Embed Size (px)
Citation preview
1
"Integrity without knowledge is weak and useless, and knowledge
without integrity is dangerous and dreadful"
« Η ακεραιότητα χωρίς γνώση είναι αδύναμη και άχρηστη, και γνώση
χωρίς ακεραιότητα είναι επικίνδυνη και τρομακτική»
Samuel Johnson
2
ΠΕΡΙΛΗΨΗ
Η διαφθορά στο δημόσιο τομέα είναι ένα θέμα, το οποίο, όλο και περισσότερο τα
τελευταία χρόνια, απασχολεί την επιστήμη και την πολιτική. Αυτό συμβαίνει επειδή
έγινε εμφανές, ότι η διαφθορά είναι μια παράμετρος ιδιαίτερα σημαντική, που
επηρεάζει τη διακυβέρνηση των κρατών και έχει σημαντικές επιπτώσεις στην πρόοδο
και την ευημερία των λαών.
Ως προς τη διαφθορά τα κύρια ζητήματα που τίθενται και που εξετάζονται στην
παρούσα εργασία είναι:
o Οι μορφές της
o Οι αιτίες
o Οι επιπτώσεις
o Οι τρόποι αντιμετώπισής της
Επίσης εξετάζονται ζητήματα που έχουν σχέση με το ειδικότερο αντικείμενο του
Τμήματος Τοπικής Αυτοδιοίκησης και Περιφερειακής Ανάπτυξης της Εθνικής
Σχολής Δημόσιας Διοίκησης, στα πλαίσια του οποίου εκπονήθηκε. Αυτά είναι:
o Η σχέση της διαφθοράς με την αποκέντρωση
o Η ελληνική εμπειρία
Η μέθοδος που ακολουθήθηκε είναι η συγκριτική εξέταση της σχετικής
βιβλιογραφίας και έρευνας, παράλληλα με τη προσπάθεια συγκέντρωσης ορισμένων
πρωτογενών στοιχείων για την Ελλάδα.
Τα κυριότερα συμπεράσματα που προκύπτουν είναι:
o Οι καταστροφικές επιπτώσεις της διαφθοράς σε πολιτικό, κοινωνικό και
οικονομικό επίπεδο
o Η διαπίστωση ενός σημαντικού αριθμού παραγόντων που ευνοούν την
ανάπτυξη της διαφθοράς αλλά, παράλληλα, η δυσκολία εξακρίβωσης των
ακριβών αιτίων της διαφθοράς σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση.
o Οι εντεινόμενες προσπάθειες αντιμετώπισης του φαινομένου, τόσο από τα
μεμονωμένα κράτη, όσο και από ποικίλους διεθνείς οργανισμούς.
o Ο μάλλον περιοριστικός ρόλος της αποκέντρωσης επί της διαφθοράς.
o Η σημαντική έκταση που έχει εκλάβει η διαφθορά στην ελληνική δημόσια
διοίκηση και η άκαρπη αναζήτηση λύσεων.
ΛΕΞΕΙΣ – ΚΛΕΙΔΙΑ
Διαφθορά, δημόσιος τομέας, δημόσια διοίκηση, δωροδοκία
3
SUMMARY
Corruption in the public sector has became a scientific and policy issue lately, due to
realization of its importance on governance and development.
The main issues relating to corruption examined in this paper are:
o Its form
o Its causes
o Its consequences
o Anticorruption efforts
Furthermore, we examine issues relating to the subject of the Department of Local
Government and Regional Development of the (Greek) National School of Public
Administration, in which this paper serves as final dissertation. These are:
o The relation between corruption and decentralization
o The Greek experience
Our method includes comparative examination of the relative bibliography and
research and efforts to gather some original facts about Greece.
The main conclusions are:
o The destructive consequences of corruption from political, social and
economic point of view.
o The finding of numerous causes of corruption and the ascertainment that it is
difficult to define the exact causes of corruption in every case.
o The mounting efforts of the individual states and the international community
against corruption.
o The possible negative correlation between corruption and decentralization.
o The wide spread of the phenomenon in the Greek public administration and
the fruitless anticorruption efforts.
KEYWORDS
Corruption, public sector, public administration, bribery
4
ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ
1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ.................................................................................................
2. ΟΡΙΣΜΟΙ – ΜΟΡΦΟΛΟΓΙΑ- ΜΕΤΡΗΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ
2.1 Ορισμοί – μορφολογία της διαφθοράς..................................................
2.2 Η μέτρηση της διαφθοράς......................................................................
3. ΑΙΤΙΕΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ
3.1 «Έγκλημα – τιμωρία»...........................................................................
3.2 Το μοντέλο «εντολέα – εντολοδόχου».................................................
3.3 Σύνθεση................................................................................................
3.4 Η άποψη των Friedman........................................................................
4. ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ
4.1 Οι οικονομικές συνέπειες της διαφθοράς............................................
4.1.1 Ορισμοί (Ανάπτυξη – Μεγέθυνση – Επενδύσεις).....................
4.1.2 Αναφερόμενες θετικές επιπτώσεις της διαφθοράς και αντίλογος
4.1.3 Αρνητικές επιπτώσεις της διαφθοράς
4.1.3.1 Στις εγχώριες επενδύσεις
4.1.3.2 Στις άμεσες ξένες επενδύσεις...............................................
4.1.3.3 Στην οικονομική ανάπτυξη...................................................
4.1.3.4 Στο μέγεθος και τη σύνθεση των δημοσίων δαπανών.........
4.1.3.5 Στη φτώχεια και άλλες επιπτώσεις......................................
4.2 Οι πολιτικές επιπτώσεις........................................................................
5. Η ΑΝΤΙΜΕΤΩΠΙΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ
5.1 Γενικά....................................................................................................
5.1.1 Μείωση του κράτους...................................................................
5.1.2 Δημοκρατία – Τύπος – Δραστηριοποίηση των πολιτών.............
5.1.3 Ποινικοποίηση – Έλεγχος...........................................................
5.1.4 Πρόσληψη – προαγωγή – αποδοχές δημοσίων υπαλλήλων.......
5.1.5 Διεθνής επιρροή..........................................................................
σελ.
1
σελ.
3
σελ.
3
σελ.
6
σελ.
7
σελ.
7
σελ.
8
σελ.
8
σελ.
11
σελ.
13
σελ.
13
σελ.
13
σελ.
15
σελ.
5
5.1.6 Πρακτικές του ιδιωτικού τομέα..................................................
5.1.7 Κοινωνική και διοικητική κουλτούρα........................................
5.1.8 Άλλοι τρόποι καταπολέμησης της διαφθοράς............................
5.2 Οι διεθνείς οργανισμοί στη μάχη κατά της διαφθοράς.........................
5.2.1 ΟΟΣΑ..........................................................................................
5.2.2 Συμβούλιο της Ευρώπης.............................................................
5.2.3 Ευρωπαϊκή Ένωση......................................................................
5.2.4 Παγκόσμια Τράπεζα....................................................................
5.2.5 Διεθνές Νομισματικό Ταμείο......................................................
5.2.6 G7................................................................................................
5.2.7 Διεθνές Εμπορικό Επιμελητήριο................................................
5.2.8 Η σύμβαση κατά της διαφθοράς του Οργανισμού Αμερικανικών
Κρατών................................................................
5.2.9 Συνεργασίες μεταξύ διεθνών οργανισμών..................................
5.2.10 Μη κυβερνητικές διεθνείς οργανώσεις.......................................
5.2.10.1 Διεθνής Διαφάνεια.........................................................
5.2.10.2 PTF.................................................................................
5.2.11 Άλλες διεθνείς πρωτοβουλίες......................................................
5.3 Η αντιμετώπιση της διαφθοράς σε άλλες χώρες...................................
5.3.1 Ιταλία...........................................................................................
5.3.2 Αυστρία........................................................................................
5.3.3 Πορτογαλία..................................................................................
5.3.4 Γερμανία......................................................................................
5.3.5 Ιρλανδία.......................................................................................
5.3.6 Γαλλία.........................................................................................
5.3.7 Ισπανία........................................................................................
5.3.8 Ολλανδία.....................................................................................
5.3.9 Τυνησία.......................................................................................
5.3.10 Χονγκ – Κονγκ............................................................................
5.3.11 Ηνωμένες Πολιτείες Αμερικής...................................................
6. ΔΙΑΦΘΟΡΑ ΚΑΙ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗ
6.1 Αύξηση της διαφθοράς σε περιβάλλον αποκέντρωσης........................
16
σελ.
16
σελ.
17
σελ.
17
σελ.
17
σελ.
18
σελ.
19
σελ.
21
σελ.
21
σελ.
21
σελ.
23
σελ.
24
σελ.
24
σελ.
25
σελ.
26
σελ.
27
σελ.
6
6.2 Η αποκέντρωση οδηγεί σε μείωση της διαφθοράς...............................
6.3 Η αντιμετώπιση της διαφθοράς σε τοπικό επίπεδο και η συμμετοχή της
κοινωνίας των πολιτών....................................................................
6.4 Εργαλεία καταπολέμησης της διαφθοράς σε τοπικό επίπεδο και
παραδείγματα εφαρμογής......................................................................
6.4.1 Εργαλεία......................................................................................
6.4.2 Παραδείγματα.............................................................................
7. Η ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΕΜΠΕΙΡΙΑ........................................................................
7.1 Η υπάρχουσα κατάσταση.....................................................................
7.1.1 Διεθνείς Οργανισμοί..................................................................
7.1.2 Κοινή γνώμη..............................................................................
7.1.3 Η επίσημη καταγραφή...............................................................
7.2 Μορφές διαφθοράς στην Ελλάδα.........................................................
7.3 Αιτίες διαφθοράς στην Ελλάδα.............................................................
7.4 Συνέπειες της διαφθοράς στην Ελλάδα.................................................
7.5 Η αντιμετώπιση της διαφθοράς στην Ελλάδα.......................................
7.5.1 Το Συνταγματικό πλαίσιο...........................................................
7.5.2 Η ποινική καταστολή – Ο Ποινικός Κώδικας ειδικότερα..........
7.5.3 Τα ειδικότερα νομοθετήματα.....................................................
7.5.4 Τα διοικητικά μέτρα κατά της διαφθοράς..................................
7.5.4.1 Ο Συνήγορος του Πολίτη.....................................................
7.5.4.2 Το Σώμα Επιθεωρητών – Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης..
7.5.4.3 Η Οικονομική Επιθεώρηση.................................................
7.5.4.4 Υπηρεσίες Επιθεωρήσεων Λοιπών Υπουργείων.................
8. ΕΠΙΛΟΓΟΣ - ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ
ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ
ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ
28
σελ.
28
σελ.
28
σελ.
31
σελ.
34
σελ.
36
σελ.
37
σελ.
38
σελ.
38
σελ.
38
σελ.
39
σελ.
39
σελ.
39
σελ.
41
σελ.
42
σελ.
43
σελ.
7
43
σελ.
44
σελ.
45
σελ.
45
σελ.
45
σελ.
46
σελ.
47
σελ.
47
σελ.
48
σελ.
48
σελ.
50
σελ.
52
σελ.
53
σελ.
55
σελ.
58
8
σελ.
61
σελ.
61
σελ.
61
σελ.
63
σελ.
63
σελ.
63
σελ.
63
σελ.
66
σελ.
68
σελ.
69
σελ.
71
σελ.
72
σελ.
72
σελ.
72
σελ.
73
σελ.
74
9
σελ.
74
σελ.
75
σελ.
75
σελ.
75
σελ.
77
10
1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ
Η διαφθορά στο δημόσιο τομέα είναι ένα φαινόμενο παγκόσμιο και διαχρονικό.
Απαντάται, σε μικρότερο ή μεγαλύτερο βαθμό, σε όλα τα κράτη της γης και σε όλες
τις ιστορικές περιόδους. Επιπλέον, εμφανίζεται σε κάθε είδους καθεστώτα,
μοναρχικά, ολοκληρωτικά, δημοκρατικά.
Η συζήτηση για τη διαφθορά έχει αναζωπυρωθεί τα τελευταία χρόνια και
παρουσιάζεται ένα γενικότερο ενδιαφέρον από τους επιστήμονες για την οριοθέτηση
της διαφθοράς, τη διαπίστωση των μορφών με τις οποίες εκδηλώνεται αλλά κυρίως
τις αιτίες και τις συνέπειες που αυτή έχει στην πολιτική, οικονομική και κοινωνική
κατάσταση των λαών. Ελπίζεται δε, ότι η μελέτη των ανωτέρω θα οδηγήσει και στην
εξεύρεση μέτρων που, με την ύπαρξη και της ανάλογης πολιτικής βούλησης, θα
οδηγήσουν σε περιορισμό της διαφθοράς.
Το αυξημένο ενδιαφέρον των επιστημόνων για τη μελέτη της διαφθοράς προκαλείται
βασικά από τη διαπίστωση ότι αυτή δεν είναι ένα περιθωριακό εγκληματικό
φαινόμενο, αλλά πρόκειται για μια παράμετρος που παίζει σημαντικό ρόλο στα
ζητήματα διακυβέρνησης. Αυτό γίνεται αντιληπτό εν πρώτοις, από τους ίδιους τους
πολιτικούς, οι οποίοι συναντούν εμπόδια στην λήψη και εφαρμογή ορισμένων
αποφάσεων, εξαιτίας οργανωμένων ή ανοργάνωτων παράνομων συμφερόντων. Πολύ
περισσότερο όμως γίνεται αντιληπτό από τους πολίτες, οι οποίοι αγγίζονται από τις
συνέπειες τις διαφθοράς μέσω των επιπτώσεών της στην ποιότητα των υπηρεσιών
που απολαμβάνουν. Επίσης, το αντιλαμβάνονται σε κάθε προσπάθεια
δραστηριοποίησής τους, επιχειρηματικής κυρίως, σε τομείς που η διαφθορά έχει
διαβρώσει τα κρατικά όργανα.
Παρατηρούμε λοιπόν, ότι η διόγκωση της επιστημονικής έρευνας συμβαδίζει σ’ αυτή
την περίπτωση με μια αυξημένη κοινωνική δραστηριοποίηση, η οποία εκδηλώνεται
είτε ως ίδρυση και συμμετοχή οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών ενάντια στη
διαφθορά, είτε ως πολιτική συμπεριφορά κατά τις εκλογές.
Το φαινόμενο της παράλληλης πορείας επιστημονικής έρευνας – κοινωνικής
δραστηριοποίησης επιβεβαιώνεται και στη χώρα μας, όπου η επιστημονική έρευνα
βρίσκεται ουσιαστικά ακόμη στα σπάργανα σ’ αυτό τον τομέα, ενώ και η κοινωνική
αντίδραση εξαντλείται σε διαπιστώσεις. Από αυτή την άποψη, θα πρέπει τα επόμενα
χρόνια να αναμένουμε μια αύξηση του σχετικού επιστημονικού ενδιαφέροντος αλλά
και της κοινωνικής δράσης πάνω σ’ αυτό το ζήτημα.
11
Αντικείμενο αυτής της εργασίας θα είναι ακριβώς μια επισκόπηση των μελετών
σχετικά με τη μορφολογία, τις αιτίες, τις συνέπειες και τα μέσα καταπολέμησης της
διαφθοράς σε παγκόσμιο επίπεδο. Επιπλέον, γίνεται μια προσπάθεια διερεύνησης
των σχέσεων διαφθοράς – αποκέντρωσης και γενικότερα του φαινομένου σε τοπικό
επίπεδο. Τέλος, υπό το φως των παραπάνω, περιγράφεται σε αδρές γραμμές η
ελληνική εμπειρία.
12
2. ΟΡΙΣΜΟΙ – ΜΟΡΦΟΛΟΓΙΑ - ΜΕΤΡΗΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ
2.1 Ορισμοί – μορφολογία της διαφθοράς
Σύμφωνα με την Παγκόσμια Τράπεζα, διαφθορά είναι κατάχρηση της δημόσιας
εξουσίας για την πραγματοποίηση ιδιωτικού οφέλους1. Όπως γίνεται κατανοητό, ο
ορισμός αυτός αναφέρεται κυρίως στη διαφθορά των δημοσίων λειτουργών και
υπαλλήλων και κατ’ επέκταση την πολιτική διαφθορά, η οποία σχεδόν πάντα έχει ως
συνέπεια και τη διαφθορά των κρατικών λειτουργών, ενώ δεν μας απασχολεί η
διαφθορά στα πλαίσια του ιδιωτικού τομέα. Έχουν διατυπωθεί κι άλλοι ορισμοί, οι
οποίοι όμως εντάσσονται όλοι στα πλαίσια του αναφερθέντος, ο οποίος και με
λακωνικό τρόπο περικλείει κάθε ειδικότερη περίπτωση.
Τώρα ως προς το ζήτημα του ποιός είναι ο δημόσιος λειτουργός ή υπάλληλος, επίσης
έχουν διατυπωθεί πολλοί ορισμοί, με μικρότερες ή μεγαλύτερες διαφοροποιήσεις. Η
βασικότερη είναι η διάκριση ανάλογα με το λειτουργικό ή το τυπικό κριτήριο.
Ορισμένοι δηλαδή υποστηρίζουν ότι θέση δημόσιου λειτουργού επέχει ο
οποιοσδήποτε έχει αναλάβει θέση, υπηρεσία ή λειτουργία δημόσιας ευθύνης. Προς
αυτό το λειτουργικό κριτήριο τείνει το Συμβούλιο της Ευρώπης. Σύμφωνα δε με το
τυπικό κριτήριο, που ακολουθεί όπως φαίνεται ο ΟΟΣΑ, δημόσιος λειτουργός είναι
κάθε πρόσωπο που έχει μια θέση στη νομοθετική, διοικητική ή δικαστική εξουσία,
είτε έχει διοριστεί είτε εκλεγεί. Οι ειδικότερες αναλύσεις σχετικά με την έννοια του
υπαλλήλου, που έχουν αναπτυχθεί κυρίως στα πλαίσια του ποινικού δικαίου, δεν θα
μας απασχολήσουν εδώ.
Υπάρχουν αρκετές διακρίσεις τις διαφθοράς ανάλογα με το επίπεδο στο οποίο
εμφανίζεται, την έκτασή της, τα υποκείμενά της, την οργάνωσή της, και το
αντικείμενό της.
Σύμφωνα με τα παραπάνω η διαφθορά περιλαμβάνει δωροδοκία2 και εκβιαστική
απόσπαση χρημάτων, οι οποίες απαιτούν τουλάχιστον την ανάμειξη δύο πλευρών
αλλά και άλλους τύπους κατάχρησης αρμοδιότητας που ένας δημόσιος αξιωματούχος
μπορεί να πραγματοποιήσει μόνος του, όπως απάτη και υπεξαίρεση δημοσίου
χρήματος ή αγαθών.
1 World Bank, “Helping Countries Combat Corruption: The Role of the World Bank”, 1997
2 Στην καθομιλουμένη το μέσο της δωροδοκίας (συνήθως χρήμα) αναφέρεται ως «μίζα» στην Ελλάδα,
«dash» (ξεπέταγμα, εφόρμηση) στη Δυτική Αφρική, «grease» (γράσο) στις ΗΠΑ, «graft» (ουσιαστικά
σημαίνει «μπόλιασμα») στη Νέα Ζηλανδία, «la bustarella» (το φακελλάκι) στην Ιταλία.
13
Ειδικότερα σχετικά με το αντικείμενο μπορούμε λοιπόν να διαπιστώσουμε ότι η
διαφθορά παρουσιάζεται στις ακόλουθες δημόσιες δράσεις3:
o Δημόσιες προμήθειες και έργα: Η διαφθορά μπορεί να επηρεάσει την
επιλογή των προμηθευτών του δημοσίου αλλά και τους όρους
πραγματοποίησης των συμβάσεων, προς όφελος προφανώς του ιδιώτη.
o Δημόσια οφέλη και προνόμια: Ως οφέλη εννοούμε και τα χρηματικά
(επιδόματα, επιδοτήσεις) αλλά και σε άλλες μορφές, όπως οι εργατικές
κατοικίες, πρόσβαση στην εκπαίδευση, συμμετοχή σε δημόσιες εταιρίες που
ιδιωτικοποιούνται. Εδώ υπάγεται και η εξασφάλιση του δικαιώματος
μονοπωλίου ορισμένου αγαθού ή υπηρεσίας καθώς και η κατά προτεραιότητα
εξέταση ορισμένων υποθέσεων σε βάρος άλλων.
o Δημόσια έσοδα: Μορφές διαφθοράς μπορούν να χρησιμοποιηθούν
προκειμένου να μειωθεί το ποσό του φόρου που πρέπει να πληρωθεί ή ακόμα
και να μην βεβαιωθεί καθόλου φόρος.
o Νομοθεσία και κανονιστική λειτουργία: Διαφθορά μπορεί να εμφανιστεί και
στο υψηλό επίπεδο της νομοθετικής λειτουργίας είτε και στους κανόνες
εφαρμογής που εκδίδει η διοίκηση, προκειμένου να ευνοηθούν άτομα ή
ομάδες ατόμων.
Ανάλογα με το τρόπο οργάνωσης της διαφθοράς μπορούμε να διακρίνουμε τις
ακόλουθες περιπτώσεις4:
o Διαφθορά που ενσωματώνει κλοπή και διαφθορά χωρίς κλοπή. Στη
δεύτερη περίπτωση π.χ. ο δημόσιος υπάλληλος που είναι επιφορτισμένος με
την έκδοση διαβατηρίων, λαμβάνει από τον ενδιαφερόμενο το νόμιμα
ορισμένο παράβολο, το οποίο αποδίδει κανονικά ως δημόσιο έσοδο, επιπλέον
όμως απαιτεί και ένα ποσό για τον ίδιο, προκειμένου να εκδώσει το
διαβατήριο. Στην πρώτη περίπτωση, ο υπάλληλος παρακρατεί ολόκληρο το
παράβολο, χωρίς να αποδίδει τίποτα στο κράτος.
o Διαφθορά συγκεντρωτική και χαοτική. Στην πρώτη περίπτωση, η οποία
απαντάται κυρίως σε ολοκληρωτικά καθεστώτα, η διαφθορά είναι ημι-
επίσημη, με την έννοια ότι υπάρχουν συγκεκριμένα κανάλια που κατευθύνουν
την ροή των πληροφοριών και των χρημάτων προς το καθεστώς, προκειμένου
να επιτευχθούν τα ζητούμενα αποτελέσματα. Στην δεύτερη περίπτωση, η
3 Gray and Kaufmann, p. 7,8
4 Shleifer and Vishny, p. 601
14
οποία και είναι συνηθισμένη σε αδύναμες κρατικές οντότητες ή σε περιόδους
αναταραχής, μεταβατικές ή διάλυσης, η διαφθορά επεκτείνεται σε διάφορα
επίπεδα της διοίκησης, τα οποία ενεργούν ανεξέλεγκτα το ένα από το άλλο.
Χαρακτηριστικό παράδειγμα, το οποίο κάνει και ιδιαίτερη έντονη την
αντίθεση των δύο μορφών διαφθοράς, είναι η κομμουνιστική Σοβιετική
Ένωση στην πρώτη περίπτωση και η σημερινή Ρωσία στη δεύτερη.
Ανάλογα με το επίπεδο στο οποίο απαντάται η διαφθορά, έχουν αναφερθεί οι
ακόλουθες διακρίσεις:
o «Υψηλή» διαφθορά, η οποία αφορά κυρίως τη νομοθετική και κανονιστική
λειτουργία και «χαμηλή» διαφθορά, αυτή η οποία και συναντάται συχνότερα
και είναι εμφανέστερη στην καθημερινή ζωή, όπως π.χ. η διαφθορά
αστυνομικών, υπαλλήλων κτλ.
o Σχετική είναι και η διάκριση ανάμεσα στην «κρατική αιχμαλωσία», την
«διοικητική διαφθορά» και την «επιρροή»5. «Κρατική αιχμαλωσία» ή
«κατευθυνόμενο κράτος» χαρακτηρίζεται η κατάσταση κατά την οποία
ισχυρά οικονομικά συμφέροντα επηρεάζουν και καθοδηγούν τους κανόνες
του παιχνιδιού χρησιμοποιώντας δωροδοκίες και παράνομες συνεισφορές σε
κυβερνητικούς αξιωματούχους και πολιτικούς ή πολιτικά κόμματα.
«Επιρροή» υπάρχει όταν έχουμε μεν διαμόρφωση του νομοθετικού ή
κανονιστικού πλαισίου, αλλά χωρίς την προσφυγή σε παράνομες
χρηματοδοτήσεις ή δωροδοκίες. Είναι φανερό ότι αυτή η περίπτωση έχει
άμεση σχέση με την «ευνοϊκή ή προνομιακή αντιμετώπιση»6 προσώπων ή
καταστάσεων, η οποία βρίσκεται στα όρια μεταξύ διαφθοράς και απλώς
ανήθικης συμπεριφοράς. Τέλος, «διοικητική διαφθορά» είναι η
προαναφερθείσα ως «χαμηλή διαφθορά».
Ένας όρος ακόμη που απαντάται στη σχετική αγγλόφωνη βιβλιογραφία είναι ο
«speed money»7. Αναφέρεται σε χρηματικές παροχές που προσφέρονται σε
υπαλλήλους προκειμένου να επιταχύνουν τις γραφειοκρατικές διαδικασίες. Ως
παράδειγμα μπορούμε να αναφέρουμε την δωροδοκία υπαλλήλου του
υποθηκοφυλακείου, προκειμένου να εκδώσει τα αιτούμενα πιστοποιητικά κατά
προτεραιότητα (εκτός σειράς).
5 Hellman, Jones and Kaufmann, p. 2. Οι αντίστοιχοι αγγλικοί όροι είναι «state capture»,
«administrative corruption», «influence». 6 «Favoritism»
7 Στα ελληνικά αντίστοιχος είναι ο όρος «γρηγορόσημο».
15
2.2 Η μέτρηση της διαφθοράς
Η διαφθορά από τη φύση της είναι ένα μέγεθος το οποίο δύσκολα ποσοτικοποιείται.
Οι μετρήσεις που είναι διεθνώς αποδεκτές, βασίζονται σε έρευνες ειδικών, οι οποίες
συνήθως εξετάζουν την άποψη των επιχειρήσεων που είναι εγκατεστημένες σε κάθε
χώρα, αλλά περιλαμβάνουν και κάθε άλλη πηγή πληροφοριών, αφού πρώτα γίνουν οι
απαραίτητες διασταυρώσεις για την εξασφάλιση της αξιοπιστίας των αποτελεσμάτων.
Οι μετρήσεις προέρχονται κυρίως από ιδιωτικές επιχειρήσεις που είτε τις
χρησιμοποιούν για δικό τους όφελος, είτε και τις πωλούν σε ενδιαφερόμενους.
Επίσης έχουμε αρκετές έρευνες από ενώσεις επιχειρήσεων, μή κυβερνητικές
οργανώσεις και πανεπιστημιακά ιδρύματα.
Οι πιο γνωστοί δείκτες διαφθοράς είναι:
o Business International Index (BI, Δείκτης Διεθνών Επιχειρήσεων), που
εκδίδεται από την Economist Intelligence Unit (Μονάδα Πληροφοριών του
περιοδικού Economist).
o International Country Risk Guide Index, (ICRG, Δείκτης Διεθνούς Οδηγού
Επιχειρηματικού Κινδύνου)
o Global Competitiveness Report Index (GCR Δείκτης Παγκόσμιας Έκθεσης
Ανταγωνιστικότητας)
o Corruption Perception Index.(CPI, Δείκτης Αντίληψης Διαφθοράς) της
Διεθνούς Διαφάνειας
16
3. ΑΙΤΙΕΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ
Η ανάλυση των αιτιών της διαφθοράς βασίζεται σε δύο θεωρητικά μοντέλα, αυτό του
«εγκλήματος – τιμωρίας» κα αυτό του «εντολέα - εντολοδόχου8». Υπάρχει ακόμη
μια σύνθεση αυτών στην οποία θα εντάξουμε και τις μερικότερες αιτίες, ενώ θα
παρουσιαστεί και μια ιδιαίτερη άποψη πάνω στο ζήτημα που προέρχεται από το
Milton Friedman.
3.1 «Έγκλημα – τιμωρία»
Το πρώτο9 μοντέλο επικεντρώνεται σ’ ένα άτομο το οποίο συγκρίνει τις
αναμενόμενες ωφέλειες της νόμιμης και της παράνομης συμπεριφοράς, με τη δεύτερη
να συνεπάγεται ασφαλώς την πιθανότητα της σύλληψης και τιμωρίας. Προκειμένου
το άτομο να επιλέξει την παράνομη συμπεριφορά, θα πρέπει αυτή να ενέχει
πιθανότητα οφέλους που να υπερβαίνει την πιθανότητα της σύλληψης ή τιμωρίας.
Στην περίπτωση του δημόσιου τομέα τα οφέλη από τη νόμιμη δραστηριότητα είναι ο
μισθός του δημοσίου υπαλλήλου, η προαγωγή και η σύνταξη. Τα παράνομα οφέλη
είναι μια συνάρτηση μεταβλητών που αφορούν το μέγεθος του δημόσιου τομέα και
το φάσμα ανάμειξής του στην αγορά. Όσο μεγαλύτερα είναι αυτά, τόσο
περισσότερες ευκαιρίες για διαφθορά παρουσιάζονται. Αφού η διαφθορά είναι «η
πώληση» δημόσιων αγαθών από ιδιώτες αξιωματούχους, μεγαλύτερη έκταση του
δημόσιου τομέα συνεπάγεται και ευκαιρία εκποίησης περισσότερων αγαθών. Στο
μοντέλο αυτό, την σύλληψη και τιμωρία και τον έλεγχο γενικότερα, υπηρετούν
θεσμοί όπως η λογοδοσία, η δικαιοσύνη, ορισμένοι πολιτικοί θεσμοί αλλά και η
κοινωνία των πολιτών.
Το μοντέλο αυτό προβλέπει με ακρίβεια την ανάπτυξη εκτεταμένης διαφθοράς στα
αναπτυσσόμενα κράτη. Σ’ αυτά, το κίνητρο του κέρδους πρόσθετου εισοδήματος
είναι συνήθως πολύ ισχυρό εξαιτίας της φτώχιας και των χαμηλών μισθών.
Επιπλέον, η έλλειψη θεσμοθετημένων οργανισμών μείωσης των κινδύνων (από
ασθένεια, ατύχημα, ανεργία) μεγιστοποιούν αυτό το κίνητρο. Ταυτόχρονα, υπάρχει
συνήθως έλλειψη ή αδυναμία των ελεγκτικών μηχανισμών και θεσμών είτε σε
νομοθετικό είτε σε οργανωτικό επίπεδο.
8 «principal – agent»
9 Becker, 1968
17
3.2 Το μοντέλο «εντολέα - εντολοδόχου10
»
Το μοντέλο αυτό βλέπει τη διαφθορά σαν ένα πρόβλημα ελλιπούς πληροφορίας του
«εντολέα» που αποτυγχάνει να ελέγξει τον «εντολοδόχο». Στο πλαίσιο αυτό, οι
πολίτες που εκλέγουν ένα πολιτικό θεωρούνται «εντολείς» και ο πολιτικός ο
«εντολοδόχος», ή τα ανώτερα κυβερνητικά κλιμάκια ο «εντολέας» και οι κατώτεροι
υπάλληλοι οι «εντολοδόχοι».
Στο μοντέλο αυτό, το μονοπώλιο της εξουσίας και η διακριτική ευχέρεια που
απολαμβάνουν στην άσκηση αυτής της εξουσίας οι πολιτικοί ή οι υπάλληλοι,
δημιουργούν ένα τείχος ανάμεσα στον «εντολέα» και στον «εντολοδόχο». Το
μοντέλο αυτό τονίζει τη σημασία του ελέγχου της εξουσίας και του οριζόντιου
ανταγωνισμού στα πλαίσια της κυβέρνησης σαν αντίδοτο της διαφθοράς
3.3 Σύνθεση
Οι Gurgur και Shah (2000) επιχειρούν μια ενοποίηση των δύο μοντέλων,
ισχυριζόμενοι ότι οι διαφορές τους είναι μικρές. Κατ’ αυτούς, και στα δύο μοντέλα η
διαφθορά θεωρείται ως μια συνάρτηση δύο βασικών ομάδων μεταβλητών: Ευκαιρίες
για διαφθορά και ελεγκτική δύναμη των θεσμών από την άλλη. Η πρώτη ομάδα
μεταβλητών περιλαμβάνει το μέγεθος του δημόσιου τομέα και την έκταση της
κρατικής ανάμειξης στην οικονομία, τους μισθούς των δημοσίων υπαλλήλων. Η
δεύτερη ομάδα ενσωματώνει θεσμούς όπως οι εσωτερικοί ελεγκτικοί μηχανισμοί των
υπηρεσιών, η δικαιοσύνη, οι πολιτικοί θεσμοί και η κοινωνία των πολιτών. Στη
συνέχεια θα παρουσιαστούν εν συντομία αυτές οι ειδικότερες αιτίες, για τις οποίες θα
υπάρξει ευρύτερη ανάλυση στο τμήμα που αφορά την αντιμετώπιση της διαφθοράς.
