUROCRATICA DEL MERITO

UN CONCEPTO AMPLIADO DE MERITO

Seguridad jurídica Imparcialidad Independencia Protección frente a

captura y corrupción

+ Idoneidad Desarrollo Rendimiento

FLEXIBILIDAD

NOCION FORMAL

NOCION SUSTANTIVA


positiva, como la educación, la salud, lavivienda o la protección del medioambiente. Insistiremos en esta distinciónmás adelante.

Pues bien, es en este momentocuando el mérito, para operacionalizar-se, para materializarse en los sistemaspúblicos en el sentido ampliado quehemos descrito, necesita la incorporaciónde prácticas flexibles de gestión derecursos humanos. La flexibilidad en elempleo público de nuestros días no nacepara oponerse al mérito o para limitarlo,sino, bien al contrario, para hacerloposible en el contexto y los escenarios delas organizaciones públicas de nuestrotiempo. Así, la selección por competen-cias, la evaluación del desempeño, lacompensación por resultados y otrasprácticas flexibles no tienen por qué sercontradictorias con el mérito, sino quedeben ser usadas justamente paragarantizarlo y promoverlo.

DOS FALACIAS SOBRE ELMÉRITO Y LA FLEXIBILIDAD ENEL EMPLEO PÚBLICO

Con alguna frecuencia, nostropezamos, tanto en el debate como enla práctica, con dos tipos deargumentación que, aceptando lanecesidad de concurrencia del mérito y

la flexibilidad en un sistema profesionalde empleo público, difieren del enfoqueque hemos presentado en cuanto a larelación existente entre ambos atributos.

La “falacia de la secuencia”.

Para algunos, la relación entre méritoy flexibilidad no es simultánea sinosecuencial. Como hemos visto, desde unpunto de vista histórico, la sustitución delos estados patrimonialistas por losmodernos estados de derecho ha dadolugar a mecanismos de organización ygestión del empleo público configuradoscomo sistemas de mérito, esto es,provistos de las garantías característicasde las burocracias weberianas. Sólocuando estos sistemas estabanplenamente consolidados, comenzarona producirse, en las democraciasavanzadas, reformas de signoflexibilizador. Por consiguiente, afirmanlos partidarios de este enfoque, en lospaíses donde no existen burocraciasweberianas consolidadas -como es,mayoritariamente, el caso en AméricaLatina- las iniciativas de profesionaliza-ción del empleo público deben centrarseen primer lugar en construirlas. Lapreocupación por flexibilizar el empleopúblico correspondería sólo a una faseposterior.


Ya en nuestra argumentaciónoriginal sobre la cuestión (Longo, 2004,272), discrepábamos de estos plantea-mientos, utilizando razonamientos quealudían a:

a) La frecuente coexistencia, en losmodelos no meritocráticos, de elementosde arbitrariedad y de rigidez. Laaplicación de la teoría de la secuenciapodría llevar a reforzar éstos últimos enforma tal que podría favorecer,paradójicamente, al menos en un primermomento, a quienes se beneficiaron dela arbitrariedad, el nepotismo o elclientelismo. En un contexto de no-mérito, el refuerzo de la protección y lasgarantías de los empleados actuales es,en realidad, un mecanismo de capturadel empleo público por ciertos gruposcorporativos de interés. En definitiva, enmuchos sistemas públicos nomeritocráticos, la introducción deprácticas flexibles constituye tambiénuna necesidad inaplazable.

b) La necesidad, detectada enbastantes casos, de fortalecer lasgarantías propias de los sistemas demérito en países donde aquéllas parecíanplenamente consolidadas, lo que remitea una duda difícil de aclarar: ¿cuándo, yen base a qué criterios, cabría considerarque el sistema de mérito está consolidadoen un determinado país, y podría, en

consecuencia, abordarse una segundafase de reformas sin poner en peligroaquél?

c) El previsible fracaso -hablando entérminos de economía política de lareforma institucional- de las iniciativasque se limiten a proponer a los gobiernosreformas que restringen su capacidad dedecisión discrecional, sin ofrecer almismo tiempo, a cambio, medidascapaces de incrementar la receptividadde los funcionarios a las prioridadespolíticas, la responsabilidad por losresultados y, en definitiva, laproductividad y calidad de la gestión. Enotras palabras, renunciando a losincentivos que pueden estimular aalgunos gobernantes a revisar lasprácticas de clientela.

d) El carácter poco fundamentadode los planteamientos que se basan enuna supuesta necesidad de repetir unamisma secuencia histórica de aconteci-mientos, en contextos institucionales yépocas diferentes.

