Upload
others
View
1
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 1/46
e-mail: [email protected]
SEI 29.0001.0054387.2018-42
PARECER TÉCNICO 0361472
Minuta de Deliberação CONSEMA Normativa 01/2019
Interessado: CAO CIV TUTELA COLETIVA
Data: 25.03.2019
O CAEx - Centro de Apoio Operacional à Execução, por meio do
Setor Técnico Científico, atendendo à solicitação do
Excelentíssimo Senhora Promotora de Justiça, Doutora Regina
Célia Damasceno, vem, mui respeitosamente, apresentar o
resultado de sua atividade consubstanciado no seguinte:
PARECER TÉCNICO
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 2/46
e-mail: [email protected]
SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO ................................................................................................... 03
2. ANÁLISE .......................................................................................................... 03
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................. 13
4. ENCERRAMENTO ............................................................................................. 14
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 3/46
e-mail: [email protected]
1. INTRODUÇÃO
O presente parecer aborda aspectos da Minuta de Deliberação CONSEMA
Normativa no 01/2019, que “Define as atividades e empreendimentos de baixo
impacto ambiental passiveis de licenciamento por procedimento simplificado e
informatizado, bem como autorizações”; atendendo solicitação do CAO-UMA,
sem a pretensão de esgotar o tema.
2. ANÁLISE
A nova Deliberação CONSEMA Normativa proposta (01/2019) integra
elementos de Deliberações CONSEMA Normativas anteriores, que se
referem à 2 propósitos centrais (Tabela 1), quais sejam, fixação de tipologia
para exercício da competência municipal, no âmbito do licenciamento
ambiental, dos empreendimentos e atividades de potencial impacto local;
bem como a definição das atividades e empreendimentos de baixo impacto
ambiental passíveis de licenciamento por procedimento simplificado e
informatizado; conforme segue:
Tabela 1- Principais Deliberações CONSEMA relacionadas
Deliberação CONSEMA Normativa 01/2014, (Revogada pela Deliberação CONSEMA Normativa 01/2018); Deliberação CONSEMA Normativa 01/2018, (em vigor).
Fixa tipologia para o exercício da competência municipal, no âmbito do licenciamento ambiental, dos empreendimentos e atividades de potencial impacto local, nos termos do Art. 9º, inciso XIV, alínea “a”, da Lei Complementar Federal 140/2011.
Deliberação CONSEMA Normativa 02/2014, (redação original alterada pela Deliberação CONSEMA Normativa 01/2016; e proposta para revogação pela nova Deliberação CONSEMA Normativa no 01/2019); Deliberação CONSEMA Normativa 01/2016 (proposta para revogação pela nova Deliberação CONSEMA Normativa no 01/2019)
Define as atividades e empreendimentos de baixo impacto ambiental passiveis de licenciamento por procedimento simplificado e informatizado, bem como autorizações. Aprova relatório da CT processante e de Normatização acerca da Proposta de Simplificação dos procedimentos de Licenciamento Ambiental de Estações Elevatórias de Esgoto.
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 4/46
e-mail: [email protected]
Sobre este conjunto normativo, já foram levantados diferentes questionamentos
em manifestações anteriores desta Assessoria Técnica, que revelam graves
vícios de origem. Desta forma, tal aspecto, por si só, já constitui forte prejuízo à
Minuta proposta para Deliberação CONSEMA Normativa 01/2019, pelos seus
próprios fundamentos.
O Parecer Técnico exarado em 09/11/2018 (ver Anexo I), em relação à Minuta
que veio a originar a Deliberação CONSEMA Normativa 01/2018 apresenta
questionamentos que exemplificam tal aspecto. Um dos aspectos centrais
frisados neste parecer é que toda a concepção de classificação de “impacto
ambiental de âmbito local” considerada na referida normativa parte de
equívoco grave, levando em conta somente impactos diretos.
Outros aspectos abordados no citado parecer evidenciam que o licenciamento
de intervenções em Áreas de Preservação Permanente, assim como aqueles
que envolvem a supressão de vegetação nativa, envolvendo normas como a
Lei Federal 12651/12 e Lei Federal 11.428/06, entre outras; por sua própria
natureza, não devem ficar a cargo de licenciamentos municipais; e devem
contar, com a avaliação prévia quanto aos seu possíveis impactos cumulativos
e sinérgicos, assim como, em muitos casos, comprovar a inexistências de
alternativas técnicas e locacionais ao empreendimento proposto.
Soma-se a tais aspectos um amplo conjunto de questionamentos de essência
no que tange ao uso da terminologia de “baixo impacto” na legislação florestal,
desde os seus primórdios. A inovação decorrente da introdução do termo
“baixo impacto ambiental” abriu um amplo leque de permissividades, dispondo
de um bem de uso comum do povo, com agravante de contar com uma
regulamentação fortemente equivocada do ponto de vista técnico, insuficiente
para a devida salvaguarda do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
As alterações das propriedades físicas, químicas e biológicas em um dado
ecossistema em decorrência de intervenções humanas, bem como suas
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 5/46
e-mail: [email protected]
implicações no contexto ambiental em que este ecossistema se insere, não
podem ser analisadas e interpretadas através de generalizações ou
padronizações, uma vez que ocorre grande variedade de condicionantes,
componentes e interações a serem consideradas, seja pelo seu impacto
localizado, seja por suas consequências indiretas, seja pelos seus efeitos
cumulativos, muitas vezes previsíveis e claramente identificáveis, notadamente
quando os estudos ambientais são feitos abordando várias escalas.
Pequenas intervenções envolvendo, por exemplo, a supressão de vegetação,
podem, dependendo do contexto em análise, apresentar uma grande
relevância e significado do ponto de vista ambiental, quer isoladamente, quer
pelo efeito conjunto, seja por seu papel na configuração da paisagem, na
interação entre ecossistemas, no equilíbrio do clima urbano; seja por seu papel
na proteção dos solos, dos recursos hídricos, no controle da erosão, e
prevenção de escorregamentos; seja pelo seu papel na manutenção do
patrimônio genético, da biodiversidade e dos fluxos gênicos, seja como abrigo
de espécies da flora e fauna silvestres, inclusive as endêmicas, raras ou
ameaçadas de extinção. A adoção de critérios majoritariamente quantitativos,
em detrimento dos demais, pode implicar em prejuízos ambientais em diversas
situações.
Neste contexto, cabe lembrar também a importância de que no caso desta
tipologia de intervenção (baixo impacto) não está afastada a necessidade de
avaliação e comprovação de inexistência de alternativas técnicas e locacionais,
como figura, por exemplo, no parágrafo 3º do artigo 11 da Resolução Conama
369/2006:
§ 3o O órgão ambiental competente poderá exigir, quando entender necessário, que o requerente comprove, mediante estudos técnicos, a inexistência de alternativa técnica e locacional à intervenção ou supressão proposta.
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 6/46
e-mail: [email protected]
No que tange a Deliberação CONSEMA Normativa 02/14, à guisa de ilustração,
cabe destacar alguns questionamentos referentes às intervenções em Áreas de
Preservação Permanente do Código Florestal.
O fato da Lei Federal 12. 651/12 (artigo 3º, inciso X) elencar atividades que se
enquadrariam nesta modalidade não significa que o seu licenciamento pode
ser simplificado e informatizado, pois nestes termos pode não ser
considerada, por exemplo, a necessidade de avaliação e comprovação de
inexistência de alternativas técnicas e locacionais, assim como a eventual
necessidade de avaliação de efeitos cumulativos e sinérgicos.
Por seu turno, nota-se, na tabela comparativa a seguir (Tabela 2), que o artigo
2º, inciso V da Deliberação CONSEMA Normativa 02/14 (aqui destacado como
exemplo, sem a pretensão de esgotar o tema) além de gerar distorções e
ampliar as modalidades estabelecidas pela Lei Federal 12.651/12 referentes a
situações de “baixo impacto”, promove estes enquadramentos sem que haja
qualquer fundamentação, demonstração ou justificativa técnica para o que se
estabelece como critérios ou linhas de corte.
