SEF DRZAVE – POJAM I EVOLUCIJA

Sef drzave je drzavni organ koji predstavlja drzavu kao celinu. Moze biti organizovan kao monarh ili kao predsednik republike. Monarh na tu poziciju dolazi nasledjem,vlast vrsi bez ogranicenja duzine mandata, formalno dozivotno. Sef drzave koji se na taj polozaj bira posredno ili neposredno od strane naroda, ciji je mandat odredjen vremenski,je predsednik republike.

- Monarhija i monarh-Staleska monarhija bila je izraz politicke organizacije razvijenog feudalnog drustva. Centralna i monarhova vlast su bile slabe,postojale su i staleske skupstine koje je monarh morao sazivati radi odlucivanja.

U apsolutnoj monarhiji,monarh postaje suvereni izvor svake vlasti u drzavi,i njegova je vlast neogranicena. Nicim nije vezan,njegova volja je zakon,a gradjani su monarhovi podanici.

U ustavnoj monarhiji, monarhova vlast je odredjena ustavom i ona je postala ogranicena politickim slobodama gradjana i ustanovom narodnog predstavnistva. Ustavna monarhija moze biti : dualisticka i parlamentarna. U dualistickoj monarhiji ima parlamenta, ali nema parlamentarnog sistema. U parlamentranoj monarhiji kralj vlada, ali ne upravlja. Ministre bira vecina u parlemantu, kojoj su ministri i odgovorni. Monarh je samo formalni sef izvrsne vlasti.

- Predsednik republike-Njegov polozaj kao drzavnog organa zavisi od toga da li ta institucija postoji u predsednickom ili parlamentarnom sistemu vlasti. U predsednickom sistemu vlasti, predsednik republike se bira neposredno od strane biraca, dok se u parlamentarnom sistemu bira od strane narodnog predstavnistva. Predsednik republike izabran od strane parlamenta vrsi na simbolican nacin ovlascenja, a stvarnu izvrsnu vlast i mnogo vise od toga vrsi vlada, sto znaci da svi akti predsednika (osim klasicnih politickih akata) moraju biti premapotpisani od strane odgovornih ministara, clanova vlade. Pojavom tzv.mesovitih sistema predsednik republike, koji je neposredno izabran od strane biraca, postaje i stvarni vrsilac izvrsne vlasti. U mesovitim sistemima postoji sustinski dualizam izvrsne vlasti.

U savremenim drzavama razlikuje se monocefalna, bicefalna i mesovita izvrsna vlast.

Monocefalna izvrsna vlast postoji kad celokupnu izvrsnu vlast vrsi sef drzave,kad je sef drzave istovremeno i sef vlade.Bicefalna izvrsna vlast postoji kad postoje dva posebna drzavna organa od kojih svaki ima sopstvenu nadleznost iz oblasti izvrsne vlasti.Pri tom je sef drzave simbolicni,a vlada je stvarni nosilac izvrsne vlasti.

Prototip mesovitog oblika izvrsne vlasti je francuska Peta republika, u kojoj vlada utvrdjuje i vodi nacionalnu politiku, ali joj se u vrsenju odredjenih funkcija prodruzuje i predsednik republike

IZBOR I ORGANIZACIJA SEFA DRZAVE

IZBOR: Postoje 3 nacina da se dodje na polozaj sefa drzave:

1. nasledjem-rec je o monarhu i monarhiji2. izborom-rec je o predsedniku republike i republici3. fakticki-rec je o diktatoru i diktaturi

Osnovno pitanje kod izbornog sefa drzave je ko ga bira. To mogu biti parlament ili biraci neposredno. Predsednik republike kojeg je izabrao parlament ima slabiju demokratsku legitimnost od predsednika kojeg su izabrali neposredno biraci. U drzavama sa bicefalnom izvrsnom vlascu, izbor predsednika republike poverava se parlamentu, dok je u drzavama sa monocefalnom vlascu postoji neposredan izbor predsednika. Neposredan izbor predsednika republike karakteristican je i za drzave sa mesovitim sistemom vlasti.

Drugo vazno pitanje kod izbornog sefa drzave je duzina trajanja mandata.Vecina ustava u svetu odredjuju da mandat traje 4 ili 5 godina. Ustav Republike Francuske kao i ustavi pojedinih latinoamerickih zemalja su izuzeci sa duzim mandatima. Sto se tice mogucnosti ponovnog izbora na istu funkciju, postoje razlicita resenja: 1.ogranicenje ponovnog izbora u tom smislu sto predsednik kojem istice mandat moze ponovo biti izabran samo jos jedanput, ali uzastopno; 2.ogranicenje prema kojem isto lice moze biti izabrano za predsednika republike najvise dva puta, ali to ne mora biti uzastopno i 3.nepostojanje bilo kakvih ogranicenja ponovnog izbora.

ORGANIZACIJA: Sef drzave je po pravilu inokosni organ. Dok je monarh uvek inokosni organ, predsednik republike moze biti organizovan i kao kolegijalni organ. Kolegijalnost podrazumeva postojanje vise ljudi u organu koji ima oblik komiteta ili direktorijuma kojem se dodeljuje izvrsna vlast, uz ravnopravnost svih clanova.

U Republici Srbiji, predsednik Republike se bira putem cistih neposrednih izbora, a izbore raspisuje predsednik Narodne skupstine odlukom 90 dana pre isteka mandata predsednika Republike, tako da se okoncaju u narednih 60 dana. Kandidata za predsednika Republike mogu predloziti politicka stranka, koalicija politickih stranaka i grupa gradjana, s tim sto predlog kandidata moze biti podnesen samo ako ga svojim potpisima kod suda podrzi najmanje 10.000 biraca. Predlog kandidata podnosi se Republickoj izbronoj komisiji najkasnije 20dana pre izbora.

Za predsednika Republike izabran je kandidat koji je dobio vecinu glasova biraca, a ako ni jedan kandidat ne dobije vecinu, glasanje se ponavlja u roku od 15 dana i na njemu ucestvuju samo dva kandidata koja su u prvom krugu dobila najvise glasova., a bice izabran onaj koji je imao veci broj glasova u drugom krugu izbora. Mandat izabranog predsednika pocinje od dana polaganja zakletne Narodnoj Skupstini.

Mandat predsednika Republike traje 5 godina i ne moze isteci dok traje ratno ili vanredno stanje.U slucaju prestanka mandata ili privremene sprecenosti, predsednika Republike zamenjuje predsednik Narodne skupstine ali najduze 3 meseca.

OVLASCENJA I AKTI SEFA DRZAVE

Sef drzave predstavlja drzavu u zemlji i inostranstvu, postavlja i opoziva diplomatske predstavnike svoje zemlje u inostranstvu, daje odlikovanja i priznanja, daje pomilovanja za krivicna dela. Sef drzave predlaze mandatara za sastav vlade, kandidate za sudije najvisih sudova ili ih postavlja, raspisuje izbore za parlament, a u vecini drzava je on i vrhovni komandant vojske. Postavlja I opoziva ukazom ambasadore na osnovu predloga vlade, prima akreditivna I opoziva pisma stranih dipl.predstavnika I daje pomilovanja I odlikovanja. Ima pravo na suspenzivni veto ,svojim aktom proglasava zakone usvojene u parlamentu, potpisuje opste skte vlade, predlaze i raspisuje referendum. Ova ovlascenja su karakteristicna za parlamentarni sistem vlasti. U predsednickom sistemu vlasti, predsednik republike nije samo sef drzave nego je istovremeno, sa svojim timom saradnika koje samostalno imenuje i razresava, i vlada.

U Republici Srbiji predsednik Republike ima ovlascenja sefa drzave koja su nesto veca od sefa drzave iz parlamentarnog sistema, ali ne i srazmerna njegovom nacinu izbora. Ustavna ovlascenja predsednika Republike mogu se razvrstati u tri grupe:

Predstavljanje Republike Srbije (olicavati drzavu, biti personifikacija nje tj.njen simbol)

Poslovi svojstveni stabilnoj,neoperativnoj egzekutivi u parlamentarnom sistemu (ukazom proglasava zakone, predlaze Narodnoj skupstini kandidata za predsednika Vlade, raspisuje izbore za Narodnu skupstinu, predlaze nosioce najvisih funkcija itd)

Ovlascenja u neredovnim stanjima u zemlji (u vanrednom I ratnom stanju sef drzave nema samostalnu ni originarnu nadleznost)

Predsednik Republike donosi ukaze, odluke, pravila, naredbe I druge pravne akte koji su odredjeni zakonom. Ukazom proglasava zakon, raspusta skupstinu, postavlja I opoziva ambasadore. Odlukom raspisuje izbore za narodne poslanike, predlaze skupstini kandidata za predsednika Vlade, daje pomilovanja, imenuje visoke funkcionere itd.

Kao organ stabilne egzekutive predsednik Republike ima dva ovlascenja prema Narodnoj skupstini:

- Da joj vrati izglasani zakon na ponovno odlucivanje – ukoliko zakon nije u skladu sa ustavom, nije postovana procedura za donosenje zakona itd. Kad I ako Narodna skupstina ponovo glasa o zakonu koji joj je predsednik Republike vratio na ponovno odlucivanje, zakon se izglasava vecinom od ukupnog broja poslanika I moze se izglasati bez obzira sto je predsednik utvrdio da je neustavan.

- Pravo da raspusti Narodnu skupstinu – ukazom o raspustanju skupstine donosi se odluka o raspisivanju izbora za poslanike. On ne moze raspustiti skupstinu bez

prethodno obrazlozenog predloga Vlade. Predsednik nece razmatrati predlog vlade ako je vec podnesen predlog skupstini o glasanju nepoverenja vladi, ako skupstina nije prihvatila vladin odgovor na interpelaciju I ako je vlada podnla predlog da se o njoj glasa u skupstini.

-POLOZAJ I ODGOVORNOST SEFA DRZAVE

Polozaj sefa drzave u sistemu vlasti odredjen je oblikom i nacinom realizovanja njegove odgovornosti. Ogovornost moze biti za pogresan, nesvrsishodan rad i za protivpravan, protivustavan rad. U monarhiji sef drzave nije odgovoran za svoje postupke, dok u predsednickom sistemu sef drzave ne moze biti politicki odgovoran odnosno ne moze biti smenjen pre isteka mandata zbog politike koju vodi. Sef drzave koji je mandat dobio na neposrednim izborima ne moze odgovarati pred organom, kakav je parlament, vec samo pred biracima, ukoliko postoji ustanova opoziva.

U ustavnom sistemu Republike Srbije predsednik Republike moze odgovarati samo pravno (krivicno), a ne i politicki. Pravna odgovornost predsednika Republike se realizuje pred Narodnom skupstinom, a postupak za razresenje predsednika Republike mose predloziti najmanje trecina narodnih poslanika. Ustavni sud je duzan da najkasnije u roku od 45 dana odluci o postojanju povrede Ustava.

Predsednik Republike ima pravo na pismenu ostavku koju dostavlja predsedniku Narodne skupstine i mandat mu prestaje danom podnosenja ostavke. Tada je Narodna skupstina duzna da raspise izbore i da se oni odrze najkasnije tri meseca od prestanka mandata predsednika Republike.

POJAM I POREKLO VLADE

Vlada je, kao I sef drzave, organ izvrsne vlasti.Vlada kao organ izvrsne vlasti, za razliku od sefa drzave koji postoji u svim sistemima, karakteristicna je samo za parlamentarni sistem vlasti.U predsednickom sistemu vlada ne postoji kao formalin ustavni organ,a u skupsitnskom sistemu vlasti organizaciono je vezana za parlament kao njegov izvrsni odbor. Vlada je drzavni organ izvrsne vlasti koji predstavlja skup najvisih funkcionera (ministara) koji se nalaze na celu pojedinacnih resora uprave. Vlada odredjuje opsti pravac drzavne politike.Vlada je drzavni organ cija je osnovna nadleznost da izvrsava zakone I da organizuje,usmerava I kontrolise aktivnosti iz okvira iz svih upravnih oblasti.

Ministarska funkcija dobila je javnopravni karakter tek krajem 17 veka prelazom iz feudalne u apsolutnu monarhiju. Feudalni ministar je najpre bila funkcija privatnopravnog , pa tek onda javnopravnog karatktera. Ustavni ministar dolazi tek sa parlamentarnim sistemom, on dolazi na ministarsku funkiciju iskljucivo voljom parlamenta

IZBOR VLADE

Vladu kao organ izvrsne vlasti obrazuje parlament. U vecini zemalja sa parlamentarnim sistemom vlasti odredjenu ulogu u obrazovanju vlade igra sef drzave tako sto parlamentu predlaze mandatara za sastav vlade. U parlamentarnom sistemu vlada dolazi na vlast I vrsi svoju funkciju voljom parlamenta. Vlada obrazuje prema politickom kriterijumu- od predstavnika politicke vecine u parlamentu.

Politicku vecinu moze ciniti jedna ili vise politickih stranaka. U prvom slucaju obrazuje se politcki homogena jednostranacka vlada, a u drugom ili koaliciona ili koncetraciona vlada.

Koaliciona vlada obrazuje se od stranacke koalicije tj od politickih stranaka koji imaju vecinu u parlamentu a u vanrednim situacijama politickim konsezusom obrazuje se koncentraciona vlada od predstavnika svih parlamentarnih stranaka.Ona iskljucuje postojanje parlamentarne opozicije. Vlada se moze obrazovati I od licnosti koje nisu stranacke tada je rec o politicki neutralnim vladama.Takve vlade se nazivaju I vladama narodnog jedinstva,demokratskog jedinstva…

Poseban oblik politicki neutralnih vlada su cinovnicke vlade koje se obrazuje od cinovnika koji zauzimaju najvisa mesta u hijerarhiji drzavne uprave koji zbog takvog polozaja ne mogu biti clanovi politickih stranaka. Od cinovnicke vlade treba razlikovati ekspertsku vladu koja dolazi kao posledica svesnog nastojanja politicke vecine u parlamentu da se u vladu izberu prevashodno strucni a ne politicki ljudi I oni imaju demokratsku legitimnost dok je cinovnicke nemaju.

Sa stanovnistva obaveze ili zabrane pripadanja clanova vlade parlamentu,vlade mogu biti poslanicke, mesovite I neposlanicke. Poslanicka vlada je vlada ciji clanovi obavezno moraju biti clanovi parlamenta. (parlamentarni sistem,V.B). Kad za obrazovanje vlade ne

postoji obaveza da njeni clanovi pripadaju parlamentu,takva vlada je prema svom sastavu mesovita. Neposlanicka vlada postoji kada je ustavom ustanovljena inkompatibilnost izmedju clanstva u vladi I pripadnosti parlamentu (ministar koji za svoj rad odgovara parlamentu, ne moze ujedno I biti clan tog parlamenta).

Vlada je kolegijalni organ, sastoji se od odredjenog broja pojedinaca: predsednik vlade ili premijer, podpredsednik vlade I ministri. U zavisnosti od broja clanova vlade se mogu grupisati u male srednje ili velike. Male vlade su ispod 20 clanova,srednje imaju 20-40 clanova I velike 40 I vise clanova.

U Francuskoj postoje dve forme rada vlade:

- Ministarski savet funkcionise pod predsednistvom sefa drzave I obuhvate sve ili samo najvaznije ministre.

- Kabinetski savet je oblik rada vlade koji okuplja sve njene clanove pod predsednistvom prvog ministra ,premijera.

SASTAV VLADE

Na celu vlade nalazi se prvi ministar ili predsednik. Naziv premijer nastao je u Engleskoj. Ministri imaju dvostruku ulogu, politicku kao clanovi vlade I administartivnu jer rukovode ministarskim departmanom. U tom pogledu razlikuju se bez portfelja koji ne rukovode departmanom I departmanski ministri zaduzeni za jedan ministarski departman.

Vlada se obrazuje na pocetku izbornog perioda parlamenta stim sto njeno ostajanje na vlasti zavisi od toga da li ce I dokle uzivati poverenje parlamenta. Pravilo je da je mandate vlade jednak duzini parlamentarnog mandata. U RS mandatara predlaze narodnoj skupstini predsednik republike, koji je duzan da predlozi onog kandidata koji moze da obezbedi izbor vlade. Kandidat za predsednika vlade iznosi pred narodna skupstinu I predlaze sastav vlade. O kandidatu za predsednika Vlade, njegovom programu I predlozenim clanovima Vlade otvara se pretres. O tome se odlucuje u celini, tajnim glasanjem, osim ako Narodna Skupstina ne odluci da se glasa javno. Ona istovremeno glasa o programu Vlade I izboru predsednika I clanova. Vlada je izabrana ako za nju glasa vecina od ukupnog broja poslanika.

Vladu sacinjavaju predsednik vlade, podpredsednici I ministri. Podpredsednik vlade moze biti jedan ili vise njih, a vlada moze imati pored resornih I ministre bez portfelja. Ustav RS ima neposlanicku vladu, gde clan vlade ne moze biti poslanik u Skupstini. Clanovi Vlade uzivaju imunitet izjednacen sa imunitetom narodnog poslanika.

Predsednik vlade predstavlja vladu, saziva I vdid njene sednice, vodi I usmerava rad vlade, stara se o ujednacenom politickom delovanju vlade I uskladjuje njen rad. Svi ostali clanovi Vlade duzni su da postuju I izvrsavaju obavezna uputstva I zaduzenja koja im da predsednik Vlade.

Podpredsednik vlade pomaze predsedniku vlade u vrsenju njegovih prava I duznosti,uskladjuje rad ministarstva. Predsednik vlade odredjuje podpredsednika vlade koji ga zamenjuje za vreme odsutnosti izuzev ovlascenja za predlaganje izbora ili razresenje clana vlade.

Ministri rukovode radom ministarstva,primenjuju zakone I druge opste akte narodne skupstine I vlade I predsednika republike, vrse upravni nadzor I obavljaju druge poslove odredjene zakonom. Ministarstva su samostalna u vrsenju zakonom odredjenih nadleznosti. Drzavna uprava vezana upravom I zakonom za svoj rad odgovorna je vladi,predsedniku vlade I narodnoj skupstini.

OVLASCENJA VLADE

Vlada kao organ izvrsne vlasti ima samostalna ovlascenja samostalnog organa jedino u parlamentarnom sistemu vlasti. U parlamentarnom sistemu vlada je, nezavisno od nacina izbora I ovlascenja sefa drzave, efektivni organ izvrsne vlasti.

Vlada je organ zaduzen za izvrsavanje zakona parlamenta I odluka sudova. Radi ostvarivanje takve odluke vlada donosi uredbe I druge opste akte kojima se preciziraju I razradjuju odredbe zakona..Ima pravo da intervenise u zakondavnom postupku koji se vodi u parlamentu, putem zakonodavne inicijative, amandmana na predlog zakona, ucesca u pretresu zakona pravo veta, ucesce u cinu promulgacije I sprovodjenje publikacije zakona.

Uredbodavna vlast vlade je prosirivana dvojako, putem delegacije zakonodavnih resenja parlamenta vladi i stvarnjem sopstvenih normativnih ovlascenja vlade. Jacanjem svoje uredbodavne vlasti, vlada je ogranicavala ovlascenja parlamentu. Najveci broj zakonskih predloga potice od nje, te je parlament sveden na organ koji odobrava politiku koju je usvojila vlada. Uz to, vlada nastoji da preuzem vodjenje spoljne politike, lisavajuci parlament da ratifikuje medjunarodne ugovore I da objavljuje rat.

Danas je u stvarnosti vlada postala organ koji daje impulse, donosi odluke, organ koji predvidja. Vlada daleko od svoje nekadasnje uloge masivnog izvrsioca zakona ona danas raspolaze istinskom inicijativom za obavljanje drzavnih funkcija tako sto utvrdjuje zakonodavni program koji parlament odobrava I ispunjuje I tako sto animira I usmerava drzavnu upravu u pravcu ostvarivanja ciljeva koja vlada ostvari.