A estos argumentos, podríamosañadir otro que nos parece el másimportante. En realidad, lo que sucedees que el paradigma burocrático deAdministración pública no sirve ya,tampoco, a las necesidades demodernización del Estado en laseconomías y sociedades emergentes.


También en ellas se ha desarrollado unmodelo de Estado que requiere unadimensión ampliada, material osustantiva, del mérito, cuya materiali-zación exige, como veíamos, laintroducción de flexibilidad en lasprácticas de gestión de las personas.

La “falacia del juego de suma cero”

Un segundo tipo de argumentaciónerrónea, desde nuestro punto de vista, esaquella que considera que el mérito y laflexibilidad son ingredientes necesariosdel empleo público, pero que cada unode ellos protege valores de signo opuesto,por lo que el incremento de una de lasdimensiones produce la reducción de laotra. A más flexibilidad, menos mérito yviceversa, por lo que, si hablamos dereforma institucional, la cuestión seplantearía en términos de hallar el puntode equilibrio más adecuado en cadacaso.

En realidad, la cuestión depende deluso que se haga de la noción de mérito,y, más concretamente, de si hablamosdel mérito con un alcance formal omaterial. Frecuentemente, este atributodel empleo público, es pensadofundamentalmente, todavía, en su

dimensión formal. Así concebido, unsistema de mérito se convierte, comodijimos, en un conjunto de garantíassobre los procedimientos, cuyos efectosbeneficiosos se producirían -diríamos,con fraseología jurídica- erga omnes, estoes, proyectándose hacia el exterior de losgobiernos y organizaciones públicas ypensando en las necesidades de lasociedad en su conjunto. Puesto que lasociedad necesita Administracionescompuestas por profesionales capaces deemitir decisiones acordes con lalegalidad y protegidas de la captura y lacorrupción, resulta socialmenteimprescindible crear estas garantías. Loque cuenta aquí es que el acceso alempleo público, la carrera y las demásprácticas de recursos humanos no sehallen contaminadas por la injerencia dela política o de otros grupos de interés.

Ahora bien, hacia dentro de lasorganizaciones, esto es, para elgobernante o directivo público, dichasgarantías operan, básicamente, comolimitaciones, como condicionamientos asus decisiones de manejo del empleopúblico que restringen su margen dedecisión discrecional. Son limitacionesque pueden comprometer la eficacia delas decisiones y procesos de gestión de


las personas y que necesitan, por ello, sercontrarrestadas por políticas flexibles querestablezcan un equilibrio adecuado encada caso. Desde esta perspectiva, méritoy flexibilidad se situarían en el marco deun trade off, de un dilema fundamentalque enfrentaría los requerimientos deprofesionalidad de la acción pública,por un lado, y su pretensión de eficacia,por el otro, de tal modo que los avancesen un campo supondrían retrocesos enel otro y viceversa.

La cuestión cambia, a nuestroentender, de un modo fundamental, siabordamos la noción de mérito desde sudimensión material o sustantiva. En estaaproximación, las garantías del méritoprotegen la profesionalidad de laAdministración porque consiguen quelas decisiones de manejo del empleopúblico persigan y aseguren laexcelencia profesional de las personas,esto es, el más alto grado de adecuaciónde todas sus capacidades -de suscompetencias, diríamos en la jergacontemporánea de los recursoshumanos- para el desempeño de lastareas que deben realizar.