Tabela 2 – Comparação exemplificativa entre dispositivos normativos
Lei Federal 12.651/12 Deliberação CONSEMA Normativa 02/14
Artigo 3º, VIII - utilidade pública: b) as obras de infraestrutura destinadas às concessões e aos serviços públicos de transporte, sistema viário, inclusive aquele necessário aos parcelamentos de solo urbano aprovados pelos Municípios, saneamento, energia, telecomunicações, radiodifusão, bem como mineração, exceto, neste último caso, a extração de areia, argila, saibro e cascalho; c) atividades e obras de defesa civil; Artigo 3º, IX - interesse social: e) implantação de instalações necessárias à captação e condução de água e de efluentes tratados para projetos cujos recursos hídricos são partes integrantes e essenciais da atividade;
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 7/46
e-mail: [email protected]
Continuação... Artigo 3º , X - Atividades eventuais ou de baixo impacto ambiental: a) abertura de pequenas vias de acesso interno e suas pontes e pontilhões, quando necessárias à travessia de um curso d’água, ao acesso de pessoas e animais para a obtenção de água ou à retirada de produtos oriundos das atividades de manejo agroflorestal sustentável;
b) implantação de instalações necessárias à captação e condução de água e efluentes tratados, desde que comprovada a outorga do direito de uso da água, quando couber;
c) implantação de trilhas para o desenvolvimento do ecoturismo;
d) construção de rampa de lançamento de barcos e pequeno ancoradouro;
e) construção de moradia de agricultores familiares, remanescentes de comunidades quilombolas e outras populações extrativistas e tradicionais em áreas rurais, onde o abastecimento de água se dê pelo esforço próprio dos moradores;
f) construção e manutenção de cercas na propriedade;
g) pesquisa científica relativa a recursos ambientais, respeitados outros requisitos previstos na legislação aplicável;
h) coleta de produtos não madeireiros para fins de subsistência e produção de mudas, como sementes, castanhas e frutos, respeitada a legislação específica de acesso a recursos genéticos;
i) plantio de espécies nativas produtoras de frutos, sementes, castanhas e outros produtos vegetais, desde que não implique supressão da vegetação existente nem prejudique a função ambiental da área;
j) exploração agroflorestal e manejo florestal sustentável, comunitário e familiar, incluindo a extração de produtos florestais não madeireiros, desde que não descaracterizem a cobertura vegetal nativa existente nem prejudiquem a função ambiental da área;
Art. 2º - Poderão ser autorizadas pela CETESB, por meio de procedimento simplificado e informatizado, a supressão de vegetação nativa, o corte de árvores isoladas e a intervenção em área de preservação permanente nas seguintes hipóteses: V) Intervenção em Área de Preservação Permanente – APP, em área urbana ou rural, sem supressão de fragmento de vegetação nativa ou com supressão de vegetação em estágio pioneiro, espécies exóticas ou árvores nativas isoladas, e cuja soma das intervenções na APP não ultrapasse 1.000 m² por propriedade, para a implantação de: a) pontilhões e travessias; b) sistema de drenagem de águas pluviais; c) instalações necessárias para condução de água e de efluentes tratados; d) acesso à água para pessoas e animais; e) cerca ou muro de divisa de propriedade; f) manutenção, melhorias e/ou ampliação de obras públicas já instaladas; g) recuperação de APP com o plantio de
espécies nativas arbóreas.
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 8/46
e-mail: [email protected]
Em primeiro plano, verifica-se conflito com a própria definição legal de APPs
contida na Lei Federal 12651/12. Como se trata de área protegida, coberta ou
não por vegetação nativa, adotar a existência ou não de vegetação nativa, seu
estágio de regeneração ou a presença de árvores isoladas ou exóticas para
estabelecer critérios, não só para a classificação de impacto (no caso: baixo
impacto), como em relação à modalidade de licenciamento (no caso:
simplificado e informatizado), se mostra equivocado, e desguarnece estes
espaços territoriais especialmente protegidos.
Outro aspecto a ser destacado (ver Tabela 2), como mostram os dispositivos
da Lei Federal 12651/12 no que se refere às atividades consideradas como de
utilidade pública e interesse social 1 , é que há sua coincidência, direta ou
presumível, em parte, com atividades elencadas como de “baixo impacto”, o
que não deve levar ao afastamento de suas exigências correlatas para fins de
licenciamento. Não é especificado pela legislação que as obras de utilidade
pública e interesse social alteram seu regime legal por sofrerem recortes
incluindo a classificação eventual como de baixo impacto, ainda mais com o
estabelecimento de critérios e linhas de corte desprovidos de fundamentação.
O sistema viário de arruamentos de parcelamento do solo, por exemplo, foi
considerado como de utilidade pública pela Lei Federal 12651/12, e exige
avaliação e comprovação de inexistência de alternativas técnicas e locacionais,
o que não conta com previsão de ser contemplado em um licenciamento
simplificado e informatizado.
O uso do critério arbitrário de metragem adotado, a exemplo do que ocorre em
face dos 1000 m2, na Deliberação CONSEMA Normativa 02/14 (o que se
repete na Minuta da Deliberação CONSEMA Normativa 01/2019), não afasta,
por exemplo, o enquadramento da intervenção de travessias de cursos d’água
integrantes do sistema viário de um parcelamento como de utilidade pública.
1 O julgamento da ADI 4903 (Código Florestal) no STF definiu que estas atividades exigem avaliação e comprovação de inexistência de alternativas técnicas e locacionais.
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 9/46
e-mail: [email protected]
Ademais, utilizando esta lógica, em uma mesma propriedade seria possível
construir, por exemplo, diversas travessias ou pontes, integrando o sistema
viário do parcelamento, por meio de um licenciamento fragmentado,
simplificado e informatizado, sem avaliação de alternativas técnicas e
locacionais. Além disso, as características das malhas fundiárias em diferentes
situações e contextos presentes no território influenciarão na aplicação do
critério.
Nota-se que na Minuta de Deliberação Consema Normativa 01/2019, obras
distintas, não só as pontes e travessias, como sistemas de drenagem de águas
pluviais; condução de águas e efluentes tratados, a manutenção, melhorias
e/ou ampliação de obras públicas já instaladas; contam com o mesmo critério
de enquadramento para fins de classificação de impacto e simplificação do
licenciamento (soma das intervenções em APP não ultrapasse 1000 m2), mas
interferem de modo distinto no meio ambiente, reforçando a ocorrência de
generalizações indevidas e a ausência de fundamentação ambiental para
elaboração da norma.
Em relação às instalações necessárias para a condução de água e de
efluentes tratados, estas também podem estar abrangidas pelo enquadramento
de interesse social (Lei 12651/12), exigindo avaliação e comprovação de
inexistência de alternativas técnicas e locacionais, mas foram definidas como
de baixo impacto passível de licenciamento simplificado pelo uso do mesmo
critério, sem fundamento (soma das intervenções em APP por propriedade não
ultrapasse 1000 m2).
Ainda no que se refere a intervenções em APPs, quanto as faixas de domínio
de concessionárias, a possibilidade de intervenção é generalizada. Em relação
à rede de energia elétrica, o critério limita a intervenção à uma faixa de 2
metros de largura. Por seu turno, tais obras também podem ser enquadradas
como de utilidade pública com base na Lei 12651/12.
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 10/46
e-mail: [email protected]
Por sua vez, com a edição da Deliberação CONSEMA Normativa 01/2016, o
texto da Deliberação CONSEMA Normativa 02/2014 foi alterado para incluir as
estações elevatórias de esgoto, com o estabelecimento de critério de corte de
50 L/s, que também foi definido sem fundamentação e justificativa técnica, e
permanece na Minuta da Deliberação CONSEMA Normativa proposta, mas
com redução de requisitos (responsabilidade técnica, possibilidade de
detalhamentos técnicos) 2 . Por outro lado, por integrarem projetos de
saneamento (condução de efluentes não tratados), as obras de estações
elevatórias de esgoto também se enquadrariam como de utilidade pública.
É digno de nota que os critérios e linhas de corte estabelecidos nos diferentes
dispositivos das Deliberações CONSEMA Normativas citadas neste parecer
(metragens, vazões, áreas, etc), não contam com qualquer fundamentação
técnica que as demonstre e sustente.
Por fim, constata-se a nítida fusão de elementos de normas voltadas para
objetivos distintos, o que possibilita efeitos práticos que serão abordados mais
adiante.
