Manuel Dammert Ego Aguirre

Ex Secretario de Descentralización

Presidencia del Consejo de Ministros

(Agosto-Diciembre 2011)

Quito 5-6-7 Junio 2012

RIMISP TERRITORIOS EN MOVIMIENTOENCUENTRO QUITO 2012

Descentralización en Perú: retos para el desarrollo territorial rural y la gestión publica intergubernamental

del territorio

I. Territorio Nacional y

Descentralización

4 Reordenamientos territoriales

Incas y el Tawantinsuyo: Imperio del Sol y la Piedra, lacalzada, el arado de pie, el territorio discontinuocalendarizado, y la reciprocidad social entre el imperio y losseñoríos regionales

Reorganización Virreinato Español por Virrey Toledo: podercolonial para minería plata y azogue, tributación a escalacontinental, “republicas” segregadas y esclavitud

Nación con República de colonialidad del poder centralista,economía primario exportadora con incipiente mercadointerno, litorales costeros en el continente, y tecnologías delvapor y mecanización básica

Nación de ampliada Republica en comunidad plural deciudadanos, con territorios descentralizados glocales conTIC, Estado con gobiernos subnacionales pero sistemascentralistas y desigualdad social, y creciente autonomía deunidad continental

Amazonas

Cuatrinacional

Soya

Industrial

Extremo Sur

La unidad

suramericana

Megaregiones

integracionistas

Perú, las Reformas Descentralistas

Régimen Estatal de la Republica

Régimen republicano centralista 1821-1989

La I Reforma 1980-1992: 2 años de gobiernosregionales electos (1989-1992)

La II Reforma 2001-2012

I ETAPA: Inicio y bloqueo (2001-2005)

II ETAPA: Recentralización con bifurcación

sistemas (2006-Julio 2011)

III ETAPA: Relanzamiento con enfoque

territorial ( Agosto Diciembre 2011) o recentralización sectorial administrativa de cajero presupuestal ( Enero 2012…..)

Crecimiento económico con polarización territorial

• Los últimos 10 años son de crecimiento económico nacional , sobre todo por el alza de precios de los minerales en el mercado mundial

• Se ha reducido la pobreza, pese a lo cual un tercio del país sigue en situación de pobreza y en la mayoría de los departamentos, especialmente los de composición rural, la pobreza supera el 50 %

• Existe polarización territorial, entre las aéreas urbanas y rurales, como se aprecia en la sierra rural y la selva rural

• Las cifras del INEI son ilustrativas:

Moquegua: La Trampa de los Promedio percapita para medir Pobreza.

La actual Reforma en suspenso…

• Ampliación inversión en territorios descentralizados regionales y locales, mas transferencias sin afirmación de autonomías

• Persistencia de aparato estatal centralista y homogeneidad paralizante del gasto corriente, trabando exigencias y desarticulando posibilidades de gestión publica descentralizada

• Ampliación de comunidad ciudadana de derechos, sin afirmación de descentralización fiscal ni autonomías políticas subnacionales

• Dispersión de la conducción de políticas públicas: Consejo de Coordinación Intergubernamental CCI / Secretaria Desc. Oficina de tramites en PCM

Sin reforma del Estado… la recentralizacion• Régimen unitario presidencialista centralista, para integrar la nación

• Democracia sin ciudadanos, excluyendo con la colonialidad del poder por razas

• Neo patrimonialismo de la función publica

• Ficción intergubernamental a partir de confusión entre órganos de soberanía y de autonomía

• Corporativizacion privada de la gestión del territorio con la “teoría del perro del hortelano”

• Administración publica sin carrera publica, con sistemas funcionales precarios escindidos con islas de excelencias

• Recentralización , por vía presupuestal del gasto de corto plazo, concentrando en el la Caja Fiscal del MEF los sistemas de contrapeso en la gestión de la administración publica nacional (planeamiento, monitoreo-evaluacion y gestión financiera)

