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INSTITUTONACIONAL DEADMINISTRACIÓNPÚBLICA, A.C.
SECCIÓN MEXICANA DELINSTITUTO INTERNACIONAL
DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS
La influencia legislativa
de la oposición en las
iniciativas presidenciales:
el caso de los gobiernos
de minoría en
México,
1997-2012
1976
DEL AAN DO MI IC NA ISN T
O R
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2016
Carlos Javier Vázquez Ferrel
Carlos Vázquez Ferrel
Licenciado en Ciencia Política y Administración Pública, con Excelencia Académica, por la Universidad de Monterrey (UDEM). Máster en Democracia y Buen Gobierno por la Universidad de Salamanca, España, donde también obtuvo el Doctorado en Ciencia Política Cum Laude.
Es Profesor-investigador con licencia en el Departamento de Estudios Políticos de la Universidad de Guanajuato, México; colaborador de FLACSO-España e Investigador Postdoctoral en la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del ITESM, campus Monterrey. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores y del Standing Group on Parliaments del European Consortium for Political Research (ECPR). Ha publicado en revistas de investigación y de divulgación en temas relacionados con procesos legislativos, representación política, relaciones Ejecutivo-Legislativo y votaciones. Actualmente, realiza una investigación relacionada con instituciones y políticas anticorrupción.
Carlos Javier Vázquez Ferrel
La influencia legislativa de la oposición en las iniciativas
presidenciales: el caso de los gobiernos de minoría
en México, 1997-2012
PRIMER LUGARXL PREMIO DEL INSTITUTO NACIONAL
DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA(2016)
COMITÉ EDITORIALMaría de Jesús AlejandroMaximiliano García GuzmánFrancisco Moyado EstradaRoberto Padilla DomínguezHéctor Zamitiz Gamboa
La influencia legislativa de la oposición en las iniciativas presidenciales: el caso de los gobiernos de minoría en México, 1997-2012
Primera edición: Marzo de 2017
ISBN: 978-607-9026-71-4
©Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.Km. 14.5 Carretera México-Toluca No. 2151Col. Palo Alto, C.P. 05110Delegación Cuajimalpa, México, D.F.50 81 26 57www.inap.org.mx
Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra,citando la fuente, siempre y cuando sea sin fines de lucro.
CONSEJO DIRECTIVO 2014-2017
Carlos Reta MartínezPresidente
Carlos F. Almada López Ricardo Uvalle Berrones Ángel Solís CarballoVicepresidente para
Asuntos InternacionalesVicepresidente Vicepresidente para los IAPs
de los Estados, 2016-2017
CONSEJEROS
José Ángel Gurría TreviñoArturo Núñez JiménezJulián Olivas Ugalde
María Fernanda Casanueva de DiegoJorge Márquez Montes
Jorge Tamayo CastroparedesFernando Pérez CorreaManuel Quijano Torres
María del Carmen Pardo LópezMauricio Valdés Rodríguez
María de Jesús Alejandro QuirozEduardo S. Topete Pabello
CONSEJO DE HONOR
IN MEMORIAMLuis García Cárdenas
Ignacio Pichardo Pagaza Gabino Fraga MagañaAdolfo Lugo Verduzco Gustavo Martínez Cabañas
José Natividad González Parás Andrés Caso LombardoAlejandro Carrillo Castro Raúl Salinas Lozano
José R. Castelazo
FUNDADORES
Francisco Apodaca y OsunaJosé Attolini Aguirre
Enrique Caamaño MuñozAntonio Carrillo FloresMario Cordera Pastor
Daniel Escalante OrtegaGabino Fraga MagañaJorge Gaxiola Zendejas
José Iturriaga SaucoGilberto Loyo González
Rafael Mancera OrtizAntonio Martínez BáezLorenzo Mayoral Pardo
Alfredo Navarrete RomeroAlfonso Noriega Cantú
Raúl Ortiz MenaManuel Palavicini PiñeiroÁlvaro Rodríguez Reyes
Jesús Rodríguez y RodríguezRaúl Salinas LozanoAndrés Serra Rojas
Catalina Sierra CasasúsRicardo Torres GaitánRafael Urrutia Millán
Gustavo R. Velasco Adalid
ÍNDICE GENERAL
PresentaciónCarlos Reta Martínez 17
PrólogoMercedes García Montero 19
INTRODUCCIÓN 23