Το σύνολο όμως αυτών των μεταβλητών δεν εξηγεί, σύμφωνα με τους Gurgur και
Shah, πάντα την ανάπτυξη της διαφθοράς. Χαρακτηριστικά αναφέρουν ότι δεν
εξηγείται η διεφθαρμένη συμπεριφορά από άτομα που ήδη διαθέτουν άφθονα υλικά
αγαθά. Επίσης, δεν πρέπει να ξεχνάμε ότι όχι μόνο οι πολιτικοί ή ο δημόσιος τομέας
(εντολοδόχοι) αλλά και η κοινωνία (εντολέας) παρουσιάζει διαφθορά. Το κενό αυτό
καλύπτεται αν προστεθεί η μεταβλητή της κουλτούρας, η οποία επίσης αναλύεται στη
συνεχεία:
o Έκταση δημόσιου τομέα – κρατικός παρεμβατισμός. Σύμφωνα με την
ανάλυση που προηγήθηκε όσο πολλαπλασιάζονται οι ευκαιρίες για διαφθορά,
τόσο αυτή θα αυξάνεται. Οι ευκαιρίες δε πολλαπλασιάζονται, όταν ο
10
Rose-Ackerman, 1978
18
δημόσιος τομέας και η κρατική παρέμβαση σε μια οικονομία είναι μεγάλος.
Επίσης όταν η δραστηριοποίηση του κράτους ακόμη και σε τομείς απολύτως
αναγκαίους για την ύπαρξή του, όπως η φορολογία, γίνεται κατά τρόπο άδικο
ή ιδιαίτερα επιβαρυντικό11
.
o Πρόσληψη, προαγωγή και αποζημίωση των δημοσίων υπαλλήλων. Όπως
αναφέρθηκε ήδη, τα νόμιμα οφέλη του υπαλλήλου από την εργασία του είναι
ο μισθός, η προαγωγή και η σύνταξη. Από τη στιγμή που σύμφωνα με την
θεωρία «εγκλήματος – τιμωρίας» ο δημόσιος υπάλληλος συγκρίνει τα οφέλη
της νόμιμης συμπεριφοράς μ’ αυτά της παράνομης, η διαφθορά θα αυξάνεται
αν τα πρώτα δεν είναι ικανά να εξασφαλίσουν μια αξιοπρεπή διαβίωση.
o Εσωτερικοί μηχανισμοί ελέγχου. Όπου αυτοί δεν υπάρχουν ή
αντικαθίστανται από άλλους ανεπίσημους θεσμούς, όπως από το πελατειακό
σύστημα, μειώνεται ο αποτρεπτικός κίνδυνος της σύλληψης και τιμωρίας.
o Δικαιοσύνη. Το ίδιο ισχύει και για τη δικαιοσύνη, η οποία και είναι η βασικά
υπεύθυνη για τον κολασμό πράξεων διαφθοράς. Βέβαια το πρόβλημα σ’ αυτή
την περίπτωση είναι ότι ο τρόπος λειτουργίας της ποινικής κυρίως
δικαιοσύνης, με τις καθυστερήσεις που συνεπάγεται η προστασία του
κατηγορουμένου, καθιστά ουτοπική την προσδοκία ότι μπορεί από μόνη της
να δώσει λύσεις.
o Πολιτικοί θεσμοί. Η καταψήφιση αποτελεί για τον πολιτικό μορφή κύρωσης.
Κατά συνέπεια, η ύπαρξη δημοκρατίας, με τη δυνατότητα εναλλαγής στην
εξουσία, αποτελεί από μόνη της παράγοντα που επηρεάζει την έκταση της
διαφθοράς. Όμως, όσο πιο αδύναμος είναι ο έλεγχος της κυβέρνησης από το
κοινοβούλιο, τόσο μειώνεται ο κίνδυνος αποκάλυψης και κατά συνέπεια
αυξάνεται η διαφθορά. Το πρόβλημα γίνεται ιδιαίτερα έντονο όταν το
κοινοβούλιο ελέγχεται από το κόμμα που ελέγχει και την εκτελεστική
εξουσία.
11
Ειδικότερα για το φορολογικό σύστημα, θα πρέπει να σημειωθεί ότι αποτελεί σημαντική πηγή
διαφθοράς σύμφωνα με τις έρευνες, όταν συνδυάζει:
o Μεγάλη διακριτική ευχέρεια των υπαλλήλων στον υπολογισμό του φόρου
o Πολυνομία και πολυπλοκότητα
o Υψηλούς φορολογικούς συντελεστές
o Κλιμάκωση των φορολογικών συντελεστών που να εκλαμβάνεται ως άδικη
Ο συνδυασμός αυτών των παραγόντων δημιουργεί ιδανικές συνθήκες για την ανάπτυξη της διαφθοράς,
αφού από τη μια πλευρά οι υπάλληλοι έχουν την ευχέρεια να εκφεύγουν, νομιμοφανώς, του ελέγχου,
ενώ από την άλλη οι πολίτες αισθάνονται δικαιολογημένοι να προσπαθούν να φοροδιαφύγουν ή να
φοροαποφύγουν. Ένα τέτοιο φορολογικό σύστημα δημιουργεί προσφορά και ζήτηση διαφθοράς.
19
o Κοινωνία των πολιτών. Όπως είδαμε, ρόλος της κοινωνίας των πολιτών
εντάσσεται από συστηματική άποψη στους μηχανισμούς της αποτροπής. Μια
κοινωνία των πολιτών υποανάπτυκτη σημαίνει μικρότερο κίνδυνο
αποκάλυψης της διαφθοράς και τιμωρίας των υπευθύνων. Οι ανεπίσημοι
θεσμοί της κοινωνίας των πολιτών χαρακτηρίζονται από ιδιότητες όπως η
ανεξαρτησία και η ευελιξία, οι οποίες δεν συναντώνται πάντα στους
επίσημους κρατικούς θεσμούς.
o Κουλτούρα. Η κουλτούρα μπορεί να αναφέρεται καταρχήν στη
γραφειοκρατική κουλτούρα. Σε ορισμένα κράτη η γραφειοκρατία
παραδοσιακά είναι χωρισμένη από την κοινωνία σε τέτοιο βαθμό, που η ίδια η
κρατική μηχανή ανάγονται σε αυτοσκοπό κι όχι σε όργανο εξυπηρέτησης των
λαϊκών συμφερόντων. Αυτή η κληρονομιά είναι ιδιαίτερα έντονη σε κράτη με
παρελθόν αποικιοκρατίας όπως η Ινδία, το Πακιστάν, η Κένυα.
Μια άλλη όψη της κουλτούρας που επηρεάζει τη διαφθορά είναι το πώς
αντιλαμβάνονται οι πολίτες το ρόλο της κυβέρνησης. Ορισμένες κοινωνίες
επιθυμούν περισσότερο επεμβατικές κυβερνήσεις, ενώ άλλες αντιστέκονται
σθεναρά σε κάθε προσπάθεια επέκτασης του κράτους. Ορισμένες έρευνες12
δείχνουν ότι όπου επικρατούν «ιεραρχικές» θρησκείες (Καθολικισμός,
Ορθοδοξία), η απόδοση της κρατικής μηχανής είναι μειωμένη. Σύμφωνα με
τους ερευνητές, αυτό γίνεται επειδή σ’ αυτές τις κοινωνίες η κρατική μηχανή
δεν χρειάζεται να δικαιολογεί την ύπαρξή της σαν παροχέα υπηρεσιών. Το
ίδιο φαινόμενο, με διαφορετική αιτία, παρατηρείται και στα Ισλαμικά
καθεστώτα. Εκεί είναι η μοιρολατρία που εξαλείφει τον πολιτικό ακτιβισμό
για περισσότερη πολιτική λογοδοσία.
Βέβαια δεν πρέπει να λησμονούμε ότι η κουλτούρα δεν είναι κάτι το σταθερό
και ότι μπορεί να αλλάξει ή και να επιβληθεί εκ των άνω. Χαρακτηριστικό
παράδειγμα είναι η σε σημαντικό βαθμό αλλαγή της ξενοφοβικής νοοτροπίας
του Ιαπωνικού λαού κατά τον 20ο αιώνα. Παρόμοια φαινόμενα αλλαγής
παρατηρούνται σήμερα στις χώρες του πρώην υπαρκτού σοσιαλισμού.
Με βάση τις παραπάνω μεταβλητές οι Gurgur και Shah (2000) διεξήγαγαν μια
στατιστική έρευνα σε σημαντικό αριθμό κρατών και διαπίστωσαν ότι η σημασία των
αιτιών της διαφθοράς είναι η ακόλουθη, σε φθίνουσα σειρά:
12
Grier (1997), La Porta (1998)
20
1. Αίσθηση αποστολής στη γραφειοκρατική κουλτούρα
2. Δημοκρατικοί θεσμοί
3. «Κλειστή» οικονομία
4. Αποικιακό παρελθόν
5. Ανταγωνιστικής δομή στην αγορά
6. Δομή φορολογικού συστήματος
7. Μισθοί κρατικών λειτουργών
8. Αποκέντρωση
9. Κοινωνική ανάπτυξη
10. Εθνική ετερογένεια
11. Γραφειοκρατικοί έλεγχοι
12. Μέγεθος δημόσιου τομέα
13. Απόδοση της δικαιοσύνης
Τα αποτελέσματα αυτά παρουσιάζουν ορισμένες διαφοροποιήσεις όταν πρόκειται για
αναπτυγμένα ή αναπτυσσόμενα κράτη. Σύμφωνα μ’ αυτή την έρευνα ο ρόλος της
κουλτούρας σαν αιτία διαφθοράς παρουσιάζεται πολύ μεγαλύτερος από άλλες
«παραδοσιακές» αιτίες, όπως το μέγεθος του κράτους.
3.4 Η άποψη των Friedman
Θα κλείσουμε το κομμάτι που αφορά τις αιτίες ανάπτυξης της διαφθοράς,
παρουσιάζοντας μια «αιρετική» άποψη. Ο Milton Friedman και η σύζυγός του Rose,
στο βιβλίο τους «Free to choose» (Ελεύθερος να επιλέγω), περιλαμβάνουν ένα
κεφάλαιο με τίτλο «The fallacy of the welfare state» (Η πλάνη του κράτους
πρόνοιας). Το κείμενο αυτό επικεντρώνεται περισσότερο στο να εξηγήσει γιατί τα
προγράμματα κοινωνικής πολιτικής ανά τον κόσμο αποτυγχάνουν και γιατί είναι
καταδικασμένα να αποτυγχάνουν. Περιλαμβάνει όμως ορισμένες παρατηρήσεις, οι
οποίες μπορούν να εφαρμοστούν και στην ανάλυση των αιτιών της διαφθοράς.
Σύμφωνα με την ανάλυσή τους, όταν ένα άτομα δαπανά χρήματα, ανήκει σε μία από
τις κατηγορίες 1, 2, 3 ή 4 του ακόλουθου πίνακα:
Δαπανώ για μένα Δαπανώ για κάποιον άλλο
Δαπανώ δικά μου χρήματα 1 2
Δαπανώ ξένα χρήματα 3 4
21
o Στην κατηγορία 1, το άτομο έχει ισχυρό κίνητρο να κάνει οικονομία αλλά και
να αποκομίζει τη μεγαλύτερη δυνατή απόλαυση για τα χρήματα που δαπανά.
o Στην κατηγορία 2, το άτομο έχει ισχυρό κίνητρο να κάνει οικονομία, αλλά
μειωμένο κίνητρο για τη μέγιστη δυνατή απόδοση.
o Στην κατηγορία 3, το άτομο έχει ελάχιστο κίνητρο να κάνει οικονομία αλλά
μέγιστο κίνητρο για ικανοποιητική απόδοση.
o Στην κατηγορία 4, το άτομο έχει ελάχιστο κίνητρο οικονομίας και απόδοσης
των χρημάτων. Στην κατηγορία μάλιστα αυτή, υπάρχει πάντα κίνητρο είτε να
γίνει ιδιοποίηση των χρημάτων, είτε να εκτραπούν αυτά προς ατομικό όφελος
του δαπανώντος.
Σύμφωνα με τους συγγραφείς, οι γραφειοκράτες ανήκουν στην κατηγορία 4:
Διαχειρίζονται τα χρήματα άλλων για τρίτους. Εδώ βρίσκεται η αιτία της
αναποτελεσματικότητας των προγραμμάτων κοινωνικής πρόνοιας αλλά και της
διαφθοράς. Οι γραφειοκράτες είτε δεν θα ενδιαφέρονται για την καλή χρήση των
χρημάτων, είτε θα θελήσουν να καρπωθούν ένα μέρος, είτε να εκτρέψουν τη
χρήση τους προς ίδιο όφελος.
Η λύση για τους συγγραφείς βρίσκεται στη μετακίνηση των προγραμμάτων
πρόνοιας από τη θέση 4 στη θέση 3, δηλαδή στη σύμπτωση των αγοραστών ενός
προϊόντος ή μιας υπηρεσίας με τους χρήστες τους. Επίσης προτείνουν
ενθάρρυνση της κατηγορίας 2, δηλαδή της των ατομικών πράξεων κοινωνικής
αλληλεγγύης, όπου οι δωρητές αποφασίζουν οι ίδιοι για το πώς θα ξοδευτούν τα
χρήματά τους.
22
4. ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ
Οι συνέπειες της διαφθοράς είναι αφενός μεν πολιτικές και αφετέρου οικονομικές.
Πολιτικές είναι αυτές που αναφέρονται στη δραστηριοποίηση του ατόμου ως πολίτη,
δηλαδή όχι μόνο στην εκλογική του συμπεριφορά, αλλά και γενικότερα στο πώς
αντιμετωπίζει στην καθημερινή ζωή το κράτος, τα κόμματα, τους πολιτικούς
θεσμούς. Οικονομικές είναι όσες επηρεάζουν την οικονομική ζωή, την λειτουργία
της αγοράς αλλά και γενικότερα το επίπεδο ζωής του πολίτη. Από αυτή την άποψη, η
δυσλειτουργία ενός ταμείου κοινωνικής ασφάλισης εξαιτίας της διαφθοράς, που
προφανώς έχει ως κύρια συνέπεια την κακή ποιότητα υπηρεσιών προς τους
ασφαλισμένους, θεωρείται οικονομική συνέπεια. Θα μπορούσαμε να κάνουμε λόγο
δηλαδή για κοινωνικοοικονομικές συνέπειες. Θα εξετάσουμε πρώτα τις οικονομικές
συνέπειες, αφού αυτές, όπως τις ορίσαμε, γίνονται περισσότερο απτές στον πολίτη
και μεταφράζονται και σε πολιτικές.
4.1 Οι οικονομικές συνέπειες της διαφθοράς
Στην προσπάθεια για διερεύνηση των οικονομικών συνεπειών της διαφθοράς θα
δοθούν πρώτα ορισμένοι απαραίτητοι ορισμοί και στη συνέχεια θα εξεταστούν
επιχειρήματα που έχουν εκφραστεί σχετικά με τη λειτουργία της διαφθοράς στην
οικονομική ζωή.
4.1.1 Ορισμοί (Ανάπτυξη-Μεγέθυνση-Επενδύσεις)
Παρά την ευρύτατα διαδεδομένη χρήση των εννοιών της ανάπτυξης και της
επένδυσης, στον επιστημονικό χώρο δεν υπάρχει γενική ομοφωνία σχετικά με τους
ακριβείς ορισμούς αυτών των εννοιών13
.
Σε γενικές γραμμές θεωρούμε ότι ανάπτυξη υπάρχει όταν αυξάνεται το παραγόμενο
προϊόν μιας χώρας ή μιας περιοχής. Στην περίπτωση της χώρας αυτό αποτυπώνεται
σαν αύξηση του Ακαθάριστου Εγχώριου Προϊόντος. Κατ’ άλλη άποψη, αυτή η
αύξηση ουσιαστικά αποτελεί απλώς μεγέθυνση, ενώ στην έννοια της ανάπτυξης
αποδίδονται περισσότερο ποιοτικά χαρακτηριστικά, όπως μείωση του ποσοστού των
πτωχών, μείωση των ανισοτήτων μεταξύ των διαφόρων περιοχών, ενίσχυση
συγκεκριμένων τομέων της οικονομίας κτλ.
Ως προς την οριοθέτηση της έννοιας της επένδυσης έχει επίσης αναπτυχθεί έντονη
επιστημονική φιλολογία, χωρίς να υπάρχει και εδώ ομόφωνα αποδεκτός ορισμός.
Επένδυση βέβαια είναι η «δέσμευση οικονομικών πόρων, η οποία γίνεται με την
13
Βλ. σχετική συζήτηση σε Αθανασόπουλο, 2000, σελ. 37
23
ελπίδα αποκομιδής ωφελειών»14
. Από άποψη όμως θεσμικού πλαισίου, η κάθε χώρα
οριοθετεί την ιδιωτική παραγωγική επένδυση ανάλογα με τις προτεραιότητες που η
ίδια θέτει. Είναι προτιμότερο επομένως, στα πλαίσια μιας μη εξειδικευμένης
εργασίας που αντιμετωπίζει το ζήτημα γενικότερα, να μην επιχειρηθεί ενδελεχέστερη
διερεύνηση του θέματος αλλά να δοθούν οι διακρίσεις της επένδυσης, οι οποίες και
θα χρησιμεύσουν για την μελέτη των επιπτώσεων της διαφθοράς σ’ αυτές:
o Ιδιωτικές επενδύσεις και δημόσιες επενδύσεις. Παρά την σύγχυση που
επικρατεί κα εδώ λόγω αρχικά της επέκτασης και αργότερα του περιορισμού
των κρατικών δραστηριοτήτων, ιδιωτικές χαρακτηρίζονται οι επενδύσεις που
γίνονται από ιδιωτικά κεφάλαια με στόχο το ιδιωτικό όφελος, ενώ δημόσιες
είναι οι επενδύσεις του νομικού προσώπου του Κράτους με στόχο το
κοινωνικό όφελος. Δημόσιες χαρακτηρίζονται και οι επενδύσεις που
γίνονται από τους ΟΤΑ.
o Εγχώριες επενδύσεις και άμεσες επενδύσεις από το εξωτερικό. Εγχώριες
είναι οι επενδύσεις που πραγματοποιούνται από επενδυτές και κεφάλαια που
έχουν την έδρα τους εντός της χώρας προορισμού της επένδυσης. Σύμφωνα
με τον ΟΟΣΑ, «άμεση επένδυση σε άλλη Χώρα, πλην της Χώρας
προέλευσης του κεφαλαίου, είναι η επένδυση, η οποία εμπεριέχει
μακροπρόθεσμη σχέση, που αντανακλά συνεχές ενδιαφέρον μιας εταιρείας ή
ενός ατόμου, προς μια εταιρεία ή ένα άτομο εγκατεστημένη ή
εγκατεστημένο σε άλλη Χώρα, διάφορη εκείνης της έδρας ή της κατοικίας
του επενδυτή»15
. Τέτοια χαρακτηρίζεται μια επένδυση όταν προσδίδει στον
επενδυτή ιδιοκτησία ή κατοχή τουλάχιστον του 10% των κοινών μετοχών ή
του δικαιώματος ψήφου σε μια εταιρεία ή οποιαδήποτε επιχειρηματική
δραστηριότητα.
Θα πρέπει βέβαια να τονιστεί ότι, πέρα από τις προαναφερθείσες διακρίσεις
υπάρχουν πολλές ακόμη, ανάλογα με το χρονικό ορίζοντα της επένδυσης, τη σύνθεση
των κεφαλαίων, το αντικείμενο. Αυτό που θα απασχολήσει την ανάλυσή μας κυρίως
είναι η ποσότητα και η ποιότητα των δημοσίων επενδύσεων και των ξένων άμεσων
επενδύσεων, δηλαδή το πώς επιδρά η διαφθορά στο μέγεθος και το είδος των
επενδύσεων.
14
Αθανασόπουλος, 2000, σελ.43 15
Σε Αθανασόπουλο, 2000, σελ. 68
24
4.1.2 Αναφερόμενες θετικές επιπτώσεις της διαφθοράς και αντίλογος
Στις ορισμένες πρώιμες σχετικές μελέτες, προτείνεται ο ισχυρισμός ότι η διαφθορά
μπορεί να αποτελεί, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, και θετικό παράγοντα στην
οικονομική ζωή ή ίσως να μην την επηρεάζει αρνητικά σε ανησυχητικό βαθμό.
Χαρακτηριστικά αναφέρεται ότι η διαφθορά μπορεί να λειτουργεί «σαν γράσο που
επιταχύνει τα γρανάζια του εμπορίου ή της γραφειοκρατίας»16
. Μπορεί δηλαδή, να
λειτουργεί ως μέσο που διευκολύνει τους ιδιώτες να ξεπερνούν ταχύτερα χρονοβόρες
γραφειοκρατικές διαδικασίες (speed money). Επίσης, σ’ ένα υπερ-ρυθμισμένο
επενδυτικό περιβάλλον, το οποίο δεν αφήνει περιθώρια ευελιξίας στον ιδιώτη αλλά
και στο ίδιο το κράτος, η διαφθορά μπορεί να λειτουργήσει ως απορύθμιση ή ως
απελευθέρωση της αγοράς και κατά συνέπεια να έχει θετικές επιπτώσεις17
.
Έχει ακόμη αναφερθεί ότι η διαφθορά μπορεί να αποτελέσει θετικό κίνητρο ώστε, οι
συνήθως χαμηλά αμειβόμενοι, δημόσιοι υπάλληλοι να αποδίδουν περισσότερο.
Μπορεί δηλαδή, να αποτελέσουν οι παράνομες πληρωμές ένα είδος αμοιβής με το
κομμάτι, με συνέπεια να δημιουργείται άμεσο κίνητρο για τον υπάλληλο να γίνει
αποδοτικότερος.
Τέλος, αναφέρεται ότι η διαφθορά δεν οδηγεί πάντα σε δυσμενή αποτελέσματα,
δηλαδή δεν οδηγεί πάντα σε λύσεις μειωμένης αποτελεσματικότητας. Αναφέρεται
χαρακτηριστικά ότι σε μια δημοπρασία για δημόσιες προμήθειες, μόνο η εταιρεία που
έχει το μικρότερο κόστος θα μπορέσει να προσφέρει το μεγαλύτερο «δώρο» και κατά
συνέπεια το αποτέλεσμα δεν διαταράσσεται η άριστη κατανομή των πόρων.
Πριν προχωρήσουμε στη ειδικότερη έρευνα των συνεπειών της διαφθοράς, οι οποίες
και αποδεικνύεται ότι είναι αποκλειστικά αρνητικές, θα εκθέσουμε σύντομα τον
αντίλογο που έχει αναπτυχθεί στις ανωτέρω θέσεις. Η ιδέα ότι το «βρώμικο» χρήμα
μπορεί να επιταχύνει τις διοικητικές – γραφειοκρατικές διαδικασίες δεν
αποδεικνύεται από σχετικές έρευνες με τη χρήση οικονομικών μοντέλων, ενώ
επιπλέον έχει βρεθεί ότι αντίθετα μπορεί να τις καθυστερεί επειδή δημιουργεί κίνητρο
για τους υπαλλήλους να «παράγουν» καθυστερήσεις ακόμη και εκεί που δεν
υπάρχουν18
. Το τελευταίο αυτό εύρημα είναι καταλυτικό, επειδή και από άλλες
16
Τέτοιες απόψεις μπορούν να βρεθούν στους Leff (1964), Huntington (1968), Lui (1985) 17
Χαρακτηριστική είναι η άποψη του Huntington (1968, p. 386): “ In terms of economic growth, the
only thing worse than a society with a rigid over-centralized, dishonest bureaucracy is one with a rigid,
over-centralized honest bureaucracy”. 18
Βλ. σχετική συζήτηση σε Bardham, (1997, p. 1323)
25
έρευνες19
έχει επισημανθεί ότι ακόμη κι αν η διαφθορά είναι ωφέλιμη σε
συγκεκριμένους χώρους, είναι αδύνατο να περιοριστεί σ’ αυτούς, με τελικό
αποτέλεσμα την συνολική χειροτέρευση από οικονομική άποψη.
Ο ισχυρισμός ότι ο υπάλληλος εργάζεται αποδοτικότερα όταν εισπράττει και το
ανάλογο αντίτιμο απευθείας από τον πολίτη, ισχύει μόνο στο βαθμό που θεωρούμε
δεδομένο ότι όλοι οι πολίτες δέχονται και μπορούν να δωροδοκήσουν, γεγονός που
δεν μπορεί να ισχύει.
Τέλος, το παράδειγμα με την κρατική προμήθεια είναι εντελώς απλουστευτικό και
καταρρίπτεται από την πραγματικότητα αλλά και από τα οικονομετρικά μοντέλα,
όταν προστεθούν επιπλέον παράμετροι20
. Αρκεί να σκεφτούμε ότι από τη στιγμή που
η προμήθεια δίνεται με απόφαση διεφθαρμένου αξιωματούχου, τίποτα δεν εμποδίζει
την εταιρεία να χορηγήσει τελικά στο Δημόσιο υλικά χαμηλότερης ποιότητας από τα
συμφωνημένα ή εκτός προδιαγραφών διακήρυξης.
4.1.3 Αρνητικές επιπτώσεις της διαφθοράς
Όπως προαναφέρθηκε, η διαφθορά έχει επιπτώσεις σε όλο το φάσμα της οικονομικής
ζωής μιας χώρας και σε όλες τις μορφές των επενδύσεων. Στη συνέχεια θα
παρουσιαστούν αυτές οι επιπτώσεις:
4.1.3.1 Στις εγχώριες επενδύσεις:
Η Σιγκαπούρη, σύμφωνα με όλους τους δείκτες μέτρησης της διαφθοράς, κατέχει
συνήθως την καλύτερη θέση παγκοσμίως, με το μικρότερο ποσοστό διαφθοράς.
Αντίθετα οι Φιλιππίνες θεωρούνται από τα κράτη που παρουσιάζουν έντονα αυτό το
πρόβλημα. Σύμφωνα με σχετικές μελέτες21
, αν οι Φιλιππίνες μείωναν τη διαφθορά
τους στα επίπεδα της Σιγκαπούρης, θα είχαν αυτομάτως μια άνοδο του ποσοστού των
επενδύσεων επί του ΑΕΠ περίπου 6,6%,σύμφωνα με τις συντηρητικότερες μετρήσεις,
η οποία βέβαια είναι εξαιρετικά σημαντική.
Η διαφθορά μειώνει το κίνητρο για νέες επενδύσεις, αφού η καταβολή των δώρων
αποτελεί ένα πρόσθετο κόστος για τις επιχειρήσεις. Ιδιαίτερα επηρεάζονται οι νέες,
καινοτόμες επιχειρήσεις, επειδή αυτές είναι που στα πρώτα βήματά τους χρειάζονται
ορισμένα αγαθά που παρέχονται μόνο από το κράτος, όπως άδειες κτλ22
.
Ειδικότερα για το φαινόμενο της «κρατικής αιχμαλωσίας», το σημαντικότερο
αποτέλεσμά της είναι η στρέβλωση ή και πλήρης κατάργηση του υγιούς
19
Rose – Ackerman (1978) 20
Bardham, (1997), p. 1322 21
Wei, (1998) p. 9, Mauro, (1995), p. 696 22
Bardham, (1997), p. 1328
26
ανταγωνισμού. Οι εταιρίες που έχουν αναπτύξει ιδιαίτερες σχέσεις με την κρατική
μηχανή θα χρησιμοποιήσουν την επιρροή τους προκειμένου να ορθώσουν φραγμούς
στις είσοδο νέων επιχειρήσεων στον τομέα τους και να επιβαρύνουν τη λειτουργία
των ανταγωνιστών με δυσβάσταχτες κανονιστικές προβλέψεις και ελεγκτικές
συμπεριφορές.
4.1.3.2 Στις άμεσες ξένες επενδύσεις23
Εξετάζοντας στοιχεία της αρχής της δεκαετίας του 1990 για τις άμεσες ξένες
επενδύσεις από 14 κράτη–πηγές προς 41 κράτη–δέκτες, ο Wei (1997)24
, βρήκε
καθαρές αποδείξεις ότι η διαφθορά αποθαρρύνει τις άμεσες ξένες επενδύσεις.
Σύμφωνα με αυτά τα στοιχεία, αν η Ινδία μπορούσε να μειώσει τη διαφθορά της στο
επίπεδο της Σιγκαπούρης, αυτό θα αντιστοιχούσε σε μείωση του φορολογικού
συντελεστή των επιχειρήσεων κατά 22 εκατοστιαίες μονάδες! Χαρακτηριστικά
αναφέρεται25
ότι η Κίνα προσφέρει σε όλες τις επιχειρήσεις που πραγματοποιούν
ξένες επενδύσεις, δύο χρόνια φορολογικής χάριτος ενώ τα τρία επόμενα χρόνια τις
φορολογεί με το μισό φορολογικό συντελεστή. Σύμφωνα με τα παραπάνω στοιχεία,
η Κίνα θα μπορούσε να προσελκύσει τους ίδιους, αν όχι περισσότερους ξένους
επενδυτές, ακόμα και χωρίς κανένα κίνητρο, απλά αν μπορούσε να περιορίσει τη
διαφθορά.
4.1.3.3 Στην οικονομική ανάπτυξη
Αφού η διαφθορά μειώνει τις εγχώριες και τις άμεσες ξένες επενδύσεις, θα μπορούσε
κανείς να περιμένει ότι θα έχει και αρνητικές επιπτώσεις στην οικονομική ανάπτυξη.
Η υπόθεση αυτή επιβεβαιώνεται από τα ερευνητικά ευρήματα26
. Σύμφωνα με αυτά,
αν το Μπαγκλαντές μείωνε το επίπεδο της διαφθοράς του στα επίπεδα της
Σιγκαπούρης, το ετήσιο μέσο ποσοστό αύξησης του ΑΕΠ θα ήταν υψηλότερο κατά
1,8 εκατοστιαίες μονάδες για την περίοδο 1960-85. Αν θεωρήσουμε ότι η
πραγματική ετήσια αύξηση του ΑΕΠ ήταν περίπου 4%, το κατά κεφαλήν εισόδημα
των κατοίκων του Μπαγκλαντές το 1985 θα μπορούσε να είναι κατά 50% υψηλότερο.
4.1.3.4 Στο μέγεθος και στη σύνθεση των δημοσίων δαπανών
Πολύ σημαντικά είναι τα ευρήματα των μελετών27
για την επίδραση της διαφθοράς
στις δημόσιες δαπάνες. Σύμφωνα με αυτά: (Α) Η διαφθορά αυξάνει το μέγεθος των
23
Εννοείται ότι και εδώ ισχύουν όσα αναφέρθηκαν πιο πάνω για τις εγχώριες επενδύσεις. 24
Βλέπε και Wei (2000) 25
Wei, (1998) p. 10 26
Wei, (1998) p. 10, Mauro, (1995), Table VII 27
Tanzi and Davoodi (1997), Kaufmann and Wei (1998), Everhart and Sumlinski (2001)
27
δημοσίων δαπανών σε βάρος των ιδιωτικών επενδύσεων, επειδή πολλές από τις
δημόσιες δαπάνες προσφέρονται για εκμετάλλευση από αξιωματούχους, προκειμένου
να εισπράξουν δώρα. (Β) Η διαφθορά στρέφει τις δημόσιες δαπάνες μακριά από
ορισμένα κονδύλια για την υγεία και την εκπαίδευση, τα οποία είναι δυσκολότερο να
γίνουν αντικείμενο εκμετάλλευσης28
. (Γ) Η διαφθορά στρέφει τις δημόσιες δαπάνες
προς αγορές νέου εξοπλισμού, παρά προς τη συντήρηση του υπάρχοντος. (Δ) Η
διαφθορά μειώνει την παραγωγικότητα των δημοσίων επενδύσεων και των υποδομών
ενός κράτους. (Ε) Η διαφθορά μπορεί να συντελέσει στη μείωση των δημοσίων
εσόδων επειδή ελαττώνει την ικανότητα της κυβέρνησης να συλλέγει φόρους και
δασμούς. Το αποτέλεσμα αυτό όμως εξαρτάται και από το πώς είναι δομημένο το
φορολογικό, δασμολογικό και κανονιστικό σύστημα σε κάθε χώρα.
Χρησιμοποιώντας αυτά τα ευρήματα σε ένα παράδειγμα για το διάστημα 1980-95,
βλέπουμε ότι μια αύξηση της διαφθοράς από τα επίπεδα Σιγκαπούρης στα επίπεδα
Πακιστάν θα συντελούσε σε αύξησης της αναλογίας δημοσίων δαπανών προς το
ΑΕΠ κατά 1, 6 εκατοστιαίες μονάδες και θα μείωνε την αναλογία δημοσίων εσόδων
προς ΑΕΠ κατά 10 εκατοστιαίες μονάδες29
. Φυσικά, πρέπει να σημειώσουμε ότι όλα
αυτά τα αποτελέσματα διαφέρουν από χώρα σε χώρα. Για τα ευρωπαϊκά δεδομένα θα
πρέπει να συνυπολογίσουμε το γεγονός της μειωμένης είσπραξης δασμών εξαιτίας
της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Επίσης βρίσκουμε ότι μια αύξηση στα επίπεδα της διαφθοράς μειώνει την ποιότητα
των δρόμων, αυξάνει τις διαρροές του νερού, τα τηλεπικοινωνιακά σφάλματα και τις
επιπτώσεις των διαρροών ηλεκτρικού ρεύματος30
.
4.1.3.5 Στη φτώχεια και άλλες επιπτώσεις
Όπως είδαμε, η διαφθορά τείνει να στρέφει τις δημόσιες επενδύσεις προς
συγκεκριμένες κατευθύνσεις, δηλαδή προς αυτές από τις οποίες μπορούν ευκολότερα
να εξαχθούν παράνομα ωφελήματα για τους εμπλεκόμενους αξιωματούχους.
