Seminararbeit

Thema:

Das Versammlungsrecht der Länder

nach in Kraft treten der Föderalismusreform I

bei

Professor Dr. Dr. h.c. Franz- Joseph Peine

Sommersemester 2009

Vorgelegt von:

Clemens Wirbel

Fürstenwalde, den 24.06.2009

I

Literaturverzeichnis

Kommentare

Dietel, Alfred/ Gintzel, Kurt/ Versammlungsgesetz, Gesetz über Versammlungen und

Kniesel, Kurt Aufzüge, 15. Aufl., 2008

Erbs, Georg/ Kohlhaas, Max/ Strafrechtliche Nebengesetze, 169. Aufl., 2008

Bearbeiter

Bücher

Pieroth, Bodo/ Schlink, Bernhard/ Polizei- und Ordnungsrecht mit

Kniesel, Michael Versammlungsrecht, 5. Aufl., 2008

Manssen, Gerrit Staatsrecht II Grundrecht, 5. Aufl., 2007

Aufsätze

Brenneisen, Hartmut/ Hat das BayVersG Modellcharakter? – Die Entwick-

Sievers, Christopher lung des Versammlungsrechts in den Bundesländern

nach der Föderalismusreform I, in DP 2009, Heft 3,

S. 71- 83

Degenhart, Christoph Die Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen durch

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Ipsen, Jörn Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern nach der Föderalismusnovelle, in NJW 2006, S.2801- 2806

Kutscha, Martin Neues Versammlungsrecht – Bayern als Modell?, in

NVwZ 2008, S. 1210- 1212

Poscher, Ralf Neue Rechtsgrundlagen gegen rechtsextremistische

Versammlungen - Zu den verfassungsrechtlichen Gren-

II

zen der Entpolitisierung der Versammlungsfreiheit, in

NJW 2005, S. 1316- 1319

Scheidler, Alfred Bedenken des Bundesverfassungsgerichts gegen das

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Wolff, Heinrich Amadeus, Die verfassungsrechtliche Bewertung des Gesetzes

Scheffczyk, Fabian über Versammlungen und Aufzüge an und auf Gräber-

stätten, in LKV 2007, S. 481- 488

Internetseiten

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http://www.bundestag.de/blickpunkt/104_spezial/0607

/0607020b.htm

Bundestag Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD,

Stand: 11.11.2005,

http://www.bundestag.de/aktuell/archiv/2005/koalition/

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http://www.bundestag.de/ausschuesse/a06/anhoerungen/archiv/0102_foereform_juin/05_Protokoll.pdf

Bundesrat Bericht zur innerstaatlichen Kompetenzordnung, Stand:

17.12.2002,

http://www.bundesrat.de/cln_090/nn_8364/DE/

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002,templateId=raw,property=publicationFile.pdf/AU-

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Änderung anderer Gesetze, http://www.junge-

III

linksfraktion-

mv.de/debatte/2008/Gesetzentwurf%20LVersG%20M

V.pdf

Landtag Baden- Württemberg Stellungnahme des Innenministeriums Verfassungskon-

formes Versammlungsgesetz für Baden- Württemberg –

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sungsgerichts, Stand: 24.03.2009, http://www.landtag-

bw.de/wp14/drucksachen/4000/14_4244_d.pdf

Landtag Bayern Anhörung, Gesetzesentwurf der Staatsregierung für ein

Bayrisches Versammlungsgesetz, Stand: 08.05.2008,

http://senioren.nds-

bremen.verdi.de/materialien_ordner/2008-06-

06_bay_versammlungsgesetz/data/2008-05-

08_protokoll_anhoerung.pdf

Landtag Bayern Gesetzesentwurf der Staatsregierung eines Bayrischen

Versammlungsgesetzes, Stand: 11.03.2008,

http://www.bayern.landtag.de/www/ElanTextAblage_

WP15/Drucksachen/Basisdrucksachen/0000005500/00

00005587.pdf

Landtag Brandenburg Gesetzesentwurf der Landesregierung, Stand:

29.08.2006,

http://www.parldok.brandenburg.de/parladoku/w4/drs/a

b_3300/3359.pdf

Landtag Sachsen- Anhalt Entwurf eines Gesetzes des Landes Sachsen-Anhalt

über Versammlungen und Aufzüge (Landesversamm-

lungsgesetz - VersammlG LSA), Stand: 02.06.2008,

http://www.landtag.sachsen-

anhalt.de/intra/landtag3/ltpapier/drs/5/d1301lge_5.pdf

IV

Landtag Sachsen Beschlussempfehlung und Bericht, Gesetz über Ver-

sammlungen und Demonstrationen, Stand: 27.02.2009,

http://edas.landtag.sachsen.de/viewer.aspx?dok_nr=147

72&dok_art=Drs&leg_per=4

Landtag Sachsen Gesetzesentwurf der Staatsregierung, Sächsisches Ge-

setz über Versammlungen und Aufzüge, Stand:

26.02.2008,

http://edas.landtag.sachsen.de/viewer.aspx?dok_nr=113

80&dok_art=Drs&leg_per=4

Landtag Sachsen Gesetzesentwurf der NPD, Sächsisches Gesetz über

Versammlungen und Demonstrationen, Stand:

27.02.2008

http://npd-fraktion-sachsen.de/

pdf/gesentw/SaechsischesVersammlungsgesetz.pdf

V

Inhaltsverzeichnis

A. Einleitung ........................................................................................................................................ 1 B. Hauptteil .......................................................................................................................................... 1

I. Versammlungsgesetzt des Bundes ................................................................................................ 1 1. Versammlungsformen .............................................................................................................. 2 2. Befugnisse vor Beginn der Versammlung ............................................................................... 2

a. Anmeldepflicht ..................................................................................................................... 2 b. Auflage ................................................................................................................................. 3 c. Genehmigung und Verwendung von Ordner ....................................................................... 4 d. Verbot................................................................................................................................... 4 e. Bild- und Tonaufnahmen ..................................................................................................... 4

3. Befugnisse im Verlauf der Versammlung ................................................................................ 5 4. Befugnisse am Ende der Versammlung ................................................................................... 6 5. Straf- und Bußgeldvorschriften ................................................................................................ 6

II. Intention des Gesetzgebers zur Kompetenzänderung/ Föderalismusreform ............................... 6 1. Der Weg zur Föderalismusreform............................................................................................ 6 2. Argumente bei der Verfassungsänderung ................................................................................ 7

a. Argumente für eine Zuständigkeit der Länder ..................................................................... 7 b. Argumente gegen eine Zuständigkeit der Länder ................................................................ 8

3. Schlussfolgerung ...................................................................................................................... 9 III. Umsetzung in den Ländern/ Vergleich ...................................................................................... 9

1. Überblick der Länderaktivitäten .............................................................................................. 9 2. Einzelne Regelungen.............................................................................................................. 11

a. Versammlungsbegriff ......................................................................................................... 11 b. Anzeige- und Mitteilungspflicht ........................................................................................ 11 c. Kooperationsgebot und Pflichten des Veranstalters ........................................................... 14 d. Uniformierungs- und Militanzverbot ................................................................................. 14 e. Erweiterung der Beschränkungs- und Verbotsgründe ....................................................... 16

1a. Allgemeine Beschränkungs- und Verbotsgründe ......................................................... 16 1b. Besondere Beschränkungs- und Verbotsgründe .......................................................... 17 1c. GräbVersammlG .......................................................................................................... 19

aa. Verbotsregelung ....................................................................................................... 19 ab. Ausnahmeausschlussgründe ..................................................................................... 20 ac. Problem der Einzelfallgesetzgebung ........................................................................ 21

f. Informationseingriffe .......................................................................................................... 21 g. Einstweilige Anordnung des BVerfG ................................................................................ 23

aa. Außer Kraft gesetzte Bestimmungen............................................................................ 24 C. Schluss ........................................................................................................................................... 24

1

A. Einleitung

Nach dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006 (Födera-

lismusreform I) ist das Versammlungsrecht aus der konkurrierenden Ge-

setzgebung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG entlassen und in die ausschließliche

Zuständigkeit der Länder verlagert worden. Zugleich legt Art. 125a I GG

fest, dass das VersG des Bundes solange fortgilt, bis es durch Landesrecht

ersetzt wird. In Bayern ist dieser Schritt bereits erfolgt und zum 1.10.2008

ein Landesversammlungsgesetz (BayVersG) in Kraft getreten. Baden-

Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Sachsen und

Sachsen-Anhalt werden in Kürze folgen, während die übrigen Länder sich

noch in internen Abstimmungsprozessen befinden oder keinen Handlungs-

bedarf erkennen wollen. Brandenburg hat mit dem Gesetz über Versamm-

lungen und Aufzüge an und auf Gräberstätten vom 26.10.2006

(GräbVersammlG) einen allerdings geringen Teilbereich geregelt und § 16

VersG durch Landesrecht abgelöst. In der nachfolgenden Betrachtung soll

zunächst eine Darstellung des Versammlungsgesetzes des Bundes gegeben

werden. Anschließend wird auf die Frage Bezug genommen, weshalb es zu

dieser Änderung der Gesetzgebungskompetenz gekommen ist. In einem

nächsten Schritt wird sodann auf die einzelnen Gesetzesvorhaben der Län-

der eingegangen und des Weiteren eine vergleichende Betrachtung der lan-

desrechtlichen Vorschriften mit dem Versammlungsgesetz des Bundes vor-

genommen. Ebenso wird auf verfassungsrechtliche Probleme eingegangen.