1. MARCO TEÓRICO PARA ABORDAR LA INFLUENCIA DE LA OPOSICIÓN EN LA AGENDA LEGISLATIVA PRESIDENCIAL 351.1 Introducción 351.2 Enfoques y teorías para el análisis de la relación de la oposición con el gobierno 38 1.2.1 Perspectivas sobre oposición y democracia 38 1.2.2 Una aproximación a los estudios clásicos sobre la oposición en su relación con el gobierno 41 1.2.3 Enfoque de la elección racional sobre la relación oposición-gobierno en minoría 53 1.2.3.1 Supuestos del enfoque de la elección racional 53 1.2.3.2 Modelo básico de la elección racional sobre la relación legislativa de la oposición con el Presidente en contextos de gobierno de minoría 54 1.2.4 Enfoques teóricos del nuevo institucionalismo sobre la actividad legislativa 61Recapitulación 69
2. LA INFLUENCIA LEGISLATIVA DE LA OPOSICIÓN EN LA AGENDA DEL PODER EJECUTIVO: UN MODELO TEÓRICO-EXPLICATIVO EN CONTEXTOS DE GOBIERNOS EN MINORÍA 732.1 Introducción 732.2 Las arenas de influencia legislativa 742.3 Abordaje del estudio de la influencia legislativa de la oposición 77
2.3.1 Criterios de delimitación del estudio 77 2.3.2 La influencia legislativa de la oposición: dimensiones e indicadores 792.4 Un modelo explicativo de la influencia legislativa de la oposición: variables relativas al sistema de partidos 85 2.4.1 Modelo de variables de la dinámica del sistema de partidos 89 2.4.1.1 La representación de la oposición en las comisiones 89 2.4.1.2 Número Efectivo de Partidos 91 2.4.1.3 Índice de Oposición Efectiva 93 2.4.1.4 Proximidad ideológica 95 2.4.2 Modelo de variables político-contextuales 98 2.4.2.1 Tipo de política discutida y comisiones 98 2.4.2.2 Ciclo electoral y “luna de miel” 103 2.4.2.3 Popularidad del Presidente 105Recapitulación 108
3. LA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL: EL CONGRESO Y LAS FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE EN MÉXICO 1153.1 Introducción 1153.2 Las facultades legislativas del Presidente en México en el contexto de América Latina 1173.3 La arquitectura institucional del Congreso mexicano 126 3.3.1 Las entidades de gobierno del Congreso 128 3.3.2 Las comisiones y el sistema de comisiones 132Recapitulación 136
4. EL CASO DE MÉXICO: DEL PARTIDO HEGEMÓNICO A LA RELEVANCIA DE LA OPOSICIÓN 1414.1 Introducción 1414.2 El régimen de partido hegemónico y la centralidad del Poder Ejecutivo 143 4.2.1 La conformación del régimen de partido hegemónico 1444.3 Cambio político: erosión del partido hegemónico, auge de la oposición y alternancia 153
4.3.1 La emergencia institucional de las agrupaciones de oposición 154 4.3.2 La radicalización de las agrupaciones de oposición y el realineamiento antirégimen 162 4.3.3 El ascenso definitivo de la oposición y la alternancia en el gobierno 166Recapitulación 171
5. LA RELEVANCIA DEL CONGRESO Y LA INFLUENCIA DE LA OPOSICIÓN EN LA AGENDA LEGISLATIVA DEL PODER EJECUTIVO EN MÉXICO, 1997-2012 1775.1 Introducción 1775.2 Gobiernos de minoría en México: la relevancia del Congreso 178 5.2.1 La dinámica legislativa en el Congreso 1825.3 La influencia legislativa de la oposición en las iniciativas del Poder Ejecutivo en los gobiernos de minoría en México, 1997-2012 189 5.3.1 Delimitación del conjunto de iniciativas a estudiar impulsadas por el Poder Ejecutivo en los gobiernos de minoría en México, 1997-2012 189 5.3.2 La influencia legislativa de la oposición: enmiendas presentadas y efectuadas 192 5.3.3 Las enmiendas efectuadas: clasificación de enmiendas 194 5.3.4 Las enmiendas efectuadas: por partido de oposición y espacio legislativo 198Recapitulación 204
6. LA INFLUENCIA LEGISLATIVA Y LA OPOSICIÓN EN EL CONGRESO: MODELOS EXPLICATIVOS RELATIVOS AL SISTEMA DE PARTIDOS Y POLÍTICO-CONTEXTUALES 2076.1 Introducción 2076.2 La dinámica del sistema de partidos y su relación con las enmiendas efectuadas 208 6.2.1 Número Efectivo de Partidos (NEP) e Índice de Oposición Efectiva (IOE): su relación con las enmiendas efectuadas 209
6.2.2 La proximidad ideológica entre los agentes legislativos: las enmiendas efectuadas 212 6.2.3 La representación de la oposición en comisiones 2186.3 La dinámica político-contextual y su relación con las enmiendas efectuadas 224 6.3.1 Tipos de ley: comisiones y tipos de enmienda 226 6.3.2 La popularidad del Presidente 237 6.3.3 El ciclo electoral y la “luna de miel”: su relación con las enmiendas efectuadas 2406.4 Modelos explicativos y su relación con el tipo de influencia legislativa 245Recapitulación 249