Para conseguir esta idoneidad, losinstrumentos de gestión deben

garantizar adecuadamente la búsqueda,la elección, el estímulo y la recompensade los mejores en cada caso. Lasdecisiones sobre el empleo deben sermeritocráticas en los gobiernos yorganizaciones del sector público no sólopara proteger a los ciudadanos y a losmercados de la arbitrariedad y de lacorrupción, sino, además, por razonessimilares a aquéllas que hacenaconsejables los arreglos meritocráticostambién en otros tipos de organización,incluyendo a las empresas del sectorprivado. Esto es, para producirresultados de éxito acordes con lasestrategias y objetivos de cada una. Laconstrucción de sistemas basados en elmérito, cuando se ve desde estaperspectiva, no es algo diferente oseparado de la búsqueda de la excelenciaprofesional o, si se prefiere, de laaspiración a disponer de una adecuadagestión del talento.

Desde este ángulo, la profesionalidadde los servidores públicos deja depercibirse como una limitación a laeficacia de los gobiernos y se convierte,por el contrario, en un prerrequisito deésta. Como veíamos antes, la relaciónentre mérito y flexibilidad deja de ser deconfrontación La superación del botín,


el clientelismo y la captura y susustitución por modelos meritocráticos deempleo público no producen única-mente mayor seguridad jurídica en lassociedades que realizan dichos cambios,sino también bancos centrales,inspecciones de tributos, policías,hospitales y servicios sociales máseficaces, eficientes y efectivos.

MÉRITO Y FLEXIBILIDAD EN DOSPROCESOS RECIENTES DEREFORMA DEL EMPLEO PÚBLICO

Dos experiencias recientes de reformainstitucional nos ofrecen la posibilidad deexplorar en qué medida el mérito y laflexibilidad han estado presentes, y hastaqué punto aparecen en estas iniciativasde cambio las falacias que venimoscomentando. Hablamos de la apro-bación del Estatuto Básico del EmpleadoPúblico, en España, y de la creación delSistema de Alta Dirección Pública, enChile.

El nuevo Estatuto Básico delEmpleado Público en España

Los cambios en la gestión del empleopúblico en España se han enmarcado enuna reforma legal de amplio alcance,cuyas finalidades básicas eran:

a) Crear un cuerpo regulador comúnpara todos los empleados públicos,aplicable a las diversas relaciones deempleo (de derecho público o de derecholaboral ordinario), a los diversos sectoresde la acción pública (funciones nuclearesy periféricas, con mayor o menor gradode descentralización funcional), y a lostres niveles de gobierno (nacional,autonómico y local).

b)Limitar esta regulación común alos criterios básicos que debencaracterizar a todo el empleo público enEspaña, pero dejando un ampliomargen normativo a los Parlamentosautonómicos, como corresponde a unEstado, como el español, ampliamentedescentralizado en 17 ComunidadesAutónomas. (En la actualidad, más del75 por ciento del empleo públicocorresponde a los niveles subnacionales,y se halla bajo la potestad normativa delos Parlamentos autonómicos).

c) Introducir en la legislación sobreel empleo público algunos criterios ymedidas encaminados a corregirdisfunciones y modernizar en lo posiblela gestión del capital humano del sectorpúblico (INAP, 2005).

En realidad, las finalidades decodificación (unificación de legislación


dispersa) y de delimitación competencial(qué debe ser legislación básica y quécorresponde a la legislación de desarrollo)han prevalecido sobre el impulsomodernizador, por lo que puedeafirmarse que los elementos decontinuidad de la reforma son mayoresque los elementos de cambio. Estosúltimos se han orientado -como ha sidoregla común en los países de la OCDEdurante los últimos años (OCDE, 2005)a la introducción de prácticas másflexibles en la gestión de las personas. Sinembargo, no han faltado algunasmedidas de fortalecimiento de lasgarantías meritocráticas, como, porejemplo, la mayor profesionalización delos órganos de selección y la prohibiciónde que formen parte de ellos los cargospolíticos y los representantes sindicales.Como antes indicábamos, lapreocupación por la fortaleza de lasgarantías del sistema de mérito seextiende también a países con una largatradición en este sentido.