Der Schwerpunkt liegt hierbei in den bereits umgesetzten Gesetzesvorha-

ben. Zuletzt wird eine abschießende Betrachtung erfolgen.

B. Hauptteil

I. Versammlungsgesetz des Bundes

Das Versammlungsgesetz des Bundes wurde am 15.11.1978 bekannt ge-

macht und zuletzt geändert am 8.12.2008. Es ist die wichtigste spezialge-

setzliche Grundlage für Eingriffe in die Versammlungsfreiheit nach

Art. 8 II GG.1 Damit ist den Behörden ein Rückgriff auf das allgemeine Po-

lizei- und Ordnungsrecht im Anwendungsbereich des Versammlungsgeset-

zes verwehrt.2 Wo diese Sperrwirkung des Versammlungsgesetzes im Vor-

1 Art. ohne besondere Kennzeichnung sind solche des GG. 2 Manssen, S.140/ Rn. 459.

2

feld und nach Auflösung der Versammlung endet, sind die Regelungen des

allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts einschlägig.3

1. Versammlungsformen

Das Versammlungsgesetz regelt nur die öffentliche Versammlung in ge-

schlossenen Räumen und unter freiem Himmel, nicht die nichtöffentliche

Versammlung, die ebenfalls in geschlossenem Raum und unter freiem

Himmel stattfinden kann. Eine Versammlung meint hierbei die Zusammen-

kunft mehrerer, mindestens zweier Menschen zur Verfolgung eines gemein-

samen Zwecks.4 Die Öffentlichkeit einer Versammlung bestimmt sich da-

nach, ob die Versammlung einen abgeschlossenen oder einen individuell

nicht abgegrenzten Personenkreis umfasst.5 Eine Versammlung unter freiem

Himmel ist eine räumlich offene, durch ihre räumliche Organisation den

Zugang nicht versperrende, seitlich nicht begrenzte Versammlung. Eine

Versammlung in geschlossenem Raum ist entsprechend nicht nur eine oben

überdachte, sondern jede seitlich umschlossene Versammlung.6 Das Gesetz

sieht hierbei eine Differenzierung vor, weil eine Versammlung bei seitlicher

Begrenzung weniger gestört werden und weniger stören kann, weniger ge-

fährdet und weniger gefährlich ist.

2. Befugnisse vor Beginn der Versammlung

a. Anmeldepflicht

Es gibt eine Reihe von Befugnissen der Versammlungsbehörden, die sie im

Vorfeld einer Versammlung ausüben können. Zunächst ist hierbei die An-

meldepflicht einer öffentlichen Versammlung unter freiem Himmel gemäß

§ 14 VersG zu nennen. Die Anmeldepflicht umfasst die Angabe von Zeit,

Ort, Thema und Leiter der Versammlung und hat spätestens 48 Stunden vor

der beabsichtigten Versammlung bei der Versammlungsbehörde zu erfol-

gen.7 Wird eine Versammlung nicht angemeldet, kann sie nach § 15 III

VersG durch die Ordnungsbehörde aufgelöst werden. Eine Versammlung ist

hingegen nicht genehmigungspflichtig.8 Die Pflicht zur Anmeldung ist je-

doch bei der Spontanversammlung und der Eilversammlung nur teilweise

anwendbar. So entfällt die Anmeldepflicht bei der Spontanversammlung

und eine mit ihr verbundene mögliche Auflösung oder ein Verbot durch die

3 Pieroth, § 20/ Rn. 14. 4 VGH Mannheim, VBlBW 2008, 60. 5 BVerwG, NVwZ 1999, 991/ 992. 6 Pieroth, § 20/ Rn. 10. 7 Pieroth, § 21/ Rn. 1. 8 Manssen, § 21/ Rn. 461.

3

Versammlungsbehörde.9 Bei der Eilversammlung ist die Anmeldepflicht des

§ 14 VersG im Blick auf Art. 8 dahingehend auszulegen, dass Eilversamm-

lungen anzumelden sind, sobald die Möglichkeit dazu besteht.10 Verstößt

der Versammlungsleiter gegen die Anmeldung der Versammlung, kann er

nach § 26 II VersG zur Verantwortung gezogen werden.

b. Auflage

Eine Auflage im Sinne des Versammlungsgesetzes ist keine Auflage im

allgemeinen verwaltungsrechtlichen, in § 36 II Nr.4 VwVfG normierten

Sinn. Wegen der Erlaubnisfreiheit der Versammlung gibt es keinen Verwal-

tungsakt, mit dem sie als Nebenbestimmung verbunden werden könnte. Sie

ist ein eigenständiger Verwaltungsakt.11 § 15 I VersG bestimmt als Zweck

einer Auflage oder eines Verbotes, die Gefährdung der öffentlichen Sicher-

heit oder Ordnung durch die Versammlung oder den Aufzug. Einige Be-

schränkungen sind schon im Versammlungsgesetz selbst zu finden. Bei-

spielsweise verbietet § 2 III VersG das Mitführen von Waffen, § 3 I VersG

das Tragen von Uniformen, § 17a I VersG das Mitführen von so genannten

Schutzwaffen und § 17a II VersG die Vermummung. Dies sind gesetzlich

bestimmte Auflagen. Auflagen stellen sicher, dass Versammlungen die

Grenzen wahren, die ihnen in anderen Gesetzen gezogen sind.12 Hierzu zäh-

len unter anderem das Strafgesetzbuch, die Bannmeilengesetze des Bundes

und der Länder, das Sonn- und Feiertagsgesetz sowie die Straßen- und We-

gegesetze des Bundes und der Länder. Allerdings müssen diese Gesetze

verfassungskonform reduziert und die besondere Stellung der Versamm-

lungsfreiheit nach Art. 8 berücksichtigt werden. Dies hat durch einen Aus-

gleich der Rechte des Leiters, der Teilnehmer und der Rechte Dritter durch

die Wechselwirkungstheorie zu erfolgen.13 Besonders das Schutzgut der

öffentlichen Ordnung wurde in der Praxis häufig dahingehend verstanden,

inhaltlich anstößige, besonders rechtsextreme Demonstrationen zu verbie-

ten. Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch klargestellt, dass zugunsten

des Schutzguts der öffentlichen Ordnung keine Beschränkungen von Mei-

nungsinhalten zulässig sind, die über die gesetzlichen, besonders die Straf-

gesetzlichen Beschränkungen der Meinungsfreiheit zugunsten des Schutz-

9 BVerfGE 69, 315/ 351. 10 BVerfGE 85, 69/ 76. 11 BVerfG, NVwZ 2007, 1183/1184. 12 Pieroth, § 21/ Rn. 15. 13 BVerwGE 82, 34/ 40.

4

gutes der öffentlichen Sicherheit hinausgehen.14 Eine Gefahr für die öffent-

liche Sicherheit muss grundsätzlich unmittelbar sein und es muss eine hohe

Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts bestehen.15 Hierbei darf nicht auf

von früheren Vorfällen auf die Gefährlichkeit einer zukünftigen Versamm-

lung geschlossen werden.16 Der Adressat einer Auflage ist grundsätzlich der

Veranstalter der Versammlung, da die anderen Versammlungsbeteiligten

nur über ihn erreichbar sind.17

c. Genehmigung und Verwendung von Ordnern

Die Verwendung von Ordnern ist in § 18 II VersG geregelt. Sie ist bei der

Anmeldung zu beantragen und bedarf der polizeilichen Genehmigung.

§§ 9 I, 18 I, 19 I S.2 VersG legen fest, dass die Ordner ehrenamtlich, voll-

jährig, unbewaffnet und durch eine weiße Armbinde erkennbar sein müssen.

d. Verbot

Das Verbot einer Versammlung bedeutet, dass die Versammlung nicht ver-

anstaltet werden darf. Es ist in § 5 VersG für öffentliche Versammlungen in

geschlossenen Räumen und in § 15 VersG für öffentliche Versammlungen

und Aufzüge unter freiem Himmel geregelt. Bei einer Versammlung in ge-

schlossenen Räumen darf dies nur aus den in § 5 VersG aufgezählten grün-

den erfolgen. Bei Versammlungen unter freiem Himmel ist die öffentliche

Sicherheit das Schutzgut. Alle Aspekte der öffentlichen Versammlung, die

eine Auflage rechtfertigen, rechtfertigen, wenn die Auflage zum Schutz der

öffentlichen Sicherheit nicht ausreicht, ein Verbot.18 Für Verbote gilt, wie

bei der Auflage, dass eine Beschränkung von Meinungsinhalten zum Schutz

der öffentlichen Ordnung nicht gestattet ist.19 Ein Verbot darf nur bei einer

konkreten Gefahr gegen den Veranstalter der Versammlung ausgesprochen

werden. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebietet hierbei, dass ein

Verbot nur ergehen darf, wenn die Gefahr durch Auflagen nicht abgewehrt

werden kann.20

e. Bild- und Tonaufnahmen

In §§ 12a und 19a VersG ist die Ermächtigungsgrundlage der Versamm-

lungsbehörden zur Erhebung von Bild- und Tonaufnahmen zu finden. Es

müssen tatsächliche Anhaltspunkte, also konkrete Tatsachen, für erhebliche

14 BVerfGE 111, 145/ 157. 15 BVerfG, NVwZ 1998, 834/ 835. 16 BVerfG, DVBl. 2000, 1121/ 1122. 17 Pieroth, § 21/ Rn. 26. 18 Pieroth, § 21/ Rn. 35. 19 BVerfGE 111, 145/ 157. 20 Pieroth, § 21/ Rn. 39.

