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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS
CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS CONTÁBEIS
RICELLIANO DE SOUZA CARDOSO
GOVERNANÇA APLICADA AO SETOR PÚBLICO: ANÁLISE BASEADA NA
PERSISTÊNCIA DE INDICADORES CONTÁBEIS
Natal/RN
2017
Catalogação da Publicação na Fonte.
UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA
Cardoso, Ricelliano de Souza.
Governança aplicada ao setor público: análise baseada na persistência
de indicadores contábeis / Ricelliano de Souza Cardoso. - Natal, 2017.
58f. : il.
Orientador: Prof. Me. Ronaldo José R. de Araújo.
Monografia (Graduação em Ciências Contábeis) - Universidade Federal
do Rio Grande do Norte. Centro de Ciências Sociais Aplicadas.
Departamento de Ciências Contábeis.
1. Teoria da Agência - Monografia. 2. Governança - Setor Público -
Monografia. 3. Gastos públicos - Monografia. I. Araújo, Ronaldo José R.
de. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título.
RN/BS/CCSA CDU 35:657
RICELLIANO DE SOUZA CARDOSO
GOVERNANÇA APLICADA AO SETOR PÚBLICO: ANÁLISE BASEADA NA
PERSISTÊNCIA DE INDICADORES CONTÁBEIS
Monografia apresentada à Coordenação de Graduação em Ciências Contábeis da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial à obtenção do título de Bacharel em Ciências Contábeis.
Orientador: Prof. Ms. Ronaldo José R. de
Araújo
Natal/RN
2017
RICELLIANO DE SOUZA CARDOSO
GOVERNANÇA APLICADA AO SETOR PÚBLICO: ANÁLISE BASEADA NA
PERSISTÊNCIA DE INDICADORES CONTÁBEIS
Monografia apresentada à Coordenação de Graduação em Ciências Contábeis da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial à obtenção do título de Bacharel em Ciências Contábeis.
Aprovada em 22 de junho de 2017
BANCA EXAMINADORA
Prof. Ms. Ronaldo José Rêgo de Araújo Orientador
Prof. Dr. Mauricio Corrêa da Silva Membro Avaliador 01
Prof. Ms. Victor Godeiro de Medeiros Lima Membro Avaliador 02
Natal/RN
2017
Dedico este trabalho a minha esposa e a
meu filho pelo amor, compreensão e
apoio nessa dura jornada acadêmica e
aos meus pais pelo amor e educação.
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus por me permitir chegar onde cheguei e por me mostrar que
este é apenas o começo da longa jornada da vida.
Aos meus pais e irmão pelos ensinamentos, dedicação, carinho e por
sempre acreditar em mim.
Aos amigos que a Universidade me proporcionou e que foram essenciais
nos momentos de dificuldades acadêmicas e que me mostraram que para a
realização desse sonho sempre foi preciso persistir, em especial à Gláucia, Samara,
Maria, Eliziano, André e Paulo.
Ao meu orientador, Professor Ronaldo Rêgo pela generosa paciência e por
todos os incentivos, correções, comprometimento e profissionalismo nessa etapa
acadêmica.
Especialmente a minha amada esposa Christiane e ao amado filho Luís pelo
amor incondicional, pela perseverante compreensão e apoio nessa dura jornada.
Por fim, a todos aqueles que direta ou indiretamente contribuíram na
construção dessa etapa de minha vida, minha eterna gratidão.
“Por vezes sentimos que aquilo que fazemos não é senão uma gota de água no mar. Mas o mar seria menor se lhe faltasse uma gota”.
(Madre Teresa de Calcutá)
RESUMO
Tendo em vista a crescente repercussão sobre a necessidade de se discutir controles na administração pública, o trabalho teve como principal objetivo investigar a influência dos indicadores contábeis no nível de governança pública avaliado pelo IGovP. Caracterizada como pesquisa qualitativa e quantitativa, descritiva, bibliográfica e documental, utilizou-se de dados contábeis e de governança de uma amostra de 23 Estados brasileiros e o Distrito Federal. Quanto aos achados, verificou-se que o IGovP não guarda correlação significativa com o percentual de execução de despesa e com os gastos com saúde, educação, segurança pública e cultura quando observados individualmente. Procedida à técnica de regressão, sendo o índice de governança como variável dependente, foi encontrado um índice de determinação (R²) de 0,2593, uma relação inversamente proporcional quanto ao Quociente de Execução de Despesa e aos gastos com saúde e educação. Por outro lado, constatou-se uma influência positiva quanto aos gastos com segurança e cultura. Conclui-se, então, que a governança é resultante de um conjunto de fatores que determinam o nível de governança. Também que a quantidade de recursos executada não reflete necessariamente a boa qualidade dos gastos. Assim sendo, conforme ditames dos princípios de governança aplicados ao setor público, os gastos devem ser eficientes, legítimos, responsáveis, probos e transparentes para que realmente os interesses do principal sejam atendidos.
Palavras-chave: Teoria da Agência, Governança no setor público, Gastos públicos
ABSTRACT
Considering the increasing repercussion on the need to discuss controls in public administration, the main objective of this study was to investigate the influence of accounting indicators on the level of public governance evaluated by IGovP. Characterized as qualitative and quantitative research, descriptive, bibliographical and documentary, it was used accounting and governance data from a sample of 23 Brazilian states and the Federal District. Regarding the findings, it was verified that the IGovP does not have a significant correlation with the percentage of expenditure execution and with the expenses with health, education, public safety and culture when individually observed. After the regression technique, with the governance index as the dependent variable, a determination index (R²) of 0.2593 was found, an inversely proportional relation to the Expenditure Execution Ratio and health and education expenditures. On the other hand, there was a positive influence on spending on security and culture. We conclude that governance is the result of a set of factors that determine the level of governance. Also that the amount of resources executed does not necessarily reflect the good quality of the expenses. Accordingly, according to the principles of governance applied to the public sector, expenditures must be efficient, legitimate, accountable, transparent and transparent so that the interests of the principal are truly met.
Keywords: Agency Theory, Public Sector Governance, Public Expenditures
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Relação principal-agente segundo a Teoria da Agência 20
Figura 2 - Relação principal-agente em um modelo direto de interação 21
Figura 3 – Estrutura do sistema de governança corporativa 24
Figura 4 – Elementos da governança pública 28
Figura 5 – Estrutura do sistema de governança em órgãos e entidades da
administração pública
29
Figura 6 – Mapa representativo do índice de governança nos Estados
brasileiros
45
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Composição do IGovP e seus critérios de ponderação – ano
2010
36
Quadro 2 – Ranking IGovP dos Estados da Federação 37
Quadro 3 – Estados componentes da amostra segregados por Região 39
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Descrição Estatística do IGovP dos Estados da Federação em
relação a amostra utilizada
44
Tabela 02 – Estatística Descritiva dos indicadores contábeis orçamentários
dos Estados da Federação e do Distrito Federal em relação a amostra
utilizada
46
Tabela 03 – Estatística Descritiva dos indicadores contábeis orçamentários
dos Estados da Federação e do Distrito Federal em relação a amostra
utilizada com mediana
47
Tabela 4 – Matriz de Correlação de Spearman dos indicadores 48
Tabela 5 – Regressão linear dos indicadores contábeis orçamentários o
IGovP
49
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 14
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA 14
1.2 OBJETIVOS 16
1.2.1 Objetivo Geral 16
1.2.2 Objetivos Específicos 16
1.3 JUSTIFICATIVA 17
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA 19
2.1 TEORIA DA AGÊNCIA 19
2.2 A GOVERNANÇA CORPORATIVA 22
2.2.1 Princípios Básicos de Governança Corporativa 25
2.3 A GOVERNANÇA CORPORATIVA NO SETOR PÚBLICO 26
2.4 O ORÇAMENTO PÚBLICO 32
2.5 INDICADORES CONTÁBEIS ORÇAMENTÁRIOS 33
2.5.1 Quociente de Execução da Despesa (QED) 33
2.5.2 Gastos correntes por função 34
2.6 O IGOVP: ÍNDICE DE AVALIAÇÃO DA GOVERNANÇA PÚBLICA 34
3 METODOLOGIA 38
3.1 TIPOLOGIA DA PESQUISA 38
3.2 UNIVERSO E AMOSTRA DA PESQUISA 39
3.2.1 Universo 39
3.2.2 Amostra 39
3.3 INSTRUMENTOS E COLETA DE DADOS 40
3.4 INTERPRETAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS 41
4 RESULTADOS E ANÁLISES DA PESQUISA 44
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 52
REFERÊNCIAS 54
14
1 INTRODUÇÃO
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA
Com o advento da Constituição Federal de 1988, à administração pública foi
outorgada a responsabilidade em conceder diversos direitos naturais de Estados
democráticos à sociedade. Sob a égide da Carta Cidadã, estruturou-se a
organização político-administrativa do país como uma república federativa, na qual
cada Ente político constitui-se como fonte autônoma de poder (GIROLDO;
KEMPFER, 2012). Com esse novo encargo, exigiu-se uma reordenação da
Administração visando possibilitar o atendimento das mais diversas demandadas do
Estado, mas, também, permitir o controle sobre a própria administração pública, a
transparência, a ética e a prestação de contas (accountability) para a sociedade
(OLIVEIRA; PISA, 2015).
Com efeito, partindo-se da premissa constitucional de que “todo o poder
emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente
[...]” (BRASIL, 1988) e que dele derivam os recursos para a consecução das
atividades governamentais, entende-se que a gestão desse patrimônio não é
realizada diretamente pelos proprietários (principal), mas foi repassada à
administração de terceiros (agente), aos quais foi outorgada a capacidade de gerir a
propriedade daqueles. A partir desse contexto, vislumbra-se a teoria da agência
aplicada no setor público que, segundo Arruda, Madruga e Freitas Júnior (2008),
trata de analisar as relações contratuais entre participantes de um sistema (agente x
principal), no qual a propriedade e o controle dos recursos empregados são
designados a indivíduos distintos, o que pode culminar em situações de interesse
conflituosos entre esses sujeitos.