AKTI VLADE

Opsti akti vlade u hijerarhiji pravnih akata dolaze odmah iza ustava I zakona (autonomne I izvrsne uredbe). Njima se mogu regulisati drustveni odnosi prvobitno I originerno I tada su ti akti (autonomni akti) zakoni koje ne donosi zakonodavni organ, vec izvrsni. Za donosenje takvih opstih pravnih akata vlada mora imati ustavno ovlascenje. Ali, akti koje donosi vlada se prevashodno odnose na izvrsavanje zakona I drugih akata parlamenta I tada se njima drustveni odnosi regulisu sekundarno I derivativno (izvrsne uredbe).

Posebnu vrstu akata vlade predstavlja delegirano zakonodavstvo tj uredbe sa zakonskom snagom koje vlada donosi po osnovu delegacije zakondavne vlasti koju vrsi parlament, koji svoje ustavno ovlascenje da donosi zakone, na taj nacin, prenosi na vladu. Ukoliko ustavom nije regulisano da parlament svoja ovlascenja moze prenositi na druge organe, jer je to onda otudjivanje od suverenosti naroda, onda to parlament ne moze ciniti. Zakonodavna vlast je izraz suverenosti a u demokratskim rezimima suverenost pripada narodu. Narod vrsi suverenu vlast preko svojih predstavnika u narodnom predstavnistvu ili neposredno.

Parlament moze dvojako delegirati vladi ovlascenje za donosenje zakona donosenjem takozvanog zakona o punim vlastima kojima ovlascuje vladu da umesto njega uredi odredjene oblasti zakonom sa ogranicenim vremenskim vazenjem ili donosenjem tzv okvirnih zakona u kojima odredjuje samo okvire I opsta nacela u oblasti drustvenih odnosa zahvacenih tim zakonima. Uredbe imaju zakonsku snagu I njima se mogu menajati ili ukidati odredbe ranijih zakona. I jednom I drugom vrstom zakona kojima se delegira vrsenje zakonodavne vlasti, vladi se ne moze dati generalno ovlascenje za vrsenje zakonod.vlasti. Zato se tim zakonima postavljaju ogranicenja I uslovi kojih je vlada duzna da se pridrzava (u pogledu sirine oblasti koju uredjuje, roka do kojeg vazi takvo ovlascenje itd) U ustavnom sistemu RS vlada vodi politiku, organizuje izvrsavanje zakona I usmerava I uskladjuje drzavnu upravu. Odgovornost vlade razlaze se na tri podrucja njenih ovlascenja: Vlada je odgovorna narodnoj skupstini za politiku RS, za izvrsavanje zakona propisa I drugih opstih akata narodne skupstine I za rad organa drzavne uprave. Instrument vodjenja politike u nadleznosti vlade je predlaganje zakona, drugih propisa I opstih akata skupstini, predlaganje skupstini plana razvoja, prostornog plana, budzeta I davanje misljenja o predlozima zakona I drugih opstih akata.

Kao izvrsni organ vlada izvrsava zakone donosi uredbe, odluke I druge opste akte za izvrsavanje zakona. Vlada raspolaze generalnim ustavnim ovlascenjem za donosenje izvrsnih odredaba. U okviru nadzora nad radom organa uprave vlada ima dva ovlascenja:

1) da donese propis za cije je donosenje nadlezan organ uprave 2) da ponisti ili ukine propis organa drzavne uprave koji je u suprotnosti sa zakonom ili propisom vlade I da odredi rok za donosenje novog propisa.

Vlada zastupa RS kao pravno lice I pri tome vrsi prava I obaveze koje RS ima kao nosnivac javnih preduzeca, ustanova I drugih organizacija. Vlada u tom svojstvu raspolaze imovinom RS. Najpoznatiji I najcesci akti vlade su uredbe, odluke, resenja I zakljuci.

- Uredbom vlada razradjuje odnos uredjen zakonom u skladu sa svrhom I ciljem zakona.

- Odlukom vlada osniva javna preduzeca,ustanove,organizacije,preduzima mere I uredjuje pitanja od opsteg znacaja.

- Resenjem vlada odlucuje o postavljanjima,imenovanjima I razresenjima u upravnim stvarima.

- Zakljucke vlada donosi kada ne donosi druge akte.

ODGOVORNOST VLADE I MINISTARSKA ODGOVORNOST

Politicka odgovornost vlade pred parlamentom moze biti dvojaka: solidarna tj odgovornost vlade kao tima, u celini I invidualna tj ministarska odgovornost, odgovornost pojedinacnog clana vlade.

ODGOVORNOST VLADE - Sredstvima kojima se realizuje odgovrnost vlade pred parlamentom su :

- Poslanicko pitanje je konkretno pitanje koje posalnik postavlja vladi u celini ili pojedinom clanu vlade nadleznom za upravnu oblast iz koje je pitanje. Vlada ili clanu vlade kome je postavljeno pitanje odgovara na pitanje, a ukoliko je potrebno poslanik moze postaviti I dopunsko pitanje I dobiti odgovor I na njega. Smisao posalnickog pitanja je da se rad vlade ucini javnim I mora biti iz domena rada vlade.

- Interpelacija je nacelno pitanje u vezi sa radom vlade koje postavlja jedan poslanik ili poslovnikom predvidjena grupa poslanika o kojem se u parlamentu vodi rasprava. Rasprava se okoncava glasanjem u parlamentu. Vlada ima pravo da predlozi sopstveni stav povodom interpelacije o kojem ce parlament isto tako glasati. Cilj interpelacije je da se rad vlade ucini javnim ali pored toga da se da ocena o radu vlade.

- Predlog za glasanje o nepoverenju pokrecu posalnici opozicije kada su nezadovoljni radom vlade.

MINISTARSKA ODGOVORNOST – znaci gubitak poverenja prema ministru I moze biti:

- Politicka odgovornost ministra postoji kada ministru bude izglasano nepoverenje od strane parlamenta

- Krivicna odgovornost ministra postoji kada on prilikom vrsenja svoje sluzbene duznosti ucini delo kaznjivo po krivicnom zakonu.

- Materijalna odgovornost ministra je odgovornost za stetu nastalu prilikom vrsenja njegove sluzbene duznosti nanesenu njegovom nezakonitom radnjom.

Prema Ustavu RS postoje dva oblika odgovornosti – I Vlade u celini I pojedinog njenog clana.

Minimalan broj narodnih poslanika koji mogu podneti predlog za glasanje o nepoverenju vladi ili pojedinom njenom clanu iznosi 60. U predlogu se mora navesti razlog zbog kojeg se predlaze glasanje o nepoverenju. Predlog se razmatra na prvoj narednoj sednici a najranije pet dana po podnosenju predloga. Nakon okoncanja rasprave pristupa se glasanju o predlogu. Narodna skupstina prihvata predlog o nepoverenju ako je za njega

glasalo vise od polovine svih narodnih poslanika. Ako narodna skupstina izglasa nepoverenje vladi, vladi prestaje mandat, a predsednik republike duzan je da pokrene postupak za izbor nove vlade.

Predlog za glasanje o poverenju vladi podnosi narodnoj skupsitni I vlada u cilju da iz tog glasanja izadje ojacana, s vecom politickom snagom kako bi se ohrabrila za preduzimanje mera za koje drzi das u od nacionalnog znacaja. Nakon okoncanja rasprave, pristupa se glasanju o predlogu. Narodna skupsitna prihvatila je predlog za izglasavanje poverenja vladi ako je za njega glasalo vise od polovine svih narodnih poslanika.

Blizak institutu glasanja o nepoverenju pojedinom clanu vlade je predlog predsednika vlade za razresenje pojedinog clana vlade. Predlog za razresenje pojedinog clana vlade podnosi narodnoj skupstini predsednik vlade. Predsednik vlade izvodi ovo pravo iz svojstva mandatara za sastav vlade. Ustavna je odredba da su ministri odgovorni ne samo narodnoj skupstini nego I predsedniku vlade.

Ostavka je licni cin onoga ko je podnosi I postoje mnogo razlozi za njeno podnosenje, promasaji u politici Vlada ili ministarstava, za pojedine dogadjaje u zemlji vezane za materijalne ili ljudske gubitke itd. Predsednik vlade podnosi ostavku predsedniku narodne skupstine, ali je duzan da o njoj obavesti I predsednika republike I javnost. Na prvoj narodnoj sednici narodne skupstine se konstatuje ostavka predsednika vlade. Kad narodna skupstina konstatuje ostavku predsednika vlade, predsednik republike je duzan da pokrene postupak za izbor nove vlade. Ako skupstina ne izabere novu Vladu u roku od 30 dana od dana konstatacije predsednika Vlade, predsednik Republike je duzan da raspusti Narodnu Skupstinu I da raspise izbore.

Clan vlade podnosi ostavku predsedniku vlade, a predsednik vlade je prosledjuje predsedniku narodne skupsitine koja ostavku konstatuje na prvoj narednoj sednici. Predsednik vlade je duzan da po prestanku mandata clana vlade zbog podnosenja ostavke pokrene postupak za izbor novog clana vlade.

Vlada kojoj je prestao mandate moze vrsiti samo tekuce poslove I ne moze predlagati narodnoj skupstini zakone I druge opste akte,niti donositi propise izuzev ako je njihovo donosenje vezano za zakonski rok ili to nalazu potrebe drzave.Vlada kojoj je prestao mandate ne moze predsedniku republike predloziti raspustanje narodne skupstine. Ministar protiv kojeg je predsednik vlade podneo predlog za razresenje ne moze vrsiti svoja ovlascenja nego njih preuzima clan vlade kojeg predsednik vlade ovlasti.

Ministar koji je podneo ostavku duzan je da vrsi tekuce poslove dok mu ne prestane mandat. Kad je ministru prestao mandat ovlascenje ministra kojim je mandate prestao vrsi clan vlade kojeg je predsednik vlade ovlastio. Predsednik vlade duzan je da predlozi narodnoj skupstini izbor novog ministra u roku od petnaest dana od prestanka mandata prethodnog ministra.

ОБЛИЦИ ТЕРИТОРИЈАЛНЕ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЈЕ1

ПОЈАМ ТЕРИТОРИЈАЛНЕ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЈЕ

Деконцентрација и децентрализација

За разлику од федералне државе, у којој постоји уставом установљена

подела државне власти између федералне државе, с једне, и федералних јединица, с

друге стране, праћена паралелним системом државних органа, у унитарној држави

државну власт као једини државни органи врше централни органи. Они ту власт

могу вршити у целини или поједине послове државне власти поверавати

нецентралним органима, који су им подређени у одређеном степену. С обзиром на

однос који се успоставља између централних и нецентралних органа, унитарна

држава може бити централизована и gецентрализована. При том се појмом

унитарна држава обухвата унитарна држава у правом смислу речи, у смислу

нефедералне државе, и федерална јединица у федералној држави. Инструмент

помоћу којег се постиже потпуна подређеност нецентралних органа централним и

успоставља централистичко државно уређење у унитарној држави назива се

gеконцентрација, док се инструмент помоћу којег се нецентралним органима

оставља известан степен самосталности у односу на централне органе и успоставља

децентрализовано државно уређење назива gецентрализација. Деконцентрација и

децентрализација су два модалитета остваривања начела јединства државне воље у

унитарној држави. Заједничко им је то што и један и други изражавају

центрифугалну тенденцију у унитарној држави, која државну власт, пре свега

државну управу приближава грађанима. А то је једно од обележја добро уређене

државе, јер се, како је говорио још Наполеон III "са даљине може владати, али се

само из близине може управљати". Укратко, у добро уређеној држави власт се не

врши из престонице, него на лицу места (A. Hauriou). При том се првенствено

мисли на поверавање нецентралним органима појединих послова управне власти

1 Преузето из: Ратко Марковић, Уставно право и политичке институције, Правни факултет Универзитета у Београду, Службени гласник, Београд, 2008, стр. 399-449.

(pouvoir administratif), а не власти одлучивања, политичке власти (pouvoir politique),

која остаје у надлежности централних државних органа, тј. у рукама државе. У оба

случаја, само различитим методима, обезбеђује се јединствена државна воља, која

се на целу државну територију преноси на начин електричног флуида. Иако је

овакав систем државног уређења рационалан и апстрактно узев ефикасан, он,

уколико се не одржава његов основни дух, води, како је метафорично говорио

Ламне, до "апоплексије у центру и парализе у екстремитетима".

Разлику између деконцентрације и децентрализације најједноставније

изражава Андре Орију кад каже да се код деконцентрације послови државне управе

поверавају државним органима, представницима државе, док се код

децентрализације ти исти послови поверавају недржавним органима,

представницима грађана. У том смислу је деконцентрација централизам, пошто она

спроводи концентрацију власти код централних државних органа, посебно управе.

Али, пошто су централни државни органи далеко од грађана, они, по правилу,

немају довољно разумевања ни слуха за њихове потребе. Поред тога, тако

централизовано обављање послова државне управе доводи до њене спорости у раду

"што постаје јасно чим се помисли да и за крупне и за ситне ствари треба закуцати

на вратима у самом центру. И стога, пошто се цео овај поступак деконцентрације

изводи у систему централизма, потребно је истаћи да је главно обележје овог

система хијерархијски изведена организација административне власти, или просто

хијерархија" (М. Илић). Деконцентрација је тако "спуштање власти одлучивања са

виших степена хијерархије на нижи" (М. Илић). Она је централизована

децентрализација, којом се нипошто не умањује централистички карактер државе.

Према једној сликовитој одредби, деконцентрација је "увек исти чекић који кује;

скраћује му се само дршка". То је због тога што је деконцентрација само

деташирано, дислоцирано обављање државних власти (државне управе),

посредством неизборних, од стране државе постављених, строго хијерархијски

подређених органа. Типичан пример деконцентрације су окрузи који су формирани

у Републици Србији. У Француској се као примери деконцентрације наводе

префект у департману или региону или ректор универзитета, за разлику од

изабраног председника универзитета, који је облик децентрализације.

Ипак, до појма деконцентрације лакше се долази ако се доведе у везу с

појмом концентрације, него с појмом децентрализације. Док концентрација значи

обављање управних послова у седишту централних органа државне управе,

деконцентрација је обављање послова државне управе из надлежности централног

органа државне управе ван његовог седишта, преко његових експозитура.

Експозитуре су управо дислоциране организационе јединице централног органа

државне управе. Оне су организациони део централног органа државне управе и

хијерархијски су му потпуно подређене.

Како се може видети, деконцентрација је начин суштинске (иако не и

физичке) централизације, или начин централизације са прекидима, начин

централизације преко посредника. Њену суштину је сликовито, како смо истакли,

утврдио француски публициста, рекавши да је код деконцентрације реч о истом

чекићу који кује само скраћеном дршком. А то значи са више прилагођеним

ударцима. Другим речима, код деконцентрације реч је о преношењу (le transfert)

одређених послова државне управе са централног на локални ниво, али

посредством и у корист државних (не недржавних, локалних) органа. Стога,

деконцентрација власти, иако значи ублажавање централизма, не стоји ни у каквој

вези са децентрализацијом, премда се понекад назива и административна или

бирократска децентрализација. Она нема везе са децентрализацијом, јер се

спроводи у оквиру и посредством хијерархије, која је начело централизације, а не

децентрализације.

Из оваквог одређивања деконцентрације, Михаило Илић је извео правилан

закључак да се државна власт децентрализује само ако се преноси на нецентралне

органе изван државне хијерархије, тј. на органе који нису у положају

субординираности према државној власти него, напротив, имају у оквиру ње

извесну независност. А то значи да за децентрализацију државне власти није

довољно да се део надлежности одузме једним државним органима и додели

другим хијерархијски подређеним државним органима. Једино ако се државна

власт додели на вршење другим "не државним, него самоуправним органима, онда

се тек може тврдити да се власт децентралише" (М. Илић).

Децентрализација је преношење послова државне управе из надлежности

централних државних органа на централне органе типа локалних органа управе или

чак на локална представничка тела, која бира локално становништво, тј. грађани

непосредно. Код децентрализације послови државне управе преносе се на органе

које су непосредно изабрали грађани, тј. локално становништво или локално

представничко тело, а не на органе који су постављени од стране државе и тиме

имају својство државних органа. Стога би се децентрализација могла одредити као

преношење (delegation) одређених послова централне управне власти локалним

органима, које су грађани изабрали. То значи да је непосредни избор органа од

стране грађана којима се поверавају државни послови пробни камен (pierre se

touche) децентрализације.

Децентрализацију установљава држава према својој вољи, државним

законом. Она је подрвгнута начелу специјалности (principe de spécialité), тј. може

обухватити само одређене послове из области државне управне власти и ништа

преко ни изван тога, за разлику од државе која преко својих органа врши све

државне власти, тј. има општу надлежност државне власти. Отуда

децентрализација, посебно у француском значењу појма, означава самосталну

управу, самоуправу (autoadministration). Али, децентрализација не значи слободно

и коначно вршење пренесених послова државне управе. Она је стављена под

надзор, тј. под тутелу централне државне власти, односно органа те власти, који

врше контролу законитости.

Територијална децентрализација

Децентрализација може бити функционална и територијална. Функционална

децентрализација састоји се у признавању одређеним јавним службама

(делатностима од општег, од јавног значаја), о чијем функционисању брине држава,

права на одређен степен независности, која обухвата учествовање у управљању и

руковођењу. Територијална децентрализација састоји се у таквој независности

којом располажу територијални колективитети, односно грађани који су у њима

настањени, да у оквиру закона самостално собом управљају (самоодлучују) у сфери

локалних послова. Ово је значење територијалне децентрализације у смислу

локалне, територијалне самоуправе или народне самоуправе. То су шира значења

појма децентрализације од оних о којима је било речи, тј. у смислу преношења

државних послова од стране централних нецентралним недржавним органима, тј.

органима локалне самоуправе. У овом ширем значењу територијална

децентрализација је установа независна од државне власти и централних државних

органа власти, она је аутентична локална (територијална, месна) самоуправа. У

ужем значењу децентрализација је облик децентрализације управе, па се с обзиром

на такву садржину, она назива локална управа. Територијална децентрализација у

ширем смислу је народна самоуправа, која, у зависности од величине територије на

којој се конституише, може бити локална самоуправа (у локалним заједницама) и

регионална територијална аутономија (у ширим заједницама, регионима). Ту нема

никаквог преношења државних послова, него самоуправног обављања локалних и

регионалних послова, као својих послова (оригинерних, непренесених). У ужем

смислу децентрализација је поверавање државних послова, које органи локалне

самоуправе и територијалне аутономије врше као пренесене, туђе послове.

Како се види, територијална децентрализација, у смислу локалне

самоуправе, превазилази значење децентрализације у смислу преношења послова

државне управе од стране централних нецентралним и недржавним (непосредно

изабраним од стране грађана или представништва грађана) органима. Уже значење

територијалне децентрализације своди државне послове на послове државне

власти. Међутим, локални послови исто тако су државни послови, али за њихово

обављање није неопходно примењивати државну власт. Због тога њих обављају

недржавни, самоуправни органи. Стога је у праву Јован Ђорђевић кад повлачи

разлику између локалне самоуправе, као територијалне децентрализације, у смислу

самосталног управљања локалног становништва локалним пословима, и

децентрализације као локалне управе, у смислу вршења послова централне управе

од стране локалних органа. "Локална самоуправа је – каже Јован Ђорђевић –

институција у којој се остварује политичко право грађана на самоуправљање.

Децентрализација је креација и саставни део државне организације која се дели на

више и ниже државне органе, на централне и локалне администрације, којима се

поверавају различите функције, али тако да локална управа има извесну

самосталност у извршавању тих функција, али се увек налази под већом или мањом

контролом централне власти која је једини уставни носилац суверенитета." Органи

јединица локалне самоуправе нису локални органи државне власти, јер су локалне

јединице самоуправне јединице (самоуправни ентитети), а локални органи у њима

су самоуправни органи. Додуше, они истовремено обављају државне управне

послове локалног карактера и значаја. Али, битно је да локалне јединице нису

чисто административне јединице без територијалне самоуправе, него су, обрнуто,

јединице територијалне самоуправе које обављају административне послове

локалног карактера.