5

Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung vorliegen. Bloße

Vermutungen reichen nicht aus.21 Dies ist zum Beispiel der Fall, wenn eine

der in § 5 VersG genannten Voraussetzungen vorliegt. Aufnahmen dürfen

nur bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen gemacht

werden, also während der Dauer der Veranstaltung (bei) und im unmittelba-

ren zeitlichen Zusammenhang während der An- und Abmarschphase zur

beziehungsweise von der Versammlung.22 Die Maßnahmen nach

§ 12 a VersG richten sich gegen Störer, nicht gegen die Versammlung als

solche.23 Unbeteiligte Dritte haben, wenn es unvermeidbar ist, hinzuneh-

men, dass auch sie von den Bild- und Tonaufzeichnungen erfasst werden

(Abs. 1 S. 2).

3. Befugnisse im Verlauf der Versammlung

Nach § 12 VersG können Polizeibeamte in öffentliche Versammlungen in

geschlossenen Räumen entsandt werden. Gleiches gilt für öffentliche Ver-

sammlungen unter freiem Himmel gemäß § 18 I VersG. Ebenfalls sind Bild-

und Tonaufnahmen nach §§ 12a, 19a VersG zulässig. Die Ausschließung

von Teilnehmern einer Versammlung beendet deren Teilnahme und ver-

pflichtet sie dazu, die Versammlung unverzüglich zu verlassen (§§ 11 II,

18 I VersG). Ein Ausschluss kann erfolgen, wenn Teilnehmer die Versamm-

lung gröblich stören (§ 1 I VersG). Dieses Recht hat der Leiter neben dem

Hausrecht bei Versammlungen in geschlossenen Räumen (§§ 7 IV, 8

VersG), bei Versammlungen unter freiem Himmel nach §§ 18 I,

19 II VersG. Bei Versammlungen unter freiem Himmel kann die Polizei

Teilnehmer gemäß §§ 18 III, 19 IV VersG von der Versammlung ausschlie-

ßen, weil hier ein entsprechendes Hausrecht des Leiters fehlt und lediglich

ein Platzverweis ausgesprochen wird.24 Ein Ausschluss dient dem ord-

nungsgemäßen Ablauf der Versammlung. Letztlich kann die Polizei nach

§ 13 I S.2 VersG die Versammlung im Freien unterbrechen, während dieses

Recht in geschlossenen Räumen dem Leiter gemäß § 8 S.2 VersG und unter

freiem Himmel ebenfalls dem Leiter zusteht (§ 18 I VersG). Dies dient in

erster Linie dazu, die erforderlichen Beschränkungen zu ermöglichen und zu

begleiten, bis die Versammlung ohne Gefahr fortgesetzt werden kann.

21 Erbs/Wache, § 12a/ Rn. 3. 22 Dietel/ Gintzel/ Kniesel, § 12a/ Rn. 10. 23 Pieroth, § 21/ Rn. 43. 24 Erbs/ Wache, § 18/ Rn. 12.

6

4. Befugnisse am Ende der Versammlung

Die Auflösung durch die Polizei beendet die Versammlung und verpflichtet

die Teilnehmer von Versammlungen sich sofort zu entfernen (§§ 13 II,

18 I VersG). Die Polizei kann hierbei eine Platzverweisung mit ausspre-

chen, die für die Teilnehmer konkretisiert, wohin, auf welchem Weg und in

welcher Weise sie sich zu entfernen haben.25 Die Auflösung macht aus der

Versammlung eine Ansammlung, die nicht in den Schutzbereich des Art.8

und in den Regelungsbereich des Versammlungsgesetzes fällt. Ein Platz-

verweis kann auch durch eine Ingewahrsamnahme durchgesetzt werden.

Diese liegt auch vor, wenn die Polizei die Demonstranten nach der Auflö-

sung des Aufzugs einkesselt, um sie an drohender Randale zu hindern.26

5. Straf- und Bußgeldvorschriften

Die §§ 21-30 VersG regeln schließlich die Folgen der Verletzung Versamm-

lungsrechtlicher Ge- und Verbote. Hierbei reicht der Regelungsrahmen von

Geld- bis zur Freiheitsstrafe.

II. Intention des Gesetzgebers zur Kompetenzänderung/ Föderalismus-

reform I

1. Der Weg zur Föderalismusreform

Im Jahr 2003 setzten Bundestag und Bundesrat eine gemeinsame Kommis-

sion zur Modernisierung der Bundesstaatlichen Ordnung ein.27 Die Zielstel-

lung hierbei war die Erarbeitung von Vorschlägen, mit denen die Hand-

lungs- und Entscheidungsfähigkeit des Bundes und der Länder verbessert,

die politischen Verantwortlichkeiten deutlicher zugeordnet sowie die

Zweckmäßigkeit und Effizienz der Aufgabenerfüllung gesteigert werden

können.28 Diese Kommission scheiterte jedoch, nachdem sie weitgehend zu

gemeinsamen Ergebnissen gelangt war, im Jahr 2004 aufgrund von Streitig-

keiten in der Bildungs- und Hochschulpolitik.29 Ein erneuter Versuch zur

Durchsetzung der Föderalismusreform erfolgte im Jahr 2005. CDU, CSU

und SPD nahmen einen formulierten Gesetzesentwurf der Föderalismusre-

form als Bestandteil in ihren Koalitionsvertrag auf.30 Das Papier bildete die

Grundlage für den im Jahr 2006 von Bundestag und Bundesrat beschlosse-

nen Gesetzesentwurf zur Änderung des Grundgesetzes.31 Die Föderalismus-

25 Dietel/ Gintzel/ Kniesel, § 13/ Rn. 53. 26 Pieroth, § 23/ Rn. 7. 27 Bundestag, Der Weg zur Föderalismusreform. 28 Degenhart, in NVwZ 2006, S.1209. 29 Bundestag, Der Weg zur Föderalismusreform. 30 Bundestag, Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, Anlage, S. 14. 31 Bundestag, Der Weg zur Föderalismusreform.

7

reform I trat am 01.09.2006 in Kraft. Mit der Reform wurden viele Verände-

rungen in der Bundesstaatlichen Ordnung vorgenommen, unter anderem

eine Neuverteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und

Ländern. Somit erhielten die Länder zum Beispiel die ausschließliche Ge-

setzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht, welches vorher Gegen-

stand der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 I Nr.3 gewesen war.32

Gemäß Art. 125a I gilt das Versammlungsgesetz des Bundes in den Ländern

solange, bis in ihnen eigene Versammlungsgesetze erlassen werden.

2. Argumente bei der Verfassungsänderung

Die Verlagerung der Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht

war indes keinesfalls eine eindeutige und unumstrittene Entscheidung. Im

Rechtsausschuss des Bundestages wurde hierzu eine sehr lebhafte Diskussi-

on geführt.

a. Argumente für eine Zuständigkeit der Länder

Das Hauptziel der Föderalismusreform I war neben einer Entflechtung der

Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern eine Stärkung der Ge-

setzgebungsbefugnisse der Länderparlamente.33 Für eine Zuständigkeit der

Länder auf dem Gebiet des Versammlungsrechts wurde angeführt, dass

durch die Grenzen des Art.8 und die umfangreiche Rechtssprechung des

Bundesverfassungsgerichts, insbesondere das Brokdorfur- Urteil von 1985

(BVerfGE 69, 315) enge Grenzen für den Landesgesetzgeber gezogen wur-

den und ihm somit wenig Spielraum bei der Ausarbeitung eines Versamm-

lungsgesetzes verbliebe.34 Weiterhin wurde für eine Verlagerung der Ge-

setzgebungskompetenz angeführt, dass das Versammlungsgesetz des Bun-

des bereits aus dem Jahr 1953 stammt, seitdem nur punktuelle Veränderun-

gen erfahren hat und deshalb stark reformbedürftig ist.35 Zugleich wurde

von Seiten der Länder darauf verwiesen, dass es sich beim Versammlungs-

recht um eine Annexkompetenz des Polizei- und Ordnungsrechts handelt.36

Es ist mit dem Polizeirecht unauflöslich verbunden und somit der grundsätz-

lichen Zuständigkeit der Länder unterzuordnen.37 Die Befürworter der

Kompetenzverlagerung machten in der Anhörung ebenfalls deutlich, dass

zwar Argumente für und gegen den Kompetenzwechsel anzuführen sind,

32 Ipsen, in NJW 2006, S. 2804. 33 Degenhart, in NVwZ 2006, S. 1213. 34 Bundestag, Gemeinsame öffentliche Anhörung des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages und des Ausschusses für Innere Angelegenheiten des Bundesrates zur Födera-lismusreform, S. 293. 35 Bundestag, Gemeinsame öffentliche Anhörung …, S. 51. 36 Bundesrat, Bericht zur innerstaatlichen Kompetenzordnung, S. 71. 37 Bundestag, Gemeinsame öffentliche Anhörung …, S. 48.