Recentralizacion sectorial, corto plazo fiscalPlanificación para

Resultados

Ceplan, sin

sistema

Postergación Plan

nacional

Planeamientos

Regionales sin

alineamientos

Presupuesto por

Resultados

Centro de la

gestión desde el

corto plazo

Sectorialismo

centralista,

transferencias sin

autonomías

Discrecionalidad

burocrática

Gestión Financiera

Auditoria

Reglas estabilidad

macroeconomica

centralismo Crédito fiscal sin

predictibilidad de

gasto

Gestión Programas

y Proyectos

SNIP de Estado

fuera de la

economia

Sistemas

administrativos:

patrimonialismo

mas clientelismo

Discrecionalidad

Presupuestal del

MEF, Sin

territorialidad

Monitoreo y

Evaluación

Basada en cumplir

procedimientos,

Azar, informalidad y

clientelas

burocratismo

resultados

Carencia de planeamiento territorial, pese a la

afirmación de grandes espacios macroregionales

• Afirmación de espacios macrocregionales, abriendo paso territorial para superar la recentralización política administrativa y afirmar valor agregado de flujos de innovación-información

• No resuelta la Contradicción entre el incremento significativo de la inversión regional y municipal (sobre todo esta), manteniéndose una estructura de altos gastos corrientes que le impiden planeamiento (anulación de provincia como unidad de planeamiento, alta discrecionalidad del MEF que anula predictibilidad del gasto, homogenización administrativa cuando existen heterogeneidad, etc.)

• Ausencia de los instrumentos de planeamiento e inversión y muy limitado el fortalecimiento de sus capacidades

• Reducción máxima de toda esfera de autonomía, para la subordinación, a partir del control presupuestal y de los sistemas administrativos

Desorden de Transferencias, sin mapas de competencias • Desorden en los Mapas de competencias: Se han realizado

transferencia de funciones (4342 de un total de 4810 previstas en la LOGR) sin las matrices previas de competencias intergubernamentales (solo aprobadas la de MTPE y MTC) y con 5 Leyes LOF pendientes de Ministerios con funciones compartidas; separando las competencias de los recursos; y ha fracasado el piloto en educación (35 municipalidades) y es limitado el de salud (atención primaria en 5 departamentos). Es necesario un balance real y reajuste de aquellas transferencias equivocas.

En los ciclos 2007-2008, por ejemplo, se ha transferido a los Gobiernos regionales recursos asociados a funciones por un monto total de S/. 593,427,095, de los cuales corresponde a Salud (MINSA) 470,832,978, los que a su vez salen principalmente de la transferencia de MINSA a Callao por S/. 164,284,358 y a Lima por S/. 144,135,558. Esto es, el 50% de los recursos transferidos corresponden al sector salud y en Callao y en Lima.

Debilidad gobiernos subnacionales para subordinarlos

• Los GRs mantienen los sistemas de la administración del gobierno nacional con sus ámbitos, instalados desde los años 90 con el hipercentralismo neoliberal en personal, sistemas, servicios

• Los GRs no existen presupuestalmente , sino por transferencias de ejecución no predictible

• Las municipalidades están sometidas a un régimen administrativo uniforme como si no fuesen heterogéneas,

• Los GR y GL están prohibidos de inversiones y apoyos en proyectos productivos , limitándolos a obra publica menor y de mantenimiento

• No existe carrera publica ni efectiva formación de capacidades

Desafíos principales (5 de 7)

RECENTRALIZACION FISCAL PESE A INCREMENTO DE RECURSOS (Fuente MEF)

Nivel 2007 2008 2009 2010 2011

GN 65 % 60 % 56 % 62 % 71 %

GRs 20 % 18 % 19 % 19 % 16 %

GLoc 16 % 22 % 24 % 19 % 14 %

La desigualdad en los programas fiscales para atender la pobreza: Foniprel, y el desafío del cambio con el nuevo MIDIS

