STIFTUNGEBERTFRIEDRICH

A N A L I S I S Y P R O P U E S T A S

E MRNESTO URRO

Seguridad Social enAmrica Latina y Conosur:mitos, desafos, estrategiasy propuestas desdeuna visin sindical

Evaluacin y Perspectivas de laAccin Sindical en el Mercosur ALVARO CORONEL

Seguridad Social en Amrica Latinay Conosur: mitos, desafos, estrategiasy propuestas desde una visin sindical ERNESTO MURRO

A N A L I S I S Y P R O P U E S T A SO T R O S T I T U L O S

Los trabajos que publicamos son de exclusiva responsabilidad desus autores y no representan necesariamente el pensamiento de laFundacin Friedrich Ebert.Se admite la reproduccin total o parcial, a condicin de mencionar lafuente y se haga llegar un ejemplar.

A N L I S I S Y P R O P U E S T A S

Seguridad Social enAmrica Latina y Conosur:mitos, desafos, estrategiasy propuestas desdeuna visin sindical

ERNESTO MURRO

noviembre 2004

FRIEDRICH EBERT STIFTUNGFESUR Representacin en UruguayPlaza Cagancha 1145, piso 8Casilla 10578, Suc. Plunaemail: fesur@fesur.org.uyhttp://www.fesur.org.uyTels.: [++598 2] 902 2938 / 39 / 40Fax: [++598 2] 902 2941

Realizacin grfica integral: www.gliphosxp.comDepsito Legal: 334.379/04

Ernesto Ramn Murro OberlnCasado, 2 hijos, nacido en Montevideo el 20/01/1951.Email: emurro@adinet.com.uyConsultor externo de OIT desde 1998 a la actualidad en investigacin, formacin ycoorganizador de eventos sobre seguridad social. Consultor de diversasinstituciones nacionales e internacionales: CEPAL, ONU, Fundaciones, OPS,instituciones gubernamentales, organizaciones sindicales nacionales einternacionales. Miembro coordinador del Equipo de Representacin de losTrabajadores en el BPS. Autor y coautor de diversas publicaciones.Docente en seguridad. CoFundador de la Red Alternativa de Informacin sobreSeguridad Social, sitio web en Internet (www.redsegsoc.org.uy). Comunicador detemas de seguridad social y columnista. CoFundador del boletn trimestralNoticias Buenas y de las Otras. Ex Director del Banco de Previsin Social delUruguay entre Octubre/1992 y Mayo/2001. Miembro redactor de la Resolucin dela Comisin de Seguridad Social de la 89 Conferencia de OIT (Seguridad social:Un nuevo consenso). Contraparte en diversos convenios de cooperacin tcnica.Actuacin anterior: Maestro de Primaria, Docente de educacin primaria ysecundaria (19701972); Detenido poltico (19721977); Trabajador maderero(19771992); Dirigente sindical de la industria maderera y de la central detrabajadores uruguayos (PITCNT) entre 1983 y 1992.

INTRODUCCIN _____ 51. ALGUNOS CONCEPTOS Y TENDENCIAS

INTERNACIONALES EN SEGURIDAD SOCIAL _____ 71.1 Conceptos y principios ______ 7

1.2 Las grandes tendencias internacionales ______ 9

2. RESUMEN DE SITUACINEN AMRICA LATINA Y EL CONOSUR _____ 12

2.1 Sobre la situacin econmico social ______ 12

2.2 Los regmenes privatizados de capitalizacin individual ______ 16

2.3 Indicadores del desempeo de los regmenesprivados de capitalizacin individual ______ 18

3. ALGUNOS ESCENARIOS Y PROPUESTAS DECAMBIO EN LA SUBREGIN CONOSUR _____ 24

3.1 Propuestas de reformas y escenariosen los pases del Conosur ______ 25

4. ACERCA DE LA SITUACIN DEL MOVIMIENTO SINDICALLATINOAMERICANO Y LA SEGURIDAD SOCIAL _____ 36

4.1 Movimiento Sindical Latinoamericano y Seguridad Social ______ 36

4.2 Movimiento Sindical del Conosur y Seguridad Social ______ 41

5. ALGUNOS DESAFOS, MITOS Y LNEAS ESTRATGICASSINDICALES EN SEGURIDAD SOCIAL _____ 43

5.1 Ocho Desafos ______ 43

5.2 Doce Mitos ______ 47

5.3 Cinco lneas estratgicas ______ 51

Indice

5Introduccin

El siguiente documento de aporte al debate, esuna actualizacin y presentacin nueva revisa-da de anteriores documentos1, eventos y dis-cusiones, con el objetivo de contribuir a la con-formacin de una poltica sindical y de alternati-vas de cambio en seguridad social, a partir dela actual coyuntura en materia de reformas engeneral y de las pensiones en particular, ascomo de los mitos y desafos del movimientosindical, principalmente en el Conosur.

Aunque existen antecedentes, es especialmen-te desde setiembre de 1998 en Mxico, dondeconvocado por OIT Ginebra, que el movimien-to sindical latinoamericano ha tenido algunasoportunidades de analizar en profundidad (y

analizarse) colectivamente en esta temtica,han existido importantes actividades de segui-miento y formativas, organizadas por OIT,ACTRAV, Fundacin Ebert, sindicales, etc.,nacionales, subregionales y regionales. Entreotras, su destacada participacin en la 89.Conferencia de OIT en Ginebra y el Seminariode seguimiento de Via del Mar, ambos en el2001, y el reciente de Montevideo, en agostopasado, que han acumulado cuantitativa y cua-litativamente.

El presente aporte se resume en 5 captulos:

el primero, analizando las grandes tenden-cias internacionales y reafirmando algunos

1 En particular: El Dilema de la seguridad social en el Conosur, OIT Lima, Ernesto Murro, julio 2004; Una visin de laseguridad social en Amrica Latina, ERT, 2004; Algunas pautas hacia una poltica sindical en seguridad social en AmricaLatina, ERT, 2004, El movimiento sindical y la seguridad social en los pases del Conosur, FES Chile, 3/2004; todosdisponibles en www.redsegsoc.org.uy

6conceptos claves y principios de la seguri-dad social;

el segundo, desarrollando un diagnsticosinttico de la situacin de la seguridadsocial en la regin, en particular, los reg-menes de pensiones de capitalizacin in-dividual.

el tercero, a resumiendo algunos escena-rios y propuestas de cambio en la subreginConosur;

el cuarto, considerado conjuntamente conel quinto, lo sustancial de este aporte, de-sarrollando (a partir de algo de historia enel tema), la situacin del movimiento sindi-cal al respecto;

el quinto: pautas para una poltica sindi-cal en la materia, a partir de lo que se de-nominan 8 desafos, 12 mitos y 5 lneas es-tratgicas.

71.1 Conceptos y principios

Inicialmente se repasarn algunos conceptosclaves.

La PROTECCIN SOCIAL, es un conjunto depolticas y programas gubernamentales y pri-vados con los que las sociedades dan respues-ta a diversas contingencias a fin de compen-sar la falta o reduccin sustancial de ingresosprovenientes del trabajo, brindar asistencia alas familias con hijos y ofrecer atencin mdi-ca y vivienda a la poblacin, destacando quees un derecho fundamental de las personas2.El concepto de POLTICAS SOCIALES est nti-mamente vinculado al de proteccin social.

Habitualmente comprende lo que se denomi-na presupuestariamente GASTO PBLICO SO-CIAL: conjunto de programas desarrollados porel Estado con los objetivos de proveer deter-minados bienes y servicios a la poblacin, in-cidir positivamente en la distribucin del in-greso, garantizar que los ciudadanos tenganacceso a ciertos bienes y servicios que se con-sideran esenciales y lograr una mayor efica-cia a travs del desenvolvimiento del capitalhumano. Comprende cuatro rubros princi-pales: seguridad social propiamente dicha,salud (incluyendo alimentacin), vivienda yeducacin.

1. Algunos conceptos ytendencias internacionales

en Seguridad Social

2 Secretario General de ONU, Informe a la 39. Sesin de la Comisin de Desarrollo social de ONU, febrero 2001, NY, EE.UU.

8Por su parte, la OIT3, define la SEGURIDAD SO-CIAL como la proteccin que la sociedad pro-porciona a sus miembros, mediante una seriede medidas pblicas, contra las privacioneseconmicas y sociales que de otra maneraderivaran de la desaparicin o de una fuertereduccin de sus ingresos como consecuen-cia de enfermedad, maternidad, accidente deltrabajo o enfermedad profesional, desempleo,invalidez, vejez y muerte; y tambin la protec-cin en forma de asistencia mdica y de ayu-da a las familias con hijos. El convenio 102define 9 prestaciones principales especficasde seguridad social: asistencia mdica, pres-taciones monetarias de enfermedad, de des-empleo, de vejez (jubilaciones, pensiones), deaccidentes de trabajo y enfermedades profe-sionales, familiares, de maternidad, de invali-dez o discapacidad, de sobrevivientes.

La seguridad social es un derecho humanofundamental, no cualquier derecho. En laDeclaracin Universal de Derechos Humanos,1948, artculos 22 y 25, se afirma que Todapersona, como miembro de la sociedad, tienederecho a la seguridad social, hacindoseexpresa referencia a las distintas prestaciones.

Como derecho humano fundamental, lo ratifi-c recientemente la importante Resolucin dela 89 Conferencia Internacional del 2001, Unnuevo consenso, en su numeral 2, y ello noes un hecho menor, para la definicin de unapoltica sindical en seguridad social como prio-ridad de su accionar:

La seguridad social es muy importante para el bien-estar de los trabajadores, de sus familias y de toda lasociedad. Es un derecho humano fundamental y uninstrumento esencial para crear cohesin social, y de esemodo contribuye a garantizar la paz social y la inte-gracin social. Forma parte indispensable de la polti-ca social de los gobiernos y es una herramienta impor-tante para evitar y aliviar la pobreza. A travs de lasolidaridad nacional y la distribucin justa de la car-ga, puede contribuir a la dignidad humana, a la equi-

dad y a la justicia social. Tambin es importante parala integracin poltica, la participacin de los ciudada-nos y el desarrollo de la democracia.

Los PRINCIPIOS por su parte, son o deberan ser,los cimientos que sostienen y conforman unapoltica, un accionar. Tambin en seguridad so-cial. Los principios cumplen o debieran cumplir,una triple funcin: Integradora4 (permitiendo darsoluciones coherentes a los casos no previstos);Interpretativa (permitiendo dar soluciones a loscasos dudosos); Informadora (inspirando y de-terminando las nuevas normas a dictarse).

La Resolucin de la 89 Conferencia Interna-cional de OIT de 2001, defini en su Conclusin4, que todos los sistemas de seguridad social,deberan ajustarse a ciertos principios bsicos:

prestaciones seguras y no discriminatorias; administracin sana y transparente con cos-

tos administrativos tan bajos como sea fac-tible;

con fuerte participacin de los interlocu-tores sociales;

con confianza pblica (...) para lo cual esesencial una buena gobernanza.

Sin perjuicio de ello, la redistribucin de la ri-queza debe ser considerada tambin como unobjetivo fundamental de la Seguridad Social, yms an desde una perspectiva sindical.

En trminos generales, los principios funda-mentales, de mayor reconocimiento en el m-bito internacional, son los siguientes:

3 OIT: Introduccin a la Seguridad Social, 1984.4 Amrico Pl Rodrguez Los principios del derecho al trabajo, Bs. Aires, 1978.