8

jedoch bei dem Versuch einer Entflechtung und Neuzuordnung an einer

Stelle ein Anfang gemacht werden muss. Demzufolge wäre eine Gesamtbi-

lanz zu ziehen. Bei dieser Betrachtung seien keine gravierenden Einwände

zu finden, sodass ein Zuschlag in das Kompetenzgefüge der Länder vertret-

bar ist.38

b. Argumente gegen eine Zuständigkeit der Länder

Allerdings sind die Argumente für einen Verbleib der Gesetzgebungskom-

petenz für das Versammlungsrecht beim Bund ebenfalls stichhaltig und

vermögen zu überzeugen. Zunächst wird hierbei angeführt, dass die Materie

des Versammlungsrechts schon in der Reichsverfassung von 1871, als Teil

des Vereinsrechts, in die Zuständigkeit des Gesamtstaates fiel.39 Die Wei-

marer Reichsverfassung sprach dann ausdrücklich davon, dass dem Reich

die ausschließliche Gesetzgebung über das „Versammlungswesen“ zu-

stand.40 Auch der Parlamentarische Rat knüpfte an diese Tradition an. Er hat

dem Bund durch die Zuweisung der konkurrierenden Gesetzgebung über

das Versammlungsrecht eine maßgebliche Gestaltungsmacht über dieses

Rechtsgebiet eingeräumt.41 Aufgrund der Verfassungsgeschichte spricht

demnach alles für einen Verbleib der Gesetzgebungszuständigkeit beim

Bund. Des Weiteren wird die Gefahr einer Rechtszersplitterung angeführt,

wenn 16 Bundesländer jeweils ein eigenes Versammlungsgesetz erlassen.

Dies würde zu erheblichen Problemen für Veranstalter von bundesweiten

Demonstrationen führen, da sie sich mit verschiedensten Vorschriften aus-

einander zu setzen hätten.42 Ein ebenfalls nicht zu unterschätzender Punkt

ist die Gefahr einer negativen Konkurrenz zwischen den Ländern. Diese

könnten womöglich schon aus Kostengründen dazu getrieben werden, ein

möglichst restriktives Versammlungsrecht zu verabschieden, um nicht als

ein attraktiver Standort gerade für besonders kostenträchtige, etwa extremis-

tische Versammlungen zu erscheinen.43 Das Versammlungsrecht ist weiter-

hin nicht lediglich als Gefahrenabwehrrecht zu klassifizieren, sondern als

demokratisches Organisationsrecht und daher, als zentraler Punkt in einer

Demokratie, materielles Verfassungsrecht.44 Als letzter Punkt gegen eine

Zuordnung des Versammlungsrechts in die Zuständigkeit der Länder wird

38 Bundestag, , Gemeinsame öffentliche Anhörung …, S. 78. 39 Art.4 Nr.16 Verfassung des Deutschen Reiches von 1871. 40 Art.6 Nr.6 Verfassung des Deutschen Reiches von 1919. 41 Art. 74 Nr.3 GG. 42 Bundestag, Gemeinsame öffentliche Anhörung …, S. 80. 43 Bundestag, Gemeinsame öffentliche Anhörung …, S. 53. 44 Bundestag, Gemeinsame öffentliche Anhörung …, S. 52.

9

angeführt, dass die Kompetenzverlagerung anscheinend ausschließlich der

Anreicherung der Länderkompetenzen um der Anreicherung willen dient. In

den Beratungsunterlagen ist von dem Versammlungsrecht, dem Kompetenz-

titel, als einer Kompromisshilfe die Rede.45

3. Schlussfolgerung

Stellt man die unterschiedlichen Positionen in der Diskussion um eine Ver-

lagerung der Gesetzgebungskompetenz zugunsten der Länder gegenüber, so

kommt man zu dem Ergebnis, dass mehrere überzeugende Argumente für

einen Verbleib der Zuständigkeit für das Versammlungsrecht beim Bund

vorliegen. Somit lässt sich nicht von der Hand weisen, dass der Eindruck

entsteht, die Zuordnung dieses Kompetenztitels zugunsten der Länder sei

überwiegend aus Kompromissgründen, als aus tatsächlichen föderalistischen

Gedanken heraus erfolgt.

III. Umsetzung in den Ländern/ Vergleich

1. Überblick der Länderaktivitäten

Nachdem nun die Länder die Gesetzgebungskompetenz für das Versamm-

lungsrecht innehaben, stellt sich die Frage nach der Umsetzung dieser neuen

Zuständigkeit. Zunächst ist ein sehr uneinheitliches Bild festzustellen, das

keinesfalls durch wünschenswerte Harmonisierungsbestrebungen geprägt

ist.46 In Bayern ist hierbei der größte Fortschritt zu erkennen. Dort hat im

Juli 2008 der Freistaat Bayern ein neues Versammlungsgesetz geschaffen.47

Dieses erste Landesversammlungsgesetz ist am 1.10.2008 in Kraft getreten.

Einige Vorschriften des Bundesversammlungsgesetzes wurden wortgleich

übernommen. Jedoch setzte das Bundesverfassungsgericht durch eine

einstweilige Anordnung mit Beschluss vom 17.02.2009, Teile des Gesetzes

außer Kraft.48 Brandenburg hat mit dem Gesetz über Versammlungen und

Aufzüge an und auf Gräberstätten vom 26.10.2006 einen eher unbedeuten-

den Teilbereich geregelt und § 16 VersG durch Landesrecht abgelöst.49 Die

Länder Sachsen50 und Sachsen- Anhalt51 befinden sich derzeit mit eigenen

Entwürfen eines Landesversammlungsgesetzes im Parlamentarischen Ver-

fahren. Das Land Baden- Württemberg führt im Stadium der Gesetzesinitia-

45 Bundestag, Gemeinsame öffentliche Anhörung …, S. 52. 46 Dietel/ Gintzel/ Kniesel, Einführung - S. VI. 47 Kutscha, in NVwZ 2008, S. 1210. 48 BVerfG, Beschluss vom 17.02.2009 – 1 BvR 2492/08. 49 GVBl. I 2006, S.114. 50 Landtag Sachsen, Gesetzesentwurf der Staatsregierung, S. 6. Landtag Sachsen, Gesetzesentwurf der NPD, S. 1ff. 51 Landtag Sachsen- Anhalt, S. 3ff.

10

tive eine Verbandsanhörung zu einem geplanten Gesetzeswerk durch.52 Des

Weiteren gibt es in Niedersachen53 Bemühungen zur Schaffung eines Lan-

desversammlungsgesetzes, ebenso in Mecklenburg-Vorpommern.54 Der

geplante Umfang und die genaue Ausgestaltung der Versammlungsgesetze

sind jedoch sehr unkonkret, da lediglich erste Entwürfe vorzufinden sind,

die sich noch nicht in der Parlamentarischen Beratung befinden. In den üb-

rigen Ländern sind bisher keine konkreten Gesetzgebungsaktivitäten er-

kennbar. Es ist davon auszugehen, dass, bis das Bundesverfassungsgericht

in der Hauptsache über das Bayrische Versammlungsgesetz entschieden hat,

die Gesetzgebungsbestrebungen der übrigen Länder auf Eis gelegt werden,

um etwaigen Verfassungsbeschwerden zu entgehen. Die bisherigen Entwür-

fe von Landesversammlungsgesetzen lassen sich in zwei verschiedene An-

sätze unterteilen. Einerseits, die Länder, die ein völlig neues Versamm-

lungsgesetz erlassen haben oder erlassen wollen (Bayern, Baden-

Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachen). Hier wurden all-

gemeine Bestimmungen, Versammlungen in geschlossenen Räumen und

unter freiem Himmel, Straf- und Bußgeldvorschriften sowie die Recht-

sprechung des Bundesverfassungsgerichts in den Landesgesetzen berück-

sichtigt. Andererseits solche Länder (Brandenburg, Sachsen, Sachsen-

Anhalt), die das bestehende Versammlungsgesetz des Bundes übernehmen

und lediglich durch spezifische Ergänzungsregelungen ausgestalten. Beide

Ansätze sind nach Art. 125a I S.2 zulässig. Verfassungsrechtlich nicht un-

bedenklich erscheint allerdings das Gesetz über Versammlungen und Auf-

züge an und auf Gräberstätten des Landes Brandenburg (GräbVersammlG),

denn es greift lediglich eine landesspezifische Einzelfrage auf (Neonaziauf-

züge in Halbe). Somit sind in den einzelnen Ländern sehr unterschiedliche

Umsetzungsbemühungen zu erkennen. Besondere Aufmerksamkeit zog der

Gesetzesvorschlag der NPD in Sachsen auf sich. In der Beschlussempfeh-

lung des Verfassungs-, Rechts-, und Europaausschusses des Sächsischen

Landtages wurde unter anderem hierzu ausgeführt, dass der Gesetzesvor-

schlag lediglich die NPD und andere Rechtsextreme schütze, sowie die

52 http://www.kampagne19mai.de/download/versammlungsgesetz_bawue_entwurf.pdf, S. 3ff. 53 http://versammlung.diegedankensindfrei.org/wp-content/NiedersaechsischesVersG2008MI_ersterEntwurf.pdf. 54 Die Linke, S. 5ff.