Um forte exemplo é o resgate integral, do item II do Anexo I da Deliberação
CONSEMA Normativa 01/2018, que fixa tipologia para o exercício da
competência municipal, no âmbito do licenciamento ambiental, dos
empreendimentos e atividades de potencial impacto local, para a Minuta da
Deliberação CONSEMA Normativa 19 que define as atividades e
empreendimentos de baixo impacto ambiental passiveis de licenciamento por
procedimento simplificado e informatizado, bem como autorizações.
Nota-se que a lista dos empreendimentos industriais (item II) que causem ou
possam causar impacto ambiental no âmbito local, ausentes na Deliberação
CONSEMA Normativa 02/14, foram importados para a nova minuta proposta
2 Os parágrafos 2º a 4º do artigo 2º da Deliberação CONSEMA Normativa 01/2016 foram removidos na Minuta da Deliberação CONSEMA Normativa 01/2019.
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 11/46
e-mail: [email protected]
(Minuta da Deliberação CONSEMA Normativa 01/2019), ampliando de forma
notável a abrangência das “atividades de baixo impacto passíveis de
licenciamento simplificado e informatizado”.
Cabe ressaltar que na Deliberação Consema Normativa 0/2018, conforme
citado no item III (Baixo Impacto Ambiental de Âmbito Local) do ANEXO II
(CLASSIFICAÇÃO DO IMPACTO AMBIENTAL DE ÂMBITO LOCAL), item 7,
temos incluídos:
7. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, item II – 1 a 160, cuja
área construída seja igual ou inferior a 2.500 m²;
Neste contexto, nota-se que no item II do Anexo único da Minuta de
Deliberação CONSEMA Normativa 01/2019, há condições que foram
estabelecidas, em relação a certos processos e uso de materiais (exemplos:
incisos f a q) nas atividades industriais, mas não estão afastadas as
possibilidades de supressões de vegetação nativa previstas no artigo 3º da
mesma Minuta, baseada em critérios e “linhas de corte” desprovidas de
fundamentação, demonstração ou justificativa.
Por seu turno, o Anexo III da Deliberação CONSEMA Normativa 01/2018,
estabelece em seu item 3 que:
3. Para realizar o licenciamento ambiental de atividades cujo impacto ambiental seja classificado como BAIXO, nos termos do Anexo II, o Município deverá, simultaneamente: a) ter Conselho Municipal de Meio Ambiente em funcionamento;
b) possuir equipe técnica multidisciplinar própria formada por no mínimo 3
(três) profissionais qualificados, legalmente habilitados por seus respectivos
órgãos de classe, em áreas relacionadas ao licenciamento ambiental.
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 12/46
e-mail: [email protected]
Nos parece que referidos requisitos são muito frágeis para conferir eficácia e
procedência na instrução dos licenciamentos ambientais. Por outro lado, o
“procedimento simplificado e informatizado” pode tornar tudo mais fácil neste
contexto já temerário.
Considerando todo o exposto anteriormente revela-se um dos objetivos
centrais das alterações propostas na Minuta da Deliberação CONSEMA
Normativa 01/2019, revisando a Deliberação CONSEMA Normativa 02/2014, e
integrando elementos de outras Deliberações anteriores, notadamente da
Deliberação CONSEMA Normativa 01/2018.
Trata-se de uma estruturação normativa voltada não só para criação, na
prática, de uma correspondência orgânica entre atividades e empreendimentos
de baixo impacto e o seu licenciamento por procedimento simplificado e
informatizado, mas também de uma concepção especialmente voltada para
promover a perspectiva de que estes licenciamentos, ao ficarem a cargo dos
municípios, sejam enquadrados como de “Baixo impacto ambiental de âmbito
local”, também por procedimento simplificado e informatizado.
Neste contexto, ocorre que sequer os enquadramentos das atividades de baixo
impacto se mostram adequados, contando com diversos vícios de ordem
técnica e legal, assim como ocorre em relação aos “impactos locais”
considerados na Deliberação CONSEMA Normativa 01/2018 (ver Anexo I deste
parecer).
Ademais, a própria caracterização e operacionalização do que seja
“licenciamento por procedimento simplificado e informatizado” não está
devidamente esclarecida. Corre-se o risco, de se tratar de preenchimento de
guias declaratórias eletrônicas via internet, sem maiores compromissos em
relação à análise técnica das informações, vistorias, averiguações, assim como
a previsão de atividades de controle e fiscalização
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 13/46
e-mail: [email protected]
Assim como se constata na Deliberação CONSEMA Normativa 01/2018, torna-
se evidente o esforço concentrado para a desoneração de atribuições
perseguida pelo órgão ambiental estadual, em detrimento de suas
consequências para o meio ambiente, ao mesmo tempo em que os municípios
buscam maior autonomia no licenciamento ambiental de atividades em seu
território, bem como as receitas e benefícios que podem advir de tais práticas.
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conforme exposto neste parecer, a Minuta de Deliberação CONSEMA
Normativa 01/2019 integra elementos de Deliberações CONSEMA Normativas
anteriores, e assim como estas, padece de vícios de origem de ordem técnica e
legal.
Em sua concepção constata-se conflito com a Lei Federal 12.651/12 e
incompatibilidade com definições e premissas contidas na mesma, como se
verifica em relação à própria definição de “Área de Preservação Permanente”,
e a necessidade de que obras de utilidade pública e interesse social tenham
seu licenciamento instruído com a avaliação e comprovação da inexistência de
alternativas técnicas e locacionais, cabendo lembrar que a Resolução Conama
369/06 cita esta possibilidade para as atividades consideradas de baixo
impacto.
Por seu turno, o próprio enquadramento das atividades como de baixo impacto
é realizado sem fundamentação, demonstração ou justificativa técnica. É digno
de nota que os critérios e linhas de corte estabelecidos nos diferentes
dispositivos das Deliberações Consema Normativas citadas neste parecer
(metragens, vazões, áreas, volumes, etc), não contam com qualquer
fundamentação técnica que as demonstre e sustente.
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 14/46
e-mail: [email protected]
O enquadramento de atividades consideradas de baixo impacto, como aquelas
elencadas na Lei Federal 12. 651/12 (artigo 3º, inciso X) não significa que o
seu licenciamento pode ser simplificado e informatizado. Nestes termos, podem
ser desconsideradas, por exemplo, a necessidade de avaliação e comprovação
de inexistência de alternativas técnicas e locacionais, assim como a eventual
necessidade de avaliação de efeitos cumulativos e sinérgicos.
Trata-se de uma estruturação normativa voltada não só para criação, na
prática, de uma correspondência orgânica entre atividades e empreendimentos
de baixo impacto e o seu licenciamento por procedimento simplificado e
informatizado, mas também uma concepção especialmente voltada para
promover a perspectiva de que estes licenciamentos, ao ficarem a cargo dos
municípios, sejam enquadrados como de “Baixo impacto ambiental de âmbito
local”, também por procedimento simplificado e informatizado.
Neste contexto, ocorre que sequer os enquadramentos das atividades de baixo
impacto se mostram adequados, contando com diversos vícios de ordem
técnica e legal, assim como ocorre em relação aos “impactos locais”
considerados na Deliberação CONSEMA Normativa 01/2018.
Assim como se constata na Deliberação CONSEMA Normativa 01/2018, torna-
se evidente o esforço concentrado para a desoneração de atribuições de
licenciamento perseguida pelo órgão ambiental estadual, em detrimento de
suas consequências para o meio ambiente, ao mesmo tempo em que os
municípios buscam maior autonomia no licenciamento ambiental de atividades
em seu território, bem como as receitas e benefícios que podem advir de tais
práticas.
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 15/46
e-mail: [email protected]
4. ENCERRAMENTO
Este Parecer Técnico foi digitado em 15 folhas, e com 1 Anexo, digitadas
apenas em seu anverso, estando todas numeradas.