Solidaridad Universalidad Igualdad Igualdad de trato Suficiencia o integridad Participacin Obligatoriedad Responsabilidad del Estado

9Estos conceptos se consideran importantes aefectos del desarrollo de este aporte y del en-care del tema por el movimiento sindical.

1.2 Las grandes tendenciasinternacionales

Prcticamente todos los pases en las diferen-tes regiones del mundo estn analizando op-ciones de reforma de la seguridad social. Paraunos la prioridad es superar el dficit fiscal,para otros compensar los efectos de los cam-bios demogrficos o simplemente reordenarregmenes que han sido distorsionados pormedidas de coyuntura.

Los puntos de partida varan sustancialmenteentre las diferentes regiones.Pueden esquematizarse, en el mundo, dosgrandes tendencias en materia de reformas,especialmente en pensiones y en salud, aun-que tambin en otras prestaciones como ries-gos del trabajo, e incluso recientemente enChile en desempleo:

5 Por ampliacin de caractersticas, ver ms adelante en este mismo captulo, las tres variaciones de este modelo o tendenciade reforma: sustitutivo, mixto y paralelo.

6 Una primera formulacin del llamado Consenso de Washington se debe a John Williamson del Instituto de EconomaInternacional (Lo que Washington quiere decir cuando se refiere a reformas de las polticas econmicas); y data de 1990.Recientemente el mismo autor resumi lo que pide no se denomine Consenso de Washington II, publicado en setiembre2003 en Finanzas y Desarrollo, donde sustancialmente ratifica las 10 reformas de poltica econmica y lo que define comosus aciertos. Disponible en www.redsegsoc.org.uy

7 Por ampliacin puede verse, el siguiente captulo y diversos documentos disponibles en www.redsegsoc.org.uy sobre ello deOIT, AISS, la Universidad de Cambridge, CEPAL, Stiglitz, Nicholas Barr, etc.

Se dice por ejemplo, que en pensiones, lasnuevas reformas estructurales va capitaliza-cin individual (CPI) en general administradaspor sociedades annimas, produciran deter-minados efectos y cumpliran los siguientesobjetivos:

disminuir el peso de la seguridad social enlas finanzas del Estado;

estimular a efectuar aportes disminuyendola evasin y aumentando la cobertura;

brindar ms alternativas y libertades al tra-bajador;

reforzar la solidaridad y mejorar las pres-taciones;

crear ahorro nacional; generar un mercado de capitales o desa-

rrollarlo donde ya existiera; ofrecer mejores expectativas a las nuevas

generaciones; desarrollar el empleo, la competitividad y

la productividad.

La experiencia en Amrica Latina, muestracategricamente que en general estos objeti-vos propagandeados extensa e intensamen-te, no se han cumplido7.

Las principales caractersticas de las reformasparamtricas, no estructurales, especial-mente aplicadas en los pases desarrolladosdel mundo, son:

las reformas estructurales o para-digmticas5 con reformas sustancia-les de los sistemas, con capitalizacinindividual, por seguro individual y ad-ministracin privada total o parcial delos regmenes; se las conoce tambincomo el modelo de tres pilares o multi-pilar del Banco Mundial, pero donde seprioriza el segundo pilar (el de capitali-zacin individual de administracin pri-vada lucrativa), como parte de las pol-ticas del llamado Consenso de Was-hington o de las denominadas polti-cas de ajuste estructural6 y;

las reformas no estructurales o para-mtricas con modificaciones dentro delos sistemas pblicos nacionales que semantienen como fundamentales, no ex-cluyendo la complementariedad.

10

Modificaciones de las prestaciones gene-rales o especficas, como forma de com-partir los costos crecientes de la relacinde dependencia. En mayora, apuntan ajubilados de altos ingresos.

Modificaciones en la frmula para el clcu-lo de las prestaciones: en general se au-mentan los aos.

Modificaciones en la edad de jubilacin yen los aos requeridos de trabajo en com-binacin con jubilacin parcial, anticipada.

Ajustes por costo de vida u otras variables. Aumentos en las tasas de cotizacin pro-

gresivamente en general. Igualdad de trato entre hombres y mujeres. Incremento de los regmenes complemen-

tarios en los sistemas de seguridad social.

Este camino se intenta ocultar como alternati-va en la regin. Se considera necesario que elmovimiento sindical analice esta situacin.

En el mundo existen hoy ms de 200 pases:regmenes de capitalizacin individual tipo AFP,AFAP, AFJP, existen slo en unos 15 de ellos,en Amrica Latina y Europa central y oriental.Y adems, estos regmenes de capitalizacinindividual administrados por el sector privado,en varios pases, se estn revirtiendo; porejemplo en 4 de los 12 de Amrica Latina: seha suspendido su aplicacin en Nicaragua (re-cientemente en julio 2004) y Ecuador, se haderogado en Venezuela (diciembre 2002) y seest en proceso de revisin en Argentina (des-

de agosto 2002). En Europa central y oriental,en varios pases tambin se ha revertido la si-tuacin por movilizaciones sociales, sucesospolticos o para cumplir las condiciones de in-greso a la Unin Europea de mayo pasado. EnRusia, por ejemplo, el propio Banco Mundialno apoy la privatizacin de las pensiones.8

Los pases desarrollados con estructuras de-mogrficas envejecidas, desarrollo econmi-co sostenido, menores inequidades en la dis-tribucin y con una cobertura quasi universal ,evalan elementos de reforma paramtricos,no estructurales, ms adecuados para garan-tizar la continuidad de los sistemas pblicos,preservando sus aspectos bsicos de solidari-dad. La privatizacin en el sentido de una im-plicacin del sector privado con fines lucrati-vos, se ha desarrollado poco y nada hace pen-sar que, aparte de la oferta de pensiones com-plementarias, sea probable un crecimiento sig-nificativo en el futuro prximo.

Monika Queisser9, resume las principales cr-ticas de la OIT y la Asociacin Internacio-nal de la Seguridad Social (AISS) al modelodel Banco Mundial, que se comparten (verrecuadro en pgina siguiente).

El movimiento sindical latinoamericano las de-fini de modo similar, y lamentablemente eneste quinquenio, la realidad ha dado an msrazn a sus crticas en perjuicio de millones delatinoamericanos/as.

8 Asimismo es interesante analizar las posiciones del movimiento sindical en estos procesos: ha tenido diferencias, contradic-ciones, en algunos casos apoyos a las reformas privatizadoras y hasta actitudes vacilantes ante los ms recientes procesosde revisin de las mismas.

9 Revista Internacional de la Seguridad Social; 2/2000.

11

No se preocupa lo suficiente de formular medidas de reforma coherentes dentro del siste-ma y de alguna manera exacerba la crisis en los sistemas vigentes;

Pasa por alto la incertidumbre acerca de los futuros niveles de pensin, inevitable si losbeneficios dependen del mercado de capitales;

Hace caso omiso de la imposicin de riesgos de vida tales como la pobreza, el desem-pleo de larga duracin, la invalidez y la enfermedad slo al individuo, como es inevitablesi el nivel de la pensin depende directamente de las cotizaciones,

Exagera la magnitud del problema demogrfico en los sistemas de reparto la OIT creeque la mayora de stos puede consolidarse subiendo cuidadosamente el lmite deedad e introduciendo pequeos ajustes en las prestaciones;

Se desentiende de las proyecciones respecto de los costos totales de la seguridad social,de los que forma parte el gasto en concepto de pensiones los clculos de la OIT indicanque hasta mediados del siglo ser posible financiar incluso los sistemas de seguridad so-cial europeos onerosos;

Que todos los sistemas que a la vejez de una persona transfieren activos tienen que serfinanciados a partir del PBN corriente y que la generacin econmicamente activa tieneque renunciar a una parte de su consumo para financiar el de los beneficiarios (ya seapor intermedio de transferencias, impuestos o cotizaciones directos o por la va de laadquisicin compulsiva de dinero o activos fijos por la generacin de beneficiarios);

Slo se ocupa de pensiones y no cubre el riesgo de invalidez o deceso de los asegura-dos, en forma compatible con el resto del sistema;

Pasa por alto el riesgo implcito que encierra para los gobiernos la garanta que debensuministrar en los sistemas nacionales capitalizados.

12

2.1 Sobre la situacineconmico social

Se muestran algunos indicadores en particular.Si bien a ritmos decrecientes, la poblacin dela regin, tendr un importante crecimiento enlos prximos 50 aos, lo cual permite identifi-car un primer desafo en cuanto a la necesi-dad de creacin de empleos que absorban lamayor oferta de trabajo. Ser necesaria lacreacin de ms de 121 millones de puesto detrabajo en un plazo de 25 aos para absorberla nueva oferta de mano de obra y abatir eldesempleo actual. Desde el punto de vista delbienestar social importar no solo la creacinde la cantidad de empleos suficientes, sino tam-bin la calidad de los mismos. En particular ser

2. Resumen desituacin

en Amrica Latinay el Conosur

importante que los trabajadores estn cubier-tos de los diferentes riesgos por la seguridadsocial. El dficit primario de trabajo decen-te, al 2002, afectaba a 93 millones de trabaja-dores latinoamericanos y caribeos, 30 millo-nes ms que en 1990.

El crecimiento del sector informal en la econo-ma pasa del 44,3% en 1990 al 47,9% en 1998,superando el 50 % en la actualidad. Recientesestudios de CEPAL10, muestran la alta infor-malidad en menores de 25 Aos y tambin enmayores de 50, en stos casos con porcenta-jes superiores al 50 %.Asimismo, los programas de seguro de des-empleo tienen poco desarrollo en la reginaumentando la desproteccin.

10 Andras Uthoff, exposicin el 28/09/2004 en Seminario FES Chile.

13

Sin embargo, la evolucin de la relacin de ladependencia11 nos ndica que la regin no ten-dr una presin demogrfica negativa en losprximos 50 aos, aunque igualmente las pol-ticas sociales, en particular las de seguridadsocial, deberan atender la circunstancia delenvejecimiento de la poblacin de la reginen su diseo. Este tema se analiza tambin msadelante al referirse a los mitos, sin perjuiciode lo cual, es interesante conocer las medidasque en los pases desarrollados se aplican, ascomo las recomendaciones de la OIT al res-pecto: una transicin gradual y flexible de la vidaactiva a la jubilacin; el desarrollo de medidasnecesarias para impedir la discriminacin, es-pecialmente en los trabajadores/as mayores;polticas de formacin y reeducacin profesio-nal (educacin permanente) especialmente paratrabajadores/as mayores; aprovechamiento delas nuevas tecnologas especialmente para laspersonas mayores y con discapacidad; la adop-cin de medidas para que puedan permanecerms tiempo y ms atractivamente en el trabajo;afrontar el desafo de la seguridad social de darrespuesta eficaz al cambio de las estructurasfamiliares y estilos de vida garantizando igual-dad de trato para hombres y mujeres, por ejem-plo en edad de retiro y pensin de sobrevivencia;mecanismos de transferencias sociales confinanciamiento justo; equilibrio entre los costosde asistencia mdica con los positivos efectosde que los trabajadores mayores gocen de bue-na salud; el anlisis de los efectos de la migra-cin con el envejecimiento; garantizar un enve-jecimiento decente; reducir la invalidez a largoplazo; mitigar los efectos del VIH/SIDA.