Incidencia de la pobreza total, 2009 Índice de Desarrollo Humano, 2007Densidad poblacional, 2007

Índice de desarrollo

humano

Densidad

(Hab./km2)

En porcentaje

20

Monto de inversión

En porcentajeÍndice de desarrollo

humano

Perú: Monto de inversión por distrito

Incidencia de la pobreza total, 2009 Índice de Desarrollo Humano, 2007Monto de inversión, 2011

21

FONIPREL: Prioridades por proyectos aprobados

0.1%

0.1%

0.6%

0.8%

4,0%

6,8%

18,3%

18,4%

20,5%

30,3%

TELECOMUNICION RURAL

GESTION DE CUENCAS

DESARROLLO DE CAPACIDADES

SERIVICIOS DE NUTRICION INFANTIL

ELECTRIFICACION RURAL

SERVICIOS DE SALUD BASICA

INFRAESTRUCTURA VIAL

INFRAESTRUCTURA AGRICOLA

SANEAMIENTO

SERVICIOS DE EDUCACION BASICA

22

II. Perú, Transición territorial y

Descentralización:

grandes espacios macroregionales y brechas

socio territoriales de desigualdad

Logística y

flujos básicos

en la nación

Archipiélago de

Brechas socio

territoriales de

desigualdad

(densidad Estado/

sistema ciudades)

III. GESTIÓN NACIONAL INTERGUBERNAMENTAL DEL

TERRITORIO EN RED SINÉRGICA

EL TERRITORIO: PRODUCCION SOCIAL EN RELACION DE FUERZAS

Territorio: producción social

Nueva corporalidad social: medio sociotécnico informacional, con la información-conocimiento como energía y objetos sociotécnicos híbridos que incorporan racionalidades e imaginarios

El territorio, como señala Milton Santos, expresa relación de fuerzas entre objetos socio técnicos sistémicos (instrumentos, maquinas) y practicas sociales de interaccion (intereses, estructuras, instituciones, imaginarios, coaliciones).

El Territorio incluye a la delimitación política administrativa, a la cuenca hidrográfica, a las infraestructuras y sistemas construidos. No se reduce a ellos.

Nuevas condiciones de Gestión:

En red del territorio Glocal

Coordinación Intergubernamental

Con Proyecto en Pactos de gobernanza

La espacio es Global-local

Adaptación a cambio climático

Espacios globales de la circulación

Insumos básicos: agua, energía (electricidad,combustibles) y los nuevos: conectividad, información,tecnología TIC.

Nuevo paradigma tecnoproductivo con medio técnicoinformacional (justo a tiempo, transporte intermodal,personalización carga, plataforma logística, insumosglobales, sistema tecnológico universalista)

Nuevas centralidades y nodos territoriales, urbanos yrurales, articulaciones “segmentadas-subordinadas”

Nuevo rol del Estado: filtro en relación nacional global

Multipolaridad, cambio hegemonía en sistema mundo,países emergentes y nuevo rol de Suramérica

El nuevo rol del Estado Nación

• Paradigma tecno productivo científico informacional • Espacio multiescalar global, y heterogéneo desde los

lugares, con asuntos comunes a la humanidad• Crisis fuente de energía fósil• Crisis ecológica, y el calentamiento global• Nueva relación Estado-Mercado-Sociedad• Ampliación derechos ciudadanos y requerimiento de su

inclusión activa en una sociedad democratica y pluricultural

• Reformulación y vigencia del Estado Nación en un mundo global y el dialogo entre civilizaciones de diferente sentido del desarrollo

La geometria variable del territorio

• Especialización funcional mundial, que es variable• Las TIC : energia, materia prima, racionalidades sistemicas

estandarizadas.• Superposicion escalar en los territorios de temporalidades

cristalizadas en infraestructuras mas universales y mas fugaces y con mayor rotacion de los bienes