Појмом територијалне децентрализације у ширем смислу може се

обухватити и појам територијалне аутономије. Њиме се, за разлику од појма

локалне самоуправе, који обухвата аутономију локалних од централних државних

органа у сфери локалних послова, обухвата аутономија у области законодавства

која се додељује јединицама територијалне аутономије. Закони јединица

територијалне аутономије, за разлику од државних закона, не важе на целој

државној територији, него на територији аутономне јединице и имају слабију

правну снагу од државних закона, који су, у строгом смислу речи, једини

примордијални закони у држави. Локална самоуправа и територијална аутономија

облици су територијалне децентрализације у ширем смислу схваћене унитарне

државе (у смислу просте, нефедералне државе, али и федералне јединице у

федералној држави).

За разлику од облика децентрализације као децентрализације државне

управе, који се проучавају у управном праву, локална самоуправа и територијална

аутономија, као облици територијалне децентрализације, проучавају се у уставном

праву.

ЛОКАЛНА САМОУПРАВАПојам локалне самоуправе

Најједноставније одређена, локална самоуправа је облик одлучивања и

управљања локалним заједницама, конституисаним на ужим деловима државне

територије, непосредно од стране њених становника или путем њиховог

представништва, које они непосредно бирају, као и других локалних органа. То је

локална власт коју врше локални органи. Локална самоуправа је оригинерна,

својствена, па и основна организација власти. Она је "не само облик ограничења

централизма већ и самостална установа, независна од централних институција

земље" (Ј. Ђорђевић). Локалном самоуправом остварује се политичко право

грађана на самоодлучивање о локалним пословима. Отуда локална самоуправа има

статус уставне материје, а самосталност локалне самоуправе ујамчена је уставом.

Данас су ово постали општеприхваћени елементи појма локалне самоуправе,

изражени у најпознатијем међународном акту о локалној самоуправи – Европској

повељи о локалној самоуправи: "Локална самоуправа подразумева право и

оспособљеност локалних власти да, у границама закона, регулишу и руководе

одређеним деловима јавних послова, на основу сопствене одговорности и у

интересу локалног становништва" (члан 3). "Принцип локалне самоуправе биће

утврђен законодавством земље потписнице и, где је то могуће, уставом" (члан 2).

У теорији локална самоуправа одређује се као власт у локалној заједници,

која ужива одређени степен слободе у обављању својих права и дужности. Та се

власт обавља на ограниченом делу државне територије, који потпада под општу

надлежност државне власти, која се врши на целој државној територији (што је

разлика између јединице локалне самоуправе и федералне јединице). Локалну

власт врше органи који представљају локалну заједницу (S. E. Finer).

Колика треба да буде и шта све треба да захвати територија јединице

локалне самоуправе једно је од најважнијих питања везаних за локалну

самоуправу. То је питање територијалне поделе државе на локалне јединице и

мерила на основу којих се она врши. Приликом те поделе природно се намеће

уважавање неколико чинилаца: површина територије, број људи, границе локалних

интереса и врсте и обим делатности чијим се обављањем ти интереси задовољавају.

Најчешће примењивана мерила путем којих се чини спој тих чинилаца у једну

локалну јединицу су: хомогеност, комплементарност, гравитација одређеним

институцијама (дом здравља, болница, школа, универзитет и слично) и предвидиви

привредно-финансијски капацитети локалне јединице (Е. Пусић). Међутим, нема

једнозначне примене тих мерила. Тако, на пример, мерило хомогености може

обухватати привредну, етничку, културну или какву другу хомогеност. При том је

општеприхваћен став да су мање локалне јединице погодније за остваривање

локалне демократије, тј. локалне самоуправе. Оне омогућују лакши приступ

локалног становништва институцијама локалне самоуправе. Велике јединице

локалне самоуправе отежавају локалном становништву учешће у демократском

животу своје јединице локалне самоуправе. Са демократског, тј. политичког

становишта, најважније је да у утврђивању "мере" локалне јединице свој глас дâ и

локално становништво, које најбоље осећа докле се простиру границе једне

локалне заједнице. Али, како је територијална подела земље у целини од државног

интереса, то се она спроводи државним актом, какав је закон, с тим што се о подели

обавезно консултује респективно локално становништво.

Такав метод утврђивања територијалне поделе земље на локалне јединице

предвиђа и Европска повеља о локалној самоуправи у члану 5, који гласи:

"Промене граница територије локалне јединице неће се вршити без

претходног консултовања заинтересованих локалних заједница, и то по могућности

путем референдума у случајевима кад то закон допушта."

Док је држава организациони облик чији органи имају право и дужност да се

старају о потребама читаве друштвене заједнице на читавој државној територији и

о регулисању односа у њој, с једне, и споља, с друге стране, дотле локалне

заједнице, уже и шире, уопште немају ову другу, спољну функцију, а прва,

унутрашња функција, квалитативно и квантитативно им је друкчија од унутрашње

функције коју има држава. Локални интереси и послови битно су различити од

интереса и послова који долазе до изражаја у држави као целини. У локалним

заједницама решавају се животна питања грађана, док се у држави и државним

органима води висока политика. Стога, чланови у локалним представничким

телима, за разлику од народних представника у парламенту, треба у свом раду да се

искључиво руководе локалном ситуацијом и потребама. У вишестраначком

систему, у којем се чланови локалних представничких тела бирају на основу и у

оквиру страначких програма, политичких странака организованих за целу државу,

"страначки рачуни и тактика помућују чист поглед на локалну проблематику" (Е.

Пусић). Отуда се у вишестраначком систему, на локалним изборима, чешће него на

парламентарним изборима појављују независни кандидати, иза којих не стоји

политичка странка, који се бирачима препоручују "искључивом усмереношћу свог

изборног програма на локалну проблематику".

Мера и пробни камен локалне самоуправе је да становници локалне

јединице сами одлучују о питањима која се тичу њихових локалних интереса.

Самостално одлучивање постоји кад то становништво о локалним пословима

одлучује било непосредно (на зборовима или путем референдума), било путем

својих изабраних представника у локалним представничким телима и од стране

функционера локалне јединице које та тела бирају. Отуда је локална самоуправа

демократска политичка институција. "Начелно, по свом политичком облику,

локална самоуправа садржи услове за постојање и развитак демократије. Ти услови

леже у томе што је она ближа народу и што омогућује стварање и непосредно

учешће маса у власти и управи људима" (Јован Ђорђевић).

Основна обележја локалне самоуправе била би, према томе, следећа:

1) постојање уставом утврђеног круга самоуправних локалних послова, које

јеgинице локалне самоуправе обављају без уплитања централних gржавних органа;

2) грађани у локалним јеgиницама слобоgно бирају своје преgставничко тело или

непосреgно оgлучују о битним питањима оg интереса за локалну зајеgницу; 3)

организациона и персонална самосталност локалних институција; 4) постојање

самосталних финансијских и gругих среgстава, тј. сопствених прихоgа (од пореза

и сопствене имовине), чији се извори и намена утврђују у буџету локалне

зајеgнице; 5) постојање уставом и законом утврђене заштите самоуправних

права, која омогућује уреgно функционисање локалне самоуправе.

Круг самоуправних локалних послова, који представља изворну надлежност

локалне заједнице, треба да се састоји од послова чијим се обављањем може,

стварно и формално, утицати на живот и развој локалне заједнице. Локално

представничко тело треба да буде орган одлучивања, који функцију одлучивања

врши непосредно или преко својих извршних органа. Оно треба да има своју

стварну и месну надлежност и да на својој територији врши послове који су му

додељени као локална власт.

Одређивање локалних послова врши се у закону о локалној самоуправи или

о локалним јединицама методом набрајања тих послова – систем енумерације или

методом опште претпоставке надлежности према којем су локални сви они послови

који нису уставом или законом утврђени као државни послови – систем генералне

клаузуле. О обиму локалних послова Европска повеља о локалној самоуправи,

усвојена од стране земаља чланица Европског савета 1985, предвиђа следеће:

"Основна права и дужности локалних власти утврђују се уставом или

законом. Међутим, ова одредба не сме спречавати додељивање локалним властима

права и одговорности за специфичне сврхе, у складу са законом.

Локалне власти имају, у границама закона, пуну слободу да предузимају

иницијативе у било којим стварима које нису искључене из њихове надлежности

нити су додељене другој власти.

Јавни послови се, по правилу, врше од стране оних власти које су најближе

грађанима. Приликом преношења одговорности на неку другу власт, водиће се

рачуна о природи и обиму посла, као и о захтевима економичности и ефикасности.

Права поверена локалним властима су, по правилу, пуна и искључива. Она

не смеју бити ускраћена или ограничена од стране неке друге – централне или

регионалне власти, осим у случајевима предвиђеним законом.

У случајевима преношења овлашћења са централних и регионалних на

локалне власти, локалним властима ће, у што је могуће већој мери, бити дозвољено

да прилагођавају њихово спровођење локалним условима.

Локалне власти ће бити консултоване, у највећој могућој мери,

правовремено и на одговорајући начин, у процесу планирања и доношења одлука о

свим стварима које их се директно тичу."

Приликом одређивања локалних послова уставотворац и законодавац

придржавају се одређених мерила, која примењују алтернативно, а најчешће

кумулативно. Најчешће се примењују мерила према којима се као локални послови

могу сматрати: послови код којих је просторна близина корисника услов њиховог

успешног обављања; послови чији је предмет смештен локално, у појединој

локалној јединици; послови који се успешно могу обавити локалним средствима;

послови којима се задовољавају специфичне локалне потребе (Е. Пусић).

О пословима из локалног делокруга грађани у локалним јединицама

оgлучују непосреgно или посреgством локалног преgставништва. Према Европској

повељи о локалној самоуправи, локална самоуправа остварује се "путем савета или

скупштина, састављених од чланова изабраних на слободним изборима, тајним

гласањем, на основу непосредног, општег, за све једнаког бирачког права, који

могу имати њима одговорне извршне органе. Ово право неће ни у ком смислу

умањити зборове грађана, референдуме или било који други облик непосредног

учешћа грађана у одлучивању – тамо где су законом предвиђени." За разлику од

државе, где је због пространства територије и броја грађана непосредно

одлучивање технички теже изводљиво, у локалним јединицама непосредно

одлучивање у облику збора или скупштине локалног становништва далеко је

погодније. Европска повеља о локалној самоуправи, штавише, каже да је право

грађана да учествују у вођењу јавних послова најнепосредније оствариво "управо

на локалном нивоу". Међутим, тенденције у правцу повећања обима локалних

јединица ограничавају и на локалном нивоу примену облика непосредног

одлучивања грађана. А кад је реч о локалним представничким телима, поред

проблема својствених избору народног представништва, поставља се специфичан

проблем избора локалних представника, а наиме како обезбедити да за локалне

представнике буду изабрани грађани који су усмерени на локалне проблеме и

њихово решавање у локалном интересу, уместо да њихов избор буде "функција

њихове припадности овој или оној националној политичкој странци", па тиме и

њихов рад више у страначком него у локалном интересу. Према Европској повељи

о локалној самоуправи, за носиоце локалних функција требало би да важе следећа

правила:

"Услови под којима раде изабрани локални представници треба да буду

такви да обезбеђују слободно вршење њихових функција.

Ти услови подразумевају и одговарајућу финансијску накнаду трошкова

насталих у вршењу ових дужности, као и, тамо где је потребно, накнаду за

изгубљену зараду или награду за извршени рад и одговарајућу социјалну заштиту.

Све функције или делатности које се сматрају неспојивим с обављањем

локалне изборне функције утврдиће се законом или основним правним начелима."

Европска повеља о локалној самоуправи гарантује локалним јединицама

право на сопствене органе управе и професионални кадар запослених у њима:

"У мери у којој то није у супротности са општим законским одредбама,

локалне власти имаће могућност да одређују сопствену, интерну управну

структуру, с циљем њеног прилагођавања локалним потребама и ефикасног

руковођења радом органа управе.

Услови рада запослених у локалним властима биће такви да омогуће

запошљавање висококвалитетног особља, способног и компетентног. У том циљу,

обезбедиће се одговарајући услови и могућности за обуку запослених у управи,

њихово одговарајуће награђивање, као и могућности напредовања у служби."

Организациона и персонална самосталност локалних институција и

уопште локалне самоуправе зависи од односа државе и локалне самоуправе. Иако

је локална самоуправа израз права грађана на територијалну самоуправу у

локалним заједницама, она је и елемент државног уређења, посебно када јој се

поред самоуправних поверавају и државни послови. Начелно узев, постоје три

могућности за постављање односа између државних органа и локалне самоуправе:

пуна самосталност јединица локалне самоуправе, какву претпоставља

марксистичка теорија комуне; потпуна несамосталност локалне самоуправе, која је

само локални ниво државне власти, каква постоји у централизовано уређеним

државама; мешовити систем, према којем су јединице локалне самоуправе у

обављању једних послова из своје надлежности самосталније, док су у другим

подвргнуте већем државном утицају. Типичан пример мешовитог система је

разликовање изворног и повереног делокруга послова јединица локалне

самоуправе, с тим што су оне у оквиру изворног делокруга самосталније, док су у

области повереног делокруга подложне већем утицају државе. О таквом систему

локалне самоуправе реч је и у Европској повељи о локалној самоуправи, чији члан

8. гласи:

"Све врсте управног надзора над радом локалних власти могу се обављати

искључиво у случајевима и по поступку предвиђеним уставом и законом.

Сваки облик управног надзора имаће, по правилу, за циљ једино да обезбеди

усклађеност рада локалних власти са законом и уставним начелима. Виши нивои

власти могу над радом локалних власти обављати управни надзор ради

обезбеђивања целисходности у обављању оних послова који су поверени локалним

властима.

Управни надзор над радом локалних власти обављаће се на начин којим ће

се обезбедити да интервенција контролног органа буде у сразмери са значајем

интереса који се штити."

Локална самоуправа мора имати на располагању финансијска среgства.

Финансијска средства локалне самоуправе обухватају средства која изворно

припадају локалним јединицама и средства која обезбеђује држава. Држава има

право да врши контролу над трошењем ових других средстава. Отуда све већи

степен надзора који држава обавља над радом локалне самоуправе, који ову лишава

многих елемената самосталности. Извори финансирања локалне самоуправе

релативно исцрпно су регулисани у Европској повељи о локалној самоуправи:

"Локалне власти ће, у складу са економском политиком земље, имати право

на довољна сопствена финансијска средства, којима ће располагати слободно, у

оквиру својих овлашћења.

Финансијска средства локалних власти треба да одговарају обиму њихових

задатака одређених уставом и законом.

Финансијска средства локалних власти треба бар једним делом да потичу од

локалних пореза и такса чију стопу, у границама закона, саме одређују.

Финансијски извори на којима се заснивају средства локалних власти, треба

да буду довољно разноврсни и еластични, како би омогућили, у највећој могућој

мери, усклађивање са стварним променама трошкова обављања задатака локалних

власти.

Потреба заштите финансијски слабијих локалних власти налаже

успостављање одговарајућих поступака или мера финансијског уједначавања, са

циљем исправљања последица неједнаке расподеле извора финансирања, односно

финансијског оптерећивања локалних власти. Таквим поступцима или мерама не

могу се сужавати права локалних власти које оне имају у оквирима своје

надлежности.

Локалне власти ће, на одговарајући начин, бити консултоване о условима

под којима ће им се додељивати прерасподељени извори финансирања.

Колико год је то могуће, финансијске субвенције локалним властима неће

имати карактер наменских средстава. Додељивањем тих средстава не може се

угрозити дискреционо право локалних власти да воде политику у оквиру својих

овлашћења.

Како би им се омогућило подизање кредита за капиталне инвестиције,

локалним властима је неопходно омогућити приступ националном тржишту

капитала, у складу са законом."

Елемент појма локалне самоуправе је и заштита уставом прокламованог

права на локалну самоуправу. Такву заштиту обезбеђује држава преко својих

органа, најчешће редовних или посебних уставних судова, односно органа

надлежних за решавање управних спорова. При том облик заштите права локалне

самоуправе зависи од тога о каквој је повреди тога права реч и од врсте општег

правног акта у којем је ујамчено право на локалну самоуправу (устав или закон). О

овој заштити у Европској повељи о локалној самоуправи каже се:

"Локалне власти имају право на правна средства ради обезбеђивања

слободног обављања својих задатака и поштовања начела локалне самоуправе

установљених уставом или законима земље којој припадају."

Израз самосталности локалних јединица је и њихово право на уgруживање и

повезивање са истим локалним јеgиницама у различите облике савеза. Такви

савези могу обухватати локалне јединице са одређеног подручја у оквиру државне

територије или на целој државној територији, а могу се протезати и ван државних

граница, у облику међународних организација локалних јединица. Мотиви таквог

удруживања и повезивања могу бити различити – посебни, ради обављања

конкретних задатака или општи, ради опште међусобне сарадње. Овакви савези

локалних јединица могу имати за последицу стварање посебних институција, што

се најчешће догађа ако је удруживање локалних јединица прописано законом као

њихова обавеза, а могу се изразити и у разним варијантама "повремених

пријатељских контаката без даљих организацијских или функционалних

посљедица, као код 'братимљења' разних локалних јединица исте земље или

различитих земаља" (Е. Пусић). Европска повеља о локалној самоуправи на

следећи начин разрађује право локалних власти на удруживање:

"Локалне власти имају право да у обављању својих задатака међусобно

сарађују и да се, у складу са законом, удружују са другим локалним властима ради

обављања послова од заједничког интереса.

Свака држава треба да призна право локалним властима да припадају

удружењу локалних власти, ради заштите и унапређивања њихових заједничких

интереса, као и да припадају међународној организацији локалних власти.

Локалне власти треба да имају право да, под условима предвиђеним

законом, сарађују са одговарајућим локалним властима других држава."

Први облици локалне самоуправе настали су у Европи у XV и XVI, развојем

средњовековних градова – комуна, који су добили статус слободних градова од

краља или феудалаца, путем разних повеља и статута. Они су се „у економском и

класном погледу почели одвајати и разликовати од владајућег феудалног поретка“

(Ј. Ђорђевић). Самоуправа која им је била дата била је израз уважавања тих

посебности. Схваћена у данашњем смислу, локална самоуправа успостављена је у

Енглеској као оригинерни и самостални облик управљања на ужим територијама.

Енглеска се сматра отаџбином локалне самоуправе.

Данас је у већини земаља у свету, чак и онима у којима има дубоке корене,

локална самоуправа потиснута, стављена у други план у односу на државу и

државну власт, која преузима на себе регулисање најважнијих питања егзистенције

грађана. Узроци томе су бројни, а као најважнији обично се истичу следећи: 1)

ширење улоге савремене државе и јачања централизма и етатизма; 2) стварање

великих политичких странака, које немају интерес за локалну политику; 3)

премештање у држави благостања многих послова који су се некада обављали од

стране локалних власти на државне органе; 4) сужавање финансијске

самосталности локалне самоуправе, која постаје све зависнија од дотација и

субвенција државе (проценат учешћа државних финансијских средстава у

развијеним системима локалне самоуправе повећао се скоро на 50% од укупних

финансијских средстава која локалним властима стоје на располагању); 5)

сужавање нормативне самосталности локалне самоуправе под притиском све

разгранатије државне регулативе; 6) сужавање простора локалне самоуправе

настајањем потреба за јединственим јавним службама, какве су здравство,

школство, саобраћај и слично.