En lo econmicofinanciero, luego de la d-cada prdida12 se implementaron polticas deestabilizacin y de ajuste estructural en la re-gin, retomndose una senda de crecimientoeconmico, pero el mismo ha sido muy limita-do y ha demostrado ser inestable y acentua-damente dependiente de la lgica de los agen-

tes que proveen el financiamiento externo. Enparticular el patrn actual de crecimiento hasido incapaz de combatir la pobreza y mejorarla distribucin, adems de como se ha dicho,de generar empleos de calidad suficientes.En cuanto a lo financiero, la tasa de crecimientode la deuda externa y de sus intereses (pro-medio de 6,9 y 7,9 % en los noventa), es msdel doble del incremento del PBI (3,3 % ).Por otra parte, como tambin lo seala CEPAL,las tasas de inversin permanecen bajas y elahorro domstico no aument.

Se torna indispensable el cambio sustancial dedicho modelo.

11 Relacin entre la poblacin de 0 a 14 aos, ms los mayores de 65, y la poblacin en edad de trabajar (de 15 a 64 aos).12 As se ha denominado a la dcada de los 80 dado el grave retroceso econmico y social que sufri la regin.13 Seminario OITOPS, 1112/1999, Mxico.14 Para las zonas urbanas, del rgimen de jubilaciones y pensiones.

218 millones de personas sin seguridadsocial, 140 millones sin asistencia desalud, 121 millones de demasiado po-bres,117 millones de campesinos po-bres, 107 millones de personas que vi-ven en zonas remotas13.

El gasto pblico social sufri una reduccinimportante en la dcada del 80 y se recuperen los noventa, incrementndose del 10,1% al12,4% del PBI. La composicin del gasto p-blico social por pas y por rubro, puede obser-varse en el Cuadro 1.

Tanto a nivel agregado del gasto como en se-guridad social existe una gran disparidad en-tre los pases. Las cifras de seguridad socialreflejan, a modo de una primera aproximacin,que en la mayora de los pases existe un de-sarrollo bajo de los programas de seguridadsocial en su conjunto.

Un aspecto sustancial, es la cobertura. Unaforma de medirla, es por la poblacin mayorde 60 aos cubierta por pasividades14 (verGrfico 1).

14

Proporcin de personas con 60 aos o ms cubiertas por jubilaciones o pensionesAo 1997

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48

39

2623

21 20 1817 17 16

118

33

Vivienda yPas TOTAL Educacin Salud S. Social Asist. Social

Argentina 21.6 5.0 5.0 9.2 2.4Bolivia 17.9 6.5 3.7 4.6 3.2Brasil 18.8 3.8 3.0 11.8 0.2Chile 16.0 4.1 2.8 7.4 1.7Colombia 13.6 3.9 4.3 4.4 1.0Costa Rica 18.2 5.0 5.3 6.2 1.8Ecuador 8.8 3.0 1.1 4.6 0.2El Salvador 4.2 2.6 1.5 0.1 0.0Guatemala 6.2 2.6 1.1 1.1 1.5Honduras 10.0 5.8 3.1 0.2 0.9Mxico 9.8 4.1 1.9 2.8 1.1Nicaragua 13.2 6.1 4.8 0.2 2.2Panam 25.5 6.0 8.2 5.7 5.6Paraguay 8.5 4.0 1.1 3.2 0.2Per 8.0 2.5 1.8 3.3 0.6R. Dominicana 7.6 3.6 1.9 1.4 1.5Uruguay 23.5 3.4 2.8 16.9 0.5Venezuela 11.3 5.0 1.4 3.6 1.3Promedio simple 13.8 4.2 3.1 5.1 1.4

Fuente: CEPAL. Panorama Social 20022003.

Fuente: CEPAL. Panorama social 19992000. Sobre la base de las Encuestas de Hogares.

GRFICO 1.

CUADRO 1. GASTO PBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PBI. BIENIO 20002001.

15

El promedio simple para los 16 pases de laregin es del 33% y solo 4 pases superabanel 50% de cobertura.

Un anlisis similar se puede realizar acerca delimpacto de los programas de pensiones enlos niveles de pobreza (ver Grfico 2).

Una vez ms se ordenaron los pases de iz-quierda a derecha segn la incidencia positi-va en abatir los niveles de pobreza sea ma-yor o menor. As en Uruguay el programa IVSreduce la cantidad de hogares pobres a msde la mitad, en Argentina exactamente a lamitad, en 7 pases la reduccin es de solo un

punto porcentual, en tres no existe ningunaincidencia y en el promedio simple la reduc-cin de la pobreza es de tres puntos porcen-tuales.

El mayor desafo que tienen los programas deseguridad social y el movimiento sindical enAmrica Latina, es ampliar sus niveles de co-bertura en el marco del cambio de los mode-los econmico sociales y polticos, que hanimperado histricamente en la regin: de norevertirse los bajos niveles de cobertura en unfuturo ser creciente la cantidad de personasque no tendrn ingresos para su subsistencia,lo cul plantea un enorme desafo.

Fuente: CEPAL. Panorama Social 19992000. Sobre la base de las Encuestas de Hogares.

Pobreza efectiva.

Pobreza simulada.

Incidencia de la previsin social en los niveles de pobrezaAo 1997

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21

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40 4041 41

43

48

GRFICO 2.

16

2.2 Los regmenes privatizados decapitalizacin individual

Las modificacin ms importante ocurrida enla dcada de los 90 en materia de seguridadsocial ha sido lo que se denomina reforma es-tructural de los sistemas IVS, introducindoseun rgimen de ahorro individual tambin lla-mado de Capitalizacin Plena Individual (CPI).

Una caracterstica central de los regmenes deCPI es que la prestacin es indefinida. Estoes, en los regmenes pblicos solidarios, ya seabajo el rgimen financiero de reparto o de ca-pitalizacin colectiva, se fija una regla15, dadala cual el monto de la prestacin queda esta-blecida en funcin de los salarios. Sin embar-go en los sistemas de CPI la prestacin es in-cierta por varios factores: depender de la expectativa de vida al

momento del retiro, de la rentabilidad que hayan obtenido los

fondos en el mercado de capitales16 y de las comisiones que cobren las AFP y

las Compaas de Seguros que paguen larenta vitalicia que se fijan libremente..

Se pueden resumir en 3 riesgos y 3 incerti-dumbres, las que enfrentan los regmenes depensiones17:

Barr concluye que en las cuentas individualescapitalizadas es la persona la que enfrenta to-das las incertidumbres y todos los riesgos,mientras que en los regmenes de seguro so-cial, de seguridad social solidaria, es riesgo ylas incertidumbres son compartidos por lospensionados, por los trabajadores aportantes,por las empresas contribuyentes o los contri-buyentes futuros.

En este mismo sentido, tambin la Conclusin13 de la 89. Conferencia de OIT, es categri-ca: En los sistemas de pensiones con presta-ciones definidas basadas en el reparto, el ries-go se asume colectivamente. En los sistemasde cuentas de ahorro individuales, en cambio,son las propias personas las que asumen elriesgo.

Las tres variaciones del modelo de CPI ob-servados en Amrica Latina, son18:

Sustitutivo: el antiguo sistema pblico de pen-siones es abolido y reemplazado por uno nue-vo, con un rgimen financiero de capitaliza-cin plena individual que alimenta una cuentaindividual del asegurado, cuyos recursos seinvierten una vez deducidas las comisionesde administracin y de fallecimiento e incapa-cidad y se capitalizan sus rendimientos. Elmonto de la prestacin es indefinida, por cuan-to, si cumpliera los requisitos de elegibilidad,el asegurado recibir una pensin que depen-der del monto de las cotizaciones netas decomisiones realizadas cuenta individual, surendimiento a lo largo del tiempo y la esperan-za de vida del afiliado al momento de su retiro.En este modelo los riesgos vinculados a la ren-tabilidad recaen en los asegurados, mientrasque el Estado asume el riesgo, generalmente,de que los asegurados que hayan cumplidocon los requisitos de la prestacin no alcan-

15 En base al promedio salarial de determinado perodo y a una tasa de reemplazo que se aplica sobre dicho promedio, la cualse fija en funcin de los crditos laborales y la edad del retiro.

16 No se asegura una rentabilidad mnima.17 Nicholas Barr: Reforma de las pensiones: mitos, verdades y opciones polticas, AISS, 6/2002, Revista Vol. N 55, Nro. 2.18 Se sigue aqu la tipologa utilizada por Carmelo Mesa Lago en diversos trabajos: Estudio Comparativo de los costos fiscales

en la transicin de ocho reformas de pensiones en Amrica Latina, CEPAL, 3/2000 y otros.

Incertidumbres, cuando la probabilidad de re-sultados potenciales no es conocida o estimada:

conmociones macroeconmicas; sacudidas demogrficas; riesgos polticos

Riesgos, cuando la probabilidad de resultadospotenciales puede ser conocida o estimada:

riesgo de gestin por incompetencia o frau-de;

riesgo de inversin; riesgo de mercado de las rentas vitalicias.

17

cen a completar el capital necesario para ase-gurar una pensin mnima.

Paralelo: No se elimina el sistema pblico dereparto, pero se termina con su monopolio yes convertido en la alterativa a un nuevo siste-ma de CPI, con el cual compite.

Mixto: El sistema pblico es reformado y pasaa ser un componente del esquema, que secombina con la nueva modalidad de CPI. Elsistema pblico reconoce una pensin bsicade prestacin definida en determinadas condi-ciones y el de CPI una pensin complementa-ria (prestacin no definida)

En el Cuadro 2 se indica que pases realizaronreformas de tipo estructural y su modelo, ascomo los que no la realizaron o estn en pro-ceso de revisin.

Doce de los 18 pases considerados, 12 ha-ban realizado reformas estructurales al ao2003, siendo 7 de tipo sustitutiva, 2 de tipoparalelo y 3 de tipo mixto. Como se ha seala-do, 4 estn en proceso de revisin: Argentina,Venezuela, Ecuador, Nicaragua.

Brasil desarrolla por su parte un claro ejemplode reforma paramtrica no estructural, y es elnico pas reconocido por OIT y el Banco Mun-dial, que han mejorado su cobertura a partirdel proceso de reforma iniciado en 1988 hastael presente. All se decidi, luego de un largoanlisis, no realizar una reforma estructural19,entre otras razones, por el costo financieroestimado de la transicin: 202 % del PBI.

19 Por ampliacin: El sistema de seguridad social brasileo Francisco E. Barreto de Oliveira y Kaizo Iwakami Beltrao, RevistaAISS 1/2001; Aspectos sociales y previsionales en el Brasil Vinicius Pinheiro Carvalho, AISS y MPAS, 5/2000; Reformasa la seguridad social en Brasil Waldeck Ornlas 8/2000, (Ministro de Previsin y Asistencia Social 19982001, hoy Senador..

CUADRO 2. TIPO DE RGIMEN DE PREVISINSOCIAL A JUNIO 2003

Realiz Tipo Aoreforma de de la

Pases estructural? reforma reforma

Argentina S Mixto 1993

Bolivia S Sustitutivo 1996

Brasil No Paramtrica 198819952003

Chile S Sustitutivo 1981

Colombia S Paralelo 1993

Costa Rica S Mixto 2001

Ecuador Si Sustitutivo 2002

El Salvador Si Sustitutivo 1996

Honduras No

Guatemala No

Mxico S Sustitutivo 1995

Nicaragua S Sustitutivo 2001

Panam No

Paraguay No

Per S Paralelo 1997

RepblicaDominicana S Sustitutivo 2001

Uruguay S Mixto 1995

Venezuela No Paramtrica 2002

Fuente: elaborado en base a informacin de la AsociacinInternacional de Seguridad Social.

