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Revista Archivística de la Asociación de Archiveros de AndalucíaFines de TRIA:La revista TRIA, de periodicidad anual, trata de ser un órgano de expresión y de formación profesional permanente de los asociados, al servicio de todos los archiveros y estudiosos de estos temas en general, en el ámbito andaluz y español. Su campo son todos los problemas teóricos y prácticos que plantea la profesión, sin limitaciones apriorísticas de ningún tipo, ex-ceptuando el interés y la calidad de los trabajos presentados para su publicación. Las ideas y opiniones vertidas en los trabajos publicados son responsabilidad de sus autores, y en ningún caso expresan el estado de la opinión de la revista o de la Asociación como tal.Edita:Asociación de Archiveros de AndalucíaApdo. 315 Sevilla 41080Tel. 639 244 456ColaboracionesQuienes deseen publicar sus artículos en el próximo número deben remitir los originales antes del 15 de junio de 2016.Los autores se atendrán a las normas de presentación de artículos recogidas en la sección PUBLICACIONES de www.archiverosdeandalucia.orgTRIA 19 ÍndicePresentación del Presidente de la Asociación de ArchiverosJorge Pérez Cañete.............................................................................................. 7La última versión del Glosario de InterPARES (2014)Antonia Heredia Herrera .................................................................................. 11El reto de los archivos de las entidades locales ante el nuevo marco normativo: documentos y archivos, docu mento electrónico, transparencia, racionalización y sostenibilidadAna Verdú Peral .................................................................................................. 37LA LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y BUEN GOBIERNO Y SUS EFECTOS EN EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LOS DOCUMENTOS Y A LA INFORMACIÓNConcepción Barrero Rodríguez ........................................................................ 55Sin Archivos no hay transparencia ni acceso a los Documentos Públicos. documentos, archivos e información ante el anteproyecto de ley de transparencia pública deEsther Cruces Blanco ........................................................................................ 77ACTAS DE LAS VI JORNADAS TÉCNICAS EN LA ADMINISTRACIÓN LOCALMaría Isabel Vila Gonzalez, Ricardo Manuel Fernández de la Cruz ............... 107Gestión documental y gobierno abierto. Nuevos rolesJulio Cerdá Díaz.................................................................................................. 113Un paseo por iARXIU: un servicio de preservación y archivoRaimon Nualart Mercadé .................................................................................. 125Normas técnicas de Interoperabilidad e instrumentos para el documento electrónicoMiguel A. Amutio Gómez ................................................................................... 151Los Archivos en la Web. Evidencia o no de un desfase en la gestiónMónica Martínez Mouton................................................................................. 185EL ARCHIVO DE CASTILLA-LA MANCHAFrancisco José Gallo León................................................................................. 191Simbiosis corporativa entre el archivo de televisión y sus usuariosEugenio López de Quintana Sáenz..................................................................... 197El Archivo General de Indias: De las ordenanzas de 1790 a InternetManuel Ravina Martín ....................................................................................... 203LOS CONSULTORES DOCUMENTALES EN LA E-ADMINISTRACIÓNNuria Amérigo ..................................................................................................... 213Los archivos, un indicador clave de la calidad de la gestiónMayte López Carrillo........................................
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Revista Archivística de la Asociación de Archiverosde Andalucía
TRIARevista Archivística de la Asociación de Archiveros de Andalucía
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Fines de TRiA:La revista TRIA, de periodicidad anual, trata de ser un órgano de expresión y de formación profesional permanente de los asociados, al servicio de todos los archiveros y estudiosos de estos temas en general, en el ámbito andaluz y español. Su campo son todos los problemas teóricos y prácticos que plantea la profesión, sin limitaciones apriorísticas de ningún tipo, ex-ceptuando el interés y la calidad de los trabajos presentados para su publicación. Las ideas y opiniones vertidas en los trabajos publicados son responsabilidad de sus autores, y en ningún caso expresan el estado de la opinión de la revista o de la Asociación como tal.
ediTA:Asociación de Archiveros de AndalucíaApdo. 315 Sevilla 41080Tel. 639 244 [email protected]
diseño de lA cubieRTA:Iris Gráficos Servicio Editorial, S.L. MAqueTAción:Fernando Fernández. ed-Libros. Tomares. Sevilla
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Quienes deseen publicar sus artículos en el próximo número deben remitir los origi-nales antes del 15 de junio de 2016.
Los autores se atendrán a las normas de presentación de artículos recogidas en la sección PUBLICACIONES de www.archiverosdeandalucia.org
issn: 1134-1602
dep. legAl: SE-4.480-2004
© De los textos publicados los autores© De la edición la Asociación de Archiveros de Andalucía
No está permitida la reproducción total o parcial de esta obra, ni su tratamiento informático, ni su transmisión por cualquier medio ya sea electrónico, mecánico, fotocopia u otros medios sin el permiso previo y por escrito de la Asociación de Archiveros de Andalucía.
Índice1
PRESENTACIóN DEL PRESIDENTE DE LA ASOCIACIóN DE ARChIvE-ROS DE ANDALUCíA
Jorge Pérez Cañete.............................................................................................. 7
LA úLTImA vERSIóN DEL GLOSARIO DE INTERPARES (2014)Antonia heredia herrera .................................................................................. 11
EL RETO DE LOS ARChIvOS DE LAS ENTIDADES LOCALES ANTE EL NUEvO mARCO NORmATIvO: DOCUmENTOS y ARChIvOS, DOCU-mENTO ELECTRóNICO, TRANSPARENCIA, RACIONALIzACIóN y SOS-TENIBILIDAD.
Ana verdú Peral .................................................................................................. 37
LA LEy DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORmACIóN y BUEN GO-BIERNO y SUS EFECTOS EN EL ÁmBITO DE APLICACIóN DEL DERE-ChO DE ACCESO A LOS DOCUmENTOS y A LA INFORmACIóN
Concepción Barrero Rodríguez ........................................................................ 55
SIN ARChIvOS NO hAy TRANSPARENCIA NI ACCESO A LOS DOCU-mENTOS PúBLICOS. DOCUmENTOS, ARChIvOS E INFORmACIóN ANTE EL ANTEPROyECTO DE LEy DE TRANSPARENCIA PúBLICA DE ANDALUCíA
Esther Cruces Blanco ........................................................................................ 77
ACTAS DE LAS vI JORNADAS TÉCNICAS EN LA ADmINISTRACIóN LOCALmª Isabel vila Gonzalez, Ricardo manuel Fernández de la Cruz ............... 107
GESTIóN DOCUmENTAL y GOBIERNO ABIERTO. NUEvOS ROLES PARA NUEvOS RETOS
Julio Cerdá Díaz .................................................................................................. 113
UN PASEO POR IARXIU: UN SERvICIO DE PRESERvACIóN y ARChIvO ELECTRóNICO
Raimon Nualart mercadé .................................................................................. 125
NORmAS TÉCNICAS DE INTEROPERABILIDAD E INSTRUmENTOS PARA EL DOCUmENTO ELECTRóNICO
miguel A. Amutio Gómez ................................................................................... 151
LOS ARChIvOS EN LA WEB. EvIDENCIA O NO DE UN DESFASE EN LA GESTIóN
mónica martínez mouton ................................................................................. 185
EL ARChIvO DE CASTILLA-LA mANChAFrancisco José Gallo León ................................................................................. 191
SImBIOSIS CORPORATIvA ENTRE EL ARChIvO DE TELEvISIóN y SUS USUARIOS
Eugenio López de Quintana Sáenz..................................................................... 197
EL ARChIvO GENERAL DE INDIAS: DE LAS ORDENANzAS DE 1790 A INTERNET
manuel Ravina martín ....................................................................................... 203
LOS CONSULTORES DOCUmENTALES EN LA E-ADmINISTRACIóNNuria Amérigo ..................................................................................................... 213
LOS ARChIvOS, UN INDICADOR CLAvE DE LA CALIDAD DE LA GES-TIóN
mayte López Carrillo ......................................................................................... 219
ARChIDOC: DISEñO CONCEPTUAL PARA LA GESTIóN ARChIvíSTICA IN-TEGRADA y UNIFICADA
margarita vázquez de Parga .............................................................................. 225
DE LA TRANSPARENCIA AL GOBIERNO ABIERTO.victoria Isabel Garcés Ibañez ............................................................................ 233
EL DEREChO DE ACCESO A LA INFORmACIóN, LA BASE DE LAS POLí-TICAS DE TRANSPARENCIA:
victoria Andérica Caffarena ............................................................................. 239
Presentación del Presidente de la asociación de archiveros
de andalucÍa
La renovación y el cambio son los únicos medios a nuestro alcance para no dejar de cumplir con nuestras tradiciones. La publicación de la revista
TRIA viene siendo desde 1994 una de esas tradiciones que antes o después ter-mina cumpliéndose. En el caso de su número 19 no podía ser menos. Para ello, como habéis podido apreciar, ha sido necesaria una adaptación a los tiempos que corren y hemos decidido dar el salto, al menos temporalmente y por motivos eminentemente de rigor presupuestario, al formato electrónico.
Eran muchas las voces que apoyaban este cambio, cuya justificación no sólo se queda en el ahorro económico, sino que principalmente aporta a sus contenidos una mayor difusión. Con este formato abierto a todos y accesible con un simple click, podemos llegar a más personas, a más profesionales interesados en leer, aprender, cri-ticar o asumir las nuevas realidades que surgen en nuestra profesión y que se vienen recogiendo en nuestra revista desde hace ya tantos años.
Su contenido, fiel a nuestra línea, recoge artículos de gran rigor científico, que aportan a nuestros lectores un acercamiento a lo que se cuece en las cocinas de la archivística de nuestro país. Comenzamos con un interesante análisis sobre la última versión del glosario de InterPARES realizado por la insigne archivera Antonio here-dia, en el que se ciñe tal y como ella refleja a los términos archivísticos.
A continuación, en dos apartados diferenciados, se recogen las actas de dos jorna-das archivísticas celebradas en nuestra tierra y cuya aparición en nuestra revista co-mienzan ser una tradición muy necesaria, con el objetivo de no dejar que se pierdan las valiosas aportaciones que este tipo de eventos nos traen.
Las primeras actas son las de las Iv Jornadas Archivísticas Andaluzas cuyo títu-lo en esta ocasión fue “Los archivos, ante nuevos marcos normativos”, organizadas conjuntamente por el Archivo General de Andalucía y la Asociación de Archiveros de Andalucía y celebradas en Sevilla el 30 de octubre de 2013. En ellas se analizaron,
Presentación de tria 19 del Presidente de la asociación de archiveros de andalucÍaJorge Pérez Cañete
distribuidos en tres bloques, dos proyectos de leyes que se estaban desarrollando en aquellos momentos y que hoy ya son una realidad y otra que aún no lo es, pero que continúa su curso.
Por un lado el proyecto de Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, de ámbito estatal, sobre el que Concepción Barrero Rodríguez, Catedrática de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla nos habla de sus efectos en el ámbito de aplicación del derecho de acceso a los documentos y a la información. A continuación el anteproyecto de Ley de transparencia pública de Andalucía, al que Esther Cruces Blanco, Directora del Archivo histórico Provincial de málaga, desmenuza también en sus aspectos relativos al acceso a los documentos, los archivos y a la información que contienen. y para terminar, en el ámbito de la administración local, Ana verdú Peral, Directora del Archivo municipal de Córdoba, nos acerca a la realidad de los archivos de la entidades locales ante las realidades de este nuevo marco normativo.
Las segundas actas son las de las vI Jornadas Técnicas de Archivos en la Admi-nistración Local, celebradas en málaga los días 22 y 23 de mayo de 2014, con la colaboración de nuestra Asociación. Su subtítulo “Interoperabilidad y sistemas de información”, es una declaración de intenciones que se plasma en su contenido, donde se recogen ponencias y mesas redondas de muy diversa índole en las que re-zuman modernidad, nuevos conceptos y adaptación a las nuevas realidades, seña de identidad de estas jornadas desde hace ya unos años.
A mi entender, la diversidad de los contenidos de TRIA 19 no van a dejar a nadie indiferente. Con ella pretendemos seguir aportando granitos de arena a la montaña que sostiene esta profesión, la inquietud de sus profesionales por renovarse, formarse, entender nuestra labor. Esperamos que lo hayamos conseguido una vez más y que disfrutéis de este nuevo formato que va a conseguir acercarnos a mucha más personas.
Jorge Pérez Cañete
la última versión del Glosario de interPares (2014)
Antonia heredia herrera
TRIA Nº 19. 2015I.S.S.N. 1134-1602 - Pags. 13-36
resumenLa globalización ha puesto de manifiesto la necesidad de revisar vocabularios y
lenguajes científicos para acercar y compartir posiciones teóricas, en nuestro caso, archivísticas.
Por otra parte la presencia de los documentos electrónicos y su gestión han in-corporado necesariamente voces nuevas a nuestra terminología. De aquí que dentro del Proyecto InterPARES haya existido desde el principio un interés destacado por la elaboración de un Glosario que ha sido traducido a varios idiomas y ha venido actualizándose periódicamente.
La versión española de la última actualización ha sido editada en 2014 por la Uni-versidad Nacional Autónoma de méxico y preparada por, Juan voutssás márquez, director del TEAm méxico del proyecto InterPARES y Alicia Barnard Amozorrutia, del mismo equipo.
Las dificultades de elaboración de una obra de este tipo siempre son numerosas y teniéndolas en cuenta, sin embargo me he atrevido –cinéndome a los términos archivísticos– a contrastarlos con los utilizados habitualmente en España que son trasmisores , en buena, medida, de su teoría archivística.
El vocabulario facilita la información y el lenguaje reduce la interpretación
y democratiza el conocimiento.
Los autores amablemente me han hecho llegar la nueva actualización del Glosario de InterPARES que adjetivan de española y que ha editado la Universidad Nacional
la última versión del Glosario de interPares (2014)Antonia heredia herreraDoctora en historia, Archivera
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14autónoma de méxico1.versión a la que ya tenía acceso por otra vía y estaba consul-tando con interés. Existen versiones anteriores sobre las que, en su día, hice aprecia-ciones que envié a Alicia Barnard2.
Ahora, se apuntan en la Introducción las dificultades de elaboración que, sin duda, son muchas toda vez que bastantes términos tienen su origen en preceptos del derecho anglosajón que no tienen sus equivalentes en el derecho romano-canónico de los países hispano-hablantes, que existen, por otra parte, diversas variantes de las traducciones. Se reconoce además que muchos términos no tienen una equivalencia aceptable en castellano, cuestión en la que estoy de acuerdo y determina el análisis que voy a abordar. Por otra parte existen en este glosario – a mi modo ver– excesivas traducciones literales. Algo más que añadir. Nuestro lenguaje se nutre de términos comunes que necesitan de una apostilla para situarlos en el contexto archivístico y la ausencia de esta apostilla no favorece, a veces, la comprensión (cuerpo, acotación, separar, entre otros). Los hay además innecesarios.
hay una situación previa que es preciso tener en cuenta: aunque en la presenta-ción de la obra rece que se trata de una versión total en español, quizá habría que puntualizar que se trata de una versión mexicana –así se reconoce también en la introducción– y de hecho no se detecta la presencia de ningún archivero español a la hora del equipo de trabajo. El problema en este caso –desde mi punto de vista– es la fidelidad al texto inglés por encima de la lengua de la traducción. más adelante se afirma que es la traducción al castellano a cargo del equipo mexicano. En dicho equipo además de los autores de la edición, Juan voutssas m. y Alicia Barnard Amo-zorrutia han participado Brenda Cabral y el maestro Jovv valdespino que ignoramos si son archiveros o están vinculados a disciplinas afines.
he sentido una satisfacción personal cuando respecto de la anterior versión, aho-ra se generaliza el uso de documento de archivo y se prefiere productor, producción y producido aunque sin dejar de identificarlos con creador, creación y creado.
El glosario que abarca términos informáticos, jurídicos, diplomáticos y archivísti-cos en el contexto de los documentos electrónicos, supone un conglomerado termi-nológico que pone de manifiesto no solo la pluralidad, sino la exigencia de relaciones conceptuales con áreas de conocimiento diferentes. mi análisis lo centraré solo en las voces archivísticas. Para mi propósito enumeraré los términos que me permiten algún comentario, reproduciendo previamente la definición del referido Glosario y haciendo mención a la página en el mismo.
1. (2014) voutssas m., Juan; Barnard Amozorrutia, Alicia: Glosario de Preservación archivística di-gital. versión 4.0., méxico, UNAm/Instituto de Investigaciones Bibliotecológicas y de la Información.2. Las versiones anteriores que conozco son la 2.0. de junio de 2010 y la 3.0. de enero de 2012.
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15Pero no puedo resistir reconocer una apreciación personal. InterPARES es un proyecto internacional de gran calado, que supera fronteras y los glosarios en las dis-tintas lenguas naturalmente aportan doctrina que permitirán compatibilizar la teoría archivística de los diferentes países. De aquí su importancia y trascendencia que no lograrán si el vocabulario en cuestión se distancia de la doctrina archivística respecti-va. y quizá este glosario pudiera ser un ejemplo que avale mi inquietud.
accesibilidad(p. 3) La disponibilidad y usabilidad de la información en el sentido de la capacidad o facilidad actual y futura para que esa información pueda ser reprodu-cida y por tanto usada/Archivos/.
Partiendo de que la usabilidad no figura en el DRAE, en Archivística la accesibi-lidad afecta en primer lugar a los documentos y luego a su información.
acotación (p. 5) Señal o apuntamiento que se pone al margen de algún escrito o impreso y que comenta, interpreta o completa un texto.
Siendo un término común, también afecta a la fijación de los espacios de los pro-cesos de la gestión documental.
acta de disposición (p. 6) Acta o documento oficial que registra la acción de ejecu-tar la destrucción final de los documentos de archivo o su transferencia hacia un destino final en otro archivo de acuerdo con su valoración preestablecida.
El término “disposición” en español es un término que no tiene una aceptación generalizada. Tampoco en Perú que yo sepa. De aquí que en su lugar se utilice acta de eliminación y acta de transferencia que son dos y no una, porque la eliminación y la transferencia son dos procesos diferentes que exigen actas distintas.
actores (p. 6) Véase “Personas”
En español también agentes.
acumulación de fondos (p. 7) También llamado “incremento de fondos” o “transfe-rencia de fondos”.La adquisición o traslado de nuevos fondos archivísticos de un productor hacia un preservador en adición a los fondos de ese productor que el preservador ya tenía en custodia.
Es una expresión no usada en España con ese sentido y entiendo que se distancia del concepto de transferencia. Acumulación puede acercarse a amontonamiento con cierto sentido peyorativo. Por otra parte un productor produce un fondo, no muchos y el preservador en España tiene nombre de archivero. Finalmente no suelen transfe-rirse fondos, sino documentos. La expresión citada se correspondería en español con ingreso de documentos, que no ingreso de fondos. Acumulación, como incremento
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16regular y reglado, se utiliza para un expediente, para una serie, para un fondo en singular.
administración de documentos de archivo (p. 7) El campo de la administración responsable del control sistemático y eficiente de la producción, recepción, mantenimiento, uso y disponibilidad de documentos de archivo; incluye procesos y controles para incorpo-rar y mantener evidencia e información acerca de las actividades de una organización en forma de documentos de archivo. La norma UNE ISO-15489 tradujo este término como “gestión de documentos”. También se le denomina gestión archivística, si bien la adminis-tración es un concepto mucho más amplio y la gestión es en realidad un subconjunto de aquella. Véase también “mantenimiento de documentos de archivo””
Sin duda la expresión es equivalente a gestión de documentos de archivo o gestión documental, porque administración y gestión en España son equivalentes, lo que ya no resulta tan admitido es gestión archivística quizá porque podría confundirse con gestión o administración de Archivos, como instituciones custodias, suponiendo sistemas diferentes.
administrador de documentos de archivo (p. 8) Persona responsable por (sic) la administración de archivos activos y semiactivos provenientes de cierto productor .El papel de este administrador debe ser el de un custodio fiable. También se le conoce como “oficial de documentos de archivo” o “gestor de documentos de archivo; en México se le llama “archivista”
No suele ser una expresión habitual en la Archivística española. En España se habla de archiveros, también de gestores documentales o responsables de la gestión de documentos. y hay algo que rechina porque son los documentos los que pueden ser activos o semiactivos, según la teoría del ciclo vital, pero no los Archivos. Por otra parte, de acuerdo con esta definición, los archiveros no estarían en los Archivos históricos.
adquisición (p. 8) Adición o incremento a los fondos de un repositorio o centro archivístico. Véase también “ingreso”
Entendemos que la adquisición exige modalidades de adquirir (compra, dona-ción, legado, depósito, expropiación, etc). La adquisición no es ingreso, sin perjuicio de que cada una de las formas de adquisición venga seguida de un ingreso.
Agregación de archivos (p. 9) El conjunto de documentos de archivo comprendidos en una unidad de agregación archivística.
La expresión no existe en español. Tampoco suele usarse en Perú. Cuando se refie-re a la unidad de agregación archivística, posiblemente esté aludiendo a las diferentes agrupaciones documentales (fondo, serie, expediente, grupo de fondos, colección), o
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17al contenido de una unidad de instalación. Sin embargo cuando más adelante defina la “unidad de agregación archivística” parece referirse al contenido documental de un Archivo.
análogo (p. 11) Véase “analógico”
Análogo tiene que ver con la semejanza entre dos entidades. Aunque esté en la raíz de analógico no podemos hacerlos equivalentes.
anotación (p. 12) Cualquier adición hecha a un documento de archivo después que ha sido producido.
Sin duda que existen anotaciones variadas, pero quizá resulte excesiva su porme-norización y definición en el glosario (anotación al margen, anotación de produc-ción, anotación de manejo, anotación de gestión).
apartar (p. 14) Declarar un documento de archivo y retenerlo –separarlo, guar-darlo– para futura referencia o uso, generalmente en un sistema de mantenimiento de documentos de archivo.
Es un término común que significa dejar a un lado, separar. Referido a un docu-mento de archivo no tiene sentido como concepto archivístico, no sé si informático.
apreciación (p. 15) Uno de los elementos internos de la forma documental que con-siste en una intención o deseo de que se realice o entienda el contenido de un documento
Aunque utilizado en este Glosario como término diplomático, no deja de ser un término común, innecesario. Cuando hablamos de forma de los documentos en Diplomática nos referimos a la tradición documental es decir la forma o manera de transmitir la información. Nos planteamos si una intención o deseo puede ser parte de la forma documental.
archivista (p. 17) Este nombre es muy utilizado en México, en España se utiliza “archiverador”(sic).
Entendemos que debe ser una errata.
archivística (p. 17) Disciplina que apoya la metodología y práctica de la valoración, adquisición, autenticación, preservación y acceso a los materiales documentales archiva-dos.
Es curioso que en la enumeración de su metodología y práctica sea la valoración lo primero, Sin duda hubiera sido pertinente una enumeración más lógica. Quizá sea una definición insuficiente porque deja sin precisar su objeto y finalidad. No tiene sentido que más adelante se defina “ciencia archivística”.
archivo (p. 17) Conjunto documental. Véase “expediente”.
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18Es difícil en España la identificación de “archivo” como conjunto documental En todo caso hablamos de contenido documental de un Archivo. La relación con expe-diente no resulta pertinente, en cambio habríamos de marcar la relación con fondo, con serie, con colección.
archivo (p. 18) Puede interpretarse como institución, lugar o colección. 1. Institu-ción: instancia responsable de la preservación y distribución de documentos de archivo seleccionados para su preservación permanente. 2. Lugar: un sitio específico donde se encuentran los documentos de archivo seleccionados para su preservación permanente. 3. Colección: el fondo documental o series de ellos conformados por conjuntos de documentos de archivo provenientes de una o varias organizaciones, que han sido elaborados y recibi-dos por ellas en el desarrollo de sus actividades y que son preservados.
Es cierto que las acepciones de “archivo” son muchas, multiplicadas por la per-cepción de quien las expone, unas más acertadas que otras y ciertamente ésta no está entre las primeras, a pesar de haberse modificado la definición de una versión anterior del Glosario.
Dejando a un lado el uso de “instancia” como institución o entidad, tanto cuando la acepción se refiere a la institución como al lugar, las definiciones aportadas se ciñen solo a los Archivos históricos (“seleccionados para su conservación permanente”). Reducción poco afortunada. hay muchos Archivos que custodian documentos que no serán de conservación permanente. Por otra parte un archivo, como contenido documental, no se identifica con una colección, en todo caso con un fondo, con varios fondos y alguna que otra colección. Las colecciones pueden faltar pero nunca, como mínimo, un fondo.
No cabe duda que la acepción de lugar que responde a lo que antes llamábamos “continente” se suele utilizar metafóricamente como” lugar o espacio de poder”, “lu-gar de la memoria”, porque hoy la memoria va ganando espacio a los documentos y a la información, cuando son los documentos de archivo –que no son todos los documentos– los inherentes al “archivo” en todas sus acepciones.
Pero hay más. he dicho tajantemente que “archivo” como contenido documental no puede identificarse con una colección y lo mantengo a pesar de acabar de leer lo que un archivero español afirma: “Los archivos no contienen fondos, contienen co-lecciones, ese término que a la profesión repugna. y las colecciones son agrupaciones desordenadas de memorias, a las que imponemos un orden, el archivístico”. Identifi-cación de fondo con colección que los archiveros españoles no comparten. Ejemplo claro de la discrecionalidad en el uso del término y concepto de “archivo”.
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19archivo original (p. 18) En el ambiente de los soportes en papel, es un fondo docu-mental que contiene originales (archivos de documentos recibidos así como borradores y/o originales de documentos enviados
Es una expresión ajena en España y también lo es “archivos de documentos re-cibidos”. Es difícil admitir la adecuación de original tanto con archivo (contenido documental) como con fondo. El calificativo de original casa mejor con documento, con unidad documental simple.
Admitiendo la relación del Archivo con el fondo, no es pertinente definir un Archivo identificándolo con un fondo.
archivo persistente (p. 18) Estrategia que busca que la arquitectura de los sistemas de información usados para la preservación de documentos de archivo sea independiente de la tecnología utilizada para implementar dichos sistemas.
En el contexto analógico, nos cuesta admitir la identificación de un Archivo con una estrategia.
Resulta significativo que las variantes de “archivo” se reduzcan a archivo digital, archivo original y archivo persistente, quizá porque en el Glosario prima el contexto de documentos electrónicos.
arreglo archivístico (p. 20) El proceso de identificar los documentos de archivo que se encuentran en etapa histórica según pertenecen a los grupos dentro de un fondo.
Cuesta trabajo admitir tal expresión ramplona para definir un proceso de identi-ficación perfectamente reconocido en el contexto archivístico, tanto para los docu-mentos administrativos como para los históricos –mejor, los de conservación perma-nente–.
atributo de un documento de archivo (p. 22) Característica definitoria de un documento de archivo o de un elemento del mismo, lo identifica de forma inequívoca y lo distingue de otros, como el nombre del autor o la fecha o asunto del documento de archivo.
Estando de acuerdo en que un atributo es una característica propia y esencial de un documento de archivo, nunca un solo atributo puede identificarlo y distinguirlo de otros. Ni el nombre del autor, ni la fecha, por poner un caso, identifican de forma inequívoca un documento de archivo. Puede haber muchos documentos del mismo autor y de la misma fecha. Son necesarios más de un atributo para identificar de manera inequívoca un documento de archivo.
autor (p. 25) Una de las cinco personas que debe tener un componente de archivo digital. Es la persona física o jurídica que tiene la autoridad y capacidad para emitir un documento de archivo o en cuyo nombre u orden el documento de archivo ha sido emitido.
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20Aquí se identifica autor con productor. De hecho, puede verse, al llegar al término productor que prácticamente repite la misma definición. En el espacio analógico, el autor es la persona que valida o firma un documento y no tiene por qué coincidir con el productor (sería el caso de un documento recibido por una institución productora)
captura (p. 30) Acto de salvar de una instanciación o estado de un componente digital o grupo de ellos
¿Qué es una instanciación? No figura en el DRAE. Resulta curioso que, inmedia-tamente después, de la expresión “captura de documentos” se diga que es el proceso de identificación de un documento de archivo y de su integración en el sistema con lo que sí estamos de acuerdo.
carácter primitivo (p. 31) La cualidad de ser primero, original, no derivado de otra cosa. Junto con la “completitud” y la “efectividad” es una cualidad básica de un do-cumento de archivo. También se conoce como “originalidad”
“Completitud” figura en la RAE, pero no es habitual. No se entiende que exis-tiendo original, originalidad, se acuda a la referida expresión. Por otra parte las cuali-dades reconocidas en España a un documento de archivo, analógico o digital, son la autenticidad, la fiabilidad y la integridad. Quizá la expresión afecte a los documentos electrónicos.
carpeta (p. 32) Cubierta dentro de la cual se guardan libremente documentos de archivo no electrónicos que pertenecen al mismo expediente, por lo general ordenados cronológicamente. Un expediente o dossier puede estar distribuido a lo largo de varias carpetas o legajos.
En España carpeta es una modalidad de unidad de instalación o conservación, pero se distingue de legajo porque éste tiene mayor capacidad y puede guardar frac-ciones de serie. Por otra parte entendemos que un expediente no puede identificarse con dossier y además no suele distribuirse, cuando es extenso, sino guardarse en más de una carpeta. ¿Qué se entiende por ordenación cronológica de un expediente?
catálogo de disposición documental (p. 33) Documento que describe series o clases de documentos de archivo y especifica sus términos de retención (guardado en el archivo) y de disposición (destrucción o transferencia a un destino final); las fechas o eventos que los detonan (sic) así como las acciones a realizar al término de este lapso .En México se le reconoce con este nombre; en el resto de países de habla hispana como “tabla de retención”.
De entrada me remito a mi comentario al término “acta de disposición”, dicho lo cual la nueva expresión es en sí misma incorrecta porque los catálogos se refieren a un conjunto de cosas: catálogos de canciones, de pinturas, de documentos. En España
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21no se usa “tablas de retención” sino “tablas de valoración” y en todo caso “calendario de conservación”. Cada tabla de valoración afecta a una serie y en cambio el calenda-rio de conservación afecta a todas las series de un fondo y en uno y otro caso se fijan fechas de eliminación o de transferencia para cada serie.
cedula de disposición (p. 33) Véase “tabla de retención”.
Desconocida esta expresión en el contexto archivístico en España, en su lugar “tabla de valoración”.
ciclo de vida de los documentos de archivo (p. 35) Un modelo de adminis-tración de archivo y de la ciencia archivística que caracteriza el tiempo de vida de un documento de archivo y que comprende ocho etapas 1) producción o recepción, 2) clasi-ficación, 3) mantenimiento, 4) disposición por medio de la destrucción o transferencia a una agencia, institución archivística o archivo histórico, 5) descripción del documento en auxiliares de consulta, 6) preservación, 7) referencia y 8) uso.
Se inclina en la definición por modelo de administración de archivos, más que por estimarlo principio archivístico, de aquí que mientras nosotros hablamos de tres etapas (documentos activos, semiactivos, inactivos), aquí se habla de ocho etapas que identifica con las funciones archivísticas a realizar sobre ellos. hemos de reco-nocer que es el principio del ciclo vital el que determina un modelo de gestión o administración documental, pero no que el principio vital sea un modelo de gestión documental.
ciencia archivística (p. 35) Cuerpo de conocimiento teórico que estudia los con-ceptos, principios y metodología relacionados con los documentos de archivo, así como sus relaciones documentales y funcionales.
No solo tiene por objeto los documentos, sino también sus instituciones cus-todias y no se limita a la teoría sino también a la práctica. Por otra parte no tiene sentido incorporar dos términos para una mismo concepto: “Archivística” y “Ciencia archivística”.
clasificar (p. 37) Arreglar los documentos de archivo en grupos o categorías de acuer-do a métodos, procedimientos, criterios o convenciones preestablecidos en un cuadro de clasificación.
Quizá resulte algo desafortunado el uso de arreglar. Los documentos de archivo se organizan de acuerdo a las funciones y actividades de un productor y de acuerdo a determinados principios archivísticos, no se arreglan. La clasificación funcional hoy afecta al fondo, pero no faltan clasificaciones por materias referidas a las colecciones.
completitud (p. 44) Característica de un documento de archivo que se refiere a la presencia dentro del mismo de todos los elementos requeridos por su productor y su sistema
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22jurídico para ser capaz de generar consecuencias. Junto con el carácter primitivo y la “efec-tividad” de un documento es una cualidad básica de un documento de archivo original. También se conoce como “exhaustividad”.
Ni completitud, ni exhaustividad suelen estar presentes en el lenguaje archivístico español. La completitud es la integridad que es diferente de la exhaustividad. Exis-tiendo términos reconocidos, consensuados, afianzados ¿por qué se recurre al invento que suponen algunas traducciones literales?
corporación (p. 57) Organización o grupo de personas establecido mediante un estatuto, identificado por un nombre que actúa como entidad.
En España también institución.
creación de documentos de archivo, creador de documentos de archivo (p. 58) Véase producción de documentos de archivo; productor de documentos de archivo
Personal mente rechazo estas traducciones que nos llevan a la identificación de conceptos diferentes y además nos alejan del contexto del principio de procedencia, pese a que en España algunos archiveros los usan. Celebro que en esta versión se prefiera producción y productor a creador y creación.
Cuerpo (p. 60) Parte de la forma intelectual de un documento de archivo que con-forma su porción principal, pues contiene la acción e incluye las consideraciones y circuns-tancias que le dieron origen así como las condiciones relativas a su cumplimiento, Está conformado por uno varios de los elementos siguientes: preámbulo, exposición, clausulado y disposiciones. También se le denomina descripción. En documentos de archivo tradicio-nales es conocido como el “Texto” del documento.
Cuerpo es un término común que necesitaría apostillarse. hubiera sido perti-nente que desde el primer momento se hablará de texto, porque cuerpo no se utiliza en español y menos aún se usa “descripción” para denominar al texto. Por otra parte ¿Qué es clausulado? ¿No serán las cláusulas finales que preceden a la disposición? Cláusula es la invocación el preámbulo, la exposición, la disposición, cada una de las cláusulas finales, la validación.
custodio fiable (p. 62) Un preservador que no tiene razón o interés alguno para alterar los documentos de archivo preservados, ni permitir que otros lo hagan; es capaz de implementar todos los requerimientos necesarios para la preservación de copias autenticas de documentos bajo su cuidado
Custodio de confianza, archivista, tercero de confianza, administrador de docu-mentos de archivo figuran como equivalentes. y resulta, hasta insultante, el calificati-vo de fiable para un archivero y más aún limitar su responsabilidad a la preservación de copias auténticas ni siquiera en el contexto de documentos electrónicos.
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23decisiones de valoración (p. 64) Determinación de los periodos de retención y disposición de los documentos de archivo de un fondo, incluyendo los términos y condi-ciones de transferencia de los mismos del productor hacia el preservador. Este término se usa en España, México, Centroamérica, Colombia y Perú. No así en Argentina, Uruguay y Brasil donde el término “valoración” no es utilizado y en su lugar se usa “evaluación”
Una cosa son los resultados que regulan el proceso y otra el proceso de valoración. Por otra parte la expresión como tal no se usa en España, sí el término valoración que sin duda es equivalente a evaluación. Lo que no tengo tan claro es que en Perú se utilice valoración sino selección.
definición de tipo de documento (p. 65) También conocida como “DTD” por document type definition. Es la manera en que se define un cierto tipo de documento (libro, plano, mapa, documento de archivo, entre otros) en los metalenguajes SGML o XML y que consiste en una descripción detallada del documento utilizando un grupo de etiquetas de marcado, definidas para esa clase de documento. La definición de tipo de documento, consiste en describir la estructura, la sintaxis, la validación y la interpretación del documento. Su función básica es mantener la consistencia entre todos los documentos que utilicen la misma DTD a través de un formato común a todos ellos.
Quizá no estemos ante un término, ni una expresión, yo diría ante una frase. y si a cada frase le aplicamos unas siglas (valga: valoración de documento de archivo= vDA) creo que no vamos a entendernos. Tipo de documento o tipo documental en el entorno analógico y también en el entorno digital es “un modelo” de documento de archivo que nos permite reconocer documentos semejantes. Es su primera identi-ficación y está reconocido entre los metadatos para los documentos electrónicos. La identificación empieza por precisar al tipo documental que afecta tanto a la unidad documental simple como a la compuesta y de corrido facilita la configuración de las series que suelen estar integradas por unidades documentales del mismo tipo documental. “Definición de tipo documental” podría coincidir en España con el estudio del tipo documental y ciertamente el estudio no es el tipo, el tipo es el resul-tado del estudio. Por otra parte quizá sea bueno advertir que un libro no es un tipo documental sino un formato y puede ser o no un documento de archivo. Los tipos documentales están perfectamente reconocidos en la Diplomática medieval y en la moderna. DTD son las siglas de la traducción literal del inglés de la frase: Definición de tipo documental.
descripción (p. 68): Parte de la forma intelectual de un documento de archivo la cual conforma la porción principal del mismo ya que contiene la acción e incluye las con-sideraciones y circunstancias que le dieron origen así como las condiciones relativas a su cumplimiento. Está conformado por uno o varios de los elementos siguientes: preámbulo, exposición, clausulado y disposiciones. También se le llama cuerpo.
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24ya nos pronunciamos al revisar el término cuerpo y nos reiteramos en nuestra postura. La descripción no es parte de la forma intelectual de un documento, sino la representación del mismo y por lo tanto descripción y texto o cuerpo no pueden identificarse. Por otra parte no acabamos de entender que se entiende por clausu-lado cuando tanto el preámbulo, la exposición, la disposición, se estiman cláusulas diplomáticas. Descripción en España es el resultado de aplicar la descripción a los documentos de archivo, tanto analógicos como digitales.
descripción archivística (p. 68) Creación de una representación precisa de una unidad de descripción archivística y en su caso de las partes que la componen, mediante la captura, análisis, organización y registro de la información que sirve para identificar, administrar, localizar y explicar los materiales archivísticos, así como el contexto y los documentos de archivo que se producen de la descripción.
descripción de documentos de archivo (p. 69) Identificación de documentos de archivo de un productor en cuanto a su procedencia y relaciones de acuerdo con los con-ceptos y principios del ordenamiento de archivos.
Dos definiciones cuando una hubiera bastado, porque los documentos de archi-vo son las principales unidades de descripción archivística. Por otra parte la descrip-ción siempre es representación y no solo identificación. hoy ha de quedar claro que la descripción archivística afecta no solo a los documentos de archivo (analógicos o digitales), sino a otras entidades como pueden ser los agentes, las funciones, las nor-mas, de aquí que la descripción de los documentos de archivo sea una manifestación de la descripción archivística, aunque la más importante.
disposición (p. 73) Destrucción final de documentos de archivo, o transferencia de éstos hacia un destino final en un archivo histórico según se ha preestablecido en su valo-ración y establecido en su tabla de retención
ya nos pronunciamos sobre el término disposición al referirnos a acta de dispo-sición y a catálogo de disposición y mantenemos nuestra postura. Entendemos que la disposición o disponibilidad no es sino el resultado, para nosotros, de la selección: eliminación o conservación y para ésta se hace precisa la transferencia. Eliminación y transferencia no pueden identificarse a partir de un solo término cuando son dos procesos diferentes, sin excluir la relación entre ellos. Por otra parte, disposición es un término que siempre ha estado presente en la Diplomática (documentos dispositivos, con un sentido totalmente diferente) y en la Archivística española hasta ahora era un extraño.
disposición planeada (p. 73) Véase “tabla de retención”.
Difícilmente, por no decir imposible, tal expresión es usada en España en lugar de tabla de valoración
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25documento de archivo (p. 75) Documento elaborado o recibido por una organi-zación durante el curso de una actividad práctica, ya sea como instrumento o derivado de esa actividad y que es separado (apartado, guardado) para acción posterior o como referencia de que esa actividad fue realizada. También se conoce como “documento ar-chivístico”.
Distingue entre los documentos emitidos y los recibidos que no serán archivís-ticamente sino los producidos por la Organización, con lo que estamos de acuerdo. También estamos de acuerdo con el reconocimiento para ellos de prueba y testi-monio. En cambio no entendemos que la separación o apartado afecte a la esencia del documento de archivo. La definición es válida para los documentos en soporte papel y para los electrónicos. Unos y otros objeto de la Archivística y de la gestión documental. El documento de archivo, en España es equivalente a unidad documen-tal, aunque en este Glosario este término no se define3. A continuación enumera y define hasta 85 acepciones que ocupan las págs. 75 a 94, la mayoría de las cuales nos parecen redundantes e innecesarias, tales, entre otras: documento de archivo adqui-rido, agregado, almacenado, “arreglado”, clasificado , completo, creado, confiable, de apoyo, de ingreso, declarado, descrito, dispositivo, efectivo, elaborado, entrante, enviado, escrito, fiable, genuino, ingresado, instructivo, intacto, interno, manifiesto, narrativo, obsoleto, perfecto, original, preservado, probativo, producido, realizado, registrado, etc. Para las tantas definiciones se utilizan circunstancias y atributos inne-cesarios, no esenciales. En esa interminable lista falta documento simple y compues-to, cifrado, esencial, público y privado. En España es importante la distinción entre documento de archivo administrativo (documento administrativo) y documento de archivo de conservación permanente (documento histórico) cuya frontera la marca la vigencia administrativa y la valoración. El documento administrativo puede ser equivalente al “record”.
dossier (p. 94) La suma o conjunto integrado de documentos de archivo que par-ticipan en el mismo asunto o están relacionados con un mismo evento, persona, lugar, proyecto o materia. Es más conocido como expediente.
Estando de acuerdo con la segunda parte de la definición, en absoluto podemos estarlo con la identificación con el expediente. En el expediente los documentos que lo integran están relacionados por un procedimiento administrativo aunque se refie-ran a una misma persona, asunto o materia.
3. heredia herrera, Antonia: “La unidad documental a la hora de la aplicación de la norma ISAD(G)”, en Olga Gallego, arquiveira: una homenaxe, Junta de Galicia.
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26elaboración de documentos de archivo (p. 98) Conjunto de principios políticos, reglas y estrategias que controlan el proceso de formación y producción de documentos de archivo a partir de documentos elaborados o recibidos.
La definición que se nos ofrece es equivalente a producción y tramitación de documentos de archivo que para nosotros no es sino gestión administrativa que no gestión documental. No acabamos de entender que la elaboración de los documentos de archivo sea a partir de los documentos elaborados o recibidos. Quizá haya un mal uso de “elaboración de documentos de archivo”.
elemento de forma (p. 100) Parte constitutiva de la forma documental de un docu-mento de archivo visible en su superficie. Puede ser externo como un sello o interno como una inscripción. También se le denomina elemento formal
Se trata de una traducción literal que no se corresponde con el uso archivístico hispano. En nuestro caso hablamos de característica o atributo externo o interno .Por otra parte tampoco inscripción se entiende en español, como luego veremos, identifi-cándola con cualquier “elemento de descripción” es decir título, nombre, materia, etc.
escritor (p. 104) Una de las cinco personas que requiere un documentos de archivo digital. Es la persona física o puesto responsable de articular el contenido del documento de archivo. Puede ser el autor u otra persona diferente y encontrarse en la introducción, protocolo o también en la conclusión o “escatocolo”
No suele utilizarse en la terminología archivística y menos identificarse con el autor. Quizá se trate del oficial amanuense o de la persona encargada de escribir el documento que no de validarlo. Su presencia, en los documentos en soporte papel, no suele hacerse constar.
estatus de trasmisión (p. 109) Grado de perfección en el que se encuentra un do-cumento de archivo, esto es borrador, original o copia.
En España se conoce –heredado de la Diplomática– como “tradición documen-tal” o forma documental. No acabamos de entender como existiendo una terminolo-gía archivística arraigada en español se acuda a traducciones literales.
estructura corporativa (p. 110) Véase corporación
En España además de corporación la entendemos como institución u organiza-ción.
exactitud (p. 112) Junto con la “autenticidad” y la “fiabilidad” es uno de los ele-mentos que conforman la confianza de un documento de archivo, consiste en el grado en el que sus datos o información son precisos, correctos, veraces, libres de errores o distorsiones,
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27así como el grado en que esos datos son perfecta y exclusivamente pertinentes a un asunto o materia.
En España no se usa ni se añade a autenticidad y fiabilidad, en nuestro caso aña-dimos integridad y entendemos que exactitud podía ser la suma de las tres caracterís-ticas. Por otra parte la veracidad no es cualidad esencial reconocida a los documentos de archivo.
expediente (p. 112) La suma o conjunto integrado de documentos de archivo pro-ducidos o separados que participan en el mismo asunto o están relacionados con el mismo evento, persona, lugar, proyecto o materia, agregado de tal forma que pueda ser recu-perado para una acción o como referencia. Son elaborados y recibidos por una persona física o jurídica en el desarrollo de sus actividades y preservados. También se conoce como “dossier”.
Si en ingles no existe el término ni el concepto de expediente, no le demos un significado que no tiene. Expediente no es un dossier. ya nos pronunciamos al ana-lizar el término dossier. El expediente en España va unido a un procedimiento ad-ministrativo es decir la secuencia de trámites plasmados en documentos para llegar a la resolución de un asunto. No acabamos de entender que los expedientes puedan ser producidos o separados, en todo caso después de producidos, guardados y custo-diados. En España no se habla de “expediente de caso”, ni de “expediente original”
Fecha del documento de archivo (p. 116) La fecha asignada al documento por el autor. y se distinguen: fecha archivística, fecha cronológica, fecha de compilación, fecha de transmisión, fecha de recepción, fecha tópica.
No se define fecha y no todas las fechas enumeradas coinciden con las usadas en España, tales como: fecha cronológica, fecha tópica, fecha de producción, fecha de registro, fechas extremas (para expediente, serie, fondo, colección), y no todas las fechas son asignadas por el autor.
Fondo (p. 119) El conjunto de documentos de archivo que una persona física o ju-rídicas acumula por razones de su función o actividad; es el nivel más alto de agregación archivística. Se le identifica también con los términos archivos o fondo archivístico. Véase también “dossier”, “archivo”, “serie de documentos de archivo”.
Un fondo es uno de los niveles más altos de agregación archivística, pero no el único. El grupo de fondos, la colección son otros de los niveles superiores de agrega-ción. Nunca en España se identifica fondo con “archivos”. y tampoco entendemos la relación con dossier Un fondo en definitiva es el conjunto de series de las actividades de un productor.
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28Forma documental (p. 120) Reglas de representación que establecen la apariencia de una entidad documental y según las cuales el contenido de un documento de archivo, su contexto jurídico-administrativo, documental y su autoridad son comunicados. La for-ma documental posee tanto elementos externos como internos. También se le conoce como “presentación documental”.
Resulta un tanto extraña la identificación de forma documental con reglas de representación, cuando la forma es el resultado de esas reglas. Por otra parte entidad documental puede ser además de un documento, un fondo, una serie, un expediente, una colección. y ciertamente cuando hablamos de forma nos referimos al docu-mento tanto simple como compuesto (expediente). En España cando hablamos de forma de los documentos nos referimos a dos acepciones, una archivística: el “tipo documental” y otra diplomática: la “tradición documental”. Nunca a la forma do-cumental se ha reconocido en España como “presentación de conjunto”. El Glosario de inmediato distingue entre la forma física (p. 121) que no es sino el conjunto de características que hacen visible al documento, y forma intelectual (p. 121) que al ser representación del documento a partir de sus características se identifica con la descripción.
Formato (p. 121) La estructura y/o distribución de una entidad. Véase también “forma documental”, “formato de archivo”, “forma”, “presentación general”, “formato en-volvente”. Reconoce en el entorno digital. Formato de archivo, formato de datos, formato encapsulado, formato digital, formato envolvente, formato legible por máquina, formato legible por personas, formato lógico, formato persistente, formato universal de disco.
Entendemos que en esta definición existe cierta similitud entre formato y forma. La Archivística española no identifica forma con formato. Por formato, referido a los documentos en papel, ha entendido la dimensión física del documento que se rela-ciona con su aspecto y medidas. Libro, hoja, folio, son formatos. Carta, testamento, solicitud, son formas.
Función archivística (p. 124) Véase “función de administración de documentos de archivo”.
Función de administración de documentos de archivo (p. 125) El conjunto de actividades de un productor orientadas a la producción, uso y mantenimiento de docu-mentos de archivo fiables que satisfagan sus necesidades y responsabilidades administra-tivas, legales, financieras e históricas. También se le conoce como “función archivística”.
Una cosa es la función archivística, o mejor, las funciones archivísticas reconoci-das por sus respectivos procesos (identificación, clasificación, valoración, conserva-ción, descripción, difusión) y propias de los archiveros y otra la actual administración o gestión de documentos de las organizaciones con los fines que más arriba se dicen
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29y que incluye, además de las funciones archivísticas, otras como: la documentación, la formación, la auditoria.
Funcionario de confianza de documentos de archivo (p. 125) Dentro de una organización u oficina responsable de guardar y administrar los documentos de archivo de cierto productor. Esta persona u oficina no debe tener ningún interés creado para alterar o dejar alterar esos documentos y debe ser capaz de implementar todos los requerimientos para documentos auténticos. También se le denomina gestor o administrador de confianza de documentos de archivo. Véase también archivista, administrador de documentos de archivo, tercero de confianza, preservador designado de documentos de archivo, custodio, custodio fiable.
Un funcionario, al menos en España, no es una oficina sino una persona. Re-sulta –desde mi punto de vista– profesionalmente, insultante hablar tanto de se-guridad para los repositorios electrónicos, como de confianza para los custodios de los documentos de archivo. Por otra parte entre las numerosas acepciones de esos funcionarios de confianza se ha olvidado el término español que no ofrece lugar a dudas: archivero. Sigue sorprendiéndonos una y otra vez en un Glosario que se dice en español la ausencia de voces españolas consensuadas y generalizadas, recurriendo a traducciones literales del inglés de peor comprensión.
Gestión de documentos de archivo (p. 127) Véase mantenimiento de documentos de archivo.
Pobre y escasa nos parece la identificación con mantenimiento de documentos de archivo, cuando mantenimiento es solo una parte de la gestión documental.
Grado de perfección (p. 128) También llamado “nivel de perfección”. Se refiere a la completitud, carácter primitivo y efectividad de un documento de archivo. Los tres grados o niveles de perfección de un documento de archivo son: borrador, original y copia.
Antes se ha denominado como “estatus de transmisión”. Uno y otro se correspon-den en España con “tradición documental” que no es sino la forma o manera que se nos han transmitido los documentos (borrador, mundum, original y copia)
identidad (p. 131) Junto con la integridad conforma la autenticidad de un docu-mento. Consiste en el conjunto de características inherentes a un documento de archivo que lo identifican de forma única y lo distinguen de otros documentos de archivo. La identidad de un documento de archivo se establece y mantiene al indicar un mínimo de nombres de las personas que participaron en el proceso de producción (autor, destinatario, etc.), la acción o asunto relativos al documento de archivo, las fechas de compilación, archivado o transmisión; su forma documental, su presentación digital o formato, su relación con otros documentos por medio de un código de clasificación o denominación y la existencia de anexos.
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30No tiene sentido que a este término siga “identidad de un documento de archi-vo” (p. 132) cuando la “identidad” ha quedado precisada ya en esta definición para dicho documento. La repetición resulta innecesaria. La integridad no conforma la autenticidad, es algo distinto aunque se sume a las características que definen a un documento de archivo. Resulta significativo que al enumerar a los agentes que tienen que ver con el documento se archivo se haya quedado en el tintero el productor. En definitiva la identidad de un documento de archivo tiene que ver con sus atributos y relaciones que a su vez han de reconocerse y representarse a la hora de la descripción.
incremento de fondos (p. 132) También llamado transferencia de fondos o “acu-mulación de fondos”. La adquisición o traslado de nuevos fondos archivísticos de un pro-ductor hacia un preservador en adición a los fondos de ese productor que el preservador ya tenía en custodia.
En España hablaríamos de ingreso de documentos que no de fondos. hay mu-chas modalidades de ingreso de documentos, una de ellas la transferencia que no la única, de aquí que el denominado incremento de fondos no pueda identificarse con ella. Puede darse el caso de adquisición de uno o más fondos que supondrá el incremento del contenido de un Archivo Nacional, pongo por caso. En la definición apuntada, fondos está utilizado, quizá erróneamente, por documentos.
inicialización (p. 134) Conjunto o protocolo de órdenes e instrucciones que ponen a punto cierto dispositivo informático previo a su uso, por ejemplo, un escáner o una impresora.
Aunque referido al contexto electrónico, en Archivística no suele utilizarse.
instrumento descriptivo (p. 135) Una herramienta preparada en el transcurso de la descripción archivística y del indizado de documentos de archivo con propósitos de control administrativo e intelectual de los mismos.
Es más frecuente en España el uso de instrumentos de descripción. Siendo el con-trol uno de sus objetivos, no podemos dejar de precisar que su uso y utilidad tiene que ver prioritariamente con los usuarios a partir de la difusión, el acceso y el uso.
inventario (p. 137) Instrumento que describe los documentos de archivo dentro de un fondo de acuerdo con su arreglo y estructura jerárquica y que además ilustra la historia administrativa de su productor, la historia de su custodia y los contextos administrativos y documental.