Για παράδειγμα, ευνοούνται οι στρατιωτικές δαπάνες μεγάλης κλίμακας σε βάρος της
κατασκευής ή ανακαίνισης ιατρείων στην ύπαιθρο. Επειδή όμως, κατά τεκμήριο, οι
αγροτικοί πληθυσμοί έχουν χαμηλότερα εισοδήματα από τους αστικούς, χαμηλότερες
υπηρεσίες υγείας στην ύπαιθρο σημαίνει χειροτέρευση της οικονομικής τους
28
Επίσης Mauro (1997) 29
Wei (1998), p. 11 30
Wei (1998), p. 11, Everhart and Sumlinski (2001), p. 14
28
κατάστασης, αφού θα αναγκάζονται να κάνουν ευρύτερη χρήση του ιδιωτικού τομέα
στην υγεία.
Σύμφωνα λοιπόν, με σχετικές μελέτες31
, η διαφθορά επιβαρύνει με πολλούς τρόπους
τα χαμηλότερα εισοδηματικά στρώματα: (Α) Οι φτωχοί απολαμβάνουν ένα
χαμηλότερο επίπεδο κοινωνικών υπηρεσιών (Β) Οι δαπάνες στην υποδομές θα
κατευθύνονται μακριά από προγράμματα βοήθειας κατώτερων εισοδηματικών
τάξεων (Γ) Η διαφθορά στις φορολογικές υπηρεσίες οδηγεί σε καταβολή από τους
φτωχούς μεγαλύτερου ποσοστού φορολογίας από αυτό που πραγματικά τους
αναλογεί (Δ) Οι φτωχότερες τάξεις μειονεκτούν στην πώληση των αγροτικών τους
προϊόντων (Ε) Οι ευκαιρίες, που έχουν να ξεφύγουν από την φτώχεια με την
δημιουργία μικρών επιχειρήσεων, ελαχιστοποιούνται.
Από τα αποτελέσματα άλλης έρευνας32
προκύπτει ότι η υψηλή διαφθορά αυξάνει την
ανισότητα στην κατανομή των εισοδημάτων και την φτώχεια με διάφορους τρόπους:
(Α) Η διαφθορά μειώνει την οικονομική ανάπτυξη (Β) Δημιουργεί φορολογικό
σύστημα και πρακτικές που ευνοούν τους πλούσιους και τους «διαπλεκόμενους» (Γ)
Μειώνουν την αποτελεσματικότητα των κοινωνικών προγραμμάτων (Δ) Καθιερώνει
κυβερνητικές πολιτικές που σαν αποτέλεσμα έχουν την διεύρυνση της ανισότητας
στην ιδιοκτησία (Ε) Μειώνουν τις κοινωνικές δαπάνες, τις δυνατότητες πρόσβασης
των φτωχών στην εκπαίδευση και αυξάνουν τον επιχειρηματικό κίνδυνο για τους
φτωχούς.
4.2 Οι πολιτικές επιπτώσεις
Η βασική πολιτική επίπτωση της διαφθοράς φαίνεται πως είναι η κατάρρευση της
εμπιστοσύνης των πολιτών στο πολιτικό σύστημα με απώτερη συνέπεια την
απονομιμοποίηση των πολιτικών διαδικασιών και των παραγόντων τους, δηλαδή των
κομμάτων και των πολιτικών.
Στη δημοσκόπηση της ALKO33
, που θα παρουσιαστεί εκτενέστερα στο οικείο για την
Ελλάδα κεφάλαιο, παρατηρείται μια οριζόντια κρίση εμπιστοσύνης των πολιτών προς
το κράτος και τα κόμματα. Συγκεκριμένα μόνο το 42% των Ελλήνων δηλώνει ότι
εμπιστεύεται το κράτος και το 23% τα κόμματα. Τα δεδομένα αυτά δεν φαίνεται να
ανατρέπονται και στις πιο πρόσφατες έρευνες που κατά καιρούς δημοσιεύονται.
Ενδείξεις που επιβεβαιώνουν αυτή την διαδικασία είναι η λειψανδρία που
31
Rose – Ackerman (1998) 32
Gupta, Davoodi and Alonso – Terme (1998) 33
Στο «Κράτος και Διαφθορά», σελ. 66
29
παρατηρείται στα ελληνικά πολιτικά κόμματα, η απουσία και η αδυναμία
δημιουργίας πλειοψηφικού κοινωνικού και πολιτικού ρεύματος, η αποδοκιμασία των
κομμάτων διακυβέρνησης στις ευρωεκλογές και τις τοπικές εκλογές, και η
περιορισμένη κοινωνική νομιμοποίηση της «αυριανής» κυβέρνησης34
.
Η διαφθορά, ειδικότερα με τη μορφή της «κρατικής αιχμαλωσίας» οδηγεί στην
ανάπτυξη εξωθεσμικών κέντρων αποφάσεων, εκτός και πέρα από τις θεσμοθετημένες
δημοκρατικές διαδικασίες, οι οποίες καλύπτονται από την αρχή της λαϊκής
κυριαρχίας. Το γεγονός αυτό αναπόφευκτα γίνεται αντιληπτό από τους πολίτες, οι
οποίοι διαπιστώνουν την απώλεια του πρωταγωνιστικού ρόλου των κομμάτων και
των πολιτικών στη λήψη των αποφάσεων. Είναι λοιπόν λογικό να ακολουθεί η
απολιτικοποίηση ευρέων λαϊκών στρωμάτων και η περαιτέρω ισχυροποίηση των
εξωθεσμικών αυτών κέντρων. Το φαινόμενο αυτό ενισχύεται ιδιαίτερα εκ του
γεγονότος ότι η απροθυμία πολιτικής εμπλοκής οδηγεί σε αδυναμία ανανέωσης του
πολιτικού δυναμικού, με αποτέλεσμα να παραμένουν ενεργοί πολιτικοί ακόμη κι αν
θεωρούνται διεφθαρμένοι.
Η συνειδητοποίηση όμως της διαφθοράς και των συνεπειών της, μπορεί να οδηγήσει
και στα ακριβώς αντίθετα αποτελέσματα. Ομάδες πολιτών ριζοσπαστικοποιούνται
και αναλαμβάνουν πολιτική δράση εναντίον των διαφθαρμένων πολιτικών. Αν αυτή
η αντίδραση δεν καταπνιγεί (από δικτατορικά καθεστώτα), ή αποσιωπηθεί (από
ελεγχόμενα ΜΜΕ) τότε είναι πολύ πιθανό να οδηγήσει σε πολιτικές ανατροπές ή σε
πολιτικές ανακατατάξεις, που συνήθως παίρνουν τη μορφή παραίτησης μιας
κυβέρνησης ή καταψήφισής της στις εκλογές. Στο πρόσφατο παρελθόν έχουμε γίνει
μάρτυρες τέτοιων εξελίξεων τόσο στην Ελλάδα («κάθαρση» ήταν το σύνθημα των
εκλογών του 1989) όσο και σε άλλες χώρες (Περού, Μεξικό, Ινδονησία).
Τέλος, αναμφίβολα πολιτικές επιπτώσεις έχει η διάρρηξη της κοινωνικής συνοχής και
η διεύρυνση των κοινωνικών ανισοτήτων την οποία προκαλεί η διαφθορά και στις
οποίες έγινε αναφορά αμέσως προηγουμένως.
34
Λάσκαρης, 2000
30
5. Η ΑΝΤΙΜΕΤΩΠΙΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ
5.1 Γενικά
Η αντιμετώπιση της διαφθοράς αποτελεί σήμερα ένα πολύ σημαντικό ζήτημα
προβληματισμού σε διεθνές επίπεδο. Εκτός από την ακαδημαϊκή έρευνα, ο
προβληματισμός αυτός καλλιεργείται σε πολιτικό επίπεδο, τόσο εντός των
εσωτερικών πλαισίων των κρατών, όσο και στα πλαίσια διεθνών οργανισμών ή και
ειδικών διασκέψεων. Επίσης στο ίδιο αντικείμενο αφιερώνεται η δραστηριότητα και
πολλών μορφοποιήσεων της κοινωνίας των πολιτών.
Επειδή η διαφθορά, όπως είδαμε, είναι αποτέλεσμα ορισμένων θεμελιωδών
οικονομικών, πολιτικών και θεσμικών αιτιών, η αντιμετώπισή της θα πρέπει να είναι
πολυμέτωπη και προφανώς να καταπολεμά αυτές τις αιτίες. Αυτό σημαίνει ότι η
κύρια έμφαση πρέπει δίνεται στην πρόληψη, δηλαδή στη μεταρρύθμιση των
πολιτικών, των θεσμών και των κινήτρων κατά της διαφθοράς. Η προσπάθειες
καταπολέμησης του φαινομένου μέσω της επιβολής του νόμου, αυτές δηλαδή που
βασίζονται στην ποινικοποίηση και την αστυνόμευση, παρόλο που είναι απαραίτητες,
δεν μπορούν να φέρουν σημαντικά αποτελέσματα από μόνες τους.
Στη συνέχεια θα περιγραφούν ορισμένα από τα μέτρα που έχουν προταθεί ή
εφαρμοστεί για την αντιμετώπιση της διαφθοράς και που αφορούν όλες τις πλευρές
του φαινομένου.
5.1.1 Μείωση του κράτους
Οι οικονομολόγοι έχουν υποδείξει πολλές φορές τη σημασία του να
ελαχιστοποιηθούν οι θεσμικές ευκαιρίες που έχουν οι κρατικοί λειτουργοί για την
αποκόμιση δώρων. Όσο μεγαλύτερη διακριτική ευχέρεια35
έχουν οι κρατικοί
αξιωματούχοι πάνω στη λειτουργία των επιχειρήσεων και στη ζωή των πολιτών, τόσο
πιθανότερο είναι ότι η διαφθορά θα συμβεί και θα επεκταθεί. Οι πολύπλοκοι
κυβερνητικοί κανονισμοί δημιουργούν γόνιμο έδαφος για τους δημοσίους
υπαλλήλους να ζητούν «μίζες», ενώ αντίθετα σε μια οικονομία που ο κρατικός ρόλος
είναι περιορισμένος, είναι λιγότερο πιθανό να ανθίσει η διαφθορά. Αν για την
εισαγωγή ενός συγκεκριμένου αγαθού μια εταιρία πρέπει να πάρει άδεια και να
πληρώσει και ένα δασμό, τότε οι αξιωματούχοι που έχουν την αρμοδιότητα να δίνουν
τις άδειες και να παρέχουν εξαιρέσεις από τους δασμούς έχουν την ευκαιρία να
δωροδοκηθούν. Αν δεν χρειάζεται άδεια ή πληρωμή δασμών, τότε καμιά εταιρία δεν
35
Μάνος Στέφανος, «Η συνάρτηση της διαφθοράς στο δημόσιο» σε «Κράτος και διαφθορά», σελ. 250
31
θα δωροδοκούσε για να εισάγει. Για παράδειγμα, στο χώρο της φορολογίας, όσο πιο
δυσνόητοι είναι οι νόμοι, τόσο πιο πιθανό είναι να υπάρχει διαφθορά. Όσο
μεγαλύτερη διακριτική ευχέρεια έχει ο έφορος να χορηγεί φορολογικά κίνητρα, να
αποφασίζει το ύψος του φόρου και να επιλέγει ποιοί από τους παραβάτες θα
καταδιωχθούν και θα οδηγηθούν στα δικαστήρια, τόσο πιθανότερη είναι η εμφάνιση
διαφθοράς36
. Χαρακτηριστικό ελληνικό παράδειγμα αποτελεί η εισαγωγή του
αντικειμενικού υπολογισμού της αξίας των ακινήτων, ο οποίος με την εξάλειψη της
διακριτικής ευχέρειας του υπαλλήλου οδήγησε και σε μηδενισμό της διαφθοράς για
τις εκτάσεις που εφαρμόζεται37
.
Κατά τον ίδιο τρόπο, το μέγεθος των κρατικών δαπανών και η διαδικασία που
χρησιμοποιείται για την κατανομή τους επίσης επηρεάζει σε σημαντικό βαθμό τις
ευκαιρίες για διαφθορά. Ακόμη, αν το κράτος έχει αναλάβει την παροχή
συγκεκριμένων αγαθών και υπηρεσιών σε επιδοτούμενες τιμές, όπως ξένο
συνάλλαγμα, πιστώσεις, κατοικίες, εκπαιδευτικές ευκαιρίες, νερό ή ηλεκτρισμό, τότε
οι αξιωματούχοι με την αρμοδιότητα να αποφασίζουν για αυτά έχουν την ευκαιρία να
καρπωθούν ένα τμήμα της επιδότησης, δηλαδή ένα τμήμα της διαφοράς ανάμεσα
στην αγοραία αξία του αγαθού ή της υπηρεσίας και της τιμής που ζητά η κυβέρνηση,
με τη μορφή δώρου που πρέπει να πληρώσει ο ωφελούμενος από το επιδοτούμενο
αγαθό ή υπηρεσία.
Σ’ αυτά τα πλαίσια ορισμένες προτάσεις που μπορούν να υιοθετηθούν είναι38
:
o Μείωση των δασμών και άλλων εμποδίων στο εμπόριο
o Εξαφάνιση των επιδοτήσεων σε επιχειρήσεις
o Μείωση και απλοποίηση του νομοθετικού και κανονιστικού πλαισίου
o Μείωση των περιπτώσεων που απαιτείται άδεια για τη είσοδο στη αγορά
o Κατάργηση των κρατικών μονοπωλίων και ενίσχυση του ανταγωνισμού
o Ιδιωτικοποίηση κρατικών επιχειρήσεων
o Μείωση της πολυνομίας, κωδικοποίηση της νομοθεσίας
o Απλοποίηση και μείωση της φορολογίας
Φυσικά, όλα τα παραπάνω σε καμία περίπτωση δεν σημαίνουν ότι πρέπει να
καταργηθούν όλες οι κανονιστικές επεμβάσεις του κράτους και να μηδενιστεί ο ρόλος
36
Wei, 1998, σελ. 17 37
Παρόλα αυτά ο Μάνος (ό.π.) αναφέρει (σελ. 250) ότι η κατάργηση της διακριτικής ευχέρειας με την
επιβολή γραφειοκρατικών κανόνων έχει άλλα οικονομικά κόστη και μειώνει την ανταγωνιστικότητα
του δημόσιου τομέα. 38
Gray and Kaufmann, σελ. 10
32
του στην οικονομική ζωή. Πολλές από αυτές τις επεμβάσεις είναι χρήσιμες και
μερικές φορές απαραίτητες για την ομαλή λειτουργία της κοινωνίας και της
οικονομίας. Απλούστατα, θα πρέπει όταν σχεδιάζονται τέτοιες παρεμβάσεις, να
λαμβάνονται υπόψη και οι πιθανές επιπλοκές, μια από τις οποίες είναι και η εμφάνιση
διαφθοράς.
5.1.2 Δημοκρατία – Τύπος – Δραστηριοποίηση των πολιτών
Η λειτουργία ενός δημοκρατικού πολιτεύματος είναι βασικός παράγοντας μείωσης
της διαφθοράς, ενεργώντας με δύο κυρίως τρόπους: Με τη δυνατότητα
αποδοκιμασίας των διεφθαρμένων κυβερνήσεων στις εκλογές και με την ελευθερία
δράσης που παρέχει σε άτομα και οργανισμούς που μάχονται κατά της διαφθοράς.
Εξάλλου προκύπτει από όλες τις μετρήσεις διαφθοράς ή επιχειρηματικού κινδύνου
ότι τα απολυταρχικά καθεστώτα είναι πιο διεφθαρμένα.
Πολύ αποτελεσματικότερη βέβαια είναι η αντιμετώπιση της διαφθοράς όταν το
δημοκρατικό σύστημα είναι τέτοιο και κατ’ ουσία κι όχι μόνο κατ’ όνομα, κι αυτό
μπορεί να κριθεί από ορισμένες βασικές συνιστώσες, όπως η διάκριση των εξουσιών
και η ελευθερία του τύπου. Η λειτουργία της δικαιοσύνης κατά τρόπο ανεξάρτητο
και ακηδεμόνευτο είναι αναντικατάστατο στοιχείο μιας πολιτικής εναντίον της
διαφθοράς. Όμως, τεράστιος είναι και ο ρόλος του τύπου. Η χρησιμοποίηση της
δύναμης της δημοσιότητας προς όφελος της ακεραιότητας και της διαφάνειας, μπορεί
να είναι πιο αποτελεσματική από πολλά άλλα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα
κατά της διαφθοράς. Αυτό μπορεί να γίνει με το ξεσκέπασμα υποθέσεων διαφθοράς
και την κινητοποίηση στη συνέχεια της δικαιοσύνης ή των αρμόδιων υπηρεσιών,
αλλά και με τη δραστηριοποίηση του κοινού εναντίον αυτών των φαινομένων. Η
ενημέρωση του κοινού πάνω στις αρνητικές συνέπειες και τα κόστη της διαφθοράς
στην καθημερινή ζωή μπορούν να δημιουργήσουν την κατάλληλη υποδομή για τη
συμμετοχή των πολιτών σε οργανώσεις κατά της διαφθοράς και να δημιουργήσουν
κοινωνικές και πολιτικές συμμαχίες εναντίον της39
. Η δραστηριοποίηση της
κοινωνίας των πολιτών αποτελεί ένα ακόμη σημαντικό όπλο σ’ αυτή τη μάχη.
Εξάλλου, η πίεση των ψηφοφόρων είναι αυτή που οδηγεί την πολιτική εξουσία σε
πράξη, πολύ περισσότερο όταν αυτή η πράξη μπορεί να αποτελεί και αυτοπεριορισμό
της.
39
Τσουδερού Βιργινία, «Τί ορίζεται ως διαφθορά», σε «Κράτος και διαφθορά», σελ. 27
33
5.1.3 Ποινικοποίηση – Έλεγχος
Όπως προαναφέρθηκε, η αντιμετώπιση της διαφθοράς μπορεί να είναι
αποτελεσματική μόνο όταν θεραπεύει τις αιτίες της. Δεν μπορεί όμως να
παραγνωριστεί ο αποτρεπτικός ρόλος της ποινικής και αστικής νομοθεσίας και των
ελέγχων.
Η τάση σήμερα είναι να υπάρχει όσο το δυνατόν ευρύτερη εννοιολογική κάλυψη των
εγκλημάτων που σχετίζονται με τη διαφθορά, τόσο ως προς τις πράξεις, όσο και προς
τα υποκείμενα. Έτσι παρατηρείται για παράδειγμα μια διεύρυνση της έννοιας του
«δημόσιου λειτουργού». Η αποτροπή ενισχύεται και όταν αυξάνονται οι
επαπειλούμενες ποινές, οι οποίες θα πρέπει να λαμβάνεται μέριμνα να είναι ανάλογες
με το προσδοκώμενο όφελος.
Οι έλεγχοι για τη διαφθορά μπορεί να γίνονται σε διάφορα επίπεδα. Υπάρχουν οι
εσωτερικοί έλεγχοι των υπηρεσιών, που διαπιστώνουν ορισμένες παρεκκλίσεις από
την κανονική πορεία εκτέλεσης των εργασιών. Υπάρχουν οι φορολογικοί έλεγχοι του
πόθεν έσχες των δημοσίων υπαλλήλων και των πολιτικών, οι οποίοι μπορούν να είναι
ιδιαίτερα αποτελεσματικοί, αν επεκτείνονται και στα μέλη της οικογένειας. Έλεγχοι
μπορεί να πραγματοποιούνται και από ειδική υπηρεσία κατά της διαφθοράς, με
αρμοδιότητα στο σύνολο της δημόσιας διοίκησης. Άλλη μορφή εξωτερικού ελέγχου
είναι ο δικαστικός, όταν δηλαδή υπάρχει ειδικό δικαστήριο επιφορτισμένο με τον
έλεγχο της αξιοποίησης, από διαχειριστική άποψη, του δημοσίου χρήματος.
Σημαντικής μορφής έλεγχος είναι ο έλεγχος των δαπανών των πολιτικών κομμάτων
και των υποψηφίων.
Σε συγκεκριμένες περιπτώσεις, όπως προκειμένου για ένα μεγάλο έργο, μπορεί να
ζητηθεί και έλεγχος από ανεξάρτητο αξιολογητή, που μπορεί να είναι μια διεθνής
εταιρία ελεγκτών.
5.1.4 Πρόσληψη – προαγωγή – αποδοχές δημοσίων υπαλλήλων
Ο ηθικός χαρακτήρας και η ποιότητα των δημοσίων υπαλλήλων είναι σίγουρα ακόμη
ένας πολύ σημαντικός προσδιοριστικός παράγοντας της διαφθοράς σ’ ένα κράτος. Η
ποιότητα των γραφειοκρατών με τη σειρά της προσδιορίζεται από το πώς
προσλαμβάνονται, πληρώνονται και προάγονται. Σ’ ένα κράτος όπου ο νεποτισμός
και η αναξιοκρατία είναι διαδεδομένα ή οι θέσεις των δημοσίων υπαλλήλων
«πωλούνται» κατά τρόπο φανερό ή κρυφό, οι γραφειοκράτες θα είναι λιγότερο ικανοί
και θα έχουν λιγότερα κίνητρα να εργαστούν αποδοτικά. Σ’ ένα τέτοιο περιβάλλον η
επιτυχία δεν θα βασίζεται τόσο στην αξιοκρατική κρίση αλλά στις πολιτικές ή
34
οικονομικές σχέσεις των υφισταμένων με τους προϊσταμένους, γεγονός που από μόνο
του αποτελεί διαφθορά αλλά και δίνει επιπλέον κίνητρα για διαφθορά. Έρευνες40
έχουν δείξει ότι η αξιοκρατική πρόσληψη είναι ο πιο σημαντικός παράγοντας
μείωσης της διαφθοράς, ακολουθούμενη από τις αξιοκρατικές προαγωγές και την
εξασφάλιση της θέσης.
Ως προς τις αποδοχές των δημοσίων υπαλλήλων, είναι ευνόητο πως αποτελεί αφέλεια
να περιμένει κανείς από ανθρώπους που κατέχουν εξουσία και που πληρώνονται με
«ψίχουλα» να μην χρησιμοποιήσουν την εξουσία για προσωπικά οφέλη. Για το λόγο
αυτό η Σιγκαπούρη (που σήμερα είναι ένα από τα λιγότερο διεφθαρμένα κράτη στον
κόσμο) άρχισε από τη δεκαετία του 1960, να πληρώνει τους δημόσιους λειτουργούς
καλά, δηλαδή μερικές φορές πάνω από τους αντίστοιχους μισθούς στον ιδιωτικό
τομέα. Οι υπουργοί στη Σιγκαπούρη πληρώνονται ανάλογα με τους μισθούς των
διευθυντών των μεγαλύτερων πολυεθνικών. Η ίδια πρακτική για τους δημοσίους
υπαλλήλους έχει αποδειχθεί ότι είχε θετικά αποτελέσματα και στη Σουηδία. Απ’ ότι
φαίνεται σε σχετικές έρευνες, σημασία δεν έχει τόσο το απόλυτο ύψος της αμοιβής
των δημοσίων υπαλλήλων, όσο η σχέση του με το αντίστοιχο στον ιδιωτικό τομέα.
Όταν δηλαδή υπάρχει μεγάλη διαφορά ανάμεσα στις αμοιβές στον ιδιωτικό τομέα και
στο δημόσιο, τότε δημιουργείται κίνητρο για τους δημόσιους υπαλλήλους να
«συμπληρώσουν» αλλιώς το εισόδημά τους41
.
5.1.5 Διεθνής επιρροή
Υπάρχουν δύο είδη διεθνούς επιρροής σχετικά με το πρόβλημα της διαφθοράς.
Καταρχήν, διεθνείς οργανισμοί όπως το UNDP (Πρόγραμμα των Ηνωμένων Εθνών
για την ανάπτυξη), η Παγκόσμια Τράπεζα, το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο κ.α.
μπορούν να παρέχουν τεχνική βοήθεια προκειμένου να βοηθήσουν κράτη που έχουν
αποφασίσει να πολεμήσουν τη διαφθορά. Επίσης, πολλοί διεθνείς οργανισμοί
ενσωματώνουν στους όρους παροχής οικονομικής βοήθειας την απαίτηση για
μεταρρυθμίσεις που θα οδηγήσουν σε μείωση της διαφθοράς. Σε περίπτωση που δεν
πραγματωθούν αυτές υπάρχει η απειλή για διακοπή της χρηματοδότησης. Ακόμη κι
όταν δεν υπάρχει ρητή τέτοια δέσμευση, οργανισμοί αυτού του κύρους μπορούν να
πιέσουν προκειμένου να ληφθεί δράση κατά της διαφθοράς. Τέλος, στα πλαίσια αυτά
αναλαμβάνονται πολλές μελέτες και γίνονται διασκέψεις και συνέδρια με αντικείμενο
τη χρηστή διακυβέρνηση.
40
Rauch and Evans, όπως αναφέρεται σε Wei, 1998, σελ. 18 41
Wei, 1998, σελ. 19
35
Η δεύτερη μορφή διεθνούς πίεσης που μπορεί να ασκηθεί, είναι με την υπογραφή
διεθνών συμβάσεων εναντίον της διαφθοράς. Μέχρι πριν από λίγα χρόνια, μόνο o
Foreign Corrupt Practices Act (Νόμος για τις διεφθαρμένες πρακτικές στις διεθνείς
συναλλαγές) του 1977 στις Ηνωμένες Πολιτείες εμπόδιζε μια επιχείρηση να
δωροδοκήσει ξένους αξιωματούχους. Στα περισσότερα κράτη η δωροδοκία ξένων
αξιωματούχων ήταν όχι μόνο νόμιμη, αλλά εξέπιπτε και από τη φορολογία. Στα
χρόνια από το 1996 μέχρι σήμερα μια σειρά από διεθνείς συμβάσεις έχουν υπογραφεί
στα πλαίσια πολύ σημαντικών διεθνών οργανισμών και οι οποίες καλύπτουν ένα ευρύ
φάσμα των ζητημάτων που αφορούν τη διαφθορά42
. Βέβαια οι περισσότερες απ’
αυτές δεν έχουν τεθεί σε ισχύ μέχρι σήμερα.
Φυσικά πρέπει να σημειωθεί ότι δεν πρέπει να υπερεκτιμάται η αποτελεσματικότητα
των διεθνών πιέσεων. Κατά πρώτον, οι διεθνείς οργανισμοί δεν μπορούν να βάλουν
πολύ αυστηρούς όρους στις κυβερνήσεις των υποψήφιων προς βοήθεια κρατών, γιατί
αυτό θα σήμαινε ότι ίσως κανένα από αυτά να μην πληρούσε τα κριτήρια. Αυτό με
τη σειρά του θα οδηγούσε σε αναπτυξιακή στασιμότητα και σε νέα αύξηση της
διαφθοράς. Έτσι θα ακυρωνόταν κι ο ίδιος ο ρόλος αυτών των διεθνών οργανισμών.
Δεύτερον, οι εσωτερικές προσπάθειες και η θέληση των πολιτών και των
κυβερνήσεων είναι αυτές που τελικά θα επιτύχουν τη μείωση της διαφθοράς. Αν οι
κυβερνητικοί αξιωματούχοι δεν έχουν σοβαρά την πρόθεση να αντιμετωπίσουν τη
διαφθορά, απλούστατα θα επιλέξουν την οδό της απομόνωσης ή της εξαπάτησης των
διεθνών οργανισμών, στο βαθμό που αυτό είναι δυνατό.
5.1.6 Πρακτικές του ιδιωτικού τομέα
Χρήσιμα μέτρα για την αντιμετώπισης της διαφθοράς μπορούν να εξαχθούν από
ορισμένες διαδικασίες και πρακτικές που εφαρμόζονται στις ιδιωτικές επιχειρήσεις.
Το πρώτο αφορά τη χρήση αποδεκτών λογιστικών πρακτικών ή προτύπων από
δημόσιους οργανισμούς και επιχειρήσεις προκειμένου να διευκολύνεται ο έλεγχος
των χρηματοοικονομικών τους στοιχείων και των πεπραγμένων τους. Σχετική είναι
και η εισαγωγή σύγχρονων πρακτικών εταιρικής διακυβέρνησης.
Μια πρωτότυπη ιδέα αφορά την επιδίωξη πιστοποίησης και δημοσίων οργανισμών με
σύστημα Διασφάλισης Ποιότητας43
. Πρόκειται για πιστοποίηση όχι ενός προϊόντος,
42
Βλ. παρακάτω. 43
Εμπέογλου Νίκος, «Διαφθορά: Απόπειρα εννοιολογικής διερευνήσεως» σε «Κράτος και διαφθορά»,
σελ. 54
36
αλλά του οργανισμού, δηλ. της ικανότητάς του να παρέχει το προϊόν που προορίζεται
να παρέχει, σύμφωνα με συγκεκριμένες διαδικασίες και standards.
Μια άλλη πρακτική που εφαρμόζουν ορισμένες πολυεθνικές επιχειρήσεις είναι αυτή
του reputation management (διαχείριση φήμης) 44
. Δίνεται δηλαδή ιδιαίτερη προσοχή
στον τρόπο που λειτουργεί η επιχείρηση, προκειμένου να παρουσιάζει μια καλή
έξωθεν μαρτυρία. Αυτό σημαίνει ότι αποφεύγεται και οποιαδήποτε συναλλαγή με
κυβερνητικούς αξιωματούχους που θα μπορούσε να δημιουργήσει υποψίες διαφθοράς
και να προκαλέσει το κοινό αίσθημα.
5.1.7 Κοινωνική και διοικητική κουλτούρα
Είναι γεγονός ότι το σύστημα κοινωνικών αξιών που επικρατεί κάθε φορά αποτελεί
καθοριστικό παράγοντα για την εκδήλωση ή όχι της διαφθοράς45
. Αυτό σημαίνει ότι
είναι εξαιρετικής σημασίας η διαπαιδαγώγηση της κοινωνίας στο να μην αποδέχεται
αυτά τα φαινόμενα και να αποβάλλει αυτόματα τους διεφθαρμένους. Κοινωνίες στην
οποίες η διαφθορά αντιμετωπίζεται με απάθεια ή και με «κατανόηση», είναι επόμενο
ότι θα την αναπαράγουν.
Αυτό το εγχείρημα παρουσιάζει βέβαια μεγάλες δυσκολίες, αφού η διαμόρφωση των
αξιών της κοινωνίας είναι ιδιαίτερα πολύπλοκη διαδικασία. Μπορούμε να πούμε
όμως ότι η αρχή μπορεί να γίνει στα σχολεία, όπου θα πρέπει να θεμελιώνεται το
αίσθημα αξιοκρατίας και διαφάνειας στους μαθητές. Από κει και πέρα, η ανάδειξη
της έκτασης και των συνεπειών της διαφθοράς και η διαρκής επικέντρωση της κοινής
γνώμης σε τέτοια φαινόμενα, με τη συμβολή των μέσων μαζικής ενημέρωσης
μπορούν να δημιουργήσουν μακροπρόθεσμα κουλτούρα κατά της διαφθοράς.
Στο στενότερο κύκλο των δημοσίων λειτουργών, ιδιαίτερα θετική είναι η καλλιέργεια
της συναίσθησης μιας υψηλής αποστολής (esprit de corps)46
. Αυτό μπορεί να
επιτευχθεί ευκολότερα όταν οι δημόσιοι υπάλληλοι είναι λίγοι, όταν
προσλαμβάνονται και προάγονται αξιοκρατικά, όταν αμείβονται αξιοπρεπώς, όταν
λαμβάνουν ειδική εκπαίδευση για το ρόλο τους και όταν ασχολούνται με ζητήματα
ουσίας και που προσιδιάζουν στην υψηλή αποστολή του κράτους, κι όχι με ανούσιες
επεμβάσεις του σε κάθε τομέα της κοινωνικής ζωής.
44
Vogl Frank, σε USIA Economic Perspectives, σελ. 18 45
Μάνος, ό.π., σελ. 251 46
Εμπέογλου, ό.π., σελ. 47
37
5.1.8 Άλλοι τρόποι καταπολέμησης της διαφθοράς
Θα αναφερθούν στη συνέχεια ορισμένοι άλλοι τρόποι που μπορούν να
χρησιμοποιηθούν στη μάχη κατά της διαφθοράς:
o Έρευνες κοινής γνώμης, με σκοπό τη διαπίστωση του βαθμού ικανοποίησης
των πολιτών από συγκεκριμένες υπηρεσίες και των εντοπισμό θυλάκων
διαφθοράς.
o Δημιουργία πληροφοριακού δικτύου ανάμεσα στις υπηρεσίες που σχετίζονται
με τον έλεγχο, προκειμένου να υπάρχει διάχυση των αποδοτικών πρακτικών
ανάσχεση της διαφθοράς (best practices).
o Εκτύπωση εγχειριδίων με τρόπους εντοπισμού και αντιμετώπισης της
διαφθοράς, με συγκεκριμένους αποδέκτες (κοινό, δημόσιους υπαλλήλους,
ελεγκτικές υπηρεσίες)
o Εγκαθίδρυση ειδικής τηλεφωνικής γραμμής (hot-line) καταγγελιών, όπου με
πλήρη ανωνυμία θα μπορούν οι πολίτες να καταγγέλλουν φαινόμενα
διαφθοράς.
o Ενίσχυση της διαφάνειας με αξιοποίηση του διαδικτύου. Ιδιαίτερη εφαρμογή
μπορεί να γίνει σε θέματα προμηθειών, όπου η προκήρυξη και η πορεία του
διαγωνισμού να παρουσιάζεται σε ειδική σελίδα. Παράδειγμα εφαρμογής
είναι η σελίδα προμηθειών του Υπουργείου Άμυνας της Σιγκαπούρης
5.2 Οι διεθνείς οργανισμοί στη μάχη κατά της διαφθοράς
Όπως προαναφέρθηκε, η αντιμετώπιση της διαφθοράς είναι κατεξοχήν θέμα
εσωτερικό για ένα κράτος. Είδαμε όμως ότι δεν μπορεί να παραβλεφθεί και η
συμβολή των διεθνών οργανισμών, είτε σε ζητήματα υποκίνησης, ελέγχου και
βοήθειας, είτε σε ζητήματα έρευνας, είτε και σε ζητήματα που αφορούν τη διαφθορά
στις διεθνείς σχέσεις. Στο κομμάτι αυτό της εργασίας θα δοθούν περιληπτικά οι
δραστηριότητες ορισμένων από αυτούς. Φυσικά, δεν πρέπει να παραβλεφθεί το
γεγονός ότι η αντιμετώπιση της διαφθοράς έχει γίνει αντικείμενο επεξεργασίας από
πολλούς ακόμα διεθνείς οργανισμούς και ειδικότερα ορισμένους περιφερειακούς,
όπως η Ένωση Αφρικανικών Κρατών, η ASEAN στη Νοτιοανατολική Ασία κ.α.