Entre las innovaciones másdestacadas del nuevo estatuto básicofigura la posibilidad de diseñar carrerashorizontales, esto es, la posibilidad deorganizar la promoción profesional sincambio de puesto de trabajo ni ascensoen la jerarquía organizativa, sinoreconociendo la adquisición, por el

empleado público, de diferentes gradosde excelencia profesional en su campode actuación. Otra de las novedades máscomentadas ha sido la regulación de laevaluación del desempeño, que seestablece como obligatoria para laaplicación de ciertas políticas de recursoshumanos, como la retribución variableo la promoción profesional.

En ambos casos, nos hallamos anteiniciativas de signo flexibilizador, de lasque son comunes a los procesos demodernización de la gestión de laspersonas desarrollados en los últimosaños en bastantes países, en especial enel mundo desarrollado (NacionesUnidas, 2005). No obstante, estasinnovaciones tienen también, a nuestroentender, una componente meritocráticadestacable.

Pensemos en la carrera horizontal. Setrata de una política sin tradición en lasorganizaciones públicas españolas.¿Conseguirá abrirse paso y consolidarse?A nuestro entender, depende de cómo sehagan las cosas. Si, aprovechando laposibilidad que otorga la nueva ley, sequisiera implantar con rapidez, sin existirlas capacidades instaladas necesarias,cabrían dos posibilidades: la primera,que las prácticas de aplicación derivasenen decisiones arbitrarias; la segunda, que


se acabara por recurrir a la antigüedad,como único criterio objetivo disponible.En ambos casos nos hallaríamos ante el“trade off” entre mérito y flexibilidad delque hablábamos antes. La primeraposibilidad implicaría la flexibilidad sinmérito. La segunda, la utilización de uncriterio meramente formal de mérito, loque introduciría una considerable rigidezen el sistema, esto es, iría en detrimentode la flexibilidad. Tanto en un caso comoen otro, nos hallaríamos ante unaevidente frustración de las posibilidadesde mejora abiertas por la innovaciónlegislativa.

Para que la carrera horizontal seimplante con éxito en las Administra-ciones públicas españolas, será necesarioque en el interior de sus organizacionesse desarrollen importantes capacidades-hoy prácticamente inexistentes- paraevaluar las competencias y elrendimiento de las personas. Será eldesarrollo de estos subsistemas, en lo quese refiere a estructuras, procesos,personas y tecnologías, el que permitiráimplantar los nuevos modos de hacer. Siesto ocurriera, el éxito de las reformasmostraría al mismo tiempo avances enflexibilidad (evaluación personalizada,vinculación entre rendimiento individualy organizativo, nuevos incentivos) perotambién avances en mérito, por cuanto

las decisiones de promoción seríancapaces de unir la progresión de laspersonas en su carrera a su crecimientoprofesional debidamente constatado yevaluado.

Evidentemente, estamos hablandoaquí de la noción sustantiva o materialde mérito, entendido como idoneidad oexcelencia profesional y no de sudimensión meramente formal, comoocurría cuando nos referíamos a laantigüedad. Como veíamos antes, el usode una visión sustantiva del concepto demérito hace que éste sea no sólocompatible con la flexibilidad sino que,en buena medida, se nutra de ésta y laexija. Por eso, en la verdadera reformainstitucional del empleo público, esto es,aquella que no se queda en las normas,sino que transforma la realidad ymodifica el statu quo, mérito yflexibilidad no restan entre sí, sino que,por el contrario, se retroalimentan, enuna relación recíprocamente reforzante.

La creación del Sistema de AltaDirección Pública en Chile

Una serie de escándalos relacionadoscon la falta de transparencia en lasremuneraciones de los cargos políticosconmocionó el escenario político chileno


en el año 2003. Como consecuencia deesta crisis, la coalición de gobierno(centro-izquierda) consensuó con laoposición (centro-derecha) un paquetede medidas de reforma institucional,parte de las cuales afectaron al empleopúblico y fueron recogidas en una normaconocida como “Ley de Nuevo TratoLaboral”. Esta ley contiene diversasreformas de signo profesionalizador delempleo público, entre las que figura lacreación de una nueva institucionalidad,cuya pieza básica es la nueva DirecciónNacional del Servicio Civil (DNSC),configurada como organismo rector delsistema de gestión de los RecursosHumanos del Estado. La parte másambiciosa de estas reformas afecta a loscargos directivos del sistema público, yda lugar a la creación y puesta enmarcha del Sistema de Alta DirecciónPública (SADP).