Полазећи од става да је "најнепосредније остваривање" права грађана да

учествују у вођењу јавних послова "могуће управо на локалном нивоу", земље

чланице Европског савета су усвајањем Европске повеље о локалној самоуправи

1985. дале важан подстицај развоју локалне самоуправе. У Повељи су утврђени и

разрађени најважнији елементи статуса локалне самоуправе, што је допринос

уједначавању њене садржине у различитим европским државама. Повеља јамчи

основе тзв. локалне демократије, чиме доприноси учвршћивању демократије и

људских права.

Системи локалне самоуправе

Системи или типови локалне самоуправе разликују се према неком од

кључних обележја реално постојеће локалне самоуправе. Тако се сматра да је једно

од таквих обележја оgнос gржаве према локалној самоуправи. Могуће је да су

локалне јединице органи државе и државне управе, или упоредо са тим својством и

органи локалне самоуправе, или су искључиво органи самоуправе, облик

самоорганизовања грађана за самоуправно обављање локалних послова независан

од државе. То би била два основна типа локалне самоуправе, од којих је један

карактеристичан за Енглеску (и Велс), у којој је локална самоуправа одвојена од

централне власти, док други постоји у Француској, у којој је локална самоуправа

креација државе, којој је и подређена.

У Енглеској је локална самоуправа аутохтона установа, која се дуго

развијала независно и самостално од централне власти. Данас је она уобличена и

актима парламента и разним повељама. Систем локалне самоуправе у Енглеској

заснива се на разликовању два посебна система власти: један чине централни

органи власти (Central Government), док други чине органи локалне самоуправе

(Local Government). Надлежности обе власти утврђује парламент. Надлежности

органа локалне самоуправе су бројне и релативно су значајне и обухватају послове

које морају и које могу обављати. На подручју јединица локалне самоуправе не

постоје, у начелу, никакви подручни органи централних органа управе. Локални

органи све своје надлежности обављају у сопственом делокругу, тако да уопште не

постоји установа пренесеног делокруга. С обзиром на то да је реч о два одвојена и

међусобно независна система органа, органи централне власти практично немају

изразитија надзорна овлашћења над обављањем послова самосталног делокруга од

стране локалних органа. Постоје три степена локалне самоуправе: окрузи (counties),

срезови (districts) и парохије (parishes). Окрузи и срезови могу бити метрополски и

обични, док су парохије традиционалне средњовековне основне јединице локалне

самоуправе. Лондон има посебан положај и организацију. Систем локалне

самоуправе у Енглеској још се назива и комитетски (committee system).

Представничко тело у јединицама локалне самоуправе је локално веће, које

одлучује о најважнијим питањима политике, финансија, изборних права и сл.

Извршни органи локалне самоуправе су одбори или комитети, састављени од

чланова већа и других грађана које веће кооптира. Они се образују за поједина

подручја делатности – финансије, просвета и слично. Послове локалне управе

обављају службеници (civil service), који су професионални и изван су политичких

и страначких подела.

Под утицајем локалне самоуправе у Енглеској развијала се локална

самоуправа у САД. У тој земљи постоји дуга традиција локалне самоуправе, још из

колонијалног периода. Основни принцип локалне самоуправе у САД је

самоорганизовање локалних јединица у оквиру устава и закона федералних

јединица – држава. То значи да локална самоуправа у САД није категорија

федералног устава и федералних закона. Отуда у САД постоји више различитих

система локалне самоуправе. Међу њима главна су три. Први и најстарији је тзв.

моgел мер – савет, у којем су и мер и савет изабрани непосредно од стране

локалних бирача (као и судије и управни службеници). Овај модел одговара

систему власти који постоји у држави чланици федерације (федералној јединици),

према којем су, сходно традиционалном тумачењу начела поделе власти, гувернер

и законодавно тело државе основни органи власти. Други је тзв. комисијски моgел,

у којем тело с малим бројем чланова, непосредно изабрано од стране локалних

бирача, врши истовремено и нормативну и извршну власт, с тим што је сваки члан

тог тела (комисије) на челу једног управног ресора. Трећи је тзв. менаџерски моgел,

у којем је носилац овлашћења извршне власти, али и одговорности за извршавање

менаџер, који подлеже контроли и одговорности представничког тела (савета).

Међу Американцима постоји изражено неслагање у вези с избором најпогоднијег

модела локалне самоуправе, али стручњаци су склони да предност дају трећем

моделу као најпогоднијем, под условом да референдум и народна иницијатива буду

начин одлучивања грађана о свим важнијим питањима у локалној заједници.

Посебан модел локалне самоуправе у САД представља самоуправа у малим

варошима Нове Енглеске са својим варошким зборовима (town meetings), на којима

се једанпут годишње окупља целокупно становништво вароши и одлучује о буџету,

порезима, избору варошких службеника и о крупнијим питањима варошке

политике. Управни орган вароши је одбор, који се обично састоји од три члана, а

састаје се једанпут недељно. Чланови одбора могу бити на челу једног или више

управних ресора, премда се за старешине управних ресора бирају посебна лица (C.

J. Friedrich). Све ове системе обележава широк круг надлежности јединица локалне

самоуправе (сем у једној, у свим америчким државама постоје два степена

локалних јединица, општина – municipality – и округ – county), с једне, и известан

степен надзора органа федералне јединице над радом локалних власти, с друге

стране.

Од три различита система локалне самоуправе у САД је за развијене државе

карактеристичан посебан, менаџерски модел (тип) локалне самоуправе. Настао је

под утицајем резултата постигнутих у управљању великим предузећима и садржи

елементе председничког система власти. Основно обележје му је што

представничко тело (council) путем јавног конкурса именује на неодређено време

менаџера, који је школован стручњак за послове локалне самоуправе и поверава му

широка извршна овлашћења. При том представничко тело може у свако доба

опозвати менаџера. Менаџер је носилац извршне и управне функције, ванстраначка

је личност и ужива пуну слободу у избору својих сарадника. Менаџер се ангажује

уговором, а за свој рад прима плату. Овакав систем локалне самоуправе подигао је

степен ефикасности у обављању послова локалне самоуправе и дао је позитивне

резултате, нарочито у градовима који имају развијене комуналне и урбане

делатности, али он "смањује могућности утицаја грађана на рад локалних власти и

води јачању технократских елемената" (М. Јовичић).

У Француској готово да и не постоји локална самоуправа, пошто локалне

власти имају мали степен самоуправности. Уз то, државно уређење у Француској

заснива се на централизацији и хијерархији. Јединице локалне самоуправе обављају

сопствени и пренесени делокруг послова, с тим што су послови у сопственом

делокругу малобројни и од мањег су значаја. У основи система локалне самоуправе

у Француској су две локалне јединице – општина (commune) и gепартман

(département), с тим што су се осамдесетих година региони (région) конституисали

од јединица специјалне надлежности у територијалне јединице опште

надлежности. При том постоји тзв. монотипна општина, тј. све општине, оне у

градовима исто као и оне у селима, имају истоветан статус. Јединице локалне

самоуправе налазе се под значајним надзором (тутелом) виших органа. Тако су

општине подређене департманима и преко њих централним органима, док су

департмани непосредно подређени централним органима. Виши органи имају

право да издају обавезне налоге нижим, право контроле како законитости тако и

целисходности рада нижих органа, под одређеним условима дају сагласност на акте

нижих органа и, као крајње средство, могу распустити локалне органе (конкретно,

општинско веће). Уз то, председници у општини и департману – мер и префект – су

и представници централне власти у локалним јединицама, који у име државе

непосредно утичу на рад локалних органа. Међутим, док се мер бира у општини,

префект се именује од стране председника Републике. Поред ових органа, постоје и

представничка тела у локалним јединицама, и то општинско веће (conseil

municipal) у општини и опште веће (conseil général) у департману.

Постоје системи у којима се не прави никакво разликовање између

државних органа и органа локалне самоуправе. У њима је систем органа државне

власти јединствен, од врха до дна. Општине и њихови органи само су локални

органи државне власти. Локални органи државне власти немају готово никакву

самосталност, они су локалне јединице централне власти. Такав систем постојао је

нпр. у бившем СССР-у и данашњој НР Кини. Представничка тела у територијалним

јединицама (у СССР-у то су били совјети народних депутата, а у НР Кини народни

конгреси) располажу на основу устава бројним овлашћењима примереним

њиховим подручјима. Али, у њиховом раду примењују се централистички односи,

начело демократског централизма и начело двоструке потчињености, што

практично значи да постоји веома висок степен надзора виших органа над нижим

органима.

Зависно од структуре и територијалне организације локалне самоуправе,

разликују се следећи системи локалне самоуправе: јеgностепена локална

самоуправа (Швајцарска, Аустрија, Турска, Грчка), gвостепена локална

самоуправа (у САД и у већем броју савезних република некадашњег СССР-а),

тростепена и вишестепена локална самоуправа (у Енглеској, однедавно у

Француској, у НР Кини и у мањем броју савезних република некадашњег СССР-а).

У системима двостепене и тростепене локалне самоуправе први степен је у

правом смислу самоуправна организација, док организација двостепене и

тростепене самоуправе представља у извесном смислу децентрализацију централне

власти помешану са одређеним степеном самосталности локалних самоуправних

органа. У тим јединицама, поред самоуправних органа, постоје и представници

централних државних органа. У таквим случајевима, ти органи обично врше надзор

над самоуправним локалним органима. Такав "двоструки колосек" органа данас

постоји у Француској, која је најтипичнији представник таквог система односа

између централних државних и локалних самоуправних органа.

По правилу, у различитим системима локалне самоуправе основну јединицу

локалне самоуправе представља општина, која је у суштини локална заједница

грађана једног насеља. Отуда су општине, по правилу, мале и слабе, а њихов број је

знатан. Из тих разлога, у већини система локалне самоуправе већи значај имају

јединице вишег степена. У многим системима локалне самоуправе прави се у

погледу положаја, организације, ширине самоуправних права, као и средстава,

разлика између локалне самоуправе у градовима и уопште градским подручјима и

самоуправе у пољопривредним, сеоским подручјима (Велика Британија, САД,

некадашњи СССР, НР Кина, Индија), док је у Француској (са изузетком највећих

градова) и Швајцарској (у потпуности) положај свих јединица локалне самоуправе

истоветан.

У логици и традицији структуре локалне самоуправе јесте тростепена

локална самоуправа, са три степена локалних јединица: најнижим, који има за циљ

непосредно укључивање становништва, основним, који је главни носилац локалних

послова и локалних јавних служби и регионалним, који треба да изрази реално

постојеће регионалне целине у земљи или пак да такве целине створи ради

остваривања одређених циљева (привредно или физичко планирање, заштита

средине, изградња и одржавање инфраструктуре и др). У свету данас је, генерално

узев, уочљива тенденција смањивања броја степена јединица локалне самоуправе

(Е. Пусић).

Типологија система локалне самоуправе у теорији се још изводи и према

степену учешћа грађана у управљању локалном зајеgницом (Ј. Ђорђевић). Према

овом мерилу, локална самоуправа може се разврстати у пет различитих система:

локална самоуправа заснована на непосредном учешћу грађана (Енглеска, САД,

Швајцарска); локална самоуправа заснована на представничком учешћу грађана у

облику кабинетске владе (Шведска, Француска, Италија), локална самоуправа

заснована на представничком учешћу грађана на начелу председничке, полицијске

и менаџерске владавине (САД); локална самоуправа заснована на представничком

учешћу грађана на начелу комитетске, односно колегијалне владавине (Енглеска);

локална самоуправа заснована на представничком учешћу грађана на начелу

скупштинске владавине (некадашње социјалистичке земље, од којих су неке тај

систем задржале и после промене друштвеног поретка). Са становишта овог мерила

поделе система локалне самоуправе, могуће је да у истој земљи постоји неколико

система или комбинација система локалне самоуправе. При том, непосредно

учешће грађана у управљању пословима локалне заједнице ишчезава као систем

локалне самоуправа и нигде не преовлађује као једини и искључиви облик него

постоји само у најмањим јединицама (парохијама у Енглеској, скуп свих активних

грађана општине – Assémblee communale, Gemeindeversammlung – у Швајцарској,

углавном у њеним немачким кантонима, међу сеоским општинама у САД, посебно

оним најмањим у облику сеоског збора, који представља скуп свих бирача).

Локална самоуправа у Републици Србији

а) Јеgиница локалне самоуправе

Закон о локалној самоуправи Републике Србије одређује двојако локалну

самоуправу. Најпре, као право грађана. Затим, као укупност органа и институција

јединица локалне самоуправе. У првом значењу, локална самоуправа је „право

грађана да управљају јавним пословима од непосредног, заједничког и општег

интереса за локално становништво, непосредно и преко слободно изабраних

представника у јединицама локалне самоуправе“. У другом значењу, локална

самоуправа је „право и способност органа локалне самоуправе да у границама

закона, уређују послове и управљају јавним пословима који су у њиховој

надлежности и од интереса за локално становништво“ (члан 2).

У Републици Србији постоји једностепена локална самоуправа и у оквиру

ње посебна решења за градове и град Београд (главни град). Тим решењима

ублажује се монотипност општине, као једине и основне јединице локалне

самоуправе. У Закону о локалној самоуправи каже се да се у Републици Србији

локална самоуправа остварује у општини, граду и граду Београду (члан 3. став 1.

Закона о локалној самоуправи), као територијалним јединицама локалне

самоуправе. Али, већ је Устав Републике Србије утврдио да „град има надлежности

које су Уставом поверене општини, а законом му се могу поверити и друге

надлежности“ (члан 189. став 3), а да „град Београд има надлежности које су

Уставом и законом поверене општини и граду, а законом о главном граду му се

могу поверити и друге надлежности“( члан 189. став 5). Према томе, у важећем

правном режиму локалне самоуправе, све јединице локалне самоуправе обављају

истоветне послове предвиђене уставом и законом као изворна (сопствена)

надлежност општине. Стога је правилније говорити о три врсте општина у

Републици Србији него о три јединице локалне самоуправе, пошто све три, наводно

јединице локалне самоуправе, имају иста права и дужности. Све имају као основну

општинску надлежност. У надлежности сваке од јединица локалне самоуправе

налазе се истоветни самоуправни, тј. изворни послови, и то су послови који су

утврђени као изворна надлежност општине. Локалним јединицама се законом

поверава обављање и поверених, тј. децентрализованих послова, и то су државни

послови, прецизније говорећи послови државне управе, које је Република поверила

на вршење јединици локалне самоуправе. Поједини облици локалних јединица

међусобно се могу разликовати само у погледу величине круга поверених послова.

Уз то, градови и град Београд могу бити подељењи на градске општине, чија је

самосталност мања од самосталности општина.

Општина је, дакле, основна јединица локалне самоуправе у Републици

Србији. Законска дефиниција општине гласи: „Општина је основна територијална

јединица у којој се остварује локална самоуправа, која је способна да преко својих

органа самостално врши сва права и дужности из своје надлежности и која има

најмање 10.000 становника“ ( лан 18. став 1. Закона о локалној самоуправи и члан

11. став 1. Закона о територијалној организацији Републике Србије). Самоуправни

статус општине састоји се у следећем: 1) у уставом и законом зајемченом

самосталном делокругу овлашћења и послова (како у погледу њиховог уређивања

тако и у погледу њиховог извршавања); 2) у праву да самостално и слободно бирају

своје органе; 3) у сигурним и сталним изворима прихода којима могу самостално

располагати; 4) у посебној заштити самоуправног статуса. Ово су, истовремено,

заједничка обележја свих јединица локалне самоуправе.

У Републици Србији има 150 општина.

Граg је, исто тако, према функцијама утврђеним уставом и законом,

општина на својој територији, али се од општине не разликује само по имену.

Законска дефиниција града гласи: „Град је јединица локалне самоуправе утврђена

законом, која представља економски, административни, географски и културни

центар ширег подручја и има више од 100.000 становника“ (члан 23. став 1. Закона

о локалној самоуправи и члан 17. став 1. Закона о територијалној организацији

Републике Србије)..

Из реченог произлази да је град примарна локална заједница на територији

града, док су евентуалне градске општине изведене локалне заједнице из града.

Град је природна, економска и социјална целина, чија се компактност не може

разбијати административним прекрајањем града. Постојање више општина као

самосталних јединица локалне самоуправе у граду водило би конкуренцији

надлежности, дуплирању послова, немогућности обезбеђивања јединствених

функција града као јединице локалне самоуправе, нерационалностима итд.

Граду се законом могу поверити, поред послова који се поверавају појединој

општини, и други послови државне управе, полазећи од привредне и социјалне

развијености града, као и других обележја. То значи да је законодавству Републике

препуштено да повуче разлику између обима делокруга (повереног,

децентрализованог) општине и града. А та се разлика мора повући, јер град као

јединица локалне самоуправе не може, у погледу своје укупне материјалне

надлежности, остати општина која се друкчије зове.

Новина Закона о локалној самоуправи је што овлшћује град да, у складу са

законом, образује комуналну полицију и обезбеђује и организује вршења послова

комуналне полиције.

У Републици Србији има 23 града.

Граg Београg има статус посебне територијалне јединице. И он обавља

надлежности општине и града, утврђене Уставом и законом, али и послове

наведене у Закону о главном граду (члан 8. став 2. Закона о главном граду). Из

стилизације одредбе Закона о главном граду произилази да је подела града

Београда на градске општине законска обавеза. Та одредба гласи: „Ради

ефикаснијег и економичнијег обављања одређених надлежности града Београда, у

оквиру законом утврђане територије града Београда, Статутом града се обавезују

градске општине“ ( члан 6. став 2). За разлику од градских општина у граду, Закон

о главном граду изричито каже да градска општина у граду Београду има, као и

град Београд, својство правног лица. Статутом града се одређују послови из

надлежности града Београда које врше градске општине, а град Београд може

укинути сопствену градску општину и њено подручје припојити једној или више

постојећих општина

Према Закону о локалној самоуправи, јединица локалне самоуправе је

територијална јединица у којој се врши локална самоуправа. Она се одређује

законом (као и седиште јединице локалне самоуправе), с тим што оснивању,

укидању и промени територије јединице локалне самоуправе предходи саветодавни

референдум на њеној територији. Територију јединице локалне самоуправе чини

подручје једног или више насељених места, односно катастарских општина које

улазе у њен састав. Територија за коју се оснива јединица локалне самоуправе је

природна и географска целина, економски повезан простор, који поседује развијену

и изграђену комуникацију међу насељеним местима, са седиштем као

гравитационим центром.

Основни и највиши правни акт јединице локалне самоуправе је статут,

који њена скупштина доноси самостално. Будући да има својство правног лица,

јединица локалне самоуправе може оснивати предузећа, установе и друге

организације које врше јавну службу (може уговором на начелу конкуренције и

јавности поверити вршење тих послова правном или физичком лицу).

Јединице локалне самоуправе имају своју имовину, којом самостално

управљају њихови органи у складу са законом.

б) Наgлежност општине

Суштину локалне самоуправе, у основи, чине надлежност општине као

основне јединице локалне самоуправе. Општина има две врсте надлежности:

самоуправну или изворну и пренесену или gецентрализовану надлежност. У

погледу самоуправне или самосталне надлежности општине најважније је утврдити

границе те надлежности, с обзиром на то да и Република Србија преко државних

органа има одређену димензију надлежности у истим областима. Због тога се

законима, а пре свега Законом о локалној самоуправи, морају извршити јасна

разграничења овлашћења Републике и јединица локалне самоуправе, тј. општине,

пошто је надлежност општине константа у надлежности сва три облика јединица

локалне самоуправе. Прецизно одређивање обима и врсте послова општине који су

у њеној самоуправној надлежности омогућује спровођење начела самосталности

локалних јединица у обављању послова из своје надлежности. Због тога је

законодавац настојао да што потпуније и конкретније наведе изворне послове

општине. Изворна надлежност општине обухвата послове у чијем обављању

општина ужива аутономију у односу на државу.