5.2.1 ΟΟΣΑ
Το ζήτημα της διαφθοράς έχει απασχολήσει και τον ΟΟΣΑ, αφού όπως είδαμε, οι
επιπτώσεις της διαφθοράς στην οικονομική ανάπτυξη είναι σοβαρές, τόσο για τους
επενδυτές, όσο και για την ανάπτυξη των κρατών που υποδέχονται τις επενδύσεις.
38
Ο σχετικός προβληματισμός κατέληξε στην υπογραφή της «Σύμβασης για την
καταπολέμηση της δωροδοκίας δημοσίων λειτουργών σε διεθνείς επιχειρηματικές
συναλλαγές», το Νοέμβριο του1997, αφού είχαν προηγηθεί ανάλογες συστάσεις του
Οργανισμού στο παρελθόν47
. Η Σύμβαση αυτή κυρώθηκε και έγινε εσωτερικό δίκαιο
στη χώρα μας με το νόμο 2656/98.
Σύμφωνα με το προοίμιο της Σύμβασης, τα μέλη τα ΟΟΣΑ οδηγήθηκαν σ’ αυτή την
πρωτοβουλία επειδή διαπίστωσαν ότι η δωροδοκία στις διεθνείς επιχειρηματικές
συναλλαγές είναι ένα φαινόμενο ευρέως διαδεδομένο, το οποίο δημιουργεί σοβαρούς
ηθικούς και πολιτικούς προβληματισμούς, υπονομεύει την καλή διακυβέρνηση και
την οικονομική ανάπτυξη και διαστρεβλώνει το διεθνή ανταγωνισμό. Στη συνέχεια
γίνεται αναφορά στη σημασία που έχει η αντιμετώπιση της δωροδοκίας τόσο από τις
κυβερνήσεις, όσο και από άλλους οργανισμούς αλλά και η διεθνής συνεργασία πάνω
στο συγκεκριμένο θέμα.
Η Σύμβαση περιλαμβάνει δεκαεπτά (17) άρθρα:
o Με το πρώτο άρθρο δημιουργείται υποχρέωση για τα κράτη που υιοθετούν
τη Σύμβαση, να λάβουν τα αναγκαία μέτρα (προφανώς με τη εισαγωγή
σχετικού ποινικού νόμου ή με τροποποίηση του Ποινικού Κώδικα)48
ώστε
να θεμελιώνεται ως αξιόποινη πράξη η προσφορά ή παραχώρηση μή
οφειλόμενου χρηματικού ή άλλου ανταλλάγματος, αμέσως ή εμμέσως, για
όφελος του ίδιου ή τρίτων, προς ξένο δημόσιο λειτουργό, προκειμένου να
αυτός, κατά την εκτέλεση των υπηρεσιακών του καθηκόντων, να προβεί
σε ενέργεια ή παράλειψη προκειμένου να αποκτήσει ή να διατηρήσει (ο
ίδιος ή τρίτοι) μια επιχείρηση49
ή κάποιο άλλο μη οφειλόμενο
πλεονέκτημα στο πλαίσιο των διεθνών επιχειρηματικών συναλλαγών.
Στο ίδιο άρθρο δημιουργείται η υποχρέωση τιμωρίας και των συμμέτοχων,
καθ’ οιονδήποτε τρόπο στο ανωτέρω αδίκημα, ενώ δίνονται και οι βασικοί
ορισμοί των εννοιών «αλλοδαπός δημόσιος λειτουργός», «ξένη χώρα»,
47
Συγκεκριμένα:
α. Σύσταση του Συμβουλίου για τη δωροδοκία στις διεθνείς επιχειρηματικές συναλλαγές της 27ης
Μαΐου 1994,
β. Σύσταση για την φορολογική έκπτωση των δώρων για ξένους αξιωματούχους της 11ης
Απριλίου
1996,
γ. Σύσταση που αφορά προτάσεις αντιμετώπισης της διαφθοράς για προμήθεια διμερούς βοήθειας.
Η υπό (α) σύσταση αναθεωρήθηκε με νέα της 23ης
Μαΐου 1997. 48
Αυτό για την Ελλάδα έγινε με τον ίδιο κυρωτικό νόμο της Σύμβασης στα άρθρα 2 έως 7. Βλ. και
παρακάτω στο σχετικό για την Ελλάδα κεφάλαιο. Ειδική αναφορά θα γίνει στο οικείο κεφάλαιο. 49
Στο πρωτότυπο αγγλικό κείμενο “obtain or retain business”
39
«πράξη ή αποχή από πράξη σε σχέση με την εκτέλεση των επίσημων
καθηκόντων». Όλοι οι ορισμοί διακρίνονται από την ευρύτητά τους και
χαρακτηριστικά αναφέρουμε ότι ο όρος «ξένη χώρα» περιλαμβάνει όλα τα
επίπεδα και της υποδιαιρέσεις της κυβέρνησης, από το εθνικό μέχρι και το
τοπικό.
o Το άρθρο 2 δημιουργεί για τα κράτη μέλη υποχρέωση θέσπισης ευθύνης
για τα νομικά πρόσωπα για πράξεις δωροδοκίας. Αυτή η υποχρέωση
όμως θα πρέπει να συμβαδίζει, σύμφωνα με τη Σύμβαση, με τις νομικές
αρχές κάθε κράτους. Στη χώρα μας, όπως και σε άλλες, δεν νοείται
ποινική ευθύνη των νομικών προσώπων αλλά μόνο των φυσικών. Κατά
συνέπεια δεν έχει εισαχθεί ανάλογη διάταξη.
o Το τρίτο άρθρο αφορά κάποιες γενικές κατευθύνσεις για τις κυρώσεις που
πρέπει να επιβάλλονται. Η βασική πρόβλεψη είναι να υπάρχουν ποινικές,
αστικές ή διοικητικές κυρώσεις για τα φυσικά πρόσωπα, και μη ποινικές
κυρώσεις για τα νομικά πρόσωπα, όταν αυτά δεν υπέχουν ποινική ευθύνη.
Επίσης προβλέπεται κατάσχεση και δήμευση του δώρου και των
προϊόντων της δωροδοκίας.
o Ως προς τη δικαιοδοσία στα ανωτέρω αδικήματα, στο άρθρο 4
προβλέπεται αυτή των κρατών μελών, αλλά και η διαβούλευση σε
περίπτωση δικαιοδοσίας περισσοτέρων. Σύμφωνα με το πέμπτο άρθρο η
έρευνα και η δίωξη των αδικημάτων θα γίνεται σύμφωνα με τους
εσωτερικούς κανόνες. Επίσης δεν ορίζεται χρόνος παραγραφής γενικά για
όλα τα κράτη, αλλά ορίζεται ότι αυτός πρέπει να είναι επαρκής για την
έρευνα και τη δίωξη του αδικήματος (άρθρο 6).
o Με το άρθρο 7 ορίζεται η επέκταση στους αλλοδαπούς δημόσιους
λειτουργούς του εγκλήματος της δωροδοκίας κατ’ εφαρμογή της
νομοθεσίας για το ξέπλυμα βρώμικου χρήματος.
o Με το όγδοο, ένατο και δέκατο άρθρο καθιερώνονται ορισμένες
διαδικασίες για τον ευχερέστερο έλεγχο, δίωξη και εκτέλεση των ποινών
των εγκληματιών αυτών. Γίνονται λοιπόν προβλέψεις για την εφαρμογή
λογιστικών κανόνων, με τους οποίους είναι πιο εύκολη η διαπίστωση
παραβάσεων, καθώς και για την παροχή δικαστικής συνδρομής και την
έκδοση των υπόπτων.
40
o Στα υπόλοιπα άρθρα (11-17) περιλαμβάνονται ορισμένα διαδικαστικές
λεπτομέρειες εφαρμογής της Σύμβασης.
Όπως αναφέρθηκε ήδη, η Σύμβαση αυτή δεν αποτελεί τη μοναδική πρωτοβουλία του
ΟΟΣΑ στο ζήτημα της διαφθοράς. Ο Οργανισμός χρηματοδοτεί ένα ολόκληρο
μηχανισμό παρακολούθησης της εφαρμογής των Συστάσεων και της Σύμβασης, τόσο
στα κράτη-μέλη, όσο και στα μή μέλη που θα επιλέξουν να υιοθετήσουν τη Σύμβαση.
Επίσης χρηματοδοτεί τοπικά προγράμματα ενίσχυσης των θεσμών και της διαφάνειας
σε διάφορες περιοχές του πλανήτη, καθώς και την έρευνα σχετικά με τη διαφθορά και
της συνέπειές της.
Η δράση του ΟΟΣΑ στο ζήτημα της διαφθοράς εξειδικεύεται και σε ορισμένες άλλες
δράσεις. Η Επιτροπή για τα Ταμειακά Ζητήματα (Committee on Fiscal Affairs, CFA)
ελέγχει σε τακτά χρονικά διαστήματα τη πρόοδο των κρατών στην εφαρμογή της
Σύστασης για την φορολογική έκπτωση των δώρων σε ξένους κρατικούς
λειτουργούς.
Σημαντική είναι η δουλειά που γίνεται στα πλαίσια της Επιτροπής για το Δημόσιο
Μάνατζμεντ (Public Management Committee, PUMA), κυρίως στον τομέα της
προώθησης ενός κώδικα δεοντολογίας στη δημόσια διοίκηση. Επίσης βοηθά τις
κυβερνήσεις να εντοπίζουν τη διαφθορά μέσω ελέγχων στους προϋπολογισμούς και
στην οικονομική διαχείριση.
Η Επιτροπή για την Αναπτυξιακή Βοήθεια (Development Assistance Committee,
DAC) αντιμετώπισε το ζήτημα της διαφθοράς στις δημόσιες προμήθειες.
Η Ομάδα Εργασίας για τις Εξαγωγικές Πιστώσεις και τις Πιστωτικές Εγγυήσεις
(Working Party on Export Credits and Credit Guarantees, ECG) υιοθέτησε το 2000
μια «Δήλωση Δράσης για τη Δωροδοκία και Επίσημες Ενισχύσεις των Εξαγωγικών
Πιστώσεων» (Action Statement on Bribery and Officially Supported Export Credits).
Με αυτή τα μέλη δεσμεύονται να πάρουν μέτρα ώστε να αποθαρρύνουν τη
δωροδοκία σε πράξεις ενίσχυσης, κάλυψης ή εγγύησης από το κράτος εξαγωγικών
πιστώσεων.
Επίσης ο ΟΟΣΑ συμμετέχει σε πρωτοβουλίες σε συνεργασία με άλλους διεθνείς
οργανισμούς (βλ. παρακάτω).
5.2.2 Συμβούλιο της Ευρώπης
Στα πλαίσια του Συμβουλίου της Ευρώπης έχουν αναληφθεί δράσεις πρωτοποριακές
και ριζοσπαστικές, σε θεσμικό επίπεδο, με σκοπό την αντιμετώπιση της διαφθοράς.
Έκφραση αυτών των δράσεων είναι οι δύο Συμβάσεις, η Σύμβαση ποινικού δικαίου
41
για τη διαφθορά και η Σύμβαση αστικού δικαίου για τη διαφθορά. Δάφνες
πρωτοπορίας διεκδικεί κυρίως η δεύτερη, αφού είναι η πρώτη σε παγκόσμιο επίπεδο
που αντιμετωπίζει το ζήτημα της διαφθοράς από την σκοπιά του αστικού δικαίου και
καθιερώνει αστικές συνέπειες για τις πράξεις της διαφθοράς.
α. Η Σύμβαση ποινικού δικαίου για τη διαφθορά: Είναι ανοικτή προς υπογραφή
από τα κράτη – μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης και από μή – μέλη, τα οποία
συμμετείχαν στη διαμόρφωσή της στο Στρασβούργο, στις 27 Ιανουαρίου 1999. Θα
τεθεί σε ισχύ μόλις κατατεθούν 14 όργανα επικύρωσης, πράγμα που αναμένεται να
γίνει την 1η Ιουλίου 2002. Η Ελλάδα έχει μόνο υπογράψει τη Σύμβαση. Η Σύμβαση
είναι ένα φιλόδοξο όργανο, το οποίο στοχεύει στη συντονισμένη ποινικοποίηση ενός
μεγάλου αριθμού πράξεων διαφθοράς. Επίσης, προβλέπει συμπληρωματικά μέτρα
ποινικού δικαίου και βελτιωμένη διεθνή συνεργασία στη δίωξη των εγκλημάτων
διαφθοράς. Η εφαρμογή της θα παρακολουθείται από την «Ομάδα κρατών εναντίων
της διαφθοράς» ή GRECO (!), από το “Group of States against Corruption”, το οποίο
λειτουργεί από την 1η Μαΐου 1999.
Η Σύμβαση έχει ευρύ φάσμα εφαρμογής και καλύπτει τις ακόλουθες μορφές
διαφθοράς:
o ενεργητική και παθητική δωροδοκία εθνικών και αλλοδαπών κρατικών
λειτουργών
o ενεργητική και παθητική δωροδοκία εθνικών και αλλοδαπών βουλευτών και
μελών διεθνών κοινοβουλευτικών συνελεύσεων
o ενεργητική και παθητική δωροδοκία στον ιδιωτικό τομέα
o ενεργητική και παθητική δωροδοκία υπαλλήλων διεθνών οργανισμών
o ενεργητική και παθητική δωροδοκία εθνικών και ξένων δικαστών καθώς και
δικαστών και υπαλλήλων διεθνών δικαστηρίων
o ενεργητική και παθητική «εμπορευματοποίηση» της επιρροής
o ξέπλυμα βρώμικου χρήματος που προέρχεται από πράξεις διαφθοράς
o λογιστικές παραβάσεις που συνδέονται με πράξεις διαφθοράς
Η Σύμβαση απαιτεί από τα κράτη να λάβουν αποτελεσματικά αποτρεπτικά μέτρα και
ποινές, συμπεριλαμβανομένων της στέρησης της ελευθερίας, που μπορεί να οδηγήσει
και σε έκδοση. Τα νομικά πρόσωπα θα πρέπει κι αυτά να είναι υπεύθυνα για πράξεις
που έγιναν προς όφελός τους και να υπόκεινται σε αποτελεσματικές κυρώσεις,
ποινικές ή μή. Ενσωματώνονται επίσης προβλέψεις για παροχή βοήθειας και
υποκίνησης, ασυλία, κριτήρια για τη δωσιδικία των κρατών, την δημιουργία ειδικών
42
σωμάτων εναντίον της διαφθοράς, προστασία των προσώπων που συνεργάζονται με
τις διωκτικές και δικαστικές αρχές, τη συγκέντρωση αποδείξεων και την κατάσχεση
των εσόδων από εγκληματικές δραστηριότητες.
β. Η Σύμβαση αστικού δικαίου για τη διαφθορά: Είναι ανοικτή για υπογραφή στα
κράτη – μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης, στα μή μέλη που συμμετείχαν στη
διαμόρφωσή της, καθώς και στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα. Υπογράφτηκε στο
Στρασβούργο στις 4 Νοεμβρίου 1999. Θα τεθεί σε ισχύ μόλις κατατεθούν 14 όργανα
επικύρωσης. Αυτό είναι άγνωστο πότε θα συμβεί, αφού μέχρι στιγμής σε ελάχιστες
χώρες έχει επικυρωθεί, προφανώς εξαιτίας των οικονομικών συνεπειών που μπορεί
να έχει μια «βροχή» αιτήσεων αποζημίωσης. Όπως προαναφέρθηκε, είναι η πρώτη
προσπάθεια να οριστούν κοινοί διεθνείς κανόνες για τη διαφθορά στον τομέα του
αστικού δικαίου.
Η Σύμβαση επιβάλλει στα κράτη που την ασπάζονται να προβλέψουν στη νομοθεσία
τους αποτελεσματικούς τρόπους ικανοποίησης των προσώπων που έχουν υποστεί
βλάβη εξαιτίας πράξεων διαφθοράς και να τους δώσουν τη δυνατότητα να
υπερασπίσουν τα δικαιώματα και τα συμφέροντά τους, συμπεριλαμβανομένης της
πιθανότητας να ζητήσουν χρηματική αποζημίωση για τη ζημία.
Η Σύμβαση χωρίζεται σε τρία κεφάλαια, τα οποία καλύπτουν: α) Μέτρα που πρέπει
να ληφθούν σε εθνικό επίπεδο, β) Διεθνή συνεργασία και παρακολούθηση
εφαρμογής, γ) Τελικές διατάξεις. Με την επικύρωση της Σύμβασης τα μέλη
αναλαμβάνουν την υποχρέωση να ενσωματώσουν τις αρχές και τους κανόνες της στο
εσωτερικό δίκαιο, ανάλογα με τις ιδιαιτερότητες του καθενός.
Η Σύμβαση περιλαμβάνει προβλέψεις για:
o αποζημίωση για ζημία
o ευθύνη (συμπεριλαμβανομένης της κρατικής ευθύνης για πράξεις διαφθοράς
κρατικών λειτουργών)
o αμέλεια του παθόντος που συντέλεσε στη επέλευση ζημίας, με συνέπεια τη
μείωση ή και μή αναγνώριση της αποζημίωσης, ανάλογα με τις περιστάσεις
o εγκυρότητα των συμβάσεων
o προστασία των εργαζομένων που αναφέρουν διαφθορά
o διαφάνεια και ακρίβεια στα λογιστικά
o εξεύρεση αποδείξεων
43
o δικαστικές εντολές για τη φύλαξη των στοιχείων που είναι απαραίτητα για την
τελική δικαστική κρίση και τη διατήρηση της κατάστασης για την οποία
αναμένεται δικαστική κρίση.
o διεθνή συνεργασία
Η GRECO θα παρακολουθεί την εφαρμογή των δεσμεύσεων που έχουν αναληφθεί
από τα κράτη με τη Σύμβαση.
5.2.3 Ευρωπαϊκή Ένωση
Η ενασχόληση της Ε.Ε. με τα φαινόμενα διαφθοράς έχει σαν αφετηρία την προστασία
των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων και νυν της Ένωσης. Στην πορεία, η
αντιμετώπιση του φαινομένου ξέφυγε από αυτά τα στενά πλαίσια και εντάχθηκε στο
γενικότερο στόχο δημιουργίας ενός «χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης»,
όπως αυτός οριοθετήθηκε με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ (άρθρο 2 ΣυνθΕΕ). Στο
μέλλον είναι αναπόφευκτη η ακόμη μεγαλύτερη δραστηριοποίηση των οργάνων της
Ένωσης στον τομέα αυτό, αφού ένας μεγάλος αριθμός δικαστικών και αστυνομικών
θεμάτων «κοινοτοποιούνται»50
σιγά-σιγά.
Οι βασικοί κανόνες που αφορούν την καταπολέμηση της διαφθοράς στα πλαίσια της
Ε.Ε. είναι οι ακόλουθοι:
1. Το άρθρο 280 ΣυνθΕΚ: Αναφέρεται στην καταπολέμηση της απάτης ή
οποιασδήποτε άλλης παράνομης δραστηριότητας κατά των οικονομικών
συμφερόντων της Κοινότητας. Τα κράτη – μέλη πρέπει να λαμβάνουν τα
ίδια μέτρα καταπολέμησης της απάτης κατά των οικονομικών συμφερόντων
της Κοινότητας με εκείνα που λαμβάνουν για την καταπολέμηση της απάτης
κατά των ιδίων οικονομικών συμφερόντων. Αναφέρεται κυρίως σε μή
ποινικά μέτρα πρόληψης και καταπολέμησης της απάτης.
2. Συμβάσεις: Βάσει του πρώην άρθρου Κ3 και νυν 34 ΣυνθΕΕ καταρτίστηκε
η Σύμβαση για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των ΕΚ (26
Ιουλίου 1995). Η σύμβαση αυτή αποβλέπει στο συντονισμό των εθνικών
ποινικών νομοθεσιών, ώστε να προστατευθούν τα οικονομικά συμφέροντα
των ΕΚ από απάτες που διαπράττονται σε βάρος των εσόδων ή των δαπανών
του κοινοτικού προϋπολογισμού.
Παρά την ύπαρξη της Σύμβασης, στην ποινική δίωξη και τιμωρία των
διαφθορέων ή διαφθειρομένων παρέμεναν ορισμένα κενά. Στα περισσότερα
50
Κρεμλής Γ., σε «Καταπολέμηση της διαφθοράς των κρατικών λειτουργών και υπαλλήλων», Αντ. Ν.
Σάκκουλας, Αθήνα, 2001.
44
κράτη – μέλη η δωροδοκία των υπαλλήλων της Κοινότητας ή άλλων ΚΜ δεν
αποτελούσε ποινικό αδίκημα. Έτσι καταρτίσθηκε το 1ο Πρωτόκολλο της
Σύμβασης, την 27η Σεπτεμβρίου 1996, το οποίο στοιχειοθετεί σε όλα τα ΚΜ
το ποινικό αδίκημα της ενεργητικής και παθητικής δωροδοκίας στην οποία
εμπλέκεται κοινοτικός υπάλληλος ή δημόσιος υπάλληλος κράτους – μέλους,
αν η πράξη αυτή θίγει τα οικονομικά συμφέροντα της Κοινότητας.
Και πάλι όμως η ποινική προστασία δεν ήταν πλήρης, αφού η δίωξη
εξαρτώνταν από την προϋπόθεση ότι η δωροδοκία θα έθιγε τα οικονομικά
συμφέροντα της Κοινότητας. Για το λόγο αυτό, στις 26 Μαΐου 1997,
υπογράφηκε νέα σύμβαση, η οποία καλύπτει και την περίπτωση στην οποία
υπάρχει δωροδοκία υπαλλήλων, κοινοτικών ή μή, ακόμη κι αν δεν
διακυβεύονται οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ. Η Σύμβαση αυτή
υιοθετήθηκε από το Συμβούλιο στις 3 Δεκεμβρίου 1998.
Η Σύμβαση για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των ΕΚ (της
26ης
Ιουλίου 1995) συμπληρώθηκε κι από ένα δεύτερο πρωτόκολλο, σχετικά
με την ποινική ευθύνη των νομικών προσώπων, την κατάσχεση, το ξέπλυμα
χρήματος και τη συνεργασία μεταξύ Επιτροπής και Κρατών – Μελών, καθώς
και την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα σε σχέση με την
προστασία των οικονομικών συμφερόντων των ΕΚ.
3. Έχουν επίσης εκδοθεί δύο θέσεις του Συμβουλίου με σκοπό να συντονίσουν
τις θέσεις των κρατών μελών σε σχέση με τη συμμετοχή τους σε ανάλογες
προσπάθειες εκτός ΕΕ, προκειμένου να αποφευχθούν επικαλύψεις ή σημεία
τριβής με το ενωσιακό κεκτημένο.
4. Με διαδοχικές Ανακοινώσεις της Επιτροπής προς το Συμβούλιο51
καθιερώθηκε μια σφαιρική στρατηγική προσέγγιση για την καταπολέμηση
της διαφθοράς και με αποφάσεις που ακολούθησαν δημιουργήθηκε και
ειδική υπηρεσία της Ένωσης επιφορτισμένη μ’ αυτό το έργο, η Υπηρεσία
καταπολέμησης της Απάτης (OLAF).
Η στρατηγική περιλαμβάνει τις ακόλουθες γενικές κατευθύνσεις:
α. Φορολογική διαφάνεια και κατάργηση των φορολογικών απαλλαγών ως
προς τα ποσά δωροδοκίας
β. Βελτίωση των κανόνων για την ανάθεση δημοσίων έργων
51
Οι πιο πρόσφατες το 1997, 2000 και 2001
45
γ. Βελτίωση της λογιστικής διαχείρισης των εταιριών
δ. Δημιουργία «black list» παραβατών
ε. Κίνητρα εξασφάλισης απορρήτου και κάλυψης αυτών που καταγγέλλουν
περιπτώσεις απάτης και διαφθοράς
στ. Συνεργασία με τρίτες χώρες που δέχονται κοινοτική βοήθεια ή συνδέονται
μ’ αυτή με συμφωνίες
ζ. Κατάλληλη προετοιμασία των υπό ένταξη χωρών
η. Ένταξη ειδικών ρητρών σε όλες τις συμβάσεις οικονομικής βοήθειας που
χορηγούν η ΕΕ και άλλοι διεθνείς οργανισμοί.
Προκειμένου να ενισχυθεί η καταπολέμηση της απάτης, η Επιτροπή συνέστησε την
Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) με την απόφαση
1999/352/ΕΚ, ΕΚΑΧ της 28ης
Απριλίου 1999. Η Υπηρεσία επιφορτίστηκε με το
καθήκον να πραγματοποιεί διοικητικές έρευνες κατά της απάτης και απολαύει ειδικού
καθεστώτος ανεξαρτησίας. Η Υπηρεσία άρχισε να λειτουργεί την 1η Ιουνίου 1999,
ημερομηνία έναρξης ισχύος του Κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 του Ευρωπαϊκού
Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 25ης
Μαΐου 1999 και του κανονισμού
(Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999 του Συμβουλίου της ίδιας ημερομηνίας, σχετικά με τις
έρευνες που πραγματοποιούνται από την OLAF. Διαδέχθηκε την Task Force
«Συντονισμός της καταπολέμησης της απάτης» της Γενικής Γραμματείας της
Επιτροπής που είχε δημιουργηθεί το 1988. Η OLAF ενώ απολαμβάνει ειδικού
καθεστώτος ανεξαρτησίας για την εκπλήρωση της αποστολής της, συνεχίζει να
αποτελεί μέρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Ασκεί όλες τις αρμοδιότητες διενέργειας
ερευνών που ανατίθενται στην Επιτροπή από την κοινοτική νομοθεσία και τις
συμφωνίες που ισχύουν με τις τρίτες χώρες, προκειμένου να ενισχύσει την
καταπολέμηση της απάτης, της διαφθοράς και κάθε άλλης παράνομης
δραστηριότητας που θίγει τα οικονομικά συμφέροντα της Ευρωπαϊκής Κοινότητας.
Πέραν της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων, η αρμοδιότητα της
Υπηρεσίας αφορά το σύνολο των δραστηριοτήτων που συνδέονται με την προάσπιση
των οικονομικών συμφερόντων έναντι παρανόμων συμπεριφορών που μπορούν να
επισύρουν διοικητικές ή ποινικές κυρώσεις. Στα πλαίσια της OLAF έχει εκπονηθεί
ειδικό πρόγραμμα δράσης για το χρονικό διάστημα 2001-2003.
5.2.4 Παγκόσμια Τράπεζα
Παρόλο που η Παγκόσμια Τράπεζα πάντα διαφύλαττε την ακεραιότητα των εργασιών
της, για το μεγαλύτερο μέρος της ιστορίας της δεν αντιμετώπιζε στα φανερά τη
46
διαφθορά, αλλά προτιμούσε να χειρίζεται διακριτικά το ζήτημα με την κάθε
κυβέρνηση ξεχωριστά. Στα μέσα της δεκαετίας του 1980 ωστόσο, η Τράπεζα
μετατόπισε την έμφαση των πολιτικών της προς την μεταρρύθμιση πολιτικών και
ξεκίνησε να βοηθά τα κράτη να εξαφανίσουν συμπεριφορές διαφθοράς μέσω
ευρύτερων μεταρρυθμίσεων των εμπορικών καθεστώτων, των χρηματαγορών και των
οργανισμών του δημόσιου τομέα. Η χρηστή διακυβέρνηση αναδείχθηκε ως
σημαντικό θέμα και η Τράπεζα ανταποκρίθηκε με ορισμένα θεμελιώδη κείμενα, όπως
η Παγκόσμια έκθεση για την ανάπτυξη του δημοσίου μάνατζμεντ (World development
report on public Management) το 1983 και η Μελέτη για τις μακροπρόθεσμες
προοπτικές της Αφρικής (Africa long-term perspectives study) το 1989. Οι
προσπάθειες αυτές συνεχίστηκαν και κορυφώθηκαν το 1996, όταν ο τότε Πρόεδρος
James D. Wolfensohn δημόσια δεσμεύτηκε να οργανώσει τη μάχη εναντίον «του
καρκίνου της διαφθοράς» στην ετήσια συνάντηση της Τράπεζας με το Διεθνές
Νομισματικό Ταμείο. Το 1997, η Τράπεζα υιοθέτησε μια στρατηγική εναντίον της
διαφθοράς, η οποία περιελάμβανε δράσεις σε τέσσερις βασικούς τομείς:
o Πρόληψη της απάτης και της διαφθοράς στα σχέδια που χρηματοδοτεί η
Τράπεζα
o Παροχή βοήθειας για την αντιμετώπιση της διαφθοράς σε κράτη που τη
ζητάνε
o Ενσωμάτωση ενός κριτηρίου διαφθοράς απευθείας στην ανάλυση των
κρατών και στις αποφάσεις δανειοδότησης
o Συμμετοχή στις διεθνείς προσπάθειες εναντίον της διαφθοράς.
5.2.5 Διεθνές Νομισματικό Ταμείο
Το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο εκτός από τη χρηματοδότηση ερευνών και μελετών
για τη διαφθορά, έχει ενσωματώσει στις απαιτήσεις του για χρηματοδότηση αφενός
εγγυήσεις ότι αυτή θα γίνει αντικείμενο χρηστής διαχείρισης και αφετέρου μια
γενικότερη βελτίωση του επιπέδου διαφθοράς του δανειοδοτούμενου κράτους.
Σύμφωνα με τα ανωτέρω, η παράμετρος της διαφθοράς εξετάζεται σχεδόν σε κάθε
δράση του Ταμείου, με ιδιαίτερη έμφαση στα προγράμματα για την καταπολέμηση
της φτώχειας.
Τέλος το Ταμείο συμμετέχει και αυτό σε διεθνείς προσπάθειες συνεργασίας στο
ζήτημα της διαφθοράς.
47
5.2.6 G7
Το G7 δημιούργησε το 1989 τη Financial Action Task Force on Money Laundering
(Ομάδα χρηματοοικονομικής δράσης για το ξέπλυμα χρήματος, FATF). Πρόκειται
για ένα διακυβερνητικό όργανο που αναπτύσσει και προωθεί πολιτικές σε εθνικό και
διεθνές επίπεδο για την αντιμετώπιση του «ξεπλύματος βρώμικου χρήματος». Είναι
ανεξάρτητο σώμα, το οποίο όμως βασίζεται σε μια Γραμματεία στην έδρα του ΟΟΣΑ
και χρηματοδοτείται από τα μέλη του (29 κράτη, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το
Συμβούλιο Συνεργασίας των κρατών του Κόλπου). Έχει εκδώσει «Σαράντα
συστάσεις» με μέτρα για την αντιμετώπιση του προβλήματος.
5.2.7 Διεθνές Εμπορικό Επιμελητήριο: Οι κανόνες ενάντια στην εκβιαστική
απόσπαση χρημάτων και τη δωροδοκία
Το Διεθνές Εμπορικό Επιμελητήριο (ICC) είναι ένας παγκόσμιος οργανισμός στον
οποίο συμμετέχουν 63 εθνικές επιτροπές και 7000 επιχειρήσεις από 130 κράτη. Το
1996 υιοθέτησε ορισμένους κανόνες με σκοπό την αντιμετώπιση του εκβιασμού και
της δωροδοκίας. Οι κανόνες αυτοί είναι ένα είδος «καλής εμπορικής πρακτικής» και
δεν έχουν δεσμευτικότητα, ούτε και μπορεί να επιβληθούν από το ICC ή κάποιο άλλο
οργανισμό. Σε γενικές γραμμές οι κανόνες προβλέπουν:
o Απαγόρευση προσφοράς ή απαίτησης δώρων.
o Πληρωμή των εμπλεκόμενων σε μια σύμβαση μόνο για νόμιμες υπηρεσίες
που παρέχουν και με λογικά ποσά.
o Εφαρμογή λογιστικών κανόνων και ελέγχων
o Προσφορά χρημάτων σε πολιτικά κόμματα μόνο σύμφωνα με τους
ισχύοντες νόμους.