Na visão de Machado, Fernandes e Bianchi (2016), os conflitos de agência
resultam em custos de agência em razão da ineficiência das relações entre o
principal e o agente. Para esses autores, tais conflitos dificilmente serão reprimidos
por duas razões: a primeira porque não existe contrato que abranja a completude de
possíveis situações e a segunda em razão da inexistência do agente perfeito. Na
busca de minimizar os efeitos dos conflitos de agência, surge, então, a concepção
de governança.
15
A governança corporativa está intimamente relacionada aos processos de
direção, controle e tomada de decisão nas organizações. Tem em sua essência a
transparência, equidade, prestação de contas e a responsabilidade corporativa na
gestão e, dentre outros, visa reduzir ao máximo a assimetria informacional entre as
partes que utilizam a informação, para os mais diversos fins, e a parte que a produz.
(INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANÇA CORPORATIVA, 2015)
Segundo Souza e Borba (2007) e Souza (2005 apud OLIVEIRA; PISA,
2015), no campo internacional, a governança teve crescente desenvolvimento nas
últimas três décadas em razão da forte pressão exercida por fundos de pensão
norte-americanos sob o pretexto de que era necessário mais transparência e
informações acerca dos recursos aplicados, além da necessidade de redução de
erros, fraudes e, também, a exacerbação de poder delegado aos administradores e
controladores. Quanto a origem, acredita-se que a Governança Corporativa surgiu
para suplantar o conflito de agência clássico. Assim sendo, difundiu-se bastante na
iniciativa privada, especialmente quando as pequenas empresas evoluíram para
grandes centros de negócios e tornou-se necessário mecanismos eficientes que
pudessem promover monitoramento da gestão e incentivos aos investidores
alinhando os atos de gestão voltados aos melhores interesses institucionais.
Com efeito, as boas práticas de gestão oriundas da iniciativa privada
refletiram incisivamente nos demais setores, favorecendo o debate do tema no setor
público. Por conseguinte, a governança já é um tema que ocupa as discussões
institucionais no âmbito das entidades públicas em razão de normatizações, tais
como a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de
2000) e a Lei de acesso a informação (Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011),
que, dentre outras, direta ou indiretamente, institucionalizam e impõem ao gestor
público a aderência às práticas de governança (OLIVEIRA; PISA, 2015; BRASIL,
2014).
Isso posto, percebe-se que as práticas de governança subsidiam o controle
social e a própria cidadania quando oportunizam que a sociedade obtenha
informações acerca da gestão pública e, em razão disso, tenha a possibilidade de
controlar as ações governamentais e exigir explicações acerca da gestão da res
publica quando da participação ativa das rotinas dos governos (MARENGO; DIEHL,
2011).
16
Para tanto, é necessário que o cidadão tenha acesso facilitado aos dados
produzidos no dia a dia das entidades e que as informações sejam relevantes e
fidedignamente reproduzidas. Além disso, é imperioso que se permita a utilização de
técnicas que resumam as informações para que dados divergentes dos padrões
aceitáveis sejam prontamente ressaltados. Para esse fim, Trevisan et al. (2009)
ressaltam a importância dos indicadores para avaliação da administração. Segundo
esses autores, tratam-se de ferramentas imprescindíveis para o controle da gestão e
análise da eficiência e eficácia na administração pública.
Dessarte, em razão da necessidade de se mensurar e analisar o grau de
governança no setor público por meio de indicadores lastreados nos princípios de
governa pública, Oliveira e Pisa (2015) propuseram o IGovP: índice de avaliação da
governança pública que avalia o grau de governança pública dos Estados brasileiros
o que permitiu a disposição desses Entes políticos em escala segundo seu
desempenho observado no indicador. Malgrado os autores tenham especificado as
composições das variáveis, verificou-se que não há indicadores contábeis
compondo o IGovP e, assim, o estudo não demonstrou como os gestores poderiam
direcionar os recursos públicos para tornar seus serviços mais eficientes e eficazes e
ao mesmo tempo melhorar o grau de governança proposto pelo indicador.
Dadas essas considerações, delimita-se o problema a ser solucionado
questionando-se, qual a influência dos indicadores contábeis no Nível
Governança no Setor Público?
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo Geral
Investigar a influência dos indicadores contábeis no Nível Governança no
Setor Público.
1.2.2 Objetivos Específicos
Identificar as variáveis que compõem o IGovP: índice de avaliação da
governança pública;
17
Analisar os indicadores contábeis orçamentários refletidos nos gastos
públicos com saúde, educação, cultura e segurança pública dos Estados
brasileiros e do Distrito Federal;
Correlacionar os indicadores contábeis orçamentários refletidos nas áreas de
saúde, educação, cultura e segurança pública que influenciam as práticas de
governança pública nos Estados e do Distrito Federal; e
Identificar os indicadores contábeis orçamentários que influenciam
positivamente no grau de governança pública avaliado pelo IGovP: índice de
avaliação da governança pública.
1.3 JUSTIFICATIVA
Apesar da importância do controle social na administração pública, não é
difícil se deparar com notícias de problemas na prestação dos serviços públicos no
âmbito Federal, Estadual ou Municipal. Dessa forma, é preciso dar à sociedade
instrumentos capazes de controlar a administração pública e trazê-la para dentro da
gestão a fim de que a própria coletividade tenha condições de contribuir e corrigir
eventuais ingerências que por ventura possam desvirtuar a aplicação dos recursos
públicos.
Para Marengo e Diehl (2011), ao tratar da gestão de recursos públicos, o
controle social reveste-se de substancial importância no âmbito do controle externo
da administração pública e a governança favorece o exercício desse direito à
sociedade. Para isso, essencial que qualquer cidadão possa compreender e
controlar a vinculação e a aplicação dos recursos públicos, assim, é minimamente
necessário a disponibilidade de informações de fácil acesso necessárias ao
exercício da cidadania em domínio local ou, mesmo, nacional. Com isso, a
importância científica e social de se pesquisar acerca do tema impulsiona a presente
pesquisa.
Por outro lado, estudos publicados (DUARTE; CARDOZO; VICENTE, 2012;
RIBEIRO; MOLINA; OLIVEIRA, 2015; RIBEIRO et al., 2012) mostram que as
pesquisas na área de governança no setor público ainda são bastante carentes de
estudos. Assim sendo, espera-se que o presente trabalho venha se somar aos
18
poucos trabalhos disponíveis à comunidade acadêmica, contribuindo com a
produção de conhecimento na área de governança no setor público.
Por fim, espera-se que com o estudo dos indicadores contábeis
correlacionados à governança no setor público, seja possível fomentar e direcionar a
vigilância dos recursos públicos, possibilitando a participação social nas decisões
político-administrativa e, consequentemente, o direcionamento da atuação dos
gestores públicos para uma política de estado que vise atender a população de
forma difusa.
19
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2.1 TEORIA DA AGÊNCIA
A medida que as entidades organizacionais vão tomando espaço no
mercado, mais profissional necessita ser a gestão de seus negócios. Quando a
corporação ainda é de pequeno porte, facilmente é controlada e administrada pelo
proprietário, o qual passa a tomar decisões pautado no que vislumbra ser mais
salutar para a empresa e que irá trazer melhores benefícios econômicos em
retribuição ao investimento realizado. Entretanto, o desenvolvimento dos negócios
torna cada vez mais complexa a gestão empresarial e necessário se faz a
profissionalização da administração, sendo imprescindível a contratação de gestores
técnicos para tal mister. Nesse contexto, o proprietário (principal) passa para mãos
de pessoa de sua confiança poderes para controlar e tomar decisões em seu nome
(agente) (ROCHA et al., 2012).
Com efeito, para Brasil (2014), a Teoria da Agência se desenvolve a partir
do momento em que as organizações se expandem ao nível de não ser mais
possível a gestão diretamente por seus proprietários os quais, em razão da
complexidade natural da atividade empresarial, delegam-na à administração de
terceiros, para quem se confiou poder e autoridade a proceder com o processo de
tomada de decisões acerca dos recursos pertencentes àqueles.
Assim, entende-se que a Teoria da Agência simula um sistema complexo
que explica a relação entre o proprietário e o agente, no qual cada componente do
sistema é motivado fundamentalmente por maximizar seus interesses próprios,
cabendo à Teoria da Agência explicitar a relação contratual entre eles. Nesse
panorama, o foco do estudo da Teoria é o risco a que o agente e o principal estão
submetidos. Nessa disposição negocial, o principal ao delegar a tomada de decisão
submete-se, até certo ponto, a mercê das decisões do agente, o qual pode assumir
uma conduta situacionista nas suas ações positivas ou negativas, com o fito de
aumentar sua recompensa pessoal. Assim, a Teoria da Agência, atua em duas
vertentes que se coadunam para amenizar esse conflito: diagnostica a natureza dos
problemas vivenciados na relação e sugere metodologias que possam construir uma
convivência mais eficiente e equilibrada entre os indivíduos (ROCHA et al., 2012).
20
Nascimento e Bianchi (2005) explicam que a Teoria da Agência cuida das
relações contratuais as quais decorrem do modelo de gestão organizacional
empregado. Entretanto, parece claro que há diversas ocasiões nas quais há
divergência de interesses entre esses agentes – o proprietário e o administrador – e
que esse, o qual está vivenciando diariamente os negócios, detém mais informações
comerciais até mesmo em relação àquele. Assim, o desequilíbrio de informação,
poder e autoridade delegada leva a um latente conflito de interesse entre essas
partes, visto que ambos, via de regra, buscam maximizar seus próprios benefícios.