Поверени послови су државни послови, за чије је обављање надлежна

држава. Држава има уставно овлашћење да законом повери обављање појединих од

својих послова одређеној јединици локалне самоуправе и истовремено да јој

пренесе средства за те послове. Кад је реч о повереним пословима, законом је

начелно утврђено да се послови Републике могу поверавати јединици локалне

самоуправе кад су испуњени одређени кадровски, технички и организациони

услови, што се све уређује посебним законима којима се уређују поједине области.

Док за обављање изворних послова важи систем законске енумерације, за

обављање пренетих послова важи систем генералне клаузуле – ти послови нису

једним општим законом набројани, него је у Закону о локалној самоуправи речено

да локалне јединице обављају државне послове само кад су им ови изричито

поверени законом. Да би локалне јединице те послове могле обављати, потребно је

да за сваки од тих послова имају специјално законско овлашћење. И јединица

територијалне аутономије може одлуком поверити јединици локалне самоуправе на

територији аутономне покрајине вршење појединих послова из своје надлежности.

Послови у изворној надлежности су јавни послови који су од непосредног,

заједничког и локалног интереса за локално становништво. Они се ближе одређују

статутом јединице локалне самоуправе и другим општим актом. У Закону о

локалној самоуправи изворни послови општине (а послове општине обављају и

градови и град Београд) груписани су у 39 група послова.

Закон о локалној самоуправи одредио је природу и врсту државних послова

које Република може поверити на обављање општини. Тако Република може

законом поверити општинским органима извршавање закона, других прописа и

општих аката и обављање других послова државне управе. Поверавање се врши

свим или појединим општинама у интересу ефикаснијег и рационалнијег

остваривања права и обавезе грађана и задовољавања њихових потреба од

непосредног интереса за живот и рад. Општина обавља као поверене поједине

послове инспекцијског надзора – из области просвете, здравства, заштите животне

средине, рударства, промета робе и услуга, пољопривреде, водопривреде и

шумарства и друге инспекцијске послове у складу са законом. Средства за

обављање поверених послова обезбеђује Република Србија или аутономна

покрајина, зависно од тога ко их је поверио. Поверени послови не прелазе чином

поверавања у трајни, тј. изворни делокруг локалне самоуправе. То су и даље

послови Републике, тј. државни послови, само се њихово обављање поверава на

вршење недржавним органима, конкретно, органима локалне самоуправе.

в) Финансирање локалне самоуправе

За обављање своје надлежности, јединица локалне самоуправе има

релативну финансијску аутономију, која обухвата посебне и стабилне изворе

прихода. Финансирање послова јединице локалне самоуправе обезбеђује се из

буџета јединице локалне самоуправе и из буџета Републике. Средства буџета

јединице локалне самоуправе обезбеђују се из изворних и из уступљених јавних

прихода, трансфера, примања по основу задуживања и других прихода и примања

утврђених законом. Кад јединица локалне самоуправе није у могућности да током

године обезбеди финансирање послова из свог буџета, њој се обезбеђују gопунска

среgства из буџета Републике.

Изворни јавни приходи јединице локалне самоуправе остварени на њеној

територији (општинске административне таксе, локалне комуналне таксе,

боравишна такса, накнада за коришћење грађевинског земљишта, самодопринос

уведен за територију општине и сл.) утврђени су у закону. Уступљени јавни

приходи су порези остварени на њеној територији и они су, исто тако, наведени у

закону (одређени облици пореза на доходак грађана, порез на наслеђе и поклон,

порез на пренос апсолутних права и сл.).

г) Органи јеgинице локалне самоуправе

Према Уставу и важећем законодавству, у Републици Србији о пословима

локалне самоуправе грађани одлучују у јединици локалне самоуправе непосредно и

преко својих слободно изабраних представника. У општини се ради обављања

послова из њене надлежности образују: 1) скупштина општине; 2) председник

општине; 3) општинско веће и 4) општинска управа. Mutatis mutandis, исти органи

постоје и у граду Београду (Скупштина града, градоначелник, Градско веће и

Градска управа, односно града Београда).

Скупштина општине је представнички орган, који обавља основне

функције локалне власти. Састоји се од одборника (чији број не може бити мањи од

19 ни већи од 75, за скупштину града ни већи од 90, који се бирају на четири

године). Број одборника утврђује се статутом општине. Одборник не може бити

позван на кривичну одговорност, притворен или кажњен због изнесеног мишљења

или давања гласа на седници скупштине или радних тела. Одборнички имуниет,

према томе, знатно је ужи од посланичког имунитета, јер обухвата само гарантије

неодговорности, а не и неповредивости одборника.

Скупштина општине се сматра конституисаном избором председника и

постављањем секретара. Седницу скупштине општине сазива и председава

председник скупштине, по потреби, а најмање једном у три месеца. Скупштина

општине одлучује ако седници присуствује већина од укупног броја одборника, а

одлуке доноси већином гласова присутних одборника, ако законом или статутом

није друкчије одређено. Међутим, о доношењу статута, буџета и урбанистичких

планова одлучује се већином гласова од укупног броја одборника. Председник

скупштине општине бира се из реда одборника на време од четири године, на

предлог најмање трећине одборника, већином гласова од укупног броја одборника

скупштине општине. Председник скупштине општине може бити разрешен и пре

истека времена на које је изабран, на исти начин на који је биран. Он има и

заменика, који се бира и разрешава на исти начин као и председник скупштине

општине. Секретар скупштине општине се поставља на предлог председника

скупштине на четири годиине и може бити поново постављен (он мора бити лице

са завршеним правним факултетом, положеним стручним испитом за рад у

органима управе и радним искуством од најмање три године). Секретар скупштине

општине се стара о обављању стручних послова у вези са сазивањем и одржавањем

седница скупштине и њених радних тела и руководи административним пословима

везаним за њихов рад.

Скупштину града сачињавају одборници, који се бирају на четири године,

чији се број утврђује статутом града, с тим што њихов број не може бити већи од

90, док скупштина града Београда има 110 одборника који се бирају на четири

године.

Избор оgборника - Одборници се бирају на основу листа политичких

странака, њихових коалиција, других политичких организација, и листа које

предложе групе грађана. Изборна листа мора испунити три услова: 1) мора бити

подржана од најмање 30 бирача по предлогу за сваког кандидата на изборној листи

(бирач може својим потписом подржати листу само једног предлагача, а потпис

бирача мора бити оверен у складу са законом којим се утврђује овера потписа); 2)

мора садржати најмање једну трећину кандидата од укупног броја одборника који

се бира; 3) мора имати најмање 30% кандидата мање заступљеног пола на листи.

Подносилац изборне листе одређује редослед кандидата на листи. За одборника

може бити изабран пунолетан, пословно способан држављанин Републике Србије

који има пребивалиште на територији јединице локалне самоуправе у којој је

предложен за одборника. Право да бира одборника има пунолетан, пословно

способан држављанин Републиике Србије који има пребивалиште на територији

јединице локалне самоуправе у којој остварује изборно право.

Изборе за одборнике расписује председник Народне скупштине, с тим што

од дана расписивања избора до дана одржавања избора не може протећи мање од

45 ни више од 90 дана. Изборе за одборнике спроводе изборна комисија јединице

локалне самоуправе и бирачки одбори. По завршеном гласању, резултате избора

утврђује изборна комисија. Свакој изборној листи припада број мандата који је

сразмеран броју добијених гласова. У расподели мандата учествују изборне листе

које су добиле најмање 5% гласова од укупног броја гласова бирача који су

гласали. Политичке странке националних мањина и коалиције политичких странака

националних мањина учествују у расподели мандата и кад су добиле мање од 5%

гласова од укупног броја бирача који су гласали. О томе да ли подносилац изборне

листе има својство политичке странке националне мањине, односно коалиције

политичких странака националних мањина одлучује изборна комисија јединице

локалне самоуправе, на предлог подносиоца изборне листе који мора бити стављен

при подношењу изборне листе.

Изборна комисија утврђује број мандата који припада свакој изборној листи

и применом система највећег количника (Д’Онтов систем). Према том систему,

мандати се расподељују тако што се укупан број гласова који је добила свака

појединачна листа подели бројевима од један закључно са бројем који одговара

броју одборника који се бирају у скупштину јединице локалне самоуправе. Тако

добијени количници се разврставају по величини, а у обзир за доделу мандата

узима се онолико највећих количника колико се бира одборника у скупштини

јединице локалне самоуправе. Свака изборна листа добија онолико мандата колико

на њу отпада таквих количника. Ако две изборне листе или више изборних листа

добију исте количнике на основу којих се додељује један мандат, а нема више

нерасподељених мандата, мандат ће се доделити листи која је добила већи број

гласова.

Подносилац изборне листе ће, најкасније у року од 10 дана од дана

објављивања укупних резултата избора, доставити изборној комисији јединице

локалне самоуправе податке о томе којим кандидатима са изборне листе се

додељују добијени одборнички мандати, што значи да он није везан редоследом

кандидата на листи. Ако подносилац изборне листе те податке не достави, изборна

комисија ће га писмено обавестити да је дужан да то учини у накнадном року од

пет дана, уз упозорење на последице непоступања. Ако подносилац изборне листе

не достави тражене податке ни у овом, накнадно постављеном року, изборна

комисија ће све добијене мандате са листе доделити кандидатима са те листе према

њиховом редоследу на листи.

Закон о локалним изборима (адекватни назив би био Закон о избору

одборника) предвиђа средства којима се начелно слободни мандат одборника

дефинитивно претвара у императивни страначки мандат. Закон предвиђа да

подносилац изборне листе и кандидат за одборника, односно одборник, могу

закључити уговор којим регулишу међусобне односе и предвидети право

подносиоца изборне листе да, у име одборника, поднесе оставку на функцију

одборника у скупштини јединице локалне самоуправе. Приликом закључења овог

уговора, кандидат за одборника, односно одборник, предаје подносиоцу изборне

листе своју бланко оставку, што се констатује у уговору.

Бланко оставка је писмено које садржи изјаву кандидата за одборника,

одборника, да подноси оставку на функцију одборника у скупштини јединице

локалне самоуправе, као и овлашћење дато подносиоцу изборне листе да ову

оставку, у његово име, преда председнику скупштине јединице локалне

самоуправе. На основу уговора закљученог између подносиоца изборне листе и

кандидата за одборника, односно одборника, подносилац изборне листе стиче

право да слободно располаже мандатом одборника са којим је закључио уговор, и

то тако што самостално одлучује да ли ће реализовати овлашћење које је добио и

одређује време (моменат) када ће то учинити. Поднета оставка и овлашћење који су

дати у бланко оставци не могу се опозвати. Овај уговор којим одборник ставља свој

мандат на располагање политичкој странци сачињава се у писаном облику, а

потписи на њему, као и потпис на бланко оставци, морају бити поверени у складу

са законом којим се уређује овера потписа.

Преgсеgник општине (граgоначелник) врши извршну функцију у општини.

Поред општинског већа, он је један од два извршна органа у општини. Председника

општине бира скупштина општине, из реда одборника на време од четири године,

тајним гласањем, већином гласова од укупног броја одборника скупштине

општине. Кандидата за председника општине предлаже председник скупштине

општине. Кан дидат за председника општине предлаже кандидата за заменика

председника општине из реда одборника, кога бира скупштина општине на исти

начин као председника општине. Председнику општине и заменику председника

општине избором на ове функције престаје мандат одборника у скупштини

општине.

Председник општине има два својства. Он је инокосни извршни орган у

општини, с једне, и он је по положају (без обзира на тај положај) председник

општинског већа као колегијалног извршног органа у општини, с друге стране. У

првом својству, он „представља и заступа општину“, предлагач је начина решавања

питања о којима одлучује скупштина општине и усмерава и усклађује рад

општинске управе. У другом својству он представља општинско веће, сазива и

води његове седнице, одговоран је за законитост рада општинског већа и дужан је

да обустави од примене одлуку општинског већа за коју сматра да није сагласна

закону.

Председник општине може бити разрешен пре истека времена на које је

биран, на образложен предлог најмање трећине одборника, на исти начин на који

је изабран. Ако скупштина не разреши председника општине, одборници који су

поднели предлог зе разрешење не могу поново предложити разрешење

председника општине, пре истека рока од шест месеци од одбијања претходног

предлога. С обзиром на то да је кандидат за председника општине предлагач

(мандатар) кандидата за заменика председника општине и кандидата за чланове

општинског већа, разрешењем председника општине престаје мандат заменика

председника општине и општинског већа.

Председник општине предлаже разрешење заменика председника општине,

односно члана општинског већа (исто право има и најмање једна трећина

одборника) пре истека времена на које су бирани, о чему одлучује скупштина

општине на исти начин на који су изабрани. Истовремено са предлогом за

разрешење заменика председника општине или члана општинског већа, председник

општине је дужан да скупштини општине поднесе предлог за избор новог заменика

председника општине или члана општинског већа, која истовремено доноси одлуку

о избору.

Општинско веће је колегијални извршни орган општине. Чине га

председник општине, заменик председника општине, као и чланови општинског

већа чији је број утврђен стaтутом општине и који бира скупштина општине, на

период од четири годинe, тајним гласањем, већином гласова од укупног броја

одборника. Кандидате за чланове општинског већа предлаже кандидат за

председника општине. Кад одлучује о избору председника општинe, скупштина

општине истовремено одлучује о избору заменика председника општине и чланова

општинског већа. Број чланова општинског већа које скупштина општине бира на

предлог председника општине, не може бити већи од 11. Чланови општинског већа

не могу истовремено бити одборници, а могу бити задужени за једно или више

одређених подручја из надлежности општине. Одборнику који је изабран за члана

општинског већа престаје одборнички мандат.

Општинско веће: предлаже одлуке и акте из надлежности скупштине

општине; непосредно извршава и стара се о извршавању одлука и других аката

скупштине општине; врши надзор над радом општинске управе, поништава и укида

акте општинске управе који нису у сагласности са законом, статутом и другим

општим актом или одлуком које доноси скупштина општине и поставља и

разрешава начелника општинске управе, односно начелнике управа за поједине

области.

Општинско веће може одлучивати ако седници присуствује већина од

укупног броја његових чланова. Оно одлучује већином гласова присутних чланова,

ако законом или статутом општине за поједина питања није предвиђена друга

већина.

Општинска управа је добила својство посебног органа општине (локалне

самоуправе). Према претходном Закону о локалној самоуправи, општина је имала

својство стручне службе, што је била флоскула којом се покривало суштинско

својство општинске управе као органа општине. Општинска управа је носилац

управне функције, која је један слој извршне функције, у општини.

Та функција обухвата извршавање одлука и других аката скупштине

општине, председника општине и општинског већа, решавање у управном поступку

у управним стварима из надлежности општине, обављање послова управног

надзора над извршавањем прописа и других општих аката скупштине општине,

извршавање закона и других прописа чије је извршавање поверено општини,

припремање нацрта прописа и других аката које доноси скупштина општине,

председник општине и општинско веће и обављање стручних и других послова за

органе општине.

Општинска управа може бити организована као јединствен орган или у више

општинских управа за поједине области. Ова друга могућност постоји за општине

са преко 50.000 становника.

Општинском управом као јединственом службом руководи начелник (може

бити постављено лице које има завршени правни факултет, положен испит за рад у

органима државне управе и најмање пет година радног искуства у струци). Кад се

општинска управа организује у више управа, радом управе руководи начелник

(може бити постављено лице које има завршени одговарајући факултет, у односу

на делокруг управе, положен испит за рад у органима државне управе и најмање

пет година радног искуства у струци). У оквиру општинске управе организоване

као јединствени орган, као и за вршење сродних послова могу се образовати

унутрашње организационе јединице. Начелника општинске управе, односно управе

за поједине области поставља општинско веће на основу јавног огласа, на пет

година, а руководиоце организационих јединица у управи распоређује начелник.

Акт о организацији општинске управе доноси скупштина општине на предлог

општинског већа. Акт о унутрашњем уређењу и систематизацији општинске управе

доноси начелник уз сагласност општинског већа.

У граду Београду се за обављање послова помоћника градоначелниика у

области економског развоја у Градској управи поставља граgски менаџер, а за

обављање послова помоћника градоначелника у области урбанизма у Градској

управи се поставља граgски архитекта. Помоћнике градоначелника поставља и

разрешава градоначелник.

g) Непосреgно учешће грађана у обављању послова у општини

Од облика учешћа грађана у обављању послова јединица локалне

самоуправе Закон о локалној самоуправи познаје: 1) грађанску иницијативу; 2) збор

грађана; 3) референдум.

Грађанском иницијативом грађани (број потписа грађана потребан за

пуноважно покретање грађанске иницијативе утврђује се статутом јединице

локалне самоуправе, али он не може бити мањи од 5% бирача, у граду Београду од

30.000 бирача) предлажу скупштини јединице локалне самоуправе доношење аката

којима се уређује неко питање из надлежности јединице локалне самоуправе,

промену статута или других аката, расписивање референдума. О предлогу

садржаном у иницијативи скупштина општине је дужна да одржи расправу и да

достави грађанима образложени одговор у року од 60 дана од дана подношења.

Збор грађана се сазива за део територије јединице локалне самоуправе

утврђен њеним статутом. На збору грађана расправљају се и дају предлози о

питањима из надлежности јединице локалне самоуправе. Збор грађана већином

гласова присутних усваја захтеве и предлоге и упућује их скупштини или

појединим органима и службама јединице локалне самоуправе, који су у року од 60

дана од одржавања збора грађана дужни да размотре захтеве и предлоге потекле са

збора и да о њима заузму став, односно да донесу одговарајућу одлуку или меру и

да о томе обавесте грађане.

Референgум може бити факултативан и обавезан, а расписује се о питањима

из делокруга скупштина јединице локалне самоуправе. У оба случаја га расписује

скупштина јединице локалне самоуправе и то факултативни, на сопствену

иницијативу, а обавезни на захтев најмање 10% бирача од укупног бирачког тела у

јединици локалне самоуправе на начин утврђен законом и статутом. Одлука путем

референдума је донесена кад се за њу изјаснила већина грађана која је гласала, под

условом да је гласало више од половине укупног броја грађана. Одлука донесена на

референдуму је обавезна, а скупштина јединице локалне самоуправе је не може

ставити ван снаге, нити изменама и допунама мењати њену суштину у наредном

периоду од годину дана од дана доношења одлуке.

Месна зајеgница и gруги облици месне самоуправе су облик непосредног

учешћа грађана у остваривању локалне самоуправе. За разлику од претходна три

облика, месна заједница је облик сталног учешћа грађана у непосредном обављању

послова од заједничког интереса. Месна заједница и други облици месне

самоуправе оснивају се ради задовољавања потреба и интереса локалног

становништва, пре свега у селима (једном селу или за два или више села), али се

могу оснивати и у градским насељима (кварт, четврт, реон). Послови које врши

месна заједница или други облици месне самоуправе, органи, њихов избор,

организација и начин одлучивања утврђују се актима месне заједнице, односно

другог облика месне самоуправе, у складу са статутом јединице локалне

самоуправе и актом о оснивању. Скупштина јединице локалне самоуправе,

већином гласова од укупног броја одборника, одлучује уз претходно прибављено

мишљење грађана о образовању, подручју за које се образује и укидању месних

заједница и других облика месне самоуправе.

Месна заједница, односно други облик месне самоуправе има својство

правног лица у оквиру права и дужности утврђених статутом и одлуком о

оснивању. Средства за рад месне заједнице, односно другог облика месне

самоуправе, утврђена су Законом о локалној самоуправи. Скупштина јединице

локалне самоуправе може својом одлуком свим или појединим месним заједницама

и другим облицима месне самоуправе поверити вршење одређених послова из

надлежности јединице локалне самоуправе уз обезбеђивање за то потребних

средстава. При том ће се полазити од тога да ли су ти послови од непосредног и

свакодневног значаја за живот становника месне заједнице. За обављање одређених

послова из надлежности општинске управе, односно градских управа, посебно у

вези с остваривањем права грађана, може се организовати рад општинске управе у

месним заједницама.