5.2.8 Η σύμβαση κατά της διαφθοράς του Οργανισμού Αμερικανικών Κρατών
Στα πλαίσια του Οργανισμού Αμερικανικών Κρατών (OAS) υπογράφτηκε το 1996
μια σύμβαση κατά της διαφθοράς. Τη σύμβαση έχουν υπογράψει πάνω από 25 κράτη
και έχει ήδη τεθεί σε ισχύ από τις 6 Μαρτίου 1997. Οι βασικές προβλέψεις τις είναι:
o Απαιτεί από τα μέλη να ποινικοποιήσουν τη δωροδοκία ξένων
αξιωματούχων, στα πρότυπα του FCPA.
o Απαιτεί από τα μέλη να προσαρμόσουν τη νομοθεσία τους ώστε να
τιμωρούν πράξεις διαφθοράς, όπως η δωροδοκία.
o Απαιτεί από τα μέλη να παρέχουν συνδρομή το ένα στο άλλο σε
περιπτώσεις αστυνομικών ερευνών και ποινικών διώξεων
48
o Απαγορεύει τη χρήση του τραπεζικού απορρήτου ως βάση άρνησης
συνδρομής
5.2.9 Συνεργασίες μεταξύ διεθνών οργανισμών
1. Με τη συνεργασία ΟΟΣΑ, USAID, της Παγκόσμιας Τράπεζας, του Συμβουλίου
της Ευρώπης, της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και άλλων, δημιουργήθηκε το Δίκτυο για
την Αντιμετώπιση της Διαφθοράς στις Οικονομίες της Ευρώπης σε Μετάβαση
(Anti-Corruption Network for Transition Economies in Europe, ACN). Πρόκειται
για ένα φόρουμ ανταλλαγής απόψεων ανάμεσα σε όσους παρέχουν βοήθεια,
κυβερνητικούς αξιωματούχους και μη κυβερνητικούς παράγοντες. Επικεντρώνεται
σε στρατηγικές μείωσης της διαφθοράς στο δημόσιο τομέα μέσω της εφαρμογής
κατάλληλων πολιτικών, θεσμικών και οικονομικών μεταρρυθμίσεων.
2. Με βασικό χρηματοδότη την ΕΕ και με τη συμμετοχή του ΟΟΣΑ,
δημιουργήθηκε η πρωτοβουλία «Υποστήριξη για τη Βελτίωση στη Διακυβέρνηση
και το Μάνατζμεντ στα κράτη της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης» (Support
for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern
European Countries, SIGMA). Στα πλαίσια αυτής της πρωτοβουλίας, μια ομάδα
ειδικών συμβουλεύει τα δέκα υποψήφια προς ένταξη στην ΕΕ κράτη, και μια άλλη τα
κράτη των Δυτικών Βαλκανίων.
5.2.10 Μη κυβερνητικές διεθνείς οργανώσεις
Μέχρι πρόσφατα, η μόνη μή κυβερνητική διεθνής οργάνωση κατά της διαφθοράς
ήταν η Διεθνής Διαφάνεια (Transparency International). Πριν λίγο καιρό
δημιουργήθηκε το Ταμείο Συνεργασίας για τη Διαφάνεια (Partnership for
Transparency Fund), το οποίο όμως ουσιαστικά αποτελεί «τέκνο» της Διεθνούς
Διαφάνειας, παρόλο που έχει ξεχωριστή δομή και προσωπικό. Υπάρχουν βέβαια και
κάποιες άλλες οργανώσεις, περιφερειακού κυρίως χαρακτήρα, οι οποίες
δραστηριοποιούνται κατά της διαφθοράς, χωρίς να έχουν δημιουργηθεί ειδικά γι’
αυτό. Τέτοια είναι το European Business Ethics Network (Ευρωπαϊκό Δίκτυο για την
Επιχειρηματική Ηθική), με μέλη τις μεγαλύτερες ευρωπαϊκές επιχειρήσεις ή
ορισμένες ενώσεις δημοσιογράφων των κρατών της Λατινικής Αμερικής. Στη
συνέχεια θα παρουσιαστεί εν συντομία η δράση της Διεθνούς Διαφάνειας (Δ.Ε.) και
του Partnership for Transparency Fund (PTF).
5.2.10.1 Διεθνής Διαφάνεια
Περιλαμβάνει πάνω από ογδόντα ανεξάρτητα εθνικά παραρτήματα σ’ όλο τον κόσμο
και εργάζεται τόσο σε εθνικό και διεθνές επίπεδο να μειώσει τόσο την προσφορά όσο
49
και τη ζήτηση της διαφθοράς. Σε διεθνές επίπεδο η Δ.Ε. ευαισθητοποιεί πάνω στις
καταστροφικές συνέπειες της διαφθοράς, υποστηρίζει πολιτικές μεταρρυθμίσεων,
εργάζεται προς εφαρμογή διεθνών συμβάσεων και συνακόλουθα παρακολουθεί τη
συμμόρφωση των κυβερνήσεων, των πολυεθνικών και των τραπεζών. Σε εθνικό
επίπεδο, τα παραρτήματα εργάζονται για την αύξηση του επιπέδου της διαφάνειας,
παρακολούθηση της απόδοσης βασικών θεσμών και πιέζουν για τις απαραίτητες
μεταρρυθμίσεις με τρόπους πολιτικούς αλλά ακομμάτιστους. Η Δ.Ε. δεν έχει σκοπό
να «ξεσκεπάσει» συγκεκριμένες υποθέσεις αλλά επικεντρώνεται περισσότερο στη
πρόληψη και τη θεσμική μεταρρύθμιση στοχεύοντας σε μακροπρόθεσμα οφέλη. Οι
δράσεις της Δ.Ε. περιλαμβάνουν:
o Δημιουργία ενός διεθνούς πλαισίου εργασίας εναντίον της διαφθοράς. Η
Δ.Ε. εργάζεται προκειμένου η διαφθορά να βρίσκεται ψηλά στην ατζέντα των
διεθνών οργανισμών. Προωθεί διεθνείς συμφωνίες και παρακολουθεί την
εφαρμογή τους, με ιδιαίτερη έμφαση στη Σύμβαση του ΟΟΣΑ για την
Καταπολέμηση της Δωροδοκίας στις Διεθνείς Επιχειρηματικές Συναλλαγές.
o Δημιουργία «Εθνικών Συστημάτων Ακεραιότητας». Πρόκειται για το
χτίσιμο συμμαχιών στα πλαίσια των κατ’ ιδίαν κρατών για την ενίσχυση
συστημάτων που προάγουν την ακεραιότητα. Έχει εκδοθεί και ειδικό
εγχειρίδιο που περιγράφει συγκεκριμένες πρακτικές που μπορούν να
εφαρμοστούν σε κάθε τομέα της κοινωνίας.
o Διάφορα προγράμματα των εθνικών παραρτημάτων, ανάλογα με την
περίπτωση για την αντιμετώπιση της διαφθοράς.
o «Συνθήκες Ακεραιότητας». Είναι ένα σχέδιο με σκοπό την προστασία των
δημοσίων προμηθειών από τη διαφθορά. Στην ουσία πρόκειται για μια
δεσμευτική συμφωνία ανάμεσα στο δημόσιο φορέα και τους υποψήφιους
προμηθευτές. Ένα πολύ πρόσφατο παράδειγμα εφαρμογής μιας «Συνθήκης
Ακεραιότητας» έρχεται από το Πακιστάν, όπου η εταιρία ύδρευσης και
αποχέτευσης στην πρωτεύουσα Καράτσι χρειαζόταν συμβουλευτικές
υπηρεσίες για την υλοποίηση ενός σχεδίου στην ευρύτερη περιοχή. Η
«Συνθήκη» οδήγησε στην επιλογή συμβουλευτικής εταιρίας με μειοδοτικό
διαγωνισμό και κατέληξε σε έκπτωση 75% επί του ποσού που είχε
προϋπολογιστεί ότι θα χρειαζόταν.
50
o Ο Δείκτης Διαφθοράς της Διεθνούς Διαφάνειας. Είναι ο γνωστός δείκτης
μέτρησης της διαφθοράς, στον οποίο έχει γίνει αναφορά στο οικείο τμήμα της
εργασίας.
o «Η Παγκόσμια Έκθεση για τη Διαφθορά». Συγκεντρώνει νέα, αναλύσεις,
διεθνείς και περιφερειακές εξελίξεις, παρουσιάζει αξιοσημείωτες περιπτώσεις
και παρέχει χρήσιμα εμπειρικά στοιχεία για τη διαφθορά και την προσπάθεια
καταπολέμησής της.
o «Βραβεία Ακεραιότητας» Δίνονται σε άτομα και οργανισμούς για τα
επιτεύγματά τους στην καταπολέμηση της διαφθοράς. Ο σκοπός είναι η
αναγνώριση των προσπαθειών αυτών και η ενθάρρυνση ανάλογων
πρωτοβουλιών.
o Corruption Online Research and Information System (CORIS). Είναι μια
πολύ ενημερωμένη βάση δεδομένων πάνω σε ζητήματα διαφθοράς και
διακυβέρνησης. Ήδη περιλαμβάνει βιβλιογραφία 6.000 κειμένων ενώ παρέχει
πρόσβαση και σε 1000 πλήρη κείμενα καθώς και σε παραδείγματα των
καλύτερων πρακτικών αντιμετώπισης της διαφθοράς.
5.2.10.2 PTF
Έχει ως σκοπό να βοηθήσει την κοινωνία των πολιτών να παίξει έναν
αποτελεσματικό ρόλο στο σχεδιασμό, υλοποίηση και παρακολούθηση εθνικών
προγραμμάτων κατά της διαφθοράς. Αφετηρία της δράσης του είναι η διαπίστωση
ότι η κοινωνία των πολιτών μπορεί να παίξει ένα σημαντικό ρόλο στην ανάπτυξη
προγραμμάτων χρηστής διακυβέρνησης και ότι αυτός ο ρόλος της μπορεί να
επιτελεστεί αποτελεσματικότερα όταν υπάρχει ανεξάρτητη χρηματοδότηση.
Οι βασικοί τρόποι δράσης του PTF είναι οι ακόλουθοι:
1. Χρηματοδοτεί συγκεκριμένα, ειδικά και χρονικά καθορισμένα
προγράμματα με πρωτοβουλία της κοινωνίας των πολιτών και σκοπό την
καταπολέμηση της διαφθοράς. Τέτοιες δραστηριότητες συχνά
περιλαμβάνουν την ενεργοποίηση ατόμων που ονομάζονται «συνέταιροι», οι
οποίοι διαθέτουν εξειδικευμένη γνώση στο σχεδιασμό και την εφαρμογή
μέτρων κατά της διαφθοράς. Όταν μια κυβέρνηση, ή ένας διμερής ή
πολυμερής οργανισμός προσκαλέσει τη συμμετοχή της κοινωνίας των
πολιτών, το PTF μπορεί να την βοηθήσει να έχει τη δική της φωνή.
2. Όταν κάποια οργάνωση της κοινωνίας των πολιτών αναπτύσσει η ίδια
συγκεκριμένα εργαλεία ή δράσεις για να «χτίσουν» την ικανότητά τους να
51
συμμετέχουν σε πρωτοβουλίες κατά της διαφθοράς, όπως έρευνες,
μηχανισμούς παρακολούθησης ή πληροφοριακά συστήματα, το PTF μπορεί
να χρηματοδοτήσει ειδικούς για να βοηθήσουν.
3. Σε πολύ ειδικές περιπτώσεις μπορεί να υποστηρίξει τη διοργάνωση
εργαστηρίων και σεμιναρίων με σκοπό την ενδυνάμωση συγκεκριμένων
προσπαθειών κατά της διαφθοράς και τη δημιουργία δικτύων ατόμων και
οργανισμών αφοσιωμένα στη διαφάνεια στις δημόσιες υποθέσεις.
Το βασικό αποφασιστικό κριτήριο για το αν μια δραστηριότητα μπορεί να
χρηματοδοτηθεί από το PTF είναι το αν η ύπαρξη ανεξάρτητης χρηματοδότησης είναι
απαραίτητη για την αξιοπιστία του προγράμματος. Ορισμένα παραδείγματα δράσεων
που χρηματοδοτούνται:
o Παρακολούθηση δημοσίων συμβάσεων ή διαγωνισμών ή
διαδικασιών ιδιωτικοποίησης
o Κριτική νομοσχεδίων σχετικών με τη μάχη κατά της διαφθοράς
o Παρακολούθηση της δραστηριότητας των επίσημων υπηρεσιών
κατά της διαφθοράς
o Πρωτοβουλίες για ενδυνάμωση των συστημάτων οικονομικής
διαχείρισης
o Έρευνες για την εξακρίβωση διαφθοράς σε συγκεκριμένο τομέα.
5.2.11 Άλλες διεθνείς πρωτοβουλίες
Σε διεθνές επίπεδο λαμβάνονται και άλλες πρωτοβουλίες ενάντια στη διαφθορά,
συνήθως με μορφή διασκέψεων, συζητήσεων, συνεδρίων.
Μια από αυτές είναι το «Παγκόσμιο φόρουμ για την καταπολέμηση της διαφθοράς
και τη διαφύλαξη της ακεραιότητας», το οποίο έχει συνέλθει δύο φορές μέχρι
σήμερα, την πρώτη στις Ηνωμένες Πολιτείες το 1999 και τη δεύτερη στη Χάγη το
Μάιο του 200152
, αποτελείται από υπουργούς και άλλους εκπροσώπους
κυβερνήσεων, οι οποίοι συγκροτούνται και σε ειδικά «εργαστήρια» και
ανταλλάσσουν απόψεις και διαπιστώσεις. Τα συμπεράσματα των εργαστηρίων
καταγράφονται και στο τέλος εκδίδεται και μια τελική διακήρυξη.
Άλλη διεθνής πρωτοβουλία είναι η Διεθνής Διάσκεψη κατά της Διαφοράς (IACC),
στα πλαίσια του ΟΗΕ, η οποία γίνεται κάθε δύο περίπου χρόνια. Στα πλαίσια της 8ης
συνόδου, έχει εκδοθεί η Διακήρυξη της Λίμα ενάντια στη Διαφθορά.
52
Η τρίτη θα είναι στην Κορέα (τη Νότιο φυσικά) το 2003.
52
5.3 Η αντιμετώπιση της διαφθοράς σε άλλες χώρες
5.3.1 Ιταλία53
Στην ποινική νομοθεσία της Ιταλίας αναγνωρίζονται τρεις περιπτώσεις διαφθοράς:
1. Τη διαφθορά καθ’ εαυτή
2. Την εκβιαστική απόσπαση χρημάτων ή το σφετερισμό αυτών
3. Την κατάχρηση εξουσίας
Η σχετική νομολογία βρήκε αντικείμενο μετά το κύμα ιδιωτικοποιήσεων, οι οποίες
για να πραγματοποιηθούν απαιτούν, όπως είναι γνωστό, έντονη αλληλεπίδραση
μεταξύ ιδιωτών και δημοσίων υπαλλήλων.
Στην Ιταλία δεν υπάρχει ποινική ευθύνη των νομικών προσώπων, ενώ σ’ αυτό το
ζήτημα γινόταν προσπάθειες εισαγωγής της. Από άποψη διοικητικών προστίμων, τα
νομικά πρόσωπα μπορούν να τιμωρηθούν με πρόστιμα από πενήντα εκατομμύρια
μέχρι τρία δισεκατομμύρια λιρέτες, ανάλογα με το οικονομικό τους μέγεθος και τη
σοβαρότητα του αδικήματος. Επίσης επιβάλλονται και άλλες διοικητικές κυρώσεις,
όπως κατασχέσεις, προσωρινό ή μόνιμο κλείσιμο της επιχείρησης, ανάκληση αδειών
ή άλλων διοικητικών διευκολύνσεων ή παραχωρήσεων. Πρέπει να σημειωθεί ότι
επιπλέον όλων των παραπάνω, υπάρχει και η αστική ευθύνη των νομικών προσώπων.
Από άποψη πρόληψης, η ιταλική νομοθεσία προβλέπει την υποβολή, εντός τριών
μηνών από της εκλογής των, δηλώσεως εκ μέρους των γερουσιαστών και των
βουλευτών αναφορικά με τα οικονομικά τους στοιχεία και την περιουσία τους. Στο
ίδιο καθεστώς υπάγεται το διευθυντικό προσωπικό και οι πρόεδροι των
κοινοβουλευτικών σωμάτων και οι διευθυντές της δημόσιας διοίκησης.
Το 1999 βρισκόταν στη Γερουσία προς έγκριση ένα σχέδιο νόμου που προέβλεπε τη
δημιουργία μιας επιτροπής για την εγγύηση της διαφάνειας και της ακεραιότητας. Η
επιτροπή αυτή θα απαρτίζεται από πέντε ειδικούς επιστήμονες του κοινωνικού και
χρηματοοικονομικού τομέα και οι οποίοι διορίζονται από τον Πρόεδρο της
Δημοκρατίας, μετά από πρόταση των προέδρων της Βουλής και της Γερουσίας. Η
επιτροπή θα έχει το δικαίωμα να κάνει έρευνες και να διατηρεί λίστα με τα
περιουσιακά στοιχεία των μελών των εκλεγμένων οργάνων σε όλα τα επίπεδα της
53
Οι πληροφορίες για την Ιταλία, την Αυστρία, τη Πορτογαλία, τη Γερμανία, την Ιρλανδία, τη Γαλλία,
την Ισπανία, την Ολλανδία και την Τυνησία προέρχονται από εισηγήσεις ανωτάτων δικαστικών
λειτουργών αυτών των χωρών, οι οποίοι συμμετείχαν στο συνέδριο με θέμα «Καταπολέμηση της
διαφθοράς των κρατικών υπαλλήλων και λειτουργών» που συνδιοργάνωσε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή με
το Εφετείο Αθηνών στην Αθήνα, στις 22 και 23 Οκτωβρίου 1999. Οι εισηγήσεις αυτές
περιλαμβάνονται στον ομότιτλο τόμο που εκδόθηκε από τις Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα –
Κομοτηνή, 2001.
53
κυβέρνησης (κεντρικό, περιφερειακό, δημοτικό, κοινοτικό) καθώς και όσων είναι
υπεύθυνοι για τη διαχείριση και υιοθέτηση πολύ σημαντικών διακρατικών πράξεων.
Επίσης η λίστα θα αφορά όλους τους διευθυντές ινστιτούτων ή δημοσίων
οργανισμών, καθώς και των εταιριών στο κεφάλαιο των οποίων υπάρχει συμμετοχή
του κράτους. Το ίδιο σχέδιο νόμου προβλέπει και προδιαγραφές διαφάνειας στον
τομέα της σύναψης συμβάσεων (προμήθειες, αναθέσεις έργων).
5.3.2 Αυστρία
Ο ποινικός κώδικας της Αυστρίας κάλυπτε τη διαφθορά των δημοσίων λειτουργών ως
ένα βαθμό, αντιμετωπίζοντάς την με ευρύτητα, και επικεντρώνοντας κυρίως στην
παράνομη εκτέλεση καθηκόντων. Σήμερα ενσωματώνει πλήρως τη σύμβαση για την
καταπολέμηση της διαφθοράς της Ευρωπαϊκής Ένωσης, υιοθετώντας τους νομικούς
της ορισμούς.
Έτσι πέρα από την κατάχρηση εξουσίας προβλέπονται κυρώσεις για την απόκτηση
πλεονεκτημάτων από επικεφαλής επιχειρήσεων δημοσίων οργανισμών, τους
υπαλλήλους αυτών ή εμπειρογνώμονες που τους συμβουλεύουν, τα αδικήματα της
δωροδοκίας, δωροληψίας, της απαγορευμένης παρέμβασης των δημοσίων
λειτουργών, των επικεφαλής δημοσίων οργανισμών, των μελών ομοσπονδιακών ή
περιφερειακών κοινοβουλίων ή ξένων αλλοδαπών υπαλλήλων καθώς και το αδίκημα
της παραβίασης επισήμων απορρήτων.
Η βασική πάντως διάταξη παραμένει αυτή για την κατάχρηση άσκησης καθηκόντων,
η οποία δεν αναφέρεται ρητά σε υποσχέσεις ή ωφελήματα, ούτε σε αιτήματα ή λήψη
χρημάτων ή άλλων χρηματικών ωφελημάτων. Στοχεύει στην προστασία της
εντιμότητας ολόκληρης της δημόσιας διοίκησης, την έννομη τάξη και γενικότερα την
αντικειμενικότητα και την ακεραιότητα κατά τη διεξαγωγή των καθηκόντων των
δημοσίων λειτουργών. Πρέπει να σημειωθεί ότι η συγκεκριμένη διάταξη
εφαρμόζεται όταν κατά τη εφαρμογή της κρατικής εξουσίας του φορέα ή του
οργάνου, κι όχι στις δραστηριότητες που αυτοί ενεργούν ως ιδιώτες.
Από την πολύπλευρη κάλυψη της αυστριακής νομοθεσίας του αντικειμένου της
διαφθοράς, αξιοσημείωτο είναι το αδίκημα της απαγορευμένης επέμβασης. Εάν
οποιοσδήποτε, εκουσίως, άμεσα ή έμμεσα, επηρεάσει έναν δημόσιο λειτουργό, έναν
επικεφαλής δημοσίου οργανισμού, μέλος ομοσπονδιακού ή περιφερειακού
κοινοβουλίου, ή αλλοδαπό δημόσιο λειτουργό προκειμένου αυτό το άτομο να
επιτελέσει τα καθήκοντά του κατά συγκεκριμένο τρόπο ή να απέχει από αυτά, ή
λαμβάνει ή αποδέχεται την υπόσχεση ωφελήματος για την άσκηση επιρροής, αυτό
54
αποτελεί αδίκημα, το οποίο επιφέρει ποινή φυλάκισης τριών ετών. Βλέπουμε λοιπόν
ότι με βάση αυτή τη διάταξη, η Αυστρία είναι μια χώρα η οποία ποινικοποιεί τη
δωροδοκία αλλοδαπού δημοσίου υπαλλήλου, όπως και οι ΗΠΑ.
5.3.3 Πορτογαλία
Ο πορτογαλικός ποινικός νόμος θεωρεί ότι διαφθορά αποτελεί μέρος των
πλημμελημάτων που γίνονται κατά τη διάρκεια του υπηρεσιακού καθήκοντος. Το
έννομο αγαθό το οποίο θίγεται από πράξεις διαφθοράς είναι η καθ’ ύλη νομιμότητα
της δημόσιας υπηρεσίας, δηλαδή η ακεραιότητα μέσα στη σφαίρα της διοικητικής
δραστηριότητας του κράτους.
Σημαντικό στοιχείο της σχετικής νομολογίας, είναι η ευρεία ερμηνεία της διαφθοράς,
έτσι ώστε να περιλαμβάνονται πράξεις που απλά έχουν να κάνουν με τη δημιουργία
κλίματος συμπάθειας και διαπερατότητας για χάρες μελλοντικές και ενδεχόμενες. Η
ίδια ευρεία αντιμετώπιση γίνεται και προς τις έννοιες του κρατικού λειτουργού και
υπαλλήλου.
5.3.4 Γερμανία
Στη Γερμανία τα παραπτώματα σχετικά με τη διαφθορά βρισκόταν διάσπαρτα σε
διάφορους νόμους μέχρι το 1997, οπότε και εισήχθη ειδικός νόμος κατά της
διαφθοράς. Χαρακτηριστικά της νέας κατάστασης είναι η ευρύτητα στην έννοια του
δημοσίου λειτουργού και της πράξης διαφθοράς, καθώς επίσης και η αντιμετώπιση
της διαφθοράς ως κατεξοχήν παράγοντα στρέβλωσης του ανταγωνισμού. Αδύνατο
σημείο της γερμανικής νομοθεσίας θεωρείται η έλλειψη διάταξης που να υποχρεώνει
τη δημοσιοποίηση των περιουσιακών στοιχείων των δημοσίων υπαλλήλων ή των
βουλευτών.
Από δικονομικής απόψεως, υπάρχει ειδική πρόβλεψη που επιτρέπει την
παρακολούθηση των επικοινωνιών σε περιπτώσεις σοβαρής διαφθοράς.
5.3.5 Ιρλανδία
Στην Ιρλανδία υπάρχει σχετικό νομοθέτημα ήδη από το 1906. Η αντιμετώπιση της
διαφθοράς έχει μια ιδιαιτερότητα, αφού στηρίζεται περισσότερο στην προσπάθεια
αποκλεισμού ή περιορισμού της πρόσβασης ορισμένων οργανωμένων συμφερόντων
σε δημόσιες δραστηριότητες. Αποτελεσματική φαίνεται να είναι η δυνατότητα
δέσμευσης των περιουσιακών στοιχείων των υπόπτων και η απαίτηση δικαιολόγησης
αυτών στη συνέχεια.
55
5.3.6 Γαλλία
Και στη Γαλλία η τάση τα τελευταία χρόνια είναι η διεύρυνση της έννοιας του
εγκλήματος της διαφθοράς, με αποτέλεσμα να υπάγονται σ’ αυτό πλέον περισσότερες
συμπεριφορές, καθώς και η εισαγωγή αυστηρότερων ποινών. Υπάρχει ποινική
ευθύνη και νομικών προσώπων, πλέον των διοικητικών κυρώσεων. Επειδή η
απόδειξη των πράξεων διαφθοράς είναι συνήθως δυσχερής, οι γάλλοι δικαστές
επικεντρώνονται επίσης στην έρευνα και καταπολέμηση της χρησιμοποίησης των
χρημάτων που προέρχονται από τέτοιες πράξεις.
Χαρακτηριστικό επίσης είναι ότι αντιμετωπίζονται προληπτικά, με απαγορεύσεις, ή
γενικά αποθαρρύνονται άλλες στάσεις που ενδεχομένως μπορεί να οδηγούσαν σε
παράνομες ενέργειες. Αναφέρεται το παράδειγμα του “pantouflage”, δηλαδή της
περίπτωσης που ένας δημόσιος λειτουργός, μετά τη συνταξιοδότησή του,
προσλαμβάνεται από μια εταιρεία, της οποίας την επίβλεψη είχε κατά τη διάρκεια της
θητείας του. Σύμφωνα με λοιπόν, με τη γαλλική νομοθεσία, αυτό απαγορεύεται πριν
περάσουν πέντε χρόνια από τη συνταξιοδότηση του υπαλλήλου54
.
Χρήσιμη είναι η γαλλική εμπειρία στο ζήτημα της καταπολέμησης της διαφθοράς.
Έχουν δημιουργηθεί ορισμένοι οργανισμοί και θεσμοί, που είτε βοηθούν είτε και
έχουν ειδικό στόχο τον εντοπισμό και τιμωρία ανάλογων πράξεων:
1. Ο οργανισμός “Tracfin” έχει σκοπό να γνωρίζει στον εισαγγελέα όλες τις
ύποπτες χρηματοοικονομικές κινήσεις.
2. Ο χρηματοοικονομικός «πόλος» του Παρισιού άρχισε να λειτουργεί το
Μάρτιο του 1999. Εκεί έχουν συγκεντρωθεί 60 δικαστές που είναι
ειδικευμένοι σε θέματα διαφθοράς. Αρωγοί των δικαστών είναι ειδικευμένοι
συνεργάτες πολύ υψηλού επιπέδου, οι οποίοι ως επί το πλείστον είναι
δημόσιοι υπάλληλοι από την Τράπεζα της Γαλλίας, τη διοίκηση των συνόρων
και τη χρηματοοικονομική διοίκηση. Αυτοί προσφέρουν τις τεχνικές γνώσεις
που είναι απαραίτητες για αντιμετωπιστούν τέτοια φαινόμενα μέσα στην
εξαιρετικά πολύπλοκη σύγχρονη πραγματικότητα. Ο ρόλος του «πόλου» δεν
είναι να δικάζει αλλά να στοιχειοθετεί τις υποθέσεις διαφθοράς, οι οποίες
έπειτα οδηγούνται στα δικαστήρια. Οι υποθέσεις με τις οποίες ασχολείται ο
«πόλος» φτάνουν τις 30.000.
54
Στη χώρα μας, έγινε σχετικά πρόσφατα θέμα με την πρόσληψη από την INTRALOT του πρώην
διευθύνοντος συμβούλου του ΟΠΑΠ.
56
Όσον αφορά το πολιτικό χρήμα, με νόμο του 1995 εισήχθησαν ορισμένες
καινοτομίες. Καταρχήν περιορίστηκε το ύψος των επιτρεπόμενων δαπανών.
Απαγορεύτηκε η χρηματοδότηση των πολιτικών από νομικά πρόσωπα και
επιβλήθηκε πλαφόν 30.000 φράγκων το χρόνο για τα φυσικά πρόσωπα. Τα χρήματα
αυτά δεν δίνονται στον πολιτικό, αλλά σε ειδικό εντολοδόχο, υπεύθυνο για τα
οικονομικά θέματα, και κατατίθενται αμέσως σε ειδικό τραπεζικό λογαριασμό, απ’
όπου και εκταμιεύονται για τις δαπάνες. Με τον τρόπο αυτό κάθε χρέωση και
πίστωση του λογαριασμού ελέγχεται ως προς την προέλευση και το πόθεν έσχες των
δωρεών αλλά και την κατεύθυνση των δαπανών. Αν στο τέλος της προεκλογικής
εκστρατείας ο λογαριασμός έχει έλλειμμα ή διαπιστωθούν άλλες ανωμαλίες οι
βασικές κυρώσεις είναι η ακύρωση των εκλογών ή η απαγόρευση στο συγκεκριμένο
κόμμα ή πολιτικό να έχει πολιτική παρουσία για κάποια χρόνια. Αν ο λογαριασμός
έχει πλεόνασμα, τα χρήματα διατίθενται είτε στο πολιτικό κόμμα, είτε σε κάποιο
κοινωφελές ίδρυμα. Έτσι παύει και το κίνητρο της συγκέντρωσης υπερβολικών
ποσών.
5.3.7 Ισπανία
Στην Ισπανία τα αδικήματα της διαφθοράς αντιμετωπίζονται με διατάξεις του
Ποινικού Κώδικα. Από δικονομική / διωκτική άποψη έχει δημιουργηθεί η
εισαγγελική αρχή κατά της διαφθοράς, με έδρα τη Μαδρίτη, και η οποία αποτελείται
από 12 εισαγγελείς με τη συνεπικουρία ειδικευμένων αστυνομικών και επιστημόνων.
5.3.8 Ολλανδία
Η διαφθορά αντιμετωπίζεται στην Ολλανδία δίνοντας ιδιαίτερη έμφαση στα
εσωτερικά συστήματα ελέγχου των οργανισμών. Την πρακτική έντονου εσωτερικού
ελέγχου έχει υιοθετήσει η Ολλανδική Αστυνομία από το 1997, ενώ την ίδια χρονιά το
Υπουργείο Εσωτερικών ξεκίνησε ένα πρόγραμμα για την προώθηση της
ακεραιότητας στη λήψη αποφάσεων στους δημόσιους οργανισμούς. Έχει
δημιουργηθεί μια ειδική θέση που είναι συμβουλευτική ως προς τις αρχές, με σκοπό
τη μείωση του κινδύνου να επηρεαστούν οι αποφάσεις από κάποιους με ιδιοτελή
κίνητρα.
Από ποινική άποψη γίνεται διάκριση μεταξύ δημοσίων υπαλλήλων και δικαστών, με
τις επιπτώσεις για τους δεύτερους να είναι πολύ αυστηρότερες. Χαρακτηριστικό
πάντως είναι ότι έχει γίνει νομοθετική ρύθμιση της προσφοράς δώρων εθιμοτυπικά
στους δημόσιους υπαλλήλους, τα οποία επιτρέπονται με αξία μέχρι πενήντα φιορίνια.
57
5.3.9 Τυνησία
Και στην Τυνησία η τάση τα τελευταία χρόνια είναι προς τη διεύρυνση της έννοιας
του δημοσίου υπαλλήλου και της διαφθοράς, κατά τρόπο ώστε να περιλαμβάνεται
πλέον σ’ αυτή μεγαλύτερη «γκάμα» παραπτωμάτων. Οι αλλαγές αυτές έχουν
επέλθει με νόμο του 1998, ο οποίος τροποποίησε ορισμένα άρθρα του Ποινικού
Κώδικα. Έχει επεκταθεί η έννοια της «εξυπηρέτησης» και της « άσκησης επιρροής»
και έχουν διπλασιαστεί οι ποινές σε σχέση με την προηγούμενη περίοδο. Με νέο
διάταγμα του 1999 έχει εισαχθεί το αδίκημα της ευνοιοκρατίας, το οποίο αφορά
κυρίως την ευνοϊκή αντιμετώπιση ορισμένων φυσικών ή νομικών προσώπων στις
συμβάσεις του Δημοσίου.
Όπως και στη Γαλλία, δίνεται έμφαση στην πρόληψη της διαφθοράς με σειρά
απαγορεύσεων και ασυμβιβάστων της ιδιότητας του δημοσίου υπαλλήλου. Υπάρχει
ακόμη υποχρέωση των δημοσίων υπαλλήλων, λειτουργών και πολιτικών να
δηλώνουν τα προσωπικά περιουσιακά στοιχεία τους, της συζύγου και των ανήλικων
παιδιών.
5.3.10 Χονγκ – Κονγκ
Οι χώρες της Νοτιοανατολικής Ασίας είχαν παραδοσιακά σημαντικότατο πρόβλημα
διαφθοράς στο παρελθόν. Η συνειδητοποίηση του προβλήματος τις οδήγησε στη
λήψη μια σειράς από σκληρά και πρωτότυπα μέτρα, με αποτέλεσμα σήμερα
ορισμένες από αυτές να κατέχουν εξαιρετικά καλές θέσεις στις διάφορες έρευνες
διαφθοράς.