CONSIDERACIONES FINALES 253
BIBLIOGRAFÍA 263
ANEXOS 281
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1.1. Partidos Políticos: Objetivos 60Figura 2.1. Clasificación de las Enmiendas sobre los Proyectos de Ley del Ejecutivo 84Figura 2.2. Modelo Explicativo sobre la Influencia de la Oposición 89Figura 3.1. Entidades de Gobierno del Congreso y Espacios de Modificaciones 128
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 4.1. Porcentaje de Iniciativas Presentadas por el Ejecutivo Aprobadas por el Congreso 152Gráfico 4.2. Evolución de la Composición de la Cámara de Diputados por los Bloques Legislativos de Oposición y Gubernamental 173Gráfico 5.1. Productividad Legislativa: Porcentajes de Iniciativas Aprobadas sobre Cantidad de Iniciativas Presentadas 1997-2012 186Gráfico 5.2. Distribución de Enmiendas Propuestas y Aprobadas por años 1997-2012 193Gráfico 5.3. Clasificación de Enmiendas Efectuadas 1997-2012 194Gráfico 5.4. Coaliciones Gobierno-Partidos de Oposición en Comisiones 199Gráfico 5.5. Enmiendas Aprobadas de Legisladores por Partido en Pleno 201Gráfico 6.1. NEP e IOE: Enmiendas Efectuadas 210Gráfico 6.2. Proximidad Ideológica: Enmiendas Efectuadas 213Gráfico 6.3. Coaliciones en Comisiones y Tipo de Enmiendas 217Gráfico 6.4. Client Politics E Interest-Group Politics: Tipo de Enmienda 231Gráfico 6.5. Políticas de Coordinación entre Niveles de Gobierno y Reforma del Estado: Tipo de Enmienda 232Gráfico 6.6. Client Politics E Interest-Group Politics y Entrepreneurial Politics: Tipo de Enmiendas Efectuadas 234Gráfico 6.7. Tipos de Ley: Coaliciones a nivel de Comisiones 236Gráfico 6.8. Popularidad del Presidente y Cantidad de Enmiendas Efectuadas 239Gráfico 6.9. Cantidad de Enmiendas Efectuadas Distribuidas por Legislatura Inicial y Legislatura de Renovación del Ejecutivo 241
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1.1. Líneas de Investigación Propuestas sobre la Oposición por Dahl (1966) 46Tabla 1.2. Tres Modelos Teórico-Descriptivos de la Oposición 51Tabla 1.3. Modelos Teórico-Descriptivos de la Oposición y rol de Comisiones 68Tabla 2.1. Clasificación de Enmiendas 109Tabla 2.2. Modelos e Hipótesis 110Tabla 3.1. Tipos de poderes legislativos del Poder Ejecutivo en América Latina 122Tabla 4.1. Cronología de Factores Políticos y Condiciones Necesarias para el Funcionamiento del Presidencialismo Mexicano Según Weldon (2002b) 150Tabla 4.2. Principales Elementos de la Reforma Electoral del año 1977 157Tabla 4.3. Distribución Porcentual de Espacios Legislativos en la Cámara de Diputados 1970-1985 158Tabla 4.4. Distribución Porcentual de Espacios Legislativos en la Cámara de Diputados 1988-2000 166Tabla 4.5. Iniciativas Presentadas y Aprobadas en la Cámara de Diputados 1988-1997 167Tabla 5.1. Porcentajes de Espacios Legislativos Ocupados por Partidos Políticos 179Tabla 5.2. Iniciativas Legislativas del Poder Ejecutivo-Partido en el Gobierno y Partidos de Oposición con Mayor Representación en la Cámara de Diputados 1997-2012 183Tabla 5.3. Distribución de Iniciativas que caen en Supuestos de Exclusión 190Tabla 5.4. Iniciativas Analizadas, Enmiendas Presentadas y Aprobadas 1997-2012 192Tabla 5.5. Reclasificación de Enmiendas en Proactivas, Contención y Neutrales en Porcentajes 198Tabla 6.1. Variables e indicadores Vinculados al Sistema de Partidos 209Tabla 6.2. Medias de Auto-Ubicación Ideológica de Legisladores 215
Tabla 6.3. Ranking de Comisiones que efectuaron los Mayores Porcentajes de Enmiendas y Rangos de Cambios en la proporción de la representación de legisladores de oposición en Comisiones 220Tabla 6.4. Correlación de Pearson entre Cantidad de Enmiendas Efectuadas y Proporción de Legisladores de Oposición en Comisiones 224Tabla 6.5. Variables e Indicadores Vinculados a la Dinámica Político-Contextual 225Tabla 6.6. Tipo de Ley a partir de la Clasificación de Wilson (1980) Ajustada 226Tabla 6.7. Tipo de Ley y Tipo de Comisión: Enmiendas Efectuadas 228Tabla 6.8. Tipos de Enmienda y Ley 230Tabla 6.9. “Luna de Miel” y Ciclo Electoral: Tipos de Enmiendas 243Tabla 6.10. Modelo de Variables Relativas al Sistema de Partidos 245Tabla 6.11. Modelo de Variables Vinculadas a la Dinámica del Sistema de Partido y Político-Contextuales 246