Da la sensación que se mezclan características del inventario y de la guía. Todos los instrumentos de descripción describen documentos de archivo pero algunos lo hacen de sus agrupaciones documentales. Es el caso del inventario que en España
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31entendemos que describe las series de un fondo. Es el catálogo el que describe uno a uno los documentos de archivo.
invocación (p. 137) Uno de los elementos internos de la forma documental que com-prende la mención de Dios en documentos emitidos por personas e instituciones religiosas.
En España la invocación a Dios en los documentos, tanto públicos como priva-dos, se prolonga casi hasta principios del s. XX. No solo afecta a las personas e insti-tuciones religiosas. hay documentos privados, muy significativos a tal efecto, como son los testamentos notariales. Suele ser una cláusula diplomática que se prolonga en el tiempo.
item (p. 138) la unidad archivística más pequeña y por tanto indivisible, representa la entidad intelectual mínima dentro de la cual (sic) un fondo o documento de archivo no puede ya ser subdividido de manera útil con propósitos descriptivos.
Unidad archivística fue de uso frecuente y discrecional en España hace años, hoy está en desuso. En su día, unos estimaron como tal al documento simple, otros tam-bién el documento compuesto. En uno u otro caso, la unidad de descripción menor.
mantenimiento de documentos de archivo (p. 148) El conjunto de principios, reglas y estrategias empleado por un productor de documentos de archivo con el fin de establecer y mantener el control físico, intelectual y administrativo de esos documentos. También se le denomina “gestión de documentos de archivo”, “gestión de documentos”, “gestión archivística” y “tenencia de documentos”. Es un subconjunto de la administración de documentos de archivo”.
Se define como una política de gestión de documentos de archivo, pero luego se afirma que es un subconjunto de la administración de documentos de archivo. Nos quedamos con la duda de si es el todo o la parte. y ciertamente no es lo mismo. El mantenimiento que tiene que ver con la preservación y con la conservación, enten-demos, es parte de la gestión documental.
oficial de documentos de archivo (p. 163)Véase “funcionario de confianza de documentos de archivo”.
ya nos pronunciamos con anterioridad. Insistimos: es inusual en España.
oficina de mantenimiento de documentos de archivo (p.164) la oficina que tiene competencia formal por parte del productor para diseñar, implementar y mantener dentro de la organización el “sistema de mantenimiento de documentos de archivo”. tam-bién se le conoce como “oficina de gestión de documentos de archivo”
Oficina de gestión de documentos de archivo no puede ser equivalente a oficina de mantenimiento de documentos de archivo, en tanto en cuanto el mantenimiento
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32es solo una parte de la gestión documental. Ocurre –como vimos– que este glosario identifica mantenimiento de documentos de archivo con gestión documental. En-tendemos, por otra parte, que hoy no son el Archivo, ni su archivero los responsables únicos de la gestión documental. Ni tampoco el que, en este glosario, se conoce como preservador, funcionario de confianza o custodio fiable.
Principio de orden original (p. 176) Principio de la práctica archivística que esta-blece que cada documento debe mantenerse dentro de un fondo en el orden original que le haya sido dado por su productor. Véase también “principio de procedencia”.
Principio de procedencia (p. 176) Principio de la práctica archivística que estable-ce que cada documento debe estar ubicado en el fondo documental del que procede y en su dependencia de origen. Véase también “principio de orden original”.
Son dos principios de la teoría archivística que lógicamente trascienden a la prác-tica. Casi podría decirse que se trata de un solo principio, desde un punto de vista personal, el de “procedencia” incluye el de orden original.
Procedimiento de creación (p. 178) Véase “procedimiento de producción”.
Aunque creación se identifica con producción, se prefiere producción.
Procedimiento de producción (p. 178) El procedimiento que regula la formación de un documento de archivo y/o la forma en que ese documento participa en un cierto acto.
Procedimiento documental (p.178) El conjunto de reglas establecidas para elabo-rar un documento de archivo. A mayor standarización y rigor en el procedimiento, mayor fiabilidad de que el documento de archivo sea lo que presume.
Aunque definidos por separado no acabamos de ver la diferencia entre ellos, en el primero se habla de formación de un documento de archivo y en el segundo de elaboración de un documento de archivo ¿Qué diferencia entre formación y ela-boración?. Por otra parte no acabamos de ver que un documento participe en un acto, cuando solo es testimonio y prueba de ese acto. En España la formación o elaboración de un documento de archivo suele tener que ver con el procedimiento administración y su tramitación.
Productor (p. 180) También llamado productor de documentos de archivo. Una de las cinco personas que debe tener un archivo digital. Es la persona física o jurídica en cuyo fondo existe un documento de archivo (sic); hace (elabora o produce), recibe o acumula documentos de archivo por razones de su mandato, misión, función o actividades. Es quien genera al más alto nivel de agregación al cual los documentos de archivo pertenecen, es decir, los fondos. Véase también “dependencia controladora”, “custodio”, “administrador de documentos de archivo”
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33Sin referirse a creador, se define productor que tanto vale para el contexto digital, como para el analógico. El productor no suele identificarse ni con la dependencia controladora, ni con el custodio, ni con el administrador de documentos aunque con ellos tenga una relación de jerarquía y ellos de dependencia. El productor tiene que ver con competencias atribuidas y con la responsabilidad de representarlas mediante documentos de archivo aunque las funciones sobre ellos correspondan a otros, como son los profesionales de los Archivos que tantas denominaciones tienen.
selección (p. 194) El conjunto de estrategias de valoración, los procedimientos de supervisión, las reglas de disposición, los procedimientos dentro del sistema de preservación permanente, las herramientas y los mecanismo necesarios para realizar una separación de los documentos
No aparece en las versiones anteriores del Glosario. La definición que ahora se aporta llega a identificarla con la valoración, cuando la selección en España no es sino un proceso, dentro de la función de valoración, que permite, tras el estudio de las series, establecer los plazos de conservación y los de transferencias para cada una de esas series.
separar (p. 195) Declarar un documento de archivo y retenerlo– apartarlo, guar-darlo– para futura referencia o uso, generalmente en un sistema de mantenimiento de documentos de archivo.
Es un término común que no alcanza ninguna especificidad archivística. No se usa en España. Quizá pueda equipararse con la captura y el registro.
serie de documentos de archivo (p. 196) Expedientes, unidades de archivos o documentos individuales que fueron acomodados de acuerdo con un sistema de clasifi-cación archivístico o que han sido mantenidos como una unidad por ser resultado de la misma acumulación o proceso de organización archivística, la misma función o la misma actividad y que tienen una forma particular o alguna otra relación proveniente de su producción, recepción o uso. Véase también “expediente”, “carpeta”, “fondo”, “item”.
No aparece en las versiones anteriores del Glosario. La definición que ahora se nos ofrece es compleja y se aleja de las habituales definiciones españolas. ¿Qué se entiende por unidades de archivo?: en este glosario no se definen y en España no se usan. Las series no se acomodan de acuerdo con un sistema archivístico de clasificación, en tanto en cuanto las series son agrupaciones naturales y jerárquicas. Por otra parte los elementos que pueden integrarlas no tienen una forma particular, mejor reconocer que las entidades documentales que las integran suelen responder a un mismo tipo documental.
sistema de descripción archivístico (p. 198) Conjunto de instrumentos de des-cripción que proporcionan el control físico e intelectual de los documentos de archivo en
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34una institución o programa archivísticos. Incluye sin ser limitativo guías, inventarios, índices y ubicación topográfica.
El sistema debería llamarse de descripción archivística y como tal no suele ser un conjunto de instrumentos de descripción, sino de descripciones que permiten reconocer las distintas entidades archivísticas (lo que hace nada se denominaban ni-veles de descripción). Resulta curioso que en la enumeración de los instrumentos de descripción se haya dejado en el tintero al catálogo y en cambio cite la “ubicación topográfica” como instrumento de descripción cuando ciertamente no lo es, aunque sí sea un elemento de descripción, atributo o metadato para aplicar la descripción.
sistema de de documentos de archivo (p. 198) El conjunto de reglas que rigen la elaboración y mantenimiento de documentos de archivo, de acuerdo a la función de administración de documentos de archivo de un productor, así como las herramientas y mecanismos utilizados para implementar ese conjunto.
sistema de elaboración de documentos de archivo (p. 198) El conjunto de reglas que controlan el proceso de elaboración y producción de documentos de archivos (sic) así como las herramientas y mecanismos utilizados para implementar esas reglas. Véase también “documento de archivo producido”, “producción de documentos de ar-chivo, “cadena de preservación”.
Sistema de gestión de documentos de archivo (p. 199) Proviene de Electrónic Records management System. Conjunto de reglas que rigen la producción, almacena-miento, uso, mantenimiento y disposición de documentos de archivo de un productor, ade-más de las herramientas y mecanismos usados para implementar esas reglas. Se le conoce también como “sistema de administración de documentos de archivo”.
Es difícil particularizar estos tres sistemas tanto por la propia denominación como por las definiciones dadas. Entiendo que bastaría quedarse con el tercero, aunque éste expresamente se refiere a los documentos electrónicos. Una apostilla: el documento de archivo siempre es producido por un productor, de aquí que resulte redundante calificarlo de producido.
Abunda, a continuación en la enumeración de sistemas diversos, muchos de los cuales no son sino parte del Sistema de gestión documental, así para sistema de selec-ción prácticamente reproduce la definición dada a selección, de la que podemos decir que es un proceso de la valoración incluido en la gestión documental.
tabla de retención (p. 205) Documento que describe series o clases de documentos de archivo y especifica sus términos de retención (guardado en el archivo) y de disposición (destrucción o transferencia a un destino final), las fechas o eventos que los detonan así como las acciones a realizar al término de ese lapso. También se le conoce como “catálogo de disposición documental” y “tabla de caducidad”.
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35En España se conoce como tabla de valoración cuando se aplica a una serie o calendario de conservación cuando se aplica a las series de un fondo.
tipo de entidad (p. 208) La clase o variedad de entidad identificada, descrita o mencionada por un esquema de metadatos por ejemplo: fondos, documentos de archivo, agentes u organizaciones gestoras de documentos, entre otros
No resultan excesivamente acertados los ejemplos cuando fondos y documentos de archivo se están utilizando en este glosario de forma similar. Tampoco resulta per-tinente que los agentes se identifiquen con las organizaciones gestoras que son solo un ejemplo dentro de los agentes que son muchos más.
título (p. 208) Uno de los elementos internos de la forma documental que compren-de la indicación de la acción, tema p materia del documento, por lo general en forma de intitulación o en lugar de ésta.
Entendemos que el título, que según la ISAD(G) es la denominación del docu-mento, es elemento indispensable para la descripción, pero no es parte de la forma documental por cuanto su formalización la mayoría de las veces se hace a posteriori, bien a la hora de la captura. O de la descripción.
transferencia de fondos (p. 209) También llamado “incremento de fondos” o “acu-mulación de fondos”. La adquisición o traslado de nuevos fondos archivísticos de un pro-ductor hacia un preservador en adición a los fondos de ese productor que el preservador ya tenía en custodia.
No suele existir la transferencia de fondos –salvo casos excepcionales– sino de documentos, entendiendo el fondo como todos los documentos producidos por un productor. Un productor se identifica con un fondo, no con muchos fondos. Es un error persistente en este Glosario confundir “fondos” con documentos de archivo. ya hicimos los comentarios pertinentes al hablar de incremento de fondos. La transfe-rencia solo es una modalidad de incremento o ingreso de documentos. La adquisi-ción, el traslado y la transferencia referidos a los documentos de archivo son procesos diferentes y hay que reconocerlos como lo que son.
unidad archivística (p. 211) Cualquier agrupación de documentos de archivo que comprende un fondo, según se estableció durante el proceso de arreglo archivístico. Una unidad archivística puede ser un fondo, una serie, un expediente, una unidad (documen-to de archivo simple) o variaciones de ésta, dependiendo de los stándares institucionales. Una unidad puede estar dividida en subunidades para propósitos de descripción archivís-tica. La unidad mínima o documento de archivo simple es indivisible.
La unidad archivística es un término bastante erradicado en España, aunque algunos no dejen de usarlo, pero nunca referido a un fondo o a una serie que se
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36reconocen como agrupaciones documentales. ya hice mis comentarios al dete-nerme en el “ítem” reconociéndola como la unidad menor de descripción. Sin duda que unidad es un término común que siempre necesita de una apostilla para reconocerlo en los diversos entornos. Curiosamente en este glosario no se define “unidad documental” cuyo uso se generaliza en España a partir de la ISAD(G) para reconocer tanto al documento simple como al compuesto, ni tampoco uni-dad de instalación o conservación que ciertamente no es lo mismo que lo que aquí se dice “unidad de agregación archivística”, ni tampoco la unidad de descripción.
unidad de agregación archivística (p. 212) Una entidad de archivo compuesta por múltiples y variados fondos o series de documentales.
No existe tal expresión en el contexto archivístico español. Entendemos como entidad de archivo un agente custodio o institución de archivo. La definición apunta al contenido de un Archivo que conserva más de un fondo.
el reto de los archivos de las entidades locales ante el nuevo marco normativo:
documentos y archivos, documento electrónico, transParencia,
racionalización y sostenibilidad.Ana verdú Peral
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el reto de los archivos de las entidades loca-les ante el nuevo marco normativo: documen-tos y archivos, documento electrónico, trans-Parencia, racionalización y sostenibilidad1.Ana verdú PeralDirectora del Archivo municipal de Córdoba
1
1. los archivos ante la ley de racionalización y sostenibilidad de la adminis-tración local2 (lrsal)
Esta norma, de larga gestación, nace de la mano de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad financiera, con el objeti-vo de ajustar la normativa básica en materia de régimen local a los requerimientos derivados de la aplicación de los principios formulados en aquella de estabilidad pre-supuestaria, sostenibilidad financiera y eficiencia en el uso de los recursos públicos.
En función de estos objetivos, La Ley 27/2013 modifica y reformula diversos artículos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local; del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto re-fundido de la Ley Reguladora de las haciendas Locales, así como de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
El primer cambio a considerar en el articulado de la mencionada norma se esta-blece en el inicio, en la definición del concepto legal de Entidades locales, ya que la nueva redacción del artíc. 3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local establece como tales:
– El municipio.– La Provincia.– La Isla.
1. Al escribirse esta ponencia, aún no se había promulgado la LRSAL, ni la Ley de Transparencia estatal.2. Ley 27/2013, de 27 de diciembre. BOE n.312.
el reto de los archivos de las entidades locales ante el nuevo marco normativo...
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40– Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios, instituidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con esta Ley y los corres-pondientes Estatutos de Autonomía.
– Las Áreas metropolitanas.– Las mancomunidades de municipios.
Quedando excluidas de esta consideración las denominadas EATIM (Entidades de ámbito territorial inferior al municipal: pedanías, aldeas, parroquias, juntas veci-nales, lugares, caseríos), a las que la LRSAL etiqueta como forma de organización desconcentrada del municipio carente de personalidad jurídica (art. 24 bis). Aquellas existentes a la entrada en vigor de la Ley mantendrán su personalidad jurídica, pero deberán presentar sus cuentas en el plazo de tres meses, constituyendo causa de disolución su no presentación. La disolución implica que el personal al servicio de la entidad disuelta se incorpora en el Ayuntamiento, que, a su vez, se subroga en todos los derechos y obligaciones de la EATIm3.
Sería excepcional el caso de que en estas entidades existiese un Servicio de Archivo como tal, cuando no lo hay en muchos de los municipios de los que dependen. A lo más, y con suerte, su Archivo ha sido objeto de atención de un plan provincial o comarcal de Archivos, por lo que, de ejecutarse su desaparición, debería transferirse su Archivo – y el personal a su servicio– al municipio correspondiente.
Respecto a los Archivos existentes en el resto de las entidades locales que siguen teniendo esta consideración (municipios, provincias, comarcas), el problema de su pervivencia dependería de dos cuestiones que son el leiv motiv de la LRSAL:
La competencia atribuida y el servicio reconocido por la Ley.
La sostenibilidad financiera, medida sobre el llamado coste efectivo de los servicios.
1.1. La Competencia y el Servicio en Materia de ArchivosNi en la primitiva Ley de Bases 7/85, ni en el texto modificado por la LRSAL se
cita, en ningún caso, la competencia de “archivo” como propia de los municipios, lo que no es de extrañar ya que sería equivalente a citar entre sus competencias la actividad administrativa. El Archivo, de facto coexiste con las distintas unidades de gestión, es inherente a todo municipio ya que es inconcebible un municipio sin do-cumentos. Pero es más que presumible que tal obviedad no haya sido el motivo de su ausencia en el articulado de las competencias propias de los municipios.
En sentido muy distinto al que consideramos, el Anteproyecto de la LRSAL, en su versión de 14 de noviembre 2012, incluyó la materia de “Promoción de la cultura y
3. LRSAL, Disposición transitoria cuarta.
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41equipamientos culturales. Archivos, bibliotecas y museos.” (artíc. 25.2.o). Con toda probabilidad este enunciado venía a traducir lo que el legislador de la inicial Ley 7/85 condensó en la competencia municipal denominada “Patrimonio histórico-artístico” (25.2e), facultad que en la LRSAL va repartida entre la de Urbanismo (25.2.a): “Pro-tección y gestión del patrimonio histórico”–en clara alusión al Patrimonio monu-mental– , y la competencia reseñada en el epígrafe m): “Promoción de la cultura y equipamientos culturales”. El texto no explicita ninguno, pero es evidente que en lo que respecta a los Archivos, la idea de competencia subyacente estaría limitada a los equipamientos destinados a Archivos municipales históricos, quedando excluidos los edificios destinados a albergar el resto de la red (administrativos e intermedios), que en los grandes municipios sí que tienen ubicaciones diferenciadas.
Aún así, la LRSAL se apresura a aclarar en el apartado siguiente que ”Las com-petencias municipales en las materias enunciadas en este artículo se determinarán por Ley debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera“4. Porque otra cuestión es la relativa a los servicios que la Ley establece que deben prestar los municipios. y entre los señalados tampoco el Servicio de Archivo ha estado presente ni antes ni ahora, en la LRSAL.
De manera paralela al Servicio de Biblioteca Pública, establecido desde aquella para los municipios de más de 5.000 habitantes, esta ha sido una crónica aspiración –nunca conseguida– del colectivo de archiveros municipales. En efecto, la Coordina-dora de Asociaciones de Archiveros ya lo intentó en 2005, cuando el Gobierno ges-taba la Ley de Reforma del Gobierno y de la Administración Local que, finalmente, no llegó a término. Pues bien, la Coordinadora expuso entonces una iniciativa a la FEmP, que fue presentada como alegación al texto del Anteproyecto5, en el sentido de introducir entre los Servicios obligatorios de los municipios el del Archivo, en los siguientes términos:
“Los ayuntamientos de municipios de más de cinco mil habitantes estarán obliga-dos a tener un Servicio de Archivo propio. Dicho Servicio de Archivo deberá dispo-ner de personal técnico y cualificado en número suficiente para cubrir las necesidades del Archivo con el apoyo del personal auxiliar y subalterno necesarios. Se regularán por reglamento las titulaciones y la formación que debe tener el personal técnico de los Archivos y las condiciones que este personal ha de cumplir. La dirección de estos
4. LRSAL, artíc. 25.35. Dicha alegación al texto fue presentada en nombre de la FEmP por la vicepresidenta segunda de este organismo, Rosa Aguilar Rivero.
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42Servicios de Archivos ha de ser ejercida por personas con titulación universitaria superior”.
“La dirección administrativa, científica y técnica del Servicio corresponde al Ar-chivero municipal. El Archivero es el responsable del régimen y disciplina del Ser-vicio de Archivo, sus dependencias y material y del personal a su cargo, así como de la calidad del servicio y trabajo técnico realizados. Son funciones, entre otras, del Archivero la conservación del Patrimonio Documental municipal, la dirección del Sistema de Gestión de Documentos y la garantía del acceso de los ciudadanos a la información y a los documentos, velando en todo momento por el cumplimiento de la legislación vigente. “
“El Servicio de Archivo deberá poseer las instalaciones que, en su ubicación y condiciones técnicas específicas, sean las adecuadas para una correcta prestación de sus servicios, en cuanto a la facilidad de tratamiento y acceso a los documentos en él custodiados, así como garantizar su mantenimiento, seguridad y conservación.”
“Los ayuntamientos, de menos de 5.000 habitantes, que no estén obligados a tener Servicio de Archivo propio, deberán establecer las fórmulas adecuadas para el correcto funcionamiento de este Servicio, en cualquier caso bajo la supervisión y dirección técnica de un Archivero titulado superior que podrá ser compartido o depender de las entidades supramunicipales competentes.”
Sobre este último párrafo de la propuesta, la CAA aclaraba:
“La solución que proponemos para los posibles problemas de gestión, “la gestión compartida”, entra de lleno en el concepto de “intermunicipalidad” que, según el propio borrador, es “el ejercicio del derecho de asociación de municipios y demás entes territoriales, como manifestación esencial de su autonomía” y que “permite que las competencias locales, sobre todo las municipales, se queden en ese nivel y no salten a otro superior, por falta de capacidad gestora”.
Desafortunadamente, la alegación no prosperó porque el Anteproyecto de Ley de Reforma del Gobierno y de la Administración Local naufragó, y no ha reflotado en el actual Proyecto de la LRSAL, ni tampoco el concepto de intermunicipalidad.
La cuestión es que, bien por obviedad o por omisión simplemente, la competen-cia de “Archivos” no se encuentra entre las propias de los municipios. Ahora bien, la nueva redacción del artículo 2.1 de la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local establece que:
“(…)la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas (…) según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente
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43al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en aten-ción a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.»
y, más adelante, el artículo 27 especifica:
«1. El Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, podrán delegar en los municipios el ejercicio de sus competencias. La delegación habrá de mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar duplicidades administrativas y ser acorde con la legislación de estabilidad presupues-taria y sostenibilidad financiera.”
habida cuenta de que el Estatuto de Autonomía de Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía), tiene competencia exclusiva (¿?):
• En materia de régimen local (artíc.60), la cual incluye “La determinación de las competencias y de las potestades propias de los municipios y de los demás entes locales” (artíc.60.1c)
• y en materia de Archivos (“Archivos, museos, bibliotecas y demás colecciones de naturaleza análoga que no sean de titularidad estatal”, artíc.68.3.2)
y puesto que la Ley 7/11, de Archivos, Documentos y Patrimonio Documental de la Junta de Andalucía, considera los Archivos de las Entidades Locales parte in-tegrante del Sistema Archivístico de Andalucía (artíc. 40 b), reconociendo a estos como un servicio a prestar por las entidades:
“Artículo 49. Archivos de las entidades locales de Andalucía.
1. Las entidades locales de Andalucía garantizarán la prestación de los servicios de archivo dentro de su ámbito territorial.
(…)
3. Los archivos de las diputaciones provinciales y de los ayuntamientos de mu-nicipios con más de 15.000 habitantes deberán estar a cargo de personal con la cua-lificación y nivel técnico que sea necesario, de acuerdo con la normativa que resulte de aplicación.
4. Las entidades locales podrán mancomunarse para la prestación de los servicios de archivo”.
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44… Parece quedar fuera de dudas que, a pesar del no reconocimiento de los Ser-vicios de Archivos de las entidades Locales por la LRSAL, estos quedan refrendados por las normativas autonómicas del Estado.
En efecto, han sido numerosas las Autonomías que han desarrollado el subsistema de los Archivos de las Entidades Locales en base a su organización comarcal6. Entre ellas:
– Cataluña, cuya Ley de Archivos y Documentos (2001) establece la obligato-riedad del servicio para los municipios de más de diez mil habitantes, habien-do configurado desde 1982 un modelo comarcal de Archivos, interconecta-dos telemáticamente y con programas unificados de gestión documental.
– El País vasco, que cuenta con seis Archivos comarcales.
– Aragón, quien ha combinado la fórmula de Archivos Comarcales para asistir a los Archivos municipales de su demarcación y la del Servicio de Archivos municipales de la Diputación Provincial (zaragoza, particularmente).
Los Archivos comarcales se basan en un modelo de cogestión que ahorra costes sin menoscabar el servicio a la propia administración ni al ciudadano,7 superando la atención puntual del tratamiento documental y beneficiándose de las ventajas pro-pias de una red de Archivos: políticas de equipamientos– depósitos– , aplicativos informáticos, difusión, restauración, digitalización), conservando a la vez su autono-mía y, por supuesto, la titularidad de sus fondos.
Otras Comunidades Autónomas, entre ellas Andalucía como se ha citado más arriba, abogan por los servicios mancomunados:
– valencia. Su ley (2005)8, además de precisar que la contratación de la gestión, conservación y custodia externa de cualquier archivo público sólo tendrá ca-rácter excepcional en casos de urgencia, y establecer la obligatoriedad del ser-vicio de Archivo para los municipios de más de 10.000 habitantes, desarrolla en su articulado la fórmula de servicios mancomunados para la gestión de los archivos municipales de los de menor población.
– También las Islas Baleares, Navarra o Extremadura inciden en sus diferentes leyes de Archivos en los servicios mancomunados de Archivos.
6. ÁNGEL S. BLANCO (2009): “La regeneración de los archivos por la legislación autonómica: del referente cultural al factor organizativo, procedimental e institucional”.7. La regulación de este modelo de cogestión se suele realizar a través de un convenio entre los ayunta-mientos, el consejo comarcal y la Consejería que asuma la competencia en materia de Archivos.8. Ley 3/2005, de 15 de junio, de la Generalitat, de Archivos.
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45Ambos métodos, archivos comarcales o servicios mancomunados, en todo caso ofrecen una solución asumible por las pequeñas entidades locales, alejándose de la infructuosa práctica de las becas o ayudas temporales, la cual acaba convirtiéndose en el velo de Penélope, ya que aquellas difícilmente acaban asumiendo e integrando en sus presupuestos los costes de los archivos.
Una cuestión a reseñar es que las Leyes autonómicas en materia de Archivos no trasladan a las Diputaciones ningún tipo de responsabilidad, asistencia técnica o similar para con los Archivos de municipios pequeños, apostando por otras fórmulas como se ha visto. Este hecho parece traslucir el interés de la Administración Autonó-mica por superar el modelo provincial existente previo o coetáneo a la llegada de la democracia y, consecuentemente, dotar a los Archivos de las Entidades Locales de un rol propio dentro del sistema archivístico autonómico.
Es de justicia destacar, sin embargo, que fueron los Planes Provinciales de Archi-vos desarrollados por las Diputaciones, los que salvaron literalmente muchos de los Archivos de los Ayuntamientos, pequeños y medianos, y que en algunos casos fue su iniciativa la que consiguió que los municipios asumiesen el servicio de Archivo, dotándolo de equipamiento y personal propios. Ubicados dentro de los Planes Pro-vinciales de cooperación municipal, muchas Diputaciones han desarrollado planes de actuación en los Archivos municipales de su ámbito territorial (Sevilla –desde 1981–, huelva– desde 1982–, Jaén, Almería, Córdoba, Granada, Cuenca, vallado-lid, Burgos, León, zaragoza, y un largo etcétera), algunos ocasionales, interrumpidos y/o prestados bajo fórmulas diversas –becas, talleres de empleo– otros, los menos, consolidados en una segunda fase mediante Archiveros de zona (caso de Diputación de Sevilla, por ejemplo), permitiendo de esta manera configurar los Archivos de los pequeños municipios como servicios administrativos y, por tanto, servicios públicos.
Pero el posicionamiento normativo pro autonomía local en general, cambia en la LRSAL, que vuelve a conferir a las Diputaciones un papel emergente, y de tutela y/o prestación de servicios municipales, tal y como establece en sus competencias:
– “La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal (competencia también reconocida por la Ley 7/85) y el fo-mento o, en su caso, coordinación de la prestación unificada de servicios de los municipios de su respectivo ámbito territorial” (artíc.36.1c, nueva competencia).
– “El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los mu-nicipios de su provincia. Cuando la Diputación detecte que estos costes son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, ofrecerá a
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46los municipios su colaboración para una gestión coordinada más eficiente de los servicios que permita reducir estos costes.” (artíc.36.1h).
– A los efectos previstos anteriormente la Diputación “Da soporte a los Ayun-tamientos para la tramitación de procedimientos administrativos y realiza-ción de actividades materiales y de gestión, asumiéndolas cuando aquéllos se las encomienden.” (artíc.36.2d).
en estas competencias, la lrsal no especifica tamaño de población como criterio de intervención.
Disponiendo también que:
– “Cuando la Diputación detecte que los costes efectivos de los servicios pres-tados por los municipios son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, incluirá en el plan provincial fórmulas de prestación unificada o supramunicipal para reducir sus costes efectivos” (artíc. 36.2a). Los costes reales directos e indirectos deberán ser calculados antes del 1 de noviembre de cada año y comunicados al ministerio de hacienda y Adminis-traciones Públicas para su publicación (artíc. 116 ter).
Estas medidas pueden conferir por tanto a las Diputaciones la prestación de los servicios de Archivos comarcales o servicios mancomunados, y de hecho les otorga también el incluirlos dentro de sus Planes Provinciales de Obras y Servicios, en el caso de que los costes efectivos de personal e instalaciones de los Archivos municipa-les/Comarcales/Servicios mancomunados, sean superiores a los prestados por ellas. Nada se dice de la evaluación de los servicios municipales en términos distintos a los económicos: cotas de bienestar social, eficiencia y eficacia administrativa, etc. Así las cosas, los Servicios de Archivos municipales, “deficitarios” en términos económicos, por definición, muy probablemente desembocarán en las mencionadas fórmulas de prestación unificada mediante externalización de los mismos… salvo que las plan-tillas de las Diputaciones incrementen exponencialmente las plazas de archiveros de zona.
A destacar en la LRSAL una nueva competencia propia de las Diputaciones: la prestación de los servicios de administración electrónica en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes (artíc. 36.1.g), facultad esta que en un horizonte inminente también afectará inevitablemente a los Servicios de Archivos de estas poblaciones, puesto que estos servicios integran –sí o sí– los Sistemas de ges-tión de documentos Electrónicos (EDmS) y los Sistemas de gestión de documento electrónicos de archivo (ERmS).
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472. los archivos de las entidades locales y las normativas de administración electrónica
La Administración Local, al igual que el resto de Administraciones, está obligada a transformarse en una administración electrónica regida por los principios de efica-cia y servicio, objetivo que el artículo 103.1 de la Constitución vincula a la legitimi-dad del ejercicio de las potestades administrativas.
Dicha obligación no es nueva, el artículo 70 bis.3 de la Ley 7/85, reguladora de las Bases del Régimen Local, establece la obligación de las entidades locales de “im-pulsar la utilización interactiva de las tecnologías de la información y la comunicación para facilitar la participación y la comunicación con los vecinos, para la presentación de documentos y para la realización de trámites administrativos, de encuestas y, en su caso, consultas ciudadanas”.
También la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con-tiene un claro mandato a las Administraciones Públicas para impulsar “el em-pleo y la aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y te-lemáticos” en el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias. Finalmente, la ley 11/2007 de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, reconoce el derecho de ciudadanos y ciudadanas a relacionarse con las Administraciones Públicas por medios electrónicos y desarrolla la obligación de las Administraciones Públicas de utilizar las tecnologías de la información.
De la mano de la Ley, El Esquema Nacional de Interoperabilidad9 (ENI), en-marca las medidas organizativas y técnicas necesarias con el fin de garantizar la in-teroperabilidad en relación con la recuperación y conservación de los documentos electrónicos a largo de su ciclo de vida. En concreto, su art. 21.i), señala que deben aprobarse medidas para “la coordinación horizontal entre el responsable de la ges-tión de documentos y los restantes servicios interesados en materia de archivos” – distinción preocupante– garantizándose su conservación y recuperación a medio y largo plazo, mediante las oportunas transferencias de los expedientes entre los dis-tintos repositorios, “de acuerdo con lo establecido en la legislación en materia de Archivos”.
La norma ENI dispone el desarrollo de una serie de Normas Técnicas de Intero-perabilidad10 que son de obligado cumplimiento por parte de las Administraciones
9. Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica. BOE n. 25, de 29 de enero del 2010.10. Disponibles en el Portal de Administración Electrónica: http://administracionelectronica.gob.es/pae_home/pae_Estrategias/pae_Interoperabilidad_Inicio/pae_Normas_tecnicas_de_interoperabili-
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48públicas. Dentro de este conjunto de Normas Técnicas de Interoperabilidad, las re-lativas al documento electrónico, al expediente electrónico, a la digitalización de do-cumentos en soporte papel, a los procedimientos de copiado auténtico y conversión y a la política de gestión de documentos electrónicos, responden a lo previsto en el citado Real Decreto 4/2010. Al socaire de la Ley de Acceso y de estas NTI, nuestra Ley 7/11, de Documentos, Archivos y Patrimonio Documental de Andalucía11, se hace eco a lo largo de todo su articulado de la impronta de las mismas:
Artículo 27.
3. El Sistema Archivístico de Andalucía promoverá un modelo común de gestión documental acorde con la implantación de la administración electrónica, siguiendo los principios de cooperación y colaboración entre las consejerías competentes en materia de documentos, archivos y patrimonio documental, administración electró-nica y política informática.
Artículo 33.
2. Se entiende también por archivo aquella unidad administrativa o institución que custodia, conserva, organiza y difunde los documentos, incluidos los electróni-cos, en cualquier etapa de su producción o tratamiento, para la gestión administrati-va, la información, la investigación y la cultura.
Artículo 55.
1. Las funciones de la gestión documental se aplicarán en todos los archivos del Sistema Archivístico de Andalucía. Estas funciones incorporarán las nuevas tecnolo-gías propias de la administración electrónica.
Etcétera.
Casi hablando el mismo lenguaje que la Ley 7/11, la Norma Técnica de Inte-roperabilidad de Política de Gestión de Documentos Electrónicos (NTI-PGDE)12 identifica los procesos de la gestión de documentos en el marco de la administración electrónica y las medidas organizativas y técnicas a adoptar por las Administraciones públicas con el fin de garantizar la interoperabilidad en relación con la recuperación y conservación de los documentos electrónicos a largo de su ciclo de vida.
dad.html#.Uv5mImJ5P84 11. Ley 7/2011, de 3 de noviembre, de Documentos, Archivos y Patrimonio Documental de Anda-lucía. BOE nº 286, de 28 de Noviembre de 2011.12. Resolución de 28 de junio de 2012, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Política de gestión de documentos electró-nicos. BOE nº 178, de 26 de julio de 2012.
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49Consciente de la realidad actual, la Norma advierte en su ámbito de aplicación que sus directrices podrán aplicarse en entornos híbridos en que convivan documen-tos en soporte papel y documentos electrónicos, estableciendo que:
– La política de gestión de documentos electrónicos se integrará en el marco general de gestión de documentos.
– Aplicará los criterios, métodos de trabajo y de conducta generalmente reco-nocidos, así como los estándares y buenas prácticas nacionales e interna-cionales aplicables para la gestión documental.
– La NTI dedica un epígrafe, el Iv, a lo que llama “Actores involucrados”, y en ellos distingue entre
a) el personal responsable de la planificación, implantación y adminis-tración del programa de tratamiento de documentos y sus operacio-nes, cualificado, dedicado e instruido en gestión y conservación docu-mental y que participará en el diseño, implementación y actualización de los sistemas de gestión y conservación documental.
b) el personal implicado en tareas de gestión de documentos electró-nicos que aplicará lo establecido en la política a través del programa de tratamiento implantado.
Podría deducirse que el legislador está hablando, en el apartado a) de los Archive-ros, y en el b) de técnicos informáticos y de organización administrativa en general, pero ¿por qué no cita el legislador a los Archiveros, cuyo cuerpo facultativo lleva más de 150 años presente en la Administración Pública– y en las CCAA desde su crea-ción– y en las plantillas de los grandes municipios de la Administración Local?, ¿por qué considera que ese personal, “cualificado, dedicado e instruido en gestión y con-servación documental” no lo está en la gestión de documentos electrónicos?, ¿cómo es posible que desgranando la NTI toda una serie de conceptos clásicos y exclusivos de nuestra competencia profesional no nos reconozca ex professo como uno de los “Actores involucrados”? En este escenario de la Administración electrónica, ¿es que tendremos que luchar por el papel que siempre hemos tenido?
La NTI- PGDE, es todo un compendio sintético de las labores clásicas del Archi-vero, ya que desgrana todos sus ítems:
– Tratamiento documental: “se aplicará de manera continua sobre todas las etapas o periodos del ciclo de vida de los documentos y expedientes electró-nicos para los que garantizará su autenticidad, integridad, confidencialidad, disponibilidad y trazabilidad; permitiendo la protección, recuperación y con-servación física y lógica de los documentos y su contexto” (Epígrafe v.2).
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50– Procesos de Gestión de documentos electrónicos (Epígrafe vI):
• Clasificación de documentos: estableciendo que incluirá “la clasificación fun-cional de acuerdo con el cuadro de clasificación de la organización.” (Epígrafe vI.3).
• Descripción de documentos (metadatos).
• Acceso a los documentos.
• Transferencia de documentos, y responsabilidades en cuanto a su custodia.
• Calificación de los documentos: Determinación de los documentos esencia-les, valoración de documentos y determinación de plazos de conservación, según dictamen de la autoridad calificadora.
• Destrucción o eliminación de los documentos: “atenderá a la normativa apli-cable en materia de eliminación de Patrimonio Documental”.
• Conservación
• Archivo electrónico.
¿oPortunidad o amenaza? Claramente, oportunidad. y para ello hemos de contar con una serie de herra-
mientas básicas:
a) la Formación y la ProFesión.
Si alguien tiene formación en nuestras instituciones sobre los términos que ma-neja la Administración electrónica somos nosotros, los Archiveros. Ahora tenemos la gran oportunidad de demostrar lo que venimos haciendo desde hace mucho tiempo: gestión documental, y que se nos identifique también por esta función. No es que reneguemos del clásico y digno nombre de nuestra profesión, pero hace tiempo que nos ha sobrevenido el otro, el de gestores, porque hace tiempo también que ya no somos “tenderos documentales” (descarga del producto– recepción del producto–inventario en almacén– despacho del producto). Utilicemos por tanto, al menos, nuestro nombre compuesto, pero utilicémoslo (así lo están haciendo ya algunas aso-ciaciones), porque si no lo hacemos, habrá quien se apodere de él y entonces no nos van a reconocer ni admitir en el club de la administración electrónica, y fuera de él… sólo tendremos cabida en un museo documental…
y pisemos con fuerza, porque una vez leída la Ley 11/2007, la NT citada, o cual-quiera de las que tratan monográficamente del documento o expediente electrónico, de las copias de ellos, o de sus metadatos, es deducible afirmar que nos necesitan. Ninguna Administración conseguirá poner en marcha con éxito el compendio de
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51normas que compone la administración electrónica, si no cuenta con la conjunción de esfuerzos de informáticos, gestores, administrativistas y archiveros, con una distri-bución clara de responsabilidades. No es que tengamos que liderar el proyecto, no, el proyecto debe ser corporativo y como tal liderado e impulsado por el poder político- ejecutivo. Pero tenemos que estar en él y reclamar nuestro lugar en las comisiones o grupos de trabajo de la Administración electrónica.
b) adscriPción orGÁnica adecuada
La Administración Local se ha visto, como el resto, inmersa en un nuevo escena-rio de gestión pública dibujado por la e-Adminstración, que le conmina a satisfacer de manera inmediata y continuamente renovada, los requerimientos de la sociedad a la que prestan sus servicios. Este panorama le ha obligado a emprender cambios importantes en su organización, no en vano esta es una de sus potestades. Uno de los más significativos se ha producido en el concepto de la gestión administrativa que ha evolucionado hacia el más amplio de producción administrativa, comprensivo de un ciclo completo que integra tres subsistemas de gestión: Registro, Gestión documental y de expedientes y Gestión de Archivo. Esta nueva concepción se ha materializado en los organigramas de nuestros Ayuntamientos, que, desde hace tiempo han visto deslizarse a los Archivos desde las seculares áreas de Cultura hacia otras puramente de gestión o transversales (Innovación, Presidencia), requiriendo en la actualidad una ubicación orgánica en área compartida con los servicios de Registro e Informática.
c) la ordenanza de administración electrónica
hay pocas entidades locales, grandes y pequeñas, que no tengan aprobada ya una Ordenanza de Administración Electrónica. El Anexo a la Guía práctica de la Ley 11/200713 (2010) ofrece un claro esquema de articulado y modelos de la misma, y últimamente la mesa de Trabajo de la Administración Local ha trabajado en los requerimientos que ha de contemplar una OAE, recogidos en la última publicación de ésta: “Requisitos archivísticos en la implantación de la administración electrónica de las entidades locales”.14
Pues bien, estas ordenanzas han de ser una herramienta fundamental para que la Unidad de Gestión Documental y Archivos consolide en la Entidad su lugar en la Administración Electrónica, y, en suma en la Administración, porque a corto plazo no existirá otra.
13. Recurso en línea [15/1/2014]: http://administracionelectronica.gob.es/pae_home/pae_Bibliote-ca/pae_PlanesEstrategicos/pae_PE_ambito_Entidades_Locales#.Uv0wC2J5P84 14. mesa de Trabajo de Archivos de la Administración Local. 2012. Recurso en línea: [15/1/2014]: http://eprints.rclis.org/18483.
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52Los Archiveros debemos intervenir en buena parte de su articulado, y en concre-to, tal y como desarrolla exhaustivamente el trabajo de la mesa citado, en los artícu-los de la OAE que tocan los conceptos siguientes:
responsabilidad sobre el sistema de gestión de documentos y archivo elec-trónico.
– Co–responsabilidad de los servicios municipales de Gestión Documental– Archivos e Informática en las políticas de creación y conservación del Archivo Electrónico.
– Dependencia orgánica del Archivo Electrónico, como conjunto documental, del servicio de Gestión Documental y Archivos de la Entidad.
– Establecimiento de su unicidad y propiedad de la Administración municipal.
– Incorporación del Archivo Electrónico al sistema de gestión de documentos del Ayuntamiento y a las normativas vigentes en materias de gestión de do-cumentos y Patrimonio documental.
identificación de documentos, expedientes electrónicos y tipología docu-mental.
– Las definiciones de la Ley y sus respectivas NTI son muy precisas sobre do-cumento y expediente electrónico, y también sobre conceptos clásicos de la tradición documental, como copias, compulsa electrónica, certificaciones, sistemas de autenticación, descripción (metadatos), que la OAE debe así mis-mo precisar.
– Las NTI inciden en la obligación de identificar cada documento y cada expe-diente con un código identificativo único y persistente, a lo largo de toda la vida, y de establecer una relación de pertenencia entre ambos. En la construc-ción de esta signatura electrónica el Archivero debe incidir en la conveniencia de incorporar el código de la serie a la que pertenece, basado en el cuadro de clasificación funcional de la organización, código que debe de captarse ade-más para sus metadatos15.
– El Archivero también hará una gran aportación si facilita al Registro (imput del Sistema de AE) un listado de tipos básicos de documentos (solicitudes, re-soluciones, informes, etc.), para que realice la operación primordial de iden-tificación a su llegada/salida. Esta –la tipología– deberá incorporarse como
15. En este sentido la propuesta del Archivo municipal de Córdoba ha sido: nº entidad (código RAEL)/ nº de unidad de gestión/código del cuadro de clasificación de la serie más funcional del presu-puesto de gastos/año de inicio de tramitación/ nº correlativo (reiniciado cada año).
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53metadato al documento y será la base para la normalización (formularios y plantillas de documentos, que irán asociados al catálogo de procedimientos), cuestión esta que deberá reseñar la OAE.
la clasificación
Tal y como se recoge más arriba, la NTI-PGDE establece “la clasificación funcio-nal de acuerdo con el cuadro de clasificación de la organización”16. Toda vez que la clasificación constituye una función archivística esencial, la implicación del Archivo es obvia, debiendo proporcionar este dicha clasificación y así reseñarse en la OAE, junto con la disposición de que el catálogo unificado de procedimientos administra-tivos estará relacionado con el cuadro de clasificación del archivo, esto es, el funcional de la actividad administrativa municipal.
4. descripción /metadatosRevelados como esenciales para la gestión documental electrónica, y establecidos
por el ENI, las NTI y por las Normas ISO 23081, los metadatos, los datos estruc-turados, siempre han sido utilizados por los Archiveros. Además de los metadatos establecidos como obligatorios (los que aseguran su identificación en el contexto ad-ministrativo y garantizan su autenticidad, fiabilidad, integridad, originalidad o copia, etc.), el Archivero indicará la inclusión automatizada de metadatos asociados relativos a la clasificación, acceso y valoración, funciones en las que la OAE debe establecer la responsabilidad del Archivo.
Un último apunte: la inevitable conexión entre valoración, acceso y Transparen-cia. Una vez más los Archiveros, junto con otros “actores” (juristas, administrativis-tas, etc.) estamos inevitablemente implicados. Una vez más: Oportunidad. Ahora o nunca.
16. Epígrafe vI.3.
la ley de transParencia, acceso a la inFormación y buen Gobierno y sus eFectos en el Ámbito de aPlicación
del derecho de acceso a los documentos y a la inFormación
Concepción Barrero Rodríguez
TRIA Nº 19. 2015I.S.S.N. 1134-1602 - Pags. 57-76
la ley de transParencia, acceso a la inForma-ción y buen Gobierno y sus eFectos en el Ám-bito de aPlicación del derecho de acceso a los documentos y a la inFormaciónConcepción Barrero RodríguezCatedrática de Derecho Administrativo. Universidad de Sevilla
i. consideraciones PreliminaresLa Ley 19/2013, de 9 de diciembre, Transparencia, acceso a la información pú-
blica y buen gobierno (LTBG), pendiente, en el momento en el que se redactan estas líneas, de su entrada en vigor1, incorpora, entre otras medidas relevantes, una nueva regulación del derecho de acceso a la información pública, llamada a sustituir a la establecida en el artículo 37 de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (LRJ-PAC). Un precepto con el que, a pesar de sus lagunas y deficiencias suficien-temente destacadas por la doctrina2, nuestro ordenamiento dio un paso adelante importante en la regulación de este derecho. Como expresa el Preámbulo de la Ley recién estrenada, la norma “no parte de la nada ni colma un vacío absoluto, sino que ahonda en lo ya conseguido, supliendo sus carencias, subsanando sus deficiencias y creando un marco jurídico acorde con los tiempos y los intereses ciudadanos”.
Este trabajo tiene como objeto la exposición de los aspectos más relevantes de la nueva norma en el ámbito de aplicación del derecho de acceso a la información3.
1. La Disposición Final 9ª de la Ley dispone que disposiciones relativas tanto a la publicidad activa como a la pasiva entrarán en vigor al año de su publicación,2. Como demuestran, entre otros, los estudios de J.F. mESTRE DELGADO “Derecho de acceso a los archivos y registros administrativos” (S. mUChOz mAChADO (Dir), Diccionario de Derecho Ad-ministrativo, Tomo I, Ed. Iustel, madrid, 2005, págs. 858-861) o E. GUIChOT Publicidad y privacidad de la información administrativa, ‘Ed. Thomson-Civitas, Navarra, 2009, págs. 200-05’, y “Transparencia y acceso a la información pública en España: Análisis y propuestas legislativas” (Fundación Alternativas, madrid, 2011, págs. 15 y 28).3. Un desarrollo de la materia puede encontrarse en los Capítulos III y vI, de los que soy autora, de la obra coordinada por E. GUIChOT, Transparencia, Acceso a la información pública y Buen gobierno. Es-tudio de la Ley 19/2013, de 9 diciembre, Tecnos, madrid, 2014, págs. 63-96 y 199-246, respectivamente.
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58Diferenciaré para ello entre los elementos subjetivos del derecho: quien puede so-licitar la información y quien viene obligada a facilitarla, y su contenido. Debe advertirse que estamos ante un tema complejo e importante en el que no es posible profundizar en las páginas necesariamente breves de este estudio. me limitaré pues a dejar constancia de sus características más destacadas. Prescindiré, no obstante, de cualquier reflexión sobre los límites del derecho de acceso a la información con fundamento en la tutela de los intereses recogidos en el artículo 14 de la propia Ley, y muy especialmente en la protección de datos personales en los términos previstos en el precepto siguiente. Se trata de un tema fundamental que ya ha sido analizado por E. GUIChOT a cuyo estudio me remito4.
ii. asPectos subJetivos del derecho
1. Los titulares del derecho de acceso a la informaciónEl artículo 12 de la LTBG es claro en su reconocimiento de este derecho a “todas
las personas”, lo que supone una novedad importante en su comparación con los artículos 105 b) de la Constitución y 37.1 de la LRJ-PAC en los que los titulares del derecho son los ciudadanos5. En consecuencia, tanto las personas físicas, como las jurídicas, tanto las públicas como las privadas, tanto las nacionales como las extran-jeras pueden ejercer el derecho, sin necesidad además de acreditar ningún interés al respecto, toda vez que el artículo 17.3 de la propia LTBG no exige la motivación de la solicitud de acceso, lo que no quiere decir, sin embargo, que quien la formula no pueda exponer, si lo estima conveniente, las razones en las que se basa.
2. Los sujetos vinculados por el derecho de acceso a la informaciónLa determinación de los sujetos sometidos a la LTBG ha sido una de las cuestio-
nes que más se ha discutido durante el proceso de la elaboración de la norma en un contexto político y social, del que los propios medios de comunicación irán dando cuenta, favorable a la extensión subjetiva de los mandatos de una disposición que será percibida como un instrumento importante en la lucha contra la corrupción y la des-afección ciudadana hacia las instituciones públicas. De hecho, el ámbito inicialmente delimitado en el Proyecto de Ley aprobado por el Gobierno será objeto de modifi-caciones importantes en el Congreso de los Diputados, en donde se incorporarán a
4. “Capítulo Iv” de la obra coordinada por él mismo Transparencia, Acceso a la información pública y Buen gobierno. Estudio de la Ley 19/2013, de 9 diciembre, op. cit., págs. 97-142.5. Es cierto no obstante que la jurisprudencia, en términos que carecen aquí de interés, había mati-zado esta regla admitiendo el ejercicio de este derecho por parte de extranjeros y de personas jurídicas. véase sobre el particular S. FERNÁNDEz RAmOS, El acceso a la información en el Proyecto de Ley de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, monografías de la Revista aragonesa de Administración Pública, págs. 241-3.
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59la norma la Casa real así como entidades privadas receptoras de fondos públicos6. Ahora bien, la integración de estos últimos sujetos en el ámbito de aplicación de la Ley no es plena. Su sujeción se circunscribe, como determina el artículo 3, a “las dis-posiciones del Capítulo II de este Título”; esto es, al régimen de la publicidad activa y no, a contrario sensu, al del derecho de acceso a la información, objeto del Capítulo III del mismo Título. El estudio va a centrarse, por consiguiente, en los sujetos del artículo 2.1 que son los afectados por la nueva regulación del derecho de acceso a la información. Son los siguientes:
1) “La Administración General del Estado, las Administraciones de las Comuni-dades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y melilla y las Entidades que integran la Administración local”.
Esto es, la LTBG vincula a todas las Administraciones territoriales: Estado, Co-munidades Autónomas, municipios y Provincias, así como al resto de las entidades locales determinadas en el artículo 3.2 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del régimen local7.
2) “Las Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social así como las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales colaboradoras de la Seguridad Social”.
No está, desde luego, de más la mención específica de la letra b) del artículo 2.1 a las “Entidades gestoras de la Seguridad Social” aunque tampoco era necesaria, toda vez que en su condición de “Entidades de Derecho Público” encajan plenamente en otros apartados del precepto. Igual sucede con los servicios comunes de la Seguridad social. No ocurre lo mismo, sin embargo, con las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales que en su condición de asociaciones de empresarios sin ánimo de lucro que tienen por objeto “colaborar en la gestión de la Seguridad Social, sin perjuicio de la realización de otras prestaciones, servicios y actividades que les
6. Las determinadas concretamente en el artículo 3.1: “a) Los partidos políticos, organizaciones sin-dicales y organizaciones empresariales. b) Las entidades privadas que perciban durante el período de un año ayudas o subvenciones públicas en una cuantía superior a 100.000 euros o cuando al menos el 40 % del total de sus ingresos anuales tengan carácter de ayuda o subvención pública, siempre que alcancen como mínimo la cantidad de 5.000 euros”.7. Esto es, Comarcas, Áreas metropolitanas y mancomunidades de municipios. Cabe notar que con la reforma del precepto por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y sostenibilidad del Régimen local, han desparecido del listado las Entidades de ámbito territorial inferior al municipio, toda vez que pasan a ser, como las define el nuevo artículo 24.bis), “una forma de organización des-concentrada del mismo para la administración de núcleos de población separado”. No obstante, la Ley permite el mantenimiento, dándose ciertos requisitos, de las existentes.