18

2.3 Indicadores del desempeode los regmenes privados decapitalizacin individual

En esta seccin se presentan algunos indica-dores sustanciales del desempeo de regme-nes de CPI.20

2.3.1Alcance los regmenes: relacin afiliados/cotizantes y densidad de cotizacin

Como se observa en el Cuadro 3, para el con-junto de los pases slo el 39% de los afiliadosse encuentra realizando aportes lo que equi-vale al 23% de la PEA. Histricamente el por-centaje cae. Sin duda tambin un enorme de-safo para el movimiento sindical: 60 millonesde afiliados...

En reciente seminario realizado en Montevi-deo22, el SubDirector de Presupuesto del Mi-

nisterio de Hacienda de Chile, especialista enSeguridad Social, Alberto Arenas de Mesa, se-alaba que en Chile el gobierno est preocupa-do porque se exigen 20 aos y hay gente queno va a llegar a esos 20 aos, obligando a unaparticipacin mayor del Estado en el suministrode pensiones mnimas y asistenciales.

Un reciente estudio encargado por el gobiernoa CENDA23 muestra que el promedio de coti-zacin anual es de slo menos de 5 meses(4,96 meses por ao) y peor para las mujeresy los pobres...

En la misma actividad el Especialista Principalde Seguridad Social del ETM de OITChile,Fabio Bertranou, manejo una situacin similaren Argentina, la que se muestra en los siguien-tes grficos para hombres y mujeres con da-tos de 2001 (ver Grficos 3 y 4).

20 Si bien la denominacin de las administradoras de fondos de pensin difiere segn los distintos pases (AFP, AFJP, AFAP,AFORES) en este informe se adoptar esta expresin para referirse a ellas por comodidad de exposicin.La informacin que se presenta, se obtuvo fundamentalmente de la Asociacin Internacional de Organismos de Supervisinde Fondos de Pensiones (AIOS) y de la Federacin Internacional de Administradoras de Fondos de Pensiones (FIAP).

21 Todos los datos de Colombia son a Diciembre/200322 27/05/2004, Seminario Internacional en Teatro El Galpn organizado por el ERT y la Comisin de Seguridad Social del PIT

CNT.23 CENDA, Centro de Estudios del Desarrollo Alternativo: estudio Proyeccin previsional de la poblacin afiliada y cotizante de

las AFP, por encargo del Instituto de Normalizacin Previsional, INP, 2004.

CUADRO 3. ALCANCE DE LOS REGMENES DE CAPITALIZACIN INDIVIDUAL AL 30/06/03

Cotizantes/Pas PEA Afiliados Cotizantes Afiliados/PEA Cotizantes/PEA Afiliados

Argentina 16,416 9,275 3,108 57% 19% 34%

Bolivia 3,414 809 360 24% 11% 44%

Chile 6,033 6,884 3,377 114% 56% 49%

Colombia21 8,300 5,214 2,539 63% 31% 49%

Costa Rica 1,696 1,104 819 65% 48% 74%

El Salvador 2,708 1,034 466 38% 17% 45%

Mxico 41,112 30,381 12,328 74% 30% 41%

Per 10,993 3,100 1,215 28% 11% 39%

Uruguay 1,508 626 330 42% 22% 53%

TOTAL 100,128 58,427 23,044 58% 23% 39%

Fuente: AIOS y FIAP para el caso Colombia.

19

En el caso de los hombres, a los 60 aospromedialmente tienen aportados 25 aos, en

Aos de aportes jubilatorios por edad. Hombres.Argentina: ECV 2001

10

15

20

25

30

018 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70

5

Ao

sde

Apo

rtes

Edad

GRFICO 3.

Aos de aportes jubilatorios por edad. Mujeres.Argentina: ECV 2001

018 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

Ao

sde

Apo

rtes

Edad

GRFICO 4.

tanto en las mujeres a esa edad el aporte hasido de apenas 17 aos.

Un estudio del ao 200024 muestra que para un trabajador que contribuye durante 40 aos auna tasa de aporte del 10 % suponiendo un crecimiento del salario real del 2 % anual y unarentabilidad del 4 % anual, el porcentaje de jubilacin respecto al salario final ser del 50 % sisu densidad de cotizacin es 100 % ( 1), del 43 % si es de 80 % ( 0,8) en los ltimos 8 aosde actividad y de 32 % si es de 80 % en los primeros 8 aos de actividad (cuando joven).

24 H. Prez Monts: Reglamentacin, supervisin y control, y proteccin de los derechos individuales en los regmenes depensiones, AISS, mayo 200, Curitiba.

20

Este es otro factor clave a considerar: la den-sidad de cotizacin, y en particular para lasmujeres y los jvenes. Algunos estudios enpases de la regin, indican que la densidadpromedio de cotizacin se ubica en el entornodel 50 %, lo cual es una muestra de lo gravede la situacin.

2.3.2 Dimensin y concentracin de los fondos

A junio del ao 2003 estos fondos de pensio-nes superaban los 100 mil millones de dla-res, lo que representaba ms del 10% del PBIacumulado de los pases. Otro indicador deldesafo que representa para el movimiento sin-dical este problema.

economa de quienes en ltima instancia to-man las decisiones de inversin25. Ello puedeverse en la alta concentracin en las dos ma-yores administradoras en cada pas:

A fines de 1999, los bancos espaoles BBVA ySantander, controlaban en torno al 45 % delnegocio de las pensiones privadas en AmricaLatina con 16 millones de afiliados.

2.3.3 Inversiones del fondode capitalizacin individual

Por un lado (ver Cuadro 5), puede apreciarseuna elevada proporcin de la inversin en ttu-los pblicos (57%), que en muchos pases seincrementa an ms por inversiones en otrosrubros que en definitiva tambin son valorespblicos (en Uruguay superan el 70 %, por ejem-plo) y, por otro lado, una baja proporcin quehabra llegado a las empresas va inversin pro-ductiva (inversiones en acciones e institucionesno financieras). A su vez si bien an las inver-siones en el exterior son una fraccin menordentro del total (9,5%), la misma viene crecien-do26, lo cul es fuertemente impulsado contra-diciendo sus propias campaas publicitarias ini-ciales, en tanto la regin necesita recursos parafinanciar su desarrollo productivo y social.

La alta proporcin en ttulos pblicos se expli-ca, entre otras razones, por el incremento deldficit pblico causado por la privatizacin delos regmenes previsionales, lo cual implic unadisminucin de los ingresos pblicos, al deri-varse todo o parte de los aportes previsionalesa las AFP. Este proceso se reflej en el incre-mento de la deuda pblica con significativoefecto principalmente donde el peso del rgi-men CPI fue mayor en las finanzas del Esta-do. Por otra parte, dichas inversiones las paga

CUADRO 4. VALOR ACUMULADO EN LOS FONDOSDE PENSIONES AL 30/06/03

PorcentajeMillones En administrado

de relacin por las dosPas dlares al PBI mayores

Argentina 15.607 15.6 42.7

Bolivia 1.261 17.2 100.0

Chile 39.672 60.6 55.7

Colombia 7.326 6.7 52.5

Costa Rica 218 1.4 69.5

El Salvador 1.309 9.2 99.8

Mxico 34.963 5.6 45.0

Per 4.541 8.2 59.2

Uruguay 1.149 12.7 74.5

Total 106.046 10.6 66.5

Fuente: AIOS y FIAP para el caso Colombia.

25 Si bien formalmente los fondos pertenecen en sus respectivas cuotapartes a los trabajadores afiliados a las AFP, en laprctica los que toman las decisiones de inversin son los dueos de las AFP, que principalmente son propiedad de losbancos transnacionales, directa o indirectamente. Por otra parte la tendencia de los mercados de las AFP ha sido ha laconcentracin con preeminencia de las AFP cuyo capital accionario pertenecen a dichos bancos. No se ha previsto en lalegislacin de estos regmenes la participacin de los afiliados en la direccin y por lo tanto los trabajadores no tienenincidencia en la toma de decisiones.

26 En varios pases donde la legislacin actual prohibe la inversin en valores externos se est discutiendo la posibilidad delevantar dicha restriccin: hay proyectos de ley a estudio del parlamento en Mxico, Uruguay, etc.

Desde otro ngulo, en la medida que los fon-dos adquieren una proporcin mayor sobre elPBI, se produce un gran poder dentro de la

21

mayoritariamente el conjunto de la poblacinmediante un sistema tributario regresivo, ba-sado en impuestos al consumo (IVA, etc.).

2.3.4Costos de Transicin

Otro aspecto sustancial no debidamente estu-diado previamente en el caso de las reformasestructurales de Amrica Latina, son los cos-tos de transicin27. En Argentina se estimque si no se hubiera privatizado el rgimen dejubilaciones no hubiera existido dficit fiscal ypor lo tanto no se hubiera dado la cesacin depagos por parte del Estado.28

En el caso de Brasil, una de las principales ra-zones para rechazar la privatizacin de la se-guridad social fue el evitar enfrentarse a loscostos de transicin, cuya estimacin se ubicoen ms del 200% de su PBI. El mismo estu-dio29 destaca lo que sucedera estimativamenteen otros pases:

CUADRO 5. COMPOSICIN DE LA CARTERA EN % SOBRE EL TOTAL DEL FONDO. AL 31/06/03

TOTAL Fondos millones Instituciones mutuos

de Deuda Instituciones no y de EmisoresPas dlares gubernam. financieras financieras Acciones inversin extranjeros Otros

Argentina 15,607 75.9% 3.5% 1.3% 8.2% 1.6% 8.3% 1.1%

Bolivia 1,261 68.1% 10.3% 19.0% 0.0% 0.0% 1.2% 1.4%

Chile 39,672 29.1% 30.4% 7.2% 10.9% 2.4% 19.9% 0.2%

Colombia 7,326 48.6% 24.8% 18.6% 0.4% 0.0% 7.2% 0.2%

C. Rica 218 89.5% 5.1% 4.7% 0.0% 0.7% 0.0% 0.0%

Salvador 1,309 84.0% 12.0% 3.6% 0.4% 0.0% 0.0% 0.0%

Mxico 34,963 85.4% 3.4% 11.3% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%

Per 4,541 13.0% 33.2% 13.1% 31.2% 0.8% 7.2% 1.6%

Uruguay 1,149 57.2% 37.1% 3.4% 0.0% 0.0% 0.0% 2.3%

Total 106,046 56.8% 16.8% 8.8% 6.7% 1.2% 9.5% 0.4%

Fuente: AIOS y FIAP.

27 Que se producen por la prdida de ingresos que sufre el Estado al volcarse el aporte de los trabajadores a las AFP.28 Un expresidente del Banco Central de Argentina, Javier Gonzlez Fraga, estim que si Argentina no hubiera realizado la

reforma previsional, habra obtenido supervit fiscal en el ao 2000, lo cul demuestra los riesgos de la privatizacin de laprevisin social. Una de las exigencias principales del Fondo Monetario Internacional, para auxiliar financieramente a laArgentina, fue que se elimine el componente pblico de su rgimen mixto denominado prestacin bsica universal.