Figura 1 - Relação principal-agente segundo a Teoria da Agência
Fonte: Fenili (2017)
Nessa perspectiva, Machado, Fernandes e Bianchi (2016) trazem à
discussão a ideia de custos de agência. Segundo os autores, esses custos são
inerentes à relação entre os agentes e se relacionam à expectativa do proprietário
de que o agente proceda sempre de acordo com os interesses do principal.
Contudo, deve ser ressaltado a grande dificuldade de se evitar e/ou combater os
conflitos de agência, visto que não existe contrato completo e tão pouco agente
perfeito.
Baseado na relação contratual em que o principal delega atividades de
gestão ao agente, Bairral, Silva e Alves (2015) citam que (i) os objetivos digressivos
entre principal e agente, (ii) a dificuldade de supervisão das ações do agente e (iii) a
divergência de posicionamento, entre principal e agente, em relação ao risco
envolvido no gerenciamento dessa atividade são os principais conflitos de interesse
resultantes da relação entre agente e principal da qual trata a teoria da agência.
21
Ainda, na visão de Bairral, Silva e Alves (2015), verifica-se que o ponto
fundamental do conflito de agência é a assimetria da informação. Nessa acepção, o
agente está em posição privilegiada no tocante às informações produzidas no curso
dos negócios em relação ao principal e, dessa forma, pode maximizar os ganhos em
seu favor, pois detém o conhecimento capaz de prever determinados eventos
resultantes da gestão realizada na administração.
Para Rocha et al. (2012), considerando que os proprietários não estão
gerenciando a organização, a forma de administração e de tomada de decisão
refletem de sobremaneira os interesses do agente e, assim, a informação acerca
das intenções e/ou resultados podem não refletir as escolhas do principal. Para
esses autores, a assimetria informacional consiste no fluxo incompleto de prestação
de informações do agente ao principal
No tocante ao setor público, Brasil (2014) explica que a separação entre
agente e principal se dá por meio do exercício do poder político no qual a sociedade
é considerada o principal, pois segundo o parágrafo único, do art. 1º, da Constituição
Federal de 1988, “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição” (BRASIL,
1988). Quanto à figura dos agentes, esta é exercida pelos agentes públicos aos
quais foi delegada a autoridade para administrar os recursos públicos em prol da
coletividade.
Figura 2 - Relação principal-agente em um modelo direto de interação
Fonte: Brasil (2014)
22
Dessarte, cumprindo o disposto na Carta Cidadã, os agentes representantes
do povo assumem o papel de gestor público com a missão de construir uma
sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a
pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e
promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminação (BRASIL, 1988). Entretanto, Machado,
Fernandes e Bianchi (2016) lembram que não há relação perfeita entre agente e
principal e destacam que dificilmente serão evitados os conflitos de agência pelo fato
de o agente sempre espere um comportamento do principal alinhado aos seus
objetivos.
2.2 A GOVERNANÇA CORPORATIVA
Ao passo que a teoria da agência se desenvolveu a partir do momento que
as organizações se expandiram a ponto de não ser mais viável a gestão diretamente
por seus proprietários, sendo necessária a delegação dessa à administração de
terceiros, a governança surge como reação dos investidores (proprietários) em razão
do próprio poder decisório dos executivos (agentes) outrora discutido. Segundo De
Benedicto et al. (2013), esses gestores ignoravam os demais stakeholders das
instituições, tendo como principal objetivo agradar a um controlador majoritário.
Assim, em razão dos assíduos registros de usurpação de recursos dos acionistas
para fins diversos aos contratados, surgiu-se a necessidade de se aprimorar a
governança corporativa.
Na acepção de Moraes (2015), a Teoria da Agencia suporta a governança
corporativa auxiliando no gerenciamento do relacionamento entre o agente e o
principal e do conflito de agência. Dessa maneira, é possível assinalar de forma
clara que a governança se trata de um instrumento de resolução do conflito de
agência na medida que atua na redução da assimetria informacional, um dos
principais elementos do conflito da agência.
A governança tem suas origens associadas ao período em que as entidades
abrem mão de serem diretamente gerenciadas por seus proprietários e delegam a
gestão para terceiros, outorgando, assim, a autoridade e o comando da organização
para administrar seus recursos a outros, porém assumindo o risco de um presumível
conflito de interesse, visto que ambos tentam maximizar seus próprios benefícios.
23
Dessa forma, visando minimizar tais conflitos, provendo mais segurança aos
investidores e proprietários, além de promover o desempenho organizacional mais
satisfatório para as entidades, foram efetivados estudos e desenvolvidas diversas
estruturas de governança (BRASIL, 2014).
Na acepção do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (2015),
governança é o sistema pelo qual as entidades, públicas ou privadas, são dirigidas,
monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre os diversos
stakeholders. Está intimamente relacionada aos processos de controle e tomada de
decisão nas organizações e tem em sua essência a transparência na gestão
organizacional que, dentre outros, visa reduzir ao máximo a assimetria informacional
entre o agente e o principal.
Adicionalmente, pode-se dizer que a governança corporativa consiste em um
conjunto de mecanismos, por meio dos quais o retorno dos investimentos é
assegurado, tendo em vista que o seu principal fim passa pelo monitoramento do
desempenho organizacional e da gestão com o propósito de se alinhar os objetivos
da alta administração aos interesses dos acionistas ou proprietários (MACHADO;
FERNANDES; BIANCHI, 2016).
Não obstante, Sant’Ana (2016) afirma que não se observa um conceito único
versando sobre Governança Corporativa, mas palavras-chave que se articulam com
a maioria das definições, como: conflitos de agência direito dos acionistas, sistema
de valores, direitos de outras partes interessadas, sistema de governo, entre outras.
Ainda assim, faz alusão ao conceito de governança adotado pela Comissão de
Valores Mobiliários quando deslinda a governança como o conjunto de práticas com
propósito de otimizar a performance de uma entidade ao proteger todas as partes
interessadas, tais como investidores, empregados e credores, facilitando o acesso
ao capital.
Ao adotar as boas práticas de governança, a entidade aplica em sua gestão
a transparência, a prestação de contas (accountability), a equidade e a
responsabilidade corporativa como pilares da conduta organizacional. Sua adequada
adoção resulta em um clima de confiança tanto internamente quanto nas relações
com terceiros, quer sejam investidores, quer sejam fornecedores e/ou credores.
Nessa acepção, verifica-se que a boa governança corporativa assegura
transparência e responsabilidade pelos resultados e, principalmente, equidade aos
investidores (DE BENEDICTO et al., 2013).
24
Considerando que a empresa internalize a necessidade de se adotar as
boas práticas de governança corporativa e que os envolvidos na gestão
organizacional sejam éticos e probos, é necessário que a entidade seja estruturada
de forma a permitir sua aplicação plena.
Assim sendo, a forma como os diversos envolvidos se organizam e
interagem para obter uma boa governança é denominada de sistema de
governança. Para Brasil (2014), o sistema está relacionado com as diversas
estruturas organizacionais, com os processos e instrumentos de trabalho, além do
fluxo de dados e informações. Ainda, conecta-se com o próprio comportamento dos
atores envolvidos no direcionamento, na avaliação e no monitoramento da
organização. Na figura 3, a seguir, é ilustrada a estrutura do sistema de governança
corporativa na visão do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa. Nela é
possível observar o relacionamento da diretoria e seus administradores com as
instâncias de controle da gestão.
Nessa estrutura, os conselhos de administração e fiscal, além da auditoria
independente, subsidiam os sócios e investidores quanto a adesão e lisura dos
procedimentos de gestão adotados pela gestão.
Figura 3 – Estrutura do sistema de governança corporativa
Fonte: Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (2015)
25
Dada a importância das práticas de governança, diversos são os
investidores que pressionam as empresas a adotá-las em sua plenitude, visto que
servem para reduzir a assimetria informacional e, como consequência, trazem os
investidores para dentro de gestão, permitindo-os entender o seu funcionamento e
controlar ações indesejadas por parte dos agentes. Segundo De Benedicto et al.,
(2013), as boas práticas transformaram-se em fonte de pressão por parte dos
investidores e vêm sendo aceitas pelas empresas, pois as que implantaram as
práticas de governança perceberam uma maior valorização no mercado financeiro.
Por outro lado, Sant’Ana (2016) adota a posição de que a implantação das boas
práticas de governança é bastante onerosa e, em razão disso, diversas empresas
decidem não as incorporar ou incorporá-las apenas quando legalmente exigido.
2.2.1 Princípios Básicos de Governança Corporativa
Os princípios são pressupostos universais que estabelecem regras mínimas
as quais servirão de orientação para o comportamento de uma sociedade, visto que
estão em consonância com o pensamento desse público. Os princípios Básicos de
Governança Corporativa respaldam as práticas atualmente adotadas no tocante à
governança e são a transparência, a equidade, a prestação de contas
(accountability) e a responsabilidade corporativa.