Како се види, месна заједница је облик интересног самоорганизовања

грађана – ради рационалнијег и ефикаснијег остватривања права грађана и

задовољавања њихових интереса. Она је облик самоорганизовања грађана у

јединицама локалне самоуправе, али сама није и јединица територијалне

организације Републике Србије.

ђ) Оgнос Републике (gржаве) и јеgинице локалне самоуправе

Постоји неколико облика оgноса републичких органа и органа јеgиница

локалне самоуправе. У тим односима Републику (државу) оличава Влада и ресорно

министарство (за државну управу и локалну самоуправу). Њима стоје на

располагању шест могућности за интервенције Републике (државе) према локалној

самоуправи ради успостављања уставности и законитости.

Прво, Влада je дужна да обустави оg извршења општи акт јединице

локалне самоуправе за који сматра да није сагласан Уставу или закону решењем

које ступа на снагу по објављивању у „Службеном гласнику Републике Србије“. То

решење престаје да важи ако Влада у року од пет дана од његовог објављивања не

покрене пред Уставним судом посупак за оцену уставности и законитости општег

акта

Друго, надлежно министарство ће покренути поступак за оцену уставности

и законитости статута, прописа или другог општег акта јединице локалне

самоуправе пред Уставним судом кад сматра да тај акт није у сагласности са

Уставом, законом или другим прописом Републике Србије (то ће исто учинити

надлежни орган територијалне аутономије кад сматра да акт није у сагласности са

покрајинским прописом).

Треће, министарство надлежно за послове локалне самоуправе (надлежни

орган територијалне аутономије) кад сматра да општи акт органа јединице локалне

самоуправе није у сагласности са њеним статутом, указаће на то скупштини

јеgинице локалне самоуправе ради предузимања одговарајућих мера. Уколико

скупштина јединице локалне самоуправе не би поступила по предлозима

министарства надлежног за послове локалне самоуправе (надлежног органа

територијалне аутономије), министарство надлежно за послове локалне самоуправе

покренуће поступак пред Врховним касационим судом и истовремено ће

предложити Влади да обустави од извршења односни акт до одлуке Врховног

касационог суда. Овом мером штити се тзв. статутарност, поштовање највишег

прописа јединица локалне самоуправе, статута, па се отуда она предузима пред

Врховним касационим судом.

Четврто, министарство надлежно за послове локалне самоуправе

(надлежни орган територијалне аутономије) кад нађе да појединачни акт органа,

односно службе јединице локалне самоуправе, против којег није обезбеђена судска

заштита, није у сагласности са законом или другим прописом, односно с одлуком

или другим актом јединице локалне самоуправе, преgложиће скупштини јединице

локалне самоуправе да такав акт укине или поништи. Уколико скупштина не

поступи у року од месец дана по том предлогу, министарство надлежно за послове

локалне самоуправе ће, односни појединачни акт укинути или поништити.

Пето, Влада на предлог министарства надлежног за послове локалне

самоуправе (надлежног органа територијалне аутономије) може донети одлуку о

распуштању скупштине јединице локалне самоуправе ако: 1) скупштина не заседа

дуже од три месеца; 2) не изабере председника општине или општинско веће у року

од месец дана од дана конституисања јединице локалне самоуправе, или од

њиховог разрешења односно подношења оставке; 3) не донесе статут или буџет у

року утврђеном законом. Кад Влада донесе одлуку о распуштању скупштине

јединице локалне самоуправе, председник Народне скупштине расписује изборе за

одборнике у року од два месеца од ступања на снагу одлуке о распуштању

скупштине јединице локалне самоуправе, а одборницима тада изабраним мандат

траје четири године.До конституисања скупштине и избора извршних органа

јединице локалне самоуправе, текуће и неодложне послове из надлежности

скупштине и извршних органа јединице локалне самоуправе обавља привремени

орган јединице локалне самоуправе који чине председник и четири члана, који

образује Влада својим решењем, водећи рачуна о политичком и националном

саставу распуштене скупштине јединице локалне самоуправе.

Шесто, Влада именује привремени орган јединице локалне самоуправе који

обавља текуће и надлежне послове из надлежности скупштине и извршних органа

јединице локалне самоуправе и кад се у јединици локалне самоуправе не спроведу

избори за одборнике или се после спроведених избора не конституише скупштина

у складу са законом у року од два месеца од објављивања резултата избора.

Председник Народне скупштине је дужан да одлуку о расписивању нових избора за

скупштину јединица локалне самоуправе донесе у року од месец дана, од дана када

је требало спровести изборе, односно конституисати скупштину јединице локалне

самоуправе, с тим да мандат одборника изабраних на тим изборима траје до истека

мандата одборника скупштине јединице локалне самоуправе изабраних на

редовним изборима.

е) Заштита локалне самоуправе

Као политичка институција и људско право, локална самоуправа заштићена

је читавим низом инструмената и институција. У два случаја заштита се остварује

преко државних органа, а у два преко организационог механизма локалне

самоуправе.

Прво, орган одређен статутом јединице локалне самоуправе има својство

овлашћеног предлагача пред Уставним судом, који покреће поступак за оцену

уставности или законитости закона и другог општег акта Републике Србије или

аутономне покрајине којим се повређује право на локалну самоуправу. Орган

одређен статутом јединице локалне самоуправе, дакле, нема такво својство у свим

случајевима повреде уставности и законитости, него само кад је реч о повреди

права на локалну самоуправу.

Друго, поред заштите права на локалну самоуправу кад су та права

повређена законом и другим општим актом, гарантуује се и уставносудска заштита

права на локалну самоуправу против појединачних аката и радњи државних органа.

Наиме, орган одређен статутом јединице локалне самоуправе има право жалбе

Уставном суду ако се појединачним актом или радњом државног органа или органа

јединице локалне самоуправе онемогућава вршење надлежности јединице локалне

самоуправе. Треће, у јединици локалне самоуправе може се установити

заштитник грађана (омбуgсман) који је овлашћен да контролише поштовање

права грађана, утврђује повреде учињене актима, радњама или нечињењем органа

управе и јавних служби, ако је реч о повреди прописа и општих аката јединице

локалне самоуправе. Две или више јединица локалне самоуправе могу донети

одлуку о установљавању заједничког заштитника грађана.

Четврто, у национално мешовитим јединицама локалне самоуправе оснива

се савет за међунационалне односе као самостално радно тело. Чине га

представници српског народа и националних мањина. У смислу Закона о локалној

самоуправи (члан 98. став 2) национално мешовитим јединицама локалне

самоуправе сматрају се јединице локалне самоуправе у којима припадници једне

националне мањине чине више од 5% од укупног броја становника или припадника

свих националних мањина чине више од 10% од укупног броја становника према

последњем попису становништва у Републици Србији. Начин предлагања и избора

чланова савета за међунационалне односе треба да обезбеди равномерну

заступљеност представника српског народа и националних мањина, с тим да ни

српски народ ни једна национална мањина не може имати већину чланова савета.

Савет за међунациионалне односе разматра питања остваривања, заштите и

унапређивања националне равноправности, у складу са законом и статутом. Одлуке

у савету за међунационалне односе доносе се консензусом чланова савета. Савет о

својим ставовима и предлозима обавештава скупштину јединице локалне

самоуправе, која је о њима дужна да се изјасни на првој наредној седници, а

најкасније у року од 30 дана. Скупштина и извршни орган једиинице локалне

самоуправе су дужни да предлоге свих одлука који се тичу националне

равноправности предходно достави на мишљење савету.

Савет за међунационалне односе добио је и важна овлашћења за заштиту

уставности, законитости и статутарности (сагласности одлуке или другог општег

акта јединице локалне самоуправе са њеним статутом). Тако, савет има право да

пред Уставним судом покрене поступак за оцену уставности и законитости одлуке

или другог општег акта скупштине јединице локалне самоуправе ако сматра да су

њиме непосредно повређена права припадника српског народа и националних

мањина представљених у савету за међунационалне односе. Под истим условиима,

савет има право да пред Врховним касационим судом покрене поступак за оцену

сагласности одлуке или другог општег акта скупштине јединице локалне

самоуправе са статутом.

ж) Сараgња и уgруживање јеgиница локалне самоуправе

Сарадња и удруживање јединица локалне самоуправе може се одвијати у

Републици Србији и јединицама локалне самоуправе из других држава. Такво

право произлази из њиховог самоуправног статуса. Први облик сарадње одвија се

слободно, други уз сагласност Владе Републике Србије.

Јединица локалне самоуправе, њени органи и службе, као и предузећа,

установе и друге организације чији је она оснивач, сарађују са другим јединицама

локалне самоуправе и њеним органима и службама у областима од заједничког

интереса и ради њиховог остваривања могу удруживати средства и образовати

заједничке органе, предузећа, установе и друге организације и установе, у складу са

законом и статутом.

Јединица локалне самоуправе може сарађивати у областима од заједничког

интереса са јединицом локалне самоуправе у другим државама у оквиру спољне

политике Републике Србије уз поштовање територијалног јединства и правног

поретка Републике Србије, у складу са Уставом и законом. Одлуку о успостављању

сарадње, односно закључењу споразума о сарадњи са јединицом локалне

самоуправе друге државе, доноси скупштина јединице локалне самоуправе, уз

сагласност Владе.

Органи јединице локалне самоуправе могу сарађивати и са невладиним

организацијама, хуманитарним организацијама и другим организацијама – у

интересу јединице локалне самоуправе и становника са свог подручја.

Ради унапређења развоја локалне самоуправе и њене заштите, јединице

локалне самоуправе могу оснивати асоцијације граgова и општина које заступају

интересе свог чланства пред државним органима, а посебно у поступку доношења

закона и других аката од значај за заштиту, унапређење и финансирање локалне

самоуправе, као и других прописа од значаја за остваривање послова јединица

локалне самоуправе.

з) Симболи и празници јеgинице локалне самоуправе

Израз идентитета јединице локалне самоуправе је њено право, да

самостално у складу са законом утврђује своје симболе (грб и заставу) и свој

празник. Симболи јединице локалне самоуправе морају одговарати историјским и

стварним чињеницама и њима се не смеју вређати општи и државни интереси,

национална и верска осећања и јавни морал. Уколико садржина одредби предлога

статута јединице локалне самоуправе или других аката о празницима и називима

делова насељених места не одговара историјским или стварним чињеницама, ако се

њима повређују општи и државни интереси, национална и верска осећања или

вређа јавни морал, министарство надлежно за послове локалне самоуправе одбиће,

у року од 60 дана од дана пријема предлога статута или другог акта, давање

сагласности на те одредбе. У случају да се министарство надлежно за послове

локалне самоуправе у том року не изјасни, сматраће се да је дата сагласност.

Симболи јединице локалне самоуправе могу се истицати само уз државне симболе.

Израз субјективитета јединице локалне самоуправе је њено право да преко

своје скупштине утврђује називе улица, тргова, градских четврти, заселака и

других делова насељених места на својој територији, уз претходну сагласност

министарства надлежног за послове локалне самоуправе.

Правна природа управних округа у Републици Србији

Да би се разумело шта је управни округ у Републици Србији, потребно је

поћи од два уставна начела. Првог, по којем се у Републици Србији успоставља

једна и јединствена државна власт, чиме се напушта ранији уставни појам (из

уставног система Републике Србије до 1990) "друштвено-политичка заједница",

који је поред осталог подразумевао и атомизовање државе на неколико различитих

територијалних нивоа, почев од општине, при чему односи између тих различитих

нивоа државне власти нису били хијерархијски, него засновани "на међусобним

правима и дужностима." Сада се све функције државне власти врше на једном

месту, у Републици, од стране републичких органа власти. Република може

законом поверити вршење појединих државних послова аутономним покрајинама

или општинама, али тиме она на њих није вршење државних послова трајно

пренела, нити су због тога ове промениле своју "недржавну" природу облика

територијалне аутономије, односно јединице локалне самоуправе.

Према другом уставном начелу, одваја се држава од друштва и привреде,

раздвајају се државни послови од самоуправних послова. И то је основ за гашење

ранијег хибридног концепта друштвено-политичких заједница, у којима се врши

државна власт и остварује територијална интеграција самоуправљања, са

тенденцијом да се те заједнице преобразе у "аутентичне заједнице самоуправно

удружених људи". Према Уставу Републике Србије од 2006, локална самоуправа и

територијална аутономија потпуно су одвојене од државе и државне власти.

Држава им може поверити вршење појединих послова државне власти. Штавише,

државна власт је ограничена правом грађана на покрајинску аутономију и локалну

самоуправу (члан 12. став 1).

Управни округ је установа непосредно везана за државу, тј. за Републику.

Најкраће одређен, управни округ би био подручје на којем се обављају одређени

послови државне управе ван седишта министарстава. Док министарства врше

државну управу на целој територији Републике Србије, па су због тога централни и

највиши органи државне управе, управни окрузи су испоставе (експозитуре)

министарстава које врше државну управу само на подручју управног округа као

дела територије Републике Србије, па су управни окрузи због тога подручни органи

државне управе и организационе јединице министарстава. Или, прецизније речено,

управни округ би био подручни центар државне управе који обухвата подручне

јединице свих органа државне управе образоване за то подручје. Седиште управног

округа одређује Влада. Уредбом Владе, у Републици Србији је формирано 29

управних округа.

Према Уредби о начину вршења послова министарстава и посебних

организација ван њиховог седишта, којом су установљени управни окрузи, као

послови државне управе које министарства и посебне организације могу обављати

у управном округу су послови управног надзора; решавање у првостепеном

управном поступку; решавање о управним стварима у другом степену (када је

општинском органу, предузећима, установама или другим организацијама

поверено као управно овлашћење решавање у првом степену); послови надзора над

повереним пословима државне управе; послови стручног надзора над радом

предузећа, установа и других организација, као и други послови из надлежности

министарстава и посебних организација. Уредбом није обухваћено вршење послова

министарстава и посебних организација на подручју града Београда, с обзиром на

то да град Београд и општине у његовом саставу не чине управни округ. То је због

тога што је седиште министарстава и посебних организација у Београду, а Уредбом

се уређује начин вршења послова министарстава и посебних организација ван

њиховог седишта.

О обезбеђивању услова за обављање послова у управном округу и

остваривању сарадње са органима општина, градова и аутономних покрајина у

обављању послова државне управе стара се начелник управног округа, којег

поставља Влада на четири године. Начелник управног округа је одговоран Влади за

обављање послова у управном округу и обавезан је да сарађује са функционером

који руководи органом државне управе, у остваривању програма и планова у

подручној јединици и у поступању подручних јединица према упутствима,

смерницама и другим налозима функционера.

Као и остале државне власти, и послови државне управе обједињени су у

центру, они су усредсређени код министарстава. Али, министарства не могу

буквално вршити све послове државне управе. Управна функција државне власти

претпоставља непосредан контакт органа управе са грађанима, па је стога

неопходно те органе приближити грађанима, учинити их доступним грађанима.

Због тога централни органи управе, министарства, формирају своје подручне,

периферне органе и организационе јединице за вршење државне управе на

деловима државне територије. Управни округ, тј. организационе јединице

министарстава у управном округу, били би први степен вршења државне управе,

док би други степен била министарства као централни органи државне управе.

Управни окрузи би били, дакле, делови државне територије на којима се организују

подручни органи управе, путем којих се спроводи вршење управне функције

државне власти. Они су оквири месне надлежности подручних органа

министарстава и посебних организација, као првостепених органа државне управе.

Две су битне одреднице управног округа. Прва, да је управни округ део

државне територије на којем се врше послови државне управе и формирају

подручни органи управе. Друга, да су подручни органи управе који се формирају у

управном округу непосредно потчињени министарствима као централним (у

смислу вршења послова државне управе на целој државној територији) и највишим

органима државне управе у Републици.

Подручни органи министарстава у управном округу немају неку своју

изворну, оригинерну надлежност. Према Уставу Републике Србије, сви послови

државне управе у надлежности су министарстава, с тим што се обављање

појединих од тих послова може организовати преко подручних јединица на

територији управног округа. Због тога ту не може бити речи „ни о поверавању

послова државне управе, јер послови које ће вршити организационе јединице и

даље остају у надлежности министарстава и посебних организација" (из одлуке

Уставног суда Србије, IУ број 42/92).

Из реченог следи да су управни окрузи јединице административне

деконцентрације, а не јединице другог степена локалне самоуправе (тзв.

међустепена), које би се налазиле изнад општина као локалних јединица првог

степена. Послови државне управе које они врше нису послови које држава преноси

на локалну самоуправу, нису пренесени или поверени делокруг локалне

самоуправе, него су управни окрузи, једноставно, спуштање послова државне

управе са централних на подручне органе управе. Ти органи нису изабрани од

стране становника управног округа, они су постављени одозго, од стране министра

или владе. Управним окрузима се ничим окрњен обим надлежности министарстава

прераспоређује тако што се поједини послови измештају из министарстава као

централних органа државне управе и премештају и распоређују на окружне органе

државне управе, који на тај начин постоје и делују као агенти централних органа,

тј. министарстава, у потпуности њима потчињени. Управни окрузи су облик

физичке дислокације обављања правно јединствене и недељиве државне управе,

као функције државне власти, облик вршења послова државне управе ван седишта

министарстава. Они су само техника централизованог обављања државне управе.

Управни окрузи су продужена рука министарстава. Они су зато управна подручја, а

не подручја локалне самоуправе, они су дислоцирано обављање државних послова,

а не од државе независно, самостално одлучивање о локалним пословима. У

управном округу, изван подручних органа управе, не постоје никакви самоуправни

органи. Сви органи у управном округу су државни органи.

Како подручни органи у управном округу немају никакав самостални

делокруг, него врше послове из делокруга министарстава, то су министарства

генерално „овлашћена“ да од подручних органа у управном округу преузму

управни посао и непосредно га обаве. И будући да то није њихов самостални

делокруг, обављање управних послова од стране подручних органа управе у

управном округу подлеже оцени законитости, али и целисходности од стране

министарстава. Поред тога што немају изворни делокруг послова, управни окрузи

немају ни самосталну нормативну функцију, ни изборне органе, нити имају

организациону, буџетску и финансијску самосталност. Сав смисао који имају

управни окрузи јесте у томе да се приликом обављања послова државне управе

уважавају локалне прилике и да се, с обзиром на обим послова државне управе,

спроведе фактичка децентрализација њиховог обављања.

Између министарстава у Републици и подручних органа министарстава у

управном округу нема паралелизма. Мрежа подручних органа и организационих

јединица министарстава у управном округу мора бити прилагођена посебностима у

округу, што значи да, у зависности од тих посебности, не мора свака управна

област, тј. свако министарство, сваки ресор, деташирати своје послове на управни

округ, односно на подручне органе у управном округу. Окружни органи државне

управе организују обављање државне управе на целом подручју управног округа,

али то не искључује дислоцирање појединих вршилаца или мањих јединица у

седишту општина које су у саставу управног округа. Стога је управном округу као

категорији државног уређења Републике Србије, конкретно, уређења обављања

државне управе, место у закону о државној управи, а не у Закону о локалној

самоуправи, нити у закону о територијалној организацији Републике Србије, пошто

према Уставу Републике Србије (седми део) управни округ није облик

територијалне организације Републике, он чак није ни уставна категорија, него је

унутрашња ствар организовања министарстава за обављање послова државне

управе. Према Уставу Републике Србије, јединице територијалне организације

Републике су: аутономна покрајина, као облик територијалне аутономије и

општина, граg и граg Београg, као облици локалне самоуправе. Стога би било

сасвим супротно Уставу придавати управним окрузима својство територијалних

јединица локалне самоуправе. Управни окрузи су облик функционалне

деконцентрације или, још боље, облик административне деконцентрације, под

којом се подразумева „вршење управне функције државне власти од стране

подручних органа, организационих јединица или заступништава централне управе,

који немају седиште у центру него су дислоцирани у различитим управним

подручјима“ (Marcel Waline).