29 Fuente: Vinicius Carvalho Pinheiro (Secretario Seguridad Social de Brasil) y Solange Paiva Vieira.A nova metodologa de calculo de aposentadorias da previdencia brasileira de capitalizacao.

Otro estudio realizado por el Economista Al-berto Arenas, da cuenta que entre 1981 y 1998las AFP chilenas recaudaron 33 mil millonesde dlares. En los mismos 18 aos el estadochileno debi invertir 44 mil millones de dla-res para el pago de la transicin: pago de pen-siones mnimas, compensacin a prestacio-nes mnimas a cotizantes que no alcanzan aella, el dficit del retiro de militares (no inclui-dos en AFP); en la actualidad se estima que

Costos de transicin estimados haciacapitalizacin individual en % del PBI

Italia 343 %Francia 256 %Japn 233 %Brasil 202 %Inglaterra 174 %EE.UU. 167 %

22

dicho costo continuar en el orden del 4 5% del PBI anual, hasta el 2040 aproximada-mente.

2.3.5Rentabilidad

La rentabilidad bruta no considera el efectode las comisiones cobradas a los afiliados, peroella es la que generalmente se utiliza. La mis-ma en general viene decayendo cuando secomparan perodos iniciales con recientes.

En el caso de Uruguay esa inversa relacin sedebe fundamentalmente a una mega devalua-cin del peso uruguayo en relacin al dlar yal hecho de que existe una fuerte dolarizacinde las inversiones de las AFAP.

2.3.6Comisiones

En las comisiones hay varios componentes,principalmente administracin y seguro. En lospases como Uruguay, donde otra compaaaseguradora pagar las rentas vitalicias, debeagregarse a estas comisiones, la ganancia delas mismas (ver Cuadro 7).

El porcentaje de comisin total sobre aportesbrutos expresa cuantos pesos se pagan porcada $100 que se aportan a una AFP; as parael promedio simple del conjunto de los pasesdeben pagarse $25,4 por cada $100 que seaportan. Por otra parte el porcentaje de la co-misin sobre los aportes netos expresa cuan-tos pesos se pagan por cada $100 que van ala cuenta individual, para el promedio de lospases se pagan $35,3 por cada $100 que seadministran.

CUADRO 6. RENTABILIDAD BRUTA DE LOS FONDOSAL 30/6/2003

Real Real ltimosHistrica 12 meses

Argentina 10.7 10.5

Bolivia 17.6 10.6

Chile 10.3 6.4

Costa Rica 7.6 8.3

El Salvador 11.0 5.7

Mxico 10.9 8.2

Per 6.6 11.2

Uruguay 13.4 42.7

Fuente: AIOS.

CUADRO 7. ESTRUCTURA DE COMISIONES AL 30/06/03

Comisin totalPorcentaje sobre salario sobre aportes

Seguro de ComisinComisin invalidez y de Aporte Aporte

Pas total fallecimiento administ. capitalizable total Brutos Netos

Argentina 2.25 0.80 1.45 4.75 7.00 32.1% 47.4%

Bolivia 2.21 1.71 0.50 10.00 12.21 18.1% 22.1%

Chile 2.26 0.67 1.59 10.00 12.26 18.4% 22.6%

Colombia 3.50 1.49 2.01 10.00 13.50 25.9% 35.0%

Costa Rica n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

El Salvador 2.98 1.28 1.70 11.02 14.00 21.3% 27.0%

Mxico 4.14 2.50 1.64 6.78 10.92 37.9% 61.1%

Per 3.51 1.24 2.27 8.00 11.51 30.5% 43.9%

Uruguay 2.81 0.87 1.94 12.19 15.00 18.7% 23.1%

Promedio 2.96 1.32 1.64 9.09 12.05 25.4% 35.3%

Fuente: AIOS y FIAP para el caso Colombia.

23

Estas comisiones habitualmente son presen-tadas por las Administradoras como porcenta-je del salario y no del aporte. Ejemplo: unacomisin del 3 % sobre el salario, cuando elaporte previsional es del 10 % de dicho sala-rio, equivale en realidad a un 30 % de comi-sin sobre el aporte. Y ms recientemente,estimndola sobre el fondo histrico acumula-do, para disminuir an ms su efecto...

Algunos pases en sus legislaciones establecencomisiones sobre la rentabilidad obtenida por lasadministradoras, pero no se han implementado.

Existe en varios pases un componente de co-misin fija, especialmente perjudicial para lostrabajadores de menores ingresos.

Finalmente debe sealarse que a la compara-cin cuantitativa de las comisiones, debeagregarse la cualitativa: por ejemplo, en Chiley Uruguay el monto porcentual total de las co-misiones es similar, pero mientras en Chile lasAFP hacen recaudacin, fiscalizacin, pago deprestaciones; en Uruguay su tarea es casi m-nima, pues todo el trabajo se lo hace el institu-to provisional (BPS) y gratuitamente.

2.3.7 Informacin y participacin

El Banco Mundial, al impulsar este tipo de re-formas estructurales de CPI, establece quedeben cumplirse 3 condiciones o requisitosbsicos:

acceso a la informacin; transparencia y marco de regulacin y supervisin.

Por lo menos en los 2 primeros, existen seriascarencias en Amrica Latina, y en algunos ca-sos tambin en regulacin y supervisin.

Barr30 como otros, analiza la informacin im-perfecta al consumidor de AFPs. Seala queentre las ventajas de soberana del consumi-dor se supone que el interesado est bien in-formado. Y concluye: De ninguna manera su-cede siempre as. Y ello es primeramente acausa de la complejidad de las pensiones pri-vadas basadas en una serie de instituciones einstrumentos, del riesgo y la incertidumbre. Citaa Stiglitz y Orszag, que a su vez destacan unadeclaracin del Presidente de la Comisin deValores y Cambio de Divisas de los EE.UU, po-siblemente el pas ms dotado de conocimien-to pblico en mercados financieros, destacan-do que ms del 50 % de los estadounidensesno conocen la diferencia entre un bono y unaaccin.

Por otra parte destaca que las personas peorinformadas son desproporcionadamente lasmenos pudientes, aunque ni siquiera las per-sonas con sagacidad financiera pueden serconsideradas bien informadas.

En Chile desde agosto a octubre 2002, en tresmeses, los 6 millones de afiliados a las AFPs,tuvieron plazo para elegir dnde realizar lasinversiones de sus fondos previsionales hastaen 5 portafolios o rubros (los llamados multi-fondos). La inmensa mayora no opt.

Por otra parte, con la excepcin de alguna par-ticipacin secundaria en algn pas centroame-ricano, no existe participacin efectiva de lostrabajadores en la administracin de estos re-gmenes.

30 Nicholas Barr: Reforma de las pensiones: mitos, verdades, opciones polticas, AISS, 6/2002.

24

Slo es posible obtener respuestas en materia deplanificacin de polticas si la seguridad social esobjeto de una investigacin sistemtica orientada ala identificacin de los problemas actuales, al dise-o de polticas que los abordan y a la supervisinde los progresos encaminados a la consecucin de losobjetivos convenidos. Ello requerir a su vez, el de-sarrollo de una base adecuada de conocimientos apartir de la cual se realicen los esfuerzos de investi-gacin32.

Se ha seleccionado dicha afirmacin de AISSpor considerrsela particularmente importan-te para la regin y para los cambios que resul-tan imprescindibles e impostergables.

Se dice que no se investiga en seguridad socialpor la ausencia de datos e informaciones fia-bles, la falta de recursos y financiamiento, yla carencia de investigadores calificadosentre el personal de las administraciones de laseguridad social.

Sucede con demasiada frecuencia que se con-sidere a la investigacin como un lujo que sepuede sacrificar y no como un asunto medular.

La investigacin, as como la informacin, laaccin social, la profundizacin de la demo-cracia, son indispensables para las reformas yen ello, el movimiento sindical latinoamerica-no tiene otro reto impostergable.

3. Algunos escenariosy propuestas de

cambio en lasubregin Conosur31

31 Desarrollo en base a lo publicado en Revista Relaciones Laborales No. 3, 2003, Montevideo, documento de E. Murro.32 Investigacin: la base para una adopcin de polticas fundamentadas de la Secretara General de AISS, Informe a la 27

Asamblea General AISS, Estocolmo, Simposio Leo Wildman.

25

3.1 Propuestas de reformas yescenarios en los pasesdel Conosur

La subregin Conosur est en un proceso his-trico importante, de cambio, donde es posi-ble, considerando incluso entre otros, algunosaportes tericos como los realizados anterior-mente, analizar la realidad y pensar en pro-puestas alternativas posibles que tengan comoobjetivo la justicia social.

Como se ha visto, si bien se constata un ciertoenlentecimiento de la ola neoliberal y sntomasevidentes de expectativas de desarrollo de op-ciones progresistas, tambin en proteccin so-cial en la subregin, la discusin entre refor-mas estructurales o paradigmticas y no estruc-turales o paramtricas, sigue vigente y abierta.

3.1.1 En Argentina, al iniciarse el procesode discusin al instalarse la Comisin Especialpara la reforma, el gobierno asegur que lareforma previsional es una razn de Estadopara el actual gobierno, y exhort a los exper-tos a que debatan sin preconceptos, porquees necesario plantear con urgencia la discu-sin de fondo que nos permita extender la co-bertura a quienes estn excluidos del sistemay darle a ms argentinos la posibilidad de quesepan con qu van a contar cuando finalicensu vida laboral.

El documento menciona 4 razones para la refor-ma: la carga financiera que implica para el Esta-do, la evidente baja respuesta de los beneficia-rios, la situacin extremadamente preocupantede la cobertura y los cambios en morbinatali-dad, demografa, tendencia a la urbanizacin yasentamientos, estilos de vida, participacinmayor de la mujer en el mercado de trabajo, in-formalidad, tercerizacin, subcontratacin, flexi-bilidad laboral, migraciones internas y externas.

Se destaca asimismo que los regmenes de CPIno mejoraron la cobertura y que la administra-cin pblica y privada han mostrado logros y

fracasos. Se propone como ideas lograr unaseguridad social ms solidaria, universal, equi-tativa y balanceada, considerando una relacinms estrecha entre aportes y prestaciones ascomo componentes de redistribucin yasistenciales. Se propone darle tambin un es-pacio al sector privado. El Libro Blanco de laPrevisin Social publicado en mayo, resumeel proceso hasta el momento.

Las Bases de Acuerdo alcanzadas el 19/12/2002, junto a notorios progresos inspirados enlos principios de la seguridad social pblica ysolidaria, mantienen indefiniciones respecto ala capitalizacin individual y participacin delsector privado lucrativo en pensiones.

El Secretario de Seguridad Social ConteGrand, ha sealado, como se ha dicho antes,que este sistema de jubilaciones no va msy que el modelo que tenemos en vista es elde las cuentas virtuales (...) el modelo sueco(...) donde cada persona tiene su cuenta perola plata no se acumula ni se invierte. El Estadoest atrs y cada ao pone los fondos parapagar las prestaciones. Esa es la tendencia in-ternacional. Considera que a las AFJP hayque darles un rol de complemento razonablepara los que tienen mayor capacidad contribu-tiva en forma voluntaria u obligatoria, contem-plando que puedan competir con las cajas com-plementarias gestionadas por colegios profe-sionales o cooperativas si permiten mejorar lacobertura. Por su parte, el Ministro de Traba-jo, Carlos Tomada destaca que los lineamientoscontenidos en el Libro Blanco, son un aporteal debate y no la propuesta oficial33.