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60sean legalmente atribuidas”8, deben ser consideradas “sujetos de naturaleza privada” aún cuando realizan una actividad pública9. La inclusión de las mutuas en artículo 2.1.b) de la LTBG resulta por tanto, atendida su naturaleza, plenamente acorde con el propio criterio delimitador del ámbito de aplicación de la Ley, que no es otro que el del sometimiento a sus mandatos de todas las entidades que presten un servicio público o ejerzan una función pública, aún cuando, como es el caso, tengan carácter privado. Ahora bien, a diferencia de lo que sucede con las entidades gestoras y servi-cios comunes de la Seguridad social, la mención expresa a las mutuas era necesaria, dado que su condición de sujetos privados no hubiera permitido entenderlas inclui-das en las cláusulas generales de las letras c) y d) del propio artículo 2.1 a las que me refiero seguidamente.
3) “Los organismos autónomos, las Agencias Estatales, las entidades públicas em-presariales y las entidades de Derecho Público que, con independencia funcional o con una especial autonomía reconocida por Ley, tengan atribuidas funciones de re-gulación o supervisión de carácter externo sobre un determinado sector o actividad”. Comprende así la letra c) del artículo 2.1 la amplia diversidad de organismos públi-cos estatales que resultan de las Leyes 6/1997, de Organización y funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) y 28/2006, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos, así como de la normativa propia de los de-nominados organismos reguladores independientes. A estas entidades deben sumarse las previstas en la letra d) que incorpora al ámbito de aplicación de la norma a todas las “Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia, vinculadas a cualquiera de las Administraciones Públicas o dependientes de ellas, incluidas las Universidades Públicas”.
En definitiva, todas las entidades públicas están sujetas a la LTBG. En realidad, y si bien se piensa, con la letra d) hubiera sido suficiente. La c) no incorpora a la nor-ma a ninguna entidad que no hubiera quedado incluida en ella en su condición de entidad de Derecho público de las previstas en el apartado siguiente.
4) “Las Corporaciones de Derecho Público en lo relativo a sus actividades sujetas al Derecho Administrativo”.
El sometimiento de estas entidades a la Ley, reconocido en la letra e) del artículo 2.1, no es pleno. Se limita a aquella parte de su actividad que constituya el ejercicio de funciones públicas, quedando, por consiguiente, al margen de ella la de naturale-za privada regida por normas de tal carácter. La Disposición Adicional 3ª de la Ley
8. Artículo 69 del RDLeg. 1/1994, Texto refundido del Régimen general de la Seguridad social.9. Esta es la naturaleza que les atribuye el propio Tribunal Supremo en Sentencia, por ejemplo, de 17 de julio de 2012 (RJ 7910), expresivas de otras muchas en el mismo sentido.
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61prevé que “para el cumplimiento de las obligaciones previstas en el Título I” estas Corporaciones pueden “celebrar convenios de colaboración con la Administración Pública correspondiente o, en su caso, con el organismo que ejerza la representación en su ámbito concreto de actividad”.
5) Las sociedades mercantiles “en cuyo capital social la participación, directa o indirecta, de las entidades previstas en este artículo sea superior al 50 por 100”.
Cabe reparar, ante todo, en que el criterio determinante de la sumisión de estas sociedades a la LTBG en la letra g) del artículo 2.1 radica en el control público re-sultante únicamente de la titularidad del capital social, cuando ese control, como re-conocen muchas disposiciones vigentes, puede derivar de otros factores10. De hecho, durante el proceso de elaboración de la norma se alzaron voces favorables a la modi-ficación de este precepto a fin de que incorporase el concepto de “poder adjudicador” del artículo 3.1.h) del RDLeg. 3/2011, del Texto Refundido de Contratos del Sector Público (TRLCSP)11. De esta forma, el precepto hubiera alcanzado a todas las socie-dades mercantiles controladas por alguna de las entidades públicas determinadas en el propio artículo 2.1.
Debe también llamarse la atención sobre como el artículo 2.1.g) se refiere, sin más, a las “sociedades mercantiles” de capital público mayoritario, incluyendo así en su ámbito a las entidades de estas características que prestan servicios públicos, que desarrollan cometidos públicos, pero también a las que ejercen una actividad pura-mente industrial o mercantil, como, por ejemplo, Paradores de España. La inclusión de estas últimas sociedades en el ámbito de aplicación de esta Ley es muy discutible dado que difícilmente podrá hallarse en ellas esa vinculación de su objeto con un servicio o competencia pública. En definitiva, el artículo 2.1.g) sólo debería alcanzar a las sociedades que prestan servicios públicos, que desarrollan cometidos públicos. Su interpretación literal conduce, sin embargo, a un resultado diferente.
5) “Las fundaciones del sector público previstas en la legislación en materia de fundaciones”.
El artículo 2.1.h) de la LTBG es claro en la inclusión en la norma de “las fun-daciones del sector público previstas en la legislación en materia de fundaciones”.
10. Como puede comprobarse en el artículo 2.1 de la Ley 4/2007, de Transparencia de las relaciones financieras entre las Administraciones Públicas y las empresas públicas, o en los artículos 1.1.b) de la Ley 4/2006, de Transparencia y Buenas prácticas en la Administración Pública gallega y 2 de la Ley foral 11/2012, de la Transparencia y del Gobierno abierto.11. En este sentido se pronunció, por ejemplo, el Observatorio de la Contratación Pública en su “Par-ticipación en la consulta pública sobre el Anteproyecto de Ley de Transparencia, acceso a la información y buen gobierno”.
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62Ahora bien, lo que ya no está tan claro es cuales son exactamente las fundaciones que integran esta categoría jurídica. Es evidente que el precepto se refiere, aquí no deben suscitarse dudas, a las fundaciones definidas en el artículo 44 de la Ley 50/2002, de Fundaciones y preceptos autonómicos de contenido equivalente12. Esto es, las “que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de la Adminis-tración General del Estado, sus organismos públicos o demás entidades del sector público estatal” o las “que su patrimonio fundacional, con un carácter de permanen-cia, esté formado en mas del 50 por 100 por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades”. Unas fundaciones que se caracterizan, por tanto, por dos notas: la naturaleza pública del fundador y el carácter igualmente público de las aportaciones o del patrimonio fundacional13. Las entidades así definidas, sujetas a un régimen jurídico singular integrado por normas tanto de Derecho Público como Privado, pertenecen además al sector público en aplicación de los artículos 3.3 de la Ley 47/2003, General presupuestaria14 y 2.3.1.f ) del TRCSP.
más discutible es, sin embargo, que puedan integrarse en el ámbito de aplicación del artículo 2.1.h) de la LTBG un conjunto de fundaciones de iniciativa pública que, sin embargo, no encajan en ese concepto de “fundación del sector público” que, a partir de la Ley 50/2002, se ha impuesto en nuestro Derecho. Un somero análisis de la realidad permite constatar la existencia de fundaciones públicas que, como es el caso de las sanitarias o las del Patrimonio nacional, están sujetas a un régimen jurídico singular; de fundaciones, de otra parte, de iniciativa pública, muy antiguas y casi siempre vinculadas a la gestión de instalaciones culturales, que están sujetas a las normas generales de la Ley de Fundaciones –las denominadas fundaciones priva-das de la Administración–; y de fundaciones finalmente puramente privadas creadas por la Administración al amparo ya de las Leyes de Fundaciones de 1994 y 2002, y, más frecuentemente, de las disposiciones autonómicas en la materia, sobre todo, en aquellas Comunidades Autónomas en las que sus normas reguladoras, no obstante reconocer a la Administración Pública capacidad para fundar, no establecen un régi-men jurídico especial para esta clase de fundaciones15.
12. Entre otros, artículo 55 de la Ley 10/2005, de Fundaciones de Andalucía.13. Otras dos condiciones importantes completan estas notas definitorias: La necesaria “designación por las entidades del sector público estatal de la mayoría de los miembros del patronato” (artículo 45) y su adscripción a la satisfacción de “actividades relacionadas con el ámbito competencial de las entidades del sector público estatal fundadoras” (artículo 46.1).14. También numerosas normas autonómicas las incluyen en su sector público, como es el caso del artículo 52.2 de la Ley 9/2007, de Administración de la Junta de Andalucía.15. Sobre la tipología de Fundaciones descrita véase J.C. ALLí TURRILAS Fundaciones y Derecho Administrativo, marcial Pons, madrid, 2010, págs. 422-6.
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63Las dudas que aquí pueden suscitarse derivan de la propia discusión existente so-bre el carácter público de algunas fundaciones. Una cuestión sobre la que las normas no se pronuncian y que enfrenta a la doctrina especializada16. Sólo pues el análisis de las características concretas y régimen jurídico propio de cada una de ellas permitirá determinar su eventual pertenencia al sector público. Existen, de hecho, algunos supuestos concretos en los que la cuestión parece resuelta en términos favorables a esa integración, como es el caso de las fundaciones públicas sanitarias17, o en los que por el contrario, como ocurre con las fundaciones del Patrimonio nacional, la balanza parece inclinarse del lado de su exclusión18. Confiemos en que la aplicación de la LTBG pueda depararnos la clarificación necesaria en una materia en la que, insistimos, el problema no está tanto en la regla acogida por esta disposición, cuanto en la confusión existente en la delimitación de las fundaciones que se integran en el sector público, lo que, en buena medida, ha de resolver el Derecho de Fundaciones.
6) Las asociaciones entre Administraciones y entidades públicas.
El artículo 2.1.i) de la LTBG incorpora también a su ámbito de aplicación a “las asociaciones constituidas por las Administraciones, organismos y entidades previstos en este artículo”, incluidos los órganos de cooperación a los que se refiere el artículo 5 de la Ley 30/1992; esto es, las Comisiones bilaterales y Conferencias sectoriales entre Estado y Comunidades Autónomas “en la medida en que, por su peculiar na-turaleza y por carecer de una estructura administrativa propia, le resulten aplicables las disposiciones de este Título. En estos casos, “el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la presente Ley serán llevadas a cabo por la Administración que ostente la Secretaría del órgano de cooperación”.
7) La aplicación de la LTBG a otros Poderes del Estado.
La LTBG es igualmente aplicable, artículo 2.1.f ), a “la Casa de su majestad el Rey, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional y el Con-sejo General del Poder Judicial, así como el Banco de España, el Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Económico y Social y las instituciones autonómicas análogas, en relación con sus actividades sujetas al Dere-cho Administrativo”.
16. Baste tener simplemente en cuenta que m.Tª. CARBALLEIRA postula la integración de las lla-madas funciones privadas de la Administración en el sector público (Fundaciones y Administración Pú-blica, Atelier, Barcelona, 2009, págs. 113-4 y 119-21), solución a la que, sin embargo, se oponen J.L. PIñAR mAñAS y A. REAL PÉREz (El Derecho de fundaciones y voluntad del fundador, Ed. marcial Pons, madrid, 2000, Capítulo X).17. En tal sentido, Disposición Adicional 2ª de la Ley 12/2006, de Fundaciones de interés gallego. 18. m. mESA vILA, Fundaciones del sector público andaluz, Instituto andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2009, 2009, pág. 34.
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64Debe repararse en que la inclusión de estas instancias en el ámbito de aplicación de la norma solo alcanza a “sus actividades sujetas a Derecho Administrativo”. Una actividad, tal es la regulada por esta rama del ordenamiento jurídico, auxiliar o de apoyo al servicio de la función constitucional o estatutaria propia de cada uno de estos órganos. Su concreción exige naturalmente el análisis pormenorizado del or-denamiento de cada uno de ellos. Ese examen permite concluir que son las materias de personal19, gestión patrimonial y contratación20 las que concentran, en definición ofrecida por el Tribunal Supremo, la mayoría de esos actos “de carácter instrumen-tal y naturaleza administrativa”21, atribuidos además en su control a la jurisdicción contencioso-administrativa por el artículo 1.3.a) y b) de la Ley reguladora de esta jurisdicción. En cualquier caso, debe advertirse que toda afirmación general sobre el particular ha de tomarse con cautela, dado que en el artículo 2.1.f ) de la LTBG aparecen sujetos de naturaleza muy diferente y con regulaciones muy dispares, de tal forma que si de muchos de ellos, por ejemplo del Congreso de los Diputados o del Tribunal Constitucional, puede efectivamente mantenerse el carácter auxiliar de la actuación sujeta al Derecho Administrativo; en otros casos, como ocurre con el Con-sejo de Estado, esta rama del Derecho es la que fundamentalmente sirve al ejercicio de la función consultiva que le es propia.
ha de advertirse también en que no siempre la actividad desarrollada por estas instituciones en esos ámbitos de la contratación, la gestión patrimonial o el personal a su servicio, se realiza conforme a normas de Derecho Administrativo, toda vez que sus disposiciones reguladoras les permiten, en la generalidad de los casos, contratar personal laboral22 y no cabe excluir que cuenten, bajo ciertas condiciones, con la fa-cultad de celebrar contratos privados. Ello explica que tanto doctrinalmente23 como
19. Como puede comprobarse en el Acuerdo de 27 de marzo de 2006 adoptado por las mesas del Congreso de los Diputados y el Senado en reunión conjunta por el que aprueban el Estatuto de Perso-nal de las Cortes Generales, en los artículos 93 de la Ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas y 96 de la LO 2/1979, del Tribunal Constitucional, o en la regulación que ofrece del personal del Consejo General del Poder Judicial la Ley 6/1985 (en particular, en el Capítulo III del Título v).20. Así el artículo 3.2 del TRCSP incluye en su ámbito de aplicación a la mayoría de las instancias establecidas en el artículo 2.1.f ) de la LTBG. 21. Sentencia, entre otras, de 27 de noviembre de 2009 (RJ 2010/1262).22. véanse, por ejemplo, los artículos 102 de la LO 2/1979, del Tribunal Constitucional y 43.1 del Acuerdo de 5 de julio de 1990, del pleno del Tribunal Constitucional por el que se aprueba el Regla-mento de Organización y personal del Tribunal, o el 4 del Estatuto del Personal de las Cortes Generales.23. E. GUIChOT “El Proyecto de Ley de Transparencia y acceso a la información pública y el mar-gen de actuación de las Comunidades Autónomas”, Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 84, 2012, pág. 104-5.
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65con ocasión de la tramitación parlamentaria de la Ley24, se alzaran voces favorables a la modificación del artículo 2.1.f ) del Proyecto de Ley al objeto de que incluyera expresamente a todos los actos realizados en dichos ámbitos materiales, con inde-pendencia de la norma que los rija. Dicha propuesta no prosperó y el precepto fue aprobado en los términos en los que figuraba en el Proyecto de Ley, con lo que for-zosamente debe entenderse, aunque en modo alguno esté justificado, que la LTBG se aplica a los sujetos determinados en el artículo 2.1.f ) en relación tan sólo con su actividad sometida al Derecho Administrativo, no así respecto de aquella otra que se desarrolle conforme a disposiciones de otra naturaleza.
Debe finalmente indicarse que con la regla adoptada por este precepto pueden suscitarse dudas sobre la inclusión en él de unos actos que, quizás, deberían de haber contado con una mención expresa: los de gestión y control del gasto. No obstante, y en la medida en que insertos en esa actividad materialmente administrativa desarro-llada bajo el principio de legalidad presupuestaria por los distintos Poderes del Esta-do, no se aprecia, en principio, ningún inconveniente para considerarlos incluidos dentro de esas “actividades sujetas a Derecho Administrativo”. La propia LTBG los recoge expresamente en su regulación de la publicidad activa (artículo 8.1).
Tras las consideraciones generales efectuadas, conviene detener brevemente la atención en algunos de los sujetos que aparecen en el listado del artículo 2.1.f ).
a) La Casa real.
La inclusión de “la Casa de su majestad del Rey” en el ámbito subjetivo de apli-cación de la LTBG se produce durante la tramitación parlamentaria de la norma con el apoyo de todos los Grupos parlamentarios que, si bien es verdad que con alcances muy diferentes, formularon enmiendas al Proyecto de Ley en este sentido. Finalmen-te, se impondría la opción favorable a la aplicación de la norma a aquella parte de la actividad de la Casa real sujeta a normas de Derecho Administrativo; actividad que, por consiguiente, procede concretar.
La Casa del Rey se creó por Decreto 2942/1975 y en la actualidad está regulada en el RD 434/1988, objeto de numerosas modificaciones posteriores25. Su artículo 1.1 la define como “el Organismo que, bajo la dependencia de Sm, tiene como mi-sión servirle de apoyo en cuantas actividades se deriven del ejercicio de sus funciones como Jefe del Estado”. Ahora bien, esta disposición no establece el régimen jurídico de sus actos ni prevé remisión alguna en tal sentido. A lo más que se llega es a estable-
24. Como puede comprobarse en la enmienda número 445 del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso al artículo 2.1.f ) del Proyecto de Ley (Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Núm. 19-3, 2 de julio de 2013).25. Las efectuadas por los RRDD 657/1990, 1033/2001, 1183/2006, y 999/2010.
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66cer un deber de actuación “conforme a las técnicas empleadas en la Administración del Estado”26, con “los mismos criterios que los empleados por la Administración del Estado”27, con los mismos criterios que “se siguen” en esta Administración28. Tampo-co la Casa del Rey figura, en estos momentos, en normas generales que, como es el caso del TRCAP, extienden su aplicación a otros Poderes del Estado distintos de la Administración en la medida en que ejerzan funciones materialmente administrati-vas. En suma, la inclusión de la Casa Real en el ámbito de aplicación de la LTBG se realiza de acuerdo con una regla de muy difícil concreción en la práctica. Ello hace dudar sobre su propia idoneidad y, en último término, sobre el verdadero alcance, que probablemente no esté a la altura de la expectativa suscitada, del sometimiento de la Casa del Rey a las exigencias de transparencia que impone la Ley. Debe, no obstante, tenerse en cuenta que la disposición adicional 6ª de la propia LTBG ha atribuido a la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno la competencia “para tramitar el procedimiento mediante el que se solicite el acceso a la información que obre en poder de la Casa de Su majestad el Rey, así como para conocer de cualquier otra cuestión que pudiera surgir derivada de la aplicación por este órgano de las disposiciones de esta Ley”. Tampoco debe perderse de vista, desde otra perspectiva, que buena parte de la información que concierne a la Casa Real vendrá obligada por la norma en la medida en que sea información que tenga por titular a la propia Administración.
b) El Consejo de Estado y el Banco de España.
Llama la atención, desde otro punto de vista, la aparición en la letra f ) del artículo 2.1 del Consejo de Estado y del Banco de España, por cuanto que su inclusión en este apartado del precepto no ha venido sino a reducir una vinculación a la LTBG que, de no ser por esta específica mención, hubiera sido plena al encajar estas institu-ciones en otros apartados del artículo 2.1.
En efecto, el Consejo de Estado, en cuanto que incardinado en la Administra-ción del Estado, hubiera quedado afectado por el principio general de sometimiento de esta Administración a la LTBG de la letra a) del artículo 2.1. Su inclusión, sin embargo, en la letra f ) determina que este órgano constitucional sólo quede sujeto a sus mandatos en aquella parte de su actividad regida, lo que será lo más normal, por el Derecho Administrativo. Cabe reparar además en que en este apartado f ) deben entenderse igualmente comprendidos los Consejos consultivos autonómicos en su
26. Artículo 3.3 en relación con las funciones del interventor.27. Artículo 4.3 en su definición de las funciones propias del Secretario General.28. Con “los mismos criterios que se siguen en la Administración del Estado” ha de confeccionarse, según exige el artículo 11, “una relación de puestos de trabajo”.
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67evidente condición de “institución autonómica análoga”, instituciones que el artícu-lo 2.1.f ) engloba también en su ámbito. Estos consejos, si no fuera por su mención específica en este apartado del precepto, hubieran quedado plenamente vinculados a la LTBG en aplicación igualmente de la letra a).
Sorprende también la inserción en el artículo 2.1.f ) del Banco de España que en su condición, como lo define el artículo 1 de su Ley reguladora29, de “entidad de De-recho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada” en el cumplimiento de sus fines, forma parte de las entidades de Derecho Público a las que se refiere la letras c) del propio artículo 2.1, de tal forma que, si no figurara en la letra f ), hubiera quedado íntegramente sujeto a sus mandatos. Su mención expresa en esta letra implica, sin embargo, que la norma solo le será aplicable cuando opere bajo un régimen de Derecho Administrativo, lo que, como establece la norma que lo regula, sólo ocurre cuando “actúa en el ejercicio de las potestades administrativas”, dado que con carácter general desarrolla sus funciones de acuerdo con el Derecho privado30. Tampoco debe pasar desapercibido el hecho de que la presencia del Banco de España en la lista de sujetos del artículo 2.1.f ) supone, lo que resulta inexplicable, la negación de su condición de Administración Pública en aplicación del apartado segundo del propio precepto que, a los efectos del Título I de la norma, considera “Administraciones Públicas los organismos y entidades incluidos en las letras a) a d) del apartado anterior”.
3. La obligación de suministrar información a los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley
El artículo 4 completa la regulación legal del ámbito de aplicación de la LTBG con la previsión de los “sujetos obligados a suministrar información”, previo reque-rimiento de “la Administración, organismo o entidad de las previstas en el artículo 2.1 a la que se encuentren vinculadas”. Son “las personas físicas y jurídicas que pres-ten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas”. La obligación, como determina el artículo 4.1 in fine, se extiende “a los adjudicatarios de contratos del sector público en los términos previstos en el respectivo contrato”. Esta remisión a lo dispuesto en cada contrato fue fundadamente cuestionada por el Consejo de Estado en su Dictamen 707/2012, de 19 de julio, al Anteproyecto de Ley, en la medida en que deja a “la voluntad de las partes la regulación concreta de esta obligación, pu-diendo llegar a quedar desplazada las previsiones contenidas en el anteproyecto”. Su
29. Ley 13/1994, de Autonomía del Banco de España, objeto de modificaciones posteriores.30. Artículos 1 y 2.1.
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68requerimiento, al que desde el ámbito doctrinal se sumó E. GUIChOT31, no fue, sin embargo, atendido por el Gobierno como tampoco, ya en fase parlamentaria, fueron aceptadas las enmiendas de los Grupos Parlamentarios que incidían en el mismo sentido32.
La LTBG no concreta el contenido de la información que han de suministrar estas personas, se limita a establecer que será “toda la necesaria” para el cumplimien-to por los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley “de las obligaciones previstas en este Título”, obligaciones que habrán de determinarse, por consiguiente, caso por caso. ha de repararse, desde otro punto de vista, en que el artículo 4 no establece el modo en el que los sujetos obligados han de ofrecer la información. En todo caso, se trata de una cuestión que bien puede ser objeto de un futuro desarrollo reglamentario de la Ley. La LTBG tampoco prevé las consecuencias del incumpli-miento de este deber de suministrar información, con lo que, en último término, su correcta aplicación dependerá del buen hacer de los propios sujetos obligados.
iii. el obJeto del derecho de acceso
1. La información pública como objeto del derechoEl artículo 12 LTBG reconoce a todas las personas el “derecho a acceder a la in-
formación pública en los términos previstos en el artículo 105 b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley”. El objeto del derecho es pues la información, lo que constituye una importante novedad dado que, hasta esta Ley, eran siempre los documentos. Así el artículo 37.1 LRJPAC, antes de su reforma por la LTBG, reco-nocía el derecho de acceso a los registros y documentos “que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos”, el 57.1 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio histórico Español (LPhE) garantiza el acceso a “los docu-mentos constitutivos del Patrimonio Documental Español” y el artículo 23.1 del RD 1708/2011 del Sistema español de Archivos (RDA) a “los documentos conservados en los archivos”, regla que es igualmente una constante en el ordenamiento autonó-mico33. También el Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documen-tos públicos se refiere, como explicita su propio título, al “acceso a los documentos”.
31. “El Proyecto de Ley de Transparencia y acceso a la información pública y el margen de actuación de las Comunidades Autónomas”, op. cit., pág. 105.32. En este sentido pueden verse las enmiendas presentadas en el Congreso de los Diputados, núme-ros 124 del Grupo Parlamentario mixto, a instancias de Ezquerra Republicana de Catalunya-Si, 313 del Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia y 449 del Grupo Parlamentario Socialista (Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Núm. 19-3, 2 de julio de 2013).33. valga como muestra de esas disposiciones el 61 de la Ley 7/2011, de Patrimonio documental y Archivos de Andalucía.
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69Rompiendo con esta tradición, la LTBG hace de la información pública el objeto del derecho de acceso, concepto que define en el artículo 13.
Se entiende por información pública “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este Título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. Se trata de una definición que carece de precedentes claros en normas anteriores y que apenas suscitó debate ni en fase de elaboración del Proyecto de Ley, ni posteriormente con ocasión de la tramitación parlamentaria. Su origen parece situarse en las Proposiciones de Ley que anteceden al Proyecto final-mente aprobado34, aunque en sus definiciones está ausente, sin embargo, esa vincula-ción de la información con “los contenidos o documentos”, nota básica del concepto ofrecido por el precepto vigente.
Dado que el precepto considera información pública “los contenidos o documen-tos” resulta obligado el examen de ambas nociones.
La Ley no ofrece un concepto de documento, lo que sin duda hubiera resultado oportuno como manifestó la Asociación de Archiveros Españoles en la Función Pú-blica en sus Propuestas al Anteproyecto de Ley. Si lo hacía, a los concretos efectos del derecho de acceso, el artículo 37 LRJPAC en su redacción originaria, refiriéndolo a los “que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren”. Una definición que coincidía sustancialmente con las establecidas en otros preceptos de la propia LRJ-PAC, en la LPhE y en algunas normas reglamentarias cuya vigencia no se ha visto afectada, en principio, por el nuevo régimen legal. Así el artículo 49.1 de la LPhE considera documento “toda ex-presión en lenguaje natural o convencional y cualquier otra expresión gráfica, sonora o en imagen, recogidas en cualquier tipo de soporte material, incluso los soportes informáticos”, en tanto que el artículo 45.5 de la LRJ-PAC alude a “los documentos emitidos, cualquiera que sea su soporte, por medios electrónicos, informáticos o te-lemáticos”, noción que, en términos más o menos coincidentes, figura en numerosas disposiciones reglamentarias. Entre otras, en el RDA que diferencia en su artículo 2.2 entre “documento de archivo” y “documento electrónico”. El primero se define en la letra b) como “ejemplar en cualquier tipo de soporte, testimonio de las actividades y
34. Se trata de la Proposición de Ley relativa a la Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno presentada por el Grupo Parlamentario Popular del Congreso en el verano de 2011 (BOCG. Congreso de los Diputados. IX Legislatura. Núm 326-1, 11 de julio de 2011), y de la Pro-posición de Ley de Transparencia y acceso a la información pública del Grupo Parlamentario Socialista de finales de ese mismo año (BOCG. Congreso de los Diputados. X Legislatura. Núm 10-1, 27 de diciembre de 2011).
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70funciones de las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas”. La letra c), por su parte, entiende por documento electrónico “la información de cualquier naturaleza en forma electrónica, archivada en un soporte electrónico, según un formato deter-minado y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado”. El concepto de documento como cualquier soporte físico, incluidos los de carácter informático, que contiene una información aparece también en todas las Leyes autonómicas de archi-vos35. Esta es, además, la definición que incorporan otras ramas del ordenamiento jurídico36 y que comparten otros Derechos37.
En definitiva, el documento es el objeto de cualquiera naturaleza que exterioriza un pensamiento humano a través de la escritura o de cualquier otro signo. No exis-ten razones para pensar que no sea éste el concepto que recoge el artículo 13 LTBG, como lo corrobora además la adición al precepto por el Congreso de los Diputados del inciso “cualquiera que sea su formato o soporte” que no figuraba en el Proyecto de Ley38.
Las dificultades surgen realmente en la concreción de esos “contenidos” que acompañan a los documentos en la definición de la información que ofrece el artí-culo 13 LTBG. Si atendemos a sus términos literales: “se entiende por información los contenidos o documentos”, pudiera pensarse, en principio, que con la mención legal a los “contenidos” se están queriendo incluir en la información pública otros objetos distintos del documento que aportan un conocimiento, que dan noticia de algo. Esta interpretación literal del artículo 13 encuentra, sin embargo, dos escollos importantes. De entrada, el significado mismo del término “contenidos”, que en una de las acepciones que nos ofrece el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, es “lo que se contiene dentro de una cosa”. Contener, por su parte, es, de acuerdo con el propio Diccionario, “llevar o encerrar dentro de sí una cosa a otra”. Los contenidos, si aplicamos estas nociones al ámbito de nuestro interés, vendrían a coincidir, por
35. Entre otras, en el 2.a) de la Ley 7/2011, del Patrimonio documental y archivos de An-dalucía.36. Así el artículo 26 del Código Penal “considera documento todo soporte material que exprese o in-corpore datos, hechos o narraciones con eficacia probatoria o cualquier otro tipo de relevancia jurídica”.37. Como puede comprobarse en la obra de S. FERNÁNDEz RAmOS, El derecho de acceso a los documentos administrativos, marcial Pons, madrid, 1997, págs. 35 a 37, 81 a 93, y 176 a 180.38. La práctica totalidad de las enmiendas planteadas en el Congreso de los Diputados al artículo 10 del Proyecto de Ley, después convertido en 13, incidían, en efecto, en la necesidad de que la norma legal dejase constancia de la indiferencia del tipo de soporte y formato de los documentos. Así las enmiendas números 145 de Esquerra Republicana de Catalunya, 229 de IU,ICv-EUiA, ChA: La Izquierda Plural, 332 de Unión Progreso y Democracia, y 403 del Grupo Parlamentario catalán (Convergència i Unió) (Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Núm. 19-3, 2 de julio de 2013).
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71tanto, con la propia información, y no con el soporte que la contiene. “Contenidos o documentos” no aluden por consiguiente, en contra de lo pudiera dar a entender la redacción del precepto, a realidades homogéneas.
Ahora bien, ocurre también, en segundo lugar, que si partimos del concepto de documento propuesto como todo tipo de soporte que abstracción hecha de su natu-raleza, incorpora una información, habrá que aceptar que no existe espacio fuera de él para otros posibles objetos que contengan una información. Los contenidos, desde esta perspectiva, nada aportarían a la definición de la información en el artículo 13, lo que, desde luego, no parece lógico. Su concreción quizás pueda ofrecerse a partir de una de las características básicas y consustanciales al documento: su accesibilidad. Esto es, el documento supone la incorporación de la información a un soporte per-durable y, por definición, accesible. Desde esta base, es posible que esos “contenidos” a los que se refiere a la norma no sean más que aquellos objetos que aportan una in-formación a los que, a diferencia del documento, no es posible acceder sin su previo tratamiento por los sujetos obligados a facilitarla.
En definitiva, quizá pueda entenderse que el artículo 13 reconoce un derecho de acceso tanto a la información accesible en el momento en el que se formula la soli-citud, la denominada por S. FERNÁNDEz RAmOS “información disponible”39, como a la información necesitada, a fin de hacer posible el ejercicio del derecho, de un tratamiento de los datos. Así viene además a confirmarlo el artículo 18.1.c) de la propia LTBG que recoge entre las causas de inadmisión de las solicitudes de acceso, la relativa “a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”. Una causa que resultaría innecesaria si el artículo 13 no reconociera el derecho de acceso a esta clase de información.
2. Las causas de inadmisión de las solicitudes de acceso. La restricción del concepto de información pública establecido por el artículo 13
La LTBG, consciente sin duda, de los inconvenientes que podrían derivarse de un derecho tan ampliamente reconocido, ha establecido algunas causas de inadmisión de las solicitudes de acceso cuya interpretación y aplicación pueden suponer una res-tricción importante del derecho reconocido en los artículos 12 y 13. Se trata concre-tamente de las causas previstas en las letras a), b) y c) del artículo 18.1: las referidas, respectivamente, a la “información que esté en curso de elaboración o de publicación general”, a la “información de carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en no-tas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas” y a “la información para cuya divulgación sea
39. El derecho de acceso a la información medioambiental, Aranzadi-Thomson, Navarra, 2009, págs. 83-4.
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72necesaria una acción previa de reelaboración”. En ellas, en particular en la última, se juega en muy buena medida la extensión misma del concepto de información pública resultante del artículo 13 y, en definitiva, la del propio derecho reconocido.
La posible inadmisión de las solicitudes de información “para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración” ha de considerarse en sí misma ra-zonable aunque contara con la oposición de algunos Grupos Parlamentarios tanto en el Congreso como, más tarde, en el Senado40. Un derecho, como es el del artículo 12, tan ampliamente reconocido ha de contar con sus correspondientes contrapesos si no se desea que una interpretación excesivamente favorable a su ejercicio, cuando no un uso abusivo, convierta a las Administraciones Públicas y demás sujetos obligados por la LTBG en una especie de consultoras al servicio de los más variados y puede ser que espurios intereses. Ahora bien, son también numerosas las dudas que esta causa suscita. En particular, la concreción de esa acción de reelaboración a la que la norma se refiere. En realidad, la dificultad no deriva tanto de la propia interpretación del concepto, claro en su referencia a la realización por los sujetos obligados de los trabajos adecuados para que la información sea accesible, cuanto de la necesidad de fijar la propia extensión y características de dicha actividad al objeto de que entre en juego la causa de inadmisión. La pregunta en este sentido es simple a la vez que fundamental: ¿cualquier actuación que el sujeto obligado a facilitar la información tenga que realizar con tal fin sobre un soporte lo legitima para inadmitir la solicitud de acceso en aplicación del artículo 18.1.a)?
La LTBG no responde a esta pregunta. y es que es probable que a nivel normativo no quepa una mayor concreción, toda vez que resulta muy difícil sistematizar bajo criterios generales y uniformes la variedad de actuaciones que puede, según el caso, requerir esa acción de reelaboración. Es, por ello, que debe confiarse en la prudente y equilibrada aplicación de la norma por las instancias competentes, asumiendo que existe el riesgo, difícil de evitar por otra parte, de que esos diversos sujetos la apliquen de manera distinta, dependiendo, entre otros factores, de sus propios medios y recur-sos para tratar la información. Cabe confiar también en que los órganos encargados de la resolución de las reclamaciones en materia de transparencia y, llegado el caso
40. Como demuestran las enmiendas presentadas en el Congreso de los Diputados números 20 de Compromis-Equo, 84 y 190 del Grupo Parlamentario mixto a instancias, respectiva-mente, de Amaiur y del Bloque Nacionalista Galego, 155 de Esquerra Republicana de Cata-lunya y 239 de IU, ICv-EUiA, ChA y 338 del Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia ((Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Núm. 19-3, 2 de julio de 2013).En el mismo sentido insistían en el Senado las enmiendas números 34 de Izquierda Unida, 68 de Eusko Arkaltasuna, y 104 del Grupo Parlamentario Entesa pel progres de Catalunya ((Boletín Oficial de las Cortes Generales. Senado, X Legislatura, núm. 248, 11 de octubre).
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73los Tribunales, nos ofrezcan una doctrina clara sobre el alcance de este motivo de inadmisión de las peticiones de acceso. Es evidente que una interpretación extensiva de esa acción de reelaboración puede suponer en la práctica una limitación muy im-portante del derecho de acceso. La interpretación restrictiva del concepto conduciría, por el contrario, a un derecho más pleno y, en última instancia, a dosis más altas de transparencia de los poderes públicos en su actuación.
Junto a ésta, existen otras dos causas importantes de inadmisión de las solicitu-des de acceso: las establecidas en las letras a) y b) del propio artículo 18.1, relativas, respectivamente, a “información que esté en curso de elaboración o de publicación general” y a “información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas”.
La primera de ellas alude a información que no es accesible en el momento en el que se solicita pero que podrá serlo en un momento posterior. más interés presenta la segunda con la que se excluye del derecho de acceso a una parte importante de la información en poder de la Administraciones Públicas y demás sujetos afectados por la LTBG, de ahí que algunos Grupos parlamentarios propusieran en sus enmiendas al Proyecto de Ley la desaparición de esta causa de inadmisión41 o, al menos, una mo-dificación del entonces artículo 15.1.b) al objeto de excluir de su ámbito, al menos, la información contenida en los informes internos42, en la misma línea, por cierto, que ya habían propuesto, según confiesa el ministerio de la Presidencia en su informe de 3 de agosto de 2012, muchos de los participantes en el trámite de consulta pública del que fue objeto el Anteproyecto de Ley.
La previsión fue aprobada, sin embargo, en los mismos términos en los que figu-raba en el Proyecto de Ley, de tal forma que se podrán motivadamente inadmitir a trámite las solicitudes que recaigan sobre “información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunica-ciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas”. Aunque es claro que cualquier persona familiarizada con el funcionamiento de la Administración
41. Es lo que proponían las enmiendas presentadas en el Congreso por el Grupo Parlamentario mixto números 20, a propuesta de Compromís-Equo, 84 a instancias de Amaiur, 155 a solicitud de Esquerra Republicana de Catalunya, y 190 a petición del Bloque Nacionalista Galego. También pedían la supre-sión íntegra de la letra b) del artículo 15.1 la enmienda número 238 del Grupo Parlamentario de IU, ICv-EUiA, ChA: La Izquierda Plural. Por su parte, Unión, Progreso y Democracia propugnaba en su enmienda 338 la desaparición del artículo 15 del Proyecto de Ley en su totalidad (Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Núm. 19-3, 2 de julio de 2013).42. Es lo que proponía concretamente la enmienda número 471 del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso (Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Núm. 19-3, 2 de julio de 2013).
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74puede intuir cual es la información a la que se refiere el precepto, esos conceptos, convertidos, sin embargo, en presupuesto de hecho de la norma, no dejan de suscitar dudas importantes en la medida en que no aluden a un contenido jurídicamente delimitado. En nuestro ordenamiento jurídico no existe una definición de lo que sea información “auxiliar o de apoyo”. Tampoco los borradores, opiniones, resúmenes y demás documentos previstos en la Ley aluden a realidades definidas y precisas. No obstante, algo parece claro a la hora de acotar el ámbito de aplicación del precepto. y es que los documentos comprendidos en su ámbito han de ser, en todo caso, do-cumentos sin trascendencia o valor jurídico, documentos que, por consiguiente, no dan cuenta de obligaciones normativamente establecidas ni forman parte del pro-cedimiento administrativo. Es lo que certeramente establecía el artículo 2.3.c) de la Proposición de Ley de Transparencia y acceso a la información pública presentada por el Grupo Parlamentario Socialista a finales de 2011, al igual que hoy lo hace el artícu-lo 28.e) de la Ley foral 11/2012, de Transparencia y el Gobierno abierto. Aunque la precisión hubiera resultado, sin duda, oportuna, su ausencia no impide mantener que la documentación a la que se refiere el artículo 18.1.b) es la que no forma “parte de un expediente”. Una regla de singular importancia para la concreción del que a priori parece el supuesto más discutible de información auxiliar o de apoyo, el de los infor-mes internos. ha de tenerse en cuenta también, desde otro punto de vista, que, como toda regla excepcional en Derecho, esta causa de inadmisión, al igual que las demás recogidas en la Ley, ha de ser objeto de interpretación restrictiva. En estos momentos, no cabe sino confiar en la razonable aplicación de la norma y en que las agencias de transparencia nos ofrezcan unos criterios sobre su alcance lo más claros y precisos po-sibles, lo que también cabe exigir, llegado el caso, a los Tribunales.
3. Otras notas definitorias de la información pública objeto del derecho de accesoEl artículo 13 LTBT no recoge tres condiciones que supeditaban el derecho de
acceso en el artículo 37.1 LRJPAC en su redacción originaria: La necesidad de que los documentos formen “parte de un expediente”, “obren en los archivos adminis-trativos” y correspondan a “procedimientos terminados en la fecha de la solicitud”.
La nueva disposición no circunscribe, en efecto, el derecho de acceso a los docu-mentos que “formen parte de procedimientos ya concluidos”. Ahora bien, la inter-pretación conjunta del artículo 13 y de la disposición adicional primera, apartado 1º, que remite a “la normativa reguladora del correspondiente procedimiento ad-ministrativo”, el acceso “por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento en curso a los documentos que se integren en el mismo”, permite concluir que el régimen de acceso a la información contenida en procedimientos en curso, estará en función de la cualidad del sujeto que lo ejerza. En el caso de los interesados, será el establecido en la LRJ-PAC y demás disposiciones reguladoras de
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75los procedimientos administrativos. Tratándose, por el contrario, de personas en las que no concurra esta situación, serán aplicables las normas generales de la LTBG43.
El originario artículo 37 de la LRJPAC exigía igualmente que los documentos objeto del derecho de acceso formaran parte de un expediente y “obren en los archivos administrativos”, requisitos que tampoco figuran en el artículo 13 de la LTBG. En aplicación de este precepto se puede acceder, por consiguiente, a los documentos en “poder de algunos de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este Título” con independencia del lugar en el que se encuentren depositados. ha de repararse además en que en la Ley finalmente aprobada desaparece la previsión de la disposición adicional primera, apartado 3º, del Proyecto de Ley que circunscribía la aplicación directa de sus normas al acceso a la información obrante en archivos “de oficina o gestión”. Para la custodiada en archivos de otra clase, la aplicación de la norma se preveía con carácter supletorio. Como analicé en otro lugar44, esta disposición adi-cional, construida sin duda desde la base proporcionada por la clasificación de los archivos estatales establecida en el RDA en archivos de oficina o gestión, intermedios e históricos, planteaba dudas muy importantes y hubiera provocado consecuencias jurídicas indeseadas que ha hecho bien el legislador en evitar por la simple vía de su eliminación. Ahora bien, la desaparición de esta previsión junto con la reforma del artículo 37 de la LRJPAC parecen traer consigo el efecto importante de la inclusión en el ámbito de aplicación de la LTBG del acceso a la información existente en ar-chivos históricos, en los que, hasta ahora, regían las normas establecidas en la LPhE, declaradas de aplicación preferente por la letra g) del apartado sexto de este precepto, opción que no dejó de suscitar dudas importantes y problemas en su aplicación. No obstante, si ésta era efectivamente su opción, la LTBG debería de haber procedido a la derogación expresa de la LPhE en este punto, así como a la inclusión de la protección
43. No obstante, y como ha planteado ya S. FERNÁNDEz RAmOS, puede suceder, dada además la deficiente regulación del derecho de acceso de los interesados al procedimiento, que a quienes ostenten esta condición “le sea más ventajoso ejercer el derecho de acceso” reconocido a cualquier persona “en relación con procedimientos abiertos”, una opción, a juicio del autor, plenamente posible (“El acceso a la información en el Proyecto de Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno”, op. cit., págs. 237-8). Es cierto que la modificación del artículo 37 LRJPAC y el artículo 13 de la LTBG pueden avalar la interpretación propuesta, que, sin embargo, no parece ser la que resulta de la disposición adicional primera, apartado 1º, que quizás no tenga otro sentido que el de excluir del régimen general de la LTBG, en beneficio del propio del procedimiento administrativo, el acceso de los interesados a los procedimientos en curso. 44. “La Disposición Adicional 1ª.3º del Proyecto de Ley de Transparencia, acceso a la información y Buen gobierno y sus negativos efectos en el ámbito de aplicación del derecho de acceso a la informa-ción”, Revista española de Derecho Administrativo, núm. 158, 2013, págs. 221-244.
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76de los bienes históricos entre los límites al acceso determinados en el artículo 14, como de hecho aparece en algunas disposiciones autonómicas45 y fue propuesto por algún Grupo Parlamentario durante la tramitación de esta Ley46. habrá que estar atentos a la entrada en vigor de la Ley y a su aplicación, para valorar como se resuelve el engarce entre la LTBG y la LPhE.
45. véanse, entre otros, los artículos 37.2 de la Ley 4/1993, de Archivos y Patrimonio documental de madrid, 37.a) de la Ley 19/2002, de Archivos públicos de Castilla-La mancha, 56.2 de la Ley 3/2005, de Archivos de valencia, 22.4 de la Ley 2/2007, de Archivos y Patrimonio documental de Extremadura y 23.1 de la Ley 3/2002, de Archivos de Cantabria. No faltan, incluso, Leyes, como las de las Islas Ba-leares y Andalucía, que permiten que el acceso pueda “ser denegado cuando el estado de conservación de los mismos así lo requiera” (artículos 48.2 y 62.4 de las Leyes 15/2006, de Patrimonio documental y 7/2011, de Documentos, Archivos y Patrimonio documental, respectivamente) o que, como hace artículo 61 de la Ley 3/2005, de Archivos de la Comunidad valenciana, otorga al centro directivo com-petente la potestad para suspender, “mediante resolución motivada”, el acceso a los documentos “por cuestiones graves de conservación y seguridad de los mismos, hasta tanto desaparezcan las causas que motivaron la suspensión”.46. Concretamente por Coalición Canaria, en la enmienda número 100 ((Boletín Oficial de las Cor-tes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Núm. 19-3, 2 de julio de 2013).
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documentos, archivos e inFormación ante el anteProyecto de ley de transPa-
rencia Pública de andalucÍaEsther Cruces Blanco
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sin archivos no hay transParencia ni acceso a los documentos Públicos. documentos, ar-chivos e inFormación ante el anteProyecto de ley de transParencia Pública de andalucÍa.Esther Cruces BlancoDirectora del Archivo histórico Provincial de málaga
me satisface participar en esta Jornada y en este foro de debate y de reflexión con compañeros de profesión, es decir con archiveros, pero valoro en gran medida compartir todo ello con profesores y estudiosos procedentes del Derecho. Desde hace muchos años entiendo que los archivos, los documentos y la información en las Administraciones públicas no son materias aisladas sino que están imbricadas en la doctrina del Derecho Administrativo, y no sólo porque una literatura técnica abogue por ello sino porque es el convencimiento derivado del trabajo diario en un archivo y en la Administración Pública. Esta colaboración entre profesiones en apariencia alejadas nos ha permitido a los archiveros avanzar en posiciones en las que estábamos solos y aislados en la batalla; empleando estos símiles bélicos –ya que el trabajo del archivero es una batalla diaria sin cuartel– tengo que afirmar que los archiveros aún estamos solos en las trincheras, aunque no voy a comprometer a los profesores que hoy nos acompañan a que desciendan a ellas ni se introduzcan en las catacumbas del acontecer diario.
Los archiveros entramos en el debate entablado sobre la transparencia, al igual que en otros asuntos, hace mucho tiempo, estuvimos a la vanguardia –aunque no se nos oyera– recuerdo, entre otros debates, que cuando fue celebrada la conmemo-ración de los 75 años de existencia de los Archivos históricos Provinciales, en una Jornada organizada por el ministerio de Cultura, en 2006 los archiveros ya hablamos de transparencia1. y seguimos introduciendo la profesión y los archivos en los debates
1. “Jornada 75 años de los archivos históricos Provinciales”. CRUCES BLANCO, E. Los Archivos Históricos Provinciales y los usuarios. Pasado, presente y futuro. ministerio de Cultura. www.juntadeanda-lucia.es/cultura/web/servlet.
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ode actualidad, como refleja esta Jornada y otras recientes organizadas por asociacio-nes de archiveros2, tal vez con la esperanza de que sea una nueva “tierra prometida”3.
i.- unas premisas básicas. El análisis que voy a esbozar sobre cómo el Anteproyecto de Ley de Transparencia
Pública de Andalucía aborda diversos aspectos vinculados a los archivos lo estableceré partiendo de unos axiomas que deseo exponer. Utilizo para ello, en primer lugar, el lema empleado por el Archivo Federal de Suiza: “Sin archivos no hay democracia”, pero además quiero utilizar el membrete de este Archivo para que se entienda mejor dicho mote: el Archivo depende del Departamento Federal del Interior, de manera que velar por la democracia es tarea de los archivos, dentro de una estructura admi-nistrativa dedicada a ello y a la transparencia y al acceso.
Por otro lado he de exhibir mi posición en relación con la transparencia. Tal como lo expresé cuando comparecí en la Comisión de Cultura del Parlamento de Anda-lucía con motivo de la tramitación del Proyecto de Ley de documentos, archivos y patrimonio documental4 no puedo olvidar, al abordar determinados aspectos de los archivos, y evidentemente el acceso lo es, tres circunstancias de mi vida: mi profesión, soy archivera, mis ya muchos años de servicio (casi siempre en las barricadas del día a día, donde se percibe la transparencia que reclama la ciudadanía) y, desde luego, mi posición como ciudadana.
Todo ello, e indudablemente atender a lo acontecido en foros internacionales donde este asunto de la transparencia y el acceso se trata desde ya hace muchos años5, así como las lecturas que nuestra profesión requiere me hacen ser inflexible con respecto a algunas premisas que considero indiscutibles: sin archivos no hay trans-parencia, no hay pruebas, no hay garantías, no hay recursos para ejercer derechos y deberes (tanto las administraciones públicas como los ciudadanos), no hay buen gobierno (gobernanza), no hay posibilidad para la rendición de cuentas (accounta-bility) y no hay gobierno abierto (open government). Así pues existe una inevitable relación entre el archivo, el acceso a los documentos y la transparencia. Por lo tanto una ley de transparencia que no trate del acceso a los documentos y no mencione los
2. Asociación de Archiveros de la Función Pública. Iv Jornada sob re Acceso a los documentos pú-blicos y oficiales. Desafíos e implantación de la Ley de Transparencia. madrid, 3 de octubre de 2013; Asociación de Archiveros de Castilla-León. TransparecyLab. 10-11 de octubre de 2013. 3. ...los archiveros nos hemos lanzado a la conquista de la “transparencia”, que se convierte en la nueva “tie-rra prometida”. hERNÁNDEz SÁNChEz, m. “Transparencias y opacidades”. Archivamos nº3/2013 p. 27.4. DSPA. Diario de Sesiones del Parlamento de Andalucía. 8 de septiembre de 2011. 5. vid. Congreso Internacional de Archivos. Kuala Lumpur, 2008. Archives, access and development. COMMA 2008, vol. 1 y 2.
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oarchivos será una ley que defraude unas expectativas reales sobre el derecho a conocer qué hacen día a día las Administraciones Públicas –también sería conveniente sobre la actividad privada– y sus responsables políticos y administrativos. El debate sobre estos principios está en el ágora, en las calles y plazas de este País.
Con respecto a la relación de la transparencia, la información, el acceso con los archivos en las futuras leyes de transparencia me sumo a las palabras de Rosana de Andrés, quien como presidenta de la Asociación de Archiveros Españoles en la Fun-ción Pública, compareció en el Congreso de los Diputados6, y me limito a afirmar que los archiveros son garantes de un derecho de acceso efectivo y de calidad7. y desde luego para no entrar en diatribas aludiré a la profesión del archivero en relación con el significado de los archivos en general y concretamente a su actitud ante los temas aquí tratados, empleando para ello la Declaración Universal de los Archivos:
- Los archivos registran decisiones, acciones y memoria. Constituyen un patrimonio único e irremplazable que se transmite de generación en generación. Los documentos son gestionados desde su origen para preservar su valor y su significado. Son fuentes fiables de información que garantizan la seguridad y la transparencia de las actuaciones adminis-trativas de las organizaciones…..El libre acceso a los archivos enriquece nuestro conoci-miento de la sociedad, promueve la democracia, protege los derechos de la ciudadanía y mejora la calidad de vida.
- Por ello nosotros reconocemos el carácter esencial de los archivos para garantizar una gestión eficaz, responsable y transparente, para proteger los derechos de la ciudadanía, para el establecimiento de la memoria individual y colectiva...
Asimismo he de recordar, para que las palabras que prosiguen se consideren en este contexto, que el Código de Ética Profesional del Consejo Internacional de Archi-vos establece (art.6) que Los archiveros promoverán el acceso más amplio posible a los archivos y proporcionarán un servicio imparcial a todos los usuarios. y por ultimo para establecer aún más claramente lo que considero que ha de perseguir una ley de trans-parencia y de acceso aludiré a la función de los archiveros, establecida en los Principios de Acceso del Consejo Internacional de Archivos: Los archiveros son los pilares de una
6. En relación con la tramitación del Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la información pú-blica y buen gobierno el 20 de marzo de 2013. http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/GenericPopUp?next_page=/wc/verEmisionAudiovisual&idOrgano=301&idSesion=11&fecha=20/03/2013&secuencia=537292&legislatura=10.7. FERNÁNDEz CUESTA, F. “Al servicio de la transparencia. El papel de los archiveros y la gestión documental en el acceso a la información pública”. Métodos de Información (MEI). II época. vol. 3 nº5 2012. p. 157.
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ocultura de la accesibilidad, pero han de cumplir las restricciones establecidas por las nor-mas y por las autoridades, por la ética y por los requisitos de quienes han donado archivos8.
No obstante soy consciente de que lo expuesto hasta el momento a nadie le im-porta, se desconoce y, lo que es aún peor, no quiere ser conocido, los archiveros –y por ende los archivos– aún somos considerados “los de los papeles viejos”, menospre-ciando nuestro trabajo a priori, y son muchas las voces que ponen esta situación de manifiesto, esa manera de ignorar a los archivos y a sus profesionales9, reflexión que traigo a colación porque algo de este sentir –evitaré decir “pensar”– se infiere en este Anteproyecto de Ley.