11

Handhabe der Versammlungsbehörden gegen einschüchternde Versamm-

lungen zu sehr beschneide.55

2. Einzelne Regelungen

In der folgenden Betrachtung werden ausgewählte Regelungen des VersG

des Bundes, des zum 1.10.2008 in Kraft getretenen BayVersG, des Gesetzes

über Versammlungen und Aufzüge an und auf Gräberstätten des Landes

Brandenburg, des Gesetzesentwurfs Baden-Württemberg, des Gesetzesent-

wurfs Mecklenburg-Vorpommerns und Niedersachens sowie der Regie-

rungsentwürfe Sachsens und Sachsen-Anhalts vorgestellt und einer verglei-

chenden Betrachtung unterzogen. Das Hauptaugenmerk wird hierbei auf die

bereits in Kraft getretenen Gesetze gelegt.

a. Versammlungsbegriff

Der Versammlungsbegriff ist für die Bestimmung des Schutzbereichs der

durch Art.8 garantierten Versammlungsfreiheit von zentraler Bedeutung. Im

Versammlungsgesetz des Bundes ist eine Definition des Versammlungsbe-

griffes vergeblich zu suchen. Etwaige Rechtsanwender mussten somit mit

der Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichts vertraut sein. In

Art. 2 BayVersG, § 2 BWVersG, § 2 VersGM-V, § 2 NVersG ist nunmehr

eine Legaldefinition des Versammlungsbegriffes aufgenommen worden, der

sich an der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts orientiert. Somit

wird legislatorisch klargestellt, dass in den Schutzbereich des Art.8 solche

Veranstaltungen fallen, die überwiegend auf die Teilhabe an der öffentli-

chen Meinungsbildung Erörterung oder Kundgabe gerichtet sind. Weiterhin

wird übereinstimmend festgelegt, dass zwei Personen ausreichen, um eine

Versammlung zu bilden (Art.2 I BayVersG). Die Festlegung, dass bereits

die Zusammenkunft von zwei Personen die Versammlungseigenschaft be-

gründen kann, könnte sich allerdings im Hinblick auf die hohen Anforde-

rungen an die Erfüllung der Mitteilungspflichten nach dem Bayrischen Ver-

sammlungsgesetz als problematisch erweisen.56

b. Anzeige- und Mitteilungspflicht

In Art.8 des Grundgesetzes ist von dem Recht, sich friedlich und ohne Waf-

fen zu versammeln die Rede. Hierbei wird von etwaigen Erfordernissen

einer Anmeldung nicht gesprochen. In § 14 I VersG wird hingegen eine

Anmeldung der Versammlung konstatiert. Diese unzutreffende Formulie-

rung, wird nun durch eine Veränderte Terminologie in Art. 13 I S.1

55 Landtag Sachsen, Beschlussempfehlung und Bericht, S. 3. 56 Kutscha, in NVwZ 2008, S.1210.

12

BayVersG, § 15 I S.1 BWVersG, § 13 I S.1 VersGM-V und in § 13 I S.1

NVersG bereinigt. Ebenso wurden im Gegensatz zum Versammlungsgesetz

des Bundes die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätze

zum Entfall der Anzeigepflicht bei Spontan- und Eilversammlungen in die

Ländergesetze eingearbeitet (Art. 13 III, IV BayVersG, § 15 IV BWVersG,

§ 13 V VersGM-V, § 13 III, IV NVersG). Eine Eilversammlung muss spä-

testens mit ihrer Bekanntgabe angezeigt werden, während die Anzeige-

pflicht bei Spontanversammlungen vollends entfällt (Art. 13 III, IV

BayVersG). Dies ist sehr begrüßenswert und steigert aufbauend auf dem

Brokdorf-Urteil57 des Bundesverfassungsgerichts die Grundrechtskonformi-

tät der Anzeigepflicht im Verhältnis zu Art.8. Das BayVersG erweitert al-

lerdings auch die Anzeige- und Mitteilungspflichten des Veranstalters er-

heblich. An Stelle von 48 Stunden nach § 14 VersG des Bundes verlangt

Art. 13 I BayVersG die Einhaltung einer Frist für die „Anzeige“ von 72

Stunden, bei überörtlichen Versammlungen von 96 Stunden vor der Be-

kanntgabe. In Mecklenburg-Vorpommern ist bei Großdemonstrationen

ebenfalls eine First von 96 Stunden vorgesehen. In Baden-Württemberg und

Niedersachen soll die Frist 72 Stunden betragen. Anzugeben sind ferner

nicht nur der Ort der Versammlung sowie der Zeitpunkt ihres Beginns und

ihres Endes und ihr Thema, sondern auch die persönlichen Daten von Ver-

anstalter und Leiter, die erwartete Anzahl der teilnehmenden Personen, der

beabsichtigte Ablauf der Versammlung, die „zur Durchführung der Ver-

sammlung mitgeführten Gegenstände oder die verwendeten technischen

Hilfsmittel“ sowie die vorgesehene Anzahl von Ordnern (Art. 13 II S. 1

BayVersG). Ferner ist bei sich fortbewegenden Versammlungen der beab-

sichtigte Streckenverlauf mitzuteilen. Änderungen der genannten Angaben

sind der zuständigen Behörde unverzüglich zu melden (Art. 13 II S.2 und 3

BayVersG). Werden diese Verpflichtungen seitens des Veranstalters nicht

erfüllt, hat dieser mit erheblichen Sanktionen zu rechnen. Gemäß Art. 21

Nr.13 und 14 BayVersG kann der Veranstalter, der die Anzeige oder die

Änderungsmitteilung „nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig“

bei der Versammlungsbehörde angibt, mit einer Geldbuße von bis zu

3000,00 € bedacht werden. Die im BayVersG geforderten Mitteilungspflich-

ten erleichtern die Arbeit der Versammlungsbehörden. Es ist jedoch auch zu

befürchten, dass kleinere Demonstrationsveranstalter von den erheblich hö-

57 BVerfG, Beschluss vom 14-05-1985 – 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81.

13

heren Hürden von möglichen Versammlungen abgeschreckt werden.58 Die

Anzeige ist frühestens zwei Jahre vor dem beabsichtigten Versammlungs-

beginn möglich (Art. 13 I S.2 BayVersG). Mit dieser Fristsetzung soll Vor-

ratsanzeigen, die überwiegend aus der rechtsextremen Szene stammen, ent-

gegengewirkt und Verwaltungsaufwand begrenzt werden. Ein „Erstanmel-

dungsprivileg“ wird hingegen in der Gesetzesbegründung ausdrücklich ver-

neint.59

Für Versammlungen in geschlossenen Räumen sieht das BayVersG, ebenso

wie das VersG des Bundes, keine Anzeigpflicht vor. Jedoch kann die Ver-

sammlungsbehörde auf Anforderung den Versammlungsleiter verpflichten,

seinen Familiennamen, Vornamen, Geburtsnamen, Geburtsort und seine

Anschrift mitzuteilen und diese gegebenenfalls ablehnen (Art. 10 III

BayVersG). Die Bayrische Staatsregierung will somit den Erfahrungen der

Vollzugspraxis über ungeeignete und die Friedlichkeit von Versammlungen

gefährdende Versammlungsleiter begegnen.60 Mit der Verpflichtung zur

Mitteilung der persönlichen Daten des Leiters von Versammlungen in ge-

schlossenen Räumen wird in das Recht auf informationelle Selbstbestim-

mung eingegriffen, ohne dass die davon betroffene Person als Störer oder

als Tatverdächtiger in Erscheinung getreten ist. Weiterhin ist in Art. 10

BayVersG nicht geregelt, auf welche Weise die genannten persönlichen

Daten von der Versammlungsbehörde genutzt sowie ob und an welche an-

deren Behörden sie weitergegeben werden dürfen, um zu ermitteln, ob die

betreffende Person die Friedlichkeit der Versammlung gefährden könnte.61

Dies dürfte nur schwerlich mit dem Bestimmtheitsgebot vereinbar sein. Der

Gesetzgeber hat Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs hinreichend be-

reichsspezifisch, präzise und normenklar festzulegen.62 Ist der Verwen-

dungszweck nicht festgelegt, entsteht das Risiko einer Nutzung der Daten

für Zwecke, für die sie nicht erhoben wurden. Fehlt es an einer Zweckbin-

dung, können erhobene Daten nach ihrer Speicherung Anlass für unvorher-

sehbare Maßnahmen in der Zukunft schaffen, insbesondere nach ihrer Ver-

knüpfung mit anderen Daten, etwa nach ihrer Aufnahme auch in Daten-

sammlungen, die sonstigen Zwecken dienen.63

58 Landtag Bayern, Anhörung, Gesetzesentwurf der Staatsregierung…, S.69. 59 Landtag Bayern, Gesetzesentwurf der Staatsregierung…, S.19. 60 Landtag Bayern, Gesetzesentwurf der Staatsregierung…, S. 18. 61 Kutscha, in NVwZ 2008, S. 1211. 62 BVerfGE 118, 168. 63 BVerfG, Urteil vom 11. 3. 2008 - 1 BvR 2074/05, 1 BvR 1254/07.

14

c. Kooperationsgebot und Pflichten des Veranstalters

Im VersG des Bundes ist ein Kooperationsgebot des Veranstalters mit der

Versammlungsbehörde nicht kodifiziert. Das Bundesverfassungsgericht

entwickelte diesen Grundsatz erst in dem Brokdorf-Urteil. Nunmehr ist die-

se Verpflichtung vor- und nach der Versammlung unter freiem Himmel

ausdrücklich in Art. 14 BayVersG, § 16 BWVersG, § 14 VersGM-V sowie

in § 15 NVersG aufgenommen worden. Nach dem VersG des Bundes war

der Leiter eines Aufzuges gemäß § 19 I VersG für dessen ordnungsgemäßen

Ablauf verantwortlich. Konnte er sich nicht durchsetzen, so musste er laut §

19 III VersG den Aufzug beenden. Diese Verpflichtung des Veranstalters

wird nun entscheidend auch auf Versammlungen ausgeweitet (Art. 4 III

BayVersG). Demnach hat der Leiter Maßnahmen zu ergreifen, um Gewalt-

tätigkeiten aus der Versammlung heraus zu verhindern. Vermag sich der

Leiter nicht durchzusetzen, ist er verpflichtet, die Versammlung für beendet

zu erklären. Bleibt er untätig, kann nach Art. 21 Nr.2 BayVersG eine Geld-

buße bis zu 3000,00 € gegen ihn erhoben werden. Dies ist eine nicht un-

problematische Entwicklung. Nach bisherigem Verständnis war die Polizei

„Garant der Versammlungsfreiheit“64 und auch für deren Schutz gegenüber

gewalttätigen Versammlungsstörern zuständig (§§ 18 III, 19 IV VersG).