En la discusin pueden verse dos posicionesopuestas, ms all de las diferencias en cadauna, los detalles y acuerdos firmados o no: porun lado la postura del movimiento sindical yalgunas personalidades e instituciones, inclui-das algunas del entorno del propio gobiernodel Presidente Kirchner, y por otra lado, la po-sicin de la Unin de Administradoras de Fon-dos de Jubilaciones y Pensiones (UAFJP).

33 Clarn, 12/10/2003, Ismael Bermdez.

26

La posicin sustancial de la principal central,la CGT, surge de su libro de fines del 2002 (ElDebate actual sobre seguridad social)34, Seconsidera altamente positivo el proceso de re-forma encarado, ms an por su forma trans-parente y participativa y se comparte en gene-ral las posicin reflejada en los documentoselaborados por la Comisin de Expertos. Sereclama un consenso poltico con un AcuerdoSocial con participacin de los interlocutoressociales, lo que se reitera a los efectos de ase-gurar la participacin en la elaboracin, apro-bacin y aplicacin de las medidas, eliminan-do el clientelismo y propiciando el seguimientoy control de los programas, as como el desa-rrollo de una cultura previsional, liderando unacampaa de difusin y concientizacin.

Por su parte, la CTA, es muy crtica con el pro-ceso y la propuesta emanada de la Comisinde Expertos, expresada en el Libro Blanco, alque se califica de parcial, carente de objetivi-dad, que no recoge todas las opiniones y quesus ideas centrales son continuar y reforzarel camino abierto con la reforma estructural,privatizacin y desregulacin de la seguridadsocial, que garantiza las necesidades fisca-les, atiende el mercado financiero (...) coinci-diendo con las posiciones extremas del libera-lismo, que insiste en focalizar el gasto en elpobre, concibiendo beneficios diseados ex-clusivamente para personas que acreditenpobreza, reeditando el viejo mtodo de las so-ciedades de caridad, en donde el salario dejade ser un elemento fundamental para estable-cer la pauta jubilatoria, lo reemplaza por losaportes y se fortalece el rgimen de capita-lizacin eliminando la opcin por el rgimenpblico de reparto35.

Ante ello la CTA propone que la seguridadsocial es un derecho humano fundamental,exigible, correspondiendo al Estado organizar

su otorgamiento y que ningn rgimen pue-de organizarse fuera de la Constitucin queno admite la forma ni administracin privada.

Por otra parte, el documento presentado porla UAFJP36 adems de cuestionar fuertemen-te el Informe de la Comisin y su actuacin ,realiza propuestas para reforzar el rgimen decapitalizacin individual administrado por lasAFJPs.

3.1.2 En Brasil, la discusin acerca deprivatizacin s o no, fue realizada durante elgobierno de Fernando H. Cardoso, y se deci-di no privatizar. Hoy en el gobierno de Lula,se reafirma esa postura. Es ms, Brasil acabade ser destacado en la reciente ConferenciaInternacional de OIT (91, junio 2003), as comopor el propio Banco Mundial, como ejemplo porsacar a 14 millones de personas de la pobrezaa travs de un sistema asistencial de pensio-nes financiado con impuestos. La opcin dereforma adoptada en Brasil enfatiza 2 puntosfundamentales: primeramente que un pasajepara el sistema de capitalizacin acarrearacostos para el pas que son incompatibles conla situacin fiscal vigente. Segundo, que erade fundamental importancia estrechar la rela-cin entre contribucin y beneficio, reducien-do as el elevado volumen de subsidios pre-sentes en el sistema37.

Considerando la reciente reforma de las pasi-vidades para los funcionarios pblicos, un es-tudio de OIT, de Wouter Van Ginneken, desta-caba que una igualdad de condiciones entreel sector pblico y privado es importante parael desarrollo econmico de los pases, consi-derando que en Brasil los parlamentarios, fuer-zas armadas, funcionarios pblicos y miembrosdel poder judicial, constituyen un sector privi-legiado en seguridad social, a quienes se des-tinan una parte significativa de los subsidios

34 Disponible en www.redsegsoc.org.uy35 Nota publicada en Lo Social www.losocial.com.ar en 10/03, firmada por el representante de CTA en la Comisin de Expertos,

Dr. Horacio Gonzlez, y G. Cipoletta, J. L. Di Lorenzo y G. Gentile.36 Nota de UAFJP a la Secretara de Seguridad social del 10/4/2003 publicada en el Libro Blanco.37 La nueva metodologa de clculo de jubilaciones en la previsin brasilea de capitalizacin Vinicius Pinheiro Carvalho

(Secretario de Previsin y Asistencia Social de Brasil) y Solange Paiva Vieira.

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fiscales comparativamente muy superior enrelacin al conjunto de los trabajadores priva-dos y han sido tratados especialmente por lasautoridades, histricamente, por clientelismopoltico en la seleccin de beneficiarios.

Entre enero y abril 2003 se realiza un esfuer-zo de concertacin poltica38 donde participanespecialmente el propio Presidente, los minis-terios de Previsin Social y Hacienda y que sedesarrolla principalmente entre un centenar depersonalidades y expertos, en el Consejo deDesarrollo Econmico y Social. La propuestadel gobierno es finalmente acordada con los27 gobernadores.

El contenido de la reforma aprobada puederesumirse39, en 3 puntos:

Un rgimen previsional para los funciona-rios pblicos futuros que tiende a conver-ger con el rgimen privado del INSS, inclu-yendo la complementariedad.

Un ajuste paramtrico para los actuales tra-bajadores y

Una contribucin solidaria de los actualesjubilados que obtuvieron sus beneficios conreglas bastante generosas.

En su congreso, la CUT asume una posicinante el fuerte debate instalado en el pas, criti-cando la propuesta presentada por el Ejecuti-vo al Congreso (fruto de una negociacin res-tringida a los gobernadores, seala) y recla-mando la negociacin con el gobierno. Lasotras centrales han tenido en el tema un papelmenos protagnico. La CGT en general esta-blece una posicin similar a la aprobada en elCongreso de CUT y en cambio Fuerza Sindi-cal (FS) apoya la equiparacin jubilatoria en-tre funcionarios pblicos y trabajadores priva-dos, tendiendo a un rgimen nico universal.40

En el seminario de San Pablo (9/2003), se fir-ma un nuevo acuerdo entre los representan-tes de las 3 centrales titulado Profundizar yampliar la cobertura donde se destaca esteimportante tema y se definen 5 acciones con-juntas de las centrales como la participacinen el Foro nacional del Trabajo, la continuidadde realizar eventos y seminarios y la firma dedocumentos conjuntos.

En definitiva, Brasil contina el proceso de re-formas progresivas, paramtricas, graduales,iniciado en 1988 con la reforma constitucional,continuado en 1995 y en la actualidad.

3.1.3 En Chile, no se ha dado una discu-sin importante y necesaria del sistema, y elloresulta imperioso, como primera etapa. Pare-ce iniciarse en este 2004.41

Las posiciones crticas se expresan en algu-nos limitados mbitos, entre algunos expertosy organismos y en las centrales CUT y CAT, enOIT y CEPAL, estudios de CENDA, algunosvoceros gubernamentales, han alertado sobreimportantes falencias del sistema.42

El gobierno de Lagos, haba comprometido lue-go de que definiera el 2002 como el ao dereforma de la salud, que el 2003 sera el ao dedebate de las pensiones de seguridad social,ello no se concret pero aparecieron los prime-ros sntomas al respecto. Por ejemplo, las de-claraciones del ao pasado del Ministro de Ha-cienda Nicols Eyzaguirre: El Estado deberaestar hacindose un ahorro fiscal para garanti-zar en el futuro fondos genuinos para los queaportan al sistema de reparto, y en vez de estose endeuda y las AFP se llenan de ttulos pbli-cos: entonces, esto de la privatizacin del siste-ma previsional resulta que no es ms que unagran mascarada (farsa) social. Tambin advir-

38 Segn H. Schwartzer, op.cit.39 Segn exposicin del secretario Helmut Schwarzer, 2004.40 De Jornal da Fora, julio 1998 y documento 4/2003 en seminario de San Pablo.41 Congreso Refundacional de CUT en 2003, publicacin especial de CUT en Chile Justo 2004, Seminario de FES en

setiembre 2004, actividades de Chile 21, expresiones de diversos actores polticos, autoridades y sociales, etc.42 Vase documentos ya citados de Alberto Arenas de Mesa, Andras Uthoff, Juan Sebastin Gumucio, Jaime Ruiz Tagle,

CENDA, Regina Clark, entre otros, en www.redsegsoc.org.uy .

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ti que el rgimen no alcanz la universalidadprevista. Una parte importante de la poblacinno va a poder tener una pensin digna.

Un importante experto en seguridad socialcomo es Alberto Arenas de Mesa, en su re-ciente libro43 tambin resume una serie de pro-puestas ms sustanciales para la reforma delrgimen de pensiones, dentro del sistema deproteccin social chileno. Arenas si bien noopina como funcionario del gobierno, deberecordarse que ocupa un alto cargo en el mi-nisterio de hacienda chileno.

Considera que las polticas sociales de pro-teccin social se tornan cada vez ms rele-vantes, no slo por un concepto de equidad,sino como parte de una estrategia de desa-rrollo econmico que permita que los pobres,una vez cubiertos sus riesgos bsicos, adop-ten decisiones ms proactivas de superacinde la pobreza. Arenas destaca que la parti-cipacin del gasto social en el gasto total delgobierno central y del gasto social como por-centaje del PBI ha aumentado en Chile en laltima dcada (del 61 al 69 % y del 13 al 17 %entre 1990 y 2000, respectivamente), peroque sin embargo, el sistema de proteccinsocial debera evolucionar para permitir unaeficiente cobertura de las necesidades bsi-cas de la poblacin en situacin de pobreza,en particular en la poblacin indigente y rural,una disminucin de su vulnerabilidad y tam-bin frente a fluctuaciones econmicas deorigen interno y externo. Para ello tambinreclama un proceso de modernizacin eimplementacin de un nuevo orden insti-tucional en el sistema de proteccin social,donde entre otros factores, destaca la nece-sidad de ms flexibilidad y descentralizaciny un sistema de informacin como pilares fun-damentales.

Arenas resume entonces su posicin en 3 prin-cipales desafos:

rediseo institucional que fortalezca y or-dene la institucionalidad estatal con una re-visin exhaustiva del conjunto de subsidios,transferencias, fondos y programas exis-tentes contributivos y asistenciales paraconstruir un sistema de proteccin socialbajo una nica institucin, con integracin,simplificacin y ventanilla nica;

cambio de la focalizacin hacia la familiaen lugar del individuo como unidad de re-ferencia; introducir el concepto de ingresofamiliar y de proteccin familiar como refe-rencia del sistema;

focalizacin del sistema de proteccin so-cial en la pobreza y vulnerabilidad, particu-larmente en la poblacin indigente y espe-cialmente en la rural.

A partir de ello, propone cambios en educacin,salud, vivienda y pensiones, los cuatro aspec-tos fundamentales del gasto pblico social.