SIGLAS
Documentos Legales e Instituciones
CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos MexicanosENCUP: Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas
CiudadanasIFE: Instituto Federal ElectoralLEF: Ley Electoral FederalLFOPPE: Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos ElectoralesLOCGEUM: Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos
MexicanosRCD: Reglamento Cámara de DiputadosRIC: Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General
de los Estados Unidos MexicanosSCJN: Suprema Corte de Justicia de la Nación
Organizaciones sindicales
CNC: Confederación Nacional CampesinaCNOP: Confederación Nacional de Organizaciones PopularesCTM: Central de Trabajadores de MéxicoSNTE: Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación
Partidos políticos y organizaciones políticas
CD: Corriente DemocráticaCEN: Comité Ejecutivo NacionalFCRN: Frente Cardenista de Reconstrucción NacionalFDN: Frente Democrático NacionalPAN: Partido Acción NacionalPARM: Partido Auténtico de la Revolución MexicanaPMS: Partido Mexicano SocialistaPMT: Partido Mexicano de los TrabajadoresPNR: Partido Nacional RevolucionarioPPS: Partido Popular SocialistaPRD: Partido de la Revolución Democrática
PRI: Partido Revolucionario InstitucionalPRM: Partido de la Revolución MexicanaPRT: Partido Revolucionario de los TrabajadoresPSUM: Partido Socialista Unificado de MéxicoPT: Partido del TrabajoPANAL: Partido Nueva AlianzaMC: Movimiento CiudadanoPVEM: Partido Verde Ecologista de México
La influencia legislativa de la oposición en las iniciativas presidenciales: el caso de los gobiernos de minoría en México, 1997-2012
Se terminó de imprimir en Marzo de 2017, en los talleres de:
Géminis Editores e Impresores, S.A. de C.V.Emma # 75, Col. Nativitas, México, D.F.
La edición consta de 500 ejemplares
Distribución a cargo del INAP
INSTITUTONACIONAL DEADMINISTRACIÓNPÚBLICA, A.C.
SECCIÓN MEXICANA DELINSTITUTO INTERNACIONAL
DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS
PREMIOS INAP
2001 Arturo Vargas Bustamante. La Reforma de 1995 a los Servicios Médicos del IMSS: Una Tarea Pendiente.2002 Jorge Manjarrez Rivera. La construcción democrática de la rendición de cuentas y la fiscalización en la Administración Pública de México: 1997-2001.2003 José Antonio Salazar Andreu. Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales en México: Alcances, Limitaciones y Propuestas.2004 Dana Aly López Solís. Sustentabilidad Urbana y Gestión de Residuos Sólidos Urbanos. Estudio Comparado entre los municipios de Naucalpan y Tlalnepantla.2005 José Alejandro Vargas Castro. El Desarrollo Local en el Contexto de la globalización. Tres Casos de Estudio en el Estado de México: San Mateo Atenco. Valle de Bravo y Villa Guerrero.2006 Juan Poom Medina.La revolución silenciosa en la gestión pública local. Factores Asociados al número de innovaciones en los municipios mexicanos, 2000-2004.2007 Nancy García Vázquez. Gobiernos subnacionales, partidos políticos y el diseño institucional de la fiscalización superior en México.2008 Luis Villalobos García. Administración, reforma y rendición de cuentas policial en la democracia.2009 Alberto Villalobos Pacheco. El Sistema de Evaluación y Desempeño (SED) en México: Una propuesta para los gobiernos locales.XXXV PREMIO INAP. Hugo Amador Herrera Torres. Evaluación del desempeño municipal. Propuesta metodológica para los municipios semiurbanos del Estado de Michoacán.XXXVI PREMIO INAP. María del Pilar Alonso Reyes. Políticas públicas de pensiones en México para las personas sin capacidad de ahorro.XXXVII PREMIO INAP. Roberto Arias de la Mora. Democracia y gestión pública municipal.XXXVIII PREMIO INAP. Oliver Meza Canales. Agenda local. El entorno institucional detrás del proceso de las políticas públicas.XXXIX PREMIO INAP. Sandra Barranco García. Protección consular y Administración Pública. Evaluación de la toma de decisiones sobre el presupuesto de protección a migrantes mexicanos en EUA.