Ανάλογη ήταν και η πορεία του Χονγκ – Κονγκ. Πριν το 1974 η κατάσταση είχε
φτάσει στο σημείο οι τραυματιοφορείς να ζητάνε «μίζα» για να μεταφέρουν τον
ασθενή με το φορείο και οι πυροσβέστες να απαιτούν «φακελάκι» για να σβήσουν
μια φωτιά!55
Η κοινωνική δυσφορία ήταν τεράστια και, μετά από ορισμένα γεγονότα
εξόφθαλμης διαφθοράς, εκδηλώθηκε και ανάγκασε την κυβέρνηση να δημιουργήσει
την Intependent Commission Against Corruption (ICAC) εκείνη τη χρονιά.
Η ICAC έχει αποστολή να πολεμά τη διαφθορά εφαρμόζοντας μια τρισδιάστατη
προσέγγιση: Αποτελεσματική επιβολή των νόμων, εκπαίδευση και πρόληψη,
προκειμένου να διατηρηθεί το Χονγκ – Κονγκ μια δίκαια, αξιοκρατική χώρα με
σταθερότητα και πρόοδο. Ειδικότερα:
55
Οι πληροφορίες περιέχονται στον εξαιρετικό δικτυακό τόπο της ICAC: www.icac.org . Αρκεί μια
μόνο ματιά εκεί για να αντιληφθεί κανείς το πάθος και τη συστηματικότητα με την οποία
αντιμετωπίζουν την αποστολή τους αυτοί οι άνθρωποι.
58
o Καταδιώκει τη διαφθορά μέσω αποτελεσματικού εντοπισμού, έρευνας και
ποινικής δίωξης
o Μειώνει τις ευκαιρίες για διαφθορά με την εισαγωγή πρακτικών
αντίστασης
o Εκπαιδεύει το κοινό πάνω στις αρνητικές συνέπειες της διαφθοράς και
ενδυναμώνει έτσι την κοινωνική υποστήριξη και συμμετοχή στη μάχη
εναντίον της.
Η τρισδιάστατη αντιμετώπιση του φαινομένου αποτυπώνεται και στη δομή της
ICAC, η οποία αποτελείται από τρία Τμήματα:
o Operation Department (Τμήμα Επιχειρήσεων), το οποίο δέχεται και εξετάζει
πληροφορίες και καταγγελίες σχετικά με τη διαφθορά.
o Corruption Prevention Department (Τμήμα Πρόληψης της Διαφθοράς), το
οποίο εξετάζει πρακτικές και διαδικασίες που μπορούν να εφαρμόσουν οι
δημόσιες υπηρεσίες προκειμένου να μειωθούν οι ευκαιρίες για διαφθορά.
Επίσης το ίδιο τμήμα παρέχει συμβουλευτικές πληροφορίες σε επιχειρήσεις,
αν ζητηθούν.
o Community Relations Department (Τμήμα Δημοσίων Σχέσεων), με
αντικείμενο την ενημέρωση και εκπαίδευση του κοινού και την αύξηση της
κοινωνικής αποδοχής του έργου της ICAC.
Εξαιτίας της φύσης της διαφθοράς, η οποία είναι αδίκημα ιδιαίτερα δύσκολο να
ερευνηθεί και να στοιχειοθετηθεί στα αρμόδια δικαστήρια, η ICAC έχει εξοπλιστεί με
συγκεκριμένες νομικές δυνατότητες, που περιλαμβάνουν:
o Σύλληψη, κράτηση, απαγόρευση εξόδου από τη χώρα των υπόπτων
o Έρευνα, κατάσχεση και απαγόρευση διάθεσης περιουσιακών στοιχείων
o Λήψη DNA για ανάλυση
o Άνοιγμα τραπεζικών λογαριασμών
o Κατάργηση του επικοινωνιακού, επιχειρηματικού και προσωπικού
απορρήτου των υπόπτων.
o Έρευνα σχετική με παραβάσεις κατά τις εκλογές
Φυσικά, οι εκτεταμένες αυτές δυνατότητες αντισταθμίζονται μ’ ένα εξίσου ισχυρό
σύστημα ελέγχου της ορθής χρήσης αυτών, το οποίο συντίθεται από εκτελεστική και
δικαστική εποπτεία, από τον εσωτερικό υπηρεσιακό έλεγχο, από μια ειδική επιτροπή
παραπόνων κατά της ICAC κι από την κριτική που ασκούν τα ΜΜΕ.
59
Οι εργαζόμενοι ξεπερνούν σήμερα τους 1.300, οι περισσότεροι εκ των οποίων
υπηρετούν με σύμβαση. Είναι δε υποχρεωμένοι να υπακούν σε συγκεκριμένο
Κώδικα Δεοντολογίας της υπηρεσίας. Κατά τη διάρκεια της θητείας τους
παρακολουθούν εκπαιδευτικά σεμινάρια σ’ ένα ευρύ φάσμα αντικειμένων, όπως
δεξιότητες στη χρήση υπολογιστών, στην έρευνα οικονομικών στοιχείων κ.α. Επίσης
παρέχονται μαθήματα από νομική και ξένες γλώσσες μέχρι και φυσική αγωγή.
Υπάρχει ακόμη η δυνατότητα εκπαίδευσης στο εξωτερικό. Στη διάθεση του
προσωπικού είναι εργαστήρια υπολογιστών, βιβλιοθήκη, ακόμη και γυμναστήριο.
5.3.11 Ηνωμένες Πολιτείες Αμερικής
Στις ΗΠΑ υπάρχει ένα ολοκληρωμένο και πολύ εκτεταμένο πλαίσιο κατά της
διαφθοράς, τόσο σε εθνικό όσο και σε πολιτειακό επίπεδο. Για τις ανάγκες αυτής της
εργασίας θα επικεντρωθούμε στο «Νόμο για τις πρακτικές διαφθοράς στο
εξωτερικό» (Foreign Corrupt Practices Act, FCPA), ο οποίος ήταν πρωτοποριακός
όταν ψηφίστηκε το 1977, και ο οποίος απετέλεσε στη συνέχεια το πρότυπο για
πολλές διεθνείς και εθνικές ανάλογες προσπάθειες.
Ο σκοπός του νόμου ήταν να καταστήσει παράνομες την δωροδοκία αλλοδαπών
αξιωματούχων από αμερικανικές επιχειρήσεις. Οι βασικές προβλέψεις του είναι οι
ακόλουθες:
o Είναι παράνομη η δωροδοκία ξένων αξιωματούχων από επιχειρήσεις
αμερικανικών συμφερόντων (domestic concerns) προκειμένου να
αναπτυχθούν ή να διατηρηθούν επιχειρηματικές συναλλαγές. Στους όρους
domestic concerns, αξιωματούχοι, επιχειρήσεις, συναλλαγές δίνεται το
ευρύτερο δυνατό περιεχόμενο.
o Η δωροδοκία είναι παράνομη είτε όταν γίνεται απευθείας, είτε όταν
χρησιμοποιούνται ενδιάμεσοι. Αυτό ισχύει και όταν ο χρηματοδότης απλά
γνωρίζει ότι παρέχοντας χρήματα σε κάποιον, ένα μέρος από αυτά θα
κατευθυνθεί σε ξένο αξιωματούχο. Ο όρος «γνωρίζει» περιλαμβάνει εδώ και
την περίπτωση του ενδεχόμενου δόλου και της «εθελοτυφλίας» (willful
blindness).
o Η απαγόρευση περιλαμβάνει την προσφορά χρημάτων σε πολιτικά κόμματα
και πολιτικούς.
o Η εφαρμογή του νόμου ως προς το ποινικό μέρος είναι αρμοδιότητα του
Υπουργείου Δικαιοσύνης, ενώ ως προς το αστικό μέρος της Επιτροπής
Κεφαλαιαγοράς (Securities and Exchange Commission).
60
o Οι επιχειρήσεις υποχρεώνονται να εφαρμόζουν τα λογιστικά πρότυπα.
o Οι ποινές επιβάλλονται τόσο στην επιχείρηση, όσο και στους διευθύνοντες, τα
στελέχη που έχουν ανάμειξη, ακόμη και τους μετόχους. Μπορεί να είναι
ποινικές κυρώσεις ή και αστικές αποζημιώσεις. Επίσης είναι δυνατό να
επιβληθούν διοικητικές κυρώσεις, όπως απαγόρευση οποιασδήποτε
επιχειρηματικής δραστηριότητας ή στέρηση της άδειας εξαγωγών σε άτομα ή
επιχειρήσεις που καταπατούν το νόμο.
o Ο κατηγορούμενος με παράβαση του νόμου μπορεί να ισχυριστεί ότι οι
πληρωμές ήταν επιτρεπτές με βάση γραπτό νόμο στο ξένο κράτος ή ότι έγιναν
στα πλαίσια συμβατικής υποχρέωσης.
o Με τροποποίηση του 1988, ο νόμος δεν εφαρμόζεται στις μικρού μεγέθους
πράξεις δωροδοκίας όπως η δωροδοκία για την προώθηση εγγράφων, την
απόκτηση βίζας, την παροχή νερού και ηλεκτρικού ρεύματος και άλλες
πράξεις ανάλογης φύσης και σημασίας.
61
6. ΔΙΑΦΘΟΡΑ ΚΑΙ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗ
Παράλληλα με την αυξανόμενη επιστημονική προσπάθεια γενικότερα σχετικά με τη
διαφθορά, ένα μικρό ακόμη, αλλά πολύ σημαντικό τμήμα της έρευνας έχει αφιερωθεί
στην εξέταση της σχέσης μεταξύ της διαφθοράς και των εννοιών της
αποσυγκέντρωσης, αποκέντρωσης και αυτοδιοίκησης. Η ανάγκη για αντιμετώπιση
της διαφθοράς οδήγησε πολλές φορές στη σκέψη αντιμετώπισής της μέσω της
διασποράς της εξουσίας σε περισσότερα διοικητικά επίπεδα και στο χώρο. Αλλά και
αντίστροφα, καθώς τα κράτη σ’ όλο τον κόσμο, και κυρίως εκεί όπου βρίσκονται
σημαντικές μεταρρυθμίσεις σε εξέλιξη, όπως δηλαδή στα πρώην καθεστώτα του
υπαρκτού σοσιαλισμού, επανεξετάζουν το ρόλο της κεντρικής κυβέρνησης σε σχέση
με τις αποσυγκεντρωμένες υπηρεσίες και την τοπική κυρίως αυτοδιοίκηση, η
ενδεχόμενη επίπτωση αυτών των αλλαγών στο επίπεδο της διαφθοράς αποτελεί
σημαντικό παράγοντα στην τελική απόφαση.
Τα μέχρι στιγμής ευρήματα των ερευνών πάνω στο ζήτημα αυτό δεν είναι και
ιδιαίτερα διαφωτιστικά. Ορισμένες από τις εργασίες που έχουν δημοσιευτεί βρίσκουν
ότι η διαφθορά μειώνεται και άλλες ότι αυξάνεται σε περιπτώσεις λιγότερο
συγκεντρωτικής δόμησης της κρατικής εξουσίας. Αυτό απ’ ότι φαίνεται είναι
αποτέλεσμα της διαφορετικής επίπτωσης των διάφορων μορφών διάχυσης της
εξουσίας πάνω στην έκταση αλλά και τη μορφή της διαφθοράς. Δηλαδή, είναι πιθανό
μια συγκεκριμένου τύπου μεταρρύθμιση να έχει θετικά αποτελέσματα ως προς μία
ορισμένη μορφή διαφθοράς (π.χ. «υψηλή» διαφθορά) και αρνητικά αποτελέσματα
πάνω σε άλλη (π.χ. «χαμηλή» διαφθορά). Επίσης σημαντικό ρόλο μάλλον παίζουν οι
συγκεκριμένες προϋποθέσεις με τις οποίες γίνεται η μεταφορά εξουσίας σε κάθε
περίπτωση. Στη συνέχεια θα γίνει μια επισκόπηση των σχετικών ερευνών προτού
γίνει μια προσπάθεια εξόρυξης κάποιων συμπερασμάτων από τη σχετική
βιβλιογραφία. Τέλος θα γίνουν υποδείξεις σχετικές με την αντιμετώπιση της
διαφθοράς σε τοπικό επίπεδο και ειδικότερα για το πώς μπορεί να είναι επωφελής η
συμμετοχή της κοινωνίας των πολιτών σε τέτοιες προσπάθειες.
Θα πρέπει να σημειωθεί σ’ αυτό το σημείο ότι η αποκέντρωση στις έρευνες που θα
παρουσιαστούν είναι άλλοτε πολιτική, άλλοτε διοικητική κι άλλοτε δημοσιονομική56
:
o Πολιτική αποκέντρωση σημαίνει άμεσα εκλεγμένα τοπικά όργανα
διακυβέρνησης (π.χ. Δήμαρχοι)
56
Gurgur και Shah, σελ. 2
62
o Διοικητική αποκέντρωση είναι αυτή που δίνει τη δυνατότητα στις τοπικές
κυβερνήσεις να προσλαμβάνουν και να απολύουν το προσωπικό τους χωρίς
παρέμβαση ανώτερων κλιμακίων, με συνέπεια οι τοπικοί διοικητικοί
αξιωματούχοι να είναι υπόλογοι σε τοπικά εκλεγμένα όργανα
o Δημοσιονομική αποκέντρωση τέλος είναι αυτή που παρέχει στις τοπικές
κυβερνήσεις οικονομική αυτονομία ως προς τα έσοδα και τα έξοδα. Η
δημοσιονομική αποκέντρωση σημαίνει ότι οι τοπικοί αξιωματούχοι θα
ζυγίζουν προσεκτικά τον τρόπο αξιοποίησης (ή πιθανής κατάχρησης) των
τοπικών πόρων, όπως και την επιβολή προσθέτων φόρων στο εκλογικό σώμα.
6.1 Αύξηση της διαφθοράς σε περιβάλλον αποκέντρωσης
Τη θεωρητική προσμονή ότι η αποκέντρωση θα μειώσει τη διαφθορά μέσω της
αμεσότερης λογοδοσίας προσπαθεί να διαψεύσει η δουλειά του Vito Tanzi (1995).
Σύμφωνα με τις απόψεις του, η μεταφορά εξουσίας πιο κοντά στον πολίτη δημιουργεί
προσωπικές σχέσεις με τους φορείς αυτής με αποτέλεσμα να μειώνεται ο
επαγγελματισμός. Αυτό με τη σειρά του οδηγεί τους κρατικούς ή τοπικούς
αξιωματούχους να δίνουν μεγαλύτερη έμφαση στα ατομικά προβλήματα των πολιτών
και να βάζουν σε δεύτερη μοίρα το δημόσιο συμφέρον.
Ο Prud’homme (1994) υποστηρίζει αυτή την άποψη και προσθέτει και μια σειρά
ακόμη λόγους για τους οποίους αναμένει αύξηση της διαφθοράς όταν υπάρχει
αποκέντρωση. Έτσι, οι ευκαιρίες για διαφθορά αυξάνονται εξαιτίας της μεγαλύτερης
διεισδυτικότητας των οργανωμένων συμφερόντων σε τοπικό επίπεδο, εξαιτίας της
μεγαλύτερης διακριτικής ευχέρειας και της συνήθως μεγαλύτερης παραμονής των
τοπικών αρχόντων στην εξουσία, η οποία διευκολύνει την δημιουργία και διατήρηση
σχέσεων διαφθοράς. Τα εμπόδια στην ανάπτυξη τέτοιων σχέσεων φαίνεται να
μειώνονται καθώς τοπικοί άρχοντες και γραφειοκράτες συγκρούονται για να
εξυπηρετήσουν τα στενά προσωπικά τους συμφέροντα, ενώ σε τοπικό επίπεδο
μειώνεται η επίδραση των μέσων μαζικής ενημέρωσης καθώς και των ελεγκτικών
μηχανισμών.
Ο Triesman (2000α) χρησιμοποιεί στατιστική ανάλυση για ένα μεγάλο αριθμό
κρατών και βρίσκει ότι κράτη με ομοσπονδιακά συστήματα τείνουν να έχουν
υψηλότερο επίπεδο διαφθοράς εξαιτίας: α. Του συνήθως μεγάλου τους μεγέθους, β.
Των ξεχωριστών υπηρεσιών δημόσιας τάξης σε κεντρικό και περιφερειακό επίπεδο
και γ. Του συνήθως περιφερειακού εκλεγμένου κοινοβουλίου, οπλισμένου με εξουσία
veto, γεγονός το οποίο οδηγεί σε εξαγορά των τοπικών βουλευτών από την
63
κυβέρνηση, αλλά και δίνει την δυνατότητα υπεράσπισης τοπικών πράξεων
διαφθοράς.
Σε άλλη έρευνά του (2000β) ο ίδιος χρησιμοποιεί στοιχεία από 154 κράτη και
καταλήγει στο συμπέρασμα ότι τα κράτη με περισσότερα διοικητικά επίπεδα τείνουν
να έχουν υψηλότερα επίπεδα διαφθοράς καθώς επίσης και ότι μάλλον παρέχουν
χειρότερες υπηρεσίες δημόσιας υγείας. Ένα ενδιαφέρον σημείο στην ανάλυσή του
είναι ο διαχωρισμός της αποκέντρωσης σε πέντε τύπους:
o Δομική αποκέντρωση, η οποία αναφέρεται απλά στο πόσο επίπεδα εξουσίας
υπάρχουν (εθνικό, πολιτειακό, περιφερειακό, νομαρχιακό, επαρχιακό, τοπικό
κ.α.)
o Αποκέντρωση αποφασιστικής εξουσίας, αφορά το εύρος των ζητημάτων στα
οποία η εξουσία σε εσωτερικό επίπεδο μπορεί να παίρνει αποφάσεις
αυτόνομα, δηλαδή χωρίς έλεγχο σκοπιμότητας.
o Αποκέντρωσης πόρων, που έχει να κάνει με τον τρόπο κατανομή των πόρων
(οικονομικών, ανθρώπινων) μεταξύ εθνικού και εσωτερικών επιπέδων
διακυβέρνησης
o Εκλογική αποκέντρωση, αυτή δηλαδή που αφορά τον τρόπο επιλογής των
τοπικών αξιωματούχων. Αν αυτοί εκλέγονται ή διορίζονται από τις τοπικές
κοινωνίες το σύστημα είναι πιο αποκεντρωμένο.
o Θεσμική αποκέντρωση ονομάζει το κατά πόσο οι τοπικοί αξιωματούχοι
μπορούν να επηρεάζουν τη λήψη αποφάσεων σε κεντρικό επίπεδο. Για
παράδειγμα σε ορισμένα συστήματα, τα τοπικά κοινοβούλια έχουν δικαίωμα
veto σε ορισμένες κυβερνητικές αποφάσεις ή πρέπει να επικυρώσουν και αυτά
μια συνταγματική αναθεώρηση για να ισχύσει.
Κάποια άλλα ενδιαφέροντα ευρήματα αυτής της έρευνας είναι ότι όσο μεγαλύτερη
έκταση έχουν οι τοπικές διοικητικές διαιρέσεις τόσο μεγαλύτερη είναι η διαφθορά,
επειδή μειώνεται η δυνατότητα μεταφοράς μιας επιχείρησης από τη μία περιοχή στην
άλλη και κατά συνέπεια μειώνεται ο ανταγωνισμός. Τέλος, ακόμη κι όταν υπάρχει
τέτοιος ανταγωνισμός μεταξύ περιοχών, αυτός μπορεί να μην είναι προς τη σωστή
κατεύθυνση αλλά αντίθετα να προσελκύονται επιχειρήσεις με παράνομα κίνητρα (π.χ.
υποσχέσεις περιορισμένων ελέγχων).
Στην έρευνα των Blanchard και Shleifer (2000) η πολιτική αποκέντρωση
παρουσιάζεται ως πηγή διαφθοράς στη Ρωσία αλλά όχι στην Κίνα. Αυτό οφείλεται
στη διαφορετική δομή των σχέσεων ανάμεσα στις τοπικές κυβερνήσεις και τις
64
τοπικές επιχειρήσεις. Στην Κίνα, οι τοπικές κυβερνήσεις έχουν επιδείξει ένα
υποστηρικτικό ρόλο, ενώ στη Ρωσία στραγγαλίζουν την ανάπτυξη μέσω της
φορολογίας, του κανονιστικού πλαισίου και της διαφθοράς. Η μειωμένη
αναπτυξιακή προσπάθεια στη Ρωσία μπορεί να εξηγηθεί σύμφωνα με τους
συγγραφείς ως εξής: α. Οι τοπικές κυβερνήσεις στη Ρωσία είναι υποχείρια παλαιών
εταιριών, οι οποίες προσπαθούν να προστατέψουν τα συμφέροντά τους περιορίζοντας
την είσοδο στην αγορά νέων επιχειρήσεων και β. Οι παράνομες απαιτήσεις των
τοπικών κυβερνήσεων αποθαρρύνουν τους πιθανούς επενδυτές. Η αποκέντρωση
εξουσιών στη Ρωσία σε αντίθεση με την κεντρική κομματική πειθαρχία που
εξακολουθεί να υπάρχει στην Κίνα προκαλούν αυτές τις διαφορές στη συμπεριφορά
των τοπικών κυβερνήσεων.
Κάνοντας μια κριτική αυτών των απόψεων, μπορούμε να αναφέρουμε καταρχήν ότι
οι δύο πρώτοι επιστήμονες απλά εκφράζουν προσωπικές απόψεις και κατά συνέπεια
δεν θεμελιώνονται επιστημονικά. Τα αποτελέσματα του Treisman μειονεκτούν ως
προς το ότι δεν περιλαμβάνουν άλλες παραμέτρους, όπως το υπάρχον πλαίσιο της
διαφθοράς σε ορισμένα κράτη57
. Τέλος, η ανάλυση για τις σχέσεις τοπικών
κυβερνήσεων – επιχειρήσεων σε Κίνα και Ρωσία παραγνωρίζει το γεγονός ότι στη
Κίνα πολλές τοπικές επιχειρήσεις ανήκουν στις τοπικές κυβερνήσεις και προσφέρουν
ακόμα και δημόσιες υπηρεσίες. Αντίθετα οι μορφές επιχειρηματικής δραστηριότητας
και σχέσεων με το δημόσιο παρουσιάζουν πολύ μεγαλύτερη ποικιλία στη Ρωσία58
.
Συμπερασματικά, δεν μπορούμε με βεβαιότητα να αποφανθούμε ότι η αποκέντρωση
αποτελεί παράγοντα αύξησης της διαφθοράς.
6.2 Η αποκέντρωση οδηγεί σε μείωση της διαφθοράς
Θεωρητικά, η αποκέντρωση δίνει μεγαλύτερες ευκαιρίες έκφρασης στο λαό και υπό
προϋποθέσεις μπορεί να αυξήσει την ανταπόκριση και τη λογοδοσία στο δημόσιο
τομέα. Η λογοδοσία μπορεί να αυξηθεί ακόμη περισσότερο όταν υπάρχει και
ανταγωνισμός ανάμεσα σε τοπικές κυβερνήσεις για τους συντελεστές της παραγωγής.
Η αυξημένη λοιπόν λογοδοσία αναφέρεται ως ο σημαντικότερος παράγοντας μείωσης
της διαφθοράς.
Ο Seabright (1996) ισχυρίζεται ότι η λογοδοσία εφαρμόζεται καλύτερα σε τοπικό
επίπεδο επειδή οι κάτοικοι μιας περιοχής είναι καλύτερα ενημερωμένοι για τα τοπικά
πράγματα. Στα συγκεντρωτικά συστήματα, οι πολίτες ψηφίζουν με κριτήριο την
57
Gurgur and Shan, σελ. 4 58
ό. π.
65
απόδοση ή τις προτάσεις των κομμάτων για άλλες περιοχές ή για θέματα που
αφορούν το σύνολο της χώρας. Κατά συνέπεια η υποχρέωση λογοδοσίας διαχέεται
και η διαφθορά αυξάνεται.
Οι Bardham και Mookherjee (2000) συμφωνούν ότι η αποκέντρωση στα
προγράμματα εναντίον της φτώχιας σε αναπτυσσόμενα κράτη έχει μεγαλύτερη
αποτελεσματικότητα και μειώνει την διαφθορά χάρη στην καλύτερη γνώση των
τοπικών κυβερνήσεων για τις ιδιαίτερες τοπικές συνθήκες και ανάγκες.
Η διοικητική αποκέντρωση αφαιρεί ένα μέρος του ελέγχου από τα ανώτερα κλιμάκια
και κατά συνέπεια μειώνει το κίνητρο για παρακολούθηση και έρευνα
δραστηριοτήτων διαφθοράς59
. Αυτό όμως μπορεί να λειτουργήσει και αντίστροφα:
τα ανώτερα κλιμάκια, απαλλαγμένα από άλλες δραστηριότητες, μπορούν να
επικεντρωθούν σ’ αυτό ακριβώς το καθήκον τους. Εξάλλου, η διοικητική
αποκέντρωση μειώνει ταυτόχρονα τον αριθμό των μονοπρόσωπων αποφάσεων στη
διοίκηση, με αποτέλεσμα να γίνεται πιθανότερη η αποκάλυψη των διεφθαρμένων.
Γι’ αυτό το λόγο ο Carbonara (1999) ισχυρίζεται ότι ενώ η αποκέντρωση μπορεί να
δημιουργεί προβλήματα στο εσωτερικό ενός οργανισμού (στην προκειμένη
περίπτωση του κράτους), μπορεί να βοηθήσει στον έλεγχο της διαφθοράς.
Ο Wildasin (1995) υποστηρίζει ότι οι τοπικοί αξιωματούχοι με περιορισμένες
δυνάμεις έχουν μικρό κίνητρο να εμπλακούν σε διαφθορά μεγάλης έκτασης.
Σε ένα γενικότερο θεωρητικό επίπεδο, ο Ahlin (2000) υποστήριξε ότι η
αποσυγκέντρωση έχει την τάση να αυξάνει τη διαφθορά, ενώ η πολιτική
αποκέντρωση να την μειώνει εξαιτίας του ανταγωνισμού που αναπτύσσεται ανάμεσα
στις περιοχές.
Τα παραπάνω θεωρητικά επιχειρήματα υποστηρίζονται και από μια σειρά εμπειρικών
ερευνών, οι οποίες καταλήγουν στη θετική επίδραση της αποκέντρωσης στον έλεγχο
της διαφθοράς.
Οι Crook και Manor (2000) εξέτασαν την πορεία της πολιτικής αποκέντρωσης στην
Ινδία (πολιτεία της Karnatka), στο Μπαγκλαντές, την Ακτή του Ελεφαντοστού και
στη Γκάνα, και βρήκαν ότι αυτή οδήγησε σε μεγαλύτερη διαφάνεια. Η διαφάνεια
αυτή δημιουργεί τις προϋποθέσεις ώστε ο μέσος πολίτης να ενημερώνεται καλύτερα
για τις επιτυχίες και τις αποτυχίες των τοπικών κυβερνήσεων αλλά και να
αντιλαμβάνεται καλύτερα τη διαφθορά, με αποτέλεσμα να θεωρεί ότι οι κυβερνήσεις
59
ό. π. σελ 5
66
μετά την αποκέντρωση είναι πιό διεφθαρμένες από τις προηγούμενες ή από την
κεντρική. Οι ερευνητές βρήκαν ότι στην Κarnatka η πολιτική αποκέντρωση μείωσε
ουσιαστικά το ποσοστό των δημοσίων δαπανών που καθοδηγούνταν από ισχυρά
πρόσωπα. Παρόλα αυτά, επειδή οι πολίτες δεν γνώριζαν αυτές τις παρεμβάσεις,
συμπέραναν τώρα ότι η διαφθορά αυξήθηκε. Σύμφωνα με τους ερευνητές, η πολιτική
αποκέντρωση μειώνει την «υψηλή» διαφθορά και βραχυπρόθεσμα αυξάνει την
«χαμηλή», μακροπρόθεσμα όμως μπορεί να μειωθεί και η δεύτερη. Ο Olowu (1993)
βρίσκει ότι ο πολιτικός συγκεντρωτισμός είναι βασική αιτία για την ενδημική
διαφθορά στην Αφρική. Ο Fiszbein (1997) βασισμένος σε μια έρευνα για την
πολιτική αποκέντρωση στην Κολομβία, συμπεραίνει ότι αυτή δημιούργησε
ανταγωνισμό για την κατάληψη των τοπικών θέσεων εξουσίας, με αποτέλεσμα να
βελτιώσει την παροχή υπηρεσιών και να μειώσει τη διαφθορά σε τοπικό επίπεδο.
Ορισμένες έρευνες δείχνουν ότι η διοικητική αποκέντρωση μειώνει τη διαφθορά. Ο
Wade (1997) βρίσκει ότι οι υπερσυγκεντρωτικές top-down διοικήσεις συνδυασμένες
με μειωμένη επικοινωνία και αδύναμα συστήματα παρακολούθησης συμβάλλουν στη
αύξηση της διαφθοράς και σε μειωμένη απόδοση στην ύδρευση με κανάλια στην
Ινδία. Ο Kuncoro (2000) βρήκε ότι με την διοικητική αποκέντρωση στην Ινδονησία,
οι επιχειρήσεις μετακόμισαν σε περιοχές με μικρή διαφθορά.
Η δημοσιονομική αποκέντρωση επίσης παρουσιάζεται ως η αιτία μιας καλύτερης
ποιότητας διακυβέρνησης και μειωμένης διαφθοράς σε έρευνα των Huther και Shah
(1998). Στο ίδιο συμπέρασμα καταλήγει και η πολύ ενδελεχέστερη έρευνα των
Fisman και Gatti (2000).
Σε μια συνθετική έρευνα πάνω στις αιτίες της διαφθοράς οι Gurgur και Shah (2000)
βρίσκουν ότι ο συγκεντρωτισμός αποτελεί μια σημαντική αιτία διαφθοράς, κυρίως
στα μή βιομηχανικά κράτη. Καταλήγουν επομένως στο συμπέρασμα ότι η
αποκέντρωση δημιουργεί προϋποθέσεις μεγαλύτερης λογοδοσίας στο δημόσιο τομέα
και μειώνει τη διαφθορά60
.
Από την υπάρχουσα λοιπόν θεωρία και εμπειρική έρευνα φαίνεται ότι η
αποκέντρωση προσφέρει σημαντικές ευκαιρίες για μεγαλύτερη λογοδοσία και
ανταπόκριση στο δημόσιο τομέα και μείωση της διαφθοράς. Κρίσιμος παράγοντας σ’
αυτό είναι η ύπαρξη ενός ισχυρού συστήματος ελέγχου νομιμότητας. Παρόλα αυτά,
60
ό. π. σελ. 25
67
το αποτέλεσμα μάλλον θα εξαρτηθεί από ένα συνδυασμό παραγόντων και μπορεί να
διαφέρει ανάλογα με τον τρόπο και τον τομέα αποκέντρωσης.
6.3 Η αντιμετώπιση της διαφθοράς σε τοπικό επίπεδο και η συμμετοχή της
κοινωνίας των πολιτών.
Η αντιμετώπιση της διαφθοράς σε τοπικό επίπεδο βασίζεται στην αρχή της
αντιμετώπισης των αιτίων της, όπως και σε γενικό επίπεδο. Φυσικά το μικρό μέγεθος
των τοπικών οργανισμών αποτελεί πλεονέκτημα για την δημιουργία και εφαρμογή
ενός συστήματος παρακολούθησης και ελέγχου της διαφθοράς. Η εγγύτητα προς
τους πολίτες δημιουργεί προϋποθέσεις πολύ αποτελεσματικής εμπλοκής της
κοινωνίας των πολιτών στο όλο εγχείρημα. Για το λόγο αυτό θα επικεντρωθούμε εδώ
στην παρουσίαση ενός μοντέλου αντιμετώπισης της διαφθοράς σε τοπικό επίπεδο με
τη συμμετοχή της κοινωνίας των πολιτών, στοιχεία του οποίου έχουν αναλυθεί σε
εργασίες υπό την αιγίδα της Παγκόσμιας Τράπεζας61
, της Διεθνούς διαφάνειας και
άλλων62
.
Η βασική στρατηγική εφαρμογής ενός τέτοιου συστήματος περιλαμβάνει τα
παρακάτω βασικά στάδια, τα οποία δεν είναι γραμμικά, με την έννοια ότι διεργασίες
μπορεί να γίνονται παράλληλα σ’ αυτά:
o Διαπίστωση ύπαρξης ή δημιουργία πολιτικής βούλησης. Η ύπαρξη ισχυρής
πολιτικής βούλησης στην τοπική κυβέρνηση για την αντιμετώπιση της
διαφθοράς είναι προϋπόθεση για την έναρξη της σχετικής διαδικασίας. Χωρίς
τη συνεργασία ή τουλάχιστον την ανοχή της τοπικής κυβέρνησης δεν μπορεί
να πραγματωθεί μια τέτοια πρωτοβουλία. Βέβαια, η πολιτική βούληση
μπορεί να υπάρχει σε ορισμένους αλλά να μην εμφανίζεται ή να είναι
ασθενής. Για το λόγο αυτό πρέπει να γίνουν προσεκτικά βήματα, έτσι ώστε
να μπορέσει να ενδυναμωθεί, λαμβάνοντας υπόψη τις πολιτικές και άλλες
ιδιαιτερότητες του τοπίου.