Погрешно је и схватање које у управним окрузима види средство

регионализације државе, регионалне поделе државе на географски и економски

заокружене целине које се конституишу као крупне територијалне самоуправне

јединице. Подела државе на регионе врши се с обзиром на географске, привредне,

културне, инфраструктурне, демографске и друге чиниоце који омогућују да један

географски простор постане друштвено организован простор, основа за једну

релативно хомогену људску заједницу. Подела државе на управне округе врши се с

обзиром на сасвим друкчије чиниоце, она полази од сасвим друкчијих мерила. Та

подела мора бити у служби управне деконцентрације, она се мора вршити

уважавањем чинилаца релевантних за обављање државне управе, она се врши ради

успешнијег обављања управних послова, а не ради остваривања регионалне

самоуправе. То је административно-територијална, а не политичко-територијална

подела. Сâм управни округ је административно-територијална, а не политичко-

територијална јединица.

Према Закону о државној управи Републике Србије ранији окрузи добијају

адекватнији назив – "управни окрузи", али њихова суштина остаје иста. Управни

округ се и даље образује ради вршења послова државне управе изван седишта

органа државне управе.

У управном округу органи државне управе могу, по сопственој одлуци, да

врше један или више следећих послова државне управе: да решавају у управним

стварима у првом степену, односно о жалби кад су у првом степену решавали

имаоци јавних овлашћења, да врше надзор над радом ималаца јавних овлашћења и

да врше инспекцијски надзор. Орган државне управе који одлучи да у управном

округу врши један или више послова државне управе образује актом о унутрашњем

уређењу и систематизацији радних места своју окружну подручну јединицу.

Управни округ има начелника, који за свој рад одговара министру

надлежном за послове управе у Влади. Начелник управног округа усклађује рад

окружних подручних јединица и прати примену директива и инструкција које су

им издате; прати остваривање планова рада окружних подручних јединица и стара

се о условима за њихов рад; прати рад запослених у окружним подручним

јединицама и предлаже покретање дисциплинског поступка против њих; сарађује

са подручним јединицама органа државне управе које нису образоване за подручје

управног округа; сарађује са општинама и градовима и врши друге послове

одређене законом. Начелника управног округа поставља Влада на пет година, на

предлог министра надлежног за послове управе, према закону којим се уређује

положај државних службеника.

Управни округ има Савет управног округа, који усклађује односе окружних

подручних јединица органа државне управе и општина и градова са подручја

управног округа и даје предлоге за побољшање рада управног округа и окружних и

других подручних јединица које органи државне управе имају на подручју

управног округа. Савет управног округа чине начелник управног округа и

председници општина и градоначелници градова са подручја управног округа.

Начелник управног округа дужан је да све предлоге Савета управног округа

проследи министру надлежном за послове управе и руководиоцима органа државне

управе који имају подручне јединице на подручју управног округа.

ТЕРИТОРИЈАЛНА АУТОНОМИЈА

Појам територијалне аутономије

Територијална аутономија конституише се у случају кад су посебности

одређених подручја у оквиру унитарне државе такве да захтевају већи степен

политичке самосталности од локалне самоуправе, али при том нису ни толике да

захтевају промену квалитета државног уређења – у смислу промене унитарне

државе у федералну, односно не захтевају конституисање тих посебних подручја у

федералне јединице.

Етимолошки, аутономија (израз искован од грчких речи „autos“ = сам и

„nomos“ = закон) подразумева својство територијалне заједнице у оквиру државе

(унитарне или федералне јединице) да је законоgавни субјект, да доноси сопствене

законе, да врши самозаконодавство. То је обележје које аутономију приближава

федералној јединици, а удаљује је од локалне самоуправе. Јединице територијалне

аутономије, дакле, уживају самосталност у најважнијој државној функцији,

законодавној. При том то њихово право „није самоникло, него изведено из

суверене власти“, што значи да „органи аутономне области делују не по

сопственом праву, него по државном овлашћењу“ (Евгеније Спекторски).

Територијална аутономија обухвата још и самосталност у извршавању сопствених

закона, а у знатно мањем степену и самосталност у извршавању закона државе и,

по правилу, тек кад јој то буде поверено посебним државним законом. По правилу,

судска аутономија није подручје аутономног делокруга јединица територијалне

аутономије (ипак, Северна Ирска у Уједињеној Краљевини Велике Британије и

Северне Ирске, Сицилија у Италији до 1970, аутономне заједнице у Шпанији и

поједини облици територијалне аутономије у некадашњем СССР имају и судску

аутономију).

За Бирдоа (Burdeau) појам територијалне аутономије своди се на следеће:

један територијални колективитет, уместо да се подведе под правна правила која

доноси орган који није произишао искључиво из становништва настањеног на тој

територији, добија право да сам доноси правна правила, под резервом да се креће у

оквирима надлежности која му је додељена и да норме које доноси не противрече

нормама државе које важе на целој територији. За овог аутора аутономија се, пре

свега, састоји у иницијалној и неусловљеној законодавној власти коју ужива

територијални колективитет. Та власт није концесија нити делегација државе, она

се врши на оригинеран начин и у томе је сва идеја аутономног права. Постојање

једне посебне, у пуном смислу речи регионалне власти је оно што таквој

територијалној децентрализацији даје политички карактер. Исти је случај и са

државом-чланицом федералне државе, која у границама федералног устава врши

законодавну власт као своју сопствену надлежност, с том разликом што ова преко

својих представника (у сенату или већу федералних јединица) учествује у

формирању законодавне воље федералне државе преко њеног парламента. Та

регионална власт код политичке децентрализације није деривативна ни

субординирана, што је, према Бирдоу, обележје административне

децентрализације.

Територијална аутономија у основи није уставна него законска категорија

(додуше, постоји устави земаља с овим обликом територијалне децентрализације

који предвиђају аутономне јединице, али њихов делокруг утврђују сасвим

генерално и сумарно, препуштајући закону да га ближе одреди). То је обележје

територијалне аутономије које ову разликује од федерације и приближава је

локалној самоуправи. Уз то, јединице територијалне аутономије подложне су

уставотворној власти државе. Држава може без њиховог пристанка уставом

укинути територијалну аутономију, исто онако као што је једнострано и

конституисала. То је у складу с природом овог облика децентрализације, премда

постоје земље у чијим је уставима предвиђено да су за промену или укидање

статуса територијалне аутономије обавезни консултовање или пристанак јединица

територијалне аутономије (Северна Ирска у Уједињеној Краљевини и Аландска

острва у Финској). То што је територијална аутономија законска категорија,

углавном значи да се њен делокруг одређује у државним законима, а не у уставу,

док се само постојање територијалне аутономије предвиђа у уставу. Због тога се и

каже да се у федерацији делокруг две власти – федерације и федералних јединица –

уставом разграничава, док се у држави с територијалном аутономијом аутономним

јединицама делокруг gоgељује државним законом. При том се надлежност јединица

територијалне аутономије мора таксативно одредити, јер је у унитарној држави

претпоставка законодавне надлежности увек у корист државе, а не аутономних

јединица (изузетак од овог теоријског модела постоји у Уставу Шпаније од 1978,

који пошто таксативно одреди законодавни делокруг аутономних јединица и

државе, установљава претпоставку законодавне надлежности у корист аутономних

јединица, с тим да ако је оне не искористе ова делује у корист државе, док је у

много чистијем облику овај изузетак постојао у некадашњем СССР, код

аутономних република и у другој Југославији према Уставу од 1974). То значи да

законодавна надлежност аутономних јединица може бити одређена само системом

енумерације, а не системом генералне клаузуле, тј. она мора бити изричита и

конкретна. Ипак, супротно је поступљено у британском Закону о аутономији

Северне Ирске од 1920, у којем је законодавни делокруг ирског парламента

одређен генералном клаузулом (доноси законе од значаја „за мир, поредак и добро

управљање“), с тим што су набројане области које су у законодавном делокругу

искључиво централног парламента (законодавни резервати државе), што треба да

значи да је у њима искључена законодавна надлежност аутономног парламента.

Исто тако, законодавни делокруг Аландских острва у Финској одређен је

генералном клаузулом, односно негативно – обухвата материје које нису

резервисане за искључиви законодавни делокруг финског парламента. Тим

методом одређен је и законодавни делокруг Азорских острва и Мадере у

Португалији, јер ове две аутономне јединице својим „обласним уредбама“ уређују

оне материје „које посебно интересују област и које нису резервисане за

надлежност органа суверености“ (тј. централних државних органа).

Закони које доноси законодавни орган територијалне аутономије припадају

типу примордијалних, изворних закона. Њима се друштвени односи који су у

области аутономног законодавног делокруга уређују иницијално, а не секундарно,

после закона које о истим односима доноси држава. Они нису извршни прописи

донесени за извршавање закона државе. Од закона државе разликују се по томе што

су слабије правне снаге од ових (у том смислу је њихова примордијалност

условљена) и што је простор њиховог важења ужи – они важе само на деловима

државне територије којима је дата територијална аутономија. Спекторски истиче да

је однос закона аутономије према државним законима „исти као и однос изузетка

према правилу у граматици. Где важи изузетак, тамо више не важи правило.“

Правна снага закона јединица територијалне аутономије јача је од правне снаге

евентуалних општих аката јединица локалне самоуправе. Према степену

самосталности коју имају у односу на законе државе, закони аутономије могу се

поделити на неколико врста. Због јединственог правног система државе, закони

јединица територијалне аутономије морају, као и закони федералних јединица у

федерацији, бити у сагласности са законима државе. У случају несагласности,

примењују се закони државе, а законе јединице територијалне аутономије

надлежни државни орган ће поништити или укинути, односно ускратити им

примену. Дакле, држава располаже правом надзора над уставношћу и законитошћу

закона које доносе аутономне јединице. Облици санкционисања јаче правне снаге

закона државе у односу на правну снагу закона аутономних јединица су различити.

Таквим правом располажу или законодавно тело државе, или највиши органи

судске власти у држави, или посебан уставни суд.

Премда имају аутономни делокруг, аутономне јединице нису, попут

федералних јединица, у оквиру тог делокруга независне од централне власти.

Централна власт има овлашћења контроле законитости (чак и целисходности) рада

аутономних органа (њихових аката), а у крајњем случају она може распустити

аутономне органе и укинути или поништити њихове акте. У појединим

аутономијама постоји посебан орган централне државе, који оличује државну

сувереност, са знатним надзорним овлашћењима према аутономним органима

(гувернер на Аландским острвима у Финској и у Северној Ирској у Уједињеној

Краљевини, министар Републике на Азорским острвима и Мадери у Португалији,

владин комесар у Италији, владин делегат у Шпанији). Супротно томе, федерална

јединица није подложна никаквој надзорној власти федералне државе.

За разлику од федералне јединице, која је у ограниченом смислу држава, али

без државне суверености, јединица територијалне аутономије нема ни такво

својство државе, што значи да она нема оригинерну уставотворну власт нити право

самоорганизовања (самоинституционализовања). Изузетак су биле аутономне

републике у некадашњем СССР и аутономне јединице у другој Југославији, на

основу Устава од 1974. Исто тако, аутономне јединице немају институт

држављанства (осим аутономних република у некадашњем СССР и Аландска

острва у Финској, на којима је тзв. завичајно право налик установи држављанства),

нити своје симболе државности – државне амблеме (осим аутономних република у

некадашњем СССР, аутономних заједница у Шпанији и Фарских острва у Данској).

Организација аутономних јединица утврђује се прописима државе, који су у

материјалном смислу устави аутономних јединица (аутономија Северне Ирске,

Аландских острва, Фарских острва, Гренланда). Иначе се у савременим државама

са овим обликом територијалне децентрализације организација и функционисање

органа аутономних јединица најчешће утврђују њиховим статутима, које ове само

предлажу, а у облику уставног или обичног закона доносе парламенти државе. Све

до 1974. уставотворну власт су имале аутономне јединице типа аутономних

република само у СССР, а од Устава СФРЈ од 1974. такву власт добијају и

аутономне покрајине у СФРЈ (у суштини такву власт аутономне јединице у другој

Југославији добиле су још 1953, када су добиле право да самостално доносе своје

статуте, без накнадне потврде скупштине Републике Србије у чијем су биле

саставу).

Посебно обележје јединица територијалне аутономије је постојање

прецизних, најчешће законом предвиђених гарантија њиховог аутономног статуса.

Гарант њихове аутономије најчешће је или законодавно тело државе, некада и

његов посебан орган, или посебан, уколико већ постоји у систему власти односне

државе, уставни суд.

Најзад, јединице територијалне аутономије нису као такве представљене у

централним државним органима који врше најважније државне функције –

уставотворну, законодавну и извршну (од овог правила изузетак је аутономија која

је постојала у некадашњем СССР, у другој Југославији и у, у сасвим симболичним

размерама, Данској, Финској и Шпанији). Према том обележју аутономне јединице

разликују се од федералних јединица у федерацији и приближавају се положају

јединица локалне самоуправе.

Територијалну аутономију требало би разлучити од других облика

аутономије, пре свега персоналне, културне, институционалне и регионалне

економске аутономије. Персонална аутономија је аутономија за одређене

националне, верске, професионалне, сталешке, и сл. социјалне групе (независно од

државне територије на којој су настањене), то је аутономија не територијално, него

персонално конституисаних заједница. Ова аутономија састоји се у самосталности

персоналне заједнице у управљању својим пословима. Под културном

аутономијом подразумева се право нација или етничких група као таквих,

независно од територије на којој су настањени, на развијање своје културе преко

самостално образованих културних институција и на слободу употребе свога

језика. Културна аутономија само је облик духовне аутономије. Она је

компромисно и палијативно решење националног плурализма у вишенационалним

заједницама и покушај владајуће нације да одржи своју националну хегемонију

(Јован Ђорђевић). Институционална аутономија подразумева право појединих

институција (школа, универзитета, болница, привредних и пословних организација

и сл.) да уживају самосталност у оснивању, раду, управљању и финансирању.

Регионална економска аутономија је, у ствари, облик територијалне аутономије,

али у области привреде. Овакав облик аутономије уживају у оквиру политичко-

територијалне целине (државе) уже територијалне јединице – региони – које по

својим привредно-географским карактеристикама представљају компактне

привредне целине.

Од свих облика аутономије, укључив и територијалну аутономију, који

постоје у оквиру државног и друштвеног уређења једне државе и који се

проучавају у уставном праву, треба разликовати појам аутономије који постоји у

међунароgном праву. У смислу међународног права, аутономија постоји кад једна

раније зависна територија добије право да својим унутрашњим пословима управља

преко органа које бира и контролише њено становништво, с тим што одређена

страна држава (бивши колонизатор или други „старалац“) или међународна

организација врши контролу над радом тих органа, па чак и важније политичке

функције на тој територији, нарочито у области војних и спољних послова.

Територијална аутономија је, потенцијално и теоријски, демократски облик

државног уређења. Она доприноси демократизовању државног уређења унитарне

државе тиме што, делећи у њој законодавну власт на два различита носиоца,

онемогућује законодавни монопол централне државне власти, смањује

хетерономију закона, омогућује да закони изразе и уваже посебне прилике. Данас

овај облик територијалне децентрализације постоји у малом броју држава у свету

(око десетак држава), међу којима су, према овом облику државног уређења,

најпознатије земље Италија и Шпанија. После Устава Руске Федерације од 1993,

очигледно је да територијална аутономија у овој земљи нема онакав уставни значај

какав је имала за време постојања СССР.

Искуства територијалне аутономије у уставној пракси

Разлози због којих се у појединим државама конституише територијална

аутономија су решавање проблема етничке сложености давањем аутономног

статуса појединим националним мањинама, другим етничким и културним

колективитетима, али и појединим историјским територијалним јединицама, које

су имале посебну историју у односу на државну целину, ако и појединим

географски хомогеним подручјима у оквиру државе. Као облик државног уређења,

територијална аутономија је карактеристична за унитарне државе, али постоје и

примери територијалне аутономије у федералним државама, када се она јавља као

допуна и корекција федералног државног уређења (некадашњи СССР, друга

Југославија, Индија).

Најправилнији облик примене територијалне аутономије је кад је цела

државна територија прекривена мрежом аутономних јединица које имају једнак

положај. Данас је таква ситуација само у Шпанији у којој постоји 17 „аутономних

заједница“. У Италији је цела државна територија прекривена мрежом аутономних

јединица, а од укупно 20 таквих јединица њих 15 има обичан, а пет посебан

положај. И у Индији и Кини све аутономне јединице немају једнак положај.

Најнеправилнији облик примене територијалне аутономије је кад се овим обликом

државног уређења заводи асиметрично државно уређење у земљи. То се дешава кад

се аутономне јединице (једна или неколико) конституишу само на делу државног

подручја, а не на целом државном подручју. У таквим случајевима становници дела

државне територије на којем нису конституисане аутономне јединице имају мања

политичка права од становника дела територије на којем су конституисане

аутономне јединице.

Упоређивање државних уређења са територијалном аутономијом, углавном

у европским земљама, омогућује извођење следећих синтетичких закључака.

Прво, одступања од теоријског „модела“ територијалне аутономије су

очигледна, премда је једно његово минимално „језгро“ у државама с овим обликом

државног уређења очувано. Ова одступања иду при том у два правца: једанпут, на

више, у смислу давања аутономним јединицама веће аутономије, која се готово

изједначује са степеном самосталности федералне јединице у федерацији, па га чак

у појединим обележјима и превазилази (аутономне републике у некадашњем

Совјетском Савезу), други пут на ниже, у смислу смањивања степена аутономије

готово на степен самосталности локалне самоуправе (Азорска острва и Мадера у

Португалији). Чини се да је у теоријском смислу територијална аутономија

најчистије постављена у Италији у облику области с обичним положајем.

Друго, територијална аутономија појављује се у различитим друштвено-

историјским системима. Разлоге њеног увођења можемо груписати у четири

основна: 1) етничко-језички; 2) географско-територијални; 3) економски; 4)

културно-историјски. Уочљиве су две историјски и друштвено-политички

различите ситуације у којима се рађа и постоји територијална аутономија.

Једанпут, под унутрашњим или спољним притиском, ради решавања неке тренутне

ситуације, односно без постојања искрене жеље да аутономија ухвати корене.

Други пут, као последица „реалне друштвене конституције“, која је плуралистичка

и која претпоставља аутономију, што се изражава у принципијелном и складном

облику државног уређења земље, које омогућује посебностима у јединственој

држави да се политички и друштвено изразе као такве.

Треће, нема територијалне аутономије као облика политичке

децентрализације без аутономног вршења законодавне функције у материјалном

смислу од стране органа територијалних аутономних јединица. У супротном, реч је

само о културној аутономији на одређеној државној територији. То је

демаркациона линија између појмова локалне самоуправе и територијалне

аутономије. При том, закони јединица територијалне аутономије имају увек слабију

правну снагу од закона државе, односно федералне јединице у оквиру које постоји

аутономија.

Четврто, аутономни делокруг остварују органи који су аутономни од

централних државних органа. Систем власти је у аутономним јединицама, по

правилу, заснован на истом начелном моделу на којем се заснива и систем

централне државне власти. У већини земаља са територијалном аутономијом то је

по правилу парламентарни систем, премда, у односу на централну власт, много

више померен ка скупштинском систему власти, док је у земљама са

социјалистичким друштвеним уређењем то по правилу био скупштински систем

власти (некадашњи СССР, друга Југославија, Кина). Свуда је носилац нормативне

(законодавне) функције представничко тело, а извршне посебни органи које то тело

бира, у већини земаља са територијалном аутономијом из реда својих чланова. У

многим земљама са територијалном аутономијом (Италија, Шпанија, Аландска

острва у Финској, Фарска острва у Данској) индивидуализује се као посебан орган

председник аутономног органа извршне власти. Посебну врсту аутономних органа

чине и органи управе. По правилу, ова органска аутономност не обухвата судове,

пошто је судска функција ван оквира аутономног делокруга.