Entwickelt sich nun eine Versammlung in einer gewalttätigen Art und Wei-

se, dass der Versammlungsleiter die Versammlung beenden muss, schränkt

er auch die Versammlungsfreiheit der friedlichen Teilnehmer ein. Das Bun-

desverfassungsgericht stellte hingegen im Brokdorf-Urteil fest:“ Würde

unfriedliches Verhalten Einzelner für die gesamte Veranstaltung und nicht

nur für die Täter zum Fortfall des Grundrechtsschutzes führen, hätten diese

es in der Hand, Demonstrationen ‚umzufunktionieren und entgegen dem

Willen der anderen Teilnehmer rechtswidrig werden zu lassen“.65

d. Uniformierungs- und Militanzverbot

In Bayern (Art. 7 BayVersG), Baden-Württemberg (§ 7 BWVersG), Meck-

lenburg-Vorpommern (§ 4 VersGM- V) und Niedersachsen (§ 7 NVersG)

ist eine deutliche Modifizierung von § 3 VersG erfolgt. Gemäß Art. 7 Abs. 1

BayVersG „ist es verboten, in einer öffentlichen oder nichtöffentlichen Ver-

sammlung Uniformen, Uniformteile oder gleichartige Kleidungsstücke als

Ausdruck einer gemeinsamen politischen Gesinnung zu tragen, sofern damit

eine einschüchternde Wirkung verbunden ist.“ Somit wird zwar an das Uni-

64 Kutscha, in NVwZ 2008, S. 1211. 65 BVerfG, Beschluss vom 14-05-1985 – 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81.

15

formierungsverbot des VersG angeknüpft, jedoch dahingehend einge-

schränkt, dass dadurch eine einschüchternde Wirkung verbunden sein

muss.66 Auf diese Art und Weise wird berücksichtigt, dass das Tragen sol-

cher Uniformen nicht zwangsläufig die Zurschaustellung einer militärischen

Organisation oder von Gewaltbereitschaft sein muss. Das Verbot gilt nur für

Versammlungen, und zwar öffentliche wie nichtöffentliche, nicht mehr für

die Öffentlichkeit schlechthin.67 Weiterhin wurde ein Militanzverbot in

§ 7 II BayVersG aufgenommen. Demnach „ist es verboten, an einer öffent-

lichen oder nichtöffentlichen Versammlung in einer Art und Weise teilzu-

nehmen, die dazu beiträgt, dass die Versammlung oder ein Teil hiervon

nach dem äußeren Erscheinungsbild (1) paramilitärisch geprägt wird oder

(2) sonst den Eindruck von Gewaltbereitschaft vermittelt und dadurch eine

einschüchternde Wirkung entsteht.“ Das Uniformverbot wird somit um Ge-

samtinszenierungen erweitert.68 Hierzu zählen insbesondere das Trommel-

schlagen, Marschieren in Formation oder im Gleichschritt sowie das Mit-

führen oder Tragen von Fahnen.69 Der Verbotstatbestand greift allerdings

nur, soweit dadurch eine einschüchternde Wirkung entsteht. Das

Militanzverbot soll laut Gesetzesbegründung Aufmärsche, nicht nur der

rechtsextremistischen Szene sondern auch militanter Autonomer (Schwarze

Blöcke) eindämmen.70 Der Gesetzestext erfährt demnach eine begrüßens-

werte Differenzierung und stellt weder das Tragen einer Uniform noch die

ledigliche Anwesenheit bei Versammlungen unter Generalverdacht. Dies ist

aufgrund des hohen Stellenwertes der Versammlungsfreiheit durchaus be-

grüßenswert. Ebenso wird die Strafhöhe bei Verstößen gegen Art. 7 nun-

mehr höchstens mit einer Freiheitsstrafe von einem Jahr bestraft (Art. 20 II

Nr.2 BayVersG). § 7 BWVersG sieht hierbei eine erheblich undifferenzier-

tere Lösung vor, indem jede politisch motivierte Gleichartigkeit oder

Gleichförmigkeit der äußeren Erscheinung in der Öffentlichkeit untersagt

wird. Die NPD- Fraktion in Sachsen wollte schließlich das Uniformierungs-

verbot wegen Unbestimmtheit, mangelnder sachlicher Fundierung und

zweifelhafter verfassungsrechtlicher Grundlagen komplett streichen.71 Die-

ser Vorschlag der NPD-Fraktion dürfte nicht ganz uneigennützig erfolgt

66 Brenneisen/ Sievers, in DP 2009, S. 71. 67 Dietel/ Gintzel/ Kniesel, § 3/ Rn. 28. 68 Brenneisen/ Sievers, in DP 2009, S. 71. 69 Landtag Bayern, Gesetzesentwurf der Staatsregierung…, S. 15. 70 Landtag Bayern, Gesetzesentwurf der Staatsregierung…, S. 15. 71 Landtag Sachsen, Gesetzesentwurf der NPD, S. 9.

16

sein. Ist es doch die NPD, die sich bei ihren Aufmärschen und Versamm-

lungen gern der Uniformierung bedient.

e. Erweiterung der Beschränkungs- und Verbotsgründe

1a. Allgemeine Beschränkungs- und Verbotsgründe

Voraussetzung für das Verbot einer Versammlung unter freiem Himmel

sowie für die Verhängung einer versammlungsrechtlichen „Auflage“ ist

nach § 15 I VersG des Bundes eine unmittelbare Gefährdung der öffentli-

chen Sicherheit oder Ordnung. Lediglich der Gesetzesentwurf der NPD-

Fraktion in Sachsen wollte das Tatbestandmerkmal der öffentlichen Ord-

nung streichen. Die bisherigen Ländergesetze übernehmen Absatz eins ohne

größere Veränderungen (Art. 15 I BayVersG, § 17 I BWVersG, § 15 I

VersGM-V, § 16 I NVersG, § 1 SächsVersG, § 1 VersGSA). Brandenburg

ist einen eigenen Weg gegangen und strebt mit dem GräbVersammlG ein

generelles Verbot rechtsextremistischer Versammlungen auf definierten

Grabstätten und deren Umgebung an. Für die Unmittelbarkeit der Gefahr ist

nach wie vor keine zeitliche Nähe, sondern vielmehr die Wahrscheinlichkeit

des Schadenseintritts bei ungehindertem Geschehensablauf, für ein Ein-

schreiten der Versammlungsbehörde, entscheidend.72 Art. 15 Hs.1

BayVersG ersetzt zunächst den verwendeten Begriff der Auflage durch den

Begriff Beschränkung. Eine Auflage im Rechtssinn ist nach Art. 36 Abs. 2

Nr. 4 BayVwVfG eine Nebenbestimmung zu einem Verwaltungsakt. Da

Versammlungen aber zulassungsfrei sind und kein Hauptverwaltungsakt

vorliegt, dem beschränkende Verfügungen als Nebenbestimmungen beige-

fügt werden könnten, handelt es sich bei ihnen um selbstständige Verwal-

tungsakte, was der Begriff „Beschränkung“ verdeutlichen soll.73 Weiterhin

wird als Beschränkungs- oder Verbotsgrund Art. 12 I BayVersG in den Tat-

bestand aufgenommen. In der Gesetzesbegründung wurde hierzu angemerkt,

dass „wenn schon Versammlungen in geschlossenen Räumen, die ver-

fassungsrechtlich höheren Schutz als solche unter freiem Himmel genießen,

nach Art. 1 BayVersG beschränkt oder verboten werden können, muss dies

erst Recht für Versammlungen unter freiem Himmel gelten.“74

§ 17 I BWVersG nimmt ebenfalls Bezug auf die Verbotstatbestände bei

Versammlungen in geschlossenen Räumen und integriert weiterhin die

72 Brenneisen/ Sievers, in DP 2009, S. 79. 73 Landtag Bayern, Gesetzesentwurf der Staatsregierung…, S. 21. 74 Landtag Bayern, Gesetzesentwurf der Staatsregierung…, S. 21.

17

Rechte Dritter in den Tatbestand. Die weitere Ausgestaltung der Verbots-

gründe ist hingegen unterschiedlich geregelt.