Βασικό στοιχείο αυτής της στρατηγικής είναι να σχεδιαστεί κατά τρόπο που
να στοχεύει όχι άμεσα στην καταπολέμηση της διαφθοράς, αλλά πρωταρχικά
στη βελτίωση της παροχής υπηρεσιών από τη τοπική αρχή στους πολίτες.
Αυτό είναι σημαντικό για πολλούς λόγους: Πρώτα, επειδή η προσέγγιση μιας
τοπικής αρχής είναι προβληματική όταν την κατηγορείς για διαφθορά.
61
Klitgaard, MacLean-Abaroa, Lindsey Paris, 2000
Gonzales de Asis, 2000 62
Gole, ed.,1999
Local Anti-Corruption Initiatives. Center for the Study of Democracy, Sofia, 1999, USAID
68
Έπειτα, όταν μια τοπική αρχή έχει τη βούληση να αντιμετωπίσει τη διαφθορά,
η συνεχής αναφορά σ’ αυτή μπορεί να οδηγήσει στην καταψήφισή της στις
επόμενες εκλογές. Τέλος, η προσπάθεια για βελτίωση τις παροχής υπηρεσιών
μπορεί να βοηθήσει στη συγκρότηση ευρύτερων κοινωνικών συμμαχιών και
κινητοποίησης των πολιτών.
Στην προσπάθεια αυτή υπάρχουν ορισμένες προϋποθέσεις επιτυχίας.
Καταρχήν, η τοπική κυβέρνηση θα πρέπει να αντιλαμβάνεται το ρόλο της ως
παροχέα υπηρεσιών κι όχι ως εξουσιαστή. Επίσης, οι συσσωματώσεις της
κοινωνίας των πολιτών που θα δραστηριοποιηθούν θα πρέπει να είναι
ενημερωμένες, πρόθυμες να εργαστούν σ’ ένα πολιτικό περιβάλλον με
ευαισθησία στα προβλήματα που αυτό παρουσιάζει. Σε ορισμένες
περιπτώσεις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών βλέπουν τον εαυτό τους
ως εναλλακτικές κυβερνήσεις και δρουν ανταγωνιστικά προς τις εκλεγμένες.
o Εντοπισμός προβλημάτων και συμμετεχόντων. Βασικό στοιχείο μιας
καλοσχεδιασμένης στρατηγικής είναι ο ακριβής εντοπισμός των προβλημάτων
και στη συνέχεια των πιθανών συμμάχων στη προσπάθεια κατά της
διαφθοράς. Τα προβλήματα συνδέονται άμεσα με τη διαμόρφωση των
συμμαχιών επειδή οι σύμμαχοι θα προέρχονται από ομάδες που θίγονται από
τα προβλήματα ή που η διαφθορά σαν πρακτική είναι προδήλως αντίθετη στις
αρχές τους (π.χ. η εκκλησία, η οποία, οποιαδήποτε θρησκεία κι αν
αντιπροσωπεύει, συνήθως προβάλει την αξία της ηθικής).
Πρώτα, θα μπορούσε να γίνει μια καταγραφή των υπηρεσιών για τις οποίες
είναι αρμόδια η τοπική κυβέρνηση, όπως η καθαριότητα, αδειοδοτήσεις,
παιδικοί σταθμοί κ.α.. Έπειτα γίνεται εντοπισμός των ομάδων που έχουν
άμεσο ή έμμεσο ενδιαφέρον για το κάθε συγκεκριμένο τομέα αρμοδιότητας
της τοπικής κυβέρνησης. Οι επαγγελματίες θα έχουν άμεσο ενδιαφέρον για
τις επαγγελματικές άδειες και τις προμήθειες, οι γονείς για τους παιδικούς
σταθμούς και την εκπαίδευση, οι ηλικιωμένοι για την πρόνοια και την
υγειονομική περίθαλψη, οι άνεργοι για νέες επενδύσεις, σχεδόν όλοι για τις
συγκοινωνίες. Ο εντοπισμός αυτός θα γίνει σε επίπεδο οργανωμένων ομάδων
συμφερόντων (π.χ. επιμελητήρια) και σε ατομικό επίπεδο, όταν δεν υπάρχουν
τέτοιες οργανώσεις. Επειδή όμως η δεύτερη επιλογή είναι χρονοβόρα και
ενέχει υψηλό κόστος μπορεί να πραγματωθεί μόνο το πρώτο σκέλος. Δεν
69
πρέπει να παραληφθούν βέβαια οι εργαζόμενοι στις υπηρεσίες της τοπικής
κυβέρνησης, οι οποίες και παρέχουν τις διάφορες υπηρεσίες.
Αφού καταγραφούν οι υπηρεσίες και οι ενδιαφερόμενοι, πρέπει να
εντοπιστούν τα προβλήματα, προκειμένου να σχεδιαστούν οι παρεμβάσεις.
Αυτό θα γίνει με τη διενέργεια δημοσκοπήσεων στα μέλη των ομάδων
ενδιαφερομένων. Προκειμένου να φέρουν αποτέλεσμα, οι δημοσκοπήσεις
αυτές είναι καλό να έχουν σχεδιαστεί ώστε τα αποτελέσματά τους να μπορούν
να γίνουν αντικείμενο ποσοτικής επεξεργασίας από την οποία θα προκύψουν
συμπεράσματα ως προς την ποιότητα των παρεχομένων υπηρεσιών. Στα
ερωτηματολόγια αυτά χρήσιμο είναι να περιλαμβάνεται και ειδικό τμήμα με
τις προτάσεις για βελτίωση που έχει να κάνει ο κάθε ερωτώμενος. Είναι
απαραίτητο η τελική μορφή του ερωτηματολογίου να έχει την έγκριση όλων
των συμμετεχόντων στο εγχείρημα και κυρίως της τοπικής κυβέρνησης, ώστε
να μην αμφισβητούνται αργότερα τα αποτελέσματά του.
o Σχεδιασμός και εφαρμογή των παρεμβάσεων. Τα συμπεράσματα από τη
δημοσκόπηση ή τις δημοσκοπήσεις παρουσιάζονται σε μια εκδήλωση με τη
μορφή ημερίδας ή μέσω του τύπου στο κοινό, ενώ παράλληλα συζητούνται
και σε ομάδες εργασίας που αποτελούνται από στελέχη της τοπικής
κυβέρνησης, των υπηρεσιών που αφορούν, μελών των οργανώσεων της
κοινωνίας των πολιτών και ειδικών. Σε αυτές τις ομάδες εργασίας
συναποφασίζονται οι μεταρρυθμίσεις που θα επιδιωχθούν. Η έκταση, η
μέθοδος και το χρονοδιάγραμμα των μεταρρυθμίσεων είναι καλό να
προκαθοριστούν, ώστε να μπορεί μετά να αξιολογηθεί η μεταρρύθμιση όχι
μόνο ποιοτικά, δηλαδή ως προς τη βελτίωση των υπηρεσιών, αλλά και
οργανωτικά και ποσοτικά.
o Αξιολόγηση. Όπως ήδη υπονοήθηκε, το επόμενο στάδιο είναι η αξιολόγηση
των επεμβάσεων. Η αξιολόγηση, αντίθετα απ’ ότι το υπόλοιπο σχέδιο, είναι
καλό να προγραμματιστεί κατά τρόπο ώστε να επαναλαμβάνεται σε κάποια
τακτά χρονικά διαστήματα. Ακόμη κι αν δηλαδή, σε πρώτη φάση, δεν
αποφασιστεί ότι η μεταρρυθμιστική προσπάθεια θα έχει κάποια συνέχεια και
αν μ’ αυτή δεν δημιουργηθούν κάποιοι μονιμότεροι θεσμοί, θα πρέπει να
επιδιωχθεί η αξιολόγηση να γίνει σε βραχυπρόθεσμο, μεσοπρόθεσμο και
μακροπρόθεσμο επίπεδο. Αυτό επειδή, κατά πρώτον, τα αποτελέσματα
70
αποκαλύπτονται σταδιακά, και δεύτερον, επειδή η αξιολόγηση είναι πιθανό να
οδηγήσει σε επιθυμία ή στη διαπίστωση της ανάγκης για νέα δράση.
6.4 Εργαλεία καταπολέμησης της διαφθοράς σε τοπικό επίπεδο και
παραδείγματα εφαρμογής
Θα αναφερθούν στη συνέχεια επιγραμματικά ορισμένα εργαλεία καταπολέμησης της
διαφθοράς σε τοπικό επίπεδο. Ορισμένα από αυτά, καθώς και οι πρακτικές που
αναφέρθηκαν ήδη, έχουν βρει εφαρμογή, όπως θα δούμε σε μερικά ενδεικτικά
παραδείγματα.
6.4.1 Εργαλεία
Δράσεις που έχουν προταθεί ως εργαλεία καταπολέμησης της διαφθοράς σε τοπικό
επίπεδο είναι:
o Ίδρυση ενός γραφείου παραπόνων ή αναφορών
o Ίδρυση ενός είδους «Συνηγόρου του πολίτη» σε τοπικό επίπεδο
o Δημοσίευση κώδικα δεοντολογίας
o Δημοσίευση των τοπικών προϋπολογισμών
o Σύγκληση συχνών τοπικών συνελεύσεων
o Δημιουργία μόνιμης αντιπροσωπευτικής συνέλευσης
o Δημιουργία ανεξάρτητης επιτροπής ενάντια στη διαφθορά
o Δημιουργία τηλεφωνικής γραμμής καταγγελιών
o Δημοσίευση αποφάσεων των τοπικών συμβουλίων
6.4.2 Παραδείγματα
Τα παραδείγματα πρωτοβουλιών καταπολέμησης της διαφθοράς σε τοπικό επίπεδο με
τη συμμετοχή της κοινωνίας των πολιτών δεν μπορούμε να πούμε ότι είναι πολλά,
αλλά το θετικό είναι ότι υπάρχει αυξητική τάση και ότι οι μέχρι τώρα εμπειρίες
προέρχονται από χώρες με διαφορετικά επίπεδα ζωής και διαφορετικές
πολιτικοοικονομικές συνθήκες. Έτσι βρίσκουμε τέτοια παραδείγματα στις ΗΠΑ
(Miami), στη Βενεζουέλα (Campo Elias), στην Ινδία (Bangalore), στην Ουγγαρία
(Budapest).
Η πρωτοβουλία Transparency Miami ξεκίνησε από μια ιδέα μιας καθηγήτριας
πανεπιστημίου στο Miami. Ο βασικός κορμός της προσπάθειας ήταν η προσαρμογή
του «Εγχειριδίου63
» της Διεθνούς Διαφάνειας στα τοπικά δεδομένα. Η κατάληξη
ήταν να δημιουργηθεί μια συμμαχία ανάμεσα σε οργανώσεις όπως το Εμπορικό
63
Το TI Sourcebook υπάρχει στην ηλεκτρονική διεύθυνση της Διεθνούς Διαφάνειας,
www.transparency.org
71
Επιμελητήριο, η Εκκλησία, οργανώσεις νέων και άλλες ομάδες με σκοπό την
προώθηση της διαφάνειας, της ακεραιότητας και τη βελτίωση των υπηρεσιών προς
τους πολίτες. Η Transparency Miami δεν έχει επίσημη νομική μορφή και αυτό τη
βοήθησε να μην φανεί ανταγωνιστική σε κανένα από τους εμπλεκόμενους στην
προσπάθεια. Εκτός από το «Εγχειρίδιο», η Transparency Miami οργανώνει
συναντήσεις και ημερίδες για τη συζήτηση σχετικών θεμάτων και απευθύνεται
στοχευμένα σε ομάδες, όπως οι νέοι, για ενημέρωση και δραστηριοποίησή τους στο
ζήτημα. Θετικό στοιχείο είναι ότι μετά από αυτή την πρωτοβουλία εμφανίστηκε το
φαινόμενο της «χιονοστιβάδας» και σήμερα η κινητοποίηση για τέτοια ζητήματα
είναι έντονη στο Miami, από διάφορες οργανώσεις.
Στο Bangalore της Ινδίας εφαρμόζεται ένα σύστημα αξιολόγησης της απόδοσης των
δημοσίων υπηρεσιών. Οι πολίτες συμπληρώνουν Report Cards, οι οποίες έχουν
σχεδιαστεί έτσι ώστε τα αποτελέσματά τους να μπορούν να γίνουν αντικείμενο
επεξεργασίας. Οι ερευνητές που έχουν την πρωτοβουλία αυτή, δημοσιεύουν τα
αποτελέσματα που εξάγονται από τις κάρτες και αυτό έχει σαν αποτέλεσμα την
αποκάλυψη των πηγών διαφθοράς και αντίστοιχη πίεση για μεταρρυθμίσεις.
Στη Βουδαπέστη η Δημοτική Αρχή κάλεσε τη Διεθνή Διαφάνεια Ουγγαρίας να
διεξάγει έρευνα για τις δημόσιες υπηρεσίες της πόλης, μετά την αποκάλυψη ότι
ορισμένοι υπάλληλοι δωροδοκούνταν. Η Διεθνής Διαφάνεια Ουγγαρίας παρέδωσε
στη Δημοτική Αρχή μια πρώτη πρόχειρη έκθεση με σκοπό η τελευταία να εκφράσει
τις απόψεις της και να διορθωθούν ορισμένες ανακρίβειες. Το αποτέλεσμα ήταν να
διαρρεύσει η έκθεση στον τύπο και να προκληθεί σημαντική ζημιά τόσο στη
δημοτική αρχή όσο και στη Διεθνή Διαφάνεια. Η εμπειρία αυτή επιβεβαιώνει όσα
αναφέρθηκαν προηγουμένως για την ιδιαίτερη λεπτότητα που απαιτεί η ενασχόληση
με αυτό το ζήτημα.
72
7. Η ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΕΜΠΕΙΡΙΑ
7.1 Η υπάρχουσα κατάσταση
Παρά το γεγονός ότι, σε πολιτικό τουλάχιστον επίπεδο, οι κατηγορίες για διαφθορά
είναι συχνότατες από την ίδρυση του νεοελληνικού κράτους και παρά το ότι είναι
εμπεδωμένη στην κοινή γνώμη η άποψη ότι η διαφθορά είναι εκτεταμένη στην
πολιτική ζωή και στη δημόσια διοίκηση, δεν έχουν γίνει συστηματικές εγχώριες
προσπάθειες καταγραφής της.
7.1.1 Διεθνείς Οργανισμοί
Όπως προκύπτει από τους δείκτες της Διεθνούς Διαφάνειας, η χώρα μας
καταλαμβάνει μια πολύ άσχημη θέση στη παγκόσμια κατάταξη, συγκεκριμένα την
42η για το 2001. Είναι μακράν η τελευταία στην Ευρώπη, ενώ βρίσκεται πιο πίσω
ακόμη και από χώρες με πολύ βεβαρημένο παρελθόν, όπως αρκετές πρώην
σοβιετικές δημοκρατίες. Είναι δε χαρακτηριστικό ότι η πορεία μας τα τελευταία
χρόνια είναι φθίνουσα64
. Με τις διαπιστώσεις αυτές συμφωνούν και άλλοι δείκτες,
όπως ο «Δείκτης Διαφάνειας65
» που έχει δημιουργηθεί από την
PricewaterhouseCoopers και στον οποίο κατατασσόμαστε στη ίδια περίπου θέση με
το Περού, τη Λιθουανία και την Αίγυπτο.
7.1.2 Κοινή γνώμη
Η άποψη ότι η διαφθορά είναι εκτεταμένη στο δημόσιο τομέα επικρατεί και στη
κοινή γνώμη, όπως προκύπτει από έρευνα της εταιρίας δημοσκοπήσεων ALKO, το
199666
. Οι απαντήσεις στις χαρακτηριστικότερες ερωτήσεις φαίνονται στα ακόλουθα
γραφήματα και πίνακες:
64
Οι σχετικοί πίνακες υπάρχουν στο παράρτημα. 65
Ομοίως 66
Παρουσιάζεται στο «Κράτος και Διαφθορά», σελ. 65
73
18
47
20
7 8
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1. ΚΡΑΤΟΣ ΚΑΙ ΔΙΑΦΘΟΡΑΠοια φράση ταιριάζει καλύτερα στο κράτος;
ΔΙΕΦΘΑΡΜΕΝΟ
ΜΑΛΛΟΝ
ΔΙΕΦΘΑΡΜΕΝΟ
ΜΑΛΛΟΝ
ΑΔΙΑΦΘΟΡΟ
ΑΔΙΑΦΘΟΡΟ
ΔΞ/ΔΑ
Ένα 65% των πολιτών τείνει να θεωρεί το κράτος διεφθαρμένο. Από την ειδικότερη
ανάλυση στην έρευνα, προκύπτει ότι ανάμεσα στις παραγωγικές ηλικιακές ομάδες τα
ποσοστά αυτών που θεωρούν το κράτος διεφθαρμένο ή μάλλον διεφθαρμένο
ανεβαίνουν ακόμη περισσότερο. Έτσι, ανάμεσα στην ηλικιακή ομάδα από 25 έως 34
ετών το ποσοστό είναι 72%, ενώ στη ομάδα από 35 έως 44 είναι 69%.
2. ΥΠΗΡΕΣΙΕΣ ΚΑΙ ΔΙΑΦΘΟΡΑ
Πόσο διεφθαρμένη θεωρείτε ότι είναι κάθε υπηρεσία;
Πάρα πολύ Πολύ Αρκετά Λίγο Καθόλου
Δικαστικό Σώμα 13 13 20 19 28
Αστυνομία 14 15 28 22 17
Πολεοδομία 17 14 21 15 13
ΕΣΥ 20 18 25 18 15
Εφορία 22 19 27 16 11
74
1
-18-24
-31-41
-60
-40
-20
0
20
ΙΣΟΖΥΓΙΟ ΘΕΤΙΚΩΝ - ΑΡΝΗΤΙΚΩΝ
ΑΠΟΨΕΩΝ
Δικαστικό Σώμα Αστυνομία Πολεοδομία ΕΣΥ Εφορία
Το εντυπωσιακό στοιχείο που προκύπτει από τις απαντήσεις στην συγκεκριμένη
ερώτηση είναι η θεώρηση ως διεφθαρμένης ακόμη και της δικαιοσύνης, η οποία και
αποτελεί, υπό ομαλές συνθήκες, την τελευταία ελπίδα και καταφυγή του πολίτη.
Όμως και κάθε μια από τις υπόλοιπες υπηρεσίες έχει ιδιαίτερη σημασία και έναν
ιδιαίτερο συμβολισμό: Η Εφορία συνδέεται με την ικανότητα του κράτους να
συγκεντρώνει έσοδα και υποδηλώνει την υπαγωγή του πολίτη στην κρατική εξουσία
και τη νομιμοποίησή της. Η Αστυνομία υπάρχει για να θεμελιώνει το αίσθημα
ασφάλειας. Το ΕΣΥ έχει ιδιαίτερη σημασία στις αδύνατες, ανθρώπινες στιγμές όλων
αλλά κυρίως των ηλικιών που χρήζουν ιδιαίτερης προσοχής. Η Πολεοδομία
σχετίζεται με την απόκτηση στέγης, που αποτελεί δικαίωμα του πολίτη και
υποχρέωση του Κράτους, σύμφωνα με το Σύνταγμα. Μέσα λοιπόν απ’ αυτή τη
ερώτηση προβάλλει ο κίνδυνος απόρριψης του κράτους ως θεσμού και της
δημοκρατίας ως πολιτικού συστήματος.
75
3. ΕΧΕΤΕ ΚΑΝΕΙ ΠΑΡΑΝΟΜΗ
ΣΥΝΑΛΛΑΓΗ ΜΕ ΤΟ ΔΗΜΟΣΙΟ;
18,83,8 12,1
62,1
2,5
0
50
100
ΝΑΙ, ΣΠΑΝΙΑ ΝΑΙ, ΠΟΛΛΕΣ ΦΟΡΕΣ
ΝΑΙ, ΑΡΚΕΤΕΣ ΦΟΡΕΣ OΧΙ
ΔΑ
Σύμφωνα με τους ειδικούς ερευνητές, το ποσοστό του 35% που δηλώνει ότι έχει
χρησιμοποιήσει τη μέθοδο της συναλλαγής με το Δημόσιο, είναι πλασματικό, αφού
μάλλον είναι στη πραγματικότητα αρκετά υψηλότερο. Παρόλα αυτά, η ομολογία
αυτών των ανθρώπων σ’ έναν άγνωστο (τον ερευνητή-δημοσκόπο) ότι έχει
παρανομήσει, σημαίνει ότι η πρακτική αυτή εκτός από διαδεδομένη είναι και
ουσιαστικά αποδεκτή από μεγάλη μερίδα του πληθυσμού.
Κλείνοντας αυτό το κομμάτι, πρέπει να διευκρινιστεί ότι σαφέστατα οι
δημοσκοπήσεις δεν αποτυπώνουν την πραγματικότητα, αποτυπώνουν όμως την
αντίληψη που έχουν για την πραγματικότητα οι πολίτες. Στην περίπτωση της
διαφθοράς αυτό είναι πολύ σημαντικό, αφού όπως είδαμε, η κουλτούρα που
επικρατεί στην κοινωνία αποτελεί σημαντική αιτία γέννησης και αναπαραγωγής της
διαφθοράς. Πρόκειται δηλαδή, για ένα φαύλο κύκλο, όπου η διαφθορά οδηγεί σε
μεγαλύτερη διαφθορά.
7.1.3 Η επίσημη καταγραφή
Δυστυχώς, η επίσημη καταγραφή της διαφθοράς, όπως αυτή παρουσιάζεται μέσα από
τις πειθαρχικές και ποινικές ποινές που επιβάλλονται στους δημοσίους υπαλλήλους ή
τις διώξεις εναντίων πολιτικών προσώπων δεν μπορεί να θεωρηθεί και αυτή μια
αξιόπιστη πηγή πληροφοριών για την έκταση του φαινομένου στη χώρα μας. Βέβαια
αυτό είναι λογικό να συμβαίνει σε κάθε χώρα, αλλά οι αριθμοί στην Ελλάδα είναι
76
τραγικά μικροί για να είναι αντιπροσωπευτικοί. Ειδικότερα για τις περιπτώσεις
καταδίκης πολιτικών προσώπων, οι περιπτώσεις είναι πολύ λίγες67
.
Σύμφωνα με τα στοιχεία της ΕΣΥΕ, ο αριθμός των δημοσίων υπαλλήλων που
καταδικάστηκαν για πράξεις χρηματισμού κατά την περίοδο 1959-1994 έχει ως εξής:
1959-62 505
1963-66 414
1967-70 436
1971-74 339
1975-78 270
1979-82 244
1983-86 137
1987-90 341
1991-94 346
Δυστυχώς η αδυναμία ακριβούς προσδιορισμού του συνολικού αριθμού των
δημοσίων υπαλλήλων δεν μας επιτρέπει να εξάγουμε ποσοστά. Το γεγονός πάντως
είναι ότι οι αριθμοί είναι μικροί και μάλιστα βαίνουν φθίνοντες. Είναι
χαρακτηριστικό ότι κατά την δεκαετία του 1980 που παρατηρείται μείωση των
καταδικαστικών αποφάσεων, υπάρχει σημαντική αύξηση των καταγγελιών
«σκανδάλων» στον Τύπο. Μόνο στα τέλη της δεκαετίας του 1980 οι καταγγελίες
ξεπέρασαν τις 200, αλλά στις αρχές τις δεκαετίας του 1990 μόνο 53 από αυτές
βρισκόταν στο στάδιο της ποινικής δίωξης. Από αυτά, το Σεπτέμβριο του 1993 μόνο
τα 22 ανέμεναν δίκες68
.
Σημαντικά στοιχεία για την επίσημη έκταση της διαφοράς στη χώρα μας προέρχονται
από μια σειρά ερωτήσεων και αιτήσεων κατάθεσης εγγράφων που κατατέθηκαν από
τον Βουλευτή Στέφανο Μάνο και αφορούν την περίοδο 1990-95. Τα στοιχεία
επεξεργάστηκε στη συνέχεια ο Θόδωρος Σκυλακάκης και περιλαμβάνονται στον
τόμο «Κράτος και Διαφθορά».
Σύμφωνα με αυτά, από δεκαεπτά υπουργεία για την προαναφερθείσα εξαετία,
απομακρύνθηκαν από τη θέση τους 298 υπάλληλοι. Από αυτούς, οι 247 ανήκαν στα
67
Δ. Τσοβόλας για την υπόθεση «Κοσκωτά», Ν. Αθανασόπουλος για την υπόθεση του
«καλαμποκιού». 68
Κουτσούκης Κλεομένης, «Η διαφθορά ως ιστορικό φαινόμενο στο νεοελληνικό κράτος», σε
«Κράτος και Διαφθορά», σελ.151
77
«στρατιωτικά» Υπουργεία (Άμυνας, Ναυτιλίας, Δημόσιας Τάξης), ενώ μόνο 54
περιπτώσεις αφορούσαν τα υπόλοιπα 14 «πολιτικά» Υπουργεία. Είναι
χαρακτηριστικό ότι στη Γ.Γ. Δημοσίων Έργων που αναθέτει και παραλαμβάνει
πολλά από τα δημόσια έργα, απομακρύνθηκαν οριστικά πέντε υπάλληλοι. Στο
Υπουργείο Εθνικής Οικονομίας (επενδύσεις, «πακέτα» Ε.Ε.) κανένας. Στο
Μεταφορών και Επικοινωνιών (άδειες οδήγησης, ΚΤΕΟ) ένας.
Κλείνοντας θα αναφερθεί ένας συλλογισμός του Θ. Σκυλακάκη, που παρά το γεγονός
ότι είναι πολύ μετριοπαθής, προκαλεί δέος με τα μεγέθη διαφθοράς που παράγει.
Στην έρευνα της ALKO, ένα ποσοστό 4% περίπου απαντά ότι προβαίνει συχνά σε
αθέμιτες συναλλαγές με το δημόσιο. Αν θεωρήσουμε ότι η συχνότητα είναι μόνο μια
φορά το χρόνο και ανάγουμε αυτό το ποσοστό στο σύνολο του ενήλικου πληθυσμού,
τότε προκύπτει ότι γίνονται τουλάχιστον 300.000 πράξεις διαφθοράς το χρόνο.
Προχωρώντας αυτό το συλλογισμό, αν τον αριθμό αυτό τον πολλαπλασιάσουμε με τα
ποσά που φέρονται να καταβάλλουν οι ενδιαφερόμενοι69
, τότε προκύπτει ένα
τεράστιο ποσό παραοικονομίας και μαύρου χρήματος.
7.2 Μορφές διαφθοράς στην Ελλάδα
Επιστημονικά τεκμηριωμένη άποψη για τις μορφές της διαφθοράς στη χώρα μας
μπορεί να υπάρχει μόνο από τη συγκέντρωση στοιχείων από ποινικές και πειθαρχικές
διώξεις. Κατά συνέπεια, παρά την έντονη φημολογία, δεν μπορούμε να μιλήσουμε
για διαφθορά στη πολιτική ζωή τύπου «state capture», παρά το γεγονός ότι στην
πολύκροτη δίκη «Κοσκωτά» υπήρξε καταδίκη κορυφαίου Υπουργού.
Από τα υπάρχοντα στοιχεία70
, τα οποία αφορούν τη «χαμηλή» διαφθορά, φαίνεται ότι
η πλειονότητα των περιπτώσεων αφορά δωροδοκίες, εκβιασμούς, παροχή
προστασίας, παράνομη εισαγωγή αλλοδαπών (γυναικών κυρίως), πολεοδομικές και
υγειονομικές παραβάσεις, εμπορία ναρκωτικών, αποδράσεις και υπεξαιρέσεις
δημόσιου χρήματος ή υλικού.
69
Βλ. περιοδικό «Non Paper», τεύχη 3 και 4, Απρίλιος και Μάιος 2002. Ενδεικτικά αναφέρουμε
ορισμένες περιπτώσεις:
o Προστασία σε παράνομες λέσχες, καλοκαιρινά κέντρα με δυνατή μουσική κλπ, 700.000 –
1.500.000δρχ το μήνα.
o Ανανέωση άδειας παραμονής αλλοδαπού 1.000.000δρχ.
o Παράβλεψη αγορανομικών παραβάσεων 200.000 – 500.000δρχ.
o ΚΤΕΟ 40.000 – 50.000δρχ
o Άδεια οδήγησης αυτοκινήτου 600.000 – 1.200.000 δρχ. 70
Σκυλακάκης Θόδωρος, «Η κορυφή του παγόβουνου», σε «Κράτος και Διαφθορά», σελ. 75, όπου
υπάρχουν και χαρακτηριστικά παραδείγματα
78
7.3 Αιτίες της διαφθοράς στην Ελλάδα
Στη χώρα μας φαίνεται να επικρατούν πράγματι αρκετές από τις μεταβλητές που θα
αναμενόταν, σύμφωνα με τη ανάλυση των αιτιών που προηγήθηκε, να εκθρέψουν
σημαντικής έκτασης φαινόμενα διαφθοράς.
Καταρχήν, είναι διαπιστωμένο ότι ο δημόσιος τομέας στη χώρα μας έχει δυσανάλογη
μεγάλη έκταση. Ακόμη όμως και η διαφαινόμενη τα τελευταία χρόνια προσπάθεια
μείωσής του, δίνει, κατά το μεταβατικό στάδιο των ιδιωτικοποιήσεων, ευκαιρίες για
ανάπτυξη διαφθοράς. Σημαντικές φαίνεται να είναι επίσης οι στρεβλώσεις που
προκαλεί η πολυνομία, ειδικότερα στην περίπτωση της φορολογικής νομοθεσίας, η
οποία είναι αρκετά πολύπλοκη.
Η δημόσια διοίκηση στη χώρα μας στελεχώθηκε κατά καιρούς με αδιαφανείς και μη
αξιοκρατικές διαδικασίες, με αποτέλεσμα να αναπαράγει τη διαφθορά του
πελατειακού συστήματος. Οι ίδιες αδιαφανείς διαδικασίες έχουν ακολουθηθεί και
στις προαγωγές, οι οποίες επηρεάζονται έντονα και από τη μειωμένη κινητικότητα
των υπαλλήλων. Ως προς τις αποδοχές, αυτές δεν υπολείπονται μεν του ιδιωτικού
τομέα στα χαμηλότερα κλιμάκια, υστερούν όμως σημαντικά στις θέσεις ευθύνης.
Εξάλλου, ο ισοπεδωτικός τρόπος υπολογισμού του μισθού, αποτελεί παράγοντα που
μπορεί να στρέφει ικανούς υπαλλήλους σε αναζήτηση άλλων πηγών εσόδων.
Ως προς τους εσωτερικούς μηχανισμούς ελέγχου των υπηρεσιών, αυτοί ουσιαστικά
αργούν. Τα πειθαρχικά συμβούλια επιλαμβάνονται και αποφασίζουν με μεγάλες
καθυστερήσεις, ενώ οι αποφάσεις τους είναι σκανδαλωδώς επιεικείς71
. Για το λόγο
αυτό και αναπτύσσονται τα τελευταία χρόνια υπηρεσίες εξωτερικού ελέγχου των
υπηρεσιών. Επίσης, ελπιδοφόρα φαίνεται να είναι η ανάπτυξη υπηρεσίας εσωτερικού
ελέγχου στην Αστυνομία72
.
Η συνέργια χαλαρότατου πειθαρχικού ελέγχου και μιας ιδιαίτερα επιβαρημένης
λειτουργίας της Δικαιοσύνης οδηγούν σε πολλές περιπτώσεις σε ουσιαστική
ατιμωρησία των πράξεων διαφθοράς. Το ελληνικό ποινικό σύστημα χαρακτηρίζεται
από τεράστιες καθυστερήσεις στην απονομή της δικαιοσύνης, με αποτέλεσμα να
καθυστερούν επιπλέον και οι πειθαρχικές αποφάσεις που απαιτούν τελεσίδικες
δικαστικές αποφάσεις. Έτσι υπάρχουν περιπτώσεις που υπάλληλοι βρίσκονται στη
θέση τους ακόμη και δέκα χρόνια μετά την έναρξη της δίωξης για σημαντικά ποινικά
71
Βλ. Σκυλακάκη, ό.π. για παραδείγματα 72
Με το Νόμο 2800/2000
79
αδικήματα73
. Την ίδια προβληματική λειτουργία συναντά κανείς και στο Ελεγκτικό
Συνέδριο, το οποίο λειτουργεί με μεγάλες ελλείψεις σε δικαστές και υπαλλήλους.
Παρά την αιχμηρότητα του σχολίου, παρακολουθώντας κανείς την κυβερνητική
πολιτική έναντι του Ελεγκτικού Συνεδρίου τα τελευταία χρόνια, μπορεί να καταλήξει
στο συμπέρασμα ότι σκοπίμως παρακωλύεται η λειτουργία του, με απώτερο σκοπό ο
έλεγχος που ασκεί να είναι πρόχειρος και επιφανειακός. Δεν μπορεί να εξηγηθεί
άλλως το γεγονός ότι επιβαρύνεται αυτό με όλο και περισσότερες ελεγκτικές
αρμοδιότητες ενώ δεν ενισχύεται λειτουργικά. Από την άλλη πλευρά βέβαια, η
πολιτική εξουσία έχει φροντίσει, στο όνομα της ευελιξίας και της καλύτερης
απόδοσης, να ονομάζει Ανώνυμες Εταιρείες πολλούς από τους οργανισμούς που
ουσιαστικά παρέχουν δημόσιες υπηρεσίες (Μετρό, Αττική Οδός κ.α.) με αποτέλεσμα
να εκφεύγουν οι πράξεις τους του δημοσιονομικού δικαστικού ελέγχου. Δεν πρέπει
τέλος να λησμονούμε τον ομφάλιο λώρο μεταξύ πολιτικής και δικαστικής εξουσίας, ο
οποίος περιορίζει τη δικαστική ανεξαρτησία74
.