São Paulo, 25 de março de 2019
____________________ Roberto Varjabedian
AD/CAEX/MP/SP
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 16/46
e-mail: [email protected]
ANEXO I
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 17/46
e-mail: [email protected]
SEI 29.0001.0054387.2018-42
PARECER TÉCNICO 0269815
Minuta de Deliberação CONSEMA
Interessado: CAO CIV TUTELA COL
Data: 09.11.2018
O CAEx - Centro de Apoio Operacional à Execução, por meio do
Setor Técnico Científico, atendendo à solicitação da
Excelentíssima Senhora Promotora de Justiça, Doutora Regina
Célia Damasceno, vem, mui respeitosamente, apresentar o
resultado de sua atividade consubstanciado no seguinte:
PARECER TÉCNICO
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 18/46
e-mail: [email protected]
1 INTRODUÇÃO
O presente parecer aborda aspectos da Minuta de Deliberação
Consema que “fixa tipologia para o licenciamento ambiental municipal de
empreendimentos e atividades que causem ou possam causar impacto
ambiental de âmbito local, nos termos do Art. 9º, inciso XIV, alínea “a”, da Lei
Complementar Federal nº 140/2011”; atendendo solicitação do CAO-UMA.
2 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
2.1 – Fatores Geradores e aspectos da tramitação
A análise do Processo SMA 8837/2017 revela que dentre os
principais fatores geradores da revisão da Deliberação Consema 01/2014 se
conjugam as demandas e interesses, tanto municipais como estaduais, levando
à promoção da ampliação das possibilidades de atuação dos municípios no
âmbito do licenciamento ambiental.
Neste contexto, como impulsionadores da revisão evidenciam-
se atores como integrantes do Programa Município Verde Azul 3, da ANAMA
(Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente)4, e da própria Secretaria
de Estado de Meio Ambiente, a qual caracterizou, ao longo da tramitação do
processo analisado, uma notável abertura para recepcionar e promover as
demandas correlatas em foco.
No “Relatório Preliminar” de outubro de 2018 da Comissão
Temática Processante e de Normatização, de lavra da Sra. Iracy Xavier da
Silva justifica-se que a necessidade de revisão da Deliberação Consema
01/2014 atende especialmente:
3 Lançado em 2007 pelo Governo do Estado de São Paulo, por meio da própria Secretaria de Estado do
Meio Ambiente, o Programa Município VerdeAzul – PMVA tem o propósito de medir e apoiar a eficiência da gestão ambiental com a descentralização e valorização da agenda ambiental nos municípios. A participação dos municípios do estado de São Paulo ao Programa Município VerdeAzul – PMVA ocorre a partir de ofício da prefeitura municipal manifestando seu interesse em aderir ao Programa, e indicando seus respectivos interlocutores (titular e suplente). 4 Ver “Carta Aberta da Anama”, entre outros documentos da citada Associação (Processo SMA 8837/17)
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 19/46
e-mail: [email protected]
- as solicitações da ANAMA – Associação Nacional de
Órgãos Municipais do Meio Ambiente em relação ao aumento de tipologias
na lista de empreendimentos a serem licenciados pelos municípios, e
adequação nas regras de enquadramento dos municípios (propostas do
Anexo II – Classificação do impacto ambiental Local)
- as propostas da CETESB, com relação à adequação de
lista de obras de infraestrutura do Estado e da supressão de vegetação a
serem licenciados/autorizados pelos municípios (e pela CETESB na sua
competência supletiva), visando otimizar a atuação da Companhia nas
ações de licenciamentos e autorizações de supressão de vegetação de
empreendimentos ou atividades pequenos e de impactos ambientais
pouco significativos, anteriormente definidos da Deliberação Consema
01/2014.
Conforme consta no Processo SMA 8837/2017, depois de
várias tentativas de iniciar os trabalhos voltados para este fim foi criado, em
novembro de 2017, o Grupo de Trabalho (GT) que viria a abordar o tema,
conforme ilustra a Figura 1 a seguir.
Constatou-se que na evolução da tramitação dos trabalhos do
citado Grupo, as proposições envolvendo as alterações da norma deram-se
basicamente por meio de atividades e reuniões realizadas sob a coordenação
do Secretário Adjunto e do Chefe de Gabinete da CETESB, nas quais as
contribuições ofertadas pelos integrantes do GT foram sendo postas em
discussão, contando com contribuições e participações da ANAMA.
Os trabalhos foram desenvolvidos em caráter de urgência
(ocorreram efetivamente entre março e outubro de 2018), com poucas
reuniões. As contribuições dos integrantes foram disponibilizadas
especialmente por troca de e-mails e alimentaram reuniões de gabinete
subsequentes.
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 20/46
e-mail: [email protected]
As primeiras contribuições (basicamente da Diretoria I e
Diretoria de Controle e Fiscalização da CETESB) foram disponibilizadas a partir
de março de 2018, havendo registro de reuniões realizadas em 20/08/2018 e
19/09/2018, gerando diferentes versões, que incluíram contribuições da
ANAMA ao longo da tramitação, culminando no fechamento da Minuta de
Revisão, a qual veio a ser aprovada na Comissão Temática Processante e
de Normatização em reunião ocorrida em 09/10/2018 (fls. 288/290,
Processo 8837/2017).
Figura 1 – Fls. Do Processo SMA 8837/2017
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 21/46
e-mail: [email protected]
Em relação à reunião do dia 19/09/2018, anteriormente citada,
exemplifica-se, na Figura 2 abaixo, não só a importância e urgência atribuída à
tramitação da matéria, como a participação da ANAMA no processo.
Figura 2 – E-mail de convocação para reunião de 19/09/2018
Por fim, a Minuta resultante dos trabalhos do citado GT, já em
estágio avançado, contou com uma passagem extremamente célere pela
Comissão Temática Processante e de Normatização, a qual foi iniciada por
uma convocação em regime de urgência para a sua apreciação (Figuras 3 e 4).
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 22/46
e-mail: [email protected]
Figura 3 – Convocatória para participação da Comissão Temática processante e de Normatização.
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 23/46
e-mail: [email protected]
Figura 4 – Idem anterior. A convocatória foi feita vinculando a nomeação da Relatoria, que já havia sido indicada especificamente pelo Secretário de Estado de Meio Ambiente
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 24/46
e-mail: [email protected]
Foram realizadas 2 reuniões da Comissão Temática
Processante e de Normatização sobre o tema, com intervalo de 4 dias,
conforme respectivos registros de ATA (Figuras 5 e 6):
Figura 5 – ATA de reunião ocorrida em 05/10/2018. A Relatoria não foi apresentada nesta reunião e foi postergada para o dia 09/10. Segundo consta, foram explicadas as alterações propostas que acarretariam em aumento de atribuições dos Municípios no licenciamento ambiental.
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 25/46
e-mail: [email protected]
Figura 6 - ATA de reunião ocorrida em 09/10/2018.
Nota-se acima, que a Relatoria apresentada pela Conselheira
Iracy, da CETESB, foi aprovada no mesmo dia em que foi apresentada, com
recomendação de adequações.
Destas, cumpre-nos destacar que não identificamos a
presença nos autos analisados (Processo SMA 8837/2017) do “relato das
discussões ocorridas na reunião anterior” (item b). Não foi constatado o
registro das discussões havidas na Comissão na reunião do dia 05/10/2018.
Por outro lado, os únicos questionamentos registrados derivaram da
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 26/46
e-mail: [email protected]
representação da FIESP, e foram anexados e rebatidos no âmbito da própria
Relatoria trazida à Comissão em 09/10/2018.
Na ATA ficou consignado que as discussões ocorreram em
regime de urgência.
Conforme consta abaixo, houve encaminhamento do processo
no mesmo dia (09/10/2018) para a Consultoria Jurídica e para o CONSEMA
(Figuras 7 e 8).
Figura 7 – Envio do processo à Consultoria Jurídica (09/10/2018)
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 27/46
e-mail: [email protected]
Figura 8 – Envio do processo ao CONSEMA (09/10/2018)
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 28/46
e-mail: [email protected]
A Consultoria Jurídica emitiu parecer no mesmo dia
(09/10/2018), citando o caráter de urgência da solicitação (fls. 259, do
Processo SMA 8837/2017), e apresentou duas revisões de texto, em relação
ao artigo 4º e 6º (fls. 258/259 do Processo SMA 8837/2017), destacando,
respectivamente, que o Estado de São Paulo não possui atribuição legal para
fiscalizar o licenciamento ambiental conduzido pelo município, o qual, por certo,
conta com seus órgãos de controle internos e externos; e que na sistemática
imposta pela Lei Complementar federal no 140/2011, o município somente
poderá licenciar os empreendimentos e as atividades fixadas em tipologia
definida pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente.