• Subespacios que superponen: diversos circuitos productivos; varias fases de los circuitos; circuitos de cooperación

• La integración sistémica al espacio global, variados y variables, generan mosaicos en los sistemas locales de producción e interaccion: no funciona la secuencia divergencia/aglomeracion

• Era de Urbanismo mas alla de la ciudad: TIC y sistemas técnicos de funcionalidad universal en la corporalidad e interacciones de la especie humana

• Las ciudades: el lugar principal que articula territorios, con nueva jerarquía urbana y rural, y mosaico de objetos socio tecnicos y practicas sociales de interaccion

La dinámica espacio temporal de cambios

• Dialéctica del Territorio se afirma desde la voluntad de vida del sujeto como ser social . Las practicas de sentido, espaciotemporal, realizan en la corporalidad social del Lugar, las relaciones de fuerza entre las practicas sociales y los objetos socio técnicos a partir de acontecimientos sociales portadores de futuro

• La ruptura de significantes y valores, entre pasado, presente y futuro impone la Esquizofrenia del Lugar. Se coloniza el territorio por el dominio ajeno excluyente que pretende bloquear el empoderamiento competitivo, incluyente y sustentable, de los sujetos sociales para proyectar el territorio local en el espacio global-local.

• El cambio institucional expresa este poner los entes de una comunidad de ejercicio de soberanía democrática de la voluntad de vida, transformando las practicas al darle sentido al empoderamiento del lugar

• El empoderamiento de los habitantes del territorio, de sus intereses, racionalidad e imaginarios, es político , social e institucional, como comunidad democrática de ciudadanos, sustentada en la deliberación, la participación y el valor de la vida

• La suma virtuosa de la gestión publica y el proyecto de desarrollo territorial en el Lugar incluye: identidad con respeto pluricultural, crecimiento inclusivo, sostenibilidad ambiental, empleo digno con reducción de pobreza.

El Desarrollo Territorial Sinérgico Territorialidad : apropiación del espacio:

Hiperconexión en medio de la fragmentación, que lleva a visión multiescalar.

El lugar-territorio: espacio global localizado.

Homologaciones y diferenciación.

Complejidad de centralidades espacio temporalespor crisis estado nacional, continentes yregiones.

Territorios que compiten

Territorialidad y valor añadido territorial: capital sinérgico.

Crecimiento y Desarrollo: las endogenizaciones,innovaciones y excedentes. Las autonomías de losterritorios y sus construcciones integradas

IV. RETOS DEL DESARROLLO TERRITORIAL RURAL

Las municipalidades rurales

• 1,303 municipalidades rurales, reconocidas el 2011 después de 8 años de mandato legal

• Menos de un tercio de población del país, mayoría de presencia territorial

• Falta régimen especial como municipios rurales

Las poblaciones dispersas• Cerca de 10 millones viven en centros

poblados de menos de 10,000 habitantes, no estando contabilizados los de población dispersa de núcleos reducidos

• Sus lazos sociales están vinculados a etnias • Realizan formas básicas de gestión del

territorio y sus recursos de biodiversidad en los andes , la amazonia y la costa desértica

• Habitan las áreas indígenas, rurales, pobres

• Tienen tradiciones comunales y están unidos muchos grupos por lazos de parentesco y reciprocidad

• Incluye sectores muy importantes que están vinculados a la economía subterránea e informal, conectada al mundo global, que es 30 % de la economía nacional ( trabajo estacional, minería ilegal, contrabando, narcotráfico, etc)

•

DESCENTRALIZACIÓN CON MAS URBANIZACIÓN

• Separación dinámica Estado-nación de territorios• Urbes mas grandes, mas población y flujos• El campo gestionado desde las Ciudades • Modalidad extendida Ciudades Región medias y

metropolitanas: Gran extensión, con estructura plurinuclear, constituyen un heterogéneo mercado productivo y de trabajo, con instituciones culturales.