Asimismo el análisis del Anteproyecto de Ley se ha de abordar desde la perspecti-va del trabajo en un archivo, en el contexto real para el ejercicio de la transparencia, la realidad del día a día. Con frecuencia nos encontramos hechos fortuitos o provo-cados que dan con los documentos en las llamas, indudablemente para impedir la transparencia, la rendición de cuentas y para eliminar pruebas: archivos quemados (juzgados, archivos municipales como el reciente caso de Los Palacios), archivos des-truidos y comidos por cabras (recordemos la documentación del ayuntamiento de Benadalid (málaga) y del CEDER Serranía de Ronda10) o porque las estanterías de un archivo de una oficina de urbanismo se caen (por ejemplo en el Ayuntamiento de marbella), con el riesgo para la transparencia y para quienes en el lugar trabajan.
8. Pueden ser consultados, en español, en www.ica.org.. hUSKAmP PETERSON, T. “Access prin-ciples: developing a statement of best practice”. Standards for records and archives. COMMA. 2011-2012 pp. 93-100.9. Podemos apreciar la ausencia de control archivístico en los problemas a los que se han enfrentado los archiveros con respecto a la valoración. La documentación, si nos fijamos en la totalidad del recurso, el flujo de trabajo dentro del recurso o la prisa actual por desarrollar aplicaciones dentro de marcos informáticos ágiles, no tienen en cuenta la idea de recorkeeping a la hora de formarse. Por lo general, y a pesar de abordar los problemas de diferentes formas, se ignora a los archiveros. UPWARD, F. “La valoración para la gestión y para la investigación histórica en la era digital. La perspectiva del continuo de los documentos”. El archivo del mañana: el futuro de centros y usuarios. TABULA. Nº 16 (2013) p. 76.10. La documentación del ayuntamiento de Benadalid sobre subvenciones de la Junta sin justificar “se la habían comido las cabras”. comunicado del CEDER de 29 de junio de 2012, para desentenderse de la actuación de su gerente, el acalde de Benadalid, a quien la fiscalía le imputa delitos por malversa-ción, falsedad de documento público y fraude de subvenciones www.revistaelobservador.com. Noticia comentada por: A. Sánchez Blanco: Los ayuntamientos pueden ofrecer noticias como la aportada por el Ayuntamiento malagueño de Benadalid, en el que los documentos que se le reclamaban sobre subvenciones sin justificar habían desaparecido por efecto del atípico procedimiento de ser alimento de animales domésticos objeto de detallada identificación. SÁNChEz BLANCO, A. “Patrimonio documental y documentos públicos”. Revista sobre patrimonio cultural; regulación, propiedad intelectual e industrial. RIIPAC. Nº1 (noviembre, 2012) pp. 75-76; y por E. Cruces: CRUCES BLANCO, E. “Se rompió la palabra transpa-rencia de tanto usarla”. Archivamos. ACAL nº. 87 (1/2013) p.8.
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oLa transparencia se quiera o no, lo citen las leyes o no, está relacionada con la
posibilidad de utilizar documentos, pero para ello el documento ha de estar disponi-ble, y un documento disponible es aquel que puede ser localizado, recuperado, presentado e interpretado11, es decir un documento que está en un archivo, con un tratamiento archivístico. El Anteproyecto de Ley que aquí se analiza hace mención a la necesidad de que los documentos estén localizados, de manera que si bien los archivos no se citan, éstos subyacen en la necesidad de que los documentos estén disponibles así como la información que éstos aportan. Indudablemente el derecho de acceso, y por ende de transparencia, está mediatizado por la posibilidad de tener a disposición los documentos y por ello la necesidad de regular la conservación de los expedientes12.
ii.- algunos conceptos básicos
1.- Información y documentos. En primer lugar se ha de recordar que no es lo mismo información que docu-
mentación y documentos. La información es el mensaje, el documento la plasma-ción formal del mensaje y del acto que produce efectos, además el documento ha de contar con unos requisitos que le imprimen garantías; por ello en el ámbito de las Administraciones Públicas se apela al rigor en el documento administrativo13. Sin entrar en el debate teórico al respecto, y en relación con el tema que aquí nos ocupa, se ha de recordar que la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción manifiesta la diferencia entre información y documentación: por un lado apela a la
11. Con respecto a la disponibilidad (7.2.5.). AENOR. Información y documentación. Gestión de do-cumentos. Parte: Generalidades. UNE 15.849-1: 2006.12. Si resulta tan importante regular la conservación de los documentos y expedientes administrativos es debido a su valor probatorio y por contener información relevante que puede ser utilizada tanto por la administración y los tribunales como por los ciudadanos a la hora de realizar sus pretensiones o formar su criterio para tomar decisiones de todo tipo. Que los documentos y expedientes no se destruyan o extravíen es el presupuesto de su puesta a disposición de aquellos sujetos a los que el ordenamiento les reconozca el derecho de acceso. RIvERO ORTEGA, R. El expediente administrativo. De los legajos a los soportes electrónicos. Pamplona, 2007 p. 136.13. - La especial posición del sector público y muy particular de sus Administraciones Públicas, en calidad de entes que instrumentan la relación de los ciudadanos con los Poderes Públicos, exige de éstas un nivel de ejemplaridad que tiene que mostrarse, tanto desde la perspectiva de ser las Administraciones unas estructuras organizativas serviciales de los ciudadanos y costeadas por ellos y que, de modo simultáneo, tienen que mante-ner un acusado nivel en sus acciones cuando ejercitan competencias que permiten requerir de los ciudadanos comportamientos onerosos, gravosos o que requieren mantener una determinada disciplina en su actuar. Des-de estas claves hay que entender la necesidad de incorporar rigor al documento administrativo. SÁNChEz BLANCO, A. “El documento administrativo y su valor”. Gestión de Archivos y documentos en las Admi-nistraciones Públicas. Consejería de Cultura y medio Ambiente. Córdoba, 1994 p. 186.
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odifusión pública de la información14 y por otro aconseja preservar la integridad de li-bros y documentos para evitar la falsificación, como garantías contra la corrupción15. Por lo tanto son explicitas las dos categorías (información y documentos) para luchar contra la corrupción (uno de los motivos aludidos y reiterados en la actualidad en España para aprobar leyes de transparencia).
Información y documentos en relación con la transparencia, el acceso y el “dere-cho a la información” que no obstante, según algunos autores, nuestro ordenamiento jurídico no reconoce un genérico derecho a la información16, derecho citado en el Ante-proyecto que aquí examinamos, aunque lo que la Constitución Española establece es el derecho al acceso a los archivos y registros, y, sin embargo, este Anteproyecto ignora este derecho, o lo pervierte. La importancia de definir los objetos de una ley sobre transparencia, es decir, la “información pública” o “los documentos”, también ha sido planteada para el Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la información y buen gobierno del Estado17
Otro concepto que se ha de tener en cuenta, dada la referencia al mismo en este Anteproyecto, es el de “información pública”, para poder interpretar, quizás, qué podría significar “transparencia pública”, objeto de dicho anteproyecto. La inconcre-ción de algunos términos, sobre todo en aquellos en los que se incorpora la palabra “información”, obliga a recordar que en España ya existe la obligación de facilitar “información administrativa” mediante la creación y existencia de los Servicios de información administrativa, según lo establece el R.D. 208/1996, de 9 de febrero, por el que se regulan los servicios de información administrativa y atención al ciuda-dano18. Para el análisis del Anteproyecto de Ley aquí estudiado, como para otras mu-
14. 1.a) la difusión pública de la información relativa a procedimientos de contratación pública y contratos, incluida información sobre licitaciones e información pertinente u oportuna sobre la adju-dicación de los contratos …..15. 3. . …de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, cada Estado adoptará las medidas necesarias en los ámbitos civil y administrativo para preservar la integridad de li-bros y registros contables, estados financieros u otros documentos relacionados con los gastos e ingresos públicos y para prevenir la falsificación de esos documentos.16. RAmS RAmOS, L. Los documentos de archivo. Cómo se accede a ellos. Gijón, 2011 p. 5817. BARRERO RODRIGUEz, C. “La Disposición Adicional 1.3º del Proyecto de Ley de Transpa-rencia, Acceso a la información y Buen Gobierno y sus negativos efectos en el ámbito de la aplicación del derecho de acceso a la información”. Revista Española de Derecho Administrativo. nº158 (abril-junio, 2013) p. 4.18. El R.D. 208/1996, de 9 de febrero, por el que se regulan los servicios de información admi-nistrativa y atención al ciudadano, mediante esta disposición se señaló la información administrativa como el cauce adecuado para que los ciudadanos accedan al conocimiento de sus derechos y obligaciones. El decreto distingue entre información general –la referida a la identificación, fines, competencia, estructura, funcionamiento y localización de unidades administrativas, requisitos de los proyectos o solicitudes y trami-
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ochas ocasiones, adopto como principio la aseveración: Empleamos con tanta libertad la palabra “información” que propendemos a dar por sentado su significado19, de manera que un determinado mensaje pierde su significado.
y en este contexto de facilitar información sobre las actuaciones de las Adminis-traciones Públicas, y para el ámbito de Andalucía, no debemos olvidar los archivos, los archivos como unidades destinadas al servicio público de la información, y para ello recordemos el art. 2d) de la Ley 7/2011 de documentos, archivos y patrimonio documental que entiende que el archivo es, también, esa unidad administrativa o institución que difunde los documentos.
Por lo tanto ¿qué debe pretender una ley de transparencia?, indudablemente in-formar, facilitar información elaborada por los poderes públicos pero también per-mitir el acceso a los documentos. Pongamos para ello un ejemplo sobre lo que es demandado realmente para conseguir transparencia en la gestión pública: los con-cejales del Grupo Socialista del Ayuntamiento de málaga solicitaron al consistorio datos sobre un asunto en concreto, la Concejala de medio Ambiente les proporcionó información sobre el tema, pero los concejales del PSOE reclamaban documentos, no información, lo que provocó elevar el asunto a los Juzgados de lo Contencioso Administrativo20, todo ello sin perjuicio de lo ya establecido al respecto en el art. 77 de la Ley de Bases del Régimen Local21. En este sentido, el de la petición de docu-mentos, han sido hechas propuestas por quienes han participado en apuntar sugeren-cias a la Ley aquí tratada: conocimiento de nóminas y dietas, información detallada de contratos, relación de gastos y rendición de cuentas…..22
tación de asuntos – e información particular, concerniente a procedimientos en tramitación, identificación de autoridades y personal y entidades vinculadas a la Administración bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos mACIÁ, m. “El Derecho a la información en el Ordenamiento jurídico español”. Derecho de la información. Barcelona, 2003. p.163.19. TAyLOR, h.A. Los servicios de archivo y el concepto de usuario. Un estudio RAMP. UNESCO París, 1984 p. 10.20. Noticia que fue publicada por los medios el 9 de junio de 2013.21. El art. 77 LBRL reconoce a los miembros de las Corporaciones Locales el derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno “cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función”-. Y dado que los antecedentes y datos son expresiones que pueden reconducirse a la noción más amplia de información, el derecho que tratamos es sin duda un derecho a la información, en el sentido de que su finalidad última es obtener infor-mación. Ahora bien, esta finalidad puede alcanzarse de formas muy diversas. FERNÁNDEz RAmOS, S. Los concejales y el acceso a la información. El derecho de los concejales de acceso a la documentación local. Granada, 2003 p. 9.22. Informe sobre las propuestas ciudadanas recibidas en la web. http://www.juntadeandalucia.es/trans-parencia/anteproyecto/texto.html.
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o2.- Transparencia, rendición de cuentas, buenas prácticas y buen gobierno.
La palabra transparencia, sobre la que recae un indudable abuso, se ha converti-do en un recurso fácil y en una muletilla para cualquier discurso o disertación que pretenda mostrar visos de modernidad, y, desde luego, que aspire a dejar patente alejamiento a asuntos vinculados con la corrupción, a malas prácticas en las Admi-nistraciones Públicas y privadas23, etc; igualmente el adjetivo “transparente” unido a cualquier sustantivo provoca en más de una ocasión hilaridad (si el oyente o lector visibiliza lo que se ha expresado). Sobre este abuso de la palabra transparencia nos hemos manifestado algunos de los presentes24, entre ellos el profesor Guichot, quien ha manifestado: La palabra transparencia se ha convertido en un mantra. Sale en los discursos políticos todos los días25. Tal como ocurre con el concepto de acceso, el de transparencia puede ser definido de diversas maneras porque al fin y al cabo no es más que el conocimiento de lo que los poderes públicos y las administraciones pú-blicas están realizando, produciendo o tramitando en un momento determinado, por ello quienes bien conocen el derecho de acceso también incluyen en el mismo el principio de transparencia26.
En este sentido se ha de tener en cuenta que el concepto de transparencia es más amplio que el de publicidad administrativa –siendo ésta además un requisito de al-gunos procedimientos administrativos–, por ello la transparencia se relaciona con las buenas prácticas administrativas y con la buena administración. Se ha de recordar que el procedimiento administrativo no es sino la forma de ejercitar una actividad admi-nistrativa que se fundamenta en unos principios generales entre los cuales se incluye el de publicidad, lo cual no significa apertura del procedimiento para conocimiento de todos los ciudadanos, se refiere a la publicidad de las actuaciones administrati-vas27. y si bien el Anteproyecto aquí escrutado menciona la publicidad de algunas actuaciones administrativas entendemos que no se refiere al principio de publicidad, siendo éste básico en un Estado de Derecho y un elemento fundamental de control
23. La Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, en su art. 12, atiende a las exigencias con respecto al Sector privado, impidiendo la destrucción de documentos: Cada estado establecerá las medidas oportunas para prevenir la corrupción entre ellas evitar f ) la destrucción deliberada de docu-mentos de contabilidad antes del plazo previsto por la Ley. 24. CRUCES BLANCO, E. “Se rompió ……” pp. 5-9. 25. “La información del poder es de todos y debe ser pública”. El Pais. Andalucíadomingo. 17 de febrero de 2013. Emilio Guichot. 26. RAmS RAmOS, L. El derecho de …. pp. 199-207.27. GAmERO CASADO, E. y FERNÁNDEz RAmOS, S. Manual básico de derecho administrativo. madrid, 2005 p. 236, 239.
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ode los ciudadanos sobre las actuaciones de la Administración28. Pero debido a la ba-nalización del principio de transparencia éste ha derivado en la idea de publicidad administrativa29 o provoca indeterminaciones y contradicciones que afloran en dis-cursos e, incluso, en anteproyectos de Ley, como la aquí tratada.
Para atender a las diversas definiciones y acepciones de la palabra transparencia, es recomendable la consulta del “Libro Verde”. Iniciativa Europea a favor de la trans-parencia30 y a las expectativas que acerca este asunto a la realidad y a lo desarrollado en el ámbito europeo; así como es aconsejable conocer el estado de la cuestión sobre este asunto elaborado por el profesor E. Guichot, precisamente en un foro organiza-do por archiveros31.
No obstante junto a quienes abogan porque la transparencia se basa en la infor-mación y la difusión de documentos, algunas entidades como “Transparencia In-ternacional España” asocian la transparencia sólo a la información al afirmar que transparencia es la cualidad de un gobierno, empresa, organización o persona de ser abierta en la divulgación de información, normas, planes, procesos y acciones32, en contradicción con lo propugnado por otras asociaciones y fundaciones.
La rendición de cuentas se asocia intrínsecamente con la transparencia, es decir una forma de mostrar a la ciudadanía el modelo de gestión, la capacidad y celeridad en la tramitación de asuntos, la disposición de la Administración y de sus responsa-bles en demostrar buenas conductas, asunto éste –la rendición de cuentas– por otro lado surgido en el siglo XvIII. En este sentido la Ley escocesa sobre transparencia es
28. …es indiscutible la profunda conexión que existe entre el principio de publicidad y la democracia, en cuanto que ésta es una forma de gobierno que excluye la ocultación y el secreto de las decisiones que se dicten para favorecer los intereses generales, igualmente se ha de considerar, la vinculación existente entre el prin-cipio de publicidad y el Estado de Derecho, puesto que la información constituye un valioso instrumento de control de la ciudadanía sobre la actuación del poder público. JImÉNEz PLAzA, m.I. El derecho de acceso a la información municipal. madrid, 2006 p. 16. 29. No obstante, el principio de transparencia administrativa ha acabado por banalizarse en su sentido técnico debido a su utilización abusiva por la clase política y los medios de comunicación, constituyendo un fin un simple antónimo de secreto, que se aplica tanto a entidades públicas como privadas. ….el concepto de transparencia ha derivado en la idea de la publicidad administrativa, tecnicismo que podemos entroncar con algunos de los principios reconocidos en nuestra Constitución. mONFORT PASTOS, m. El derecho de acceso de los ciudadanos a la documentación municipal. Barcelona, 2004 p.29.30. Libro Verde. Iniciativa Europea a favor de la transparencia. Bruselas, 3 de mayo de 2006. Este trabajo parte de otras medidas ya adoptadas, como es la legislación relativa al acceso a los documentos (reglamento CE nº 1049/2001) que establece el marco para el acceso a los documentos no publicados de las instituciones y organismos de la UE. 31. GUIChOT REINA, E. “La transparencia en España: estado de la cuestión”. El derecho a saber y el deber de la privacidad: el acceso a los documentos. Tabula nº15. (2012) pp. 259-288.32. Transparencia Internacional España: http://www.transparencia.org.es.
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oun modelo a seguir para quienes enarbolan las bondades de la transparencia ya que esta disposición establece que las autoridades están obligadas a entregar informes y estudios en los que se basan para sus decisiones33, es decir, mostrar documentos pre-vios a una decisión, no elaborados a posteriori.
Este concepto de la rendición de cuentas mediante la exhibición de los documen-tos que avalan y/o justifican las decisiones suele estar vinculado con el acceso a los documentos, ya exponía esta relación el estudio clásico y básico sobre el acceso, el informe RAmP de m. Duchein: El derecho de acceso a los archivos oficiales se podría finalmente derivar del derecho de los ciudadanos a controlar los actos de los funcio-narios, tal como lo enuncia la Declaración de los Derechos del Hombre y del ciudadano de 1789, artículo 15: los agentes públicos deben rendir cuenta de su administración34. El vínculo inexorable entre acceso a los documentos y a los archivos y la rendición de cuentas también ha quedado expresado en los Principios de Acceso del Consejo Internacional de Archivos. Principio 1. El acceso a los archivos de las Administraciones Públicas es fundamental para que exista una sociedad informada. La democracia, la obli-gación de rendir cuentas, la buena administración y el compromiso con la ciudadanía requieren una garantía legal para que los individuos puedan tener acceso a los archivos de organismos públicos de los gobiernos nacionales, territorios autónomos, gobiernos locales, instituciones intergubernamentales y cualquier organización o persona física o jurídica que desempeñe funciones públicas y que gestionen fondos públicos. y prosiguiendo con este compromiso y con la realidad de que los archivos y los archiveros son la piedra angular para la transparencia y la rendición de cuentas la próxima Conferencia Anual del Consejo Internacional de Archivos –el próximo mes de noviembre– versará sobre estos aspectos35.
Ejemplos sobre la correspondencia biunívoca entre la rendición de cuentas y el acceso a los documentos hay sobremanera –pueden ser analizados en el Portal de Rendición de Cuentas36–, pero podemos recordar un caso relativamente reciente, el
33. Historias de mundos transparentes. El País. 15 de septiembre de 2013. 34. DUChEIN, m. Los obstáculos que se oponen al acceso, a la utilización y a la transferencia de la información conservada en los archivos. Un estudio RAmP. UNESCO. París, 1983 p.11.35. “Annual conference 2013. Accountability, transparency and access to information” - It seemed like a really good time to focus on the role of archivists and records managers as well as policy makers and researchers in ensuring these values can be met –at the same time as pretecting the rights of individuals when appropriate. CROCKETT, m. “Annual conference 2013. Accountability, transparency and access to information”. ICA. Flash. nº26. (julio, 2013) p. 16. 36. Portal de rendición de cuentas. http://www.rendiciondecuentas.es/es/index.html. El Portal Ren-dición de Cuentas se configura como un instrumento básico que contribuye a la transparencia de las cuentas de la Administración local, que se muestran tal y como han sido aprobadas por sus respectivos Plenos, haciéndolas más accesibles a los ciudadanos.
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ode la subida de dietas de la Junta de Portavoces del Parlamento de Andalucía. Sin entrar en la adecuación a derecho de dicho acto administrativo el problema se suscitó por la negativa de la mesa de Portavoces a entregar las actas, a la prohibición de acce-so a estos documentos y la sustitución de los mismos por unas certificaciones ad hoc (es decir un documento, una información elaborada para la justificación, ergo no es lo mismo mostrar los documentos que elaborar información para rendir cuentas. El alboroto provocó que se propusiera, incluso, la destrucción de las actas). Es por ello que la creciente regulación del derecho de acceso a la información mediante leyes de acceso se orienta a aumentar la transparencia de la administración pública, con objeto de mejo-rar el control democrático y la rendición de cuentas a la sociedad por parte del Gobierno37.
En esta relación inmediata entre los archivos y la transparencia, mediante la ren-dición de cuentas, ha de ser introducido otro elemento del trabajo en los archivos, una práctica básica para la adecuada existencia de archivos y para que los documentos siempre estén correctamente custodiados y localizados: la gestión documental38.
La transparencia es fruto de unas buenas prácticas administrativas pero también es el rotor del buen gobierno o de la buena administración, así queda de manifiesto en el Informe sobre la propuesta del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (29 de noviembre de 2011), pero además para alcanzar esa buena administración este “Informe” introduce un elemento básico para todo ello –y que los archiveros siempre tenemos en cuenta–: la definición de los procedimientos administrativos internos39. ¿Por qué aludo a ello en relación con la transparencia y los documentos?, evidente-mente por aquellas prácticas relacionadas con la gestión de documentos y con la ges-tión documental, como elementos consustanciales y básicos para la transparencia y el buen gobierno y con la correcta organización de los archivos (también los de oficina), y para la localización inmediata de los documentos, todo ello, insisto, está vinculado con el acceso y el buen gobierno; aspectos que han quedado establecidos, además,
37. John Ackerman e Irma E. Sandoval. Leyes de acceso a la información en el mundo. méxico, 2005) apud. ALBERCh, R. Archivos y derechos humanos. Gijón, 2008 p. 28.38. Records and recorkeeping are fundamental to transparent, accountable government, lo que se ha de lle-var a cabo mediante alianzas estratégicas entre los archivos y las autoridades que han de rendir cuentas (accountability authorities). PEARSON, D. “Archives, auditors and accountability –strategic alliances”. COMMA. 2008 p. 37.39. considerando nº3 bis: La transparencia también debe reforzar los principios de una buena adminis-tración en las instituciones …..Los procedimientos administrativos internos deben definirse en consecuencia y han de ponerse a disposición recursos financieros y humanos adecuados para poner en práctica el principio de apertura. …..La apertura conlleva también una mayor transparencia en la aplicación de los procedimientos administrativos y legislativos.
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opara el caso de Andalucía en la Ley 7/201140, Ley, por otro lado, como se pondrá de manifiesto, inexistente para el Anteproyecto de la Ley analizado.
La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada en la cumbre de Niza del año 2000, y que fue recogida en el proyecto de Constitución Europea, establece el principio de buena administración, principio que reconoce el derecho fundamental del ciudadano a varios logros en su relación con la Adminis-tración Pública, entre ellos expresamente, el derecho de todo ciudadano a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto a los intereses legítimos de confidenciali-dad y del secreto profesional y comercial.
Por otro lado, y dado que el Anteproyecto de Ley que aquí tratamos parece que alude a ello sin citarlo expresamente, se ha de recordar otro concepto asociado a la transparencia, el “gobierno abierto”, una nueva forma de entender la gestión públi-ca41; pero esta apertura no es sólo mostrar lo que la Administración hace, no consiste en abrir aquella ventana que interesa porque corresponde a una habitación que está arreglada y limpia, sino que consiste en dejar que el ciudadano acceda a todas las habitaciones de la casa administrativa, y con ello compruebe la decencia de todos los rincones de la misma (no es lo mismo, insisto, información que documentos, no consiste sólo en aportar mucha información en portales y páginas web), la esencia de la transparencia y de la rendición de cuentas es el acceso a los documentos. Es cierto que hoy, con el apoyo de las tecnologías de la información, la sociedad exige mayor transparencia y control sobre las instituciones y los responsables públicos, y las herra-mientas existentes para ello son más abundantes, rápidas e inmediatas.
ya se ha indicado que no es lo mismo información que documentación, la clave para el cumplimiento de casi todo lo relacionado con la transparencia reside en el documento, en la posibilidad de conocer los actos y acciones mediante la consulta
40. CRUCES BLANCO, E. “Gestión de documentos, gestión documental y procedimiento admi-nistrativo. La Ley 7/2011 de documentos, archivos y patrimonio documental de Andalucía.”. RIIPAC. Revista sobre patrimonio cultural: regulación, propiedad intelectual e industrial. nº2 (2013) pp. 36-57; vALIENTE FABERO, m.I. “La gestión documental en la Ley 7/2011 de documentos, archivos y patrimonio documental de Andalucía”. TRIA. Nº17 (2011) pp. 117-162; FERNÁNDEz RAmOS, S. “La Ley 7/2011 de documentos, archivos y patrimonio documental de Andalucía”. TRIA. nº17 (2011) pp.283-286.41. El nuevo concepto de “gobierno abierto” está relacionado con la transparencia, Se trata de una nueva forma de entender la gestión pública que persigue en última instancia el fortalecimiento democrático, alejándonos de un sistema de relación con los ciudadanos de muy baja intensidad, propio de un modelo burocrático totalmente agotado, Cuando se habla de transparencia, de trabajar en abierto, hay que pensar en una vía de doble sentido: no está aludiendo solo al hecho de abrir las administraciones para que se vean desde fuera, sino de abrir desde dentro para entre lo que está fuera, sólo entonces se puede hablar del “open government”. CERDÁ DíAz, J. “Gestión documental y gobierno abierto. El archivo en la república de los datos”. El archivo del mañana: el futuro de centros y usuarios. TABULA. Nº 16 (2013) pp. 123-124.
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ode los documentos que las acreditan. Informar es enterar, dar noticia de algo….; documentar es probar, justificar la verdad de algo con documentos; documentar es instruir o informar a alguien acerca de las noticias y pruebas que atañen a un asun-to42, por lo tanto en estas definiciones clásicas encontramos dos aspectos de la in-formación, y al parecer, el Anteproyecto de la Ley de transparencia de Andalucía ha adoptado por la primera acepción43.
La restricción que el Anteproyecto de Ley hace de la transparencia sólo al con-cepto de información puede ser fruto de diversos planteamientos: la voluntad de que no sea una ley de acceso, un rechazo cierto a una total transparencia –rendición de cuentas, buena administración– o tal vez porque se piensa que hablar de información es tratar de algo más que de los documentos44, entendiendo los documentos como objetos caducos y poco “modernos” y que una administración puede llegar a ser mu-cho más “transparente” creando portales informativos y rellenando la web de datos.
La diferencia entre información y documentación, y su repercusión en el en-tendimiento y configuración de una sólida transparencia no es una cuestión que justifiquemos los archiveros –porque trabajamos con documentos– o estimen los especialistas en Derecho, se ha de recordar aquí que la Norma UNE-ISO 15.849-1: 2006, Información y documentación. Gestión de documentos. Parte: Generalidades. que se entiende es de aplicación en toda estructura administrativa deja claro en su título que se trata de dos elementos distintos pero complementarios, pero además, la Norma fue concebida, entre otros factores, para que los documentos permitan a las organizaciones proporcionar evidencias45. No obstante la regulación sobre la transparencia y el acceso a la información deberá, en palabras del E. Gichot, referir
42. Diccionario de la Real Academia Española.43. Sobre las diferencias entre información y documentación aún sigue teniendo vigencia la obra de DESANTES GUANTER, J.m. Teoría y Régimen jurídico de la documentación. madrid, 1987.44. FERNÁNDEz CUESTA, F. “Al servicio de la transparencia……. p. 155.45. Los documentos permiten a las organizaciones: - a) realizar sus actividades de una manera orde-nada, eficaz y responsable; - b) prestar servicios de un modo coherente; - c) respaldar y documentar la creación de políticas de decisiones a un nivel directivo; - d) proporcionar coherencia, continuidad y productividad a la gestión y a la administración; - e) facilitar la ejecución eficaz de actividades en el seno de la organización; - f ) garantizar la continuidad en el caso de catástrofe; -g) cumplir con los requisitos legislativos y reglamentarios, incluidas las actividades archivísticas, de autoría y de supervisión; -h) proporcionar protección y apoyo en los litigios, incluyendo la gestión de riesgos en relación con la existencia o ausencia de las actividades realizadas por la organización; -i) proteger los intereses de la organización y los derechos de los empleados, los clientes y las partes interesadas, presentes y futuras; -j) apoyar y documentar las actividades de investigación y desarrollo presentes y futuras, las realizaciones y los resultados, así como la investigación histórica; -k) proporcionar evidencia acerca de actividades personales, culturales y de las organizaciones; -l) establecer una identidad personal, cultural y de la organización; -m) mantener la memoria corporativa personal o colectiva.
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oel objeto del derecho bien a la información, poniendo límites de concreción, o bien a los documentos, entendidos en el sentido más amplio46.
Asimismo llama la atención que el Anteproyecto de Ley aquí analizado no enar-bole la palabra “acceso”, teniendo en cuenta que éste es reconocido como un derecho y que el concepto de transparencia va unido al concepto de acceso a la información: La información que tiene el poder debe ser pública porque es de todos. Los ciudadanos tienen derecho a conocer en qué se gastan los fondos públicos47.
Los documentos se convierten en el vórtice de este arduo debate sobre a qué se puede acceder si a información (elaborada) o a documentos (directamente a la infor-mación en ellos contenida) y por lo tanto, tal vez a dos tipos de concepto de trans-parencia y por ende a dos tipos de leyes sobre transparencia. Lo que ha de perseguir la transparencia en las Administraciones Públicas es la “evidencia de sus acciones” mediante el valor probatorio del documento, al menos así se recoge en el Convenio de Tromso (Consejo de Europa de 18 de junio de 2009)48 y son muchas las voces que apelan a que lo que realmente debería ser considerado como transparencia en las Administraciones es al derecho de acceso a los expedientes administrativos49. Indu-dablemente para ello el documento ha de tener unos requisitos expresados tanto por
46. Conforme al Derecho europeo y comparado, una nueva regulación de la transparencia y el acceso a la información debe referir el objeto del derecho bien a la información, poniendo límites de concreción, o bien a los documentos, entendidos en el sentido más amplio, incluyente de la información obrante en bases de datos que pueda obtenerse con tratamientos sencillos, debiendo articularse la configuración de las bases de datos de forma que puedan dar respuesta a las peticiones de información más reiteradas o destacadas, incluir cualquier información o documentación, final o preparatoria, sin perjuicio de la posible aplicación de límites para preservar la efectividad del proceso de toma de decisiones, y referir el derecho a cualquier información o documentación en poder de los sujetos obligados, haya sido o no generada por éstos. GUIChOT REINA, E. “La transparencia en España: estado de la cuestión”. ….. p. 267.47. La información del poder es de todos y debe ser pública. El Pais. Andalucíadomingo. 17 de febre-ro de 2013. Emilio Guichot. 48. lo que se requiere es el valor probatorio de un documento, es decir que es evidencia de sus acciones, a efectos de responsabilidad y memoria, este valor probatorio se fundamenta en una serie de requisitos como señala la Norma ISO 15.489: autenticidad, fiabilidad, integridad, disponibilidad. FERNÁNDEz CUESTA, F. “Al servicio de la transparencia. ……. pp. 155-156.49. C. Debasch considera que el concepto de transparencia administrativa, que busca convertir a la Administración en una “casa de cristal” se compone de varios factores y se proyecta a través de tres mecanismos. Uno de estos mecanismos o instrumentos es: 1) el derecho de acceso a los expedientes administrativos. Éstos, según el autor, no son propiedad de la Administración sino de los ciudadanos, por lo que deben estar a dispo-sición de los mismos; el consumidor, el usuario, tienen el derecho a acceder a los expedientes administrativos, que son públicos apud. RAmS RAmOS, L. El derecho de acceso a archivos y registros administrativos. madrid, 2008 pp. 200-201.
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oel Derecho Administrativo español50 como por la Norma UNE-ISO 15.489-1:2006 citada.
Por otro lado el concepto de documento, necesario para ser reflejo de la actuación de un organismo, queda definido en el Informe sobre la propuesta del Parlamento Euro-peo y del Consejo relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión -ya citado- donde se considera que estos documentos son el resultado de asuntos relativos a las políticas, acciones y decisiones que entran en el ámbito de la responsabilidad de una institución, un órgano o un organismo…51, y considero que éste sería el marco de referencia para conocer la actividad de cualquier administración europea.
Así pues si los documentos –con todas sus garantías y en todo tipo de soportes– son piezas básicas para conocer la acción de los organismos públicos nos encontra-mos ante la necesidad de que los documentos deban estar en archivos, del tipo que sea, y debidamente tratados, como igualmente propugna el Informe anteriormente citado52, por circunscribir este análisis sólo al ámbito europeo. Los archivos no son algo anecdótico en las organizaciones, son piezas básicas avaladas por un funciona-miento que va más allá de directrices técnicas archivísticas y de leyes sobre archivos, los archivos hoy están sustentados por un amplio conjunto de normas ISO53.
50. GALLEGO ANABITARTE, A, y mÉNDEz REXACh, A. Acto y procedimiento administrativo. 2001; GAmERO CASADO, E. y FERNÁNDEz RAmOS, S. Manual básico de derecho administra-tivo. madrid, 2005; mUñOz RIvERO, R. El expediente administrativo. De los legajos a los soportes electrónicos. Pamplona, 2007.51. artículo 3: a efectos del presente Reglamento se entenderá por: a) “documento”: todo contenido, sea cual fuere su soporte (escrito en versión papel o almacenado en forma electrónica, grabación sonora, visual o audiovisual) referente a asuntos relativos a las políticas, acciones y decisiones que entran en el ámbito de la responsabilidad de una institución, un órgano o un organismo de la Unión. Los datos contenidos en sistemas de almacenamiento, tratamiento y recuperación electrónica, incluidos los sistemas externos utilizados para el trabajo de una institución, constituyen un documento, en particular, si pueden extraerse utilizando cualquier herramienta razonablemente disponible para la explotación del sistema en cuestión….52. Informe sobre la propuesta del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. 29 de noviembre de 2011. con-siderando 12 quinquies: La institución, el órgano o el organismo responsable Deben ponerse de acuerdo, de conformidad con el artículo 295 del TFUE, sobre unas directrices comunes en cuanto a la forma en que cada unidad organizativa debe registrar los documentos internos, clasificarlos en caso de posible perjuicio a los intereses de la Unión y archivarlos para necesidades temporales o históricas, de acuerdo con los principios establecidos en el presente Reglamento. 53. Así pues, podemos establecer una relación inicial de normas ISO aplicadas a los archivos y a los do-cumentos de archivo. Al observar esta lista, la primera impresión que debemos sacar es que la aplicación de normas ISO en los archivos no es ya ni anecdótica ni coyuntural y que la aparición de normas de aplicación directa e integral sitúa a los archivos y a los servicios que los organizan y gestionan en la modernidad y con una
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oLa transparencia es hoy más que nunca exigida por los ciudadanos tanto para las
Administraciones Públicas como para los partidos políticos, sindicatos y empresas debido a la avalancha de temas relacionados con la corrupción, y en este sentido el Informe GRECO de julio de 2013 relativo a España, y a la transparencia en la financiación de los partidos políticos, a lo que apela es a la necesidad de documentar, con una referencia concreta y en, este caso, a las donaciones recibidas por los par-tidos políticos, a la publicación de la información financiera (listas de donantes, de operaciones bancarias, balances, anotaciones bancarias….), en definitiva, a mostrar documentos54.
Por ello se exige una política activa de las Administraciones Públicas en esta ma-teria de la transparencia, las autoridades han de adoptar medidas para poner a dispo-sición del ciudadano los documentos públicos55, no sólo la información pública (aún cuando éste concepto fuera claro y “transparente”).
iii.- análisis del anteproyecto de ley de transparencia Pública de andalucía56. Con respecto al título de esta futura Ley, y tras lo expuesto, cabe preguntarnos
qué significa transparencia pública. Probablemente el título debería reflejar sin tapu-jos lo que quizá esta ley pretendiera: transparencia en las administraciones públicas, en este caso de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, o tal vez la transparencia de las actuaciones públicas. y ciertamente debe ser así puesto que la exposición de motivos57 manifiesta que se buscarán mecanismos que posibiliten el conocimiento por la ciudadanía de la actuación de los poderes públicos, de los motivos…,
sólida expectativa de futuro dentro de las organizaciones. NúñEz FERNÁNDEz, E. Archivos y normas ISO. Gijón, 2007 p. 29.54. Informe GRECO (Group of States against corruption) contra la corrupción. Consejo de Europa. 21 de junio de 2013. (Publicado el 11 de julio de 2013). Report on Spain. Transparency of parties founding. http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/default_en.asp.55. La ordenación contenida en el Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos públicos, adoptado por el Comité de ministros del 27 de noviembre de 2008, inspirada en la Reco-mendación (2002) sobre acceso a los documentos públicos, de 21 de febrero de 2002, en la cual ya se sugiere la implantación de un sistema de transparencia de la información pública. - una política activa, de manera que las autoridades públicas tomarán medidas necesarias para poner a disposición de todos los documentos públicos en su poder para promover la transparencia y la eficacia de la administración, - el Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos públicos, consagra en su art. 2 el de-recho de acceso a los documentos públicos en posesión de las autoridades públicas. FERNÁNDEz RAmOS, S. “Comentario de urgencia al anteproyecto de Ley de transparencia, acceso a la información pública u buen gobierno”. Wolters Kluwer. Revistas. Portal de revistas. 22/07/2012. p. 8.56. Sobre el procedimiento de tramitación de la Ley: http://www.juntadeandalucia.es/transparencia/anteproyecto/texto.html.57. Por cierto en una ley de transparencia, que se supone que pretende, entre otras cosas, conseguir una transmisión fácil de la información, ¿es necesario que la palabra Democracia aparezca en caracteres
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odel resultado del mismo…, estos “mecanismos” ¿son los actos administrativos y las actuaciones administrativas, y por lo tato los documentos resultantes de los mismos?, a pesar de ello entiendo una respuesta negativa dado el apreciable temor que subyace en el texto por mencionar la palabra “documento” y eludir los vocablos archivo y registro.
Al inicio de la exposición de motivos encontramos una primera contradicción: es citado el preámbulo del Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los Documentos Públicos destacando que el ejercicio de acceso a los documentos públicos proporciona una fuente de información para el público, éste debería ser el axioma so-bre el que se fundamentara una ley de transparencia: el uso de los documentos para adquirir información, es aquí, en este párrafo donde únicamente el Anteproyecto expresa el valor de dos categorías diferentes: documentos e información; por otro lado este principio aquí expresado no se haya reflejado en el Anteproyecto en ningún momento, pues la Ley no se basa en el principio de acceso a los documentos, sino a la información y, además, según se desprende del texto, una información elaborada ex profeso.
La exposición de motivos prosigue afirmando que esta Ley fomenta la integridad, la eficacia, la eficiencia y la responsabilidad de las autoridades públicas, no obstante la integridad de un individuo –sea autoridad pública o no– no podría nunca inculcar integridad que es parte de un comportamiento ético, por otro lado la eficacia y la eficiencia son principios constitucionales (arts. 31 y 103 CE), las Administraciones Públicas han de funcionar bajo el mandato de estos principios así como otros expre-sados en la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común58 sin que tuviera que existir una ley de trans-parencia. Las leyes, normas y disposiciones de procedimiento administrativo existen, y, por cierto, basadas en los actos administrativos y, por ende, en los documentos que son y dan constancia de los mismos.
En algún momento este Anteproyecto debería definir qué son las autoridades públicas dado que las referencias son constantes, y existe una contradicción entre el título de la Ley y la exposición de motivos: ¿será una ley de transparencia pública o para las autoridades públicas?, en cualquier caso, si “autoridades públicas” son los responsables políticos éstos han de estar sometidos a todo un conjunto de leyes y normas de carácter administrativo, si la referencia es para los funcionarios éstos, por el hecho de serlos, están sometidos a esas mismas normas más otras que le son propias
griegos así como su disección etimológica?, qué se pretende con ello ¿que realmente quien lea la se con-venza del origen griego de la palabra?. 58. arts. 3, 37.7, Título Iv Capítulo Primero, Título vI Capítulo II).
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opor ser funcionarios, incluso el Código Penal; se desprende –según algunos artículos de este Anteproyecto– que también se incluiría en este concepto a los trabajadores de empresas y otros entes instrumentales de las Administraciones Públicas.
La exposición de motivos aún complica algo más el objeto de la Ley ya que en el expositivo II, párrafo segundo, se afirma que lo que va a establecer esta Norma es, ahora, la actuación de los poderes públicos –ya no son las “autoridades públicas”– a través de dos grandes conceptos: la publicidad activa y el acceso a la información pú-blica –sin embargo, en el art. 1, sobre el objeto de la futura Ley, sólo se menciona el “derecho de acceso” y no se indica si a la información o a los documentos, si no se especifica, como sucede en la exposición de motivos, debería interpretarse como el derecho de acceso a los registros y archivos–, no se citan los documentos, aunque en un párrafo precedente se ha expresado que este Anteproyecto se fundamenta en el Convenio del Consejo de Europa sobre Acceso a los Documentos Públicos. Por otro lado se ha de recordar que el principio de publicidad forma parte del Derecho Administrativo y del procedimiento administrativo, como ya se ha indicado
Ahora bien, tal vez para alejarse del principio de publicidad que rige en las Ad-ministraciones Públicas la exposición de motivos define la “publicidad activa” como la difusión por iniciativa propia de la información que obra en poder de los poderes públicos, y continua explicando –parece ser– qué significa “información que obra en poder de los poderes públicos” lo cual se define como: la información que sea relevante para garantizar la transparencia de la actividad de los poderes públicos. Esta definición que pudiera ser analizada bajo diversas perspectivas causa alarma pues ¿quién deter-mina que la información sea relevante?, ¿los poderes públicos?, ¿el ciudadano?. Si la calificación de “información relevante” la determina quien ha de ser observado –los poderes públicos, la Administración, quien facilita la información para ser “transpa-rentes”– ¿cómo se puede ser juez y parte?; ¿no sería más eficaz y henchido de trans-parencia que el ciudadano o las otras Administraciones Públicas consultaran/accedie-ran a aquellos documentos que consideraran necesarios para analizar la actividad de los poderes públicos?. Se entiende que para ilustrar este párrafo se exponen algunos ejemplos –dice el texto aspectos muy variados– tales como la contratación y gestión de subvenciones, entre otros aspectos; pero se da la circunstancia de que los proce-dimientos administrativos sobre contratación y gestión de subvenciones existen –o deberían existir, pues hay ejemplos sobre la adjudicación sin procedimiento alguno de concesión de subvenciones59– y por lo tanto un requisito es la publicidad y la con-sulta del expediente a quien sea interesado en el mismo; por lo tanto una Ley como la aquí analizada no podría dirimir lo que se considera “información relevante”; en
59. CRUCES BLANCO, E. “Paseíllo de documentos, ERE que ERE”. Archivamos. ACAL nº. 86 (4/2012) pp. 5-9.
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oun procedimiento de contratación el ciudadano y las partes que han participado en el procedimiento quieren conocer todos los pasos administrativos pero también con-versaciones, reuniones, todo aquello a lo que se refiere al fenómeno del ejercicio del lobby, de los grupos de presión, de ahí que en diversas disposiciones de las Institucio-nes Europeas se publiquen las agendas de trabajo de los políticos y altos cargos, esos documentos –en cualquier soporte– es lo que la ciudadanía quiere saber, no que estas visitas y entrevistas pasen el filtro de la consideración de “información relevante”.
El siguiente párrafo de la exposición de motivos parece que aspira a enmendar el anterior pues manifiesta que en el acceso a la información pública es la ciudadanía la que toma la iniciativa, recabando de los poderes públicos información que obra en su poder. Pero los ciudadanos en muchos casos no quieren que les den información, quieren “ver” y leer los documentos y más aún en un momento de descrédito de la actividad política como el actual –que ha contaminado el funcionamiento de las Ad-ministraciones Públicas–, en cuyo contexto surgen estas leyes sobre la transparencia.
Con respecto a las solicitudes de información (que no de acceso a los documen-tos) la exposición de motivos presenta como novedad que las respuestas a las mismas tengan una resolución motivada (en este momento se citan los tribunales), de ello se desprende desconocimiento o descuido ya que es consustancial a una resolución –como finalización de un procedimiento administrativo o judicial– la motivación y fundamentos de la misma, por lo tanto ¿cuál es la novedad?. y de nuevo se pone como ejemplo una contradicción, pero se entiende que si alguien exige la motivación de las resoluciones en este tipo de procedimiento, el ciudadano que solicitó infor-mación lo que va a conseguir es el documento de la resolución o la sentencia, sin embargo pudiera suceder, como ha sugerido esta exposición de motivos, que lo que va a ser facilitado sea una “información relevante” sobre una resolución, entendemos que en este caso lo que se requiere es el acceso al documento.
El Expositivo III no deja de ser una relación de tópicos sobre el uso de las nuevas tecnologías e Internet, asociados a la difusión de la información, sin que lo aquí ex-puesto tenga una verdadera implicación con el concepto de transparencia asociado a la rendición de cuentas, buen gobierno y acceso a la documentación.
La mención a diversas Leyes, Declaraciones y Recomendaciones, en el Expositivo Iv podría ser objeto de un análisis in extenso, pues las referencias en esos Documen-tos no son sólo a la información sino expresamente, a los documentos, asunto que obvia este Anteproyecto. No obstante lo que sí debería ser exigido en esta exposición de motivos es la cita correcta del art. 105 b) de la Constitución, pues si bien es cierto que especialistas en la materia entienden que de este precepto constitucional puede partir el derecho a la información –y por ende la idea de transparencia– ese artículo no menciona, como dice el Anteproyecto, el acceso de los ciudadanos a la información
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opública, sino como todos sabemos lo que señala es el derecho de acceso de los ciuda-danos a los archivos y registros administrativos, es decir a los documentos.
Desde la perspectiva que en esta Jornada tratamos el Anteproyecto –los archivos– de lo expresado en la exposición de motivos en relación con diversos preceptos del Estatuto de Autonomía, se ha de indicar, que en el párrafo relativo a la buena admi-nistración son citados los archivos y registros de las instituciones, como elementos ne-cesarios para obtener una información eficaz –la duda está en el uso de estos archivos y registros, de ellos qué se puede obtener ¿información o documentos?, ¿información de cualquier asunto o información contenida en los documentos que en un determi-nado archivo se custodian?. Por otro lado llama la atención que en este contexto de referencias al Estatuto el art. 134 que manifiesta el derecho de acceso a los archivos y registros, no sea citado correctamente.
Asimismo reclama poderosamente nuestra atención que la exposición de mo-tivos mencione legislación autonómica andaluza que regulan diversos aspectos de la transparencia y se olvide una norma que es básica en relación de lo tratado en el Anteproyecto, nos referimos a la Ley 7/2011 de documentos, archivos y patrimo-nio documental, en la cual se expresa con claridad en su exposición de motivos lo siguiente: Los archivos públicos son concebidos, ante todo, como instituciones al servicio de la ciudadanía y garantes de sus derechos en desarrollo de los valores democráticos y de transparencia en la gestión pública.
El Expositivo v expresa la estructura de la Ley en cinco Títulos, y sin entrar en la redacción farragosa, exige atención el hecho de que aparecen nuevas figuras respon-sables del establecimiento de principios básicos (de transparencia, de libre acceso…) que ahora son personas y entidades afectadas por la aplicación de esos principios. Se indica que es un principio básico, relacionado con esta ley, “el libre acceso”, pero no se aclara a qué se accede (¿a información, a documentos, a páginas web?); se accederá a algún asunto mediante “reclamaciones” -¡que idea más alejada del concepto de transparencia!, a la par que un acto administrativo existente asociado a numerosos procedimientos-, como se ha dicho; el Anteproyecto ha indicado que la información será la que se considere relevante (¿se accederá por lo tanto a lo relevante?), así pues el “libre acceso” no es ni a documentos –lo cual nunca podría ser de libre acceso–, ni a la información, tal vez haga referencia al uso de las nuevas tecnologías.
La explicación del Título II ya pronostica la dificultad de aplicación del mismo, pues la exposición de motivos sobre este Título es un auténtico galimatías y de una gran indefinición –una extensa relación que abarca elementos sumamente variados que entiende la Ley de interés para la ciudadanía…; elementos mínimos y generales…. El Título II presenta dos tipos de transparencia: la información proactiva (que por cierto si alguien no entendiera el término no lo puede aclarar consultando el diccionario de
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ola Real Academia de la Lengua pues la palabra no existe), y la información entregada por la administración en contestación a una demanda –en el párrafo anterior parece ser que era una “reclamación”–, no se hace referencia en este momento al ya citado “libre acceso”. No obstante, en relación con los archivos ni éstos ni la expresión directa al uso, consulta y conocimiento de documentos aparece aquí reflejada. Sin embargo lo que el Anteproyecto de Ley define como la segunda faceta de la transpa-rencia es la que se refiere a la entrega por parte de la entidad pública de la información como contestación a una demanda…se vincula al Título III que trata el derecho de acceso a la información pública. Desde la perspectiva de los archivos este Título es el quid de la cuestión. En este momento de la redacción parece que los responsables de la transparencia son diferentes a los ya citados, en este momento lo es “la entidad pública”, que ha de contestar una demanda –por cierto que la palabra demanda tiene unas connotaciones administrativas y jurídicas que no parecería que fueran las desea-das en esta exposición de motivos–, sea como fuere no estamos ante esa información considerada interesante por la Administración para ser facilitada, nos hallamos ante una parte de la esencia de la idea de transparencia: pedir información y que sean fa-cilitados datos sobre cuestiones concretas, la Ley es timorata –lo venimos observando desde el principio por la ausencia de la palabra documento, que no aparece como objeto de derecho del ciudadano o de las Administraciones Públicas– por lo tanto no permite que el “demandante” obtenga documentos, sino información, ésta elaborada por quien debe contestar –sujeto que parece que va cambiando según el desarrollo del expositivo–. No obstante aún cuando la información para dar respuesta a una demanda sea elaborada ex profeso para ello se deberían consultar: expedientes ad-ministrativos, historias clínicas, antecedentes documentales, actos administrativos documentados ¿o no?, por lo tanto se necesitarán archivos.
¿Se referirá el párrafo que menciona la herencia decimonónica y el oscurantismo a la realidad de los archivos de oficina y de los supuestos archivos centrales de muchos organismos públicos en la actualidad? (por cierto que en el siglo XIX muchos de ellos estaban mejor que ahora). Este mismo párrafo entiende que es preciso asumir un cambio de mentalidad profundo que supone para todos aquellos que intervienen en el ámbito de la Administración pública, y nos preguntamos si en este contexto de la transparencia ¿se referirá este cambio a la necesaria existencia de archivos bien cus-todiados, organizados y descritos?, ¿se referirá a la adecuada gestión de documentos y a la gestión documental?, lo cual permitiría siempre, sin lugar a dudas, la transpa-rencia. Ese oscurantismo –cuando no es intencionado– se basa en muchas ocasiones por una mala práctica de la gestión de los documentos y por la ausencia de archivos60.
60. En este parecer abunda FERNANDEz RAmOS, S. Acceso a la información en el proyecto de Ley de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. monografías de la Revista Aragonesa de Administración Pública. zaragoza, 2013 p. 291.
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oEs cierto que el Título III, tal como prosigue la exposición de motivos, se refiere
a facilitar el acceso a la información pero insistiremos en que una ley de transparencia que sólo contemple el acceso a la información, a la elaboración de informaciones y a la difusión de datos elaborados por la propia Administración, no es una ley de trans-parencia plenamente –desde el punto de vista de la información y la documentación, sin entrar en la promoción de la participación activa del ciudadano en procesos de decisiones–. Es en este lugar donde podría ser introducido otro asunto relativo al acceso, en relación con la accesibilidad a la información que ha de sustanciar una búsqueda de datos sencilla e intuitiva61, lo cual no siempre se consigue.
Pero las contradicciones surgen de nuevo pues la mención a unos límites sobre la entrega de información alude, sin una cita expresa, a los derechos o negativas sobre el acceso, tal como se entiende desde el Derecho Administrativo, la Jurisprudencia y desde luego desde el ejercicio de este derecho en los archivos. Por lo tanto ¿se refiere en este punto el Anteproyecto de Ley al acceso a los documentos?. La Ley prevé un procedimiento para demandar información que debe facilitar el ejercicio del derecho de acceso, se entiende por lo tanto que toda solicitud de información requiere un procedimiento en el que se concretarán los extremos de la petición, lo cual es acorde con las disposiciones al respecto de la Unión Europea pero en contradicción con el mencionado libre acceso, en este Anteproyecto. La petición de información y de documentos sí debe estar sometida a una formalidad, esto es imprescindible por dos motivos: conocer el extremo de la consulta, de la petición, y por ello dar una respues-ta (es decir, documentos e información), de aquellos actos documentados que son objeto de la necesidad del peticionario, y también para no lesionar otros derechos relacionados con el acceso.