3 – ANÁLISE
3.1 Destaques de equívocos reincidentes
Em primeiro plano, em relação aos objetivos da normativa,
destaca-se a manutenção de orientações que reforçam a possibilidade de que
o município venha a atuar de forma exclusiva no âmbito do licenciamento
ambiental, o que se mostra questionável.
Verifica-se, com a proposta de nova Deliberação Consema, um
movimento fortemente orientado neste sentido, com a abertura para ampliação
de atribuições de licenciamento ambiental no âmbito municipal, envolvendo
implicações indevidamente ponderadas quanto às suas consequências
ambientais.
No campo das definições, são mantidos os termos da
Deliberação Consema 1/2014, reincidindo em problemas que já existiam na
referida norma. Destacamos os 2 aspectos a seguir:
• Item III do artigo 2º da Minuta:
O dispositivo em foco define “potencial poluidor”, se valendo
de elementos da Lei Federal 6.938/81 (artigo 3º), sem fazer a sua citação. Por
outro lado, o texto da minuta se refere ao “potencial impacto ambiental” ou
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 29/46
e-mail: [email protected]
ao “potencial impacto local” (“Considerandos”; artigo 3º, parágrafos 2º e 3º;
item IV do Anexo II, entre outros).
Neste contexto, cumpre-nos ressaltar que “potencial poluidor”
se prende à definição de degradação da qualidade ambiental (art.3º da Lei
Federal 6938/81), o que se mostra distinto de “potencial impacto ambiental”.
Degradação da qualidade ambiental não é o mesmo que
impacto ambiental. A degradação da qualidade ambiental nem sempre decorre
da atividade humana. Impacto ambiental é sempre resultante de atividades
humanas e pode ser negativo ou positivo. Em síntese, não se deve confundir
ou mesclar a definição de degradação da qualidade ambiental, com a definição
de impacto ambiental, pois se trata de definições distintas.
Na Lei 6938/81, poluidor (artigo 3º, item IV) é o responsável por
atividade causadora de degradação ambiental (alteração adversa das
características do meio ambiente). Por seu turno, a definição de impacto
ambiental, e que vem sendo adotada há mais de 30 anos pelo SISNAMA,
integra a Resolução Conama 01/86, conforme segue:
Artigo 1º - Para efeito desta Resolução, considera-se impacto
ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas
do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia
resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:
I - a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
II - as atividades sociais e econômicas;
III - a biota;
IV - as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;
V - a qualidade dos recursos ambientais.
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 30/46
e-mail: [email protected]
• Item I do artigo 2º da Minuta:
Conforme exposto acima, a própria definição de impacto
ambiental, engloba a consideração tanto de impactos diretos como
indiretos.
Apesar disso, na Minuta mantem-se os termos do item I, artigo
2º, do mesmo modo que era estabelecido na Deliberação Consema 01/2014:
I - Impacto ambiental de âmbito local: impacto ambiental direto que não
ultrapassar o território do Município;
Tal proposição é injustificável, prejudica em essência a
normativa proposta, como um todo, e afasta o que deveria ser reconhecido em
relação às várias das tipologias de impactos estabelecidas pela Minuta, ou
seja, ainda que os impactos diretos possam se restringir à área do
município, os impactos indiretos devem ser necessariamente
considerados, e podem extrapolar facilmente estes limites, influindo na
sua forma de enquadramento.
As bases sobre as quais se procura enquadrar impactos como
“locais”, o que constitui o cerne da normativa, e visa dar sustentação à
ampliação das atribuições do licenciamento ambiental aos entes municipais,
se mostram fortemente comprometidas em essência, o que ocorre também em
face da própria tipologia de atividades contempladas por tais possibilidades
(ver adiante).
3.2 – Destaques em relação à Minuta proposta
A revisão da Deliberação Consema 01/2014 e as alterações
propostas na Minuta analisada acarretam nítido aumento de atribuições dos
Municípios no licenciamento ambiental, também envolvendo temas sensíveis
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 31/46
e-mail: [email protected]
como a intervenção em Áreas de Preservação Permanente e supressão de
vegetação nativa, a exemplo da Mata Atlântica.
No entanto, cabe ressaltar que o caráter da revisão, em seu
conjunto incorpora distorções importantes, assim como carência de
fundamentação.
De pronto, os objetivos mais específicos da revisão ficam
claros ao longo da tramitação das atividades do Grupo de Trabalho, como fica
evidenciado em comunicação da Diretoria de Controle I, conforme ilustramos
abaixo (Figura 9):
Figura 9 – Comunicação da Diretoria I (DIR I), para a Assessoria de Gabinete
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 32/46
e-mail: [email protected]
Como se observa acima a revisão da Deliberação Consema
01/2014 foi orientada primordialmente por critérios de natureza administrativa,
visando aspectos como uma “otimização e agilização da função de licenciador
de obras de obras de infra-estrutura do estado (e portanto buscando reduzir o
número de licenciamentos muito pequenos e pouco impactantes)”.
Torna-se evidente a desoneração de atribuições perseguida
pelo órgão ambiental estadual, em detrimento de suas consequências para o
meio ambiente, ao mesmo tempo em que os municípios buscam maior
autonomia no licenciamento ambiental de atividades em seu território, bem
como as receitas e benefícios que podem advir de tais práticas.
3.2.1 – Aspectos sobre as alterações e inclusões
Além da persistência de equívoco no que se refere ao
enquadramento de “impactos ambientais de âmbito local” (considerando
somente impactos diretos na área do município); as alterações e inclusões de
critérios (“linhas de corte”), notadamente nos anexos da proposição, baseados
no arbitramento e conveniência do órgão ambiental licenciador, ocorreram sem
a demonstração de sua sustentação e pertinência, e sem avaliar aspectos de
cumulatividade e sinergia destes impactos.
Ademais, constatou-se a utilização da inexistência ou da
característica da cobertura vegetal em Áreas de Preservação Permanente
como critério para orientar a competência do licenciamento ambiental. Ocorre
que o regime de proteção destas áreas independe da cobertura vegetal, por
definição, e enseja restauração da mesma, quando esta se mostra degradada.