• Diversos usos del suelo, y gran conectividad en redes de transporte avanzado y de telecom

CAMBIOS EN LA INTERACCION URBANA

• Los patrones de interacción son cada vez más complejos, de poca interacción cara a cara

• Modificación procesos de trabajo (subcontratación, informalidad, e-oficina, etc). Se trabaja desde cualquier sitio y hora

• Heterogeneidad de divisiones del trabajo en territorios mosaico

• Extensión de la comunicación multimodal. Telefonía móvil+internet móvil. Otros

La Gobernanza de los recursos naturales y los territorios rurales

• Superar el neo enclave que significa despotismo en la privatización corporativa del territorio

• Establecer que la relación de los actores extraterritoriales con los recursos naturales es un asunto publico nacional –local, de Ordenamiento del Territorio

• Una nueva coalición, desde el territorio, en base a la prioridad de la vida, el agua y la biodiversidad , la sostenibilidad, los empleos, el derecho a participar en la renta generada

• la vigencia democrática, con autonomías ,en el marco del Estado Nación Unitario y Descentralizado de los niveles de gobierno subnacionales regionales y municipales

TERRITORIOS RURALES URBANOS

• Nueva ruralidad• La agricultura como rama de la industria

• Recurso natural en capital natural glocal ( minería, hidrocarburos,etc)

• La sostenibilidad ambiental del capital natural

• Territorios discontinuos en mosaicos de geometría escalar flexible y variable

• Poblados urbano rurales• Actividades e ingresos diversificados

• Predominancia de actividades agropecuarias

• Redes rurales urbanas• Poblaciones dispersas en redes sociales

• Centralidades de ciudades intermedias en las redes

• Coaliciones de gestión en red

V. GESTION PUBLICA DEL DESARROLLO TERRITORIAL

Descentralización

Intergubernamental con ciudadanía Integrar la nación en unidad superior,

Reducir asimetrías y desigualdades sociales

y territoriales,

Potenciar desarrollo territorial policéntrico y

competitivo-innovativo

Fortalecer democracia con participación

Mejorar calidad de vida con inclusión social

Institucionalizar gobiernos subnacionales

con autonomías y eficiente gestión pública

descentralizada

Repensar La Gestión del Desarrollo, desde la centralidad

de tres valores públicos, afirmando el Estado mas allá de

la subsidiariedad neoliberal y del estatismo

1. El interés general y la provisión de bienes públicospor parte del Estado en beneficio de toda lasociedad.

2. Visión estratégica concertada, con gestiónestratégica de largo plazo y poder compartido enconsensos nacionales

3. El valor de la política retomando lo público como el

espacio de lo colectivo, de todos los ciudadanos y

no solo del gobierno o del Estado

(Fuente: Cepal, Octubre 2011,Una nueva arquitectura del Estado para el

Desarrollo)

La Gestión Publica Territorial

Estratégica

De la “Nueva Gestión Publica”, basada en mecanismos de mercado en elEstado, y la “Subsidiariedad neoliberal” sin Política, a una Gestión PublicaTerritorial Estratégica

Elementos básicos de Políticas Publicas Reencuentro con el territorio social Representación y participación Pacto fiscal , nuevo contrato social Afirmar lo Publico Político Ciudadano y el Planeamiento Estratégico

Concertado Transformar la administración desde los territorios, para objetivos, con

resultados del desarrollo, profesionalización y control social Gobernanza en áreas prioritarias:

Educación y salud (calidad, cobertura, bono joven); Derechos sociales, Servicios públicos, Protección social ( del

asistencialismo al empleo productivo) Malla de infraestructuras articuladoras (conectividad, movilidad,

logística comodalidad, digital); desarrollo productivo con innovación y capacidades tecnológicas

DIMENSIONES de la GPpRDT

Gestión territorial en Red de Estado

Unitario y Descentralizado, con

equilibrio entre soberanía de la nación y

autonomías subnacionales

Balance Estratégico: imperativos globales,

determinantes nacionales, obstáculos,

oportunidades, y potencialidades (hechos

portadores de futuro)