Contudo, convém enfatizar que os princípios se consolidam na aplicação
diária dos preceitos morais. Dessa forma, sem o comportamento ético do gestor, o
conjunto das boas práticas de governança pode não ser suficiente para impedir o
distanciamento das ações gerenciais das expectativas dos investidores e suas
consequências danosas à entidade, à sociedade em geral e, especialmente, a seus
sócios (INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANÇA CORPORATIVA, 2015).
a) Transparência (disclousure)
“Consiste no desejo de disponibilizar para as partes interessadas as
informações que sejam de seu interesse e não apenas aquelas impostas por
disposições de leis ou regulamentos” (INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANÇA
CORPORATIVA, 2015, p. 20). Quando a entidade se presta a uma adequada
26
transparência e as ações gerenciais são abertas às partes interessadas, o grau de
confiança para com os agentes é majorado e, assim, tendo em vista a redução da
assimetria informacional.
b) Equidade (fairness)
“Caracteriza-se pelo tratamento justo e isonômico de todos os sócios e
demais partes interessadas (stakeholders), levando em consideração seus direitos,
deveres, necessidades, interesses e expectativas” (INSTITUTO BRASILEIRO DE
GOVERNANÇA CORPORATIVA, 2015, p. 21). Considerando a equidade na base
das práticas gerenciais, pode-se atender ao pequeno e grande investidor
igualitariamente e, assim, aumentar o grau de confiança na entidade.
c) Prestação de contas (accountability)
Princípio corolário das ciências contábeis, a prestação de contas visa uma
atuação gerencial positiva de que demonstra os dispêndios e rendimentos de modo
claro, conciso, compreensível e tempestivo, assumindo em sua integralidade as
consequências de seus atos e omissões (INSTITUTO BRASILEIRO DE
GOVERNANÇA CORPORATIVA, 2015).
d) Responsabilidade Corporativa (compliance)
A responsabilidade corporativa relaciona-se com a necessidade de
viabilidade econômico-financeira e perpetuidade próspera da entidade. Nesse
alcance, deve dispor-se a reduzir as externalidades negativas de seus negócios e
suas operações e aumentar as positivas (INSTITUTO BRASILEIRO DE
GOVERNANÇA CORPORATIVA, 2015).
2.3 A GOVERNANÇA CORPORATIVA NO SETOR PÚBLICO
Malgrado as origens da governança nos remeta a expansão do comércio,
atividade majoritariamente privada, o Estado sempre regulou as relações das
organizações particulares e, por conseguinte, precisava aplicar em seu âmbito as
27
boas práticas advindas desse ramo. De Benedicto et al. (2013) assevera que é
consenso que as instituições públicas e governos e precisam abraçar as boas
práticas de governança aplicadas nas organizações privadas.
Nesse sentido, a Assembleia Constituinte de 1988, já prevendo a
necessidade de se estruturar o Estado para legitimar as práticas de governança,
definiu direitos e garantias fundamentais aos cidadãos para que estes pudessem
exercer o poder de controle sobre a gestão pública. Ainda, deixou expresso no
parágrafo único do artigo 1º, da Carta Magna, que “todo o poder emana do povo,
que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente [...]” (BRASIL, 1988)
garantindo ao cidadão o poder de controle sobre os representantes do Estado.
Outrossim, estabeleceu em partes o sistema de governança pública quando
“organizou política e administrativamente o Estado e os Poderes, definiu e segregou
papéis e responsabilidades; instituiu sistema de freios e contrapeso e instituiu
estruturas de controle interno e externo” (BRASIL, 2014, p. 19). A governança no
setor público, então, manifesta-se em razão da busca pela redução do risco e da
complexidade inerente ao ato de governar (PEREIRA, 2011).
Matias-Pereira (2010a), então, define a governança no setor público como a
forma de administração das entidades públicas, lastreada pelos princípios de
governança corporativa que são perfeitamente aplicáveis na gestão pública. Por
outro lado, Bogoni et al. (2010) definem como a salvaguarda entre a administração,
o controle e a supervisão, com objetivo de elencar as intenções políticas de forma
eficiente e eficaz prestando contas ao proprietário dos bens tutelados, ou seja, a
sociedade. Nesse sentido, apresentamos a Figura 4 com objetivo de apresentar a
inter-relação dos elementos da governança pública evidenciados nesse conceito
explorado.
28
Figura 4 – Elementos da governança pública
Fonte: Timmers (2000 apud MELLO, 2006)
Dessa forma, para Martins e Marini (2014), a governança pública propõe
uma nova tentativa de contextualizar a gestão pública como um processo amplo,
complexo e, especialmente, plural, visando integrar a administração e as políticas
públicas.
Em virtude da complexidade natural da aplicação das boas práticas de
governança no setor público, é necessária a estruturação clara e bem definida de
um sistema de governança corporativa a fim de identificar os atores relacionados ao
processo de gestão e controle. Trazendo a concepção discutida na Figura 4,
fazemos um paralelo de como se dá o sistema de governança na visão do Tribunal
de Contas da União por meio da análise da Figura 5. Nela é possível identificar o
principal – nesse caso a sociedade – como ator fundamental de todo esquema de
governança. Ligado ao principal, é possível observar as organizações superiores,
responsáveis pela interlocução entre o principal e os agentes. Importante ressaltar o
posicionamento das auditorias – interna e externa – além do controle social
organizado como auxiliar no controle, todos de certa forma fora da gestão.
29
Figura 5 – Estrutura do sistema de governança em órgãos e entidades da
administração pública
Fonte: Brasil (2014)
Apesar da estrutura sistemática de governança, deve-se levar em
consideração que o setor público, de forma ampla, é extremamente complexo e não
têm forma ou tamanho organizacional padronizado, por exemplo, imaginemos como
seria extremamente complexo comparar a cidade de São Paulo com qualquer a
cidade do país em razão das diversas nuances vividas pela gestão rotineiramente.
Por conseguinte, é imprescindível admitir a multiplicidade do setor público e,
consequentemente, os diversos modelos aplicáveis de governança. Assim sendo, o
grande problema da governança aplicada ao setor público é conseguir associar
princípios e elementos relevantes que podem ser entendidos na estrutura da uma
governança sólida (MELLO, 2006).
30
Nesse sentido, a literatura buscou elencar princípios de boa governança
capazes de influenciar a conduta dos gestores públicos. Considere-se que como já
explicitado anteriormente, os princípios são pressupostos universais que constituem
regras basilares que funcionarão como orientação para as condutas gerais de uma
sociedade, visto que estão em consonância com o pensamento crítico e social desse
público. Assim sendo, o próprio Tribunal de Contas da União quando em discussão
acerca da governança pública elencou como princípios da boa governança: a
eficiência, a responsabilidade, a legitimidade, a equidade, a transparência, a
probidade e a accountability (BRASIL, 2014).
a) Eficiência
O princípio da eficiência, na concepção de Brasil (2014), considera que as
ações de gestão serão realizadas da forma mais benéfica possível para a Entidade,
em termos de custo-benefício. Assim, não visa que a administração proceda a
redução de custos de qualquer forma, mas que busque a melhor relação entre
qualidade do serviço e qualidade do gasto público para que com o menor valor gasto
seja possível se obter o maior benefício possível.
b) Responsabilidade
No entendimento do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (2015), a
responsabilidade relaciona-se ao zelo institucional por parte do gestor público que
visa a perenidade e prosperidade sustentável da entidade, redução de adversidades
negativas de seus negócios e suas operações e aumentar as externalidades
positivas que favoreçam o crescimento.
c) Legitimidade
Na concepção de Brasil (2014), trata-se de um princípio jurídico próprio do
Estado Democrático que expande a análise da legalidade quanto a perspectiva de
controle. Para a efetivação do princípio da legitimidade, não basta o simples
cumprimento da lei, mas o alcance do interesse público.
31
d) Equidade
O princípio da equidade visa garantir um ambiente favorável ao pleno
exercício da cidadania de forma ampla e indiscriminada. Assim, direitos como o
acesso à informação, ao voto, a igualdade de gêneros, à liberdade de expressão,
saúde, educação, segurança, dentre outros.
e) Transparência
Corolário da governança, para Bogoni et al. (2010), o princípio da
transparência aborda mais que sua significância natural. Para esses autores, ele vai
além da simples obrigação de informar, pois a administração deve cultivar o desejo
de informar. Quando assim o faz, o gestor fomenta a simetria informacional entre o
principal e o agente.
f) Probidade
O princípio da probidade relaciona-se a integridade do gestor público que
quando eleito se compromete a demonstrar honestidade, economia, cuidado e
observância às regras e aos procedimentos do órgão ao utilizar, gerenciar e
administrar a coisa públicas (BRASIL, 2014).
g) Accontability
Para Brasil (2014), trata-se da obrigação incumbidas de gerir recursos
públicos de avocar as responsabilidades de ordem fiscal, gerencial e programática
que lhes foram atribuídas, além de prestar informações a quem lhes delegou essas
responsabilidades. Para o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (2015), a
informação oferecida deve ser clara, concisa, compreensível e tempestiva e o gestor
cônscio plenamente que deve assumir integralmente as consequências de seus atos
e omissões.
32
2.4 O ORÇAMENTO PÚBLICO
O orçamento é um dos instrumentos de planejamento previstos na
Constituição Federal de 1988. Segundo Maschio et al. (2017), o orçamento moderno
originou-se com objetivo de instrumentalizar o planejamento das contas públicas
auxiliando o Poder Executivo no processo administrativo de execução das despesas
públicas, quais sejam a programação, execução e o controle.
Consoante o ensinamento de Paludo (2013), o Orçamento Público trata-se
de um instrumento de materialização do planejamento governamental e de
implementação das Políticas Públicas dispostas em programas e projetos, mediante
a quantificação das metas e indicadores, com a destinação de recursos em ações
orçamentárias que serão realizadas por meio de projetos, atividades e operações
especiais.
Com o fito de identificar e orientar a composição dos orçamentos públicos, a
Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, que estatui normas gerais de direito financeiro
para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos
Municípios e do Distrito Federal, vem descrever o que deve conter no orçamento
público: “a Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma
a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo,
obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade” (BRASIL, 1964).
Com efeito, a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, que
estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão
fiscal e dá outras providências, ressalta que “a responsabilidade na gestão fiscal
pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem
desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas” (BRASIL, 2000). Desse
modo, é possível depreender que a preocupação do legislador em corroborar a
importância do planejamento do gasto público na perspectiva da responsabilidade
fiscal elevou a preocupação dos gestores em prever e controlar os gastos visando a
finalidade do gasto em detrimento do simples dispêndio per si.