Como se ilustra a seguir, a proposta de revisão estabeleceu
“linhas de corte” a critério dos proponentes (Diretoria I e Diretoria de Controle e
Licenciamento da CETESB, ver item “Considerações Iniciais”), conforme
consta na Tabela 1 a seguir:
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 33/46
e-mail: [email protected]
Tabela 1 – Comparação entre as Deliberações 01/2014 e a Minuta proposta Deliberação Consema 01/2014 – Anexo I Minuta de Deliberação atual – Anexo I
I – NÃO INDUSTRIAIS 1. Obras de transporte: a) Sistema de transporte coletivo urbano de passageiros, com exceção do modal metroferroviário; b) Construção e ampliação de pontes, viadutos, passarelas e demais obras de arte em vias municipais; c) Abertura e prolongamento de vias municipais; d) Recuperação de estradas vicinais e reparos de obras de arte em vias municipais; e) Terminal rodoviário de passageiros; f) Heliponto; g) Terminal logístico e de container, que não envolvam o armazenamento de produtos explosivos ou inflamáveis; h) Corredor de ônibus. 2. Obras hidráulicas de saneamento: a) Adutoras de água; b) Canalizações de córregos em áreas urbanas; c) Desassoreamento de córregos e lagos em áreas urbanas; d) Projeto de drenagem com retificação e canalização de córrego; e) Reservatórios de controle de cheias. 3. Complexos turísticos e de lazer: a) parques temáticos e balneários; b) arenas para competições esportivas. 4. Operações urbanas consorciadas 5. Cemitérios 6. Linha de transmissão, até 230 KV, e de subtransmissão, até 138 KV, e subestações associadas 7. Hotéis - Código CNAE: 5510-8/01 8. Apart-hotéis - Código CNAE: 5510-8/02 9. Motéis - Código CNAE: 5510-8/03
I – NÃO INDUSTRIAIS 1. Obras de transporte a) Obras de implantação de novas vias e prolongamento de vias municipais existentes, com movimento de solo superior a 100.000 m³ ou supressão de vegetação nativa superior a 0,5 ha ou desapropriação superior a 3,0 ha; b) Terminal logístico e de container, que não envolvam o armazenamento de produtos explosivos ou inflamáveis com área construída superior a 1 ha; c) Corredor de ônibus, com movimento de solo superior a 100.000 m³ ou supressão de vegetação nativa superior a 0,5 ha ou desapropriação superior a 3,0 ha. 2. Obras hidráulicas de saneamento: a) Adutoras de água, com diâmetro superior a 1 metro, conforme a Resolução SMA 54/2007; b) Canalizações de córregos em áreas urbanas, com extensão superior a 5 km, conforme resolução SMA 54/2007; c) Desassoreamento de córregos e lagos em áreas urbanas, com extensão superior a 5 km, conforme resolução SMA 54/2007; d) Obras de macrodrenagem; e) Reservatórios de controle de cheias (piscinão), com volume de escavação superior a 100.000 m³ e/ou supressão de vegetação nativa superior a 1,0 ha; 3. Complexos turísticos e de lazer: a) parques temáticos, com capacidade superior a 2000 pessoas/dia; 4. Cemitérios; 5. Linha de transmissão, operando com tensões igual ou superior a 69 KV, e subestações associadas; 6. Hotéis, que utilizem combustíveis sólido ou líquido - Código CNAE: 5510-8/01; 7. Apart-hotéis, que utilizem combustíveis sólido ou líquido - Código CNAE: 5510-8/02; 8. Motéis, que utilizem combustíveis sólido ou líquido - Código CNAE: 5510-8/03; 9. Intervenção em áreas de preservação permanente desprovidas de vegetação nativa; supressão de vegetação pioneira ou exótica em áreas de preservação permanente; supressão de fragmento de vegetação nativa e de árvores nativas isoladas, dentro ou fora de áreas de preservação permanente, nas hipóteses em que a supressão ou a intervenção sejam admitidas pela legislação federal e tenham a finalidade de construção de residências ou implantação de outras edificações ou atividades que não sejam objeto de licenciamento ambiental específico nas esferas federal e estadual, quando localizadas em área urbana. A tipologia da vegetação que poderá ser autorizada pelo município dependerá do nível de impacto ambiental local que o município estiver habilitado a licenciar, na forma indicada no anexo II.
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 34/46
e-mail: [email protected]
Deliberação Consema 01/2014 – Anexo II Minuta de Deliberação atual – Anexo II
I – ALTO IMPACTO AMBIENTAL LOCAL 1.Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “1a" e “2d”; 2. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, item I, “3a”, que tenham capacidade superior a 5.000 e igual ou inferior a 10.000 pessoas por dia; 3. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “3b”, com capacidade superior a 20.000 pessoas para cada evento; 4. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “6”, cuja área do terreno da subestação seja superior a 5.000 m² e igual ou inferior a 10.000 m²; 5. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “1g”, cuja área seja superior a 50.000 m² e inferior ou igual a 100.000 m²; 6. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, item II – “1 a 160”, cuja área construída seja superior a 5.000 m2 e igual ou inferior a 10.000 m2. 7. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, localizados em área urbana, cujo licenciamento implicar supressão de vegetação do bioma Mata Atlântica em estágio inicial de regeneração em área de preservação permanente, nas hipóteses permitidas pela legislação florestal, mediante prévia anuência da CETESB. 8. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, localizados em área urbana, cujo licenciamento implicar supressão de vegetação secundária do bioma Mata Atlântica em estágio inicial e médio de regeneração fora de área de preservação permanente, mediante prévia anuência da CETESB.
I – ALTO IMPACTO AMBIENTAL DE ÂMBITO LOCAL 1. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “1a" e “1c”; 2. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “1b” com área construída máxima de 10 ha; 3. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “2a" a “2e”; desde que instalados dentro dos limites intramunicipais; 4. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “3a"; 5. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “5”, desde que instalados dentro dos limites intramunicipais; 6. Intervenção em local desprovido de vegetação situado em área de preservação permanente; supressão de vegetação pioneira ou exótica em área de preservação permanente; corte de árvores nativas isoladas em local situado dentro ou fora de área de preservação permanente; supressão de fragmento de vegetação nativa secundária do bioma Mata Atlântica em estágio inicial de regeneração, mediante prévia anuência da CETESB, em local situado dentro ou fora de área de preservação permanente, nas hipóteses em que a supressão ou a intervenção tenham a finalidade de implantação dos empreendimentos e atividades relacionados no Anexo I; 7. Supressão de fragmento de vegetação nativa secundária do bioma Mata Atlântica em estágio médio de regeneração, em local situado fora de área de preservação permanente, mediante prévia anuência da CETESB, na hipótese em que a supressão tenha a finalidade de implantação dos empreendimentos e atividades relacionados no Anexo I
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 35/46
e-mail: [email protected]
II – MÉDIO IMPACTO AMBIENTAL LOCAL 1. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “4”; 2. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, item I, “3a”, que tenham capacidade máxima superior a 2.000 e igual ou inferior a 5.000 pessoas por dia; 3. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “3b”, com capacidade superior a 5.000 e igual ou inferior a 20.000 pessoas para cada evento; 4. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “6”, cuja área do terreno da subestação seja igual ou inferior a 5.000 m²; 5. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “1g”, cuja área seja igual ou inferior a 50.000 m²; 6. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “7”, “8” e “9” que queimem combustível líquido ou sólido; 7. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, item II – 1 a 160, cuja área construída seja superior a 2.500 m2 e igual ou inferior a 5.000 m2. 8. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, localizados em área urbana, cujo licenciamento implicar intervenção em área de preservação permanente sem vegetação nativa, nas hipóteses permitidas pela legislação florestal; 9. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, localizados em área urbana, cujo licenciamento implicar supressão de vegetação do Bioma Mata Atlântica em estágio pioneiro de regeneração em área de preservação permanente.
II – MÉDIO IMPACTO AMBIENTAL DE ÂMBITO LOCAL 1. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “1a", com movimento de solo até 1.000.000 m3, ou supressão nativa até 10 ha ou desapropriação até 30 ha; 2. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “1c", com movimento de solo até 1.000.000 m³, ou supressão nativa até 10 ha ou desapropriação até 30 ha; 3. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “2a", “2b” e “2c”; 4. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “2e", com volume de escavação até 500.000 m3, ou supressão nativa até 3,0 ha; 5. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “3 a", com público previsto de até 5000 pessoas/dia, ou área construída até 10 ha; 6. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “5”, operando com tensão até 230 KV e subestação de até 10.000 m²; 7. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “6”, “7” e “8” que queimem combustível líquido ou sólido; 8. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, item II – 1 a 160, cuja área construída seja superior a 2.500 m² e igual ou inferior a 5.000 m²; 9. Intervenção em local desprovido de vegetação situado em área de preservação permanente; supressão de vegetação nativa pioneira ou exótica em local situado em área de preservação permanente; corte de árvores nativas isoladas em local situado dentro ou fora de área de preservação permanente, nas hipóteses em que a supressão ou a intervenção tenham a finalidade de implantação dos empreendimentos e atividades relacionados no Anexo I; 10. Supressão de fragmento de vegetação nativa secundária do bioma Mata Atlântica em estágio inicial de regeneração, mediante prévia anuência da CETESB, em local situado fora de área de preservação permanente, na hipótese em que a supressão tenha a finalidade de implantação dos empreendimentos e atividades relacionados no Anexo I.
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 36/46
e-mail: [email protected]
III – BAIXO IMPACTO AMBIENTAL LOCAL 1. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “1b”, “1c”, “1d”, “1e”, “1f”, “2a”, “2b”, “2c” “2e” e “5”; 2. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, item I, “3a”, desde que tenham capacidade máxima inferior a 2.000 pessoas por dia; 3. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “3b” com capacidade até 5.000 pessoas para cada evento; 4. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, itens “7”, “8” e “9” que queimem combustível gasoso; 5. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, item II – 1 a 160, cuja área construída seja igual ou inferior a 2.500 m2. 6. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, localizados em área urbana, cujo licenciamento implicar supressão de exemplares arbóreos nativos isolados, ainda que em área de preservação permanente, nas hipóteses permitidas pela legislação florestal.