La explicación del Título Iv en la exposición de motivos recuerda lo establecido en la Ley 7/2011 de documentos, archivos y patrimonio documental de Andalucía; el Anteproyecto menciona la necesidad de integrar la transparencia en la gestión, la transparencia debe ser transversal, ¿no es este el proceder de la gestión documental?. Sin embargo estos conceptos no son explícitos así como no lo es la mención a la Ley 7/2011.
Según la exposición de motivos el Título v está destinado a la coordinación y pla-nificación de la transparencia, que en principio sería contradictorio con el axioma de la libertad de pedir información y el derecho a ser informados, pero desde el punto de vista de este Anteproyecto de Ley, mediante la cual se tendrá que determinar la información relevante, tal vez tenga sentido. Lo que llama poderosamente la atención es la creación de más unidades y órganos, por ejemplo una unidad de transparencia y
61. CERDÁ DíAz, J. “Gestión documental …… p. 127.
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ouna Comisión de Transparencia en cada Consejería: ¿no son suficientes las unidades actuales de información, documentación y archivo e incluso el Archivo Central?, ¿y la Secretaría General como responsable de la documentación, los archivos y la fe pú-blica?. También se creará una Agencia de Transparencia y Protección de Datos así como una Comisión Consultiva de Transparencia y la protección de datos (¿no sería también de Acceso a los documentos y Archivos prevista en la Ley 7/2011?). ¿Realmente es necesario crear otra Agencia que se dice autónoma e independiente?, no olvidemos que será una unidad que va a depender de la propia Administración a quien deberá controlar el cumplimiento de las medidas de transparencia, además sus componentes estarán designados por quienes han de ser controlados62.
La Exposición de motivos expresa en alguno de sus párrafos que esta es una nor-ma generosa –¿es este un adjetivo adecuado para una ley?–, sin embargo entendemos que este anteproyecto no es “generoso”, es cicatero pues menciona el acceso sólo a la información y a un tipo de información, además una información elaborada nunca al acceso a los documentos, a los registros y a los archivos, es decir el acceso que per-mite una transparencia básica, el derecho a saber, la plasmación de los actos políticos y administrativos.
Un breve repaso del articulado sólo refleja todo lo antedicho pues en buena ló-gica, los artículos recogen lo manifestado en la Exposición de motivos, no obstante tal vez el asunto aquí tratado los archivos, y los documentos en ellos custodiados y conservados, aconseja una mirada, aunque sea de soslayo sobre algunos de estos apartados.
ya se ha mencionado que el art. 1 establece el objeto de la Ley en su doble vertiente de publicidad activa y de derecho de acceso, sin especificar acceso a qué.
El art. 2 pone de manifiesto sobre qué elementos recaerá la transparencia: la in-formación pública, la publicidad activa, el acceso a la información pública y el portal de la Junta, en ningún modo, los documentos, por lo tanto tampoco los archivos. y en este sentido el art.2 a) menciona los documentos veraces, esta calificación de los documentos no se define en este lugar y habrá que entenderlo en el art.6e). En cual-quier caso bien sabemos que los documentos que “obran en poder” (expresión del Anteproyecto) de las Administraciones tienen otras cualidades, tal como establece la Ley 30/199263, más todo lo expresado sobre el documento público en la Ley 7/2011 de documentos, archivos y patrimonio documental de Andalucía y lo indicado en las normas ISO ya citadas, por lo tanto ¿qué son y cuáles estos documentos veraces?.
62. Coalición Pro Acceso Los 10 principios sobre el acceso: principio 10. El derecho de acceso a la información debe ser garantizado por un órgano independiente. 63. Arts. 45.5 y 46.
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oEl art. 6 es dedicado a los principios básicos de la Ley, donde sin duda habrá
mucho trabajo para interpretarlos y para que no existan colisiones con otras leyes y normas. Es aquí, en el apartado e) donde se expresa el principio de veracidad, basado en unos documentos respecto de los cuales se ha verificado su autenticidad, fiabilidad, dis-ponibilidad y cadena de custodia, ¿estamos pues ante la definición de documento pú-blico y ante la descripción de una red de archivos?. Si la transparencia se basa en dar información sobre estos “documentos veraces” ¿por qué no mostrar los documentos directamente, sin intermediarios?. Igualmente si el entramado de la transparencia se basa den “documento veraces” éstos deberán existir y estar debidamente custodiados en archivos.
El art. 7, relativo a los derechos, establece en su apartado d) el derecho de acceso a la información pública pero en su definición lo que figura es el derecho de acceso a los documentos. De nuevo las contradicciones, hasta el momento siempre se ha citado el derecho de acceso a la información, una información elaborada, aquella que es considerada relevante, aquella que ha sido proveída por un documento veraz, ¿por qué ahora surge el acceso a los documentos?, ¿estamos pues ante una ley de acceso a los documentos?. Si este derecho es establecido en esta futura Ley, debería ser deno-minada de transparencia y acceso a los documentos y a los archivos; y si así fuera se induce, de nuevo, el acceso a los documentos y, por ende, a los archivos.
En el art. 8 e) ¡aparece la palabra archivo!, en mayúscula -¿será una errata?- para un tipo de acceso que se denomina presencial. Como bien sabemos los tipos de con-sultas en los archivos pueden ser presenciales o no, por lo tanto este Anteproyecto desconoce el tipo de consultas y lo establecido sobre ello en la Ley 7/2011. Desco-nocemos si “presencial” significará la consulta directa del documento, en un archivo de oficina por ejemplo.
El Titulo II establece lo relativo a la publicidad activa de manera que queda, en principio, alejado del asunto que nos congrega, sin olvidar que la publicidad tiene un fundamento en documentos, y desde luego, tal como se advierte en el art. 14a) en un denominado catálogo actualizado de procedimientos.
El Título III sobre el Derecho de acceso a la información pública debería tener una correlación ineludible con el Título Iv de la Ley 7/2011, dedicado al acceso64 –más el necesario y urgente desarrollo del mismo- que ni tan siquiera es mencio-nado. De nuevo se comete el error de no ser exacta la mención del art. 105b) de la
64. CRUCES BLANCO, E. “El acceso a la información, a la documentación y a los archivos. Acceso y gestión documental en la Ley 7/2011 de documentos, archivos y patrimonio documental de Anda-lucía”. TRIA. nº17 (2011) pp.143-171; FERNÁNDEz RAmOS, S. “La Ley 7/2011 de documentos, archivos y patrimonio documental de Andalucía”. TRIA. nº17 (2011) pp.286-298.
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oConstitución Española, pues como se ha expuesto anteriormente este artículo no menciona el derecho a acceder a la información pública veraz, sino al derecho de acceso a archivos y registros65. Si este Titulo III no se coordina con el Titulo Iv de la Ley 7/2011 ¿cuál va a prevalecer?, ¿qué desarrollo normativo será de aplicación en los archivos?, ¿es que este Título III está sólo dedicado a los archivos de gestión?, ¿no ha considerado este Titulo III que la Ley 7/2011 también es de aplicación a los ar-chivos de oficina y de gestión?, ¿habrá dos legislaciones y dos desarrollos normativos distintos para un mismo objeto?. Desde luego no es esta la mejor forma para avanzar en la transparencia.
Por último, el art. 31 sobre la materialización del acceso a la información pública desconcierta sobremanera fruto, indudablemente, de la indeterminación observada a lo largo del Anteproyecto de Ley sobre información y documentos, y sobre la posi-bilidad de acceder a una cosa o a la otra o a ambas. Este artículo menciona consultas “in situ” –una nueva modalidad de consulta según parece– y de la pérdida o deterioro del soporte original, que tal vez se refiera al documento en cualquier tipo de soporte. ¿Son estas consultas “in situ” las que antes han sido denominadas presenciales?
El Título Iv está dedicado al Fomento de la transparencia partiendo de la defini-ción que establece el art. 32.: la integración de la transparencia en la gestión y para ello se establecerán medidas para facilitar la transversalidad de la transparencia en la actividad general de la organización, lo cual no queda muy claro qué puede ser esto, ¿no seria suficiente con un buen sistema de gestión documental transversal y un buen sistema de archivos?, lo cual propugna la Ley 7/2011.
El Título v está dedicado a la organización y a la creación de todas las unidades, Comisiones y la Agencia citada y resulta paradójico el número de artículos dedicados a este aspecto. y con respecto a la Agencia de Transparencia y Protección de Datos y la finalidad de la misma ¿cómo sería su relación y su coordinación con la Comisión Andaluza de valoración y Acceso a los documentos establecida en la Ley 7/2011?.
Sin perjuicio de que puede ser abordado un análisis más profundo de este Ante-proyecto de Ley en relación con el tema que nos congrega, entiendo que se podría estimar, como brevísima conclusión que el Texto rehuye la palabra documento y archivo, las elimina para apartar obstáculos.
65. El art. 105b): el apartado b) del art. 105 de la CE es el más importante con respecto a la ob-jetividad y eficacia administrativa, pues requiere publicidad y transparencia en los procedimientos, el art. 105b) remite a una ley el régimen de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos. mONFORT PASTOS, m. El derecho de acceso …..p. 30; Sobre la interpretación del art. 105b) RAmS RAmOS, L. El derecho de acceso a archivos y registros administrativos. madrid, 2008 pp. 107-110.
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oiv.- una llamada de atención: los archivos de oficina o de gestión unidades bási-cas del ejercicio de la transparencia.
No hay transparencia sin archivos, no nos debemos cansar de repetirlo66 y des-de luego sin archivos de oficina o de gestión. La transparencia –entendida incluso como lo plantea el Anteproyecto de Ley– y desde luego el derecho de acceso a los documentos, requiere la existencia de archivos no de montones de papel o de bases de datos desorganizadas; esta realidad en muchas oficinas públicas, implica que ni la información ni la documentación pueda ser localizada, la destrucción o pérdida de documentos está garantizada. Esta situación –la carencia de archivos– es a veces una excusa y otras, las más, una imposibilidad para que las Administraciones Públicas informen y faciliten los datos requeridos. El art. 37 de la Ley 30/1992, que contiene el desarrollo legal previsto por el art. 105b) de la Constitución Española para el derecho de acceso a los archivos administrativos entiende que los ciudadanos tienen derecho a acceder a los documentos que, formando parte de un expediente, obre en los archi-vos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud67; para ello se requieren archivos de oficina y centrales que sean tales, y cuyos documentos estén disponibles para su consulta o para acudir a ellos para proveer información.
Un archivo, y un sistema de archivos, ambos aspectos vinculados a la transpa-rencia, y así lo indica el Informe sobre la propuesta del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Concejo y de la Comisión –ya citado– en el art. 2 bis) a quinquies), entendiendo que un sistema de archivo se considera una herramienta o un procedimiento de las instituciones, los órganos y los organismos para la gestión estructurada del archivo de todos los documentos que hagan referencia a un procedimiento en curso o reciente-mente concluido. Un archivo y un sistema de archivos que garantice la transparencia y el acceso, entre otras cuestiones para evitar las alteraciones, sustracciones, deterioros o mutilaciones documentales de los expedientes administrativos, razón por la cual los ar-chivos deben ser lugares seguros y debidamente protegidos por funcionarios responsables68. Teoría archivística y postulados normativos, pero la realidad en bien distinta.
66. Pero una vez más se ha de afirmar que no puede existir la transparencia, ni puede ser cumplida ningu-na ley o norma sobre transparencia y acceso sin la existencia de archivos, de todo tipo, y una red de archivos, desde los de oficina o de gestión –verdadero campo de batalla de la transparencia… CRUCES BLANCO, E. “Se rompió ….. p.8.67. RAmS RAmOS, L. Los documentos de archivo. Cómo se accede a ellos. Gijón, 2011. p. 5868. Igualmente es necesario evitar las alteraciones, sustracciones, deterioros o mutilaciones documentales de los expedientes administrativos, razón por la cual los archivos deben ser lugares seguros y debidamente protegidos por funcionarios responsables. Y no sólo en el momento del archivo, una vez terminados los proce-
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oNo haré un relato de esa realidad, ni describiré los supuestos archivos de oficina
y centrales de las Administraciones Públicas, muchos archiveros, funcionarios y ciu-dadanos los conocen y sufren. Esta situación no ha sido mejorada sustancialmente con todo un importante bagaje legislativo y normativo desarrollado en España y en Andalucía. A estas alturas aún me pregunto el por qué de tal desidia. ¿Cambiará cualquier ley de transparencia, incluida la de Andalucía esta realidad?. Realmente lo dudo, porque habría que cambiar mentalidades (de políticos empleados públicos y personal contratado en Agencias y demás Entes instrumentales que tanto proliferan) y prácticas obsoletas, y lograr que la gestión de los archivos sea valorada y plenamente ejercida en el seno de todos los organismos, públicos o privados, los cuales generan y usan los documentos en el transcurso de sus actividades69.
Indudablemente deberían ser establecidas buenas prácticas administrativas, en las que se han de incardinar la adecuada instrucción de un procedimiento, con su correspondiente expediente administrativo, y las derivadas de una firme gestión do-cumental. y todos aquellos que participan en un acto, decisión y procedimiento administrativo han de estar implicados en la custodia, el acceso y la transparencia, por ende en los archivos. Para ello las autoridades responsables de los archivos han de adoptar un papel director en el seno de toda la Administración Pública, y hay ejem-plos para ello en tal sentido70. Con ello se obtendrían diversos resultados, pero para el asunto aquí tratado, se alcanzaría lo dispuesto en Leyes y normas, en los plantea-mientos generales sobre los archivos y en lo indicado en la Norma ISO 15489:2001: un documento disponible es aquel que puede ser localizado, recuperado, presentado e interpretado. Debería ser posible identificar un documento en el contexto amplio de las actividades y las funciones de la organización71.
Debido a que estos planteamientos que aquí he expuesto, en relación con el An-teproyecto de Ley analizado, han sido tachados en alguna ocasión de “antiguos”, voy a ser todavía más “antigua” y citaré a Giordano Bruno: No importa cuán oscura sea la
dimientos administrativos correspondientes. La garantía de conservación e inalterabilidad de los expedientes y de los documentos es obligada también durante la tramitación procedimental, por lo que es preciso localizar responsabilidades y regular obligaciones para despejar las dudas sobre quien puede hacer o no debe hacer qué con los documentos y expedientes. RIvERO ORTEGA, R. El expediente ….. p. 136.69. Declaración Universal sobre los Archivos. Consejo Internacional de Archivos: Por lo tanto hemos decidido trabajar conjuntamente para que el dicho cometido. 70. En Australia, en las antípodas, primary responsability for managing public sector records lies with the agencies themselves. Archival authorities adopt a role of assisting and influencing agencies in order to achieve good practice –developong recorkeeping standards and guidelines and offering consultancy to support good prectice. PEARSON, D. “Archives, auditors and accountability –strategic alliances”. COMMA. 2008 p. 39.71. NúñEz FERNÁNDEz, E. ob. cit. p. 87.
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onoche, espero el alba, y aquéllos que viven en el día esperan la noche. Por tanto, regocíjate, y mantente íntegro, si puedes, y devuelve amor por amor
En cualquier caso todo lo expuesto no tiene importancia puesto que es la opinión de un archivero, planteamientos que suelen ser ridiculizados. (Aunque en más de un foro tiene eco pues ¿por qué sino tanto miedo al documento?.......).
actas de las vi Jornadas tÉcnicas en la
administración local
actas de las vi Jornadas tÉcnicas en la admi-nistración localmª Isabel vila Gonzalez, Ricardo manuel Fernández de la Cruz
Los días 22 y 23 de mayo del pasado 2014, celebramos en málaga las VI Jornadas Técnicas de Archivos en la Administración Local .Como en ante-
riores ediciones fueron organizadas, conjuntamente, entre el Archivo municipal, y el Centro municipal de Formación, del Ayuntamiento de málaga.
Un año más tenemos la oportunidad de ofrecer el contenido de este encuentro en la Revista Tría que publica anualmente la Asociación de Archiveros de Andalucía.
Como organizadores de estas Jornadas estamos muy satisfechos de poder difundir a nivel general las exposiciones y reflexiones que los distintos profesionales y colabo-radores compartieron con todos los asistentes durante dos días. La Revista Tría se ha convertido en una publicación especializada de gran difusión y prestigio entre los profesionales de los Archivos y estamos encantados de volver a contar con la colabo-ración de la Asociación de Archiveros de Andalucía para publicar los contenidos de este evento.
La primera valoración que nos gustaría realizar, hace referencia al propio hecho de su celebración, ya que consideramos una excelente noticia, la extensa continuidad temporal de un evento profesional que lleva más de una década entre nosotros. he-mos convertido estas Jornadas, gracias al apoyo de todos, en un lugar de encuentro estable en nuestra ciudad para profesionales del ámbito competencial de los Archivos y Documentos.
En esta última edición bajo el subtítulo de “Interoperabilidad y Sistemas de In-formación “se analizaron las últimas novedades y actuaciones que en este campo están desarrollando diferentes organizaciones públicas. El desarrollo de ambiciosos proyectos sobre Transparencia, Interoperabilidad, Open Data, Gestión del Conoci-miento…., implica la presencia de estructuras, procesos, normas e instrumentos, en los que la disponibilidad rápida de la información y por lo tanto, el acceso a los docu-mentos constituyen una herramienta esencial. La gestión documental y los archivos
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z110son, en este escenario, importantes protagonistas para la consecución de los objetivos
que se está marcando la Administración Publica en la actualidad.
Los Ponentes que han participado en las Jornadas fueron cuidadosamente selec-cionados y hemos contado, un año más, con la colaboración de destacados especialis-tas con una gran trayectoria profesional y una dilatada experiencia. Proceden de ins-tituciones públicas o privadas de reconocido prestigio a nivel nacional: Universidad de Salamanca, Subdirección General de Archivos Estatales, ministerio de hacienda y Administraciones Públicas, Ayuntamientos de Bilbao, Arganda del Rey y málaga, Atresmedia, Archivo Castilla La mancha, Asociación Archiveros de Andalucía, Ar-chivo de Simancas… e igualmente, consultoras especializadas, y empresas del sector vinculadas a la Gestión Documental.
Nos gustaría destacar que hemos conseguido, un año más, completar el aforo disponible para los asistentes al encuentro, lo que valoramos de forma muy especial teniendo en cuenta que son ya varias las ediciones celebradas. Durante dos días un centenar de profesionales procedentes de toda España (Cataluña, País vasco, ma-drid, Castilla La mancha, Andalucía…) intercambiaron en málaga, experiencias y conocimientos en torno al eje central temático de esta edición. Como ha ocurrido en otras ediciones, el perfil ha sido muy diverso: archiveros, especialistas en Derecho, nuevas tecnologías, gestores, consultores, empresas privadas o estudiantes.
ha quedado de manifiesto, como una de las principales conclusiones finales de las Jornadas, que el futuro se dibuja con una decidida apuesta por los grupos transversa-les donde estén representados profesionales de los diferentes segmentos de actividad asociados a la Gestión Documental y los Archivos. Tras escuchar las diferentes Po-nencias, Comunicaciones, mesas Redondas… estamos todos cada vez más concien-ciados sobre la idoneidad de esta solución para implementar los diferentes proyectos que se están desarrollando en la actualidad dentro de las Administraciones Públicas.
Las Jornadas Técnicas de Archivos en la Administración Local volvieron a con-tar con presencia en las redes sociales y creemos que ha sido una herramienta muy útil para la difusión del programa y contenido de las Jornadas y para la interacción y comunicación entre los participantes y asistentes. Los interesados tuvieron a su disposición una página de Facebook bajo la denominación de Jornadas de Archivos (Málaga). Igualmente facilitamos un perfil en twitter @JornArchmalaga gracias al cual se consiguió trasladar a tiempo real todo el desarrollo del encuentro. El hashtag habilitado fue #JTArchivos y el resultado estadístico obtenido nos ofrece un saldo bastante positivo.
Queremos finalizar con nuestro agradecimiento a todos los especialistas, profe-sionales, asistentes y compañeros que han hecho posible una nueva edición de estas
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z111Jornadas. Estamos satisfechos de haber podido conseguir, un año más que el balance
general haya sido enormemente positivo. hemos invertido mucho esfuerzo e ilusión en esta nueva edición y esperamos volver a vernos en málaga en las VII Jornadas de Archivos en la Administración Local. muchas Gracias.
mª Isabel vila Gonzalez
Jefa de Servicio Archivo histórico y Administrativo-Intermedio.
Área de Cultura.
Ayuntamiento de málaga.
Coordinadora provincial de la AAA.
Ricardo manuel Fernández de la Cruz
Jefe de Sección de Formación.
Área de Personal, Organización y Calidad.
Ayuntamiento de málaga.
Gestión documental y Gobierno abierto. nuevos roles Para nuevos retos
Julio Cerdá Díaz
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Gestión documental y Gobierno abierto. nuevos roles Para nuevos retosJulio Cerdá DíazJefe de Servicio de Archivos y Gestión DocumentalAyuntamiento de Arganada del Rey (madrid)
1. introducciónNadie duda que estamos asistiendo a una transformación de la forma de entender
la relación de la administración con los ciudadanos que coincide en el tiempo, no es casual, con los vertiginosos cambios que han originado las tecnologías de la informa-ción. Es casi imposible no estar permanentemente conectados a la Red, está naciendo una nueva era donde el mundo real está entretejido con el virtual, tanto es así que es inevitable que pronto existan más aparatos online que habitantes. vivir rodeados de tecnología nos va a ayudar a crear servicios que comiencen a romper las barreras que secularmente han separado la gestión pública de la sociedad.
Con esta intención nació la ya lejana Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, que obligaba a las entidades públicas a la creación de canales de comunicación no presenciales entre la adminis-tración y los ciudadanos, lo que conocemos como e-administración, y sin apenas dar tiempo a que pueda ser implantada, aparece un nuevo concepto: “gobierno abierto”, que supone una vuelta de tuerca más a este imparable proceso de revolución de los sistemas de gestión de la información en nuestras organizaciones.
Política y tecnología en esta ocasión caminan juntas. Sin aplicar las tecnologías del conocimiento no se pueden tener instituciones que aspiren a ser administraciones del siglo XXI y que puedan romper con un modelo de gestión que apenas ha cambia-do en las últimas décadas. Se trata de una nueva forma de entender la gestión pública que persigue en última instancia el fortalecimiento democrático, alejándonos de un sistema de relación con los ciudadanos de muy baja intensidad, propio de un modelo burocrático totalmente agotado.
Un pequeño paso en esta dirección ha sido la aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Pero cuando se habla de transparencia, de trabajar en abierto, hay que pensar en una
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vía de doble sentido, no está aludiendo solo al hecho de abrir las administraciones para que se vean desde fuera, sino abrir desde dentro para que entre lo que está fuera, solo entonces se puede hablar de “open government”. Un cambio cultural que pre-tende hacer de la administración pública una administración receptiva o relacional, ligada a los principios de transparencia, apertura, participación activa y colaboración. Tres son sus ejes estratégicos: mejora de la prestación de servicios, extensión de los procesos democráticos y dinamización de los procesos de gobernanza, de interacción con los ciudadanos y agentes sociales.
Figura 1
No está de más concretar los principios de las políticas de “Gobierno abierto”, ya que en muchas ocasiones se llama transparencia a aquello que no lo es o Gobierno Abierto a políticas que no lo son. Deben contemplarse las siguientes líneas estratégi-cas (Ramírez Alujas, 2011):
a) Mejorar los niveles de transparencia y acceso a la información mediante la aper-tura de datos públicos (para ejercer control social y rendición de cuentas), y la reutilización de la información del sector público (para promover la innovación y el desarrollo económico);
b) Facilitar la participación de la ciudadanía en el diseño e implementación de las políticas públicas (e incidir en la toma de decisiones);
c Favorecer la generación de espacios de colaboración entre los diversos actores, par-ticularmente entre las administraciones públicas, la sociedad civil y el sector pri-vado, para codiseñar y/o co-producir valor público
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Unos principios que se pueden condensar en tres ideas: la transparencia promue-ve la rendición de cuentas, la participación mejora la eficacia de los poderes públicos y la colaboración incorpora a los ciudadanos a la acción de gobierno. Lo relacional cobra un especial protagonismo, en su sentido más amplio, la administración se abre a los ciudadanos pero también a otras administraciones, una administración “open” es una administración en red. y sobre todo, el punto a destacar, hay un elemento sobre el que pivotan todo estos principios: el derecho a saber y al acceso a la infor-mación pública, que abre un prometedor frente de trabajo dentro de la gestión de documentos: la “apertura de datos públicos”, y con un núcleo central, las políticas de gestión de documentos electrónicos que englobarían tanto los programas de “records managements” como de “data managements”.
Se trata en definitiva de un nuevo ecosistema que está comenzando a cambiar las formas de trabajar en las administraciones. Naturalmente que exige renovar habili-dades, quien piense que son suficientes los conocimientos adquiridos en la década de los ochenta o noventa tiene un grave problema de percepción de la realidad. Es imprescindible adaptar las antiguas capacidades a las nuevas necesidades, y casi inelu-diblemente una redefinición de los conceptos, técnicas y procesos relacionados con la gestión documental.
2. los datos como infraestructuraEl concepto estrella en las planes de gobierno abierto es la apertura de datos,
se ha llegado a decir que “los datos son el nuevo petróleo” o “la materia prima del siglo XXI”. En una sociedad digital e interconectada los datos se han convertido en realidad en una nueva infraestructura, desempeñan una función básica, son más que nunca esenciales para el funcionamiento de una administración. No nos referimos exclusivamente al “open data”, con igual o más fuerza ha surgido el “Big data”, inclu-so aparece como línea estratégica en la Agenda Digital “como medio para optimizar las decisiones y mejorar la productividad, eficiencia y competitividad”. Podríamos definirlo como el conjunto de procesos destinados a recopilar y analizar grandes cantidades de datos de modo que se pueda obtener información relevante de valor estratégico, prospectivo o táctico para los objetivos de una organización.
El Big Data está evolucionando hacia el Smart data, datos que proporcionan información esencial para mejorar la toma de decisiones, capaces de transformar la forma de gestionar los recursos y servicios públicos, verdaderamente valiosos si se pueden además obtener y analizar en tiempo real. Es una nueva forma de explotar el enorme flujo de información que gestionamos y que por el momento está casi reduci-do a grandes multinacionales, ya que requiere una arquitectura tecnológica avanzada que pueda soportar el procesamiento de grandes volúmenes de datos, aunque con las
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soluciones cloud ya no es un requisito tan imprescindible, pero el hecho cierto es que poco a poco comienza a hacerse presente en el ámbito de lo público.
Cuando las administraciones comprendan que una buena infraestructura de da-tos es una fuente privilegiada para gestionar más eficazmente surgirán nuevos perfiles profesionales, como “especialista en calidad de la información”, vinculada tanto al “Record management” como al “knowledge Management”, del mismo modo que ahora son cada vez más demandados los especialistas en ciberseguridad o seguridad de la información. La estrategia está clara, trasladar nuestra capacidad y conocimiento en la gestión de datos y documentos al espacio donde puede ser más útil, en la creación de nuevos productos y servicios de claro interés estratégico para la administración y para los ciudadanos.
Dentro de la gestión de datos podemos identificar tres posibles ámbitos vincula-dos directamente con facilitar el acceso a la información: transparencia administra-tiva, reutilización de datos y accesibilidad de la información. Sus distintos objetivos condicionan el tipo de tratamiento que se hace de los datos públicos.
Figura 2
Naturalmente que con frecuencia nos encontramos con proyectos que incorporan elementos de las tres dimensiones, por ejemplo el desarrollo de sistemas de bús-queda y visualización de datos muchas veces es el resultado de la posibilidad de su reutilización. Son muchas las iniciativas que están surgiendo, y donde destacan las vinculadas con proyectos de reutilización de datos que comenzaron a desarrollarse a partir de la entrada en vigor de la Ley 37/2007 de reutilización de la información del sector público, y que está siendo impulsada desde la Administración General del Estado con el “Proyecto Aporta” y la iniciativa datos.gob.es.
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Este nuevo marco normativo ha facilitado la liberación de datos públicos en for-matos digitales, estandarizados y abiertos para ser reutilizados de forma automática y de modo gratuito (sin descartar el fin comercial para aquellos datos que puedan ser utilizados por las empresas infomediarias). Es un área de la gestión documental que está comenzando a dar sus primeros pasos y que sin duda tiene una enorme proyec-ción, no olvidemos que nos estamos refiriendo siempre a datos públicos “auténticos, fiables y disponibles a lo largo del tiempo” y que requieren por tanto de un tratamiento especializado a lo largo de su ciclo de vida, unos conceptos que nos son muy fami-liares a los gestores documentales y que vienen recogidos expresamente en la Norma Técnica.
A diferencia de lo que en ocasiones se llama “transparencia pasiva”, aquella que obliga al ciudadano a solicitar el acceso a determinada información, la reutilización de datos entraría en lo que se conoce como “transparencia colaborativa”, la que pone a disposición de los ciudadanos datasets de información pública para que sea el pro-pio ciudadano o las empresas del sector quienes puedan utilizar y explotar libremente esos datos.
En cualquiera de los casos, parece evidente que las administraciones se deberán asemejar cada vez más a “espacios públicos digitales”, y en lo que se refiere a la gestión de datos y documentos es necesario partir de una premisa, los datos que gestionamos en las administraciones son datos de naturaleza pública, no son propiedad de sus administradores, y que liberarlos para una utilización en forma de bien público es una exigencia en un contexto de gobierno abierto. Transparencia es mucho más que dar acceso, la información no puede estar secuestrada en formatos o tecnologías que impidan usar, reutilizar y compartir esos datos.
Es un tipo de actuación donde será imprescindible una labor previa de análisis de las actuales plataformas de gestión electrónica y adaptarlas a las nuevas necesidades derivadas de la gestión de datos. Es una nueva área de trabajo relacionada con la ges-tión documental y con los procesos de normalización, simplificación y reingeniería de procedimientos administrativos. Los datos que van a ser publicados no dejan de ser la consecuencia o el resultado de la existencia de un sistema de tratamiento de do-cumentos. Ese sistema estaba pensado inicialmente para permitir una gestión eficaz de los documentos de la organización a lo largo de su ciclo de vida, y ahora además deberá facilitar que esos datos auténticos y fiables, el testimonio de determinadas actuaciones administrativas, estén también disponibles para su reutilización, libre acceso y creación de nuevos contenidos y servicios. Por tanto, adquieren un nuevo valor político, cultural, social o económico, se maximizan los beneficios de la gestión documental, haciéndolos extensivos a la sociedad, convirtiendo la gestión de datos en una “res pública”.
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3.- información pública y gobierno abierto. No está de más, y para evitar confusiones sobre los distintos significados del tér-
mino “información pública”, recordar que por un lado seguiremos gestionando los datos y la información incluida en procedimientos administrativos específicos (que requieren probar el interés legítimo para ejercer la consulta vía sede electrónica o presencial), y las distinta acepción que tiene en el ámbito del gobierno abierto. En este caso la información que se somete al principio de “publicidad activa” está unida a otro concepto el de “utilidad”, bien sea para facilitar la transparencia de las actua-ciones de la administración, o se trate de información que pueda ser considerada relevante para la sociedad o para potenciar la actividad económica.
El primer paso será identificar esa información, y del mismo modo que en otros ámbitos de la gestión de documentos nos referimos a “Cuadro de Clasificación” o “Catálogos de Procedimientos” ahora será necesario elaborar un “Catálogo de In-formación Pública” que será una herramienta esencial, entre otros usos, para hacer cumplir el capítulo 2 relativo a la publicidad activa de la Ley 19/2013:
Figura 3
Los procesos de identificación y selección de datos, esquemas de metadatos y atributos de estos metadatos coincidirán en parte con los realizados en el catálogo de procedimientos, pero con una notable diferencia, no es una cuestión menor, hay que incorporar toda una serie de elementos nuevos y de identificación para que esos datos públicos cumplan con los requisitos de la Norma Técnica de Interoperabilidad de Reutilización de Recursos de Información entre los que podemos destacar los siguientes:
Utilizar formatos abiertos, estructurados y reutilizables que faciliten el tratamien-to automatizado de la información.
Los “datasets” deberán seguir unos esquemas estandarizados de descripción. Nor-malizando los atributos de cada uno de los datos, los que son puntos de acceso o los vocabularios controlados a las que pueden ir vinculados (por ejemplo en los datos de contratos públicos). Será fundamental, pensando en la interoperabilidad y en la creación de sistemas unificados de recuperación, que se puedan aprobar esquemas, vocabularios y taxonomías de, al menos, los datos públicos que se consideran clave, y en especial los vinculados con la Ley 19/2013.
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Todo recurso debe de ser descrito de dos formas complementarias: en formato legible para las personas –habitualmente hTmL– y en un formato procesable por las máquinas, el recomendado para la descripción de recursos es RDFa y utilizar los estándares definidos por la World Wide Web Consortium (W3C). En el caso de la consulta semántica se utilizarán el estándar SPARQL, un lenguaje estandarizado para la consulta y recuperación de descripciones en RDFa. Una posible línea de trabajo a explotar es la utilización de repositorios bajo el protocolo OAI-Pmh, ISO 15836. Su mayor potencial es que posibilita su indexación en buscadores y servicios recolec-tores de datos, aumentando exponencialmente su difusión, visibilidad y la interope-rabilidad semántica de los datos, facilitando su posterior búsqueda y recuperación, avanzando así hacia la Web Semántica o de datos enlazados (Linked Data).
Georreferenciación. Siempre que el tipo de información lo haga posible, se indi-cará la posición geográfica a la que esté asociado el dato o documento. Los sistemas de visualización de datos sobre el territorio, que están teniendo un espectacular creci-miento, permiten que la recuperación de los datos se haga de un modo muy sencillo e intuitivo (Spatial Data).
Para determinar la información que se debe publicar, deberemos seguir en pri-mer lugar la recogida en la Ley 19/2013: información institucional, organizativa, de planificación, de relevancia jurídica, económica, presupuestaria y estadística, pero es necesario dar un paso más, identificando información pública que se consideren relevante en términos de transparencia, de bienestar social o de impacto económico, y que con toda seguridad va a ser muy valorada por los ciudadanos. Si además incor-pora análisis temporales con series históricas proporcionadas por el archivo, los datos pueden adquirir un nuevo valor que va a ir mucho más allá de los límites del derecho administrativo. A modo de orientación, las posibles propuestas son innumerables, podemos mencionar las siguientes:
• Información sobre normativa y actividad administrativa
• Información sobre organización, personal y retribuciones
• Información sobre las cuentas y el patrimonio municipales
• Información sobre contratos y subvenciones
• Información vinculada a la prestación de servicios y la gestión de recursos, como las vinculadas con seguridad ciudadana, salud, actividades económicas, medio ambiente, educación, consumo o servicios culturales y deportivos.
4. conclusionesLa tecnología tiene una gran capacidad transformadora, pero queda muy limitada
si no va acompañada de otras medidas de índole político, normativo y organizativo.
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Debemos ir comenzando a dejar atrás el modelo de gestión que más se ha utilizado, el “modelo ocurrencial”, el impulsar proyectos sin una estrategia definida, fruto de la improvisación, sin que haya un análisis previo de su utilidad, viabilidad y sostenibi-lidad en el medio plazo. Todas las actuaciones relacionadas con la apertura de datos tienen que estar necesariamente respaldadas por un fuerte liderazgo político, una plan de actuación y un marco normativo, es la única vía posible para que la cultura de la transparencia informativa y la apertura de datos pueda ser asumida e interiorizada por todos los agentes implicados, tanto políticos como técnicos. De no ser así los principios del gobierno abierto se pueden convertir en una moda pasajera, de acciones puntuales, muy mediáticas pero con el peligro de ser de muy corto recorrido.
En el ámbito estrictamente técnico, nuestra primera línea de acción tiene que estar en el frente de la normalización de datos y esquemas de metadatos, en la intero-perabilidad semántica y en la colaboración interinstitucional. La generación de valor está en la capacidad de relacionar, en crear Red, más importante de lo que se tiene o se hace es lo que se puede compartir. Tenemos una oportunidad histórica para apro-vechar el potencial democratizador de las nuevas tecnologías para interoperar entre administraciones y con la sociedad civil, haciéndoles partícipes de áreas de gestión y de datos de interés público que tradicionalmente han sido dominio exclusivo del Estado.
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un Paseo Por iarXiu: un servicio de Preservación y archivo electrónico
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un Paseo Por iarXiu: un servicio de Preser-vación y archivo electrónicovi jornadas técnicas de archivos en la administración local (málaga)Raimon Nualart mercadéConsorci Administració Oberta de Catalunya (Consorci AOC)
1. introducción a los servicios de gestión y preservación de documentos electró-nicos del consorci aoc
El Consorci Administració Oberta de Catalunya1 (Consorcio AOC) tiene su gé-nesis en el Pacto para la promoción y el desarrollo de la Sociedad de la Información en las administraciones públicas catalanas2, firmado en el Parlamento de Cataluña el 23 de julio de 2001, entre los presidentes de todos los grupos parlamentarios, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña y los gobiernos locales representados por Localret3.
Según la llei 29/2010, del 3 d’agost, de l’ús dels mitjans electrònics al sector públic de Catalunya4, la misión del Consorci AOC es, fundamentalmente, colaborar con la Administración de la Generalitat, los entes locales y, si se tercia, otros organismos públicos, para:
• Promover la interoperabilidad de los sistemas de información catalanes con el resto de administraciones.
• Crear y prestar servicios comunes de administración electrónica.
• Reutilizar las aplicaciones y los servicios de administración electrónica que se desarrollen.
1. Para más información sobre el Consorci AOC véase: http://www.aoc.cat/ [consulta el 23/09/2014]2. Para más información sobre el pacto véase : https://www.aoc.cat/content/download/1491/8571/file/pacteAoc.pdf [consulta el 23/09/2014]3. Para más información sobre el LOCALRET véase: http://www.localret.cat/ [consulta el 23/09/2014]4. véase la Llei 29/2010, del 3 d’agost, de l’ús dels mitjans electrònics al sector públic de Catalunya: https://www.aoc.cat/content/download/2505/12555/file/Llei29_2010.pdf [consulta el 23/09/2014]
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128• Garantizar la identidad y acreditar la voluntad en las actuaciones de los ciu-dadanos y el personal del sector público, así como la confidencialidad y el no-rechazo en las comunicaciones electrónicas.
mediante el Consorci AOC, también se desarrollan y ejecutan medidas de coo-peración y fomento de la Administración de la Generalitat con los entes locales en materia de uso de los medios electrónicos.
El desarrollo de esta misión se realiza en base a una triple línea de actuación mar-cada, por un lado, por una clara vocación de servicio a las administraciones públicas y, de otra, por la anticipación de las necesidades futuras que ya se prevén en el actual marco normativo:
1. servicios de colaboración administrativa, con el objetivo de potenciar el intercambio de información por medios telemáticos entre las administracio-nes públicas para mejorar su eficiencia y eficacia, es decir, de promover la interoperabilidad de los sistemas de información de las administraciones pú-blicas catalanas.
2. servicios comunes de administración electrónica, para proporcionar apo-yo a los proyectos de uso intensivo de las tecnologías de la información y las comunicaciones que impulsen las instituciones catalanas, potenciando la reu-tilización de las soluciones de Administración electrónica. Con estos servicios el Consorci contribuye a:
a. Acelerar los procesos de modernización de las administraciones públicas catalanas.
b. Evitar la fractura digital entre las administraciones públicas derivada de la diversidad en su capacidad y recursos disponibles.
c. Impulsar la aparición de estándares basados en buenas prácticas.
d. Incrementar el uso de los medios telemáticos en las gestiones y tramita-ciones administrativas manteniendo las garantías técnicas y jurídicas.
3. servicios de certificación digital, para emitir los certificados digitales a em-pleados públicos o ciudadanos catalanes, así como a dispositivos de las admi-nistraciones públicas catalanas.
4. servicios de acompañamiento. El Consorci AOC ejerce también funciones de divulgación, formación y asesoramiento, así como cuando corresponde, apoyo financiero a las entidades locales en el desarrollo de sus proyectos e iniciativas de Administración electrónica.
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129Precisamente, una de las líneas de actuación es promover y desarrollar servicios de gestión y preservación de documentos electrónicos para dar respuesta a las nece-sidades y obligaciones, en materia de gestión documental y archivo electrónico, de las administraciones públicas catalanas. En este sentido, el Consorci AOC pone a su disposición dos aplicaciones, completamente integradas, que facilitan y dan soporte a la gestión y conservación de los documentos y expedientes electrónicos: DESA’L y iARXIU.
DESA’L es un repositorio digital para gestionar los documentos y expedientes electrónicos en fase de tramitación. En cambio, iARXIU es un repositorio digital de confianza encargado de custodiar y conservar los expedientes y documentos electró-nicos una vez se ha finalizado su tramitación, hasta su eliminación o conservación permanente.
Fig. 1 – modelo de uso de los servicios de gestión y preservación de documentos electrónicos del Consorci AOC
1.1. DESA’LDESA’L5 es una aplicación, que incluye un repositorio digital, a modo de archivo
de oficina, que permite la gestión de documentos y expedientes electrónicos durante
5. Para más información sobre el servicio y la aplicación DESA’L véase: http://www.aoc.cat/Inici/SERvEIS/Gestio-interna/DESA-L/Que-es [consulta el 23/09/2014] y el manual de usuario: http://
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130el periodo de tramitación de éstos, mientras permanecen abiertos y hasta su cierre, momento en que tienen que ser transferidos al archivo digital, en éste caso, iARXIU.
En concreto, permite:
• Crear y mantener el cuadro de clasificación documental del ente a través de una jerarquía de carpetas con el fin de organizar los expedientes y documen-tos de una forma ordenada, eficaz y responsable.
• Gestionar los expedientes electrónicos vinculados a una clase del cuadro de clasificación.
• Facilitar la captura de documentos electrónicos mediante un applet de carga masiva de documentos.
• Firmar documentos PDF electrónicamente.
• Facilitar la creación y captura de documentos electrónicos, permitiendo a los usuarios modificar y eliminarlos, siempre y cuando tengan los permisos adecuados.
• Describir las clases/expedientes/documentos de una forma detallada y cum-pliendo con las especificaciones del Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI).
• Indexar los contenidos de los documentos en los formatos propios de mS Word (.doc y .docx), Adobe Acrobat (.pdf ) y de texto (.txt) para facilitar su recuperación.
• Proporcionar un motor de búsqueda para localizar cualquier documento al-macenado en el repositorio.
• Controlar las condiciones de acceso a la documentación mediante una ges-tión dinámica y completamente personalizada de la gestión de los permisos aplicables a cualquier nivel del cuadro/expediente/documento.
• Consultar el registro de auditoría que incluye las trazas documentales de las operaciones más comunes realizadas a DESA’L por los diferentes usuarios con el fin de dejar constancia y traza de estos acontecimientos, a efectos de auditoría.
• Facilitar la gestión integral del ciclo de vida de los expedientes mediante la transferencia a iARXIU una vez el expediente se cierra y entra en fase de vigencia o semiactiva.
www.aoc.cat/content/download/19783/39602/file/DESAL_manual_usuari_20140821.pdf [consulta el 23/09/2014]
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131• Posibilidad de consultar de forma directa los expedientes transferidos a la plataforma iARXIU, sin necesidad de acceder a esta plataforma.
DESA’L pone a disposición de los usuarios un repositorio digital pensado para almacenar y custodiar los expedientes/documentos del organismo, ya sean:
Documentos generados/recibidos por el organismo relacionados con expedientes en fase de tramitación.
Documentos generados/recibidos por el uso y consumo de los servicios de admi-nistración electrónica del Consorcio AOC (por ejemplo, via Oberta, EACAT trámi-tes, ERES, etc.)
El objetivo es que toda la documentación en fase de tramitación del organismo esté en un único espacio, con independencia que el documento haya sido incorpo-rado por los usuarios de DESA’L de forma manual o bien se hayan incorporado de forma automática mediante el consumo de los servicios web (pensado básicamente para archivar los documentos generados por el uso de los otros servicios del Consor-cio AOC).
Una vez los expedientes se cierran, aquéllos que se deben conservar a largo plazo se transfieren a la plataforma iARXIU, el repositorio o archivo digital permanente que ofrece el Consorci AOC.
2. el archivo electrónico, reto o necesidadLa preservación y archivo de los documentos electrónicos es un reto, una necesi-
dad y una obligación a la que tendrá que enfrentarse cualquier administración públi-ca que pretenda conservar para futuros usuarios, ya sea por razones administrativas, legales, culturales o históricas la documentación que genera o recibe en formato elec-trónico, en el ejercicio de sus funciones o actividades. En este sentido, se ha generado cierta inquietud en el seno de las administraciones públicas sobre cómo abordar la conservación de estos documentos. Preguntas como ¿qué hay que preservar? ¿Quién se responsabiliza de su custodia? o ¿existen herramientas o servicios a día de hoy para gestionar correctamente la preservación de los documentos electrónicos a largo plazo? están en boca de todos, especialmente desde la aprobación de la Ley 11/2007, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP) y del decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Intero-perabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica.
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132Es cierto que con la aparición de las normas técnicas de interoperabilidad y en particular, la NTI de Política de gestión de documentos electrónicos6, y la consolida-ción de algunas normas de buenas prácticas ISO7 en materia de gestión documental se están estableciendo las bases teóricas y operativas para definir un modelo con-ceptual de gestión documental y archivo electrónico adecuado a las necesidades de las administraciones públicas. Aún así, muchas administraciones se encuentran con dificultades para una implantación integral, que abarque todo el ciclo de vida del do-cumento. La limitación de recursos disponibles (ya sean éstos económicos, humanos o tecnológicos, lo que se llama viabilidad institucional)8, la complejidad funcional inherente del propio sistema o la percepción que la conservación a largo plazo no es una prioridad, ya que los sistemas actuales de almacenamiento son soluciones válidas y de coste relativamente bajo, está provocando que no existan soluciones o aplicaciones orientadas a dar respuestas a los problemas de la conservación a largo plazo9 o bien éstas se limitan a la fase activa de los documentos, los llamados gestores documentales.
En este sentido, para evitar que los problemas de conservación supongan un pro-blema para la modernización de las administraciones públicas catalanas, el Consorci
6. Esta NTI establece los conceptos relacionados con el desarrollo de políticas de gestión de documen-tos electrónicos por parte de las Administraciones públicas en el marco de la Administración electrónica incluyendo los aspectos relacionados con su implantación práctica, e identificación de los requisitos y procesos de la gestión de los documentos electrónicos. Para más información véase la Guía de aplicación de la Norma Técnica de Interoperabilidad de Política de gestión de documentos electrónicos. ministerio de hacienda y Administraciones Públicas, 2012 disponible en http://administracionelectronica.gob.es/pae_home/dms/pae_home/documentos/Estrategias/pae_Interoperabilidad_Inicio/Guia_de_aplica-cion_Politica_de_gestion_de_documento_electronico.pdf [consulta el 23/09/2014]7. Para más información sobre políticas y normas en gestión documental consultar las siguientes normas: UNE-ISO 15489-1:2006: Información y documentación. Gestión de documentos. Parte 1: Generalidades.UNE-ISO/TR 15489-2:2006. Información y documentación. Gestión de documentos. Parte 2: Directrices.UNE-ISO 23081-1:2008 Información y documentación. Procesos de gestión de documentos. Metadatos para la gestión de documentos. Parte 1: Principios.UNE-ISO 23081-2:2011 Información y documentación. Procesos de gestión de documentos. Metadatos para la gestión de documentos. Parte 2: Elementos de implementación y conceptuales.UNE-ISO 30300:2011 Información y documentación. Sistemas de gestión para los documentos. Fundamen-tos y vocabulario.8. véase TERmENS, miquel. La sostenibilitat econòmica i tècnica dels repositoris de preservació digital. Lligall: Revista Catalana d’Arxivística. Núm. 31 (2010). p. 44-62. Disponible en: http://bd.ub.edu/pub/termens/docs/lligall-31.pdf [consulta el 05/02/2013]9. véase Software de fuentes abiertas en la Administración electrónica. Archivo electrónico de las Administraciones Públicas. CENATIC, 2009. Disponible en: http://web.cenatic.es/web/index.php?option=com_phocadownload&view=category&id=6%3A&download=30%3A&Itemid=20&lang=es [consulta el 23/09/2014]
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133AOC presta un servicio de preservación y archivo electrónico, llamado iARXIU10, que representa una de las primeras experiencias en relación al archivo y preservación de documentos electrónicos a largo plazo en el ámbito de las administraciones pú-blicas.
3.definición y objetivos del serviciomuchas veces se asocia un servicio de archivo y preservación digital a un repo-
sitorio electrónico, entendido como un archivo centralizado autorizado donde se almacenan y administran datos y documentos electrónicos, y sus metadatos11. Esta percepción es una verdad a medias, ya que un servicio de archivo y preservación di-gital es mucho más que un mero repositorio.
En primer lugar, debemos considerar este servicio como un elemento integrado en el sistema de gestión documental de la institución. Esta dependencia funcional implica que su definición, diseño e implantación no se pueda abordar de una forma independiente, sino todo lo contrario, hay que establecer un único punto de vista, una estrategia corporativa en la gestión de los documentos electrónicos y afrontar la gestión del ciclo de vida de los documentos de una forma integrada, delimitando las atribuciones y responsabilidades de cada elemento o subsistema funcional.
En segundo lugar, la preservación se compone de un conjunto de actividades, procesos documentados y herramientas que tiene la finalidad de asegurar no sólo la accesibilidad y disponibilidad de los documentos a largo plazo, sino también el mantenimiento de su autenticidad, integridad y fiabilidad en un entorno tecnológi-co presumiblemente distinto al original. Es verdad que el sistema fija su atención en la preservación de los documentos como una entidad autónoma, pero lo realmente importante es dotar al servicio, entendido como la suma de un repositorio digital más las actividades y los procesos de preservación, de unas medidas de seguridad y de calidad suficientes para transmitir confianza y garantía a los usuarios.
Una vez reconocido el problema de la obsolescencia tecnológica de los sistemas informáticos que generan o almacenan dicha información, así como la vida limitada de los soportes de almacenamiento y de los formatos de los documentos, se hace palpable la necesidad de un servicio de archivo electrónico. Los grandes objetivos y responsabilidades del servicio iARXIU son los siguientes:
10. Para más información sobre el servicio véase: http://www.aoc.cat/Inici/SERvEIS/Gestio-interna/iArxiu/Que-es [consulta el 23/09/2014]11. véase Guía de aplicación de la Norma Técnica de Interoperabilidad de Política de gestión de documen-tos electrónicos, ob. cit. (nota 1).
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134• Aceptar la responsabilidad del mantenimiento (disponibilidad, preservación y evidencia) de documentos electrónicos durante largos períodos de tiempo, más allá de la obsolescencia tecnológica.
• Poner a disposición de las administraciones públicas catalanas un reposito-rio electrónico para almacenar y custodiar los documentos electrónicos, de forma que se pueda garantizar su integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, seguridad, recuperación y conservación a largo plazo. Este reposito-rio funciona a modo de archivo central y/o archivo histórico.
• Prestar servicios específicos relacionados con la preservación digital para tra-tar los problemas derivados de la fragilidad de los soportes y la obsolescencia tecnológica, ya sea del hardware, el software o de los formatos de los docu-mentos. Por ejemplo, servicios de migración de documentos, servicios de visualización de ficheros y un servicio de evidencia electrónica relacionado con la preservación de las firmas electrónicas.
En este contexto el Consorci AOC, conjuntamente con otras administraciones catalanas, está colaborando para facilitar la transición a la custodia y al archivo del documento electrónico, considerando que no se trata sólo de un problema técnico o de seguridad, sino realmente de un problema jurídico y de una necesidad de gestión. La solución desarrollada respeta el actual marco competencial en materia de gestión documental y archivos12 y actúa como elemento dinamizador para facilitar la norma-lización del documento electrónico en la gestión de los procedimientos y servicios públicos electrónicos.
iARXIU alcanza esos objetivos en tanto que:
• Aporta medidas de seguridad en los medios o soportes en que se almacenan los documentos para garantizar su integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación, evitando su pérdida, corrupción o modi-ficación no autorizada13.
• Garantiza el acceso completo e inmediato a los documentos a través de mé-todos de consulta en línea que permitan la visualización de los documentos con todo el detalle de su contenido, la recuperación exhaustiva y pertinente de los documentos, la copia o descarga en línea en los formatos originales. El sistema permite la consulta durante todo el periodo de conservación al
12. véase la Llei 10/2001, de 13 de juliol, d’arxius i documents.13. Artículo 31.3 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos
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135menos de la firma electrónica, incluido, si procede, el sello de tiempo, y de los metadatos asociados al documento y/o expediente14.
• Aplica unas medidas para asegurar la conservación de los documentos elec-trónicos a lo largo de su ciclo de vida, de forma que se pueda asegurar su recu-peración de acuerdo con el plazo mínimo de conservación determinado por las normas administrativas y obligaciones jurídicas, se garantice su conserva-ción a largo plazo, se asegure el valor probatorio y la fiabilidad como eviden-cia electrónica de las actividades y procedimientos, así como la transparencia, la memoria y la identificación de los órganos de las administraciones públicas y de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de aquellas que ejercen la competencia sobre el documento o expediente15.