Maschio et al., (2017) explicam que os orçamentos públicos tiveram sua
concepção modificada com o conceito de orçamento-programa. Assim, o que antes
funcionava como uma peça fictícia de planejamento e que não vinculava o gestor
público ao gerenciamento de sua execução tornou-se, então, uma peça de
programação financeira-orçamentária que se preocupa com a finalidade do gasto
33
público. Nesse formato, a programação financeira-orçamentária estabelece
objetivos, indicadores, metas a serem alcançados e identifica os programas, os
projetos e as atividades que o governo pretende realizar. Nessa acepção, Dos
Santos e Alves (2011) percebem o orçamento público como um instrumento
gerencial que permite avaliar o desempenho financeiro das entidades, impactando-o
no decorrer de sua execução, cujos resultados exprimem as alterações realizadas
no período, oportunizando uma análise acerca da condução dos planos
orçamentários.
2.5 INDICADORES CONTÁBEIS ORÇAMENTÁRIOS
Os indicadores consistem em medidas – qualitativas ou quantitativas – com
significado original os quais ensejam a identificação e a medição generalizada de
circunstâncias relacionadas a um conceito, problema, fenômeno ou resultado de
uma intervenção na realidade. Tem como destinação primordial proporcionar
entendimento, de forma mensurável, acerca de uma situação real ou fenômeno
constituído, de forma que seja possível a sua análise e avaliação (BRASIL, 2010).
Com os indicadores contábeis é possível criar estratégias e planejar a boa
gestão dos recursos públicos, dessa forma, a clareza na evidenciação dessas
informações é essencial para o controle das ações a serem executadas.
2.5.1 Quociente de Execução da Despesa (QED)
O Quociente de Execução da Despesa (QED) é um indicador contábil,
utilizado para análise de balanços orçamentários, decorrente da relação entre a
Despesa Executada (DE) e Dotação Atualizada (DA). Visa apontar possíveis
discrepâncias que podem ser ocasionadas por ineficiência no processo
planejamento-execução ou a uma economia de despesa orçamentária. Pode,
matematicamente, ser representado como na Equação 1.
𝑄𝐸𝐷 =𝐷𝐸𝑆𝑃𝐸𝑆𝐴 𝐸𝑋𝐸𝐶𝑈𝑇𝐴𝐷𝐴
𝐷𝑂𝑇𝐴ÇÃ𝑂 𝐴𝑇𝑈𝐴𝐿𝐼𝑍𝐴𝐷𝐴 (1)
Nesse panorama, tendo em vista que se busca verificar os gastos realizados
no exercício financeiro e que tornaram o objeto disponível para emprego pelo poder
34
público, neste trabalho, considera-se despesa executada apenas o valor
efetivamente liquidado no exercício, ou seja, excluindo-se os restos a pagar.
2.5.2 Gastos correntes por função
Na classificação de um orçamento programa, a função representa o maior
nível de agregação das ações da administração pública, nas mais diversas áreas de
despesa que competem ao setor público (BRASIL, 2016). Por meio da classificação
por função, é possível, por exemplo, entender como se dá os gastos com saúde,
educação, segurança, cultura, dentre outros.
2.6 O IGOVP: ÍNDICE DE AVALIAÇÃO DA GOVERNANÇA PÚBLICA
Segundo Oliveira e Pisa (2015), o IGovP é um índice inédito composto e
fundamentado nos princípios de governança pública. Esse modelo de avaliação
conjuga os princípios da efetividade, transparência e accountability, participação,
equidade e legalidade – base do indicador – e atribui peso equânime para cada uma
dessas variáveis, pois considera-os equivalentemente importante para o alcance das
políticas públicas.
Nesse sentido, os autores basearam a criação do indicador nos princípios
básicos de governança. Observando o Quadro 1 a seguir, verifica-se que a cada
princípio discutido pelo método é atribuída uma pontuação a partir da agregação de
outras variáveis as quais, segundo os autores, permitem indicar a representação
daquele princípio no cotidiano dos respectivos Estados e do Distrito Federal.
Adicionalmente, esse nível de agregação de variáveis é composto de diversos
indicadores que retratam algum fenômeno que direta ou indiretamente influencia na
governança pública do Estado federativo.
Para melhor ilustrar o indicador, apresenta-se a Equação 2 que representa
como os autores determinaram o IGovP:
𝑖𝐸𝐹𝑚á𝑥 + 𝑖𝑇&𝐴𝑚á𝑥 + 𝑖𝑃𝑚á𝑥 + 𝑖𝐸𝑞𝑚á𝑥 + 𝑖𝐿𝐸𝐼𝑚á𝑥 = 100% (2)
Onde:
- iEFmáx é o valor máximo do indicador de Efetividade;
- iT&Amáx é o valor máximo do indicador de Transparência & Accountability;
35
- IPmáx é o valor máximo do indicador de Participação
- iEqmáx é o valor máximo do indicador de Equidade
- iLEImáx é o valor máximo do indicador de Legalidade/Ética/Integridade
Verifica-se que, em razão da quantidade de princípios e da pontuação
máxima possível em cada princípio, o maior valor que pode ser obtido no IGovP é 1
(um) ponto e o menor 0 (zero). Nesse contexto, a interpretação do índice deve ser
no sentido de quanto maior a pontuação alcançada melhor o nível de governança
obtido.
36
Quadro 1 – Composição do IGovP e seus critérios de ponderação – ano 2010
Princípios da Governança Pública
Peso Agregação das Variáveis Peso Composição das
Variáveis Peso
1. Efetividade 0,20
1.1 Acesso à Renda Lógica: quanto maior, melhor
0,50 1.1.2 Renda média domiciliar per capita
1,00
1.2 Desenvolvimento Humano
Lógica: quanto mais próximo de 1, maior o desenvolvimento
0,50
1.2.1 Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M)
1,00
2. Transparência e accountability
0,20 2.1 Acesso à informação e prestação de contas
Lógica: quanto maior, melhor 1,00
2.1.1 Índice de Transparência Contas Abertas
1,00
3. Participação 0,20
3.1 Eleitorado: votos efetivos válidos versus eleitores aptos 1º turno
Lógica: quanto maior, melhor
0,80
3.1.1 Votos efetivos válidos sobre o total de eleitorado no 1º turno das eleições
1,00
3.2 Participação social em conselhos
Lógica: quanto mais instrumentos, melhor
0,20
3.2.1 Número de instrumentos relativos aos conselhos Nacionais e Estaduais; Quantidade de instrumentos: De 55 a 59 – nota 0,15 De 61 a 69 – nota 0,30 De 70 a 73 – nota 0,50 De 74 a 82 – nota 0,65 De 83 a 90 – nota 0,85 Maior ou igual a 91 – nota 1,00
1,00
4. Equidade 0,20
4.1 Desigualdade de renda por unidade da federação
Índice Gini Lógica: quanto mais próximo do 0 (zero), melhor a distribuição de renda no pais
0,40
4.1.1 Índice de Gini da distribuição do rendimento nominal mensal de todos os trabalhos das pessoas de 10 anos ou mais de idade, ocupadas na semana de referência, com rendimento de trabalho
1,00
4.2 População sem acesso às condições de vida digna
Lógica: quando menor, melhor
0,60
4.2.1 População de 16 anos e mais, economicamente ativa, desocupada
0,25
4.2.2 Taxa de analfabetismo
0,25
4.2.3 Taxa da população vivendo com renda inferior a ¼ do salário mínimo (pobreza extrema)
0,50
5. Legalidade, ética e integridade
0,20
5.1 Cumprimento da LRF, aprovação das contas anuais pelos TCEs/TCU
Lógica: quanto maior, melhor
0,50
5.1.1 Aprovação das contas pelos TCEs/TCU Se regulares – nota 1,00 Se regulares com ressalvas, recomendações ou determinações – nota 0,50 Se irregulares – nota 0
1,00
5.2 Direitos Humanos Lógica: quanto menos, melhor
0,50 5.2.1 Taxa de trabalho infantil
1,00
Fonte: Oliveira e Pisa (2015)
37
Quanto ao resultado do estudo conduzido pelos autores pode ser observado
no Quadro 2:
Quadro 2 – Ranking IGovP dos Estados da Federação e do Distrito Federal
Ordem Estado IGovP Escala
1 Distrito Federal (DF) 0,7339 Alto
2 São Paulo (SP) 0,7174 Alto
3 Rio Grande do Sul (RS) 0,7017 Alto
4 Paraná (PR) 0,6982 Médio
5 Santa Catarina (SC) 0,6963 Médio
6 Minas Gerais (MG) 0,6629 Médio
7 Rio de Janeiro (RJ) 0,6598 Médio
8 Espírito Santo (ES) 0,6582 Médio
9 Alagoas (AL) 0,6437 Médio
10 Mato Grosso do Sul (MS) 0,6396 Médio
11 Mato Grosso (MT) 0,6391 Médio
12 Sergipe (SE) 0,6298 Médio
13 Pernambuco (PE) 0,6274 Médio
14 Rondônia (RO) 0,6250 Médio
15 Amazonas (AM) 0,6184 Médio
16 Goiás (GO) 0,6171 Médio
17 Pará (PA) 0,6119 Médio
18 Paraíba (PB) 0,6033 Médio
19 Ceará (CE) 0,5975 Baixo
20 Rio Grande do Norte (RN) 0,5905 Baixo
21 Maranhão (MA) 0,5817 Baixo
22 Acre (AC) 0,5808 Baixo
23 Tocantins (TO) 0,5697 Baixo
24 Bahia (BA) 0,5636 Baixo
25 Amapá (AP) 0,5514 Baixo
26 Piauí (PI) 0,5421 Baixo
27 Roraima (RR) 0,5318 Baixo
Fonte: Oliveira e Pisa (2015)
38
3 METODOLOGIA
3.1 TIPOLOGIA DA PESQUISA
A pesquisa consiste em uma sequência de procedimentos conduzidos de
forma racional e sistemática que visa apresentar solução acerca de uma
problemática previamente apontada. Dessa forma, a classificação da pesquisa
demonstra o método utilizado e possibilita a compreensão das estratégias de
intervenção utilizadas no estudo (MATIAS-PEREIRA, 2010b).