Пето, појам територијалне аутономије, у земљама у којима постоје

одговарајући друштвени основи, апсорбује у себи језичку и културну аутономију

(Аландска острва, Фарска острва, аутономне јединице у некадашњем СССР,

аутономне заједнице у Шпанији).

Шесто, нема територијалне аутономије без реалне материјалне основе, која

се састоји од финансијске аутономије аутономних јединица, а која је у већини

земаља ограничена.

Сеgмо, осим у некадашњем СССР, другој Југославији и донекле Шпанији (и

сасвим симболично у Данској), аутономне јединице као такве не учествују у раду

централних органа државе (унитарне државе или федералне јединице), оне не могу

као такве учествовати у формирању државне воље. То је због тога што аутономне

јединице нису федералне јединице, а то је, опет, демаркациона линија која дели

појам аутономне јединице од појма федералне јединице. Још се мање може

очекивати да се за одлуке које доносе централни државни органи тражи сагласност

органа аутономних јединица, јер је то, као што је познато, обележје конфедерације,

која није никакав посебан државни субјект, него договор суверених јединки чија

једногласна воља доводи до одлуке „конфедералног“ органа. Овде је изузетак

Аландских острва случај који потврђује правило, јер је о њиховом аутономном

статусу одлучио један међународни форум (Друштво народа), па се закон

националне државе (Финске) о аутономији острва може мењати само ако се с тим

сагласи аутономна покрајинска скупштина.

Осмо, јединице територијалне аутономије, будући да се у њима аутономија

остварује у оквиру шире целине – државе или федералне јединице – налазе се под

надзором те целине (њених органа). Тај надзор остварују различити државни

органи, на различите начине и с различитим овлашћењима. Та се овлашћења своде

на одговарајуће санкције према аутономној јединици – према органима и према

актима аутономије. Две најстроже такве санкције су: распуштање аутономних

органа (најчешће представничког тела) и стављање ван снаге (поништавање или

укидање) закона аутономије. Надзор може ићи дотле да поред аутономних органа у

јединицама територијалне аутономије постоје и посебни органи централне власти

који врше надзор над аутономним органима.

Девето, осим у Италији и Шпанији (случај Белгије нешто је посебно, пошто

је у овој земљи територијална аутономија комбинована с елементима федералног

уређења), аутономне јединице свуда су унеле „асиметрију“ у државно уређење

односне земље. Само је у Италији и Шпанији цела државна територија прекривена

аутономним јединицама, па су то у правом смислу „државе аутономија“, док је у

осталим земљама само део државне територије, односно становништва те

територије, обухваћен територијалном аутономијом. Како то становништво већ

учествује у раду централних државних органа, то је оно поновним учешћем у раду

својих аутономних органа добило више политичких права у односу на

становништво које живи на територији која није конституисана као аутономна

јединица. Тиме је отворено питање једнакости грађана у државама с оваквим

асиметричним државним уређењем.

Десето, територијална аутономија у суштини је компромисни облик

државног уређења. Аутономија је уведена у државама у којима, с једне стране,

посебни територијални колективитети нису били толико јаки да извојују статус

федералне јединице, али су били довољно јаки да се изборе за територијалну

аутономију и у којима је, с друге стране, централна државна власт, у интересу

очувања свог јединства и јединства државног подручја била присиљена да једном

свом делу „подари“ законодавну аутономију, а да њено вршење подведе под свој

надзор. Територијална аутономија је за своје субјекте, аутономне јединице,

субјективно, у клици федерација, предфедерално државно уређење. За централну

државу, пак, она је средство очувања унитарног државног уређења, недељивости и

јединства унитарне државе. У државама с таквим обликом државног уређења

ниједан од његова два субјекта није задовољан оним колико је добио, односно због

оног чега се лишио: аутономне јединице сматрају да нису добиле довољно

аутономије, централна државна власт да се лишила знатних овлашћења. Вероватно

је такав, у основи компромисан карактер овог облика државног уређења, разлог

што територијална аутономија није у науци била предмет студиознијег

истраживања. Али, тиме се не може порећи једна истина – да је територијална

аутономија у етничко-језички, културно, економски, историјски и сл.

плуралистичким и хетерогеним државама значајан „вентил сигурности“, кроз који

се пригушују напетости и сукоби, које за собом повлачи њихово мање или веће

игнорисање у централизованој унитарној држави.

Територијална аутономија у Републици Србији

У Републици Србији аутономне покрајине организоване су само на делу

њене територије, а не на целој територији. Према Уставу Републике Србије (члан

182. став 2), „Република Србија има Аутономну покрајину Војводину и Аутономну

покрајина Косово и Метохија“. У две аутономне покрајине не функционише исти

тип територијалне аутономије. На Косову и Метохији постоји „суштинска

аутономија“ која се уређује „посебним законом који се доноси о поступку

предвиђеном за промену Устава“.

Разликовање два типа аутономије постоји и у Италији, у којој 15 области

има „обичан“, а пет „посебан положај“. Обележје Устава Републике Србије је да

број аутономних покрајине није „закован“ у Уставу, већ је Уставом отворена

могућност образовања и нових, поред оних у Уставу наведених, аутономних

покрајина, као и укидања или спајања већ основаних аутономних покрајина. Такве

промене територијалне организације Републике Србије могу се вршити по

поступку предвиђеном за промену Устава (без обавезног уставотворног

референдума). Предлог за оснивање нових или укидање, односно спајање

постојећих аутономних покрајина утврђују грађани на референдуму, у складу са

законом.

Устав још предвиђа да се територија аутономних покрајина и услови под

којима се може променити граница између аутономних покрајина одређују

законом. Сва ова територијална прекрајања не могу се вршити без сагласности

грађана аутономних покрајина изражених на референдуму, у складу са законом.

У Републици Србији статус аутономних покрајина не одудара значајније од

стандардног појма територијалне аутономије, што значи да оне нису, као раније у

другој Југославији, према Уставу СФРЈ од 1974, територијалне јединице у којима

се врши државна власт. За две аутономне покрајине је изричито речено да су

„аутономне територијалне заједнице основане Уставом, у којима грађани остварују

право на покрајинску аутономију“ (члан182. став 1).

Аутономија две аутономне покрајине састоји се у самосталном обављању

њиховог делокруга преко органа које бирају грађани у аутономној покрајини тј.

према Уставу „аутономне покрајине, у складу са Уставом и својим статутом,

уређују надлежност, избор, организацију и рад органа и служби које

оснивају“(члан 183. став 1).

Делокруг аутономних покрајина обухвата изворне и поверене послове.

Изворни послови су аутономна надлежност покрајине, коју она самостално обавља,

док су поверени послови државни послови које Република Србија поверава

покрајини на вршење. Изворна надлежност аутономних покрајина обухвата

овлашћења програмског, буџетског, нормативног, извршног и организационог

карактера.

У оквиру овлашћења програмског карактера, аутономна покрајина преко

својих органа, у складу са законом, уређује питања од покрајинског значаја у

области просторног планирања и развоја. Буџетска овлашћења обухватају

доношење буџета и завршног рачуна аутономне покрајине. Аутономна покрајина је

аутономни финансијски субјект, који има изворне приходе за финансирање своје

надлежности и за обезбеђивање средстава јединицама локалне самоуправе за

обављање поверених послова. Врсте и висина изворних прихода аутономне

покрајине одређују се законом. Законом се одређује учешће аутономних покрајина

у делу прихода Републике Србије. Буџет Аутономне покрајине Војводине износи

најмање 7% у односу на буџет Републике Србије, с тим што се три седмине буџета

користи за финансирање капиталних расхода. Аутономна покрајина управља

покрајинском имовином на начин предвиђен законом. Нормативна овлашћења

аутономне покрајине су овлашћења за доношење одлука и општих аката, у складу

са уставом и законом, којима се уређују питања од покрајинског значаја у области

пољопривреде, водопривреде, шумарства, лова, риболова, туризма, угоститељства,

бања и лечилишта, заштите животне средине, индустрије и занатства, друмског,

речног и железничког саобраћаја и уређивања путева, приређивања сајмова и

других привредних манифестација, просвете, спорта, културе, здравствене и

социјалне заштите и јавног информисања на покрајинском нивоу. Аутономна

покрајина утврђује своје симболе и начин њиховог коришћења. Нормативна

овлашћења аутономне покрајине нису извршни прописи, којима се извршавају

државни закони, него овлашћења за аутономно уређивање уставом наведених

питања, у складу са уставом и законом. Додуше, покрајина више не располаже

самосталном законодавном надлежношћу, што је испод стандардног појма

територијалне аутономије и реакција на готово потпуни паралелизам покрајинског

и републичког законодавства који је постојао у другој Југославији под Уставом од

1974., што је потхрањивало сепаратизам аутономних покрајина. Одлуке и општи

акти аутономне покрајине морају бити сагласни с уставом, законом и осталим

републичким прописима. Највиши облик нормативних овлашћења аутономне

покрајине је статут аутономне покрајине, који доноси њена скупштина, уз

претходну сагласност Народне скупштине. Аутономна покрајина има двојака

извршна овлашћења. У њој се преко органа аутономне покрајине извршавају

закони, други прописи и општи акти Републике Србије чије је извршавање

поверено органима аутономне покрајине и доносе прописи за њихово извршавање

кад је то законом предвиђено, с једне, и обезбеђује извршавање покрајинских

одлука и општих аката, с друге стране.

Организациона овлашћења су овлашћења за образовање органа,

организација и служби аутономне покрајине и за уређивање њихове организације и

рада. Покрајине немају право самоорганизовања, што значи ни уставотворну власт,

а основна структура органа покрајине утврђена је Уставом Републике Србије.

Аутономне покрајине су Уставом од 2006. добиле надлежност да се

„старају“ о остваривању, заштити и унапређивању људских и мањинских права у

складу са законом. Закон треба да конкретизује облике оваквог старања о

остваривању људских и мањинских права.

Кључни елемент за одређивање суштине аутономије је обим аутономног

делокруга. Битно је нагласити да изворни делокруг аутономне покрајине није

закључен уставном одредбом о надлежности аутономне покрајине. Он се може

проширивати или сужавати у зависности од круга појединих питања од

покрајинског значаја у глобално одређеним областима у Уставу за чије уређивање

законом буде учињена надлежна аутономна покрајина, као што је то учињено

Законом о утврђивању оgређених наgлежности аутономне покрајине од 2002.

Поверени делокруг аутономне покрајине састоји се од појединих послова које

Република Србија законом повери аутономној покрајини из оквира својих права и

дужности. Поверавање појединих послова аутономној покрајини само је уставна

могућност, која се може извршити једино законом. Приликом поверавања послова

аутономној покрајини истовремено се преносе и средства за те послове.

Други кључни елемент покрајинске аутономије су покрајински органи преко

којих покрајина обавља своје надлежности, како изворне тако и поверене. Ти

органи немају карактер државних органа. Устав Републике Србије од 2006, у жељи

да остави већи простор за самоорганизовање аутономне покрајине, помиње само

један покрајински орган - скупштину аутономне покрајине, за коју каже да је

„највиши орган аутономне покрајине“ (члан 180. став 1). Њу чине посланици, који

се бирају на време од четири године, на непосредним изборима тајним гласањем, у

складу са одлуком скупштине аутономне покрајине. С обзиром на то да у

аутономним покрајинама живи становништво мешовитог националног састава у

скупштиини аутономне покрајине обезбеђује се сразмерна заступљеност

националних мањина, у складу са законом.

Да покрајинска аутономија функционише у оквиру Устава, да се искључе

опасности сепаратизма аутономне покрајине и централизма државе, треба да

послуже два уставна института, уведена Уставом од 2006. Први је надзор над

радом органа аутономне покрајине, а други је заштита покрајинске аутономије.

Надзор над радом органа аутономне покрајине мора бити прожет уставним

начелом према којем право на покрајинску аутономију (као и право на локалну

самоуправу) „подлеже само надзору уставности и законитости“ (члан 12. став 2).

Остварујући то начело, Влада може пред Уставним судом покренути поступак за

оцену уставности или законитости одлуке аутономне покрајине, пре њеног ступања

на снагу, а Уставни суд може у том случају, до доношења своје одлуке, одложити

ступање на снагу оспорене одлуке аутономне покрајине (члан 186). Овај институт

је проширење превентивне контроле уставности закона и на контролу уставности и

законитости одлука аутономне покрајине, с тим што је у основи један институт

(претходна контрола уставности од стране Уставног суда) различито регулисан

Уставом. Недостатак ове уставне одредбе је и што њоме није утврђен рок у којем је

Уставни суд дужан донети одлуку. Заштита покрајинске аутономије остварује се

пред Уставним судом двојаким овлашћењима органа одређеног статутом

аутономне покрајине. Прво овлашћење везано је за право жалбе Уставном суду

који тај орган има ако се појединачним актом или радњом државног органа или

органа јединице локалне самоуправе онемогућава вршење надлежности аутономне

покрајине. Друго овлашћење је везано за право органа одређеног статутом

аутономне покрајине да пред Уставним судом покрене поступак за оцену

уставности или законитости закона и другог општег акта Републике Србије или

општег акта јединице локалне самоуправе којим се повређује право на покрајинску

аутономију.

Како би се Уставом Републике Србије од 1990. (члан 109. став 1. тачка 3)

глобално утврђене нормативне надлежности аутономне покрајине („доноси одлуке

и опште акте у складу с Уставом и законом, којима уређује поједина питања од

интереса за грађане у аутономној покрајини") у појединим областима друштвених

односа („културе, образовања, службене употребе језика и писма народности;

јавног обавештавања; здравствене и социјалне заштите; друштвене бриге о деци;

заштите и унапређивања животне средине; урбанизма, и у другим областима

утврђеним законом“) конкретизовале, донесен је фебруара 2002. разлог за важење

овог закона и после доношења Устава Републике Србије од 2006.и даље је везан за

потребу да се законом одреде „питања од покрајинског значаја“ у глобално

наведеним областима надлежности аутономне покрајине (члан 183). Уосталом,

доношење закона којим се „уређују питања од покрајинског значаја“ налаже и

Уставни закон за спровођење Устава Републике Србије (члан 10. став 3). Закон о

утврђивању одређених надлежности аутономне покрајине таксативно наводи

надлежности аутономне покрајине у 24 појединачне тематске области, док је 25.

област тематски хетерогена, у њој су обухваћене „надлежности из осталих

области“. Реч је о следећим тематски именованим областима: 1) култура; 2)

образовање; 3) службена употреба језика и писама; 4) јавно информисање; 5)

здравствена заштита; 6) санитарни надзор; 7) здравствено осигурање; 8) пензијско

и инвалидско осигурање; 9) социјална заштита; 10) правна заштита породице и

старатељство; 11) друштвена брига о деци; 12) борачка и инвалидска заштита; 13)

заштита цивилних инвалида рада; 14) заштита и унапређење животне средине; 15)

урбанизам (довде су све ове области наведене и у Уставу Републике Србије); 16)

грађевинарство; 17) стамбена област; 18) запошљавање; 19) привреда и

приватизација; 20) рударство и енергетика; 21) пољопривреда; 22) робне резерве;

23) туризам; 24) спорт.

Већи део послова из надлежности аутономне покрајине обављају се као

изворни послови, а мање као послови поверени поменутим законом.

Наведена питања у набројаним областима аутономна покрајина уређује

својим прописима, „а посебно надлежност органа и образовање организација и

установа и обезбеђивање њиховог функционисања, у складу са Уставом и

законом". Аутономна покрајина преко својих органа извршава прописе које је

донела, води управни поступак и решава у пословима из своје надлежности,

предузима управне радње и мере за које су њени органи овлашћени, „као и све

друге радње и мере за извршење послова, у складу са Уставом, законом и

Статутом".

Закон о утврђивању одређених надлежности аутономне покрајине предвиђа

и установљавање „функције“ покрајинског грађанског браниоца (омбуgсман), као и

његова овлашћења и начин њиховог остваривања. Из овакве формулације

произлази да се за обављање те функције не мора образовати посебна институција,

него и да се вршење те функције може поверити некој од постојећих институција.

Највиши правни акт покрајинске аутономије је статут покрајине, који је

уставна категорија. Њиме се на основу устава утврђују надлежности аутономне

покрајине, избор, организација и рад њених органа и друга питања од интереса за

аутономну покрајину. Статут покрајине је по својој природи сложен правни акт,

који доноси скупштина аутономне покрајине, уз претходну сагласност Народне

скупштине

Од две аутономне јединице донела је свој статут Аутономна покрајина

Војводина. Још пре ступања на снагу Устава Републике Србије од 1990, донесен је

републички Закон о престанку рада Скупштине САП Косово и Извршног већа

Скупштине САП Косово. Њиме је „полазећи од чињенице да већ дуже време

Скупштина САП Косово не функционише и не поступа у складу са уставом као и

да велики број делегата Скупштине САП Косово и већина чланова Извршног већа

Скупштине САП Косово, својим радом угрожавају сувереност, територијалну

целокупност и уставни поредак Социјалистичке Републике Србије“ утврђено да

престају с радом Скупштина САП Косово и Извршно веће Скупштине САП

Косово. Права и дужности Скупштине САП Косово преузела је Скупштина СР

Србије, а Извршног већа Скупштине САП Косово Извршно веће Скупштине СР

Србије, „до конституисања нове Скупштине САП Косово и Извршног већа

Скупштине САП Косово". По доношењу Устава Републике Србије од 1990,

Уставни закон за спровођење Устава Републике Србије предвидео је у члану 13. да

ће Скупштина Републике Србије донети привремену статутарну одлуку Аутономне

покрајине Косова и Метохије и расписати непосредне и тајне изборе за скупштину

покрајине према одредбама устава и привремене статутарне одлуке. Новоизабрана

скупштина Аутономне покрајине Косова и Метохије донеће статут покрајине.

Међутим, због непристајања већине албанског становништва на Косову и Метохији

на уставна решења у вези са аутономијом покрајина (стварање паралелних

институција албанске националне мањине), Народна скупштина никада није донела

привремену статутарну одлуку Аутономне покрајине Косова и Метохије, тако да у

овој аутономној јединици није била конституисана територијална аутономија

сагласно Уставу Републике Србије од 1990.

После неуспелих „преговора“ државне делегације Републике Србије и

делегације косметских Албанаца, као најбројније националне заједнице на Косову

и Метохији, одржаних у Рамбујеу и Паризу 1999, што је био формални повод за

агресију НАТО на СР Југославију, у ствари, на Републику Србију, Резолуцијом

1244 Уједињених нација на територији Косова и Метохије је, до коначне одлуке о

суштинској аутономији, на том делу територије Републике Србије успостављена

привремена цивилна и војна управа Уједињених нација. Међутим, 17. фебруара

2008. године привремена Скупштина Косова је једнострано прогласила тзв.

независну државу Косово.

Устав Републике Србије од 2006. је у преамбули утврдио да је Аутономна

покрајина Косово и Метохија „саставни део територије Србије“ и да „има положај

суштинске аутономије у оквиру суверене државе Србије“. Даље се каже да „из

таквог положаја Покрајине Косово и Метохије следе уставне обавезе свих

државних органа да заступају и штите државне интересе Србије на Косову и

Метохији у свим унутрашњим и спољним политичким односима“. У нормативном

делу Устава каже се (члан 182. став 2) да ће се суштинска аутономија Аутономне

покрајине Косово и Метохија уредити „посебним законом који се доноси по

поступку предвиђеном за промену Устава“ (како су ови искази садржани у

преамбули, то према члану 203. став 7. Устава значи двотрећинском већином од

укупног броја народних посланика, уз потврду грађана на уставотворном

референдуму)