1b. Besondere Beschränkungs- und Verbotsgründe

Im Jahr 2005 verabschiedete der Bundesgesetzgeber einen neuen

§ 15 II VersG, der auf den Schutz von Gedenkstätten von historisch heraus-

ragender, überregionaler Bedeutung an die Opfer der NS-Gewaltherrschaft

abzielt.75 Demnach können Versammlungen verboten oder von Auflagen

abhängig gemacht werden, wenn sie an einem Ort stattfindeN, „der als Ge-

denkstätte von historisch herausragender, überregionaler Bedeutung an die

Opfer der menschenunwürdigen Behandlung unter der nationalsozialisti-

schen Gewalt- und Willkürherrschaft erinnert … und nach den zur Zeit des

Erlasses der Verfügung konkret feststellbaren Umständen zu besorgen ist,

dass durch die Versammlung die Würde der Opfer beeinträchtigt wird“. Als

einen solchen Ort legt § 15 II VersG das Denkmal für die ermordeten Juden

Europas in Berlin fest. Andere Orte können durch Landesgesetz bestimmt

werden. Der Tatbestand der Vorschrift schränkt die Freiheit der kollektiven

Meinungsäußerung an den bezeichneten Orten in nicht meinungsneutraler

Weise somit ein. Art. 15 II BayVersG verschärft diese Regelbeispielsyste-

matik deutlich. Zunächst wird durch die Formulierung „insbesondere“ klar

gestellt, dass Absatz zwei spezieller ist, als Absatz eins.76 Art. 15 II Nr.1

BayVersG nimmt demgegenüber nicht nur Verbote und Beschränkungen

von Versammlungen an bestimmten Orten, sondern auch an einzelnen Ta-

gen, denen „ein an die nationalsozialistische Gewalt- und Willkürherrschaft

erinnernder Sinngehalt mit gewichtiger Symbolkraft zukommt“, in den Tat-

bestand auf. Es erfolgt jedoch keine Legaldefinition solcher Orte oder Tage,

sondern lediglich eine allgemeine Umschreibung. Der Verwaltung verbleibt

daher ein erheblicher Spielraum. Voraussetzung für eine Beschränkung ist

entweder die Besorgnis einer Beeinträchtigung der Würde der Opfer (inso-

weit § 15 II Nr. 2 VersG des Bundes entsprechend) oder „die unmittelbare

Gefahr einer erheblichen Verletzung grundlegender sozialer oder ethischer

Anschauungen“, Art. 15 II Nr. 1b BayVersG. Dieses Tatbestandsmerkmal

ist allerdings problematisch, weil es über den Schutz der gesetzlich

positivierten Rechtsgüter deutlich hinausgeht und zugleich weiter gefasst ist

als der polizeirechtliche Begriff der öffentlichen Ordnung. Der Begriff der

öffentlichen Ordnung umfasst nur solche sozialen und ethischen Anschau-

75 Poscher, IN NJW 2005, S. 1316. 76 Landtag Bayern, Gesetzesentwurf der Staatsregierung…, S. 22.

18

ungen, deren Befolgung als „unerlässliche Voraussetzung eines geordneten

menschlichen Zusammenlebens“ angesehen wird. Es ist deshalb zu bezwei-

feln, dass Art. 15 II Nr.1b BayVersG mit dem verfassungsrechtlichen Gebot

der Tatbestandsbestimmtheit zu vereinbaren ist.77 Losgelöst von Absatz eins

sollen gemäß Art. 15 II Nr.2 BayVersG Beschränkungen und Verbote auch

dann zulässig sein, wenn „durch die Versammlung die nationalsozialistische

Gewalt- und Willkürherrschaft gebilligt, verherrlicht, gerechtfertigt oder

verharmlost wird, auch durch das Gedenken an führende Repräsentanten des

Nationalsozialismus, und dadurch die unmittelbare Gefahr einer Beeinträch-

tigung der Würde der Opfer besteht.“ Im Gegensatz zum BayVersG ist der

Gesetzesentwurf Baden-Württembergs hier etwas genauer. So werden in

§ 17 II Nr.2 BWVersG abschließend besonders symbolhafte Tage aufge-

zählt. Weiterhin wird in § 17 II Nr.1 BWVersG lediglich als Schutzgut die

Würde der Opfer des Nationalsozialismus erwähnt. In § 17 II S.2 BWVersG

wird die Landesregierung mit Zustimmung des Landtags dazu ermächtigt,

durch Rechtsverordnung Orte nach Satz1 Nr.1 zu bestimmen.

§ 16 II NVersG ähnelt Art. 15 II BayVersG. Jedoch ist er durch die Be-

stimmung von Orten, die geeignet sind, die Würde der Opfer des National-

sozialismus zu beeinträchtigen (§ 16 II S.2 NVersG), wie das BWVersG,

konkreter in seiner Ausgestaltung. Das BayVersG, das BWVersG und das

NVersG stellen ausschließlich auf die Nationalsozialistische Gewalt- und

Willkürherrschaft ab. Der Gesetzesentwurf Sachsen-Anhalts ist seinem

Unfang nach wesentlich ausführlicher. In § 2 II Nr.1 VersGSA sind neben

den Orten und Tagen, die an die Nationalsozialistische Gewaltherrschaft

erinnern und an Menschen, die gegen die nationalsozialistische Gewaltherr-

schaft Widerstand geleistet haben, auch solche Orte und Tage aufgelistet,

die an die zivilen oder militärischen Opfer des Krieges oder an die schweren

Menschenrechtsverletzungen während der Zeiten der sowjetischen Besat-

zung und der SED-Diktatur erinnern. Laut Gesetzesbegründung soll dadurch

der Grundgedanke des § 15 II VersG an die Verhältnisse in Sachsen-Anhalt

angepasst werden.78 In § 2 III VersGSA sind einige Regelbeispiele aufge-

zählt, die insbesondere die Würde der Opfer verletzen. Dies ist sehr hilfreich

in der Gesetzesanwendung und daher durchaus begrüßenswert. In § 3 I

VersGSA werden Orte nach § 2 II Nr.1 VersGSA aufgelistet. Absatz zwei

legt die besonderen Tage fest. Die Aufzählungen sind nicht abschließend.

77 Kutscha, in NVwZ 2009, S. 1212. 78 Landtag Sachsen- Anhalt, S. 7.

19

§ 2 SächsVersG gleicht dem Gesetzesentwurf Sachsen-Anhalts im Wesent-

lichen. Unterschiede bestehen nur bei dem Verzicht auf die Menschen-

rechtsverletzungen während der Zeiten der sowjetischen Besetzung und der

SED-Diktatur (dieses Tatbestandsmerkmal fehlt) und bei der abschließen-

den Aufzählung der Orte und Tage nach § 3 I und II SächsVersG.

1c. GräbVersammlG

Das GräbVersammlG trat am 30.10.2006 in Kraft. Brandenburg war damit

das erste Bundesland, das ein eigenes Versammlungsgesetz, wenn auch nur

ein geringer Teilbereich des VersG ersetzt wurde, erließ. Das Gräberstätten-

Versammlungsgesetz ist mittlerweile der dritte Versuch des Landes Bran-

denburg, Versammlungen rechtsextremer Gruppen auf Gräberstätten, insbe-

sondere auf dem „Waldfriedhof Halbe“ zu verbieten.79 Nachdem die Aufzü-

ge ab 1992 auf dem „Waldfriedhof Halbe“ verboten wurden, verlagerten

sich die Versammlungen der Rechtsextremisten in den Ort Halbe. Auch ein

im Jahr 2005 erweiterter Bannkreis um den Waldfriedhof brachte nicht den

erhofften Erfolg. Mit dem GräbVersammlG soll sich dies nun ändern. Im

Gegensatz zu den geplanten Versammlungsgesetzen von Sachsen und Sach-

sen-Anhalt ersetzt das GräbVersammlG gemäß § 2 lediglich § 16 VersG

(Bannkreisregelungen). § 1 GräbVersammlG enthält drei wesentliche Rege-

lungen. In Absatz eins wird das Verbot für öffentliche Versammlungen und

Aufzüge auf Gräberstätten und in deren unmittelbarer Nähe ausgesprochen.

Absatz zwei erlaubt der zuständigen Behörde, Ausnahmen vom Verbot zu-

zulassen, solange nicht die in Halbsatz 2 genannten Ausnahmeausschluss-

gründe vorliegen. Absatz drei definiert den näheren Bereich für den „Wald-

friedhof Halbe“.80 Gräberstätten sind Geländeflächen, auf denen Gräber

nach § 1 II des Gräbergesetzes81 liegen, soweit auf den Flächen zugunsten

des Landes eine öffentliche Last nach § 2 II des Gräbergesetzes ruht. Gemäß

§ 1 GräbG dient das Gesetz dazu, den Opfern von Krieg und Gewaltherr-

schaft in besonderer Weise zu gedenken und für zukünftige Generationen

die Erinnerung daran wach zuhalten, welche schrecklichen Folgen Krieg

und Gewaltherrschaft haben.

aa. Verbotsregelung

§ 1 I GräbVersammlG verbietet Versammlungen an einem bestimmten Ort,

beschränkt damit das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters und greift