Com efeito, Matias-Pereira (2010b) entende que a catalogação uma
pesquisa científica deve-se caracterizá-la quanto à abordagem do problema, aos
objetivos e aos procedimentos.
Quanto à abordagem do problema, o presente estudo é classificado como
qualitativa e quantitativa. Quantitativa, pois foram utilizados recursos e técnicas
estatística para traduzir em número informações acerca dos gastos públicos e suas
correlações com os índices de governança avaliados nos Estados da Federação. Na
concepção de Cás (2008) na pesquisa quantitativa, o trabalho envolve dados que
possam ser medidos, quantificados, mensurados ou dimensionados. Entretanto, a
pesquisa também se caracteriza como qualitativa, pois segundo Matias-Pereira
(2010b, p. 72), nesse tipo de pesquisa o investigador “não se preocupa com a
representatividade numérica, mas sim com o aprofundamento da compreensão de
um grupo social e de uma organização”.
No que concerne aos objetivos, Cás (2008) define que as pesquisas
descritivas se caracterizam por permitir a observação, registro e análise dos fatos,
correlacionando-os, analisando-os e consolidando-os, tudo isso com o objetivo de se
esclarecer a resposta do problema proposto. Por outro lado, Matias-Pereira (2010b)
entende que as pesquisas descritivas visam descrever as características de
determinado fenômeno ou estabelece relações entre variáveis. Nesse sentido, visto
que a pesquisa se propõe a verificar a correlação de variáveis contábeis
orçamentária com o índice de governança dos Estados, caracteriza-se como
descritiva.
Por fim, quanto aos procedimentos, trata-se de pesquisa bibliográfica e
documental, visto que, para Matias-Pereira (2010b), a pesquisa bibliográfica é
caracterizada pela utilização de material já publicado, como livros e periódicos
científicos. Já a documental, é entendida pelo autor como a pesquisa fundamentada
39
por materiais que não receberam qualquer tratamento analítico, como é o caso dos
demonstrativos contábeis orçamentárias e relatórios de execução orçamentária
disponibilizados pelos Estados.
3.2 UNIVERSO E AMOSTRA DA PESQUISA
3.2.1 Universo
A pesquisa trata de investigar quais os indicadores contábeis que
influenciam o grau de governança pública avaliado pelo IGovP: índice de avaliação
da governança pública. Sendo assim, tendo em vista que o trabalho de Oliveira e
Pisa (2015) realizou a análise do índice de governança em todos os 26 Estados e no
Distrito Federal, o universo da pesquisa consiste nesses 27 entes políticos, sendo 07
no Norte do pais, 09 no Nordeste, 03 no Centro-Oeste, 04 no Sudeste e 03 no Sul,
além de 1 Distrito Federal.
3.2.2 Amostra
A amostra consiste em uma parte representativa de um conjunto maior de
elementos. Dessarte, considerando que o universo da pesquisa são todos os
Estados da Federação mais o Distrito Federal e em razão de embargos encontrados
nas fontes de informações, foi necessária a exclusão 3 Estados do total: Maranhão,
Roraima e Amapá. O Quadro 2 apresenta a relação com os Entes componentes da
amostra estudada:
Quadro 3 – Estados componentes da amostra segregados por Região
Região Estado
Centro-Oeste
Distrito Federal (DF)
Mato Grosso do Sul (MS)
Mato Grosso (MT)
Goiás (GO)
Norte
Rondônia (RO)
Amazonas (AM)
Pará (PA)
Acre (AC)
Tocantins (TO)
Sul Rio Grande do Sul (RS)
Paraná (PR)
40
Santa Catarina (SC)
Sudeste
Minas Gerais (MG)
Rio de Janeiro (RJ)
Espírito Santo (ES)
São Paulo (SP)
Nordeste
Piauí (PI)
Alagoas (AL)
Sergipe (SE)
Pernambuco (PE)
Paraíba (PB)
Ceará (CE)
Rio Grande do Norte (RN)
Bahia (BA)
Fonte: Dados da pesquisa (2017)
3.3 INSTRUMENTOS E COLETA DE DADOS
Quanto aos dados apurados, procedeu-se a coleta das informações
pertinentes, nos meses de abril e maio do ano de 2017, por meio de acesso a
portais eletrônicos dos Estados e do Distrito Federal e, em alguns casos, aos
Sistemas de Acesso à Informação, utilizando-se da rede mundial de computadores.
Nesse intuito, foi empreendida busca nos portais eletrônicos dos respectivos
Estados visando obter o Demonstrativo da Execução das Despesas por
Função/Subfunção e do Balanço Orçamentário, todos apresentados nos anos de
2008 a 2012, com fito de se identificar os elementos que subsidiaram o cálculo dos
indicadores contábeis orçamentários refletidos nos gastos públicos com saúde,
educação, cultura e segurança pública dos Estados brasileiros.
Com respeito aos anos de publicação das fontes de informações apuradas,
considerou-se que, em razão da análise realizada por Oliveira e Pisa (2015) acerca
da governança nos Estados e do Distrito Federal – estudo esse que baseia a
presente pesquisa no que tange aos dados de governança – ter considerado dados
do ano de 2010, buscou-se estudar os dois anos anteriores e dois anos posteriores
à análise da governança com objetivo de analisar se gastos prévios e posteriores ao
estudo conseguiria demonstrar características constantes que pudessem explicar ou
evidenciar alguma propensão no sentido de influenciar, positiva ou negativamente, o
índice de governança.
41
Quanto aos dados de governança, a presente pesquisa se baseou, nos
dados apresentados na pesquisa de Oliveira e Pisa (2015, p 1.265) que objetivaram
“comprovar a possibilidade de desenvolvimento de um índice de avaliação da
governança pública, inédito no Brasil, e fazer isso a partir do ponto de vista de seus
princípios [...]”. Por meio desse estudo, foi possível obter a classificação ordinária
dos Estados da Federação em relação ao índice de governança proposto por esses
autores.
3.4 INTERPRETAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS
De posse dos dados supracitados, procederam-se as estimativas de um
modelo econométrico, justificado pelos aspectos empíricos e teóricos que circundam
a governança no setor público.
Quanto à variável gastos com educação, Lacerda et. al (2001) enfatizam que
o volume de aplicação de recursos na área educacional é preponderante à produção
de retorno de qualidade para a sociedade, por conseguinte, é imprescindível que se
controle esse o patrimônio e que se fomente uma complexa estrutura de governança
com esse fim.
Nessa mesma perspectiva, entende-se que o volume de gastos com
serviços essenciais como saúde e segurança pública são decisórios para prestação
de serviços públicos com qualidade e, também, necessitam de um arcabouço
mínimo de governança para esse fim.
No tocante à variável gastos com cultura, Costa (2006) afirma que a cultura
deve ser encarada como agente transformador da realidade econômica e social dos
países. Nesse sentido, esse autor afirma que a cultura é a alavanca e fator
indispensável ao desenvolvimento local e regional, pois propicia o acúmulo capital
social; assegura o engajamento das pessoas com projetos de expansão econômica
regional, e; gera possibilidade de emprego e renda na indústria criativa.
Por fim, o Quociente de Execução da Despesa visa apontar possíveis
discrepâncias quanto às aplicações de recursos que podem ser ocasionadas por
ineficiência no processo planejamento-execução ou a uma economia de despesa
orçamentária.
42
Com efeito, a correlação das variáveis supracitadas visa identificar qual a
eventual influência delas no índice de governança propostos por Oliveira e Pisa
(2015).
Para além disso, trabalhou-se o estudo com base em estimativas de um
modelo econométrico, que se fundamenta em vertentes empíricas e teóricas da
governança no setor público. Nesse sentido, conduziu-se a regressão linear múltipla
que se trata de técnica estatística que objetiva elaborar modelos que descrevem
razoavelmente relacionamentos entre múltiplas variáveis de um procedimento. Em
consequência à condução dessa metodologia, resultou-se um modelo no qual o
índice de governança será a variável dependente e as demais variáveis serão
independentes. O modelo apresentado na Equação 3 demonstra a representação
matemática da técnica utilizada:
𝐼𝐺𝑜𝑣𝑃𝑖𝑡 = 𝛽0 + 𝛽1𝑄𝐸𝐷 + 𝛽3𝐿𝑛𝐸𝐷𝑈 + 𝛽4𝐿𝑛𝑆𝐴𝑈𝐷+
𝛽5𝐿𝑛𝑆𝐸𝐺 + 𝛽6𝐿𝑛𝐶𝑈𝐿𝑇 + 𝜀 (3)
Em que,
- IGovP é o Índice de Governança do Setor Público, baseado no modelo e achados
de Oliveira e Pisa (2015);
- QED é o Quociente de Execução da Despesa Total do Estado i no período t;
- LnEDU é o Logaritmo natural do valor corrente dos recursos destinados à Função
Educação do Estado i no período t;
- LnSAUD é o Logaritmo natural do valor corrente dos recursos destinados à Função
Saúde do Estado i no período t;
- LnSEG é o Logaritmo natural do valor corrente dos recursos destinados à Função
Segurança do Estado i no período t;
- LnCULT é o Logaritmo natural do valor corrente dos recursos destinados à Função
Cultura do Estado i no período t;
- ε é o erro do modelo econométrico, que representa o coeficiente de todas as
variáveis não trabalhadas nesta pesquisa.