• Pone a disposición de las administraciones públicas catalanas un repositorio electrónico, complementario y equivalente en cuanto a su función en los archivos tradicionales, destinado a cubrir la fase semi-activa e histórica de los documentos electrónicos16.
• Asegura la conservación de los documentos electrónicos aplicando lo que prevé el Esquema Nacional de Seguridad en cuanto al cumplimiento de los principios básicos y de los requisitos mínimos de seguridad mediante la apli-cación de las medidas de seguridad adecuadas a los medios y soportes en los que se almacenen los documentos, de acuerdo con la categorización de los sistemas17.
• Guarda registro de todas las operaciones efectuadas sobre los documentos electrónicos almacenados en la plataforma, tanto en el registro de acciones de la plataforma como en el registro de acciones asociado a cada documento/expediente.
• Protege la confidencialidad de los datos gracias a la política de acceso, que establece para cada documento su nivel y régimen de acceso. Los documen-tos y metadatos sólo podrán ser consultados por aquellos usuarios que estén autorizados a verlos.
14. Artículo 21.1.g) del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica.15. Artículo 21.1.h) del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica.16. Artículo 21.2. del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica.17. Artículo 22.1 del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica.
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136• Garantiza la protección de la firma electrónica frente a la posible obsolescen-cia de los algoritmos y el aseguramiento de sus características a lo largo del tiempo de validez, de la siguiente manera18:
– completado de las firmas de los documentos que forman parte del expe-diente transferido, al perfil -A y sólo validación por aquellas firmas que no se pueden completar;
– Almacenamiento de las firmas electrónicas y sus metadatos en el propio repositorio digital garantizando la protección de la firma contra falsifica-ciones y asegurando la fecha exacta en que se guardó la firma electrónica.
– Incorporación de una firma XAdES-A a nivel de agrupación o paquete de información en el momento de finalizar el ingreso en el reposito-rio digital para garantizar la integridad de los documentos/expedientes transferidos y para mantener la cadena de confianza.
– Utilización de mecanismos de resellado, sólo aplicable en la firma de la agrupación o paquete de información, para añadir, cuando el anterior sellado este próximo a su caducidad, un sello de fecha y hora de archivo con un algoritmo más robusto.
hay que señalar que el servicio iARXIU no está pensado para facilitar la trami-tación y la gestión de los expedientes electrónicos en su fase de trámite, ni incluye herramientas de gestión de flujos de trabajo o funcionalidades propias de la gestión documental19. A nuestro entender, hay que construir una visión global del concepto de gestión de la documentación electrónica que abarque desde su génesis hasta su disposición final. Este enfoque no implica que el sistema de gestión documental de una organización sea construido e implementado bajo una misma solución tecno-lógica, sino todo el contrario, debemos impulsar la integración e interoperabilidad entre las distintas piezas o servicios del sistema. Cada una de estas piezas da respues-tas y soluciones a unas necesidades y funcionalidades muy específicas. Así, el servicio de archivo electrónico tiene la responsabilidad de custodiar, mantener y garantizar la perdurabilidad/accesibilidad, a largo plazo, de la documentación electrónica ge-nerada por los sistemas de información o aplicaciones de gestión documental de la organización.
18. Artículo 2. 7 de la Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado para la Función Pública, por la que se aprueba Norma Técnica de Interoperabilidad de Política de Firma Electrónica y de certificados Administración.19. Para la gestión de los documentos y expedientes electrónicos en fase de tramitación el Consorci AOC ofrece el servicio DESA’L. Para más información véase DESA’L (ob. cit. (nota 5).
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1374. modelo de información: estructura y forma de los documentos/expedientes Para entender mejor el funcionamiento del servicio iARXIU y la forma de orga-
nizar y estructurar los documentos/expedientes archivados en el repositorio hay que explicar, aunque sea brevemente, el modelo de información que se ha implementado. No pretendemos dar una definición específica, sino simplemente advertir que en el texto, cuando hablamos de documentos, nos estamos refiriendo tanto a un docu-mento electrónico, ya sea estructurado o no, estático o dinámico (documentos ofi-máticos, documentos transaccionales, correos electrónicos, evidencias documentales, bases de datos, documentos firmados, etc.) como a agrupaciones de documentos o expedientes electrónicos, conservadas como información y prueba por una organiza-ción o un individuo en el desarrollo de sus actividades o en virtud de sus obligaciones legales.
Además, otro elemento inseparable y esencial para el tratamiento y la preser-vación de los documentos electrónicos es el de los metadatos que nos describen el contexto, el contenido y la estructura de los documentos y nos permiten asegurar su autenticidad, fiabilidad, integridad y disponibilidad a lo largo de su ciclo de vida. Por lo tanto, cuando hablamos de preservación de documentos nos referiremos tanto a los documentos, como objetos de información (contenido), como a los metadatos que nos ayudan a interpretarlos y gestionarlos correctamente.
Aunque debe abordarse la problemática de la conservación como un todo, el foco principal son los documentos. Por esta razón es imprescindible definir, modelar e implementar una forma de estructurar y agrupar todos los componentes que son objeto de conservación en un contenedor neutral, para que dejen de ser dependien-tes del sistema de información originario y puedan ser almacenados en un formato de conservación. Si unimos, en un mismo contenedor, los documentos u objetos digitales y sus metadatos, se crea una entidad que puede existir en cualquier entorno informático, ya que incluye toda la información necesaria para acceder y representar el documento. Nosotros defendemos el uso del formato XmL para representar y almacenar el documento y los metadatos. Siguiendo la terminología OAIS existen tres tipos de entidades llamadas contenedores o paquetes de información (package information), dependiendo de la fase del ciclo de vida del documento20. Bajo el con-cepto de paquete de información podemos representar tanto un documento como una unidad documental compuesta o expediente.
20. véase ISO 14721:2003 - Space data and information transfer systems. Open archival information systems. Reference model y su revisión ISO 14721:2012 Space data and information transfer systems -- Open archival information system (OAIS). Reference model
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138En primer lugar, existen los documentos que son transferidos en su formato ori-ginario por los productores de la documentación siguiendo los protocolos de trans-ferencia establecidos por el archivo receptor21. Éstos deben incluir los contenidos a custodiar y todos aquellos metadatos que faciliten su recuperación. Los conocemos como paquetes de información de transferencia (en adelante, PIT).
Cuando estos PIT ingresan en la plataforma se les aplica un conjunto de con-troles para verificar su integridad, autenticidad e idoneidad con los requerimientos de conservación. Se les añaden otro tipo de metadatos como los relacionados con la información de representación y los de auditoría. Finalmente, para garantizar su integridad se incorpora una firma digital de archivo a nivel de paquete de informa-ción. A esta normalización del PIT se le llama paquete de información de archivo (en adelante, PIA).
Cuando un usuario quiera consultar un documento almacenado en el repositorio, el sistema le permitirá descargarse una copia del PIA que se denomina paquete de información de consulta (en adelante, PIC).
Ante la ausencia de un modelo normalizado de estructuración, empaquetado y encapsulación de documentos electrónicos y, después de analizar los distintos es-quemas existentes (XFDU, FOXmL…)22 se decidió el esquema mETS23 por varios motivos:
• Permite estructurar los documentos de una forma flexible (arbórea) que se adapta a las distintas formas de agrupar la documentación (documento o expediente).
• Admite diferentes diccionarios o vocabularios de metadatos.
21. Para más información sobre el protocolo de creación de paquetes de información consultar el documento Estructura i creació de Paquets d’Informació de Transferència (PIT) utilitzant el model METS. Agència Catalana de Certificació, 2008 disponible en: http://www.aoc.cat/content/down-load/6657/24722/file/estructuraPitmets.pdf [consulta el 23/09/2014]22. Para más información sobre el formato XFDU véase: XML Formatted Data Unit (XFDU) Struc-ture and Construction Rules, The Consultative Committee for Space Data Systems, 2004 disponible en: http://sindbad.gsfc.nasa.gov/xfdu/pdfdocs/iprwbv2a.pdf [consulta el 23/09/2014]FOXmL, Fedora Digital Object Model XML es el formato nativo del sistema Fedora. Para más informa-ción véase: http://www.fedora.info/download/2.0/userdocs/digitalobjects/introFOXmL.html [consul-ta el 23/09/2014]23. El esquema mETS, acrónimo de metadata Encoding & Transmisión Standard es una norma para codificar metadatos descriptivos, administrativos y estructurales en cuanto a los objetos dentro de una repositorio expresado con el XmL. véase http://www.loc.gov/standards/mets/ [consulta el 23/09/2014]
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139• Permite el “crecimiento” del paquete a medida que se aplican procesos de migración a los ficheros.
• Permite especificar los ficheros, tanto de forma incrustada en base64, como vinculados externamente.
• Permite generar un paquete de información autónomo, autosuficiente y “au-to-documentado”, en formato XmL, independiente del sistema y desprovis-to de las dependencias tecnológicas de la aplicación que lo generó. Incluye:
– Los contenidos a preservar (fichero/s).
– metadatos descriptivos necesarios para facilitar su búsqueda y recupera-ción.
– metadatos administrativos o de preservación necesarios para la gestión de los documentos a largo plazo (almacenamiento y acceso).
– metadatos estructurales que definen la estructura interna del paquete y los elementos que lo forman.
5. definición funcional del archivo electrónicoPara la definición, la construcción y la puesta en marcha del servicio de iARXIU
hemos utilizado como modelo de referencia el elaborado por el Consultative Comité for Space Data Systems de la NASA, conocido como modelo OAIS, que se convirtió posteriormente en la norma internacional ISO 14721:2003: Open Archival Informa-tion System y revisada el 201224. La razón es muy simple, es el modelo más utilizado y asumido por otras instituciones para crear repositorios de custodia y preservación de documentos electrónicos a largo plazo.
La plataforma tecnológica que se ofrece con el servicio iARXIU está formada por cinco módulos funcionales. El módulo de ingreso incluye todas las funcionalidades relacionadas con la preparación, transferencia e ingreso de los PIT generados por los organismos productores hacia la plataforma iARXIU siguiendo el protocolo de transferencia definido por el Consorci AOC.
Cuando estos PIT ingresan en el módulo de archivo se les aplica un conjunto de controles para verificar su integridad, autenticidad e idoneidad con los requeri-mientos de conservación. A la normalización del PIT se le llama PIA. El PIA será almacenado en el repositorio electrónico el tiempo que proceda y se le aplicará la po-lítica de preservación adecuada y pertinente para garantizar su conservación y acceso a largo plazo.
24. véase OAIS (ob. cit. (nota 20).
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140El módulo de preservación se encarga de gestionar el ciclo de vida de los docu-mentos e implementar las estrategias de preservación más idóneas para garantizar la conservación de los PIA. En iARXIU se apuesta decididamente por la técnica de la migración/conversión de formatos por su aceptación e incorporación en el entorno legal y normativo de la administración electrónica como técnica de preservación y garantía de accesibilidad, véase el concepto de copia auténtica en la LAECSP25 y, por la normalización y estandarización de formatos abiertos que está ayudando a su consolidación, como el formato PDF/A26.
Para atender a las peticiones de consulta y visualización de documentos se ha construido un módulo de acceso. Este módulo incluye el propio acceso a los PIA utilizando un motor de búsquedas por metadatos descriptivos; la consulta de meta-datos; la descarga y visualización de los ficheros; la expedición de copias auténticas electrónicas y, sobretodo, un servicio de conversión de documentos en línea que permite visualizar los documentos en multitud de formatos y así facilitar su dispo-nibilidad futura.
El último módulo, el de administración, es el que permite gestionar correcta-mente el funcionamiento de la plataforma. Encontramos la gestión de los usuarios del sistema, de la jerarquía documental, de las políticas de disposición y de acceso, de los vocabularios y plantillas de metadatos, además de la administración del registro de auditoría y de las estadísticas de uso del sistema.
25. véase el Artículo 30 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos: “Las copias realizadas por medios electrónicos de documentos electrónicos emitidos por el propio interesado o por las Administraciones Públicas, manteniéndose o no el formato original, tendrán inmediatamente la consideración de copias auténticas con la eficacia prevista en el artículo 46 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, siempre que el documento electrónico original se encuentre en poder de la Administración, y que la información de firma electrónica y, en su caso, de sellado de tiempo permitan comprobar la coincidencia con dicho documento”y el Artículo 31: “Los documentos electrónicos que contengan actos administrativos que afecten a derechos o intereses de los particulares deberán conservarse en soportes de esta naturaleza, ya sea en el mismo formato a partir del que se originó el documento o en otro cualquiera que asegure la identidad e integridad de la información necesaria para reproducirlo. Se asegurará en todo caso la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones.”26. Para más información véase la Guía de aplicación de la Norma Técnica de Interoperabilidad de Catálogo de estándares. ministerio de hacienda y Administraciones Públicas, 2012 disponible en http://administracionelectronica.gob.es/pae_home/dms/pae_home/documentos/Estrategias/pae_Interope-rabilidad_Inicio/Guia_de_aplicacion_NTI_catalogo_de_estandares_Publicacion_oficial_2012/Guia_aplicacion_Norma_Tecnica_Interoperabilidad_Catalogo_de_estandares.pdf [consulta el 23/09/2014]
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Fig. 2 – Esquema funcional del servicio iARXIU
5.1. Módulo de transferencia e ingresoEste módulo es el encargado de recibir los PIT procedentes de los organismos
productores, además de validar y prepararlos para su almacenamiento y gestión den-tro del archivo. En este contexto entendemos por transferencia todas las actividades implicadas en la transferencia de documentación de un sistema de información a otro, en este caso a la plataforma iARXIU:
• actividades administrativas incluyendo la negociación y definición del proto-colo de transferencia entre el productor y iARXIU;
• el propio calendario de transferencias y;
• las operaciones concretas de transferencia.
A nuestro entender, la funcionalidad de la transferencia y su posterior ingreso es la más crítica del todo el sistema, pues debemos garantizar que en el propio proceso no se producen inconsistencias y que los paquetes de información se mantienen estables en su estructura, contenido y forma. Además, hay que encontrar el equilibrio entre los requisitos del archivo receptor y los del productor.
Para satisfacer estos requisitos hemos definido un proceso de transferencia e ingre-so que incluye las siguientes fases:
• Fase de preparación. Incluye todas las actividades relacionadas con la ges-tión y la planificación adecuada de las transferencias. El objetivo es identi-ficar qué tipo de documentación se debe transferir y su adecuación a los es-tándares de iARXIU, analizar la viabilidad y los costes del proyecto, diseñar los PIT, desarrollar la integración con la plataforma y firmar la solicitud de
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142alta al servicio, que incluye la aceptación de las condiciones de prestación del servicio por parte del organismo usuario27.
• Fase de transferencia o pre-ingreso. Una vez establecido el protocolo de transferencia hay que planificar su calendario y preparar el sistema para en-viar la documentación. Los usuarios tienen a su disposición dos formas para crear y transferir los PIT:
– De forma manual utilizando una aplicación web y que actúa como in-terfaz para facilitar la carga de documentos y la descripción de éstos. Este canal lo utilizan aquellos productores/archivos que no disponen de nin-guna herramienta o aplicación de gestión de documentos, pero tienen la necesidad de conservar sus documentos en un repositorio electrónico.
– De forma automática utilizando los servicios web que ofrece la platafor-ma. Esta es la opción más idónea para los casos de integración entre una aplicación (por ejemplo, un gestor de expedientes o gestor documental, como es DESA’L) y la plataforma iARXIU.
• Fase de ingreso. Antes de proceder al ingreso de los documentos en el reposi-torio, la plataforma realiza un conjunto de tareas para verificar su integridad, autenticidad e idoneidad con los requisitos de conservación:
– Recepción de las solicitudes de transferencia, previa autenticación y au-torización del envío.
– Almacenamiento temporal de los PIT para proceder a su validación y completado. Los controles que se realizan son los siguientes:
> Aplicación de un control de integridad a los ficheros para verificar que no se hayan alterado o modificado.
> verificación de la existencia de virus en el PIT.
> Introspección automática en los ficheros para extraer metadatos de carácter técnico útiles para garantizar su preservación28.
27. Para más información de las condiciones de prestación del servicio consultar en: http://www.aoc.cat/Inici/SERvEIS/Gestio-interna/iArxiu/Com-sol-licitar-ho [consulta el 23/09/2014]28. Utilizamos dos herramientas para analizar los ficheros y extraer sus metadatos técnicos: DROID y JhOvE. Para más información sobre DROID véase: http://sourceforge.net/projects/droid/ [consulta el 23/09/2014]Para más información sobre JhOvE véase: http://jhove.sourceforge.net/ [consulta el 23/09/2014]
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143> validación y completado de las firmas electrónicas existentes en el PIT.
> validación del contenido, la estructura y la forma del PIT según lo establecido en el protocolo de transferencia.
> Aplicación de un control de unicidad para verificar que el PIT no ha sido ingresado anteriormente.
> Incorporación de otros metadatos preestablecidos por el sistema o por las políticas de preservación con el fin de aumentar las garantías de conservación y gestión del contenido almacenado.
– Generación del PIA, un objeto normalizado y apto para ser archivado en el repositorio electrónico. Para garantizar su integridad se incorpora una firma electrónica del tipo XAdES-A.
– Indexación de los metadatos descriptivos para facilitar la búsqueda y la recuperación de los documentos.
– Envío del PIA al repositorio para su almacenamiento y custodia.
– Creación del asiento correspondiente en el registro de transferencias.
– Notificación del éxito de la operación de transferencia al productor.
5.2. módulo de archivo: gestión del repositorioLa plataforma dispone de un repositorio digital encargado de custodiar y alma-
cenar los PIA, durante el periodo de tiempo que establezca la normativa correspon-diente.
Para garantizar la conservación y archivo de los PIA, el Consorci AOC aplica lo que prevé el Esquema Nacional de Seguridad en cuanto al cumplimiento de los principios básicos y de los requisitos mínimos de seguridad mediante la aplicación de las medidas de seguridad adecuadas a los medios y soportes en los que se almacenan los documentos.
Las actividades principales que se realizan son:
• mantenimiento y mejora de la infraestructura tecnológica que sustenta la plataforma (hardware y software).
• Gestión y mantenimiento del sistema de ficheros, espacio donde se almace-nan los PIA.
• Construcción y mantenimiento del repositorio digital según los niveles y los controles de seguridad establecidos por el Consorci AOC.
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144• Diseño e implementación de un sistema de protección y recuperación de los datos en caso de desastre.
• Refresco de los soportes de almacenamiento, comprobación de su estado y mantenimiento en unas condiciones ambientales estables.
• Implementación de mecanismos de control de la integridad de los datos.
• Gestión y mantenimiento de la base de datos.
5.3. módulo de preservaciónLa preservación digital intenta aportar soluciones para garantizar la conservación
de los documentos electrónicos, sea cual sea su formato, el software, hardware o sistema que se utilizó para su creación, manteniendo así la información disponible pese a los rápidos cambios tecnológicos. Todos los documentos, independientemente de su formato y el medio de almacenamiento, están asociados a un ciclo de vida que determina el tiempo de retención en nuestros sistemas de información. A lo largo de su ciclo de vida debemos garantizar que su integridad, autenticidad, disponibilidad y fiabilidad no se vea comprometida.
Las estrategias de preservación focalizan su atención en los dos aspectos más in-herentes y esenciales de los documentos electrónicos: su contenido (el objeto digital o cadena de bits) y su significado (valor semántico).
El primer paso es preservar el documento en un soporte estable. Garantizar la integridad de su contenido y el mantenimiento de la secuencia de bits original a largo plazo es relativamente sencillo, ya que sólo debemos aplicar una política planificada de renovación o refresco de los soportes de almacenamiento antes de que sean obso-letos o se hayan degradado e imposibiliten la recuperación de la información. De la misma forma, hay que establecer comprobaciones periódicas de su estado aplicando controles de integridad, para evitar riesgo de pérdidas de datos y mantenerlos en condiciones ambientales estables. La frecuencia de los refrescos dependerá de la polí-tica de preservación establecida y del tipo de soporte, así como de las limitaciones de rendimiento que establezcan los fabricantes de los soportes de almacenamiento. No obstante, con sólo preservar la integridad de los documentos no es suficiente para ga-rantizar la disponibilidad y la accesibilidad a su contenido informativo a largo plazo.
El gran reto, y lo que realmente preocupa a los responsables de la gestión docu-mental y a los productores de la documentación, es encontrar soluciones que permitan que el significado de los documentos sea accesible, interpretable y consultable a largo plazo. Actualmente ya existen varias técnicas de preservación digital como la emu-lación, la migración o conversión, la encapsulación o la virtualización que dan res-puesta a estas necesidades. Escoger qué técnica es la más adecuada debe determinarse
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145en función del coste – beneficio que vayamos a obtener, los impedimentos legales y normativos, y los requerimientos de acceso que determinen los usuarios29.
5.3.1. Estrategias de preservación que ofrece el servicio iARXIUEl módulo de preservación permite planificar y definir estrategias orientadas a la
preservación de los documentos almacenados en el repositorio, así como monitorizar sus ejecuciones con el fin de proporcionar herramientas para garantizar la perdurabi-lidad, la accesibilidad y la recuperación de los documentos a lo largo del tiempo. Los métodos que se han implementado son los siguientes:
• La gestión de los formatos tecnológicos: la plataforma iARXIU guarda infor-mación sobre las características técnicas de los formatos de los objetos digita-les o ficheros. En este registro de formatos de ficheros se identifican de forma única e inequívoca los diferentes formatos y se añade información completa del formato, incluyendo normas sintácticas y semánticas para codificarlos y descodificarlos correctamente.
• Permitir la migración/conversión de los formatos de los objetos digitales a formatos normalizados o más aptos para su conservación y así evitar su po-sible obsolescencia o degradación. Apostamos decididamente por la estrate-gia de la conversión por su aceptación e incorporación en el entorno legal y normativo de la administración electrónica como técnica de preservación y garantía de accesibilidad. Los documentos resultantes de la conversión se consideran copias auténticas30.
• verificar la integridad y consistencia de los PIA almacenados y, en concreto, de los ficheros presentes en los PIA mediante controles de integridad (análisis comparativos del hash de los ficheros).
• Utilizar mecanismos de resellado para añadir, cuando el anterior sello este próximo a su caducidad, un nuevos sello de fecha y hora de archivo. Esta estrategia sólo se aplica a la firma electrónica que se genera a nivel de PIA en
29. Para más información véase SERRA, J. 2001. Gestión de los documentos digitales: estrategias para su conservación en El Profesional de la Información, vol. 10, núm. 9 y LEE, K., SLATTERy, O., LU, R., TANG, X., mCCRARy, v. 2002. The state of the art and practice in digital preservation en journal of Research of the National Institute of Standards and Technology.30. véase la Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado para la Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Procedimientos de copiado auténtico y conversión entre documentos electrónicos.
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146el ingreso, en ningún caso, se aplica a las firmas de los documentos presentes en los PIA31.
5.4. Módulo de administraciónEste módulo incluye las funcionalidades necesarias para administrar correcta-
mente la plataforma y sus fondos documentales, tales como:
• La gestión de los usuarios y sus roles.
• La gestión de las aplicaciones de confianza que consumen los servicios Web que ofrece la plataforma.
• La definición y gestión de las políticas de acceso al sistema.
• La definición, gestión y monitorización de las políticas de retención y dispo-sición de los documentos cuyo objetivo es determinar el período de tiempo que los PIA deben permanecer en la plataforma (período de retención) en función de sus valores y asegurar su disposición correspondiente: elimina-ción, conservación permanente, conservación parcial y/o transferencia a otro repositorio.
• La definición y configuración de los vocabularios y las plantillas de metadatos que los usuarios utilizarán para describir los documentos.
• La gestión de la jerarquía documental (organismo, fondo documental y catá-logo de series documentales).
• Consulta del registro de acciones o historial de eventos y la consulta de las estadísticas de uso de la plataforma.
5.5. Módulo de accesoUna de las funciones básicas de cualquier tipo de archivo es ofrecer algún tipo
de herramienta a los usuarios para localizar la documentación que se custodia en un archivo y, en el caso de un repositorio electrónico, lo realmente interesante es garan-
31. Para más información sobre estrategias para la preservación de las firmas digitales véase:La Guía de aplicación de la Norma Técnica de Interoperabilidad de Política firma electrónica y de certifi-cados de la Administración. ministerio de hacienda y Administraciones Públicas, 2011 disponible en http://administracionelectronica.gob.es/pae_home/dms/pae_home/documentos/Estrategias/pae_In-teroperabilidad_Inicio/BIBLIOTECA_PU_Publicacion_oficial__2011_politica_de_firma_guia_de_aplicacion_NTI--2-/Gu%C3%ADa%20de%20aplicaci%C3%B3n%20de%20la%20Norma%20T%C3%A9cnica%20de%20Pol%C3%ADtica%20de%20Firma%20Electr%C3%B3nica%20y%20de%20certificados%20de%20la%20Administraci%C3%B3n.pdf [consulta el 23/09/2014]La guía de Bones pràctiques per a la gestió i preservació de les signatures electròniques. CATCert, 2010 dis-ponible en http://www.aoc.cat/content/download/6803/24760/file/bonesPractiquesGestioPreservacio.pdf [consulta el 23/09/2014]
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147tizar la recuperación de los documentos y, especialmente, la visualización de éstos garantizando, en todo momento, el cumplimiento de la normativa vigente sobre acceso a los documentos por parte de los usuarios del servicio y de terceros.
Los usuarios, ya sea utilizando la interfaz de la aplicación Web o los servicios Web, manejan este módulo para realizar consultas sobre la documentación almace-nada y optar entre los diferentes modos de visualización/recuperación:
• Consulta de los metadatos relacionados con el PIA.
• Consulta de los metadatos y visualización/descarga de los documentos (obje-tos digitales o ficheros) que forman parte del PIA.
– En aquellos casos en que los documentos u objetos digitales se hubiesen convertido a un nuevo formato, el usuario podrá visualizar el documento original y la copia auténtica electrónica resultado de la conversión, pro-porcionando el enlace al correspondiente visor.
En cuanto a la descarga de una copia del PIA, que se denomina paquete de infor-mación de consulta (PIC), el usuario puede escoger entre las siguientes modalidades:
• PIC en formato XmL-mETS que incluye sólo los metadatos.
• zIP que incluye los metadatos en formato XmL-mETS y los objetos digi-tales.
• URL de descarga del PIC
Asimismo ofrece otras funcionalidades relacionadas con la consulta de los docu-mentos:
• Consulta del historial de eventos.
• Consulta del historial de las consultas realizadas en el PIA.
• Conversión en línea de documentos. El usuario puede pedir descargar los ficheros en un formato distinto al original. A petición del usuario, iARXIU lo convertirá a uno de los formatos disponibles para que el usuario pueda visualizarlo sin problema. El nuevo binario será temporal y en ningún caso se almacenará para su preservación.
• Descarga de una copia auténtica en formato pdf.
6. modalidades de uso y de prestación de servicioDada la heterogeneidad de necesidades y estructuras de las administraciones pú-
blicas catalanas y también del nivel de desarrollo y despliegue de la administración
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148electrónica en el seno de éstas, existen dos formas de acceder a los servicios de la Plataforma iARXIU:
• Integración con aplicación corporativa (por ejemplo gestores documentales y/o gestores de expedientes) mediante los servicios Web que ofrece la plata-forma.
• Sin integración, utilizando una aplicación Web disponible en la extranet de las administraciones públicas catalanas (EACAT): https://www.eacat.cat/web/guest/Eacat
En relación al modelo de prestación del servicio existen dos posibles modalidades:
La primera de ellas, y la que estamos utilizando, la modalidad de proveedor de servicios de aplicaciones, conocida por las siglas ASP (del inglés, Application Service Provider). En esta modalidad la administración usuaria o cliente utiliza la plataforma y los servicios de iARXIU a través de la red y además la infraestructura tecnológica que la sustenta y, en especial, el repositorio electrónico, reside en las instalaciones de un tercero, en este caso, en el CPD del Consorci AOC. Es la mejor opción para administraciones pequeñas que no tienen los suficientes recursos, ni económicos ni personales, para asumir la construcción e instalación de la plataforma en sus instala-ciones. Las responsabilidades se reparten de la siguiente forma:
• La administración cliente utiliza iARXIU para gestionar las transferencias, de atender a las consultas, en definitiva, se encarga de la gestión archivística de su fondo documental. y, si la hubiese, de la integración de su aplicación con iARXIU.
• El prestador del servicio (en este caso, el Consorci AOC) se encarga de la administración del servicio de hosting o almacenamiento de los documentos; del mantenimiento de la infraestructura, de los servicios y de las aplicaciones relacionadas con la plataforma iARXIU y el propio mantenimiento correcti-vo y evolutivo de la plataforma. También incluye un servicio de soporte a los usuarios (formación y soporte técnico a los integradores).
En la modalidad de instalación cliente32, la administración usuaria además de utilizar la plataforma iARXIU, se encarga de la instalación, de la puesta en marcha y el mantenimiento de la infraestructura o hardware necesario para que funcione la aplicación. En este caso, el Consorci AOC se encarga de ceder bajo cesión el software y toda la documentación necesaria para que la administración cliente pueda desple-
32. Un ejemplo de instalación a cliente es el caso del CSUC, que ha instalado la plataforma Iarxiu en sus instalaciones para dar servicio a las universidades públicas catalanas. Para más información véase: http://www.csuc.cat/ca/e-administracio/preservacio-de-documents-digitals-0 [consulta el 23/09/2014]
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149gar la infraestructura, servicios y aplicaciones en sus instalaciones. Es la mejor opción para organismos grandes, con presupuesto y los recursos suficientes. Las responsabi-lidades se reparten de la siguiente forma:
• La administración cliente utiliza iARXIU y además se encarga de la adminis-tración del servicio de hosting y de la plataforma.
• En este caso, el Consorci AOC da soporte técnico durante el despliegue de la aplicación y /o de nuevas versiones o bugs de la aplicación.
Escoger la modalidad de servicio dependerá de los recursos, del volumen de las trans-ferencias, del modelo de relación y del modelo organizativo de cada administración.
6.1. Estadísticas de uso del servicioEl servicio se encuentra disponible desde principios del 2010 y lo están utilizando
unos setenta organismos y/o ayuntamientos de Cataluña33.
Los indicadores de uso de la plataforma son los siguientes:
2010 2011 2012 2013 2014 TOTAL
Nº expedientes transferidos
461 7.594 2.102 9.577 3.855 23.589 expedientes
Nº documen-tos transferidos
338 81.514 33.164 118.809 34.777268.602
documen-tos
Nº de consul-tas
244 1648 1398 1983 699 5.972 consultas
Fig. 3 – Estadísticas de uso del servicio
7. conclusionesEl servicio iARXIU representa una de las primeras experiencias en relación a la
preservación y custodia de documentos electrónicos a largo plazo y, como tal, espera aportar soluciones viables y tangibles para ayudar a la conservación y protección de la documentación electrónica.
Como decía el escritor y filósofo americano Eric hoffer: “En una época de cambio ra-dical, el futuro pertenece a quienes siguen aprendiendo. Los que ya aprendieron, se encuentran preparados para vivir en un mundo que ya no existe”. Por eso sabemos que el servicio de iARXIU no finaliza aquí, sino todo lo contrario, tiene que mantenerse en permanente y continua evolución para adaptarse a las necesidades y requisitos del mañana.
33. Para más información sobre los organismos que utilizan el servicio véase: http://www.aoc.cat/content/download/7461/25569/file/iArxiu_09.pdf . [consulta el 23/09/2014]
normas tÉcnicas de interoPerabilidad e instrumentos Para el documento
electrónicomiguel A. Amutio Gómez
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normas tÉcnicas de interoPerabilidad e ins-trumentos Para el documento electrónicomiguel A. Amutio Gómez ministerio de hacienda y Administraciones Públicas
1. un marco legal exhaustivo relativo al documento-e; una oportunidad que había que aprovechar
La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos1 incluyó entre las piezas fundamentales de la administración elec-trónica el documento electrónico, el expediente electrónico y el archivo electrónico, tratando, además, cuestiones relacionadas como las copias.
más adelante, el Real Decreto 1671/20092, que desarrollaba la Ley 11/2007, trató una colección de temas relacionados que abarcaba las características del docu-mento electrónico, la adición de metadatos a los documentos electrónicos, las copias electrónicas, las copias en papel, la destrucción de documentos en soporte no elec-trónico, la referencia temporal de los documentos administrativos electrónicos, las imágenes aportadas por los ciudadanos, la obtención de copias por los ciudadanos, el archivo electrónico, la conservación de documentos y la formación del expediente electrónico. Sin duda una colección de temas exhaustiva.
Posteriormente, cuando llegó el momento de elaborar el esquema nacional de interoperabilidad (eni), regulado por el Real Decreto 4/20103 de aplicación a todas las Administraciones Públicas, quienes tenían sensibilidad en relación con el documento y el archivo electrónico percibieron hacia 2009 que era una oportunidad singular de las que no se pueden dejar escapar; esta sensibilidad se manifestaba prin-cipalmente en el ministerio de Administraciones Públicas, después como ministerio de la Presidencia, Archivos Estatales, el entonces ministerio de Economía y hacien-da y la Agencia Estatal de Administración Tributaria. Oportunidad que también se
1. https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2007-123522. https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2009-183583. https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2010-1331
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hizo obvia para la comunidad de archiveros particularmente a partir de la jornada del Archivo de Castilla-La mancha de 5 de junio de 2009.
Esta inquietud dio lugar al capítulo X del ENI, cuyos artículos 21 a 24 tratan la recuperación y conservación del documento electrónico como respuesta a la mani-festación de la interoperabilidad en el tiempo.
El artículo 21 establece que las administraciones públicas adoptarán medidas organizativas y técnicas con el fin de garantizar la interoperabilidad en relación con la recuperación y conservación de los documentos electrónicos a lo largo de su ciclo de vida. medidas que suponen un recorrido desde la definición de una política de gestión de documentos electrónicos, hasta las transferencia o en su caso borrado o destrucción física, pasando por medidas tales como la identificación única e in-equívoca, la asociación de metadatos, la clasificación, la conservación y recuperación de documentos electrónicos, la coordinación horizontal entre los responsables de gestión de documentos y los demás servicios interesados, la formación del personal y la documentación de los procedimientos, sin ánimo de exhaustividad.
Figura 1. medidas organizativas y técnicas para la recuperación y conservación del documento electrónico
vino a reforzar estas medidas el Real Decreto 1708/20114, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Ar-chivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso con su artículo 20 relativo a las Condiciones para la recuperación y conservación del documento electrónico, complementado con el artículo 21 relativo a la Aplicación de las tecnologías de la información y comunicaciones en la gestión y
4. www.boe.es/boe/dias/2011/11/25/pdfs/BOE-A-2011-18541.pdf
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tratamiento de los documentos, que impulsa la utilización de sistemas de gestión, el desarrollo de archivos digitales o repositorios de documentos en soporte electrónico y la aplicación de medidas de seguridad entre otras cuestiones.
También establece el citado artículo 21 del Esquema Nacional de Interopera-bilidad que las administraciones públicas crearán repositorios electrónicos com-plementarios y equivalentes en cuanto a su función a los archivos convencionales, destinados a cubrir el conjunto del ciclo de vida de los documentos electrónicos.
El artículo 22 referido a la seguridad establece que se aplicará lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad en cuanto al cumplimiento de los principios básicos y los requisitos mínimos, mediante la aplicación de las medidas de seguridad adecua-das a los medios y soportes en los que se almacenen los documentos, y atendiendo a los riesgos a los que puedan estar expuestos, así como a los plazos durante los cuales deben conservarse los documentos.
El artículo 23 relativo a los formatos de los documentos establece que se apli-carán formatos de documentos electrónicos normalizados y perdurables de acuerdo con lo previsto en el artículo 11 el Real Decreto 4/2010 sobre estándares aplicables y en la norma técnica de interoperabilidad de Catálogo de estándares5.
Finalmente el artículo 24 trata la digitalización de documentos en soporte pa-pel que se realizará de acuerdo con lo indicado en la norma técnica de interoperabi-lidad de Digitalización de documentos.
Además, la disposición adicional primera crea las normas técnicas de intero-perabilidad6 y señala una lista en cuales se incluyen varias relativas al documento electrónico.
El esquema nacional de seguridad7, regulado por el Real Decreto 3/2010, también introduce referencias a la conservación en el principio básico de ‘Preven-ción, reacción y recuperación’ (artículo 7) que recoge que el sistema garantizará la conservación de los datos e informaciones en soporte electrónico; y que ‘de igual modo, el sistema mantendrá disponibles los servicios durante todo el ciclo vital de la in-formación digital, a través de una concepción y procedimientos que sean la base para la preservación del patrimonio digital.’ mientras que el requisito mínimo de ‘Protección de información almacenada y en tránsito’ (artículo 21) establece que forman parte de
5. http://administracionelectronica.gob.es/pae_home/pae_Estrategias/pae_Interoperabilidad_Ini-cio/pae_Normas_tecnicas_de_interoperabilidad.html#CATALOGOESTANDARES6. http://administracionelectronica.gob.es/pae_home/pae_Estrategias/pae_Interoperabilidad_Ini-cio/pae_Normas_tecnicas_de_interoperabilidad.html#.vChW4vcxhvA7. http://www.boe.es/boe/dias/2010/01/29/pdfs/BOE-A-2010-1330.pdf
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la seguridad los procedimientos que aseguren la recuperación y conservación a largo plazo de los documentos electrónicos producidos por las administraciones públicas en el ámbito de sus competencias.
En el ámbito comunitario, la segunda versión del marco europeo de intero-perabilidad, publicada como anexo de la comunicación COm(2010) 744 final8, y que constituye una posición oficial de la Comisión Europea, incluye entre los doce principios de los servicios públicos europeos el relativo a la conservación de la in-formación (el número 8). Dicho principio se refiere al deber de las administraciones de conservar los documentos de archivo y la información en forma electrónica, al ob-jeto de garantizar que dichos documentos y otras formas de información conserven su legibilidad, fiabilidad e integridad y que pueda accederse a ellos durante todo el tiempo necesario, sin menoscabo de la seguridad ni de la protección de la intimidad; indica que deben seleccionarse formatos que garanticen la accesibilidad a largo plazo, incluida la conservación de las firmas electrónicas asociadas; y formula la Recomen-dación 5, según la cual las administraciones públicas deberían formular conjuntamente una política de conservación a largo plazo de los documentos electrónicos de archivo rela-cionados con los servicios públicos europeos.
2. las normas técnicas de interoperabilidad relativas al documento electrónico; ¿somos conscientes de lo que hemos hecho, de lo que tenemos?
Las Normas Técnicas de Interoperabilidad, previstas en la disposición adicional primera del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica, de-sarrollan una colección de aspectos técnicos sobre los cuales se consideró necesario establecer unas condiciones concretas, específicas, con un nivel de detalle y extensión y, en algunos casos, con unos requisitos de actualización periódica tales que no era posible, ni adecuado, establecerlos en el propio Real Decreto 4/2010. vienen, por tanto, a concretar detalles para facilitar los aspectos más prácticos y operativos de la interoperabilidad entre las administraciones públicas y con el ciudadano.
Se han elaborado mediante un esfuerzo colectivo y multidisciplinar, para clari-ficar, delimitar y concretar conceptos y requisitos generales y de detalle. han parti-cipado más de 200 expertos que reúnen perfiles diversos de conocimiento (jurídico, administrativo, tecnologías de la información, archivos), provenientes de la Admi-nistración General del Estado, las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Lo-cales a través de la Federación Española de municipios y Provincias (FEmP) y las Universidades a través de la Conferencia de Rectores de Universidades Españolas
8. Comunicación de la Comisión Hacia la interoperabilidad para los servicios públicos europeos (COM(2010) 744 final).URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COm:2010:0744:FIN:ES:PDF
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(CRUE), más la colaboración con el ámbito de la Justicia a través Esquema Judicial de Interoperabilidad y Seguridad (EJIS).
merece la pena señalar que el principio de seguridad jurídica ha presidido el desarrollo de las normas técnica de interoperabilidad que, por otra parte, reflejan prácticas habituales para el tratamiento de cuestiones técnicas en otros sectores como puedan ser, por ejemplo, los de telecomunicaciones, edificación, u obra civil.
En particular, las normas relativas a Política de gestión de documentos electróni-cos, Documento electrónico, Expediente electrónico, Digitalización de documentos, y de Procedimientos de copiado auténtico y conversión entre documentos electróni-cos responden a lo previsto en el antes citado artículo 21. Por su transcendencia se exponen a continuación sus aspectos principales. hay además otras normas técnicas de interoperabilidad relacionadas como las de Catálogo de estándares, de Política de firma electrónica y certificados de la Administración y de Reutilización de recursos de información.
2.1. Política de gestión de documentos electrónicosla definición de una política de gestión de documentos es la primera de las
medidas indicadas en el artículo 21 del Real Decreto 4/2010. Según la definición incluida en este, una ‘política de gestión de documentos electrónicos’ trata de “orientaciones o directrices que define una organización para la creación y gestión de documentos auténticos, fiables y disponibles a lo largo del tiempo, de acuerdo con las funciones y actividades que le son propias. La política se aprueba al más alto nivel dentro de la organización, y asigna responsabilidades en cuanto a la coordinación, aplicación, supervisión y gestión del programa de tratamiento de los documentos a través de su ciclo de vida.”
La norma técnica de interoperabilidad de Política de gestión de documentos electrónicos9 establece las directrices para la definición de políticas de gestión de documentos electrónicos en las administraciones públicas, sobre la base de “los crite-rios, métodos de trabajo y de conducta generalmente reconocidos, así como los estándares y buenas prácticas nacionales e internacionales aplicables para la gestión documental”.
Por ello, esta norma técnica establece unas pautas comunes sobre las siguientes cuestiones:
• El contenido y el contexto de la política de gestión de documentos electrónicos.
• Los actores involucrados en la definición, aprobación e implantación de la política de gestión de documentos electrónicos en una organización.
9. http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2012-10048
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• El programa de tratamiento de documentos electrónicos.
• Los procesos de gestión de documentos electrónicos.
• La asignación de metadatos de gestión a los documentos electrónicos.
• La documentación, formación, supervisión, auditoría y actualización de la política de gestión de documentos electrónicos.
2.2. Metadatos de gestión del documento electrónicoEl Real Decreto 1671/200910 dedica su artículo 42 a la ‘adición de metadatos a
los documentos electrónicos’ en el que se define ‘metadato’ asociado al documen-to electrónico como “cualquier tipo de información en forma electrónica asociada a los documentos electrónicos, de carácter instrumental e independiente de su contenido, desti-nada al conocimiento inmediato y automatizable de alguna de sus características, con la finalidad de garantizar la disponibilidad, el acceso, la conservación y la interoperabilidad del propio documento.”
Además, dicho Real Decreto 1671/2009 asienta la obligación de que los docu-mentos susceptibles de ser integrados en un expediente electrónico tengan asociados metadatos mínimos obligatorios que permitan su contextualización en el marco del órgano u organismo, la función y el procedimiento administrativo al que corres-ponde, así como información relativa a la firma del documento y la referencia tempo-ral del mismo; señala después que la asociación de metadatos a los documentos elec-trónicos aportados por los ciudadanos o emitidos por la Administración General del Estado o sus organismos públicos será realizada por el órgano u organismo actuante; establece limitaciones relativas a la modificación de los metadatos mínimos obligato-rios en fases posteriores del procedimiento administrativo, con las excepciones rela-tivas a la existencia de errores u omisiones en los metadatos inicialmente asignados; o a metadatos que requieran actualización, si así lo dispone el Esquema Nacional de Interoperabilidad y contempla, finalmente, que se puedan asociar metadatos de carácter complementario para atender necesidades de catalogación específicas.
El Real Decreto 4/2010 define, así mismo, ‘metadato de gestión de documen-tos’ como “información estructurada o semiestructurada que hace posible la creación, gestión y uso de documentos a lo largo del tiempo en el contexto de su creación. Los metadatos de gestión de documentos sirven para identificar, autenticar y contextualizar documentos, y del mismo modo a las personas, los procesos y los sistemas que los crean, gestionan, mantienen y utilizan”. Pueden existir otros tipos de metadatos; de hecho, la definición genérica de ‘metadato’ que figura en el Real Decreto 4/2010 es “dato que define y describe otros datos. Existen diferentes tipos de metadatos según su aplicación.”
10. http://www.boe.es/boe/dias/2009/11/18/pdfs/BOE-A-2009-18358.pdf
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A la luz de las anteriores referencias, los metadatos se reconocen, por tanto, como elementos sustanciales del documento y del expediente electrónico y, en consecuen-cia, se tratan en las normas técnicas de interoperabilidad relacionadas.
En particular, la norma técnica de interoperabilidad de Política de gestión de documentos electrónicos dedica su apartado vII a la asignación de metadatos; este apartado trata la manera en que las organizaciones han de gestionar los metadatos y señala una herramienta de apoyo para ello. En concreto, este apartado vII establece lo siguiente:
• Se ha de garantizar la disponibilidad e integridad de los metadatos de los documentos electrónicos, manteniendo de manera permanente las relaciones entre cada documento y sus metadatos.
• cada organización diseñará la implementación de los metadatos de ges-tión de documentos electrónicos para su tratamiento y gestión a nivel inter-no, en base a sus necesidades, criterios y normativa específica.
• los metadatos de gestión de documentos electrónicos se articularán en esquemas de metadatos que responderán a las particularidades y necesidades específicas de gestión de cada organización.
• El esquema de metadatos para la Gestión del documento electrónico (e-emGde), que podrá ser utilizado como referencia para la adecuación a los requisitos de interoperabilidad en materia de gestión documental.
Efectivamente, los metadatos se articulan en un ‘esquema de metadatos’, con-cepto definido en el Real Decreto 4/2010 como “instrumento que define la incorpo-ración y gestión de los metadatos de contenido, contexto y estructura de los documentos electrónicos a lo largo de su ciclo de vida”.
El esquema de metadatos para la Gestión del documento electrónico (e-emGde)11 establece las siguientes cuestiones:
• El modelo conceptual en el que se apoya el modelo de metadatos, sus propiedades y su lógica subyacente.
• La descripción de cada uno de los elementos y sub-elementos de metada-tos, a través de la descripción de cada una de sus características: definición, propósito, obligatoriedad, etc.
• Los esquemas de valores necesarios para cumplimentar los valores de los elementos de metadatos pertinentes.
11. http://administracionelectronica.gob.es/pae_home/dms/pae_home/documentos/Estrategias/pae_Interoperabilidad_Inicio/Esquema_de_metadatos_e-EmGDE-Publicacion_oficial-2012.pdf
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• Las referencias a las normas utilizadas como base, así como a otras normas de posible utilidad.
Figura2. índice del Esquema de metadatos para la Gestión del Documento Electrónico (e-EmGDE)
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El e-EmGDE se basa en un modelo entidad-relación que reconoce la existencia de diversas entidades: documento, agente, actividad, regulación y relación, y en el uso de relaciones y eventos para dejar constancia del contexto. De manera que cons-tituye un modelo funcional para la aplicación de los metadatos como herramienta de gestión global dentro de una organización a través de una aproximación multi-entidad en la que las relaciones entre los documentos y el resto de elementos del sistema son tratadas como una entidad más. El e-EmGDE se inspira en el Australian Government Recordkeeping Metadata Standard version 2.012, adaptado al ámbito es-pañol y a los requisitos de nuestra normativa.
Figura3. muestra de la descripción de un metadato en el e-EmGDE. (Fuente: Esquema de metadatos para la Gestión del Documento Electrónico)
Así, los metadatos del documento y del expediente electrónico pueden definirse en el marco de un sistema de gestión documental completo desde una perspectiva multi-entidad en la que, además de los propios documentos, participan otro tipo de entidades caracterizadas por sus propios metadatos, como pueden ser agentes, regu-laciones o actividades.
12. http://www.naa.gov.au/records-management/publications/agrk-metadata-standard.aspx
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Dicho lo anterior, cabe apuntar que la forma de implementación de los metada-tos de los documentos electrónicos para su tratamiento y gestión a nivel interno es libre y puede ser diseñada por cada organización en base a sus necesidades, criterios y normativa específica.
Figura 4. Cobertura de los metadatos para la gestión de documentos electrónicos. (Fuente: Esquema de metadatos para la Gestión del Documento Electrónico)
2.3. Documento electrónicoLa Ley 11/2007 define el ‘documento electrónico’ como “información de cual-
quier naturaleza en forma electrónica, archivada en un soporte electrónico según un for-mato determinado y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado”, especifica, en su artículo 29, particularidades de la emisión de documentos administrativos por medios electrónicos y trata, en su artículo 30 las copias electrónicas, en el 31 el archivo electrónico de documentos y en el 32 el expediente electrónico.
Posteriormente, el Real Decreto 1671/2009 especifica a lo largo de su Título vI, artículo 41 y siguientes, disposiciones comunes sobre documentos electrónicos, consideraciones específicas para documentos administrativos electrónicos, así como sobre el archivo y conservación de documentos electrónicos.
Era necesario establecer ciertas pautas para la normalización de los intercambios de documentos electrónicos, respetando la diversidad tanto de las administraciones públicas como de sus circunstancias, pues mientras que para algunas la principal ne-cesidad es el manejo e intercambio de grandes volúmenes de documentos, para otras el punto clave es garantizar su conservación a largo plazo.
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En este contexto, la norma técnica de interoperabilidad de documento elec-trónico13 recoge las condiciones técnicas mínimas necesarias para permitir un in-tercambio de documentos electrónicos normalizado, para lo cual establece los componentes del documento y la estructura para su intercambio, dado que son las cuestiones clave para la interoperabilidad de los mismos. Quedan fuera del objeto de la norma cuestiones tales como establecer una implantación específica del documen-to electrónico más allá de operaciones de intercambio y comunicación.
En primer lugar, se establecen los componentes del documento electrónico: el contenido; en su caso, la firma electrónica; y los metadatos del documento electrónico.
el contenido se entiende como el conjunto de datos o información de cualquier naturaleza que es objeto del propio documento electrónico. La norma contempla el intercambio de documentos electrónicos simples, entendiendo éstos como aquellos que solamente incluyen un fichero de información o contenido, una o varias firmas, si procede, y un conjunto de metadatos asociados. Esta consideración aunque no tiene una mención explícita en los apartados de la norma, se impone en la estructura XmL para el intercambio de documentos electrónicos que incluye su anexo II.
En cuanto a la firma electrónica de los documentos administrativos electrónicos y, en su caso, de aquellos otros susceptibles de formar parte de un expediente, se re-mite a lo establecido en la normativa aplicable a tal efecto.
En cuanto a los metadatos la norma establece el conjunto de metadatos mínimos obligatorios del documento electrónico, que se definen en su anexo I, y que, enten-didos como información mínima de contexto para un tratamiento automatizado del documento, estarán presentes en cualquier proceso de intercambio.
Respecto a los metadatos complementarios, entendidos como información de contexto para atender a necesidades de descripción específicas que estarán contem-pladas en la gestión interna de documentos electrónicos de cada organización, lo previsto se limita a enmarcar su aplicación en la norma técnica de interoperabilidad de Política de gestión de documentos electrónicos.
En cuanto al formato del documento electrónico, se apunta a la norma técnica de interoperabilidad de Catálogo de estándares14; se establece que la selección del forma-to debe ser conforme a la naturaleza de la información con el fin de favorecer el acce-so a aquella por parte de los interesados; y, además, con el objetivo de dar cobertura a especiales circunstancias en que la Administración se ve obligada a asumir la carga de la prueba, como puede suceder en relación con la incautación de documentos en
13. http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2011-1316914. http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2012-13501
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procesos de inspección fiscal, se reconoce la posibilidad de que la Administración conserve documentos electrónicos en otros formatos, en aras de conservar su valor probatorio.
En relación con las condiciones básicas para el intercambio de documentos elec-trónicos, la norma establece la obligatoriedad de intercambiar todos los componen-tes del documento, así como el uso de la estructura normalizada que se incluye como anexo II de la norma para el intercambio de documentos electrónicos que es el códi-go del esquema XmL que integra los componentes del documento electrónico bajo una estructura normalizada y que permite también la aplicación de otras estructuras con normativa específica, como es el caso de la factura electrónica regulada mediante la ORDEN PRE/2971/200715.
Se contempla la excepcionalidad en la aplicación de otras estructuras de intercam-bio que podrían ser utilizadas en caso de acuerdo previo entre las partes que, en caso de ser reenviadas a un tercero, deberían adaptarse a la estructura del anexo II por el emisor de dicho intercambio posterior.
Se indica la utilización preferente de la Red de comunicaciones de las Admi-nistraciones Públicas españolas, prestada por la Red SARA16, según las condiciones previstas en la norma técnica de interoperabilidad Requisitos de conexión a la Red de comunicaciones de las Administraciones Públicas españolas17, como medio para la transmisión de acuerdo con lo establecido en el artículo 43 de la Ley 11/2007 y en el 13 del Real Decreto 4/2010.