III – BAIXO IMPACTO AMBIENTAL DE ÂMBITO LOCAL 1. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “1a", com movimento de solo até 200.000 m³, ou supressão nativa até 1,0 ha ou desapropriação até 5,0 ha; 2. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “1c", com movimento de solo até 200.000 m³, ou supressão nativa até 1,0 ha ou desapropriação até 5,0 ha; 3. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “2a", “2b” e “2c”; 4. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “2e", com volume de escavação até 300.000 m³, ou supressão nativa até 2,0 ha; 5. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, “5”, operando com tensão até 138 KV e subestação de até 10.000 m²; 6. Empreendimentos constantes do Anexo I, item I, itens “6”, “7” e “8” que queimem combustível gasoso; 7. Empreendimentos e atividades constantes do Anexo I, item II – 1 a 160, cuja área construída seja igual ou inferior a 2.500 m²; 8. Intervenção em local desprovido de vegetação situado em área de preservação permanente; supressão de vegetação pioneira ou exótica em área de preservação permanente; corte de árvores nativas isoladas em local situado dentro ou fora de área de preservação permanente, nas hipóteses em que a supressão ou a intervenção tenham a finalidade de implantação dos empreendimentos e atividades relacionados no Anexo I.
Não foi apresentada nenhuma fundamentação ou
demonstração técnica específica que sustente efetivamente os novos critérios
e “linhas de corte” incluídas na minuta de revisão (coluna direita da Tabela 1,
destacadas em amarelo), ensejando inúmeros questionamentos.
Na Relatoria ofertada em relação à revisão da normativa (fls.
238/242 do Processo SMA 8837/2017) é feita rápida abordagem em relação à
inclusão de “linhas de corte” baseadas “critérios técnicos”, sem explicitar que
estes critérios propostos pelas Diretorias da CETESB integrantes do GT,
chegaram prontos para integrar a normativa, sem nenhuma discussão,
demonstração de sua pertinência e sustentação técnica diante das premissas
envolvidas, e foram aceitas tal como foram propostas, sem nenhum
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 37/46
e-mail: [email protected]
questionamento. Destaca-se abaixo, um recorte da Relatoria apresentada
(Figura 10 A e 10 B):
Figura 10 A – Recorte de trecho da Relatoria.
O exemplo acima é elucidativo, e mostra claramente o quanto
os critérios arbitrados ensejam esclarecimentos, demonstrações de sua
pertinência e análise de seus efeitos, assim como avaliação mais detida de sua
própria admissibilidade, além de seu aprimoramento em termos redacionais.
Por princípio, a possibilidade de supressões de vegetação nativa poderem ser
licenciadas pelos municípios é extremamente questionável (ver mais adiante).
Também chama atenção, no exemplo destacado pela Relatoria, que a
definição de limites mínimos parta, no caso de obras com movimentação de
solo (seja para baixo, médio e alto impacto) sempre de valores superiores a um
mesmo valor arbitrado (100.000 m3).
Outro aspecto destacado e enaltecido pela Relatoria (ver
trechos da mesma, recortados abaixo) que merece questionamentos,
envolvendo a indevida possibilidade do município poder licenciar a supressão
de vegetação nativa, dentro e fora de Áreas de Preservação Permanente; diz
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 38/46
e-mail: [email protected]
respeito a possibilidade de ser contemplada também a construção de
residências e outras edificações5, entre outras situações similares referentes à
atividades não industriais:
Figura 10 B – Idem anterior.
5 No exemplo do caso de supressão de vegetação nativa da Mata Atlântica para fins residenciais em áreas urbanas devem ser observados entre outros dispositivos os artigos 11, 30 e 31 da Lei Federal 11.428/06
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 39/46
e-mail: [email protected]
Desta forma, considerando o exposto anteriormente, cabe
destacar, em síntese, no que se refere às intervenções em Áreas de
Preservação Permanente e supressão de remanescentes de vegetação
nativa, que, de modo similar ao que se verificava na Deliberação Consema
01/2014, a minuta proposta mantém e amplia as possibilidades de que o
município licencie tais situações.
Como ilustrado na Tabela 1 (coluna direita, ver destaques em
cor amarela), ocorre ampliação das possibilidades anteriormente previstas com
uma maior abrangência de situações nas quais o município pode se
responsabilizar pelas autorizações de intervenção referentes a estes espaços
territoriais especialmente protegidos.
Neste contexto, reiteramos a discordância no sentido de que
intervenções em Áreas de Preservação Permanente, assim como supressões
de em formações de vegetação nativa, a exemplo da Mata Atlântica, possam
ser autorizadas via licenciamento municipal, pois, muitas vezes, tais
intervenções se refletem sobre bens, atributos e processos no âmbito dos
ecossistemas atingidos, envolvendo sua flora e fauna em escalas mais amplas,
que podem se refletir além dos limites administrativos em questão. É muito
comum a inexistência de diagnósticos e estudos municipais envolvendo tais
aspectos.
A própria natureza dos processos, interações ecológicas e
serviços ecossistêmicos relacionados a estes bens protegidos afasta, via de
regra, a possibilidade de que os impactos negativos decorrentes de
intervenções nos mesmos possam ser enquadrados como “locais” (lembrando
que a norma considera somente “impacto direto” na área do município, por
definição).
Exemplos marcantes envolvem a degradação de nascentes, o
assoreamento e poluição de rios e reservatórios, assim como a proteção da
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 40/46
e-mail: [email protected]
biodiversidade e dos fluxos gênicos de fauna e flora, cujos efeitos se irradiam
em amplas escalas espaciais.
Ademais, quanto mais próximo dos limites municipais, mais se
revela a possível abrangência dos impactos negativos de intervenções
indevidas nestes espaços territoriais especialmente protegidos, em escalas
mais amplas, com a extrapolação dos mesmos.
Abordagem similar pode ser feita em relação aos poluentes
atmosféricos que se dispersam amplamente em face das condicionantes que
envolvem sua dispersão, entre outros aspectos.
A devida gestão e conservação de Áreas de Preservação
Permanente e de remanescentes de vegetação nativa em diferentes estágios
de regeneração envolvem aspectos fundamentais e de alta relevância no que
se refere à gestão de bacias hidrográficas.
Assim, não deveriam, por sua própria natureza, ficarem sob a
gestão restrita da prefeitura municipal, pois os atributos, processos e interações
inerentes a estes bens protegidos envolvem, via de regra, escalas mais amplas
no território, interferindo na qualidade ambiental de municípios vizinhos e
regiões.
Neste contexto, ao invés de promover a ampliação das
atribuições do licenciamento ambiental para autorizar supressões de vegetação
nativa a cargo dos municípios, caberia apoiar, fomentar e promover políticas
públicas para que os entes municipais cumpram as determinações da
legislação ambiental voltadas para sua conservação, a exemplo do que
estabelecem as normas de proteção da Mata Atlântica, por meio do artigo 38
da Lei Federal 11.428/06 e o artigo 43 do Decreto Federal 6.660/2008:
Art. 43. O plano municipal de conservação e recuperação da Mata Atlântica, de que trata o art. 38 da Lei no 11.428, de 2006, deverá conter, no mínimo, os seguintes itens:
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 41/46
e-mail: [email protected]
I - diagnóstico da vegetação nativa contendo mapeamento dos remanescentes
em escala de 1:50.000 ou maior;
II - indicação dos principais vetores de desmatamento ou destruição da vegetação nativa;
III - indicação de áreas prioritárias para conservação e recuperação da vegetação nativa; e
IV - indicações de ações preventivas aos desmatamentos ou destruição da vegetação nativa e de conservação e utilização sustentável da Mata Atlântica no Município.
Parágrafo único. O plano municipal de que trata o caput poderá ser elaborado em parceria com instituições de pesquisa ou organizações da sociedade civil, devendo ser aprovado pelo Conselho Municipal de Meio Ambiente.