Adicionalmente, em razão do reduzido tamanho da amostra, foi utilizada a
técnica de bootstrap. Esse método realiza o recálculo das observações de forma
43
aleatória tratando a amostra como se esta representasse toda a população
estudada. Dessa forma, pode-se supor quais seriam os índices de governança dos
anos anteriores ao de 2010 e posteriores a esse ano.
44
4 RESULTADOS E ANÁLISES DA PESQUISA
Conduzidos os procedimentos metodológicos aventados, os resultados
obtidos objetivaram investigar de que forma os indicadores contábeis influenciam no
grau de governança pública avaliado pelo IGovP: índice de avaliação da governança
pública.
Nesse sentido, partiu-se da análise das variáveis que compõem o índice de
governança estudado e verificou-se que este marcador, proposto por Oliveira e Pisa
(2015), era composto de diversas variáveis, dentre as quais a análise da renda
domiciliar, o IDH-M, dados do índice de transparência, quantitativo de votos válidos
e instrumentos de controle social, índice de distribuição de rendimentos, população
com idade laboral ativa, taxa de analfabetismo e de trabalho infantil, além de
avaliação acerca da aprovação de contas de gestão pelos respectivos Tribunais de
Contas.
O estudo do IGovP permitiu a classificação dos Estados da Federação e do
Distrito Federal em ordem decrescente de avaliação de procedimentos de
governança. Nesse sentido, procedeu-se a análise descritiva dos dados para um
melhor entendimento do fenômeno. A Tabela 01 apresenta os resultados:
Tabela 01 – Descrição Estatística do IGovP dos Estados da Federação em
relação a amostra utilizada
Variável/Estatística Obs. Média Desvio-
Padrão Mínimo Máximo
IGovP 24 0,6242 0,0537 0,5318 0,7339
Fonte: Dados da Pesquisa (2017)
Cumpre ressaltar que apesar do universo da pesquisa constar os 26 Estados
e o Distrito Federal, foram excluídos 3 Estados, restando os 23 Estados e o Distrito
Federal observados na análise, em razão de embaraços na obtenção de dados
contábeis orçamentários.
Assim sendo, quanto ao IGovP, verificou-se uma média de 0,6242, com
desvio-padrão de 0,0537, demonstrando que no estudo de Oliveira e Pisa (2015) os
Entes apresentaram uma distribuição suave no que se refere às variáveis que
compõem o índice de governança. Corroborando com a afirmação, pode-se
observar a concentração em torno da média pela baixa amplitude de 0,2021, além
do próprio desvio-padrão que representa cerca de 0,053. Isso significa que a grande
45
maioria dos Estados apresentaram nível de governança classificado com “médio” na
escala apresentada.
Para ilustrar a informação acima explicitada, foi desenvolvido o mapa
apresentado na Figura 6 na qual é descrito o nível de governança por classes a fim
de evidenciar os resultados do IGovP.
Figura 6 – Mapa representativo do índice de governança nos Estados
brasileiros e do Distrito Federal
Fonte: Elaborado pelo autor (2017)
Quanto ao âmago do IGovP, verificou-se que é composto por diversas
variáveis e, em sua essência, comtempla o conceito de governança adotado pela
literatura, tal qual ao entendimento do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa
(2015), que sustenta a governança como o sistema pelo qual as entidades, quer
sejam públicas, quer sejam privadas, são dirigidas, monitoradas e incentivadas,
envolvendo os relacionamentos entre os diversos interessados no negócio. Nessa
acepção, a governança contempla os procedimentos de controle e tomada de
decisão nas diversas entidades e tem em sua natureza a transparência na gestão
organizacional que, dentre outros, propõe-se a reduzir ao máximo a assimetria
informacional entre o agente e o principal.
No que concerne aos indicadores contábeis orçamentários pesquisados,
buscou-se entender quais as suas influências sobre o índice de governança IGovP.
46
Para isso, iniciou-se o trabalho a partir da análise descritiva dos indicadores
estudados com objetivo de conhecer seu comportamento. A Tabela 02, a seguir,
apresenta os resultados:
Tabela 02 – Estatística Descritiva dos indicadores contábeis orçamentários
dos Estados da Federação e do Distrito Federal em relação a amostra utilizada
Variável Estatística Obs. Média Desvio-Padrão Mínimo Máximo
QED 120 0,8450 0,0599 0,6224 0,9784
Gasto com saúde 120 2.099.648.989,72 2.729.330.919,01 117.272.694,03 16.312.971.000,00
Gasto com educação 120 2.750.335.008,27 3.996.888.533,87 269.263.755,30 23.981.650.000,00
Gasto com segurança 120 1.363.813.624,72 1.686.969.145,88 146.588.077,76 8.253.018.000,00
Gasto com cultura 120 82.590.956,00 142.437.933,49 1.577.226,71 842.531.000,00 Nota: as variáveis apresentadas, com exceção do QED (Quociente de Execução da Despesa), referem-se a valores correntes liquidados. Não foram considerados os valores referentes aos Restos a Pagar.
Fonte: Dados da Pesquisa (2017)
Analisando os dados dispostos na Tabela 02, constata-se um Quociente de
Execução da Despesa médio de 0,8450. Esse dado revela que o percentual médio
de execução orçamentária durante os exercícios financeiros, não sendo considerado
os restos a pagar, totalizou cerca de 85% dos valores autorizados na respectiva Lei
Orçamentária Anual (LOA). Apesar de ser considerado um percentual relativamente
alto, Dos Santos e Alves (2011) ressaltam que em virtude de falhas no
planejamento, tais como metas puramente formais, prolixas e obscuras em seu
objeto, as ações orçamentárias e financeiras derivadas dos programas
governamentais, em diversas situações, apresentam resultados nebulosos, por isso,
o indicador deve ser sempre analisado em uma perspectiva ampla. Logo, o Ente
deve buscar a identificação dos parâmetros qualitativos e quantitativos para verificar
se os resultados alcançados culminam em produtos eficientes e se estão agregando
benefícios que a população e a entidade desejam.
Ainda sobre a execução dos gastos, foi observado que os gastos com
saúde, educação, segurança e cultura apresentaram um alto desvio-padrão em
relação às respectivas médias, assim como uma grande amplitude dos dados. Por
exemplo, o gasto com saúde evidenciou uma média de R$ 2.099.648.989,72 com
um desvio-padrão de R$ 2.729.330.919,01, sendo o valor mínimo observado de R$
117.272.694,03 e valor máximo de R$ 16.312.971.000,00, ao passo que com
segurança obtivemos uma média de R$ 1.363.813.624,72 e um desvio-padrão de
47
R$ 1.686.969.145,88, sendo o valor mínimo observado de R$ 146.588.077,76 e
valor máximo de R$ 8.253.018.000,00. Essa discrepância revela a multiplicidade de
orçamentos pesquisados refletindo as diferentes capacidades de arrecadação e de
gastos dos Estados da Federação nas citadas áreas. Em razão disso, para um
melhor entendimento dos dados, optou-se por evidenciar também a mediana como
medida de posicionamento central.
Tabela 03 – Estatística Descritiva dos indicadores contábeis orçamentários
dos Estados da Federação e do Distrito Federal em relação a amostra utilizada
com mediana
Variável Estatística Mediana Desvio-Padrão Mínimo Máximo
Gasto com saúde 1.329.811.788,97 2.729.330.919,01 117.272.694,03 16.312.971.000,00
Gasto com educação 1.380.532.370,68 3.996.888.533,87 269.263.755,30 23.981.650.000,00
Gasto com segurança 732.966.895,34 1.686.969.145,88 146.588.077,76 8.253.018.000,00
Gasto com cultura 30.885.379,55 142.437.933,49 1.577.226,71 842.531.000,00
Fonte: Dados da Pesquisa (2017)
Comparando-se as duas medidas de tendência central e balizando-se pelo
desvio-padrão, percebe-se uma mediana menor que a média encontrada. Para
exemplificar, verifica-se que o valor da mediana com educação ficou em R$
1.380.532.370,68, ao passo que a média totaliza R$ 2.750.335.008,27. Ainda,
observando os valores mínimo e máximo dos gastos com educação, R$
269.263.755,30 e R$ 23.981.650.000,00, respectivamente, observa-se a maior
proximidade das medidas de tendência central ao valor mínimo quando comparado
ao valor máximo. Esse dado revela que alguns poucos Estados apresentam
capacidade de gasto muito maior que outros, por exemplo, os Estados de São Paulo
e Rio de Janeiro contra Alagoas e Piauí, evidenciando a desigualdade financeira e
de capacidade de investimento nas mais diversas necessidades dos Entes
Federativos.
A necessidade de um novo sistema de gestão pública ressalta a
imprescindibilidade de uma reforma estrutural dos governos no sentido de redução
de seu tamanho com vistas a equalizar a distribuição de renda e, por consequência,
desenvolver as regiões de forma equânimes. Nesse sentido, Dos Santos e Alves
(2011) discorrem acerca de algumas das dificuldades enfrentadas pelo Estado que
justificam a necessidade de alteração no sistema atual do Estado, que são a
globalização da economia, a imperativa necessidade de estipular métodos e
48
procedimentos que permitam o controle dos recursos públicos e estimulem o
planejamento das ações governamentais; e, por fim, as mobilizações por parte, tanto
do próprio Estado quanto da sociedade, na busca da estabilidade das finanças
governamentais e por uma maior transparência na prestação dos serviços públicos.