En caso de que el documento electrónico forma parte de un asiento registral, su tratamiento como documento adjunto al mensaje de datos de intercambio se realiza-rá según lo establecido en la norma técnica de interoperabilidad de modelo de Datos para el intercambio de asientos entre las Entidades Registrales18.
Seguidamente, con el fin de garantizar las condiciones necesarias para la conserva-ción permanente, en caso de intercambios que responden a transferencia de custo-dia o traspaso de responsabilidad de gestión de documentos que deban conservarse permanentemente, se establece que la verificación de la autenticidad e integridad de un documento electrónico se llevará a cabo bajo la responsabilidad del órgano o en-
15. ORDEN PRE/2971/2007, de 5 de octubre, sobre la expedición de facturas por medios electrónicos cuando el destinatario de las mismas sea la Administración General del Estado u organismos públicos vin-culados o dependientes de aquélla y sobre la presentación ante la Administración General del Estado o sus organismos públicos vinculados o dependientes de facturas expedidas entre particulares.16. http://administracionelectronica.gob.es/ctt/redsara17. http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2011-1317318. http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2011-13174
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tidad transferidora en el momento en que ésta se produzca. Tras dicha transferencia, el nuevo responsable de la custodia será el encargado de la conservación de la auten-ticidad e integridad del documento electrónico.
Figura 5. XSD de Documento electrónico.
Por último, el apartado sobre acceso a documentos electrónicos desarrolla los as-pectos técnicos para garantizar el ejercicio del derecho del ciudadano a acceder a los documentos electrónicos, reconocido en el artículo 6 de la Ley 11/2007.
2.4. Expediente electrónicoLa Ley 11/2007 define el ‘expediente electrónico’ como “conjunto de documentos
electrónicos correspondientes a un procedimiento administrativo, cualquiera que sea el tipo de información que contengan”; especifica que el foliado se realiza a través de un índice electrónico, definido a su vez como “relación de documentos electrónicos de un expediente electrónico, firmada por la Administración, órgano o entidad actuante, según proceda y cuya finalidad es garantizar la integridad del expediente electrónico y permitir su recuperación siempre que sea preciso”; y equipara, a efectos legales, la remisión del expediente con su puesta a disposición, teniendo el interesado derecho a obtener copia del mismo.
Era necesario establecer ciertas pautas para la normalización de los servicios de remisión y puesta a disposición de expedientes electrónicos, con la vista puesta en un escenario futuro de transacciones de intercambio de expedientes y documentos electrónicos en una cierta escala.
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La norma técnica de interoperabilidad de expediente electrónico19 concreta los aspectos estrechamente relacionados con la formación y los servicios de remisión y puesta a disposición del expediente electrónico. Establece la estructura y formato del expediente electrónico para su intercambio, así como las especificaciones de los servicios de remisión y puesta a disposición de los expedientes electrónicos. Ade-más, contempla la posibilidad de aplicar lo establecido para expedientes electrónicos a otros conjuntos de documentos electrónicos formados mediante agregación que creados al margen de un procedimiento reglado son fruto de una secuencia de actua-ciones coherentes.
En primer lugar, tras el objeto y el ámbito de aplicación, se establecen los compo-nentes del expediente electrónico:
• Los documentos electrónicos para los que, como tales, es de aplicación lo establecido en la norma técnica de interoperabilidad de Documento Elec-trónico sobre estructura y formato. Para facilitar diversas circunstancias de manipulación e intercambio de los expedientes, la norma incluye la posibili-dad de incluirlos, bien como elementos independientes, bien dentro de una carpeta, entendida ésta como una agrupación de documentos electrónicos creada por un motivo funcional, o bien como parte de otro expediente, ani-dado en el primero.
Figura 6. Ejemplo básico del índice electrónico.
• El índice electrónico atiende a lo establecido en el artículo 32.2 de la Ley 11/2007, responde a lo declarado en el apartado b) del artículo 21 del Real Decreto 4/2010. El índice electrónico reflejará, al menos la fecha de genera-
19. http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2011-13170
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ción del índice; para cada documento electrónico su identificador, su huella digital, la función resumen utilizada para su obtención y, opcionalmente, la fecha de incorporación al expediente y el orden del documento dentro del expediente; y si es el caso, la disposición de los documentos en carpetas y expedientes electrónicos anidados.
• La firma electrónica del índice electrónico, que no del expediente electróni-co, como mecanismo de garantía de la integridad del expediente y que apli-cará lo ya establecido en los artículos 18 y 19 de la Ley 11/2007 en cuanto a la firma por parte de la administración pública correspondiente.
Figura 7. Tabla de metadatos del expediente electrónico.
• metadatos del expediente electrónico. Se establece el conjunto de meta-datos mínimos obligatorios del expediente electrónico, enumerados en su anexo I, y que, entendidos como información mínima de contexto para un
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tratamiento automatizado del expediente, estarán presentes en cualquier ser-vicio de remisión o puesta a disposición, en aras de potenciar su interope-rabilidad. Asimismo, se refiere a la posibilidad de asignar otros metadatos complementarios, como respuesta a necesidades de descripción específicas que estarán enmarcadas en la gestión interna de expedientes electrónicos de cada organización.
En relación con las condiciones básicas para el intercambio de expedientes elec-trónicos la norma establece el uso de la estructura normalizada que se incluye como anexo II de la norma, para el intercambio de expedientes electrónicos; se trata del código del esquema XmL que integra los componentes del expediente electrónico bajo una estructura normalizada. Además, para su intercambio, se establece que se remitirá, en primer lugar, la estructura de aplicación al expediente, seguida de los documentos electrónicos que lo componen y que se enviarán en el orden indicado en el índice.
Figura 8. XSD de expediente electrónico.
Se contempla la excepcionalidad en la aplicación de otras estructuras de intercam-bio que podrían ser utilizadas en caso de acuerdo previo entre las partes que, en caso de ser reenviadas a un tercero, deberían adaptarse a la estructura del anexo II por el emisor de dicho intercambio posterior.
Finalmente, al igual que en el caso del documento electrónico, con el fin de ga-rantizar las condiciones necesarias para la conservación permanente, en caso de inter-cambios que responden a transferencia de custodia o traspaso de responsabilidad de gestión de expedientes que deban conservarse permanentemente, se establece que la verificación de la autenticidad e integridad de un expediente electrónico se llevará a cabo bajo la responsabilidad del órgano o entidad transferidora en el momento en que ésta se produzca. Tras dicha transferencia, el nuevo responsable de la custodia
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será el encargado de la conservación de la autenticidad e integridad del expediente electrónico.
2.5. Digitalización de documentosEl Real Decreto 4/2010 define la ‘digitalización’ como “el proceso tecnológico
que permite convertir un documento en soporte papel o en soporte no electrónico en uno o varios ficheros electrónicos que contienen la imagen codificada, fiel e integra del docu-mento”, y dedica el artículo 24 a la digitalización de documento en soporte papel.
Por otra parte, el Real Decreto 1671/2009 establece en sus artículos 44 y 46 con-sideraciones para la digitalización de documentos en soporte papel, así como para su destrucción.
La norma técnica de interoperabilidad de digitalización de documentos20 establece las reglas para la digitalización de documentos en soporte papel o en otro soporte no electrónico susceptible de digitalización a través de medios fotoeléctricos.
Otros soportes, como aquellos que registran sonido, vídeo o ambos, están ex-cluidos del alcance de la norma, sin perjuicio de su posible inclusión en versiones posteriores. También se evita la referencia a la destrucción de documentos originales para evitar que se pueda llegar a interpretar erróneamente que la digitalización puede suponer, por sí misma, la destrucción de los documentos originales.
Se sientan en la norma unas bases mínimas para procesos de digitalización que pueden ser llevados a cabo, tanto de forma interna por las administraciones públicas, como a través de un tercero y abarcar documentos puntuales o digitalizaciones masi-vas y que, dependiendo de la finalidad y naturaleza de los documentos a digitalizar, pueden requerir de condiciones específicas.
Para ello, estas bases mínimas se refieren a los parámetros básicos de dichos pro-cesos digitalización, de manera que se permita la flexibilidad necesaria para su apli-cación por parte de las diferentes administraciones públicas, pero siempre bajo la premisa de obtener imágenes electrónicas íntegras y fieles a su documento original. Se tratan, por tanto, sólo los requisitos mínimos de carácter técnico, siendo respon-sabilidad de cada organización la valoración de la necesidad de aplicar requisitos adicionales proporcionales a sus circunstancias específicas y, en cualquier caso, a la normativa aplicable.
Tras el objeto y el ámbito de aplicación la norma establece los componentes de los documentos electrónicos digitalizados:
20. http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2011-13168
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• imagen electrónica, definida en el Real Decreto 4/2010 como el “resultado de aplicar un proceso de digitalización a un documento y que, por tanto, ha de representar el aspecto y contenido del documento en el soporte origen”.
• Como documento electrónico, son de aplicación los metadatos mínimos obligatorios definidos en la norma técnica de interoperabilidad de Docu-mento Electrónico.
• Dependiendo la naturaleza y finalidad del documento, firma de la imagen electrónica por parte de la administración que realiza la digitalización, me-diante los sistemas de firma electrónica previstos en los artículos 18 ó 19 de la Ley 11/2007.
y se precisa que para la conformación de un documento electrónico digitaliza-do como copia auténtica debe aplicarse la norma técnica de interoperabilidad de Procedimientos de copiado auténtico y conversión entre documentos electrónicos, ya que ésta define los requisitos para la obtención de copias electrónicas auténticas de documentos papel en respuesta a lo recogido en el artículo 30 de la Ley 11/2007 y el artículo 44 del Real Decreto 1671/2009.
A continuación, el apartado relativo a los requisitos de la imagen electrónica trata lo siguiente:
• Apunta a la ya citada norma técnica de interoperabilidad de Catálogo de es-tándares, puesto que será ésta la que incluya el detalle de los estándares y, en concreto, de los formatos aplicables a la imagen electrónica del documento electrónico digitalizado.
• Establece el nivel de resolución mínimo en 200 píxeles por pulgada, tanto para imágenes obtenidas en blanco y negro, como en color o escala de grises, ya que esta resolución proporciona imágenes con detalle suficiente para man-tener la fidelidad con el contenido original.
• Define pautas adicionales para conservar la fidelidad de la imagen elec-trónica resultante del proceso de digitalización con respecto al documento original, como las referidas a respetar la geometría del documento origen en tamaños y proporciones, evitar añadir caracteres o gráficos que no figurasen en el documento origen y aplicar un proceso de digitalización que reúna unas condiciones mínimas en cuanto a tareas y calidad.
Téngase en cuenta que la calidad del documento resultado del proceso de digitali-zación será determinada por la organización responsable del proceso, según las carac-terísticas o fines del producto de la digitalización y la normativa específica aplicable a
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cada caso, de forma proporcional a las exigencias de fidelidad e integridad específicas de cada documento en cada caso.
Finalmente, el apartado relativo al propio proceso de digitalización define las tareas tipo a realizar:
• digitalización del documento origen a través de un medio fotoeléctrico para la obtención de la imagen electrónica que, inicialmente, se registra en la memoria del sistema asociado al dispositivo.
• optimización automática cuando la imagen obtenida lo requiera para ga-rantizar su legibilidad, de modo que todo contenido del documento origen pueda apreciarse y sea válido para su gestión; esta optimización puede con-sistir en la aplicación de mecanismos de edición de imagen tales como la umbralización, reorientación o eliminación de bordes.
• asignación de metadatos y, si procede, de firma electrónica con el fin de completar los componentes del documento electrónico digitalizado.
Figura 9. Proceso de digitalización
2.6. Procedimientos de copiado auténtico y conversión entre documentos electró-nicos
La norma técnica de interoperabilidad de Procedimientos de copiado au-téntico y conversión entre documentos electrónicos21 parte de lo establecido al respecto en el artículo 30 de la Ley 11/2007 para concretar las reglas relativas a la ge-neración de copias electrónicas auténticas y a la conversión de formato de documen-tos electrónicos, teniendo también presente las condiciones establecidas en el Real
21. http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2011-13172
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Decreto 1671/2009, en sus artículos 43 y siguientes; todo ello sin perder de vista lo establecido en la normativa anterior, como el Real Decreto 772/199922.
Quedan fuera del objeto de la norma cuestiones tales como establecer una rela-ción completa de requisitos y tipos de copias de documentos desde el punto de vista de su valor legal o jurídico, el tratamiento de copias electrónicas a efecto de compul-sa, una definición de organizaciones y entes competentes para la generación de copias auténticas o una descripción de procedimientos de solicitud de copias, plazos de expedición y consideraciones específicas a aplicar según el contenido del documento sobre el que es necesario generar una copia (datos personales, datos de terceros, etc.).
Se evita también la referencia a la destrucción de documentos originales para evitar que se pueda llegar a interpretar erróneamente que la generación de una copia auténtica o la conversión entre documentos electrónicos pueden suponer, por sí mis-mas, la destrucción de los documentos originales.
Tras el objeto y el ámbito de aplicación, la norma señala en primer lugar las ca-racterísticas generales de las copias electrónicas:
• Se recoge el reconocimiento de la eficacia jurídica de documento electrónico original a las copias electrónicas generadas que, por ser idénticas al documen-to electrónico original no comportan cambio de formato ni de contenido.
• Se definen las copias electrónicas auténticas como nuevos documentos elec-trónicos que incluyen total o parcialmente el contenido del documento sobre el que se expiden y que, como documentos electrónicos, han de cumplir con lo establecido en la norma técnica de interoperabilidad de Documento Electrónico que desarrolla las condiciones para su intercambio, y cuyos meta-datos mínimos obligatorios tomarán los valores que correspondan en función de las características propias de cada metadato y de las propiedades específicas del documento, bajo la responsabilidad del órgano que expida la copia.
• Como elemento diferenciador de las copias electrónicas, se establece que la relación entre la copia electrónica auténtica y el documento origen se refle-jará en los metadatos del documento electrónico copia a través del metadato ‘Identificador del documento origen’. La información de contexto a aportar por los metadatos se concreta para las copias electrónicas en el establecimiento de esta relación.
22. Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentación de solicitudes, escritos y co-municaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro.
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• Se referencia a la firma de las copias electrónicas auténticas, mediante alguno de los sistemas de firma previstos en los artículos 18 ó 19 de la Ley 11/2007, en los que se establecen los sistemas de firma electrónica por parte de las Ad-ministraciones Públicas.
Las particularidades de cada tipo de copia se desarrollan en los apartados corres-pondientes en los que se detalla para cada una de ellas el valor a asignar al metadato mínimo obligatorio ‘Estado de elaboración’ al objeto de reflejar su condición de copia auténtica, homogeneizando la condición apuntada en el artículo 43 del Real Decreto 1671/2009 a todas las copias electrónicas auténticas mencionadas en la norma.
Figura 10. Procedimientos de copiado auténtico.
El apartado relativo a las copias electrónicas auténticas con cambio de forma-to, responde al apartado 1 del artículo 30 de la Ley 11/2007 y refleja lo establecido en el artículo 43 del Real Decreto 1671/2009. Según esto, para la obtención de este tipo de copias, se establece la aplicación de un procedimiento de conversión que res-ponda a lo establecido en el apartado vIII de la norma para dichos procesos, con el fin de garantizar la normalización de los aspectos básicos de dicho proceso, así como la asignación del valor <<Copia electrónica auténtica con cambio de formato>> en el metadato mínimo obligatorio ‘Estado de elaboración’.
Seguidamente, se trata la obtención de las copias electrónicas auténticas de do-cumentos papel desarrollando lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 30
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de la Ley 11/2007 y reflejando las condiciones expuestas en el artículo 44 del Real Decreto 1671/2009. Para la obtención de copias electrónicas auténticas de documen-tos en soporte papel o en otro soporte no electrónico, susceptible de digitalización a través de medios fotoeléctricos, se establece la aplicación de una digitalización que responda a lo establecido en la norma técnica de interoperabilidad de Digitalización de Documentos, en la que se definen las condiciones básicas con el fin de garantizar la normalización de los aspectos fundamentales de dicho proceso, así como la asig-nación del valor <<Copia electrónica auténtica de documento papel>> en el metadato mínimo obligatorio ‘Estado de elaboración’.
El tratamiento de la obtención de las copias electrónicas parciales auténticas responde a una necesidad práctica frecuente en la tramitación. Atiende a lo dispuesto en el artículo 49 del Real Decreto 1671/2009 y a lo apuntado en el artículo 9 del Real Decreto 772/1999 sobre la posibilidad de obtener copias auténticas mediante extractos del contenido del documento origen que corresponda o a través de la uti-lización de otros métodos electrónicos que permitan mantener la confidencialidad de aquellos datos que no afecten al interesado. En este caso, se asigna el valor de <<Copia electrónica parcial auténtica>> en el metadato mínimo obligatorio ‘Estado de elaboración’.
La obtención de copias papel auténticas de documentos públicos administra-tivos recoge del artículo 30.5 de la Ley 11/2007 que la autenticidad puede verificarse mediante el acceso al documento electrónico correspondiente, de acuerdo con lo establecido en la norma técnica de interoperabilidad de Documento Electrónico sobre acceso a los documentos electrónicos.
Finalmente, se establecen las condiciones para la conversión entre documentos electrónicos, como respuesta a lo establecido en el artículo 23 del Real Decreto 4/2010 que se concretan en:
Definir la conversión entre documentos electrónicos como la generación de un nuevo documento electrónico con diferente formato o versión del mismo que, como tal, cumplirá con lo establecido en la norma técnica de interoperabilidad de Docu-mento electrónico.
Aplicar procedimientos de conversión, definidos en un marco de gestión docu-mental según la norma técnica de interoperabilidad de Política de gestión de docu-mentos electrónicos; diseñados en atención a la conservación del contenido, contexto y estructura del documento origen e identificación de los componentes que requie-ran, dada su naturaleza, un tratamiento específico en la conversión, como pueden ser las imágenes que acompañan un texto; donde el formato del nuevo documento convertido atienda a los establecidos en la norma técnica de interoperabilidad de
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Catálogo de estándares y que permita la reproducción de la información contenida en el documento original minimizando el riesgo de pérdida de información.
más la necesidad de contemplar adicionalmente los requisitos establecidos en los puntos tercero, cuarto y quinto de la norma cuando el documento resultado de la conversión deba ser conformado como copia auténtica.
Figura 11. Procedimientos de conversión
3. seguimiento de la adecuación al eni, ¿dónde estamos en la práctica? Desde febrero de 2013 se realiza un seguimiento del progreso de la adecuación al
Esquema Nacional de Interoperabilidad (y también al de Seguridad). El seguimiento se inició en la Administración General del Estado y fue extendido progresivamente a las demás Administraciones Públicas, especialmente a las Comunidades Autóno-mas, a través del Comité Sectorial de Administración Electrónica, así como a las Corporaciones Locales, con participación de carácter voluntario. Dicho seguimiento se ejecuta mediante sucesivas oleadas de forma trimestral hasta marzo de 2014, y semestralmente después, para conocer el estado de situación del progreso de la ade-cuación, identificar aspectos de mayor dificultad, así como para recabar propuestas y sugerencias.
La participación de la Administración General del Estado a través de sus Depar-tamentos ministeriales, centros directivos y entidades vinculadas o dependientes, está siendo especialmente intensa, seguida de las Comunidades Autónomas.
ha de tenerse en cuenta que el esfuerzo de adecuación a los dos esquemas de interoperabilidad y de seguridad, se está realizando en condiciones que suponen un esfuerzo notable por la limitación y, a menudo, reducción de recursos económicos y humanos en las que se desenvuelve la actividad de las entidades de la Administración Pública.
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El seguimiento del progreso de la adecuación al ENI se ha basado en un cuestio-nario23, compuesto por 52 preguntas, 3 de ellas de carácter general y 49 específicas, disponible en el Portal de la Administración Electrónica24.
En particular, en relación con el capítulo X de recuperación y conservación del documento electrónico, se han incluido las 14 preguntas que se indican a conti-nuación referidas a la política de gestión de documentos electrónicos, al documento y al expediente electrónico, incluyendo también aspectos relacionados como la digi-talización, las copias y la firma electrónica:
• X.1. se dispone de una Política de gestión de documentos electrónicos con-forme a la NTI.
• X.2. se ha establecido un repositorio electrónico.
• X.3. Se han definido los calendarios de conservación de documentos-e y de las series documentales.
• X.4. se generan documentos-e conforme a la nti de Documento-e.
• X.5. se intercambian documentos-e conforme a la NTI.
• X.6. se generan expedientes-e conforme a la NTI.
• X.7. se intercambian expedientes-e conforme a la NTI.
• X.8. Se ha definido la normativa para la atribución de las competencias en cuanto a la generación de copias auténticas.
• X.9. se generan copias auténticas, y en su caso se realizan conversiones, conforme a la NTI.
• X.10. se aplica el esquema nacional de seguridad (RD 3/2010) al repo-sitorio electrónico.
• X.11. los documentos y expedientes-e se firman de acuerdo con la Polí-tica de firma electrónica y de certificados aplicable.
• X.12. se emplea la firma longeva para preservar la conservación de las fir-mas a lo largo del tiempo.
23. http://administracionelectronica.gob.es/pae_home/dms/pae_home/documentos/Estrategias/pae_Interoperabilidad_Inicio/pae_Normas_tecnicas_de_interoperabilidad/20140314_ENI_Cuestio-nario_seguimiento_marzo.xlsx24. http://administracionelectronica.gob.es/pae_home/dms/pae_home/documentos/Estrategias/pae_Interoperabilidad_Inicio/pae_Normas_tecnicas_de_interoperabilidad/20140314_ENI_Cuestio-nario_seguimiento_marzo.xlsx
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• X.13. La conservación de los documentos-e atiende a lo previsto en los artículos 11 y 23 del RD 4/2010 y en la NTI de Catálogo de estándares.
• X.14. los documentos se digitalizan según lo previsto en la nti de Digi-talización de documentos.
Son unas cuestiones de una dificultad considerable que deben ser abordadas des-de la noción de los niveles de madurez. Por ejemplo, en relación con la pregunta sobre si se dispone de una política de gestión de documentos electrónicos habrá que ver la situación: si no existe, si se ha empezado a elaborar, si existe un acuerdo in-formal consensuado, si está elaborada pero pendiente de aprobar, y si está aprobada formalmente y publicada.
A la luz de las respuestas recibidas, se observa un retraso considerable en este ca-pítulo relativo al documento electrónico, explicable principalmente por las siguientes razones:
• Se trata de un tema que cabe considerar percibido a menudo como más nove-doso, al menos en ámbitos más allá de los expertos en la gestión documental.
• Requiere un tratamiento horizontal en la organización que implique a los actores interesados y reúna a responsables y expertos de gestión, de archivos y de tecnologías de la información; a la vez que un carácter multidisciplinar en los comités y grupos de expertos que aborden la cuestión.
Figura 12. Progreso de la adecuación al ENI. Situación en marzo de 2014 (Fuente: Seguimiento de la adecuación a los esquemas nacionales
de seguridad (ENS) y de interoperabilidad (ENI))
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• Requiere la elaboración y aprobación de la política de gestión de documentos electrónicos que establezca las directrices generales con proyección a toda la organización, más las normas o instrucciones técnicas que traten las cuestio-nes de detalle.
• Requiere ordenar el posible escenario de herramientas preexistentes en re-lación con la gestión documental y la gestión de expedientes, así como la selección de herramientas de gestión de documentos y de archivo, más las integraciones entre herramientas que puedan ser necesarias.
• Es necesaria la formación del personal, tanto del responsable de la planifi-cación, implantación y administración del programa de tratamiento de do-cumentos, como de aquél implicado en tareas de gestión de documentos electrónicos.
4. actuar con instrumentos y herramientasA la luz de los resultados que ofrece el seguimiento del progreso de la adecua-
ción al ENI hay una gran tarea por hacer que incluye el esfuerzo de proporcionar instrumentos y herramientas que faciliten el avance en la gestión de los documentos electrónicos.
Tras la adopción de la norma técnica de interoperabilidad de Política de gestión de documentos electrónicos, se publicaron la correspondiente guía de aplicación de la norma y el esquema de metadatos para la Gestión del documento electrónico (e-emGde) más un ejemplo de aplicación de éste; no obstante, pronto empezaron a recibirse expresiones de interés en cuanto a que se ofreciera un modelo o plantilla de política de gestión de documentos electrónicos.
Una exploración en la red mostró que, a diferencia de lo que ocurre con otros muchos temas, no se encontraban ejemplos ni referencias de políticas de gestión de documentos que pudieran ser de utilidad práctica; situación de escasez que se man-tiene a la fecha de la redacción de este artículo.
Tras diversas consultas con expertos en gestión documental de las administracio-nes públicas se decidió la realización del modelo de Política de gestión de docu-mentos electrónicos25 que tiene como objetivo servir como plantilla para la elabo-ración de una política de gestión de documentos electrónicos conforme al Esquema Nacional de Interoperabilidad, siguiendo lo dispuesto en la correspondiente norma
25. http://administracionelectronica.gob.es/pae_home/dms/pae_home/documentos/Estrategias/pae_Interoperabilidad_Inicio/NTI_Guia_de_aplicacion_Gestion_de_documento_electronico/20131128_modelo_de_politica_de_gestion_de_documentos_electronicos_NIPO_630-13-166-8.pdf
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técnica de interoperabilidad y en su guía de aplicación y teniendo en cuenta también las principales normas y buenas prácticas relacionadas.
El modelo se ha articulado para que cada entidad precise para su ámbito las cues-tiones relativas al alcance, la identificación de la política, los roles y responsabilida-des, los procesos de gestión documental, la asignación de metadatos, la documenta-ción, la formación, la supervisión y auditoría y la gestión de la política. En el modelo se van indicando los puntos en los que se ha de insertar la información específica de la entidad.
En particular, algunas cuestiones de calado dentro de la política a perfilar en cada entidad serían las siguientes los roles y responsabilidades, el cuadro de clasificación funcional, el esquema institucional de metadatos y las herramientas a utilizar.
Figura 13. índice de contenidos del modelo de política de gestión de documentos electrónicos.
En cuanto a las herramientas será necesaria la extensión de dos grandes tipos: los sistemas de gestión de documentos electrónicos (SGDE) y los sistemas de gestión de documentos electrónicos de archivo (SGDEA).
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En primer lugar, los sistemas de gestión de documentos electrónicos (SGDE) que dan soporte a la gestión diaria de los documentos para el desarrollo de los procesos de actividad de la organización y que orientadas al control, almacenamiento y gestión de la documentación de los archivos de oficina, permiten la modificación de los do-cumentos, la existencia de varias versiones de los documentos, el borrado de los do-cumentos por parte de sus propietarios, controles de retención de los documentos y las estructuras de almacenamiento de los documentos, bajo el control de los usuarios.
Dentro de este tipo, la herramienta InSiDe26, desarrollada por el ministerio de hacienda y Administraciones Públicas, funciona sobre un gestor documental que cumpla los estándares CmIS para la gestión documental de expedientes y docu-mentos electrónicos, de conformidad con lo especificado en las normas técnicas de interoperabilidad. InSiDe se puede implantar en una instalación local, se puede in-vocar por medio de servicios web para la integración con cualquier otra aplicación que gestione documentos y expedientes de acuerdo con lo especificado en las normas técnicas y se puede utilizar en línea mediante un navegador.
En segundo lugar, los sistemas de gestión de documentos electrónicos de archivo (SGDEA) que se caracterizan principalmente por impedir que los documentos de archivo sean modificados o borrados salvo en circunstancias estrictamente controla-das, permitir la existencia solamente de una versión final de los documentos, incluir controles de retención rigurosos, así como una estructura de organización de los documentos rigurosa, el cuadro de clasificación, mantenida por un administrador.
Un ejemplo de herramienta (en el más amplio sentido de la palabra) de este se-gundo tipo es iArxiu.
Por otra parte, en el Portal de la administración electrónica se ha abierto un punto focal de información sobre ‘archivo electrónico’27, en el apartado de ‘Estra-tegias’ con secciones sobre ‘Archivo electrónico de documentos’, ‘Política de gestión de documentos electrónicos’, ‘metadatos’, ‘Documento y expediente electrónico’, ‘herramientas para la gestión de documentos y expedientes electrónicos’, así como ‘Normas (estándares) y buenas prácticas’, con enlaces a la información general sobre Archivos y a la Comisión Superior Calificadora de Documentos Administrativos.
Un apartado o sección pendiente de incorporar a este punto focal de información sobre archivo electrónico, entre otros posibles, sería una relación de políticas de ges-tión de documentos electrónicos aprobadas y publicadas, con sus correspondientes enlaces.
26. http://administracionelectronica.gob.es/ctt/inside27. http://administracionelectronica.gob.es/pae_home/pae_Estrategias/Archivo_electronico.html#.vB6mG6mxhvA
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Figura 14. Portal de la Administración Electrónica, sección sobre ‘Archivo Electrónico’.
5. conclusiones y retosTras un esfuerzo considerable de las administraciones públicas, a la vez colectivo y
multidisciplinar, nos hemos dotado de una serie de normas técnicas relativas al docu-mento electrónico que, en respuesta a las previsiones del marco legal de rango supe-rior, y teniendo presentes los referentes de normalización y buenas prácticas, desarro-llan detalles concretos en cuanto a la política de gestión de documentos electrónicos, los metadatos, el documento electrónico, el expediente electrónico, la digitalización de documentos, el copiado auténtico y la conversión de documentos (más otros asuntos cercanos como el catálogo de estándares o la política de firma electrónica).
Todas estas normas se han acompañado de las correspondientes guías de apli-cación, junto con otra documentación complementaria en relación con la políti-ca de gestión de documentos electrónicos, el esquema de metadatos de gestión del documento electrónico y los esquemas XmL para el intercambio de documentos y expedientes.
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En consecuencia, el soporte normativo, teórico y documental es muy completo y exhaustivo; sin perjuicio de que la aplicación práctica de todo lo anterior haya de poner a prueba su bondad y apunte a posibles aspectos a evolucionar o a añadir, como, por ejemplo, sería una posible norma técnica de transferencia de archivos, que se ha apuntado en alguna sesión de trabajo o la continuidad del esfuerzo relativo a la documentación de soporte. habrá que vigilar también lo que pueda consolidarse en la Unión Europea en materia del documento electrónico.
También se avanza en la provisión de servicios y herramientas informáticas para la gestión de documentos electrónicos. Aquí es importante tanto la disponibilidad de los servicios y herramientas, como la extensión de su uso en el contexto que configu-ren las correspondientes políticas de gestión de documentos electrónicos.
Llegó, por tanto, el momento de llevar a la práctica todo lo anterior y de hacer frente, entre todos, a las dificultades que hemos señalado más arriba en cuanto a un tratamiento horizontal en la organización que implique a los actores interesa-dos y reúna a responsables y expertos de gestión, de archivos y de tecnologías de la información; la elaboración y aprobación de la política de gestión de documentos electrónicos junto con las normas o instrucciones técnicas necesarias; la provisión de herramientas adecuadas para la gestión de documentos; y la formación, tanto del responsable de la planificación, implantación y administración del programa de tratamiento de documentos, como de aquél implicado en tareas de gestión de docu-mentos electrónicos.
6. agradecimientosEn la elaboración de las normas y documentos e instrumentos asociados ha tra-
bajado mucha gente, durante mucho tiempo, muy intensamente y, por momentos, bajo una presión considerable.
Todo fue posible gracias al trabajo que, bajo el liderazgo sucesivo de mAP, mPR, mTAP y mINhAP han realizado los dos grupos de trabajo del Esquema Nacional de Interoperabilidad, el de la Comisión Permanente del Consejo Superior de Admin-istración Electrónica y el del Comité Sectorial de Administración Electrónica, con participación de expertos de la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales a través del FEmP, ámbito de Justicia a través del EJIS y las Universidades a través de la CRUE.
Cabe destacar el esfuerzo realizado por la Subdirección General de los Archi-vos Estatales, a través del equipo de Severiano hernández vicente, particularmente de Blanca Desantes Fernández; de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, principalmente a través de Eloy Ruiz madueño y Josefina Otheo de Tejada Bara-soain; del ministerio de hacienda y Administraciones Públicas, a través de Gerardo
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Bustos Pretel, Luis Enrique Romea Iruela y Rosa mª martín Rey en el ámbito de los archivos por un lado y de Aitor Cubo y Javier hernández en el ámbito de los servicios y herramientas informáticas por otro lado; el apoyo de INTECO y de su equipo técnico, a través de Dª Ana Belén Santos Pintor, Dª Elena García Díez y Dª Tatiana Gutiérrez marqués; así como de los expertos D. Joaquim Llansó Sanjuan de la Universidad Pública de Navarra y D. Alejandro Delgado Gómez, del Ayunta-miento de Cartagena. A todos ellos, a todos los que han participado, les agradezco su colaboración, dedicación y apoyo.
los archivos en la Web. evidencia o no de un desFase en la Gestión
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los archivos en la Web. evidencia o no de un desFase en la Gestiónmónica martínez mouton
La presencia de los archivos en Internet es una realidad cada día más palpable. Pero sus webs, ¿representan una buena gestión interna?, es decir, ¿una web es siempre reflejo de una buena gestión? ¿Qué uso tiene y cual debería tener un sitio web de un Archivo?
estadÍsticasEmpecemos con cifras mareantes. ¿Sabían que, según el ministerio de Cultura1,
más del 96% de las sesiones de trabajo en los Archivos Estatales en 2012 se realizaron a través de Internet?
¿y que el incremento de imágenes digitales facilitadas a los usuarios entre 2009 y 2012 supuso un incremento del 917%? Seguro que tiene mucho que ver los más de 26 millones de imágenes y más de 2 millones de registros descriptivos publicados.
En Andalucía contamos con un análisis estadístico muy exhaustivo pero sólo ob-tenemos indicadores referentes al uso de la web para los Archivos de Titularidad Estatal y Gestión Autonómica, del Archivo General de Andalucía y el Archivo del Patronato de la Alhambra y Generalife. Sin embargo hay que decir que los archivos locales representan casi el 83% del total, cifra que condiciona muchos de los resulta-dos globales y no hemos obtenido información sobre su presencia web.
Respecto a los Archivos con datos sobre visitas a la Web, en 2012 los Archivos históricos Provinciales tuvieron algo más de 15 mil visitas en Internet mientras que recibieron 64 mil consultas en sala. Pero bien es cierto que solo el Archivo histórico Provincial de Granada y el de Córdoba tienen acceso a bases de datos consultables o descargables (Granada con 13 bases de datos descargables y Córdoba con 1 on line)2.
1. Fuente: mECD. Anuario de Estadísticas Culturales, 2013.2. Consulta realizada en abril de 2014 www.juntadeandalucia.es/culturaydeporte/archivos/
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Por otro lado, respecto a los Archivos de los que no disponemos de información sobre las visitas a la Web, algunos Archivos Locales tienen bases de datos consultables por Internet. Sin embargo, dada la dispersión de este tipo de portales (que requeriría un estudio exhaustivo) y la falta de información estadística sobre las consultas en web, no nos permiten confirmar la sospecha de lo determinante que son las bases de datos y los documentos digitalizados en el uso actual de los archivos.
estrateGiasEn España existen dos maneras de presentar las páginas web de los Archivos tradi-
cionales. Una de ellas es mediante un único diseño, accediendo a través de un portal como PARES o los Archivos de Titularidad Estatal y Gestión Autonómica en el portal de la Junta de Andalucía. La segunda opción es el acceso al archivo integrado en su respectiva web corporativa como los archivos municipales, de diputaciones, universidades, etc.
Ambas estrategias tienen sus ventajas e inconvenientes, aunque hay que partir de unos componentes mínimos para resultar útiles y atractivos a los usuarios.
Una de las principales ventajas de utilizar un mismo portal web es que el buscador en las bases de datos de los diferentes archivos es el mismo y la consulta es mucho más amplia. Es decir, con menos esfuerzo obtenemos una respuesta más completa so-bre los fondos documentales disponibles. También es posible conocer las necesidades de los usuarios, por el tipo de consultas, los materiales que se descargan, etc.
En el caso de los archivos incluidos en las webs corporativas tienen, entre otras ventajas, la posibilidad de innovación, tan importante en el uso y desarrollo de las nuevas tecnologías en Internet. También es posible tener mayor comunicación con los usuarios ya que el público objetivo generalmente reside y consulta presencialmente dichos archivos. y, otra ventaja u oportunidad, es la posibilidad de participar en la e-administración de su corporación y poder ofrecer nuevos servicios, sobre todo de carácter interno como participar en la planificación o estrategia de las oficinas virtuales.
La apariencia similar de las pantallas en las webs integradas puede despistar al usuario en cuanto a su navegación. Incluso puede quedar diluido entre el resto de información, algún apartado especialmente interesante o novedoso.
En el caso de los archivos incluidos en la web corporativa, la falta de coordinación o de unos contenidos mínimos (a nivel 2.0), en ocasiones, hace más evidente el des-fase entre unos y otros en cuanto a la prestación de servicios. También la dependencia de órganos en los que el archivo no tiene participación, muchas veces supone un freno para el desarrollo de ideas respecto a la presencia del Archivo en la web.
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Como conclusión, las líneas de trabajo de los archivos respecto a la web están incluidas en cambios estratégicos como entender el archivo como un servicio y la web como una plataforma de trabajo; buscar alianzas con los sectores tecnológicos y sedes electrónicas; definir un catálogo de servicios mínimos vía web; e incorporar las estadísticas para una evaluación del servicio.
el archivo de castilla-la manchaFrancisco José Gallo León
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el archivo de castilla-la manchaFrancisco José Gallo LeónArchivo Castilla-La mancha
mediante el Decreto 214 de 1991 se creó un Archivo Regional que debía consti-tuir la cabecera del sistema de archivos de la Región. Diez años después, en el 2002, con la promulgación de la Ley de Archivos Públicos de Castilla-La mancha, se de-sarrollan plenamente las competencias de la Junta de Comunidades en materia de archivos y la gestión de la documentación generada por la misma. Es decir, a partir de ese momento se concibe un sistema de archivos global de carácter transversal, en el que el tratamiento, organización y disposición de la información sean prioritarios en el servicio a la administración y la ciudadanía. Paralelamente, y de manera, creemos acertada, se adscribe este servicio a la Consejería competente en materia de Adminis-traciones Públicas.
sistema de archivos y dePendencia órGanica1
Comúnmente las competencias en materia de archivos se adscriben a órganos ges-tores de la cultura; de hecho la Junta de Castilla-La mancha, que tiene transferida la gestión de los Archivos históricos Provinciales, que custodian documentación histó-rica de la Administración Periférica del Estado2, adscribe los mismos a la Consejería de Educación, Cultura y Deportes.
Sin embargo en el Archivo de Castilla-La mancha predomina casi exclusivamente el tratamiento de la documentación actual, viva y que se está creando en este mo-mento, ya que gestiona los fondos producidos a medida que la Junta fue asumiendo nuevas competencias. Este tratamiento debe ser en parte distinto: desde fines del siglo XIX y muy especialmente, durante el siglo pasado, nuestra Administración ha
1. Para datos complementarios y actualizados puede consultarse la página Web del Archivo de Casti-lla-La mancha: http://pagina.jccm.es/aapp/ArchivoCLm/inicio.do 2. La Ley 19/2002 de Archivos Públicos de Castilla-La mancha también prevé que los Archivos histórico Provinciales ejerzan funciones de archivo histórico de documentación de la administración periférica de la Junta.
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sido progresivamente intervencionista, lo cual genera una ingente cantidad de infor-mación primaria, que exige una gestión en parte diferente y basada primordialmente en el tratamiento de metadatos, continuas transferencias y servicio inmediato a un usuario diferente: la propia Administración y la ciudadanía en el ejercicio de funda-mentación de sus derechos.
Por estos motivos se decidió que el Archivo Regional dependiese del órgano más integrador y coordinador de los distintos departamentos de la Junta, por lo que está adscrito a la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas, y, más en concre-to, a la Dirección General de Coordinación y Administración Local de la misma, que ostenta la superior dirección del Archivo de Castilla-La mancha. Esta adscripción pudiera ser discutible, pero tiene razón de ser al poseer esta Dirección General, como su propio nombre indica, las competencias en coordinación entre los entes públicos de la Junta. Además una de las tareas encomendadas al Archivo Regional es el fomen-to de la ordenación archivística de las Entidades Locales.
A parte del sistema de archivos de los órganos de Gobierno y Administración de la Junta, existen otros subsistemas a los cuales el Archivo Regional debe prestar su apoyo y cooperación: Cortes de Castilla-La mancha, Consejo Consultivo, Universi-dad de Castilla-La mancha, y el ya citado subsistema de las Entidades Locales.
Así nuestro sistema de gestión documental tiene carácter transversal basado en un órgano cabecera coordinador que constituye el Archivo Regional, mientras que en cada Consejería, Delegación o Servicio Periférico, se destaca a Archiveros Supe-riores o Técnicos que gestionan la documentación generada por los distintos órganos desde su primitiva descripción y organización en los Archivos de Oficina hasta su transferencia a los Archivos Centrales de cada gran departamento. De hecho en el Archivo Regional tan sólo hay tres archiveros, la Dirección y dos Jefes de Sección, mientras que el resto están destinados en los Archivos Centrales, garantizándose la movilidad si las circunstancias así lo exigieran. Una vez terminada la tramitación y cumplidos los plazos legales de cinco años en Archivos de Oficina y quince en los Centrales, esta documentación es enviada al Archivo Regional, de forma controlada y ya plenamente descrita.
Gestión y serviciosObviamente el Archivo de Castilla-La mancha no es sólo un mero órgano de
gestión y custodia de la información: como indicamos estos fondos están en la ma-yoría de los casos vivos, y exigen su consulta y préstamo a sus órganos productores generalmente por motivos de la propia gestión administrativa –auditorías, deman-das, actualizaciones de expedientes…–. En particular, y durante el año 2014, y hasta la fecha actual, se han realizado más de 17.000 servicios, destacando los cerca de
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11.300 préstamos de documentación y las 1.800 consultas, sin olvidar inserciones e intercalaciones, solicitudes copias y digitalizaciones, informes y asesoramiento técni-co, peticiones de certificaciones, informaciones de referencia o atención a transferen-cias de archivos de oficina.
Para la gestión de estas tareas se cuenta con una aplicación informática común en todos los órganos de la Junta, creada y diseñada especialmente por informáticos de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas. Estas bases de datos, además de controlar los servicios, contienen cerca de dos millones y medio de fichas descriptivas de documentación, elemento básico para la organización y recuperación de la información. Además la aplicación posee más de 1.300 usuarios, principalmen-te auxiliares de las distintas oficinas que componen los órganos de la Junta, ya que también sirve para el control y organización de los archivos de oficina. Así constituye una herramienta formidable para la gestión de la documentación generada por la Junta y al mismo tiempo garantiza un tratamiento eficaz y profesional mediante el uso de distintos perfiles de acceso y manipulación de datos: oficina, archivero y administrados.
Además mediante el registro de los servicios se controla su tiempo de resolución y el grado de cumplimiento, ya que están regulados y garantizados mediante Carta de Servicios certificada por AENOR y que se actualiza cada dos años.
Sin embargo el tratamiento de esta gran cantidad de información y usuarios, así como los constantes cambios orgánicos de la administración, ha exigido la moderni-zación y creación de una nueva aplicación que actualmente está en fase de desarrollo, con coste cero al realizarla informáticos de la Junta, y que garantizará una mayor rapidez y flexibilidad.
Por otra parte, y como órgano coordinador, desde el Archivo de Castilla-La man-cha se está impulsando la publicación del Decreto que regule la composición y fun-cionamiento de una Comisión de valoración documental, organismo imprescindible para la selección y en su caso destrucción o conservación permanente de la documen-tación. Se pretende que esta Comisión tenga un carácter esencialmente técnico, con los miembros estrictamente necesarios para garantizar un funcionamiento fluido.
Por último, y como ya comentamos, el Archivo de Castilla-La mancha tiene como obligación el fomento de los Archivos municipales. Por las circunstancias económi-cas en el año 2010 se interrumpieron las líneas de subvenciones para la contratación de archiveros municipales, por lo que se ha tratado de implementar otro tipo de ayu-das sin coste; en particular próximamente se prevé ofrecer a las Entidades Locales de la Región una aplicación informática gratuita para la gestión de sus archivos de ofi-cina desarrollada por la Junta de Castilla-La mancha. Esta aplicación obviamente no
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puede suplir la labor de un archivero profesional; se trata de una herramienta com-plementaria, que pueda ser usada por Auxiliares, que tiene la pretensión de controlar y describir la documentación contemporánea, especialmente de Ayuntamientos con poca población, mediante una aplicación común, que garantice la interoperabilidad y basada en los Cuadros de Clasificación de Archivos municipales más actuales.
En su desarrollo ha predominado la facilidad de uso, pero dada su finalidad tam-bién gestionará de forma sencilla los organismos, los servicios de préstamos y consul-tas, el control de usuarios y depósitos, y el movimiento de fondos.
el ediFicio del archivo de castilla-la manchaSe trata de un edificio singular diseñado por el arquitecto Guillermo vázquez
Consuegra. Para su ubicación, en el Polígono Residencial a las afueras de Toledo, se tuvo en cuenta la facilidad de acceso, sobre todo al preveer ingresos de grandes reme-sas de documentación. Se concibió como una gran caja que aislase la documentación del exterior, situándose los depósitos en altura y en torno a un gran patio de cristal, con el fin de crear un espacio interior fluido y dilatado, rechazando la idea de enten-der el Archivo sólo como mero silo de documentos.
Tiene una superficie de cerca de 13.000m2, de los cuales 8.000 están dedicados a depósitos. Se complementa con sala de exposiciones, de consulta, aula y salón de actos, a parte de talleres de reprografía, restauración y digitalización. En la actualidad alberga 370.000 unidades de instalación con una capacidad total de cerca de 70 Km. de estanterías.
Sus fondos, como hemos comentado, provienen de los distintos organismos de la Junta de Castilla-La mancha, en sus diversas competencias: Agricultura y Ganadería, medio Ambiente, Sanidad, Bienestar Social, Educación, Cultura, Empleo, Fomento, etc., Esta documentación se encuentra a disposición de la consulta de la ciudadanía con las excepciones que regula la Ley.
simbiosis corPorativa entre el archivo de televisión y sus usuarios
Eugenio López de Quintana Sáenz
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simbiosis corPorativa entre el archivo de televisión y sus usuariosEugenio López de Quintana SáenzArchivo Atresmedia
El título de esta ponencia y las imágenes que se visualizaron al inicio de la pre-sentación aluden a una forma de simbiosis entre la actividad de los usuarios de un centro de producción de televisión y el archivo. Las imágenes buscaban el símil entre el remonte migratorio de los salmones para desovar hasta los lechos fértiles desde donde arrancó su viaje, con el proceso productivo de televisión en el que nuevas imá-genes afluyen diariamente al archivo en un entorno tecnológico y organizacional que permiten su aprovechamiento junto con el de las decenas de miles de horas recibidas con anterioridad.
Sin esta simbiosis, es decir, sin el aporte constante de nuevos contenidos derivados de los distintos flujos de producción de una cadena de televisión, el archivo se em-pobrecería hasta dejar de ser un lecho fértil para la generación de nuevos contenidos audiovisuales, y perdería su utilidad para la organización. Del mismo modo, una ges-tión ineficaz o inexistente de este material que fluye hacia los archivos representaría una pérdida de oportunidad y una menor capacidad productiva de la organización
En este trabajo resumiremos los elementos clave para la gestión de este aporte constante de imágenes que un archivo tiene que asumir si quiere garantizar su dis-ponibilidad para la organización, con especial referencia a las prácticas seguidas en el grupo de comunicación Atresmedia y más en concreto a lo referente a los canales Antena 3, La Sexta, Neox y Nova.
1. imágenes como materia prima. Además de su valor como preservación de la memoria audiovisual, los archivos de televisión están considerados como reposi-torio de materia prima para la producción de nuevos contenidos audiovisuales, y su gestión documental está esencialmente orientada a facilitar la recuperación de frag-mentos de imágenes para la reutilización en un contexto diferente al original. Estas imágenes adquieren un alto valor patrimonial cuando se poseen, además, derechos completos de reutilización.
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Por una parte están los materiales emitidos, que pueden alcanzar en Atresmedia hasta 35.000 o 40.000 horas por año, y por otro, las grabaciones de cámara, que en el Grupo oscilan entre 25.000 y 30.000 horas anuales. Entre los primeros, una parte pertenecen a producción de terceros, y por tanto su gestión es sólo temporal. Del resto, entre un 20 y un 25% en el caso de Atresmedia, se gestionan en profundidad aquellos cuyos contenidos ofrecen una probabilidad mayor de recuperación posterior para incorporar en otras producciones, mientras que otros son conservados en archi-vo como testimonio de la producción propia pero sin un gran desarrollo documental.
2. selección de materiales para archivo. Las grabaciones de cámara son, por su parte, una fuente esencial de imágenes en producción. En la mayoría de los archivos existen políticas de selección para hacer sostenible la gestión y conservación de estos materiales en el tiempo, evitar redundancias, y facilitar al máximo la recuperación de imágenes de calidad. Tanto los ratios de descarte como los encargados de realizarlo varían para cada organización. En Atresmedia el porcentaje oscila entre el quince y el veinte por ciento de permanencia en archivo, y son fundamentalmente los docu-mentalistas los encargados de realizar la selección.
3. integración del archivo en los sistemas digitales de producción. Los siste-mas digitales de producción audiovisual son sofisticados entornos tecnológicos en los que diferentes piezas de hardware y software –como dispositivos de ingesta, servido-res, sistemas de edición, postrpoducción o grafismo– contribuyen en el proceso de creación y emisión de un nuevo contenido audiovisual. En este ecosistema técnico hay determinadas piezas que permiten la integración de los flujos de archivo en el conjunto, así como el aprovechamiento de metadatos corporativos y la universaliza-ción del acceso a la información archivada. Estas piezas son, básicamente, los siste-mas de almacenamiento masivo y las aplicaciones de gestión documental.
4. dispositivos de almacenamiento masivo. Las soluciones de almacenamiento en Atresmedia pasan por librerías Storagetek de cintas LTO para el archivo definitivo en alta calidad, una de ellas utilizada exclusivamente como copia de seguridad, a lo que se añade una réplica en baja calidad para visionado de todo el material en archi-vo. Existe también un espacio de trabajo temporal en línea para los materiales todavía en producción o en tránsito hacia el archivo. Esta versatilidad de opciones, unida a la gran capacidad de almacenamiento que ofrecen las librerías digitales, permite tra-bajar con políticas de archivo intermedio en las que a partir de un contenido de larga duración se realiza una selección con destino definitivo conservando temporalmente el material original completo. En recuperación, desde el visionado del fichero en baja calidad es posible para el usuario la selección de uno o más cortes de un contenido completo que el sistema exporta a los servidores de trabajo desde las librerías.
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5. sistemas de gestión documental. Durante los últimos años se ha desarrollado internamente el software de gestión documental GAmA, integrado con los diferen-tes sistemas de producción y con el mAm corporativo SGA. GAmA es la puerta al archivo para todas las áreas de la compañía, a las que se ofrecen diferentes interfaces de búsqueda con distinto grado de complejidad. Próximamente contará también con algunas funcionalidades de búsqueda semántica. Desde el resultado de la búsqueda es posible seleccionar y exportar contenidos desde las librerías a buzones de destino in-ternos o externos a la organización, incluyendo procesos de cambio de formato trans-parentes para los usuarios. Por su parte, el módulo de catalogación incluye algunos automatismos en la incorporación de metadatos corporativos y otros procesos como la segmentación automática de planos y el envío a los almacenamientos definitivos una vez completado el tratamiento.
6. metadatos textuales y visuales. La catalogación de materiales audiovisuales, y por tanto también sus correspondientes interfaces de búsqueda, han incorporado con la digitalización elementos visuales en sustitución del contenido puramente referen-cial de las antiguas bases de datos. ya sean los fotogramas representativos o la propia instancia completa en video de baja calidad, estos elementos guían al usuario durante la búsqueda y le permiten cotejar visualmente la pertinencia de los documentos en-contrados. Sin embargo, en la interrogación de las bases de datos audiovisuales sigue siendo imprescindible todavía hoy la utilización de elementos lingüísticos, y aún no es posible reemplazar por una tecnología suficientemente precisa la descripción textual de las imágenes que realizan los documentalistas durante la catalogación. Sistemas de reconocimiento de voz e interpretación automática de patrones de forma y colorimetría se anuncian en un horizonte cada vez más próximo de mayor automa-tización en la catalogación audiovisual
7. metadatos dinámicos. Otro tipo de metadatos que pueden incorporan los sistemas de gestión documental en televisión son aquellos que proceden de las dife-rentes operaciones por las que pasan los materiales durante el proceso de generación de contenidos. Los hemos denominado dinámicos porque se trata de información cambiante, como por ejemplo el ciclo de ubicaciones por las que pasa un contenido en un determinado proceso, los fragmentos de archivo utilizados en la edición de una pieza de video, o el rastro de fechas y canales de un producto emitido.