Resultados para el Desarrollo

Descentralizado, con el territorio como

lugar de las políticas publicas y la cohesión

social

Opciones Estratégicas

Gestión holística en 4 Sistemas Públicos

simultáneos (planeamiento, presupuesto,

monitoreo, evaluación)

Planeamiento país policéntrico: en base a vectores de

sinergias territoriales en la relación de jerarquías de

sistemas urbano-rurales regionales, el agua y la

energía, y la gestión de flujos logísticos en

infraestructuras básicas de transporte y

comunicaciones

Visión Estratégica: Valores, fundamentos

, medios y objetivos

Gestión Publica desde la reforma ciudadana del

Estado

Vía ciudadana de Reforma del

Estado Del Estado Neo liberal neo-patrimonialista, burocrático,

centralista, al Estado democrático, unitario y descentralizado, de ciudadanos y con equilibrio de poderes horizontales y verticales

Mas y Mejor Estado: defensa bien común, interés general

Estado Nación: soberanía, competitividad, pluriculturalidad, Integracion continental Unasur

Modernidad: especialización funcional, diferenciación de funciones (exclusivas, compartidas), transparencia ,publicitación, simplificación administrativa, gobierno electrónico

Democratización: derechos, políticas sociales inclusivas, estado móvil , empoderamiento, coaliciones político sociales

Políticas Públicas desde el territorio

Adecuada relación de Soberanía y Autonomía, para pasarde Estado neoliberal centralista a Estado red soberanoque es filtro en espacio mundial glocal

Niveles: Nacional, Regiones, Municipios, Comunidades,organizaciones sociales, participación directa de losciudadanos.

Los ENIDD en ámbitos de JIC, con proyectos sinérgicosestructurantes.

Relaciones intergubernamentales: las transferencias deben promover mas autonomías,

la mayor inversión local debe incorporar la relación fiscal conla ciudadana,

la mayor gestión pública debe darse con rectoría nacional,sistemas integrados,

afirmación de los niveles de gobierno de las Regiones yMunicipios y sus autonomías

Autonomías, reforma institucional y en

gestión de los Gobiernos Regionales y

Municipales

Autonomía política

Participación/representación/rendición de cuentas

Construcción y fortalecimiento de instituciones

Reforma al sistema de partidos políticos

Elección de autoridades nacionales, regionales y locales

Autonomía Administrativa:

Responsabilidades precisas

competencias concurrentes y exclusivas: diseño de Estado

Sistemas de gestión pública descentralizada

Modelos de gestión para Reforma Institucional

Gobiernos con políticas públicas , no solo servicios;

Cooperación público-privado-social: concertación social;

Eficiencia por resultados sociales;

Sistemas de Gobierno Electrónico.

Territorialidad: pasar de la obra sectorial a sinergias de proyecto de desarrollo e integración

Territorio debe ser orientador de la acción publicaprogramática

Territorio es el fundamento de políticas para superardesigualdades sociales y regionales y fortalecer la cohesiónsocial y la mayor unidad de la nación en el mundoglobalizado

Territorio debe ser Unidad de planeamiento, presupuesto ygestión

Territorio es Base para la integración de políticas públicas

Económicas

Sociales

Ambientales

Territorio es el lugar del Pacto social de concertación

Territorio es el objetivo del Planeamiento descentralizado

Gestiones innovativas del

territorio

Gestiones innovativas en el territorio, que partiendode una Regionalización integral, participativa yconcertada desde la ciudadanía, promueva:

El reimpulso de las Juntas de CoordinaciónInterregional

Las Redes de Gestión Territorial Rural-Urbanas:Democratización y Re-culturización de la GestiónTerritorial

Las Mancomunidades Municipales, como redesasociativas urbanas y rurales.