Y concretamente, realiza varias propuestasen pensiones:

La cobertura de los trabajadores/as de-ber ser regulada y seguida por el Estado,sea por sistemas contributivos de pensio-nes en funcionamiento, sea por otros es-quemas a determinar en el futuro.Y des-taca: Las necesidades en esta materia sonineludibles y de carcter social. Si los sis-temas contributivos no responden a las ex-pectativas generarn significativas caren-cias y necesidades insatisfechas (...); losgrandes desafos del rgimen de AFP de-beran incluir el mejorar la cobertura (...) ,en particular para los trabajadores tempo-rales y por cuenta propia, asegurndolesun nivel bsico de proteccin tanto en sa-lud como en pensiones,

es necesario reflexionar sin prejuiciossobre la funcionalidad del sistema AFPadministrado por el sector privado en lorelativo a estos sectores y sobre la even-

43 Proteccin social en Chile. Financiamiento, Cobertura y Desempeo 1990 2000, Alberto Arenas de Mesa y PaulaBenavides Salazar, OIT, 2003. Subrayados por el autor de este documento, E. Murro.

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tual necesidad de crear modalidades o al-ternativas

buscar mecanismos adecuados que per-mitan al Estado financiar el dficitprevisional, en especial durante la transi-cin previsional que destaca va a durarotros 40 aos ms dado que no est claroen qu forma el Estado va a financiar eldficit de pensiones: con impuestos, deu-da pblica o una combinacin de las doscosas;

regular y evitar la excesiva concentra-cin del mercado que probablemente ge-nerar rentas monoplicas y que poneen peligro uno de los principios bsicos delsistema: su competitividad al tiempo queempujen hacia una sustancial rebaja delos costos de operacin; destaca que lasinversiones de las 3 ms grandes AFP re-presentan ms del 30 % del PBI, por loque regular los conflictos de intereses enel proceso y desarrollo de las inversionescomo de la efectiva concentracin de po-der econmico en una pocas manos pue-de convertirse en un problema de inte-reses que no tengan una exacta relacincon los principales objetivos de un sis-tema de pensiones

tambin plantea incentivar estudiosactuariales y financieros sealando quehay un vaco e incluso carencia de da-tos financieros respecto de todo el sistemade pensiones, pblico ms privado ;

realizar estudios sobre densidad de co-tizacin y as evaluar las causas por qulos afiliados cotizan o no cotizan activamen-te (destaca que existe escaso conoci-miento de las razones que llevan a ms de2 millones de afiliados a no realizar cotiza-ciones);

generar mecanismos que permitan a lostrabajadores/as disponer de informa-cin adecuada y para poder hacer usode dicha informacin dado que el nivel deconocimiento es bajsimo, para lo cual es

indispensable tambin volver a incluir eltema previsional entre las preocupacio-nes que deben atender los sindicatos

evitar las desigualdades de gnero es-pecialmente al momento de estimar el va-lor de las pensiones.

A nivel sindical, en 199844, la mayoritaria cen-tral CUT, presenta un documento donde resu-me 18 desventajas del sistema AFP y hace 17propuestas de perfeccionamiento del mismo:una mayor intervencin del Estado en la pen-siones anticipadas de sectores frgiles comolos trabajos pesados mal remunerados y laspensiones mnimas, la creacin de una AFPestatal y el control efectivo de las administra-doras y el pago de contribuciones y simplifica-cin del proceso de reclamo judicial; la crea-cin de fondos de renta fija y supresin de co-misiones fijas y exoneraciones de aportes vo-luntarios; clculos de rentas segn estratos deingresos, participacin de los trabajadores enlas administradoras y en otras instancias demodalidades alternativas de administracin defondos de pensiones por acuerdos sociales ydemocrticos. En general, se define que esposible modificar el enfoque general del siste-ma, pero para esto se requiere grandes fuer-zas sociales y polticas que pasan por impor-tantes acuerdos entre todos los sectores so-ciales involucrados en el tema. Tambin laCUT le reconoce algunas ventajas al rgimen.

En agosto 2003 se realiz el llamado Congre-so Refundacional de la CUT, y tanto en l comoen reciente exposicin de su presidente45, seconocen nuevas crticas y propuestas al siste-ma, profundizando posiciones anteriores.

La CAT46 presenta en San Pablo un documen-to donde resume su posicin. All resume quela privatizacin de la seguridad social en Chi-le impuesta por la dictadura militar, gener unaserie de injusticias y abusos, tanto en su imple-mentacin como en su desarrollo hasta hoy,

44 CUT: Visin de los trabajadores chilenos de la administracin privada de los fondos de pensiones, 7/98.45 Exposicin de Arturo Martnez el 28/09/04 en Seminario FES en Santiago.46 Ignacio Arraigada, Central Autnoma de Trabajadores, Chile.

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proponiendo que lo primero es recuperar atravs de las reformas que sean necesariasuno de los principales instrumentos de distri-bucin de ingresos y compensacin social ysegundo, recuperar del empresariado la obli-gatoriedad de cotizar el financiamiento del sis-tema, dado que no aportan un peso ni parasalud ni para pensiones.

En el seminario de San Pablo, firman sus re-presentantes, un primer acuerdo, donde ratifi-can la necesidad de reformar el sistema demodo que se cumplan los principios bsicosque lo humanicen, y se plantean trabajar enformacin y sensibilizacin de los trabajado-res y opinin pblica en general, planteando asus ejecutivos reconocer la importancia de launidad de accin a tales efectos.

Recientes trabajos publicados por la Asocia-cin de AFPs47 continan destacando su vi-sin positiva del sistema: El sistema de Aho-rro y Capitalizacin individual ha demostradoser eficiente como modelo de seguridad socialy un verdadero aporte al crecimiento de la eco-noma, al desarrollo del mercado de capitalesy al mbito laboral (...) es pionero y se encuen-tra a la vanguardia en materia previsional yaque han sido numerosas las naciones que hanoptado por este esquema. (...) La creacin delos Multifondos y el perfeccionamiento del Aho-rro Previsional Voluntario, efectuados duranteeste ao, constituyen la Gran Reforma al Sis-tema de Pensiones Chileno beneficiando a losms de 6 millones de afiliados (...) LosMultifondos responden a la necesidad de ofre-cer un conjunto de opciones de inversin a ununiverso de personas con caractersticas yexpectativas distintas. Sern un factor de com-petencia ms entre las AFP (...) buscan elevarlas pensiones en el largo plazo (...).

3.1.4 En Paraguay, los estudios ms impor-tantes sobre la seguridad social son los infor-

mes de OIT48, una buena base para el diag-nstico y la elaboracin de una propuesta dereforma que apunte principalmente al princi-pal problema: la extensin de la cobertura y lacreacin de un sistema. En el mbito de la se-guridad social y la salud, mucho hay por ha-cer. La discusin est abierta hace aos y endiversas ocasiones se polariza entre las refor-mas estructurales o paradigmticas y las noestructurales o paramtricas.

La proteccin IVS en Paraguay ronda el 10 %de cobertura de los potenciales beneficiarios yes menor al 50 % de los asalariados, concen-trndose en reas urbanas (principalmenteAsuncin donde estn el 64 % de los afiliadosal Instituto de Previsin Social, IPS), los em-pleados pblicos y grandes empresas priva-das, con alto porcentaje de informalidad.

Se considera en informe de OIT, que debensentarse las bases para impulsar a la socie-dad a un estadio superior de proteccin so-cial. Se requiere una fuerte, coherente y visi-ble decisin poltica para ordenar, investigar ymodernizar los regmenes de IVS y de salud,responsabilidad que debe recaer en el Esta-do, no observndose avances en este senti-do, pese a innumerables recomendaciones ydeclaraciones al respecto. Por otra parte, esnecesario el consenso, la progresividad y sis-tematizacin del proceso, enfatizando la parti-cipacin, difusin, esclarecimiento de activida-des y propuestas, a toda la poblacin median-te sus dirigentes y representantes.

Se propone una serie de medidas como:

jerarquizar los regmenes vigentes consi-derando sus aspectos positivos y negati-vos, sin perjuicio de la reforma de fondonecesaria;

tecnificar la gestin eliminando los facto-res polticos o amiguismo;

47 Asociacin Gremial de Administradoras de Fondos de Pensiones de Chile, Estudios: 21 aos: El sistema de AFP hacontribuido a elevar la calidad de vida de los chilenos (6/2002) y Efectos macroeconmicos de la Reforma de Pensiones enChile (9/2003) de los economistas Vittorio Corbo y Klaus SchmidtHebbel, disponibles en : www.afpag.cl

48 Paraguay: Recopilacin y anlisis sobre la situacin de los regmenes de jubilaciones y pensiones. Informe al CongresoNacional (8/1999), OIT, ETM Santiago de Chile, coordinado por Alfredo ConteGrand.

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crear una estructura para asegurar una ad-ministracin idnea de inversiones porente;

aprovechar el equilibrio econmico finan-ciero del IPS con una relacin activo/pasi-vo de 7,8 con reservas que representan 9veces los egresos en el ingreso a la madu-rez del sistema, estableciendo por ejem-plo, un sistema financiero de primas esca-lonadas (capitalizacin parcial);

transformar la Caja Fiscal en un programade seguridad social, separando funcionesdel Estado en ella;

atender particularidades de las otras cajas,etc.

Tambin existe una propuesta de reforma noestructural o paramtrica, del senador MarioPaz Castaing, quien presidi el Senado con-vocando a un consenso nacional mediante unametodologa de trabajo en Comisin con ase-sores internacionales.49

El movimiento sindical est en un procesode reestructuracin. En la actualidad se pre-sentan unas 6 centrales sindicales nacionales.L a CUT ha definido la necesidad de unidad delos sectores sociales, en colaboracin con to-dos los interesados en mantener y desarrollarel sistema solidario de seguridad social, des-tacando la falta de informacin existente y lanecesidad de crear ms conciencia sobre eltema. Al respecto se reafirm la necesidad deun congreso unitario sobre el tema, as comode realizar movilizaciones al fin de alcanzar losobjetivos propuestos; que es necesaria unareforma con una revisin completa del IPS ydems organismos de seguridad social y quela misma debe respetar los principios funda-mentales de la seguridad social, incluyendo laparticipacin, proponiendo tambin medidasinmediatas de ordenamiento y modernizacinde la gestin. Por otra parte se plantea que ladirigencia sindical otorgue prioridad al tema y

que se refuercen los equipos tcnicos parapoder participar activamente con las demscentrales y la sociedad civil. Se destaca queexisten en los diversos partidos polticos diri-gentes y parlamentarios proclives a la privati-zacin aunque no existen entonces proyectosde los partidos en s, as como dificultades decoordinacin en el movimiento social.

Han aparecido diversas instancias sociales ypolticas de coordinacin que son especficaso incluyen la temtica de la seguridad social.Entre ellos se ha tenido conocimiento a partirdel 2001 de Acuerdo Ciudadano, Asamblea porun Plan de Emergencia Nacional, Frente So-cial y Solidario en Defensa de la SeguridadSocial, Comisin de Defensa de la SeguridadSocial y Coordinadora Obrera Campesina yPopular (C.O.C.P.).

En San Pablo50, es presentado un documentofechado en mayo 2003, donde CNT ratifica yresume en 3 los puntos principales de reforma:

sistema nico; administracin bipartita de Estado y traba-

jadores; inversin productiva de los recursos.