8. metadatos corporativos. De la integración de funciones, dispositivos y flujos de trabajo que caracteriza a los sistemas digitales de producción, se deriva también la posibilidad de aprovechamiento de metadatos descriptivos del contenido de las imágenes introducidos durante el proceso de producción que reemplacen o com-plementen los generados por los profesionales de la gestión de información. Esta es una alternativa que se hace inevitable en muchos centros de producción audiovisual
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dado el constante crecimiento de los volúmenes de información y la reducción pro-gresiva en el número de recursos humanos disponibles. Sin embargo, a una mayor descentralización de la generación de metadatos corresponde también una menor normalización, que se hace más evidente en lo referente a la descripción de imágenes en texto libre y que sin duda implica una cierta “heterodoxia” documental. Alter-nativas de búsqueda semántica y creación de estructuras ontológicas que filtren de forma automática las búsquedas de los usuarios finales, parecen opciones accesibles para evitar que esta menor normalización afecte sustancialmente a los resultados en la interrogación de estas nuevas bases de datos.
9. multiplicidad de formatos. Esta breve identificación de elementos en la ges-tión de un archivo audiovisual quedaría incompleta sin referirnos a la necesidad de solventar la heterogeneidad de formatos de video que conviven dentro de una misma organización e incluso de un mismo archivo. Esta diversidad se genera por la evolu-ción técnica de los entornos de producción, que van dejando en el archivo el corres-pondiente rastro de formatos diversos, o por la simultaneidad de más de un formato en activo según el tipo o la procedencia de la producción. La accesibilidad se garan-tiza mediante sistemas de transcodificación o cambio automático de formato, si bien la preservación en los archivos queda condicionada por la obsolescencia progresiva de los formatos y obliga a constantes transferencias masivas en el tiempo para evitarla.
10. disponibilidad de la información. Los archivos y las bases de datos audiovi-suales del Grupo Atresmedia gestionan en la actualidad más de 900.000 assets con un ratio de incremento semanal de 2600. mensualmente las librerías sirven unos 30.000 cortes de imágenes y el mAm realiza casi 40.000 movimientos de medias por semana entre diferentes dispositivos. Una intensa actividad impensable sin el conjunto de procesos, dispositivos y funciones orientados a favorecer en la mayor medida posible la accesibilidad de los usuarios a las imágenes del archivo. Pero este acceso también está experimentando un desplazamiento desde la búsqueda totalmente intermediada por el documentalista hacia una búsqueda de usuario final. En este camino, que ofrece múltiples variantes coexistentes entre sí, se abren paso también formas de anticipación en la que los profesionales del archivo facilitan la búsqueda y el acceso a determinados contenidos de potencial mayor utilización en función de la actualidad. Esta anticipación no sólo consiste en la pre-selección de imágenes de archivo, sino también en la construcción de formas de presentación basadas en estructuras temáti-cas y mayores facilidades técnicas para su accesibilidad.
el archivo General de indias: de las ordenanzas de 1790 a internet
manuel Ravina martín
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el archivo General de indias: de las orde-nanzas de 1790 a internet manuel Ravina martínDirector del Archivo General de Indias
La organización archivística de los dos reinos peninsulares de España –Aragón y Castilla– fue absolutamente distinta, como consecuencia de una estructura adminis-trativa también diferente. mientras que en el de Aragón la corte y todas las oficinas de gobierno –incluido el Archivo Condal, luego Real– se situaron en la ciudad de Barcelona, en Castilla hubo hasta comienzos del siglo XvI una corte itinerante, que obligaba a un continuo desplazamiento de funcionarios, oficinas y, como era obli-gado, de papeles. Esto fue así hasta que el Emperador Carlos I decidió situar los Archivos de la Corona, que para esas fechas debían tener ya un no pequeño volu-men, en el castillo de Simancas, a pocos kilómetros de valladolid. Cuando en 1571 Felipe II decida elegir la ciudad de madrid como capital de sus inmensos dominios, ocurrió un hecho ciertamente extraño desde el punto de vista de los documentos: el archivo quedó situado a doscientos kilómetros del lugar donde se encontraba la ad-ministración, con el trastorno que esto suponía para la agilidad de cualquier trámite administrativo, aunque al monarca le debía resultar muy valioso el control que el podía ejercer sobre esa masa inmensa de información, cuyo acceso estaba prohibido a todos los ciudadanos.
Este problema de la lejanía se puso de manifiesto de manera puntual en la segun-da mitad del siglo XvIII cuando, a instigación del rey Carlos III, se tuvo necesidad de buscar en el archivo simanquino el expediente de D. Juan de Palafox y mendoza, Obispo de la Puebla de los Ángeles, hombre con fama de santidad, que había tenido serias discrepancias con los jesuitas de su jurisdicción. Carlos III pretendía que se iniciase su proceso de beatificación, como un acto más de su política antijesuítica. Sin embargo, por más esfuerzos que se hicieron por localizar estos documentos en el archivo de Simancas, no fueron capaces de dar con ellos.
Este hecho hemos de sumarlo al malestar causado en el rey y sus ministros por las críticas realizadas a la acción de España en América en los libros del francés Raynal
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tíny del escocés Robertson. Ambos están en el origen de una nueva política archivística de enorme trascendencia: la creación en 1785 de un nuevo Archivo donde se con-centrarían todos los papeles de las diversas oficinas encargadas de los territorios ultra-marinos, que se encontraban dispersos en distintos lugares de España, especialmente en madrid, valladolid, Sevilla y Cádiz.
No fue una decisión ni casual ni precipitada. Se tomó informe de los Archiveros de Simancas y la Corona de Aragón y se inició una política cargada de significado, iniciada con la elección de la ciudad de Sevilla, como sede del nuevo archivo, que se situaría en el edificio de la Lonja de mercaderes, cerca del río Guadalquivir, donde tuvo su inicio y fin buena parte de las expediciones marítimas.
No es este el lugar para destacar la importancia de la reforma que se llevó a cabo en dicho edificio para su adaptación a las nuevas funciones, toda ella cargada de sim-bolismo; baste decir que se hizo con “solidez, magnificencia y gusto”, como se destaca en las Ordenanzas del Archivo, publicadas en 1790.
Sí debemos extraer de ese gran programa archivístico dos consideraciones: la pri-mera es que en esos momentos se considera al Archivo como una fuente imprescin-dible de información para escribir la historia, y, la segunda, es que la concentración de archivos sobre una misma materia –en este caso, América y los territorios en Asia- facilitaría la investigación, pues de lo contrario cualquier estudioso se vería obligado a realizar diversos viajes por la geografía española. Por eso se llama general: porque iba a recibir todos los documentos americanos.
Así pues, un archivo para la historia. Pero de inmediato hemos de señalar que no se trataba de que el nuevo centro abriera sus puertas diariamente para que todo el que quisiere realizase la investigación que estimase oportuno, sino que el estado se seguía reservando el monopolio de la información contenido en esos cientos de miles de documentos, y, al mismo tiempo, de la administración de la propia investigación. En concreto el Archivo solo estaba abierto a Juan Bautista muñoz, como cronista de Indias, para que escribiese una historia de America, que contrarrestase lo dicho en los libros de Raynal y Robertson.
Esta situación duró hasta bien entrado el siglo XIX. Un equipo de archiveros y escribientes estaban dedicados a la tarea de organización de los fondos que iban poco a poco llegando a Sevilla, aunque el Archivo seguía cerrado a cal y canto a los historiadores, y solo se les permitió el acceso a personas que llevaban encargos con-cretos del Gobierno para que trabajasen sobre temas puntuales, como José vargas Ponce, que estuvo años copiando documentos para escribir una biografía de Cris-tóbal Colón (que, por cierto, nunca hizo), o martín Fernández de Navarrete, que
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tíncopió documentos sobre los viajes y descubrimientos, de los que publicó una rica Colección Documental, que aún hoy día tiene el mayor interés.
Sin embargo, a pesar de ese hermetismo, el Archivo General de Indias no tardó en ser conocido en los ambientes culturales de todo el mundo, por lo que más pronto que tarde comenzaron a llegar a madrid peticiones de eruditos e historiadores extran-jeros, con el fin de que el Gobierno les facilitase el acceso no solo al Archivo de In-dias, sino también al de Simancas y la Corona de Aragón. Para que tal acceso se per-mitiera, era preciso obtener una Orden ministerial nominativa. Parece ser que una de las primera personas que logró obtener el tan ansiado permiso fue el norteamericano Washington Irving, que andaba escribiendo una nueva biografía de Cristóbal Colón.
El hermetismo a la hora de facilitar el acceso a este Archivo contrasta con el hecho de que en este periodo, desde 1785 a mediados del siglo XIX, se llevó a cabo una for-midable labor tanto de recogida de nuevos fondos como de confección de magníficos inventarios, a los que con criterios actuales cabría ponerles algún que otro pero. Sea como fuere, con sus aciertos y errores, siguen siendo útiles en la actualidad, lo que dice mucho en su favor. Pero todo se hizo de puertas para adentro, del mismo modo que nadie, salvo los funcionarios, podían disfrutar de la “magnificencia” del Archivo, con su escalera imperial, sus espectaculares galerías y sus bellas estanterías de caoba y cedro macho
Para que llegase un pequeño resquicio en el que el Archivo se abriese al mundo exterior, y éste pudiera contemplar lo que aquel atesoraba, hubo que esperar al año 1884 ¡un siglo después de la fundación del Archivo! para que se publicase una pe-queña Guía, de la que fue autor José villaamil y Castro, director en ese momento del Archivo. Se trata de un folleto de tan solo 49 páginas que tuvo tan escasa tirada y difusión que hoy es casi imposible encontrar un ejemplar del mismo (La biblioteca del Archivo no tiene ninguno, contando solo con una fotocopia). En el no se da una completa información de los fondos sino más bien una relación de documentos curiosos.
No obstante, aunque el siglo XIX continuaba avanzando en la misma linea de trabajo interno y aislamiento del exterior, antes de que acabara la centuria tuvieron lugar dos hechos que tendrán una enorme trascendencia en la evolución posterior del Archivo.
En primer lugar, debemos considerar cómo la proximidad del Iv Centenario del Descubrimiento supuso un aumento de la investigación sobre la historia americana en todo el mundo, de tal manera que eruditos e historiadores volvieron otra vez a interesarse por los fondos documentales custodiados en Sevilla, y poco a poco co-menzaron a llegar al Archivo investigadores del otro lado del Atlántico, o de diversos
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tínpaíses europeos, pero esta vez no de manera esporádica o particular, sino en comisión oficial de los países respectivos, que asumían los costos de la investigación de temas concretos, la formación de Corpus documentales, donde se transcribían cientos de documentos, o la elaboración de catálogos de algunas materias referentes al país que lo financiaba.
Así pues, la sala de investigadores del Archivo se vió frecuentada desde fines del XIX por un selecto pero importante núcleo de investigadores de la talla de José To-ribio medina, de Chile, Francisco del Paso y Troncoso, de méxico, o José Torre Re-vello, de Argentina, entre otros, que pasaron semanas, meses y aún años trabajando en el Archivo sevillano.
Gracias a estas iniciativas concretas, que no a una acción divulgativa procedente del propio Archivo, este fue poco a poco ocupando el lugar que le correspondía en el mundo de la historiografía americana. Conviene a este respecto citar que una de las primeras y mejores guías que se han publicado sobre el archivo la firmó José Torre Revello, argentino, en 1929, tal era el conocimiento que tenía de su historia y de sus fondos.
En segundo lugar (pero no menos importante), en ese fin de siglo se produce otro hecho que va a suponer un cambio radical en su funcionamiento. Al suprimirse el ministerio de Ultramar, al carecer de sentido por no existir ninguna colonia después de 1898, el Archivo pasó a depender de la Subsecretaría de Instrucción Pública, en-cargándose a partir de entonces de su custodia los miembros del Cuerpo Facultativo de Archiveros, Bibliotecarios y Arqueólogos del Estado, creado en 1858.
En el año 1896 se incorporó a la dirección del Archivo un hombre excepcional, Pedro Torres Lanzas, joven y con una preparación universitaria, que va a llevar a cabo una transformación total del Archivo, no solo en aspectos materiales de carácter interno, sino especialmente en la manera de entender el significado y la finalidad de una institución como era el Archivo General de Indias, que no podía estar encerrado en sí mismo sino abierto a la investigación histórica en concreto y a la difusión a to-dos los ciudadanos de la información que los miles de legajos contenían, en general.
Si comprobamos los resultados de su gestión, en 1926, año de su jubilación, el Archivo se había convertido en el centro del Americanismo Español. Gracias a una alianza estratégica con la Universidad de Sevilla (que carecía de estudios americanis-tas propiamente dichos), logró que en el Archivo se crease en 1911 un Centro de Es-tudios Americanistas, dedicado al “estudio de los materiales de la historia Colonial Española que tiene a su alcance”, e integrado por archiveros y profesores de la Facul-tad de Filosofía y Letras. Tenía, pues, una doble función: docente e investigadora.
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tínLos frutos de ese Centro americanista fueron extraordinarios, como se puede
comprobar con algunos datos. Desde 1911 a 1925, el Centro publicó dos coleccio-nes de libros: una fue la Biblioteca Colonial Americana, en la que aparecieron editados tanto los catálogos de distintas secciones del Archivo como trabajos de investiga-ción originales; una segunda colección fue la de los Cuadernos, que tenían el mismo contenido de la colección anterior, pero en publicaciones de un número menor de páginas. Además, desde marzo de 1913 hasta 1925 se editó un Boletín del Instituto de Estudios Americanistas, del que se publicaron 96 números, que conforman 12 tomos de la Revista. Esta es un extraordinario instrumento de información y divulgación, que llevó el conocimiento del archivo y sus fondos a todos los centros americanistas del mundo.
Junto a esta labor de enseñanza e investigación, en el Archivo se realizó un amplio trabajo descriptivo, que dio como resultado la publicación en 1912 de una Guía abreviada de los fondos del Archivo y, a continuación, los inventarios abreviados de algunas de las secciones, en alguna de las dos colecciones de libros mencionadas anteriormente. D.Pedro fue, además, el creador de la sección de mapas y Planos, publicando 6 catálogos de distintas regiones de América.
Como complemento de toda esta labor, en 1913 tuvo lugar en el Archivo la primera Exposición pública de documentos de la que tenemos noticia. En ese año se celebraba el cuarto centenario del descubrimiento del Océano Pacífico por vasco Nuñez de Balboa. Con tal motivo se reunieron en Sevilla casi 5.000 piezas, entre planos y documentos, procedentes de otros archivos y bibliotecas de España. Una cifra verdaderamente insólita para lo que supone una exposición.
La jubilación de D. Pedro Torres Lanzas puso fin a una etapa verdaderamente sin-gular en la historia del Archivo y en lo que se refiere al tratamiento de la información que éste contiene y su difusión. A partir de 1925, no se volvería a publicar un nue-vo inventario o catálogo hasta después de la Guerra Civil. No obstante, el Archivo experimentaría un profundo cambio y mejora en sus instalaciones y otros aspectos técnicos gracias a la política desplegada por el Gobierno con motivo de la Exposición Universal celebrada en Sevilla en 1929.
Después de la Guerra Civil, el americanismo en Sevilla sufrió un cambio radical en su organización. Las labores docentes que antes se realizaban en el Archivo pasa-ron a la Universidad de Sevilla, donde se estableció una Sección de América en su Facultad de Filosofía y Letras. Los trabajos de investigación fueron encomendados a partir de 1942 a la Escuela de Estudios hispanoamericanos, del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, y el Archivo quedó circunscrito a lo que era su verdadera razón de ser: la custodia, conservación, organización, descripción y difusión de los fondos documentales que se custodian en el edificio de la antigua Caja Lonja.
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tínA partir de esa fecha, y durante todo el franquismo, en el Archivo se continua
con una labor sistemática de tratamiento de los fondos, bien inventariando aquellas secciones que aun carecían de organización, como Consulados y Correos, lo que suponía poner a disposición de los investigadores una documentación hasta entonces prácticamente inaccesible, o bien realizando catálogos puntuales sobre aquellas series de mayor interés histórico. Cabe destacar en este sentido la publicación en 1942 del volumen I de la serie de Pasajeros a Indias, que se había comenzado a catalogar en los comienzos de la segunda década del siglo por diferentes facultativos del centro. Fue un verdadero hito historiográfico, porque a pesar de sus carencias y lagunas es, sin duda, la más importante fuente de información sobre la emigración española a América.
Junto a esta labor de trabajo interno, se sigue manteniendo la política de difusión de los fondos que tímidamente había iniciado D. Pedro Torres Lanzas en 1913. En las galerías altas del edificio, donde se encontraba el depósito de documentos, se instalaron unos muebles expositores que permitían mantener una exposición per-manente para los visitantes del Archivo. Esas visitas suponían un trastorno porque tenían que realizarse sin que se interrumpiera el servicio de documentos, por lo que su número no podía ser excesivamente alto, porque en caso contrario hubiera entor-pecido el buen funcionamiento de la sala de investigación.
Durante estos años, el interés por los fondos del Archivo no deja de incremen-tarse, tanto con la presencia en el Archivo de un mayor número de investigadores, como por el aumento de las peticiones de reproducción de originales, gracias a los adelantos técnicos que se iban produciendo en este campo, bien individualmente, o por corporaciones culturales o, incluso, por determinados países que deseaban tener copia de todos los documentos referentes a su nación. En alguna ocasión se realizaron ediciones en microfilm de forma masiva, de determinadas secciones, pero nunca de modo global. Al mismo tiempo, el Archivo participa y colaboraba en un gran nume-ro de exposiciones americanistas de todo el mundo con el préstamo de los originales de documentos o mapas y planos.
Esta forma de trabajo conservaba todavía mucho de la forma de trabajar en el Archivo desde los tiempos de D. Juan Bautista muñoz. Sin embargo, tenía los días contados porque en el último tercio del siglo XX ya comenzaron a implantarse nue-vas tecnologías tanto en la forma de reproducir los documentos como en el trata-miento automatizado de la información. Curiosamente, estos cambios coincidirán en el tiempo, como había ocurrido en épocas anteriores del archivo, con una fecha significativa: el Quinto Centenario del Descubrimiento de América.
En los años previos al 1992, el Gobierno español decidió implantar en el Archivo un nuevo sistema de digitalización e informatización de los fondos documentales, que
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tíntenía como prioridad conseguir una salvaguarda de los mismos fondos documentales, que sufrían un continuo deterioro por la frecuente consulta de los investigadores, una recuperación automatizada de la información, y un sistema de reproducción y trata-miento de las imágenes que permitiera incluso una mejora en la calidad de la lectura de la que se obtenía con el documento original.
Para tan ambicioso proyecto, el ministerio de Cultura contó con la colaboración de la Fundación Areces y de IBm España.
Era un programa especifico para el Archivo General de Indias, que se llevó a cabo con una doble actuación. De un lado volcar de manera masiva en una base de datos informatizada todos los instrumentos de descripción existentes en el Archivo, tanto publicados como inéditos. De otro, la digitalización de los fondos, para lo que se realizó un estudio previo de cuales eran las secciones y series más consultadas, co-menzando precisamente por ellas estos trabajos.
Los nuevos cambios tecnológicos (en especial la popularización de Internet) lle-varon al ministerio de Cultura a la adopción de un programa de descripción auto-matizada y digitalización común para toda España. Nace así en 2003 AER (Archivos Españoles en Red),donde quedaría englobado todo el trabajo realizado en Indias. Tres años después, AER se transformará en el PARES (Portal de Archivos Españoles), que continúa los programas anteriores con permanentes modificaciones que ayudan a mejorar su funcionamiento, sus contenidos y sus prestaciones.
Por último, no queremos terminar sin mencionar, aunque sea brevemente, que la reforma llevada a cabo en el ministerio de Cultura a comienzos del siglo XXI, con la compra del edificio conocido como La Cilla, frontera al Archivo, ha supuesto una re-modelación de los espacios y las funcionalidades tan importante, que han permitido trasladar a la Cilla la sala de lectura y la mayor parte de la administración del centro, del mismo modo que los depósitos del Archivo se han situado, por seguridad, en los salones de la planta baja de la Lonja, lo que ha supuesto que las antiguas y especta-culares galerías de la planta alta se hayan podido abrir permanente al público, y, al mismo tiempo, utilizarlas para exposiciones temporales, bien generadas por el propio Archivo o bien por otras instituciones, siempre que sean de un contenido vinculado de alguna manera con la historia de la América Colonial hispánica.
los consultores documentales en la e-administración
Nuria Amérigo
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los consultores documentales en la e-administraciónNuria AmérigoConsultora senior acd consultoria documental
En las VI Jornadas Técnicas de Archivos en la Administración Local: Intero-perabilidad y Sistemas de Información (málaga el 22-23 de mayo de 2014), fui invitada a participar en una mesa redonda formada por empresas y profesionales que trabajamos como consultores en distintos aspectos de la gestión de información.
mi presentación versó sobre el valor de los consultores externos como apoyo a los Archivos, especialmente en este momento en el que la implantación del gobierno elec-trónico, la racionalización, simplificación, transparencia y apertura están supo-niendo una revolución en los archivos comparable a la de la imprenta en el siglo Xv.
Desde finales del siglo pasado, la situación de las Administraciones Públicas, no solo en España sino en todo el mundo, es de permanente desafío en una carrera que parece no tener fin. Tienen ante sí la ingente tarea de modernizar sus archivos para hacerlos más accesibles y eficaces al ritmo frenético en el que se desarrolla la tecnolo-gía pero sin sus medios económicos ni humanos.
El derecho a la información, el uso masivo de la documentación digital y el acceso generalizado a la tecnología hace posible que desde cualquier artefacto con conexión a internet se puedan realizar gestiones y consultas administrativas. Esto obliga a las administraciones a dar servicios en la gestión de la información cada vez más sofisticados y tecnológicamente avanzados sin que se haya producido un aumento proporcional de los recursos de los archivos que son el pilar sin el cual no es posible tener una gestión eficaz de documentos e información.
Esto tiene como consecuencia que las tareas pendientes, y la velocidad a la que se reproducen, desborden el sistema archivístico. ¿Qué hacer en esta situación? Lo acon-sejable es contar con apoyo externo para no bloquearse y avanzar en este largo y complejo proceso. Esta ayuda viene de la mano de las consultoras, un servicio tra-dicional de la gestión empresarial. veremos a continuación los servicios que ofrecen y las ventajas de su contratación.
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¿QuÉ es una consultora documental?Las consultoras documentales llevan más de 20 años trabajando para las entidades
públicas, se contratan regularmente para la digitalización de fondos documentales, la informatización de archivos o la guarda y custodia de expedientes. Pero la cartera de servicios no se queda ahí y desde hace muchos años la consultoría ha adquirido un papel importante en la asesoría para la gestión de los archivos administrativos siendo claves en la implantación de la e-administración.
el archivo como parte esencial de la organización ha ido tomando protagonismo con el paso de los años hasta ponerse al mismo nivel que el resto de departamentos. Esto lo confirma la aparición de la familia de normas une_iso 30300 que desde 2011 permiten certificar los archivos e integrarlos con los demás sistemas de calidad de las administraciones y empresas.
Sin embargo a día de hoy sigue habiendo cierta confusión con la función de las consultoras documentales ya que muchas de ellas van unidas a un producto. El cliente se pregunta: ¿Es lo que necesitamos? Depende. Si ya tenemos identificados los requerimientos, procesos internos y está definido el proyecto documental y dis-ponemos de procedimientos y herramientas de archivo estaremos preparados para la automatización. Pero si no es así lo que necesitamos es un consultor, que nos garan-tice su independencia de criterio y su experiencia.
Debemos desconfiar de aquellas empresas reconvertidas en asesoras cuyo único fin es vender, bajo la apariencia de consultoría, software o cualquier artilugio tec-nológico. El cliente demanda soluciones en función de sus necesidades y no que se adapten sus necesidades a un producto determinado.
Las autenticas consultoras documentales están formadas por equipos con distin-tos perfiles profesionales en gestión de la información y con trayectoria en la direc-ción de implantación de soluciones tecnológicas. Aportan la experiencia adquirida en otros proyectos aplicando soluciones personalizadas para cada organización. Con un alto grado de eficacia y eficiencia asesoran en la creación de bases solidas para el presente y futuro de todo el sistema de gestión de la información. Todo lo anterior unido a la flexibilidad en la contratación de las consultoras mejora considerable-mente la rentabilidad de los proyectos y los hace más accesibles por el ahorro de tiempo y dinero.
¿cómo trabaJa una consultora documental?
CON EL CLIENTEEl desafío más importante del trabajo de un consultor es identificar correctamen-
te las necesidades de su cliente para diseñar la estrategia más apropiada a cada caso. El
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principal objetivo es que la organización pueda integrar la gestión de los documentos en el desempeño de su trabajo sin que le suponga una carga adicional.
Para ello la consultora establece un permanente dialogo que empieza por la Di-rección, los responsables del Archivo, que son su principal referente y líderes del proceso, el resto de usuarios y el equipo tecnológico encargado de la automatización.
PARA EL CLIENTEPara ello, en primer lugar evalúan la situación en la que se encuentra la gestión
de la información de las organizaciones mediante el análisis de los procesos, la forma de trabajo, la legislación en vigor, las normas de archivo y la cultura de la organiza-ción. hacen un análisis de riesgos. Dirigen proyectos coordinando e integrando equipos con distintos perfiles y conocimientos. Asesoran a sus clientes y diseñan estrategias para la implantación de cualquier sistema de automatización Por último dan la formación necesaria y adaptada a cada tipo de usuario.
¿cuÁl es su luGar en la e-administración?Como veíamos al principio, la Administración pública está inmersa en un pro-
ceso de modernización, a distintas velocidades, pero al que todas –locales-autonó-micas-estatales- se tienen que incorporar en los próximos años. Se busca facilitar al ciudadano la información que necesita, la interoperabilidad entre administraciones y la transparencia, incluyendo a su vez la propia gestión interna.
La documentación digital convive con la de papel con la paradoja que cualquier documento papel puede ser digital y a la inversa. Como gestionarlo e integrarlo con los procesos de trabajo, la automatización y la amplia legislación al respecto, requiere de un ingente trabajo que empieza por disponer de una estrategia documental cohe-rente a corto, medio y largo plazo y la implantación del proyecto por fases teniendo en cuenta todos los factores documentales, humanos y tecnológicos.
Se trata de un asunto complejo que necesita el trabajo coordinado de muchos profesionales, entre ellos los consultores externos que tienen la preparación y dispo-nen de equipos que se integran con los que ya tiene la propia Administración.
Para finalizar hay que destacar las numerosas experiencias al respecto que se han saldado con un alto grado de satisfacción, como es el caso del Ayuntamiento de Tarrasa, o el Gobierno vasco referentes en nuestro país como casos de éxito que contaron con asesores documentales y no basaron solo la implantación de la e-ad-ministración en la tecnología.
los archivos, un indicador clave de la calidad de la Gestión
mayte López Carrillo
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los archivos, un indicador clave de la cali-dad de la Gestiónmayte López CarrilloADN-Apoyo a Desarrollo de Negocio BPm-Business Process managerGPS-Gestión de Proyectos y Servicios Responsable de los Sistemas de Gestión de Calidad, medio Ambiente y Seguridad de la In-formación DocLand-GrupoLand
hace unos diez años, algunas profesionales de los archivos y los documentos en Andalucía —con experiencia y especialización multidisciplinar— teníamos un, como yo lo llamo, secreto anhelo, que no era otro que hacer ver a las organizaciones de cualquier índole, especialmente a las integradas en la Administración Pública, algo que para nosotras resultaba evidente: los archivos tienen, además de un incuestiona-ble valor cultural, histórico, de investigación, e incluso social, una importancia clave en la gestión de cualquier entidad.
Durante este tiempo, conceptos como «sistema de gestión de los documentos de archivo», «buenas prácticas documentales», «gestor documental», «diagramas de procesos», «seguridad de la información», y otros parecidos, que sonaban, en un principio, como propios de los tecnólogos o restringidos a áreas muy específicas de la actividad interna de las instituciones y empresas, fueron encontrando su espacio en departamentos y unidades de servicio de carácter transversal, esto es, que alcanzan a toda la jerarquía orgánica de las entidades.
hoy son muy pocas personas, y ningún profesional del sector de la documenta-ción (entendida, por fin, en su sentido más amplio), quienes desconocen o desauto-rizan la transversalidad del servicio de archivo en las organizaciones.
Esta condición que, de hecho, es una condición natural ha resultado en una, también natural, evolución del concepto del servicio de archivo hacia una función multidisciplinar en la que, como mínimo, se integran profesionales y conocedores de aspectos, antes tan alejados de las cuestiones archivísticas como tecnologías de la información y la comunicación, o como consultoría y normalización (diagramación) de los procesos.
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Los estándares internacionales y las directrices de actuación y buenas prácticas desarrolladas en normas conocidas en nuestro ámbito de actividad, como la ISAD (G), la ISDF, la ISO 15489-I y II, la ISO 23081-I, o moReq (en sus diferentes ver-siones ampliadas moReq2 y moReq 2010), pero también menos afines, en aparien-cia, como la ISO 9001, o la ISO 14001, incluso la especificación BPmN (Business Process management Notation) proponen principios de tratamiento normalizados para los documentos de archivo en cualquier fase de su vigencia (incluso tratan la generación o producción de los mismos) y en cualquier soporte, siempre compren-diendo el archivo y la documentación de las entidades como un aspecto relevante de la propia gestión.
No es posible auditar y, por tanto, confirmar la bondad de la gestión en una ins-titución o una empresa donde el archivo está desatendido, falto de recursos, o admi-nistrado bajo criterios y con herramientas obsoletas. En la actualidad, los referentes internacionales hablan de buscar la excelencia, no ya sólo como una declaración de intenciones, un código de ética profesional, o una filosofía de negocio, conceptos ciertamente sutiles pero, de igual manera, significativos en la diferenciación y cualifi-cación de las entidades a la hora de prestar servicios y aportar productos que satisfa-gan al cliente y/o al usuario (de todo tipo), sino también como un factor clave para la eficacia, la eficiencia y la rentabilidad de las organizaciones.
ya no hay lugar para la disfuncionalidad del servicio de archivo y docu-mentación.
Esto lleva a las organizaciones públicas y privadas, y a los profesionales de la docu-mentación, a reconocer como ligeramente imperativo el hecho de asumir, por un lado, los retos de la implantación masiva de las tecnologías en cualquier nivel de actividad, y, por otro, aceptar y valorar la administración, organización, y tratamiento de la do-cumentación de la que son titulares o responsables, como lo que es: un aspecto más de la gestión institucional o empresarial.
La consecuencia general de esta reconsideración y revaloración de los archivos es que se están superando, por parte de las organizaciones, las políticas de «asignar re-cursos mínimos», y, la percepción del archivo como un servicio aislado y muy alejado del cuore de la actividad principal que se lleva a cabo en ellas.
El ahorro de tiempo y dinero, la eficacia y la eficiencia de los procesos, todos lo sabemos, ahora, pasa obligatoriamente por la mejora en la gestión, lo que implica abrir la puerta a mecanismos de innovación y re-configuración de las estructuras, a través de personal formado y concienciado, pero también de medios técnicos que faciliten la adaptación continuada a las nuevas tecnologías.
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mi experiencia de más de quince años, en DocLand1, me indica que la «indefi-nición» de mi actual puesto de trabajo en la compañía está directamente relacionada con la complejidad de los aspectos y elementos que integran ahora mi expertis como profesional de la gestión de los documentos.
No es una coincidencia que cada día haya más oportunidades en proyectos mul-tidisciplinares que requieren la implicación y la actuación sinérgica de los diferentes integrantes —DocLand, NetLand, ProLand y SpaceLand— del grupo empresarial en el que desarrollo mi labor, para ofrecer a nuestros clientes soluciones integrales de gestión que tengan un valor añadido para ellos.
No es una coincidencia que SpaceLand, la empresa que lidera el grupo desde 1988, tenga como objeto social la implantación de TIC en las organizaciones. Tam-poco lo es que, en el plazo —¿quién nos lo iba a decir?— de 4 años, GrupoLand haya implantado su software de gestión de documentos —DocBox— en más de cincuenta cuentas, integrándolo con los Sistemas de Gestión de la Sanidad andaluza o valenciana, con los Sistemas de Gestión de la Calidad de una entidad bancaria, o con los Sistemas de Gestión de Expedientes de Personal, de la Procuraduría General de la República en méxico, además de haber abierto filiales en América Central y adquirido empresas del sector de la gestión de los documentos en Almería –Akte– y en murcia –A-z_Protección–.
Lejos de ser coincidencias, son consecuencias de aquel secreto anhelo de hace diez años: hacer ver a las organizaciones que sus archivos tienen una importancia clave en la calidad de su gestión.
archidoc: diseño concePtual Para la Gestión archivÍstica inteGrada y uniFicada
margarita vázquez de Parga
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archidoc: diseño concePtual Para la Gestión archivÍstica inteGrada y uniFicada.margarita vázquez de PargaConsultora Senior de Archivos. Informática El Corte Inglés.
Informática El Corte Inglés, ha diseñado un modelo de e-Gobierno en el que se contempla el ciclo de vida continuo de los documentos. Las aplicaciones de Registro de Entrada/Salida de documentos, de Tramitación y de Archivo, están diseñadas y desarrolladas de forma que contemplan los procesos archivísticos que deben aplicarse desde el inicio del ciclo, se integran entre sí, y con otras aplicaciones corporativas, al tiempo que pueden integrarse con aplicaciones de otros proveedores, garantizando la reutilización de los datos y la interoperabilidad con otras administraciones.
Al ser una aplicación modular puede implantarse en su totalidad o por módulos.
El módulo de Gestión de Archivo, ArchiDOC se basa en dos conceptos funda-mentales:
• Gestión unificada de documentos físicos y documentos electrónicos.
Con la implantación de la administración electrónica, se configura un nuevo escenario con sistemas mixtos de gestión electrónica y en papel, y consecuen-temente las series documentales cuentan con expedientes físicos y electróni-cos, tanto las producidas antes de la Ley 11/2007 como las posteriores a ésta, e incluso hay expedientes con documentos físicos y documentos electrónicos, independientemente de la política de digitalización de los documentos físicos de la institución. Los archiveros son responsables de gestionar ambos tipos de documentos, debiendo participar en el diseño del sistema de gestión docu-mental y la definición de la política de conservación a largo plazo de los do-cumentos electrónicos. Teniendo en cuenta que los procesos del tratamiento archivístico son básicamente los mismos para ambos tipos de documentos, como se establece en la norma técnica de interoperabilidad de Política de gestión de documentos electrónicos : clasificación, contexto, descripción y metadatos, identificación y valoración de series, eliminación, transferencia, consulta, acceso, recuperación, es oportuno gestionar ambos tipos de do-
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acumentos con una única aplicación informática, adaptada para cumplir los protocolos para la gestión de ambos tipos de documentos.
Con frecuencia las instituciones cuentan con una aplicación de gestión ar-chivística para los documentos físicos y un gestor documental para los docu-mentos electrónicos, orientado a almacenar los documentos en fase de trami-tación, que se administra por informáticos sin participación de los archiveros y ni cuenta con funciones archivísticas ni cumple los requisitos y normas para la gestión de los documentos electrónicos de archivo, (moReq, ISO 14721, ISO 32081, ISO 19005-PDFA, ISAD(G),ISAAR-CPF, ISDF, EAD, EAC, ENI-NTI).
• Gestión integrada del ciclo continuo:
El concepto del ciclo continuo de los documentos defiende la gestión de los documentos como un todo continuo desde el momento de su diseño y pro-ducción hasta su eliminación o transferencia a un archivo histórico, mediante la transferencia automática de los datos entre los distintos módulos que ges-tionan las fases del ciclo.
En la fase de diseño del sistema se realiza el análisis de los requisitos, se defi-nen los criterios, normas, la arquitectura del sistema de gestión, se definen las funciones de las aplicaciones para las distintas fases del ciclo documental.
En la fase de creación se define la estructura de los documentos y metada-tos, se establece el catálogo de procedimientos y de series documentales y su equivalencia, se instalan las aplicaciones de Registro de E/S de documentos y de tramitación, se crean las bases de datos corporativas que se consideren necesarias.
En la fase de producción y vida activa de los documentos, se guardan y ges-tionan los documentos físicos en archivadores y los electrónicos en gestores de documentos.
En la fase de archivo, finalizada su vida activa, los documentos se transfieren al archivo, los físicos al depósito físico y los electrónicos se almacenarán en el repositorio de documentos electrónicos de archivo, que deberá cumplir los requisitos establecidos en las normas internacionales mencionadas ante-riormente, pero ambos se gestionarán con un único sistema de gestión de archivo.
Con respecto a la creación, producción y conservación de los documentos electrónicos, aunque las normas recomiendan que los gestores documentales incorporen funciones propias de los sistemas de gestión archivística, se man-
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atienen diferencias importantes entre los sistemas de gestión de documentos electrónicos en fase activa, SGDE, y los Sistemas de Gestión de documentos electrónicos de Archivo SGDEA, como se ve en la tabla siguiente.
ProPiedad sGde- iso 16175 sGdea- moreq
modificación de Documentos Permitido impedido
Borrado de documentos Permitida impedido
Normas de conservación Opcionales obligatorias
Estructura de clasificación y almacenamiento Opcionales obligatorias
mantenimiento del contexto Opcional obligatorio
Orientación Documentos en trámite documentos de archivo
Las Normas Técnicas del Esquema Nacional de Interoperabilidad son un gran avance al establecer los criterios a seguir para la creación, validación, conservación y gestión de los documentos electrónicos, entre las que destacamos las siguientes:
• De estructura y composición del documento y del expediente electrónicos.
• De metadatos que deben incorporarse tanto en los documentos como en los expedientes electrónicos.
• De tipos de firma y de certificados electrónicos aceptados para la validación de documentos.
• De formatos aceptados para la conservación a largo plazo de los documentos electrónicos.
• Normas para la digitalización de los documentos físicos manteniendo el valor probatorio, en sustitución del original físico.
• Del procedimiento de copiado auténtico y conversión de formatos.
• De política de gestión de los documentos electrónicos.
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El esquema anterior representa el modelo funcional de ArchiDOC, que cumple las Normas mencionadas y se integra mediante servicios web con las aplicaciones de tramitación para la realización de las transferencias, servicios a la administración y ciudadanos, préstamos consultas y con las bases de datos corporativas.
Con respecto a la gestión de los documentos electrónicos, además de las fun-ciones representadas en el esquema, es necesario cumplir los protocolos siguientes:
• transferencia: desde el sistema de tramitación se creará el Paquete de In-formación de Transferencia, (PIT) que contendrá los datos del expediente, índice electrónico de los documentos que contiene y metadatos de identifica-ción y contexto, los datos de los documentos, para su remisión al Sistema de Archivo, conversión a formato y fichero aceptados.
• captura en el sistema de archivo: Cotejo del contenido de la transferencia con la descripción del envío, comprobación de la calidad de los documentos (legibilidad, no contienen virus), creación del Paquete de Información de Archivo (PIA) incorporación de metadatos administrativos y de preservación, sello de tiempo, chek-sum,
• administración: Formatos y ficheros aceptados, Política de preservación, y migración de formatos, política de gestión de firma electrónica, política de recuperación de desastres, copia de seguridad,
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a• consulta y difusión: Creación del Paquete de información de consulta
(PIC), selección de metadatos a incluir, formato de visualización de los datos
conclusión:ArchiDOC es una aplicación de gestión archivística que se integra con las apli-
caciones de tramitación y gestores documentales, actualmente con Documentum, Alfresco e invesdoc, para garantizar la gestión de datos únicos durante el ciclo con-tinuo de los documentos, y permite la gestión unificada de los documentos físicos y electrónicos.
Cumple la normativa internacional para la gestión de los documentos de archivo físicos y electrónicos, y las Normas Técnicas del Esquema Nacional de Interoperabi-lidad y Esquema Nacional de Seguridad:
• Incorpora los certificados de firma electrónica aceptados
• Estructura y composición del documento y expediente
• Incorpora metadatos PREmIS en el PIA
• Permite adaptar los metadatos a los requisitos definidos por el usuario
• Incorpora el formato PDF-A como formato de preservación a largo plazo
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a• Incorpora imágenes digitales de documentos con sello de tiempo
• En desarrollo el conector de conversión de formatos
• Auditoria exhaustiva de acciones
• Facilita el cumplimiento de la LOPD.
de la transParencia al Gobierno abierto.victoria Isabel Garcés Ibañez
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de la transParencia al Gobierno abiertovictoria Isabel Garcés IbañezAyuntamiento de Bilbao
El Ayuntamiento de Bilbao se ha comprometido con la transparencia, enten-diendo que debe hacer pública la información que está en poder del Ayuntamiento: los servicios que presta, cómo los presta, cómo gestiona los recursos públicos…, en definitiva, todo aquello que pueda resultar útil a las personas que habitan o visitan la ciudad o nuestra web y que pueda facilitar la dinamización social, económica y comercial. La transparencia es un elemento de apertura, que va de la mano de la par-ticipación y colaboración público-privada. Por una parte permite visibilizar el buen hacer y la buena gestión, y por otra es un elemento de control de las administracio-nes públicas; es una garantía de la eficacia, eficiencia, sometimiento a la legalidad y de buena gestión y administración, al mismo tiempo que permite a la ciudadanía y las organizaciones exigir la rendición de cuentas.
El objetivo último del Ayuntamiento es partir de la transparencia y la apertura de los datos públicos hacia el Gobierno Abierto, entendido como una nueva forma de gobernar caracterizado por la forma de relacionarse (de interactuar) entre la ad-ministración y la ciudadanía y los agentes sociales y el tejido empresarial. Ello obliga a orientar la gestión hacia objetivos claros y medibles, a generar –entre todos– valor añadido público con la obtención de resultados sociales, lo que indudablemente pre-tende generar confianza de la ciudadanía hacia la acción de gobierno.
Para el Ayuntamiento, la transparencia se ha convertido en objetivo estratégico de primer orden, resultando decisivo el impulso político que desde Alcaldía se quiere dar a este proyecto. No es casualidad que el eje nº1 del Plan de Gobierno municipal sea precisamente “Rigor económico y Transparencia”, una línea de actuación que quiere ser parte de la marca “Bilbao”, representativo de una nueva forma de hacer, cercanía y apertura en la gestión.
Trabajar en clave transparencia implica la mejora tecnológica o de la comunica-ción, o simplemente de la gestión municipal. De nuevo, el impulso político del Plan
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zde Gobierno se hace decisivo para desarrollar de forma coordinada y transversal las diferentes acciones o proyectos de mejora necesarios.
En Julio de 2011 se colgó en Bilbao.net el Portal de transparencia del Ayunta-miento de Bilbao. Anteriormente, en 2008, ya había llegado el primer premio otor-gado por el organización independiente Transparencia Internacional y posteriormen-te se suceden distintos y numerosos reconocimientos, como la elección de nuestro difunto Alcalde Iñaki Azkuna como el mejor alcalde del mundo por la Fundación británica City mayors, de acuerdo a la propuesta de un grupo de expertos en asuntos urbanos y que valora entre otras cosas, pero muy especialmente, la transparencia y la honestidad en la gestión y el buen gobierno local para la concesión del galardón.
El Portal supone un esfuerzo por aunar toda la información que ya era pública y que antes se colgaba en la red de forma dispersa. Recoge un compendio de infor-mación, fácilmente localizable, de lo que se considera exponente de transparencia. y todo ello es lo que facilita que la ciudadanía esté perfectamente informada de en qué se gasta el presupuesto municipal, qué servicios se prestan y cómo, cuándo y dónde, cuánto se gasta en contratar los servicios y suministros y a qué empresas y todos los procesos de licitación públicas, convenios y subvenciones, información sobre segui-miento y control de ejecución de obras municipales, la relación de puestos de trabajo municipales, las recalificaciones y adjudicaciones urbanísticas… También están col-gadas las retribuciones de los concejales y concejalas y altos cargos, el patrimonio y los bienes declarados de cada uno de ellos, el registro de actividades y las causas de incompatibilidad…
En cualquier caso, este buen posicionamiento externo, el primer puesto en cua-tro ocasiones en el ranking de ayuntamientos transparentes en el estado, si bien es motivo de reconocimiento al colocar a Bilbao como ciudad referente para otras ad-ministraciones, no es menos cierto que eso nos otorga una mayor responsabilidad en ser merecedores del reconocimiento y de ahondar y mejorar en la calidad de la información que se facilita.
El apartado de transparencia económica- financiera, por su importancia e inte-rés, especialmente en la coyuntura económica tan complicada en que estamos inmer-sos, requiere un comentario añadido. El modelo de “Gestión basada en el rigor eco-nómico y en presupuestos estratégicos“ del Ayuntamiento de Bilbao, merecedor del Premio Europeo del Sector Público EPSA 2011, hace hincapié en cómo la transfor-mación de la ciudad y los buenos servicios públicos se han visto acompañados de una gestión interna basada en el buen uso de los recursos disponibles, eficacia económica (endeudamiento cero), planificación estratégica y presupuestaria y transparencia.
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zUn factor clave para el éxito del proyecto ha sido el seguimiento y control del
grado de avance del Plan de Gobierno del Ayuntamiento de Bilbao, que permite obtener una visión completa de las actuaciones desarrolladas a partir de la estructura de gestión y del cuadro de indicadores definidos en el Plan. De un lado, el Plan de Gobierno traslada los objetivos políticos a Ejes Estratégicos y de ahí a planes con-cretos de actuación, con sus respectivos indicadores de seguimiento; y de otro, los Presupuestos Estratégicos, traslada los objetivos políticos y los planes concretos de actuación a compromisos presupuestarios. Así, es posible conocer con detalle cómo el Ayuntamiento de Bilbao cumple con los objetivos políticos y compromisos asu-midos con la ciudadanía, cómo gestiona su presupuesto, el dinero que invierte en obras y mejoras de la ciudad, lo que gasta en prestar servicios municipales tales como limpieza de calles, recogida de residuos..., por poner algunos ejemplos.
Otro apartado que requiere comentario es el relativo a la transparencia en con-tratación. El Ayuntamiento de Bilbao viene trabajando en diferentes proyectos de mejora en la línea apuntada de complementar la información del Portal de Transpa-rencia con la que se hace constar en el apartado del Perfil del Contratante, que va más allá de las exigencias de la legislación vigente en lo que se refiere a contratación municipal. En la práctica supone la apertura pública de datos y posibilitar la búsque-da de contratos por tipo, eje estratégico municipal, área contratante, contratista…. Toda la información, en Open data, se puede descargar de la página web en formato abierto para poder operar libremente con las cifras y analizar y evaluar según los pro-pios filtros de búsqueda que se desee.
También se ofrece información sobre los contratos que no han iniciado su trami-tación pero tiene previsto realizar el Ayuntamiento de acuerdo a su Plan de Gobier-no, lo que se complementa con un sistema de alerta temprana para contratistas (se les comunica por mail los futuros proyectos), publicidad que facilitará una mayor concurrencia a los concursos, generando mejores ofertas.
Igualmente se facilita información estadística sobre el porcentaje en volumen pre-supuestario de contratos adjudicados a través de los procedimientos previstos en la ley. Los datos hablan de apertura en la gestión: el 93% de los contratos se adjudican por procedimientos abiertos, sólo el 7% son contratos negociados o menores.
Por otra parte, en la web podemos encontrar el Portal de transparencia de las entidades y sociedades Públicas municipales. En esto abrimos un camino no explo-rado por otras instituciones y nos adelantamos (en el tiempo y en alcance) a los requeri-mientos de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. y es que entendemos que estas Entidades, que junto con el Ayuntamiento componen el entramado municipal, deben atender al cumplimiento de los objetivos de transparencia exigibles a la administración. Esta obligación alcanza tanto en cuánto que están bajo ese
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zamplio paraguas que es el Ayuntamiento de Bilbao en su concepción más amplia –y su falta de transparencia comprometería en su caso a la propia Corporación– , como por las propias Sociedades Públicas en sí mismas, gestoras de recursos públicos y creadas para la prestación de servicios municipales en los ámbitos del deporte, música, cultura y arte, turismo, dinamización comercial y del tejido empresarial, mercados, servicios informáticos, funerarios, rehabilitación, vivienda….
Así, se puede consultar en la web Bilbao.net información igual a la referida al Ayuntamiento de Bilbao (con las adaptaciones necesarias) de cada una de las En-tidades municipales en relación a los altos cargos y el personal, su organización y patrimonio, información financiera y presupuestaria, contratación….
Después de este pequeño recorrido de los temas que considero más relevantes cuando hablamos de transparencia, y una vez hecho el diagnóstico previo, la con-clusión es que el punto de partida es bueno, partiendo del reconocimiento y posi-cionamiento externo y las buenas prácticas desarrolladas hasta la fecha, pero no es suficiente. y así llegamos al Plan de acción de mejora de la transparencia. 5 líneas de actuación, 17 medidas y 56 acciones. Los ejes estratégicos son: el compromiso político con el buen gobierno, garantizar la información pública activa así como el derecho de acceso a la información, acciones de trabajo para alinear a la organización en clave de transparencia y seguir trabajando en el posicionamiento de Bilbao como Bilbao Transparente. Un reto y una oportunidad de mejorar, una nueva forma de hacer generando confianza y cercanía.
Bilbao, mayo de 2014
el derecho de acceso a la inFormación, la base de las PolÍticas de transParencia:
victoria Andérica Caffarena
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el derecho de acceso a la inFormación, la base de las PolÍticas de transParenciavictoria Andérica CaffarenaAccess Info Europe
El concepto de transparencia relacionado con la actividad de las instituciones públicas está directamente vinculado con el concepto de democracia. maarten hi-llebrandt señala en este sentido que se puede diferenciar la transparencia como valor ético que nace durante la Ilustración y la transparencia como normativa, como deber concreto que evoluciona a partir de los años 1970.
La transparencia como valor ligado a la democracia, como consecuencia de que la soberanía reside en el pueblo y que es el mismo pueblo el que debe decidir sobre lo público, implica poder disponer prácticamente de la misma información con la que cuentan los gobernantes. Esta es una idea que refleja por ejemplo el Tribunal Europeo de Derechos humanos en sus sentencias Társaság a Szabadságjogokért vs Hungary y Kenedi vs Hungary donde reconoce que el derecho de acceso a la informa-ción es un derecho fundamental porque es esencial para asegurar la existencia de un debate público informado y porque el estado posee un monopolio de la información pública que necesita la sociedad para poder formar sus opiniones. En la misma línea son muchos los organismos internacionales que también han reconocido el derecho de acceso a la información como un derecho fundamental: el Comité de Derechos humanos de las Naciones unidas lo reconoce en sus observaciones generales al artí-culo 19 de la Declaración Universal de Derechos del hombre y vincula el derecho de acceso a la información a la libertad de expresión; la Corte Interamericana de dere-chos humanos también lo reconoció en la sentencia del Caso Claude Reyes vs Chile.
La transparencia como norma surge como la herramienta para llegar a ese valor, estableciendo obligaciones concretas de transparencia que han ido evolucionando desde que se aprobó la primera ley de acceso a la información en Suecia en 1766 pero sobre todo desde la aprobación de la ley estadounidense en 1966.
Actualmente existen 100 leyes de acceso a la información en el mundo, siendo la española la última en aprobarse (en diciembre de 2013). Los estándares internacionales
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naen la materia establecen que estas normas deben tener dos vertientes para asegurar una garantía completa del derecho de acceso a la información: la obligación de publicar proactivamente la información esencial y el derecho de toda persona a solicitar informa-ción. Ambas vertientes deben ser aplicables a todos los tres poderes del estado y a todos los organismos públicos, sin excepción. En la práctica no todas las leyes cubren esta garantía, la española es un ejemplo de ello.
En España la Coalición Pro Acceso, formada por 68 organizaciones, lleva desde el año 2006 solicitando la aprobación de una ley de transparencia en España y po-niendo su conocimiento y experiencia en esta materia a la disposición de distintos gobiernos españoles y fuerzas políticas. Según esta plataforma, la norma que se ha aprobado no cumple con los 10 Principios de la Coalición Pro Acceso y, entre otros errores señalan que:
• No reconoce el derecho de acceso a la información como un derecho funda-mental, tal y como ocurre a nivel internacional.
• No afecta a todos los poderes del Estado.
• Excluye muchos tipos de información pública.
• Al establecer el silencio negativo, algo excepcional en el derecho adminis-trativo español, fomenta la inactividad administrativa ante las solicitudes de información.
• Crea un organismo de revisión que no es independiente
• No establece ninguna sanción relevante por ocultar la información
En la práctica, el derecho de acceso a la información tiene un efecto disuasorio y preventivo sobre la corrupción. Además tiene un impacto directo sobre nuestros derechos democráticos más esenciales como es el derecho a la participación, desde su concepción más básica que es votar en las elecciones a la posibilidad que debería tener la sociedad civil de, como mínimo, proponer alternativas a las decisiones de lo público; nuestro derecho a una prensa libre e independiente; y sobre todo nuestro derecho a obtener o a exigir una redición de cuentas completa de lo público.