En resumen, el SADP supuso laprofesionalización, salvo algunasexcepciones, de los cargos superiores dela Administración chilena situados pordebajo del nivel de Subsecretario (estoes, aquellos que se ubicaban en losescalones segundo y tercero por debajodel nivel ministerial). En una primerafase, ello implicaba la adscripción alSistema de 101 servicios públicos, con untotal de 793 cargos, divididos en dos

niveles, todos los cuales eran provistoshasta ese momento por designaciónpolítica discrecional.

La gestión del Sistema se encomendóa la DNSC, que actúa bajo la supervisiónde un Consejo de la Alta DirecciónPública. Este consejo es integrado por laDirección de la DNSC, que lo preside, ycuatro consejeros nombrados por laPresidencia de la República previaratificación de sus nombres por elSenado, con mayoría de tres quintaspartes. Los miembros del Consejo serenuevan por mitades y gozan de unaamplia autonomía de decisión. Desde elprimer momento, el Consejo haintegrado, de forma paritaria, apersonalidades próximas al gobierno ya la oposición. El Consejo recibe de laDNSC las propuestas de listas finales (3,4 o 5 candidatos) y las valida para suelevación vía el Ministerio correspon-diente, a la Presidencia de la República,que decide el nombramiento (por 3 años,prorrogables).

Desde el inicio de su funcionamiento,y hasta febrero de este año, se habíanprovisto 240 cargos del SADP, (53 deprimer nivel y 187 de segundo nivel), loque representa un 30 por ciento deluniverso total. 197 cargos más sehallaban en procesos abiertos de


selección. Hasta la fecha, todas laspropuestas de lista nominal habían sidovalidadas por el Consejo porunanimidad, y ninguno de los procesoshabía sido objeto de impugnaciónjudicial.

Las pautas básicas de funcionamien-to del SADP son las siguientes. La DNSCelabora, conjuntamente con el servicioafectado, la descripción del cargo y elperfil del titular. A estos efectos, haelaborado un modelo de competenciasde los directivos públicos que adapta acada caso concreto. Definido el perfil, seelaboran las bases de la licitación delproceso de reclutamiento y selección,que se publica después, y se encomiendaa una empresa especializada en seleccióno “head hunting” de directivos. Esfunción de la DNSC supervisar elfuncionamiento del proceso y laactuación de la empresa adjudicataria,de quien recibe la propuesta de lista queluego será trasladada al Consejo para suvalidación.

Una función importante del Consejoes proponer, para cada caso, alMinisterio de Hacienda, la cuantía deuna retribución complementaria quelleva consigo la inclusión de un cargo enel SADP, y que debe ser fijada para cadacaso, en lo posible, con criterios de

mercado, dentro de los límites de lapolítica presupuestaria del Gobierno. Lacuantía de esta retribución ha sido hastaahora la principal fuente de tensión entreel Consejo y la Dirección del Presupuesto(Costa y Waisbluth, 2007).

La relación de la DNSC con losdirectivos del SADP va más allá de laselección. La DNSC es responsable deelaborar los modelos de contratos degestión que los directivos deben suscribircon sus Ministros en el momento deacceder al cargo. Tienen también laresponsabilidad de velar por laevaluación de estos directivos, por suformación y, en general, por los aspectosde gestión de recursos humanosaplicables a este segmento superior delempleo público.

La Alta Dirección Pública chilena es,sin duda, el fruto de una reformainstitucional de signo meritocrático. Lapreocupación dominante que subyacíaen el escenario político en que se gestó lareforma era disponer de una Adminis-tración pública más impermeable a lacorrupción, para lo que se veía necesarioimplantar un sistema profesional dedirección, protegido de la injerenciapolítica. Sustituir el cuoteo político porcriterios de mérito era la finalidadperseguida por los reformadores.