Ως προς τους πολιτικούς θεσμούς, η χώρα μας έχει εδραιωμένο δημοκρατικό
καθεστώς, το οποίο όμως χαρακτηρίζεται από τον έλεγχο εκτελεστικής και
νομοθετικής εξουσίας από το ίδιο κόμμα. Υπάρχει δηλαδή έλλειψη εκείνων των
«ελέγχων και ισορροπιών» που θα απέτρεπαν, ως ένα βαθμό, την αξιοποίηση της
πολιτικής εξουσίας για προσπορισμό παράνομου ιδιωτικού οφέλους.
Επιπλέον, το ρόλο του ελεγκτή φαίνεται ότι αδυνατεί ακόμη να παίξει η κοινωνία των
πολιτών, η οποία βρίσκεται από πλευράς οργάνωσης, τουλάχιστον σε μή
περιβαλλοντικά ζητήματα, σε εμβρυακό στάδιο. Υπάρχει βέβαια παράρτημα της
Διεθνούς Διαφάνειας, το οποίο όμως μάλλον υποφέρει από έλλειψη πόρων, με
αποτέλεσμα να μην αποδίδει όσο θα χρειαζόταν η ελληνική κοινωνία και όσο θα
επιθυμούσαν τα πραγματικά αξιόλογα άτομα που το απαρτίζουν.
Η έλλειψη δραστηριοποίησης της κοινωνίας των πολιτών μας οφείλεται προφανώς
και στην έλλειψη κουλτούρας εθελοντισμού που μας διακρίνει ως λαό, αντίθετα με
τους περισσότερους Ευρωπαίους αλλά και άλλους λαούς ανεπτυγμένων χωρών. Η
κουλτούρα εξάλλου ως παράγοντα ανάπτυξης διαφθοράς στη χώρα μας μπορεί να
ερευνηθεί και ως προς την επικράτηση της Ορθόδοξης εκκλησίας, σύμφωνα με την
73
Βλ. Σκυλακάκη, ό.π. για παραδείγματα 74
Δυστυχώς όμως, ούτε όταν δίδεται στο δικαστικό σώμα απόλυτη ανεξαρτησία αίρεται αυτό στο
ύψος των περιστάσεων. Έντονη είναι η φημολογία που υπάρξει για έλλειψη αξιοκρατίας στις
εξετάσεις για την εισαγωγή στην Εθνική Σχολή Δικαστών.
80
ανάλυση που προηγήθηκε. Πολλοί είναι εξάλλου που αναζητούν πολιτικές
συμπεριφορές όπως το πελατειακό σύστημα, στη μακραίωνη παρουσία της
Οθωμανικής διοίκησης.
Συνοψίζοντας και επεκτείνοντας, αν επιλέγαμε από τις αιτίες που χρησιμοποίησαν
στη ανάλυσή τους οι Gurgur και Shah θα λέγαμε ότι πηγές διαφθοράς στην Ελλάδα
ισχύουν οι ακόλουθες:
1. Έλλειψη αίσθησης αποστολής στη γραφειοκρατική κουλτούρα
2. Έλλειψη ανταγωνιστικής δομής στην αγορά
3. Πολυπλοκότητα φορολογικού συστήματος
4. Χαμηλοί μισθοί κρατικών λειτουργών
5. Χαμηλή αποκέντρωση
6. Κοινωνική ανάπτυξη
7. Χαλαρότητα γραφειοκρατικών ελέγχων
8. Μέγεθος δημόσιου τομέα
9. Απονομή της δικαιοσύνης
7.4 Συνέπειες της διαφθοράς στην Ελλάδα
Η εξειδικευμένη έρευνα και σ’ αυτό τον τομέα είναι μάλλον ανύπαρκτη, προκύπτουν
όμως στοιχεία από το ευρύτερο κοινωνικό γίγνεσθαι και από όψεις άλλων ερευνών.
Είναι προφανές ότι ένα μεγάλο μέρος της καταστροφής του περιβάλλοντος και της
οικιστικής αναρχίας που χαρακτηρίζει τη χώρα μας οφείλεται και στη διεφθαρμένη
λειτουργία των αρμόδιων υπηρεσιών, αφού οποιουδήποτε βαθμού ανικανότητα δεν
είναι ικανή από μόνη της να δικαιολογήσει την έκταση των φαινομένων.
Η αδιαφάνεια και η αναξιοκρατία στις προσλήψεις στο Δημόσιο το έχουν «προικίσει»
με ένα χαμηλής ποιότητας ανθρώπινο δυναμικό.
Η καθυστέρηση στις υποδομές και η κατασπατάληση των ευρωπαϊκών πόρων χωρίς
αντίστοιχο αποτέλεσμα στην καθημερινή ζωή του πολίτη, μάλλον οφείλονται και σε
εκτεταμένη διαφθορά. Σε ορισμένους τομείς, όπως τα δημόσια έργα και η
εκπαίδευση, οι αιτιάσεις αυτές έχουν θεμελιωθεί και δικαστικά, σε ελληνικό και
ευρωπαϊκό επίπεδο.
Σημαντική φαίνεται ότι είναι η συνέπεια της εκτεταμένης διαφθοράς και στην
αντιμετώπιση που επιφυλάσσουν οι πολίτες στους πολιτικούς και διοικητικούς
θεσμούς, η οποία κινείται μεταξύ απογοήτευσης και καθολικής απόρριψης. Το
λογικό αποτέλεσμα μιας τέτοιας άποψης είναι η αναπαραγωγή της διαφθοράς.
81
7.5 Η αντιμετώπιση της διαφθοράς στην Ελλάδα
Θα επιχειρηθεί στη συνέχεια να γίνει μια καταγραφή των υπαρχόντων θεσμών που
θεωρητικά συμβάλλουν στον περιορισμό της διαφθοράς στη χώρα μας. Ως τέτοιοι θα
ενταχθούν εδώ ακόμη και θεσμοί που μόνο έμμεσα αγγίζουν το συγκεκριμένο θέμα.
Το κατά πόσο αυτοί πραγματικά έχουν θετική συμβολή ή όχι, είναι ένα ζήτημα το
οποίο δεν έχει ερευνηθεί και προφανώς εκφεύγει των ορίων αυτής της εργασίας.
Απλά μόνο επισημαίνεται ότι η δυσλειτουργία ορισμένων από αυτούς, μπορεί στην
πράξη να οδηγεί σε αποτελέσματα αντίθετα από τα αναμενόμενα. Εξάλλου, πολύ
συχνά εμφανίζεται το φαινόμενο της επικάλυψης αρμοδιοτήτων των ελεγκτικών
φορέων, γεγονός που, ελαχιστοποιεί την αποτελεσματικότητα του συστήματος.
7.5.1 Το Συνταγματικό πλαίσιο
Η ύπαρξη δημοκρατικού πολιτεύματος (άρθρο 1Σ) στη χώρα μας ασφαλώς και είναι
ένας θεσμός που θεωρητικά συντελεί στη μείωση της διαφθοράς. Οι εκλογές και ο
κοινοβουλευτικός έλεγχος της κυβέρνησης δημιουργούν ένα πλαίσιο ελέγχου των
εκάστοτε κυβερνώντων. Σημαντικό ρόλο διαδραματίζει η δικαιοσύνη, που σύμφωνα
με το Σ είναι ανεξάρτητη (87Σ). Ο εισαγγελέας υποχρεούται να κινεί την ποινική
δίωξη, ο δικαστής μπορεί να μην εφαρμόζει νόμο που θεωρεί αντισυνταγματικό, ενώ
σημαντικός είναι ο ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, αφού είναι αρμόδιο για τον
έλεγχο των δημοσίων λογαριασμών και των δημοσίων υπολόγων. Επιπλέον, η
διοίκηση της χώρας οργανώνεται σύμφωνα με το αποκεντρωτικό σύστημα, ενώ και
τα όργανα των ΟΤΑ επιλέγονται με δημοκρατικές διαδικασίες (101Σ και 102Σ).
Σημαντικό βήμα μπορεί να αποδειχθεί η συνταγματική κατοχύρωση των
ανεξάρτητων διοικητικών αρχών με την πρόσφατη αναθεώρηση του Σ. Δεν πρέπει να
ξεχνάμε τέλος ότι το Σ ήδη από το 1974 μεριμνούσε ειδικά για την ένταξη της χώρας
στην ευρωπαϊκή οικογένεια, γεγονός που ανάμεσα στα άλλα ενισχύει το νομοθετικό
και υλικό οπλοστάσιο της χώρας κατά της διαφθοράς. Στις προβλέψεις των
ελληνικών νομοθετημάτων πρέπει επομένων να συνυπολογίζουμε και το θεσμικό
πλαίσιο της ΕΕ, με το σύνολο των διατάξεων που περιλαμβάνονται στις ιδρυτικές
Συνθήκες, στους Κανονισμούς και τις Οδηγίες που έχουν εκδοθεί, και οι οποίες
υπερτερούν των ελληνικών διατάξεων.
7.5.2 Η ποινική καταστολή – Ο Ποινικός Κώδικας ειδικότερα
Η ποινική καταστολή εγκλημάτων κατά της διαφθοράς αποτελείται από τις
προβλέψεις του ΠΚ και των ειδικών ποινικών νόμων.
Ως προς τον ΠΚ, αυτός προβλέπει τα εξής εγκλήματα:
82
o Δωροδοκία χάριν νομίμων πράξεων, με ποινή φυλακίσεων τουλάχιστον ενός
έτους (235ΠΚ)
o Δωροδοκία για παράνομες πράξεις, με την ίδια ποινή (236ΠΚ)
o Δωροδοκία δικαστή, με την ίδια ποινή (237ΠΚ)
o Κατάχρηση εξουσίας, με ποινές από ένα έτος μέχρι και δέκα χρόνια (239ΠΚ)
o Ψευδής βεβαίωση, σε βαθμό πλημμελήματος ή και κακουργήματος (242ΠΚ)
o Καταπίεση, με ποινή φυλακίσεων μέχρι τρεις μήνες (244ΠΚ)
o Παραβιάσεις ταχυδρομικών, τηλεγραφικών και τηλεφωνικών υπαλλήλων
(248-250ΠΚ)
o Παραβίαση δικαστικού ή υπηρεσιακού απορρήτου (251-252ΠΚ)
o Απιστία περί την υπηρεσία, σε βαθμό πλημμελήματος ή και
κακουργήματος(256ΠΚ)
o Εκμετάλλευση εμπιστευμένων πραγμάτων σε βαθμό πλημμελήματος (257ΠΚ)
o Υπεξαίρεση στην υπηρεσία, σε βαθμό πλημμελήματος και
κακουργήματος(258ΠΚ)
o Παράβαση καθήκοντος σε βαθμό πλημμελήματος(259ΠΚ)
o Παρότρυνση των υφισταμένων και ανοχή σε βαθμό πλημμελήματος (261ΠΚ)
o Εκβίαση σε βαθμό πλημμελήματος και κακουργήματος (385ΠΚ)
o Απάτη σε βαθμό κακουργήματος και πλημμελήματος (386ΠΚ)
o Με το άρθρο 263α του ΠΚ, το σύνολο των ποινικών διατάξεων που αφορούν
τους δημοσίους υπαλλήλους, έχει εφαρμογή και σε άλλα πρόσωπα των
οποίων η υπηρεσία προσομοιάζει με την υπηρεσία των δημοσίων υπαλλήλων,
όπως είναι οι υπάλληλοι σε επιχειρήσεις ή οργανισμούς που ανήκουν στο
κράτος, σε ΟΤΑ, σε οργανισμούς κοινής ωφέλειας και στους υπαλλήλους των
τραπεζών που εδρεύουν στην ημεδαπή.
7.5.3 Τα ειδικότερα νομοθετήματα
Διατάξεις για την καταστολή της διαφθοράς περιλαμβάνονται και σε ένα πλήθος
ακόμη νόμων, που είτε αφορούν γενικότερα θεσμικά ζητήματα, είτε το πλαίσιο της
ποινικής καταστολής, είτε απλώς περιέχουν ορισμένες κυρωτικές διατάξεις. Ως
τέτοιους μπορούμε να αναφέρουμε:
o Το νόμο 2509/1997 περί ευθύνης των Υπουργών
o Το νόμο 2429/1996 για τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων (υπό
τροποποίηση).
o Το νόμο 2331/1995 για το «ξέπλυμα βρώμικου χρήματος»
83
o Το νόμο 2802/2000, με τον οποίο κυρώθηκε η σύμβαση για την
καταπολέμηση της δωροδοκίας στην οποία ενέχονται υπάλληλοι των
Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ή των κρατών μελών της ΕΕ
o Το νόμο 2803/2000, με τον οποίο κυρώθηκε η σύμβαση σχετικά με την
προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και
των συναφών πρωτοκόλλων
o Το νόμο 2656/1998, με τον οποίο κυρώθηκε η Σύμβαση του ΟΟΣΑ για την
καταπολέμηση της δωροδοκίας αλλοδαπών δημόσιων λειτουργών στις
διεθνείς επιχειρηματικές συναλλαγές.
o Το νόμο 2683/1999 (Υπαλληλικός Κώδικας), ο οποίος περιλαμβάνει ένα
μεγάλο μέρος του Πειθαρχικού Δικαίου των δημοσίων υπαλλήλων αλλά και
ορισμένες ποινικές διατάξεις.
o Το νόμο 2690/1999 (Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας), που θέτει όρια
δράσης στη διοίκηση και κατοχυρώνει ορισμένα δικαιώματα του πολίτη.
o Το Π.Δ. 410/1995 (Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας), όπως και το Π.Δ.
30/1996 (Κώδικας Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης), που ορίζουν τα καθήκοντα
των αιρετών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης αλλά και περιλαμβάνουν κάποιες
ποινικές διατάξεις.
7.5.4 Τα διοικητικά μέτρα κατά της διαφθοράς
Τα διοικητικά μέτρα κατά της διαφθοράς περιλαμβάνουν τόσο αυτά που στοχεύουν
στον εξωτερικό, όσο και αυτά που αφορούν τον εσωτερικό έλεγχο της δημόσιας
διοίκησης. Πριν προχωρήσουμε, θα πρέπει να αναφερθεί ότι κατά τη συγγραφή της
εργασίας αυτής εγκυμονούνται και νέες αλλαγές σε ορισμένους από τους
μηχανισμούς που θα παρουσιαστούν κατωτέρω ή η ίδρυση και άλλων.
7.5.4.1 Ο Συνήγορος του Πολίτη
Με το νόμο 2477/1997 θεσπίστηκε ο θεσμός του Συνηγόρου του Πολίτη ως
ανεξάρτητης διοικητικής αρχής, με αρμοδιότητα να ερευνά τις προς αυτόν αναφορές
των πολιτών, που περιέχουν αιτιάσεις κατά ατομικών ή συλλογικών οργάνων της
κεντρικής διοίκησης, των ΟΤΑ, των ΝΠΔΔ και ορισμένων επιχειρήσεων κοινής
ωφέλειας. Οι αναφορές πρέπει να έχουν σχέση με προσβολή δικαιωμάτων
προστατευόμενων από το Σ και τους νόμους, άρνηση εκτέλεσης δικαστικών
αποφάσεων, καθώς και ενέργειες ή παραλείψεις κατά παράβαση των αρχών της
χρηστής διοίκησης, της διαφάνειας ή κατά κατάχρηση εξουσίας. Η εξουσία του
Συνηγόρου εξαντλείται στη διαμεσολάβηση μεταξύ υπηρεσίας και πολίτη και τη
84
σύνταξη ετήσιας έκθεσης. Σε περίπτωση διαπίστωση ποινικών ή πειθαρχικών
αδικημάτων υποχρεούται να διαβιβάσει την υπόθεση αρμοδίως. Δεν επιλαμβάνεται
υποθέσεων που βρίσκονται ήδη σε εκκρεμοδικία.
7.5.4.2 Το Σώμα Επιθεωρητών – Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης
Με τον ίδιο νόμο ιδρύθηκε ως όργανο εσωτερικού ελέγχου της διοίκησης και
υπαγόμενο απευθείας στον Υπουργό Ε.Δ.Δ.Α. το Σώμα Επιθεωρητών – Ελεγκτών
Δημόσιας Διοίκησης στη θέση ανάλογου που υπήρχε από το 1990. Η οργάνωση του
Σώματος έγινε με το ΠΔ 247/98. Η αρμοδιότητά του συνίσταται στη διενέργεια
επιθεωρήσεων, εκτάκτων ελέγχων και ερευνών, με σκοπό τη διασφάλιση της
εύρυθμης και αποτελεσματικής διοίκησης, την επισήμανση φαινομένων
κακοδιοίκησης, αδιαφανών διαδικασιών, αναποτελεσματικότητας και χαμηλής
παραγωγικότητας στην κεντρική και αποκεντρωμένη διοίκηση, τους ΟΤΑ και τα
ΝΠΔΔ. Η ελεγκτική αυτή αρμοδιότητα είναι ανεξάρτητη από κάθε άλλη
προβλεπόμενη με νόμο, χωρεί με πρωτοβουλία του Σώματος και απολήγει σε
σύνταξη εκθέσεων, που μπορεί να περιέχουν και προτάσεις και υποβάλλονται στον
Υπουργό ΕΣ.Δ.Δ.Α., στον αρμόδιο Υπουργό και την ελεγχθείσα υπηρεσία. Δεν
υπάγονται στην αρμοδιότητα του Σώματος οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές, οι
υπηρεσίες του Υπουργείου Οικονομικών και Δημοσίας Τάξεως και όλα τα ΝΠΙΔ του
ευρύτερου δημόσιου τομέα.
7.5.4.2 Η Οικονομική Επιθεώρηση
Συστάθηκε με το νόμο 2343/95 ως Γενική Διεύθυνση του Υπουργείου Οικονομικών,
στελεχωμένη με ειδικό προσωπικό του Υπουργείου, τους Οικονομικούς Επιθεωρητές.
Στην αρμοδιότητά της περιλαμβάνεται η διενέργεια διοικητικών ερευνών και
ανακρίσεων για καταγγελλόμενα ή διαπιστούμενα αδικήματα των υπαλλήλων του
Υπουργείου Οικονομικών και ο έλεγχος των δηλώσεων περιουσιακής καταστάσεως
(πόθεν έσχες) των υπαλλήλων του ίδιου υπουργείου, πλην των γενικών διευθυντών.
Επίσης μπορεί να διενεργεί ελέγχους και έρευνες που αφορούν την οικονομική
κατάσταση και λειτουργία όλων των ΝΠΔΔ, των ΟΤΑ και των ΔΕΚΟ.
Στο Υπουργείο Οικονομικών έχει συσταθεί και Επιτροπή εξέτασης καταγγελιών σε
βάρος υπηρεσιών και υπαλλήλων του Υπουργείου Οικονομικών, η οποία υπάγεται
απ’ ευθείας στον Υπουργό.
7.5.4.3 Υπηρεσίες Επιθεωρήσεων Λοιπών Υπουργείων
Σε όλα τα υπουργεία προβλέπεται η λειτουργία Διευθύνσεων ή Υπηρεσιών
Επιθεωρήσεως με αρμοδιότητες διενέργειας διοικητικών ερευνών και ελέγχου της
85
εύρυθμης και σύννομης λειτουργίας των υπηρεσιών τους. Πρόσφατα ιδρύθηκε και
Σώμα Επιθεωρητών στο Υπουργείο Μεταφορών και Επικοινωνιών.
86
8. ΕΠΙΛΟΓΟΣ – ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ
Από τη μελέτη της σχετικής μέχρι σήμερα βιβλιογραφίας, προκύπτει ότι το
φαινόμενο της διαφθοράς μόλις πρόσφατα έχει αρχίσει να γίνεται συστηματικά
αντικείμενο μελέτης, ενώ παράλληλα υπάρχει μια αύξηση του ενδιαφέροντος των
πολιτών για το αντικείμενο.
Η αύξηση αυτή, η οποία εμφανίζεται και στον ελληνικό χώρο παρά το γεγονός ότι
δεν μετουσιώνεται και σε δράση, οφείλεται σε μια σειρά λόγων:
o Ο πολίτης διαπιστώνει το ρόλο του κράτους στη ζωή του και απαιτεί οι
παρεμβάσεις του να χαρακτηρίζονται από ακεραιότητα, δικαιοσύνη και
αποτελεσματικότητα.
o Η απομυθοποίηση του κράτους και της πολιτικής εξουσίας κατήργησαν το
φόβο του πολίτη απέναντί τους, με αποτέλεσμα να υπάρχει μεγαλύτερος
έλεγχος εκ των κάτω.
o Τα ΜΜΕ ισχυροποιήθηκαν και απέκτησαν μεγάλη διεισδυτικότητα,
αποκαλύπτοντας συχνά τα κακώς κείμενα.
o Η παγκοσμιοποίηση και οι πύκνωση των επαφών με τον έξω κόσμο,
δημιούργησε στις λιγότερο αναπτυγμένες κοινωνίες την προσδοκία και την
απαίτηση της δράσης τους κράτους σύμφωνα με τα ποιοτικά στάνταρτς των
πιο προηγμένων κοινωνιών.
Από τη μελέτη λοιπόν της σχετικής με τη διαφθορά επιστημονικής έρευνας,
διαπιστώνονται οι πολυσχιδείς και ποικιλόμορφοι τρόποι με τους οποίους απαντάται
η διαφθορά, τόσο ως προς τα αντικείμενα, τα υποκείμενα, την έκταση, την οργάνωση
και το επίπεδο εμφάνισης. Ως σημαντικότερη μορφή, από άποψη έκτασης, μπορεί να
προβάλλει η «χαμηλή» ή διοικητική διαφθορά, επικινδυνότερη όμως είναι η
διαφθορά των πολιτικών προσώπων, που μπορεί να φτάσει μέχρι και την κρατική
αιχμαλωσία.
Η μελέτη των αιτίων της διαφθοράς έχει να επιδείξει σημαντικά ευρήματα τα
τελευταία χρόνια, τα οποία και θα βοηθήσουν στην ανακάλυψη των κατάλληλων
«φαρμάκων» για την αντιμετώπισή της. Παρά ταύτα, δεν έχει μελετηθεί επαρκώς η
λειτουργία όλων των αιτιών σε διαφορετικά κανονιστικά και πολιτιστικά καθεστώτα.
Οι κυριότερες πάντως αιτίες που ανακύπτουν στις υπάρχουσες μελέτες ανάγονται
στην κουλτούρα και σε παθολογίες της λειτουργίας του κράτους στον οικονομικό και
κανονιστικό τομέα.
87
Μετά από μια αρχική αμφιταλάντευση, οι περισσότερες μελέτες κατατείνουν στο ότι
οι συνέπειες της διαφθοράς είναι καταστροφικές για την οικονομική ανάπτυξη και
εντείνουν τις κοινωνικές ανισότητες, επιβαρύνοντας ιδιαίτερα τις αδύναμες
εισοδηματικά τάξεις. Ιδιαίτερα αρνητικός είναι ο ρόλος της διαφθοράς στην
ποιότητα των παρεχόμενων προς τους πολίτες υπηρεσιών. Ως προς τις πολιτικές
καθαρά συνέπειες, η απονομιμοποίηση της πολιτικής ζωής και των δημοκρατικών
καθεστώτων αποτελεί σημαντική και επικίνδυνη συνέπεια, ιδιαίτερα επειδή συντελεί
στην ανατροφοδότηση της διαφθοράς.
Η αντιμετώπιση της διαφθοράς σε διεθνές επίπεδο συγκεντρώνει το όλο και
μεγαλύτερο ενδιαφέρον των διεθνών κυβερνητικών και μή οργανισμών, των
μεμονωμένων κρατών αλλά και της επιστήμης. Δυστυχώς, η επιτυχία των μέτρων
που κάθε φορά λαμβάνονται δεν μπορεί να προβλεφθεί, ούτε και έχει αποσαφηνιστεί
η καταλληλότητα του κάθε μέτρου για την κάθε χώρα.
Η σχέση της αποκέντρωσης με τη διαφθορά αποτέλεσε το αντικείμενο πρόσφατων
ερευνητικών εργασιών, οι οποίες δεν συμφωνούν ως προς τα συμπεράσματά τους.
Όπως πάντως προκύπτει από τις πληρέστερες εξ αυτών, η αποκέντρωση, ανάλογα
βέβαια με το πώς και το πού εφαρμόζεται, συντελεί στη μείωση της διαφθοράς και
κατ’ επέκταση στη βελτίωση των παρεχόμενων υπηρεσιών.
Η ελληνική εμπειρία επιβεβαιώνει σε γενικές γραμμές τα θεωρητικά και ερευνητικά
ευρήματα που αναλύθηκαν, τόσο ως προς τις αιτίες, όσο και ως προς τις συνέπειες.
Μεγάλη εντύπωση δημιουργεί η έκταση της διαφοράς, η οποία και καταγράφεται
τόσο από τις έρευνες διεθνών οργανισμών, όσο και στην πεποίθηση της κοινής
γνώμης. Η αντιμετώπιση του φαινομένου στη χώρα μας, φαίνεται πώς ακολουθεί μια
πλειάδα συνταγών, οι οποίες εκ του αποτελέσματος, δεν έχουν θετικά αποτελέσματα.
Η διοικητική προσπάθεια αντιμετώπισης της «χαμηλής» διαφθοράς εντείνεται με
πληθώρα νέων ρυθμίσεων. Αντίθετα, υπάρχει δυστοκία στη λήψη μέτρων που
αφορούν τη διαφθορά σε υψηλότερα επίπεδα.
Κλείνοντας, από τη γενικότερη μελέτη και έρευνα, προκύπτει ότι η διαφθορά και η
καταπολέμησή της θα συνεχίσει να απασχολεί, με εντεινόμενους μάλιστα ρυθμούς,
την κοινή γνώμη, την εσωτερική και διεθνή πολιτική σκηνή και την επιστημονική
κοινότητα.
88
ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ
Αθανασόπουλος Κων/νος Γε., 2000, «Θεσμικό Πλαίσιο Περιφερειακής Ανάπτυξης»,
τόμ. Α΄, Αθήνα.
Ευρωπαϊκή Επιτροπή / Εφετείο Αθηνών, 2001, «Καταπολέμηση της Διαφθοράς των
Κρατικών Λειτουργών και Υπαλλήλων», Αντ. Ν. Σάκκουλας, Αθήνα – Κομοτηνή.
Λάσκαρης Άγγελος, 2000, «Οι εκλογές της 9ης
Απριλίου 2000», Δελτίο Ελληνικού
Κέντρου Πολιτικών Ερευνών, τεύχ. Α΄, Πάντειο Πανεπιστήμειο Κοινωνικών και
Πολιτικών Επιστημών, Αθήνα.
Νικολοπούλου Π. Αλεξάνδρα (επιμ), 1998, «Κράτος και Διαφθορά», Ι. Σιδέρης,
Αθήνα
Ahlin Christian, 2000, “Corruption, Aggregate Economic Activity and Political
Organization”, University of Chicago
Bardhan Pranab, 1997, “Corruption and Development: A review of issues”, Journal
of Economic Literature, September, pp. 1320-1346.
Bardhan Pranab and Mookherjee Dilip, 2000, “Capture and Governance at Local and
National Levels”, American Economic Review, 90, 2, May, pp. 135-9.
Becker Gary S., 1968, “Crime and punishment: An Economic Approach”, Journal of
Political Economy 76(2), pp 169-217
Everhart S. Stephen and Sumlinski A. Mariusz, 2001, “Trends in private investment
in developing countries, statistics for 1970-2000, and the impact on private
investment of corruption and the quality of public investment”, IFC Discussion Paper
No 44
Fisman Raymond and Gatti Roberta, 2000, “Decentralization and Corruption:
Evidence across countries”, World Bank Working Paper, World Bank, Washington
D.C.
Friedman Milton and Friedman D. Rose, 1980, “Free to Choose: A personal
statement”, Harvest Books, San Diego, CA.
Gole S. Juliet, 1999, “The role of civil society in containing corruption at the
municipal level: Proceedings from the regional conference of Transparency
International representatives”, Discussion Paper No 10, Local Government and Public
Service Reform Initiative, Open Society Institute, Bratislava.
Gonzales de Asis Maria, 2000, “Reducing Corruption at the Local Level”, World
Bank Institute, World Bank, Washington D.C.
Gray Cheryl W., and Kaufmann Daniel, 1998 “Corruption and Development”,
Finance and Development, March, pp. 7-10.
Grier Robin, 1995, “The effect of religion on economic development: A cross
national study of 63 former colonies”, Kyklos 1, pp. 47-62.
Gupta Sanjeev, Hamid Davoodi, and Rosa Alonso- Terme, 1998, “Does corruption
affect income inequality and Poverty?”, IMF Working Paper, May.
Gurgur Turgul and Shah Anwar, 2000, “Localization and Corruption: Panacea or
Pandora’s Box”, World Bank.
Hellman Joel S., Jones Geraint, Kaufmann Daniel, 2000, “Seize the State, Seize the
Day. State Capture, Corruption, and Influence in Transition”, The World Bank
Institute, Policy Research Working Paper 2444, September.
Huntington Samuel P., 1968, “Political order in changing societies”, New Haven:
Yale University Press.
89
Huther Jeff and Shah Anwar, 1998, “A simple measure of good governance and its
application to the debate on fiscal decentralization”, World Bank Policy Research
Working Paper, No. 1498, World Bank, Washington D.C.
Kaufmann Daniel, and Wei Shang-Jin, 1999, “Does “Grease Payment’’ speed up the
wheels of commerce?”, NBER Working Paper 7093, April.
Klitgaard R., Mac-Lean-Abaroa R. and Lindsey Parris H., 2000, “Corrupt Cities”, ICS
Press and the World Bank Institute.
Kuncoro Ari, 2000, “The impact of licensing decentralization on firm location choice:
The case of Indonesia”, Faculty of Economics, University of Indonesia.
La Porta Rafael, Florencio Lopez-de-Silanes, Andrei Shleifer, and Robert Vishny,
1998, “The quality of government”, NBER Working Paper 6727.
Leff Nathaniel H., 1964, “Economic development through bureaucratic corruption”,
The American Behavior Scientist, November, 8(2): pp.8-14.
Local Anti-Corruption Initiatives. Center for the Study of Democracy, Sofia, 1999,
USAID
Lui, Francis, 1985, “An equilibrium queuing model of bribery”, Journal of Political
Economy, August, 93(4): pp. 760-781.
Mauro Paolo, 1995, “Corruption and Growth”, Quarterly Journal of Economics, 110:
pp. 681-712.
Mauro Paolo, 1997, “The effects of corruption on growth, investment, and
government expenditure: A cross-country analysis” in Elliot Kimberly Ann, ed.,
1997, “Corruption and the global economy”, Washington DC, Institute for
International Economics
Mauro Paolo, 1998, “Corruption: Causes, Consequences, and Agenda for Further
Research”, Finance & Development, March.
Prud’homme Remy, 1994, “On the dangers of decentralization”, World Bank Policy
Research Working Paper 1252, World Bank, Washington D.C.
Rose-Ackerman, Susan, 1978, “Corruption: A study in political economy”, New
York, Academic Press.
Rose-Ackerman, Susan, 1998, “Corruption and Development”, in Boris Pleskovi and
Joseph Stiglitz, eds., Annual World Bank Conference on Development Economics –
1997, Washington DC: The World Bank.
Shleifer Andrei and Vishny Robert W., 1993, “Corruption”, Querterly Journal of
Economics, 108: pp. 599-617.
Tanzi Vito, 1995, “Fiscal federalism and decentralization: A review of some
efficiency and macroeconomics aspects”, Annual World Bank Conference on
development economics, pp.295-316
Tanzi Vito, and Hamid Davoodi, 1997, “Corruption, Public investment and Growth”,
IMF Working Paper 97/139
Treisman Daniel, 2000a, “The causes of corruption: A cross-national study”, Journal
of Public Economics, June.
Treisman Daniel, 2000b, “Decentralization and the quality of government”, World
Bank Working Paper, World Bank, Washington D.C.
U.S. Information Agency, 1998, “Economic Prospectives”, Washington D.C.
Wei Shang – Jin, 1998, “Corruption in economic development: Beneficial grease,
Minor annoyance, or Major obstacle?”, World Bank Working Paper, World Bank,
Washington D.C.
Wei Shang – Jin, 2000, “How taxing is corruption on international investors?”, The
Review of Economics and Statistics, February.
90
Wildasin David, 1995, “Comment on “Fiscal Federalism and Decentralization””,
Annual World Bank Conference on Development Economics, pp. 323-328.
World Bank, 1997, “Helping Countries Combat Corruption: The Role of the World
Bank”
ΔΙΚΤΥΑΚΟΙ ΤΟΠΟΙ
www.transparency.org : Είναι ο δικτυακός τόπος της «Διεθνούς Διαφάνειας». Πολύ
πλούσια συλλογή άλλων δικτυακών τόπων βρίσκεται ειδικότερα στη σελίδα
www.transparency.org/site-tools/links.html
www.worldbank.org : Ο δικτυακός τόπος της Παγκόσμιας Τράπεζας. Στην σελίδα
www.worldbank.org/wbi/governance/links.htm υπάρχει ό,τι μπορεί να ζητήσει
κανείς σχετικά με τη διαφθορά.
www.imf.org : Ο δικτυακός τόπος του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου.