Por fim, como já mencionado na exposição da Tabela 1,
ocorreram inclusões e a fixação de novos e distintos critérios (volumes, áreas,
tensões, extensões, entre outras) no âmbito dos Anexos da Minuta proposta, e
cuja adoção não conta com citação de fontes de referência, avaliações e
demonstrativos de sustentação e fundamentação correlata, ensejando amplos
questionamentos.
Fica evidente também que a classificação de impacto ambiental
não considera a necessidade de avaliação de efeitos cumulativos e sinérgicos.
Em razão de sua possível ocorrência, os impactos negativos podem,
cumulativamente, ter seus efeitos negativos amplificados e afetar áreas de
maior abrangência espacial, indo além dos limites municipais.
3.2.2 – O caráter declaratório e ausência de controle em relação ao atendimento das orientações da Minuta
O artigo 4º da Minuta analisada estabelece que:
Art. 4º – Caberá ao Conselho Estadual do Meio Ambiente – CONSEMA divulgar a lista dos Municípios aptos a realizar o licenciamento ambiental, conferindo-se publicidade e sistematização ao licenciamento ambiental no Estado de São Paulo.
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 42/46
e-mail: [email protected]
§ 1º - Os Municípios deverão encaminhar ao CONSEMA declaração de atendimento da presente deliberação, conforme modelo trazido pelo Anexo IV.
Por seu turno, o artigo 6º estabelece que:
Art. 6º – Nas Áreas de Proteção aos Mananciais – APMs da Região Metropolitana de São Paulo e nas Áreas de Proteção e Recuperação dos Mananciais – APRMs do Estado de São Paulo, o licenciamento ambiental de empreendimentos e de atividades executados em território municipal que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local será conduzido pelo Município com a observância da legislação estadual vigente. Parágrafo único – Nas Áreas de Proteção e Recuperação dos Mananciais – APRMs do Estado de São Paulo, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades constantes do Anexo I pelo Município encontra-se condicionado à compatibilização da legislação municipal de parcelamento, uso e ocupação do solo com a legislação estadual de proteção e recuperação dos mananciais.
Em face de ambos os dispositivos afloram aspectos centrais,
que envolvem questionamentos feitos pela própria FIESP em face da Minuta,
como membro da Comissão Processante e de Normatização (ver Anexo I da
Relatoria), tais como o estabelecimento de mecanismos de avaliação do
processo de descentralização do licenciamento, em relação aos critérios de
habilitação dos municípios para o exercício do licenciamento, em relação à
insuficiência de procedimentos administrativos formalmente instituídos pelos
órgãos municipais, em relação à falta de aderência entre os procedimentos
e/ou critérios técnicos utilizados pela CETESB e aqueles estabelecidos pelos
municípios, entre outros.
Diferentes faces e experiências negativas envolvendo tais
aspectos foram levantadas, até mesmo por empreendedores e usuários do
sistema de licenciamento, sem serem devidamente consideradas, discutidas e
aprofundadas.
Exemplos podem ser dados, a partir de um recorte de
documento contido nos autos do Processo SMA 8837/2017 (Figura 11):
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 43/46
e-mail: [email protected]
Figura 11 – Recorte de tabela contida nos autos do Processo SMA 8837/17
Quanto a questão dos mecanismos de avaliação do processo
de descentralização do licenciamento, verificou--se, inclusive por força de
argumentação da própria Procuradoria Geral do Estado/Consultoria Jurídica da
Secretaria de Meio Ambiente (contida nos autos do Processo SMA 8837/2017),
que efetuar tal controle de eficácia seria considerado ingerência indevida em
face do poder público municipal.
Neste contexto, fica caracterizada em grau ainda maior a
ameaça ao meio ambiente em função da possibilidade de repasse de
atribuições de licenciamento ambiental do órgão estadual para os entes
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 44/46
e-mail: [email protected]
municipais, nos termos propostos na Minuta de Deliberação Consema
analisada.
Como agravante, também não há notícia de mecanismos
sistemáticos e continuados que garantam a transferência efetiva do
conhecimento historicamente acumulado pelo órgão ambiental estadual na
instrução de licenciamentos ambientais para os entes municipais, configurando
o seu não devido aproveitamento, em prejuízo da qualidade da gestão
ambiental.
3.2.3 – Redução do número de técnicos exigidos (Anexo III da Minuta)
Sem entrar no mérito dos questionáveis critérios que integram
o Anexo III, o seu texto na Minuta sofreu as modificações ilustradas abaixo
(Figura 12), refletindo demanda e proposta da ANAMA, que considerou os
números anteriores (respectivamente 20, 10 e 3) uma superestimativa, em seu
entendimento, o que a mesma defendeu por meio de alegações e
comparações genéricas sem aprofundamento de fundamentação.
Figura 12 – Recortes das alterações demandadas pela ANAMA propondo a redução do número de técnicos
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 45/46
e-mail: [email protected]
Assim, verificou-se que, comparada à Deliberação Consema
01/2014, o número mínimo de técnicos exigidos em relação à possibilidade de
licenciamento ambiental para diferentes níveis de impacto sofreu redução,
atendendo demanda da ANAMA.
4. Considerações Finais
Conforme exposto neste parecer a concepção da Minuta que
propõe a revisão da Deliberação CONSEMA 01/2014 resultou de tramitação
em regime de urgência, e a condução do processo nos moldes constatados
pode ter colaborado para a persistência de equívocos e insuficiências em seu
texto, prejudicando seriamente o seu conteúdo.
A normativa proposta parte de premissas de enquadramento
inconsistentes não demonstradas e nem sustentadas tecnicamente, tanto no
que tange à definição de “impacto ambiental de âmbito local” e restrito à área
do município (baseada apenas em impactos diretos); como no que diz respeito
aos critérios (“linhas de corte”) incluídos à critério do órgão ambiental estadual,
nos dispositivos em geral (anexos da minuta), conforme exemplificado neste
parecer.
Assim, em face da superficialidade e celeridade da discussão e
em face da não avaliação prévia e efetiva de suas consequências práticas, a
normativa se configura como ameaça à manutenção da qualidade ambiental.
A revisão da Deliberação Consema 01/2014 e as alterações
propostas na Minuta analisada acarretam nítido aumento de atribuições dos
Municípios no licenciamento ambiental, de forma indevida, também envolvendo
temas sensíveis como a intervenção em Áreas de Preservação Permanente e
supressão de vegetação nativa da Mata Atlântica. A devida gestão e
conservação de Áreas de Preservação Permanente e de remanescentes de
vegetação nativa em diferentes estágios de regeneração envolvem aspectos
fundamentais e de alta relevância no que se refere a gestão de bacias
Rua Riachuelo, 115 – São Paulo – SP – CEP 01007-904 – Fone: 11-3119 7211 / 3119 7212 46/46
e-mail: [email protected]
hidrográficas, a exemplo da proteção dos recursos hídricos, dos solos e da
biodiversidade.
O licenciamento ambiental envolvendo intervenções em Áreas
de Preservação Permanente cobertas ou não por vegetação nativa, assim
como envolvendo a supressão de remanescentes da vegetação nativa em
geral, não deveriam, por sua própria natureza, ficarem sob a gestão restrita da
prefeitura municipal, pois os atributos, processos e interações inerentes a estes
bens protegidos envolvem, via de regra, escalas mais amplas no território,
interferindo na qualidade ambiental de municípios vizinhos e regiões. A
proposta incorpora uma visão reducionista do licenciamento ambiental,
deixando de considerar uma abordagem em escalas mais amplas, bem como a
visão sistêmica e holística indispensável para o devido tratamento da gestão
ambiental e territorial.
Torna-se evidente a desoneração de atribuições perseguida
pelo órgão ambiental estadual, em detrimento de suas consequências para o
meio ambiente ao mesmo tempo em que os municípios buscam maior
autonomia no licenciamento ambiental de atividades em seu território, bem
como as receitas e benefícios que podem advir de tais práticas, ainda que não
estejam devidamente atestadas as efetivas condições dos mesmos para
assumir tais tarefas com o mínimo de qualidade e eficácia.
5. ENCERRAMENTO
Este Parecer Técnico foi digitado em 31 folhas, digitadas apenas em seu
anverso, estando todas numeradas.
São Paulo, 09 de novembro de 2018
____________________ Roberto Varjabedian
AD/CAEX/MP/SP