Y en base a 7 principios y fundamentaciones:aprovechamiento del sistema y la infraestruc-tura existente y del sistema superavitario, soli-dario, sistema pblico, con promocin del de-sarrollo econmico y social, con cotizacin noinferior al salario mnimo y con prestacionesde salud priorizado.

En el Seminario de San Pablo de setiembre,CUT y CNT firman tambin un acuerdo, dondeconsideran prioritario crear un sistema univer-sal , para lo cual se proponen consolidar, forta-lecer y transparentar el sistema de reparto yampliar la cobertura con gestin eficaz y mejo-ra de los recursos humanos, unificando todas

49 Entre otros con la participacin del hoy Secretario de Seguridad Socia de Argentina, Alfredo ConteGrand, quien posterior-mente coordin el citado informe al Congreso. En una de las actividades particip el responsable de este documento.

50 Situacin y Propuesta sobre el Seguro Social en el Paraguay, 16/05/03, luego de la asuncin del nuevo presidente NicanorDuarte Frutos.

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las cajas en el instituto de previsin social, altiempo que hacia la interna sindical se planteanestablecer un equipo de trabajo permanente,comunicacin fluda entre las centrales y reali-zar una campaa para ampliar la cobertura.

Por otra parte existen propuestas que impul-san la capitalizacin individual al estilo del Ban-co Mundial, como por ejemplo el Memorandum348 del Ministerio de Hacienda de 1998 y elproyecto de ley del diputado Juan E. Villamayorde 1995, a dems de intensas campaas pe-ridicas, principalmente a favor del rgimenchileno y del uruguayo, en distintas instancias.

El BID, a travs de su Programa Sectorial deInversiones, ha estimado en 150 % del PBIparaguayo, el costo de transicin del actualrgimen a uno de capitalizacin individual.

3.1.5 En Uruguay, si bien el tema seguri-dad social en diversos aspectos puntuales estpermanentemente en la consideracin pbli-ca, a nivel gubernamental, poltico y social, lanecesidad de una nueva reforma integral delsistema, no es un tema central para muchossectores. Desde el movimiento sindical es don-de se plantea con ms fuerza y concrecin ytambin, ms genricamente, desde el movi-miento de jubilados y pensionistas. En la fuer-za poltica que obtiene el gobierno en las elec-ciones del 2004 (el Frente Amplio EncuentroProgresista Nueva Mayora), de acuerdo asu programa, est prevista en trminos gene-rales una reforma sustancial del sistema. Estecambio histrico en la vida nacional sin dudagenera nuevas esperanzas. Otros sectoresplantean correctivos para atenuar efectos dela reforma de 1995 o para profundizarla en surgimen de capitalizacin individual.

En el Partido Nacional, integrante de la coali-cin de gobierno que llev al actual PresidenteBatlle a ganar en segunda vuelta en 1999 y a

aprobar la reforma de la seguridad social delPresidente Sanguinetti en el 95, aparecen al-gunas voces crticas al sistema vigente. En sumayora para establecer correctivos (algunosimportantes) pero no sustanciales; en otros ca-sos opiniones ms fuertemente cuestionadoras.

En el Partido Colorado, en el gobierno, y a tra-vs del Programa de Reforma de la SeguridadSocial (PRSS) instalado en la Oficina dePlaneamiento y Presupuesto (OPP) de la Pre-sidencia de la Repblica, no se piensa encorrectivos importantes.

Un documento de 199851, del PRSS seala losimpactos positivos de la reforma: Finalizadala reforma en sus aspectos ms importantes,se ha iniciado un perodo de consolidacin quesupone acciones al menos en los siguientesniveles: la profundizacin de la reingeniera dela gestin; la mejora de la coordinacin interins-titucional; el desarrollo del marco regulatorioincorporando la experiencia realizada a nivelnacional e internacional y la continuacin de laformacin del personal dedicado a tareasgerenciales y de regulacin.

Por otra parte se destaca que ello habilita aproseguir las lneas de trabajo ya esbozadascomo son la adecuacin del conjunto del sis-tema previsional a los principios del nuevo sis-tema (...) y el diseo de propuestas con elobjetivo de modernizar todo el sistema de pres-taciones a activos.

En relacin al primer punto, la reforma de laCaja Notarial no incluy el rgimen de AFAP,en la reforma de la Caja de Profesionales apa-rece como voluntario y en el proyecto de laPolicial, parcialmente, slo para los serviciosextrahorario.

Las propuestas correctivas atenuadoras delrgimen de capitalizacin individual, pro-

51 Informe sobre la implantacin y avances del nuevo sistema previsional, Comit de evaluacin y seguimiento, 23/12/1998,firmado por el Cr. Ariel Davrieux (OPP), la Dra. Anala Pieyra (MTSS), el Ec. Luis Mosca (MEyF), el T. A. Carlos Gasparri(presidente BPS), Cr. Humberto Capote (presidente BCU), Tabar Vera (coordinador PRSS), disponible en www.opp.gub.uy/prss

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venientes principalmente de sectores del Par-tido Nacional son las siguientes52:

bajar los altos costos de administracin delas Afaps

alargar el perodo de transicin (ya culmi-nado en 1/2003) que se considera ahorareducido

bajar de 35 a 30 los aos exigidos de tra-bajo con registro y cotizacin para la cau-sal de jubilacin comn

bajar de 70 a 65 los aos de edad exigidospara la jubilacin por edad avanzada y parapensin asistencial a la vejez en condicio-nes de pobreza,

creacin de un sistema especial de retiropor cierre de empresas

instrumentar gradualmente el aumento delos topes jubilatorios, generalizar la primapor edad; mejorar las jubilaciones mnimas.

instituir un rgimen jubilatorio especial quepromueva la reduccin de puestos de tra-bajo en el sector pblico, limitando el ingre-so de nuevo personal en la rbita estatal

reducir los aportes a la seguridad social devarios sectores

aprobar mecanismos de incentivos y con-troles como forma de combate a la eva-sin fiscal y con la finalidad de reducir lapresin tributaria

El movimiento sindical uruguayo desde1966 tiene una central nica, el PITCNT. Elloconstituye un hecho no menor, para analizarla realidad sindical del pas y en particular latemtica de la seguridad social, un tema hist-rico en su seno, aunque es con el ingreso enla direccin del instituto de la seguridad socialnacional (el BPS) en 1992, la conformacin delEquipo de Representacin de los Trabajado-res (ERT) en el mismo y el desarrollo de laComisin de Seguridad Social (COSS) de lacentral, que fundamentalmente a partir de

1996, se desarrolla una intensa actividad a ni-vel nacional (y desde 1998 a nivel internacio-nal), en gestin, investigacin, informacin, for-macin, asesoramiento, diagnsticos, elabora-cin de propuestas alternativas y acciones.

La lucha del movimiento popular pudo frenarlos intentos gubernamentales y de los organis-mos financieros internacionales de rebajar laseguridad social en el pas, pero no fue capazde revertir la reforma privatizadora del sistemaen 1995, ley 16.713. En este sentido se desta-ca la derrota que signific la implantacin delsistema y el no lograr el plebiscito contra lasAFAPs en 1999, a pesar del esfuerzo realizadoy ms all de los errores e incomprensiones quese verificaron. Ante ello se decidi reformular laestrategia, en dos etapas:

una hasta el 2004 donde se trabaja en elmejoramiento, en lo posible, de las actua-les normas y disposiciones, en un procesode profundizacin de la informacin y for-macin, en la creacin de estructurasorganizativas y

otra desde 2005, donde se debern definirformas y mecanismos de fondo sobre el sis-tema, en ambos casos sobre loslineamientos generales contenidos en laPropuesta Alternativa, aprobada por el 8.Congreso sindical de fines 2003, que porunanimidad aprueba la estrategia y la pro-puesta, en un hito importante.

La estructura del movimiento sindical uru-guayo en seguridad social merece su consi-deracin. La mxima autoridad de la centrales su Congreso, que en general se realiza cada2 o 3 aos. La direccin poltica cotidiana de lacentral es su Mesa Representativa (MR) inte-grada ahora por 33 representantes de sindi-catos nacionales que se rene por lo menosmensualmente. Entretanto, acta el Secreta-

52 Resumen del autor de diversas fuentes: exposicin del Dr. Rodolfo Saldan en Seminario del 29/5/2003, Hotel Palladium,convocado por fundacin del Senador Jorge Larraaga (PN) y Ley 16.713: ajustes a la reforma previsional, 8/2001; 57medidas del Partido Nacional denominadas Bases para un replanteo de la coalicin de gobierno del 11/10/2001; resolucindel directorio del Partido Nacional del 9/11/1999; Programa del Partido Nacional para las elecciones 2004 CompromisoNacional.

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riado Ejecutivo de dicha Mesa, semanalmen-te. Por su parte los sindicatos designan susrepresentantes o avalan militantes a la Comi-sin de Seguridad Social (COSS), que tambintiene su Secretariado. Integrada por sindica-listas y miembros del ERT, estatutariamente,ella es asesora de la central, pues las resolu-ciones se toman en definitiva en la MR. LaCOSS ha tenido un importante desarrollo enlos ltimos 2 aos, reunindose por lo menosmensualmente con la participacin de por lomenos, una treintena de representantes de lamayora de los departamentos del interior delpas y de los sindicatos nacionales de la cen-tral. Por su parte, el Equipo de Representa-cin de los Trabajadores (ERT) en el institutode seguridad social, el Banco de Previsin So-cial (BPS), acta fundamentalmente como yase dijo, en la gestin del BPS como apoyo alDirector del instituto en representacin de lostrabajadores designado por MR de la central,en investigacin, informacin, asesoramiento,formacin, a nivel nacional e internacional, ela-boracin de propuestas, y participa de la COSS,puede relacionarse directamente con la MR,su SE y los sindicatos.53

El financiamiento de toda esta importante acti-vidad se realiza a partir de convenios con fun-daciones, centrales sindicales y particularmen-te el aporte de los contratos y convenios conmiembros del ERT que se vuelcan ntegramen-te a un fondo comn, incluso viticos.

La Propuesta Alternativa de Reforma de laSeguridad Social de los Trabajadores, pre-sentada en setiembre 199954 y aprobada porunanimidad en el 8. Congreso, se considerauna contribucin fundamental, no slo a nivelnacional.

La misma se fundamenta en determinadas ra-zones: es un mandato histrico a cumplir ydeuda no exclusiva que se considera hay con-

diciones y recursos para elaborarla desde1996. Se inspira en determinados criterios yprincipios, adems de los generales como launiversalidad, la gradualidad y elasticidad; lacomplementariedad selectiva no lucrativa; elfinanciamiento posible y bajo una consigna cla-ve: No para exigir a otros, sino para cumplirnosotros.

Se definen determinadas en ella determina-das prioridades:

casi un milln de uruguayos con problemasde empleo (precariedad, informalismo,subempleo), incluyendo unos 250.000 deso-cupados;

un milln de personas en situacin de po-breza, y en particular 6 de cada 10 meno-res de 18 aos;

ms de medio milln de uruguayos perju-dicados especficamente por el nuevo sis-tema, adems de los perjudicados en ge-neral; las mujeres, y en particular las delinterior y pobres;

750.000 personas no amparados por la se-guridad social;

decenas de miles de jubilados y pensionis-tas en situacin de pobreza, con carenciasde alimentacin, salud, vivienda y asisten-cia social;

150.000 personas