Ahora bien, la fórmula en la queacaba cristalizando el SADP tiene pocoque ver con los atributos propios de lasviejas burocracias weberianas. Por elcontrario, en la experiencia chilena sondetectables una serie de rasgos quecaracterizan justamente a las reformasque en otros países han perseguido laintroducción de flexibilidad en la gestióndel empleo público. Entre estos rasgos,algunos de los más destacables son:

a)El uso de las descripciones decargos y la definición de perfiles decompetencias como base de los procesosde acceso al empleo público.

b)Como consecuencia de lo anterior,la utilización de instrumentos deselección (CV, entrevista de selección yotros) que incorporan una carga deapreciación discrecional basada en laexpertise del reclutador, y alejada de lafría objetividad burocrática quecaracteriza a las pruebas cognitivas o ala acreditación de méritos formales.

c) La utilización del mercado delreclutamiento y la selección para lasfinalidades del SADP, renunciando a lagestión directa de la totalidad delproceso.

d) La fijación de criterios de mercadocomo criterios para fijar la retribución delos cargos incorporados al sistema.

e) El uso de los contratos de gestióncomo mecanismo de responsabilizaciónde los directivos por los resultados.

En definitiva, la experiencia chilenaes un buen ejemplo de la relación quevenimos defendiendo entre mérito yflexibilidad como componentesesenciales del empleo público. Muestra,por una parte, cómo una finalidadpredominantemente meritocrática notiene por qué posponer iniciativas ymaneras de hacer que serían,supuestamente, propias de un estadioposterior de desarrollo institucional,desmintiendo así la que llamábamos“falacia de la secuencia”. Por otra parte,pone de manifiesto cómo, cuando sepersigue el mérito en su dimensiónsustantiva, esto es, la selección,promoción y recompensa de los másidóneos, es imprescindible incorporarprácticas flexibles, esto es nuevasmaneras de hacer en la gestión de laspersonas, desconocidas, e inclusoanatematizadas, por el pensamientoburocrático tradicional. De este modo,desmiente también los presupuestos dela que llamábamos “falacia de la sumacero”.


CONCLUSIÓN

Los casos español y chileno muestrandos experiencias de reforma del empleopúblico abordadas con propósitos y encontextos distintos. En ambas, losingredientes del mérito y la flexibilidadaparecen no sólo entrelazados, sinopotenciándose, además, recíprocamente.Las interacciones observables entreambos desmienten los argumentos queantes hemos caracterizado como falaciasde la secuencia y del juego de suma cero.

En dos palabras, la experiencia deChile, como la de España y otras, nosmuestran que los sistemas públicoscaminan, a ritmos distintos, hacia laconstrucción de meritocracias flexibles,utilizando, para diseñar sus sistemas deempleo público, instrumentos capaces dereforzar simultáneamente ambosatributos. Eso sí, el manejo de esta clasede organizaciones, flexibles y merito-cráticas al mismo tiempo, requiere eldesarrollo de capacidades internasmucho más sofisticadas de las que eranpropias de las antiguas burocraciaspúblicas, y que en buena medida sehallan, en muchos países, pendientes deser adquiridas e instaladas.

Son retos que exigen, por una parte,capacidades técnicas en materia de

planificación del empleo y gestión de laspersonas que están, en algunos casos,por construir desde los mismos cimientos.Por otra parte, obligan a impulsarprocesos ambiciosos de desarrollo delliderazgo, dotando a las organizacionesde una fuerza motriz gerencial de la quecarecían las viejas burocracias públicas.Finalmente, obligan a gestionar contenacidad el cambio cultural, dentro delas organizaciones públicas y en suentorno social. La construcción de esascapacidades es, en la actualidad, un grandesafío para los gobiernos de todos lospaises del mundo. También lo es, sinduda, en la República Dominicana y entoda América Latina.

* El autor es Dr. en Derecho, connotado especialista,conocedor del tema de la Función Pública eniberoamérica, quien bajo los auspicios del CLAD,redactó el Proyecto de la Carta Iberoamericana de laFunción Pública, la cual sirvió de orientación alAnteproyecto de Ley de Función Pública.

Revista de Administración Pública No. 3166

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