Tendo em vista a distribuição dos dados anormais observada nas variáveis
SAUD, EDU, SEG e CULT foi necessário extrair o logaritmo natural (Ln) de cada
uma dela para normalizar a distribuição, transformando as variáveis em LnSAUD,
LnEDU, LnSEG e LnCULT, respectivamente. Após isso, passou-se a análise das
variáveis através da Matriz de Correlação de Spearman, apresentada na Tabela 04:
Tabela 04 – Matriz de Correlação de Spearman dos indicadores IGovP QED LnSAUD LnEDU LnSEG LnCULT
IGovP 10.000
QED -0,965 10.000
(0,6537)
LnSAUD -0,1078 0,5348***
10.000
(0,6160) (0,0071) LnEDU -0.0391 0,4026* 0,9130***
10.000
(0.8559) (0,0511) (0,0000) LnSEG -0,0478 0,4817** 0,7270 0,6217***
10.000
(0,8244) (0,0171) (0,4096) (0,0012) LnCULT 0,1617 0,5443*** 0,8374*** 0,8287*** 0,5061**
10.000 (0,4502) (0,0060) (0,000) (0,000) (0,0116)
Notas: *** indicam significância inferior 1%; ** indicam significância inferior 5%; * indicam significância inferior 10%.
Fonte: Dados da Pesquisa (2017)
A Tabela 04 apresenta o resultado das correlações entre as variáveis
propostas no estudo, considerando a amostra com os 24 Estados pesquisados. Por
meio dos dados, foi possível observar que o IGovP não guarda correlação
significativa em relação ao percentual de execução de despesa e aos gastos com
saúde, educação, segurança e cultura quando observados individualmente. Dessa
forma, pode-se afirmar que, individualmente, os indicadores estudados não
influenciam substancialmente o nível de governança dos Estados componentes da
amostra.
Malgrado os resultados tenham apresentado desconformidade quanto à
correlação das variáveis, o entendimento de Bresser Pereira (1998 apud OLIVEIRA;
PISA 2015) no que concerne à governança como a capacidade financeira e
49
gerencial de formular e implementar políticas públicas pode ajudar a esclarecer as
possíveis razões para os achados. Dessarte, partindo-se da premissa de que o setor
público trata com uma imensidão de atividades a serem implementadas para o
benefício da população e, ainda, que, assim como as demais organizações, se
submete aos problemas definidos na Teoria da Agência, Braga et al. (2008)
explicam que a governança está relacionada aos arranjos formais e informais que
estabelecem como são postas em prática as decisões políticas, dessa maneira,
depreende-se que seria necessária a análise de uma gama muito maior de variáveis
e fatores determinantes a precisar níveis maiores ou menores de governança.
Ainda quanto à análise da matriz de correlação apresentada na Tabela 04,
pode-se observar a correlação positiva entre as demais variáveis estudadas. Assim,
ao se investigar a correlação entre o Quociente de Execução de Despesa com as
demais variáveis, é possível afirmar que na medida em que este indicador apresenta
valores maiores, os demais indicadores de gastos com saúde, educação, segurança
e cultura também aumentam.
Com o intuito de verificar precisamente a influência das variáveis estudas na
governança pública, levaram-se as variáveis ao modelo de regressão, conforme
Equação 3. Como o IGovP só foi mensurado no ano de 2010 e trabalhou-se com o
período de 2008 a 2012, adotou-se a técnica de Bootstrap, onde faz-se uma
reamostragem repetidas vezes baseado nos dados originais, mantendo-se os
intervalos de confiança. A Tabela 05, por sua vez, apresenta os resultados
provenientes da regressão linear, utilizando a técnica Bootstrap, replicando 50 vezes
os dados amostrais.
Tabela 05 – Regressão linear dos indicadores contábeis orçamentários o
IGovP Variável Estatística Coeficiente p-value
QED -0,1303** 0,035 LnSAUD -0,0589*** 0,000 LnEDU -0,0186*** 0,001 LNSEG 0,0105*** 0,007 LnCULT 0,0440*** 0,000 Constante 1.386.554 0,000
Número de observações = 465; Replicações = 50 Prob > chi² = 0.0000 R² = 0,2593
Notas: *** indicam significância inferior 1%; ** indicam significância inferior 5%; *
indicam significância inferior 10%.
Fonte: Dados da Pesquisa (2017)
50
Conduzidos os procedimentos metodológicos para análise, a Tabela 05
apresenta o resultado da regressão entre as variáveis propostas no trabalho,
considerando a amostra com os 24 Estados pesquisados. Verifica-se que o índice
de determinação (R²) apresentou valor igual a 0,2593, o que sugere que as variáveis
estudadas nesta pesquisa conseguem justificar em 25,93%, ou seja, cerca de ¼, o
comportamento do IGovP, no que, em parte, repousa a relevância dos resultados
desta pesquisa.
Considerando os resultados observados pela regressão apresentada na
Tabela 05, o Quociente de Execução da Despesa apresentou um coeficiente de
correlação inversamente proporcional (-0,13) ao nível de significância de 5%. Tais
resultados implicam dizer que, embora os estados brasileiros não estejam
executando integralmente o seu orçamento (QED médio 0,8450 – Tabela 02),
maiores execuções orçamentárias não parecem melhorar o nível de eficiência das
entidades governamentais analisadas, demonstrando que, para a governança, não
basta apenas executar o orçamento todo e sim executar com qualidade.
Do mesmo modo, as variáveis saúde e educação demonstraram relações
inversas com o IGovP, sugerindo que o problema da execução orçamentária pode
ser atrelado aos gastos desordenados nessas duas funções. Dessarte, maiores
aportes orçamentários na saúde ou educação e não gerar resultados qualitativos
satisfatórios, como a precariedade dos serviços prestados que já é latente, prejudica
a governança pública. Esses achados apresentaram significância de 1%. Nesse
sentido, Rezende, Cunha e Bevilacqua (2010) afirmam para que se realize uma
gestão com eficiência no gasto é preciso aprofundar os conhecimentos acerca dos
custos realizados. Essa informação é indispensável para a melhoria da qualidade
dos gastos públicos e, por consequência, para que a sociedade exerça seu papel de
fiscal, pressionando a gestão para que tome as medidas necessárias, minimizando
os desperdícios e maximizando o retorno à sociedade. Entretanto, apesar da
importância dessa avaliação, a prática via de regra não é adotada nos Entes
públicos.
Já as alocações de recursos com segurança e cultura apresentaram sinal
positivo, sugerindo que o aporte de recursos nessas duas funções tem sortido
efeitos positivos e o gestor tem melhorado sua governança. Essa informação vem
corroborar com Costa (2006), que assevera que a cultura deve ser vista como
51
agente transformador da realidade econômica e social dos países, visto seu latente
poder de alavancar o desenvolvimento local e regional.
Cabe destacar, que a constante apresentou um coeficiente alto e positivo.
Em termos teóricos, a constante representa todas as variáveis não observáveis
nessa pesquisa. Ora, considerando que o modelo apresentou valor preditivo de 25%
e que o sinal da constante foi positivo, entende-se que o gestor deve, ainda,
preocupar-se com um conjunto abrangente de variáveis outras que podem, por
oportuno, melhorar o nível de governança da administração pública, tais como as
observadas na construção do IGovP como renda, exercício da cidadania, população
ocupada, boa gestão pública, dentre outras.
52
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho teve como principal objetivo investigar a influência dos
indicadores contábeis no nível de Governança no Setor Público. Para isso, realizou
análise de indicadores contábeis-orçamentários dos anos de 2008 a 2012 e
correlações entre esses indicadores e o nível de governança nos Estados da
Federação e do Distrito Federal mensurado por Oliveira e Pisa (2015).
A partir de dados apurados no ínterim de 2008 a 2012, foi possível proceder
ao exame das variáveis citadas em razão de ser verificada a necessidade de se
aprofundar o estudo do controle da administração pública quanto à gestão dos
recursos que lhe são confiados. Baseado na Teoria da Agência, discute-se a
importância da governança e como ela favorece o exercício da cidadania e o
controle social.
Nesse sentido, procedeu-se à análise descritiva dos dados apurados nos
Balanços Orçamentários e nos Demonstrativos da Execução da Despesa por
Função/Subfunção dos Estados da Federação e do Distrito Federal. Em seguida,
conduziu-se a correlação entre as informações desses demonstrativos e o índice de
governança para estudar eventual influência daqueles sobre esse índice. Verificou-
se que não há correlação significativa quanto ao Quociente de Execução de
Despesa, gastos com saúde, educação, segurança ou cultura e o índice de
governança, quando individualmente analisados. Constatou-se que a análise
particular desses indicadores não contempla a complexidade política das decisões
acerca dos recursos públicos em prol da coletividade, necessitando uma visão mais
ampla acerca dos fatores determinantes do nível de governança.
Com efeito, procedeu-se à técnica de regressão a fim de identificar o índice
de determinação entre as variáveis estudadas, verificando uma capacidade de
determinação de aproximadamente 25% do comportamento do índice de
governança dos Estados. Por essa perspectiva, verificou-se que o nível de execução
orçamentária, global ou por função, não pode ser considerado um bom indicador de
qualidade do gasto em prol da governança, pois segundo estudos a quantidade de
recursos executada não reflete necessariamente a boa qualidade dos gastos. Assim
sendo, conforme ditames dos princípios de governança aplicados ao setor público,
os gastos devem ser eficientes, legítimos, responsáveis, probos e transparentes
para que realmente os interesses do principal sejam atendidos.
53
Por fim, entende-se que a governança aplicada no setor público é de
fundamental importância para o bem-estar social e para o atendimento das
necessidades fundamentais da sociedade, considerando que a gestão de recursos
públicos visa exatamente esse objetivo. Dessa forma, propõe-se o aprofundamento
do estudo das variáveis que influenciam a governança com fito de se encontrar
quais as outras possibilidades de intervenção popular provocam melhorias no
controle social em relação aos gastos públicos.
54
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