79 Wolff, in LKV 2007, S. 483. 80 Dietel/ Gintzel/ Kniesel, § 16/ Rn. 44. 81 BGBl. I 2005, S. 2426.

20

in Art. 23 I BbgVerf und Art. 8 I ein.82 Das Verbot ist vom Gesetzgeber als

repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt konzipiert worden.83 Ein sol-

ches verbietet ein bestimmtes Verhalten generell als sozial schädlich oder

unerwünscht, lässt aber in besonders gelagerten Ausnahmefällen eine Be-

freiung vom Verbot zu.84 Demnach würde auf den in Bezug genommenen

Flächen die Versammlungsfreiheit erst dann in Geltung sein, wenn die zu-

ständige Behörde eine Ausnahme zugelassen hat. Art. 8 I, der mit der Ge-

staltungsfreiheit auch die Wahl des Versammlungsortes als Verstärker des

Versammlungszwecks garantiert, würde damit der Disposition der zuständi-

gen Behörde überantwortet.85 Dies ist jedoch mit dem hohen verfassungs-

rechtlichen Rang der Versammlungsfreiheit nicht zu vereinbaren. Das Ver-

bot ist deshalb verfassungskonform als präventives Verbot mit Erlaubnis-

vorbehalt auszulegen.86 Ein solches reglementiert die grundrechtliche Kon-

trolle, die grundsätzlich mit dem Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis ein-

hergeht. Danach besteht für das Veranstalten von und die Teilnahme an

Versammlungen und Aufzügen auf den in Bezug genommenen Flächen ein

grundrechtlicher Anspruch auf Erlaubniserteilung. Die Erlaubnis kann nur

zum Schutz anderer hochrangiger Verfassungsgüter versagt werden.87

ab. Ausnahmeausschlussgründe

§ 1 II Halbs.2 GräbVersammlG schließt die Möglichkeit der Ausnahmege-

nehmigung für Versammlungen aus, bei denen die Kundgabe bestimmter, in

den Nr.1-3 näher bezeichneten Meinungen zu erwarten ist. Diese Regelung

greift in die Meinungsfreiheit (Art. 5 I, Art. 19 I BbgVerf) ein.88 Von den

Ausnahmeausschlussgründen werden auch Meinungen nicht strafbaren In-

halts, die bei Versammlungen und Aufzügen auf Gräberstätten erfolgen,

erfasst.89 Diese Einschränkung lässt sich nicht auf Art.5 II stützen. § 1 II

Halbs.2 GräbVersammlG stellt kein allgemeines Gesetz dar, weil es gerade

bestimmte Meinungen unterbinden will. Es ist somit nicht meinungsneutral,

wie vom Bundesverfassungsgericht gefordert,90 sondern meinungsspezi-

fisch. Etwaige zum Beispiel linksextreme Meinungen werden gänzlich au-

ßen vor gelassen. Die Ausnahmeausschlussgründe ließen sich somit nur

82 VG Cottbus, Beschluss v. 1.3.2007 – 2L 52/07. 83 Dietel/ Gintzel/ Kniesel, § 16/ Rn. 47. 84 Landtag Brandenburg, S. 8f. 85 Dietel/ Gintzel/ Kniesel, § 16/ Rn. 47. 86 Wolff, in LKV 2007, S. 488. 87 Dietel/ Gintzel/ Kniesel, § 16/ Rn. 48. 88 Wolff, in LKV 2007, S. 484. 89 Dietel/ Gintzel/ Kniesel, § 16/ Rn. 49. 90 BVerfG, NJW 2004, 2814 (2815).

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nach Art.5 II rechtfertigen, wenn sie zum Schutze der persönlichen Ehre

erforderlich und angemessen wären. Laut Gesetzesbegründung ist der post-

mortale Würdeschutz der auf den Gräberstätten Bestatteten, der Zweck der

Ausnahmeausschlussgründe.91 Des Weiteren wurden der Schutz der Toten-

ruhe, die Achtung der Opfer des Weltkrieges und die Andenken der Ange-

hörigen genannt.92 Ob die zuvor genannten Schutzgüter im Hinblick auf die

tatbestandliche Weite der in Nr.1-3 beschriebenen Verhaltensweisen als

erforderliche Beschränkung von Art.5 I herangezogen werden kann, scheint

mehr als fraglich. § 1 II Halbs.2 GräbVersammlG ist daher verfassungswid-

rig und somit nichtig.93

ac. Problem der Einzelfallgesetzgebung

Das GräbVersammlG ist hauptsächlich dazu bestimmt, Versammlungen

Rechtsextremer auf dem „Waldfriedhof Halbe“ zu unterbinden.94 Es muss

sofern es Art. 8 I einschränkt, dem Art. 19 I genügen. Unzulässig sind da-

nach Einpersonengesetze, die nur für eine oder mehrere Personen gelten

oder sich auf einen einzelnen Sachverhalt beziehen.95 Zum anderen unterfal-

len dem Verbot generell-abstrakt formulierte Tatbestände, die in Wirklich-

keit nur auf einzelne konkrete Sachverhalte Anwendung finden können, die

dem Gesetzgeber vorschweben und auf die die Norm zugeschnitten ist.96

Obwohl das GräbVersammlG besonders auf den Fall Halbe abgestimmt ist,

ist es nicht auf einen bestimmten Einzelfall oder eine bestimmte Gruppe von

Fällen beschränkt.97 Es ist in seinem Anwendungsbereich weder auf den

„W-friedhof H.“ noch auf eine einzelne Versammlung beschränkt. Dass der

Gesetzgeber den Bereich der unmittelbaren und engen räumlichen Nähe für

den „W-friedhof H.“ selbst konkretisiert hat, führt zu keiner anderen Bewer-

tung.98 Ein Einzelfallgesetz ist demnach zu verneinen.

f. Informationseingriffe

Waren die zulässigen Maßnahmen für Informationseingriffe in geschlosse-

nen Räumen und unter freiem Himmel in den §§ 12a, 19a VersG geregelt,

wurden sie im Bayrischen Versammlungsgesetz in Art.9 im Teil der allge-

meinen Bestimmungen zusammengefasst. Dies gibt jedoch auch Anlass zur

91 Landtag Brandenburg, S. 1. 92 Wolff, in LKV 2007, S. 485. 93 Wolff, in LKV 2007, S. 488. 94 Landtag Brandenburg, S. 6ff. 95 Manssen, § 8/ Rn. 160. 96 BVerfGE 24/ 33. 97 Wolff, in LKV 2007, S. 484. 98 VG Cottbus, Beschluss v. 1.3.2007 – 2L 52/07.

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Kritik, denn da Versammlungen in geschlossenen Räumen nicht unter den

Gesetzesvorbehalt des Art. 8 II fallen, kommen Eingriffsmaßnahmen bei

Versammlungen in geschlossenen Räumen ausschließlich zur Konkretisie-

rung verfassungssystematischer Schranken in Betracht. Aufgrund der Auf-

nahme in den allgemeinen Teil fehlt jedoch eine trennscharfe Differenzie-

rung zwischen Versammlungen unter freiem Himmel und Versammlungen

in geschlossenen Räumen. 99 Einen anderen und differenzierteren Weg geht

der Gesetzesentwurf des Landes Baden-Württemberg. Hier wird im allge-

meinen Teil des Gesetzes in § 9 BWVersG zunächst nur die Datenverarbei-

tung geregelt. Sodann werden in §§ 13, 14 und 18, 19 BWVersG jeweils die

Ermächtigungsgrundlagen für die Datenerhebung und für Bild- und Tonauf-

zeichnungen verankert. Das Mecklenburg-Vorpommersche Versammlungs-

gesetz ist dagegen erheblich liberaler und sieht in § 18 lediglich die Mög-

lichkeit der Datenerhebung sowie Bild- und Tonaufnahmen für Versamm-

lungen unter freiem Himmel vor. Aufgrund der Differenzierung des

BWVersG und einer gänzlich fehlenden Ermächtigungsgrundlage zur Da-

tenerhebung im VersGM-V dürften diese Varianten wesentlich besser mit

dem Gesetzesvorbehalt des Art. 8 II zu vereinbaren sein.

Art. 9 I BayVersG übernimmt zum Großteil die Bestimmungen von

§ 12a I VersG. Art. 9 I S.1 BayVersG stellt mit der Begrifflichkeit Auf-

zeichnungen anstelle von Aufnahmen klar, dass neben Bild- und Tonauf-

nahmen auch Bild- und Tonaufzeichnungen unter den genannten Vorausset-

zungen (Gefahr für die öffentliche Ordnung oder Sicherheit) zulässig sind.

Aufnahmen erfolgen als Erhebung personenbezogener Daten in Form von

Bildern und/ oder Tönen in Echtzeitübertragung in die Zentrale, ohne dass

sie gespeichert (Aufzeichnung) würden.100 Art. 9 II S.1 BayVersG erlaubt es

der Polizei, im Gegensatz zu § 12a VersG, Übersichtsaufnahmen von der

Versammlung und ihrem Umfeld zur Lenkung und Leitung des Einsatzes

anzufertigen. Da die heutige Technik bei Übersichtsaufnahmen die Bestim-

mung einzelner Versammlungsteilnehmer möglich macht, ist wegen dieser

Bestimmung von einem Grundrechtseingriff auszugehen. Art. 9 III

BayVersG verweist für die Absätze eins und zwei auf das Polizeiaufgaben-

gesetz. Dies bedeutet, dass Maßnahmen grundsätzlich offen erfolgen müs-

sen und verdeckte Aufnahmen die Ausnahme sind. Art. 9 IV BayVersG

regelt schließlich die Löschung oder Vernichtung der erhobenen Daten.

99 Brenneisen/ Sievers, in DP 2009, S. 81. 100 Dietel/ Gintzel/ Kniesel, § 12a/ Rn. 29.

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Ausnahmen hiervon werden in Art. 9 IV Nr.1 und 2 BayVersG normiert.

Danach darf die Polizei Veranstaltungen auch ohne konkreten Verdacht auf

gewaltsame Ausschreitungen per Video überwachen und die Aufzeichnun-

gen speichern. In Art. 9 IV S.3 BayVersG wird weiterhin eine Löschung

oder Vernichtung der Daten nach spätestens einem Jahr festgelegt, mit Aus-

nahme von Satz vier. Durch die Aufzeichnung von Daten und die Anferti-

gung von Übersichtsaufnahmen wird die Kontrolle der Polizei über eine

Versammlung erheblich, im Gegensatz zum VersG, ausgeweitet und eine

nicht zu unterschätzende Abschreckungsfunktion für etwaige Versamm-

lungsteilnehmer ausgelöst.

g. Einstweilige Anordnung des BVerfG

Schon bevor das Bayrische Versammlungsgesetz in Kraft getreten war, reg-

te sich erheblicher Widerstand sowohl der Opposition im Landtag, als auch

verschiedenster Verbände und Gewerkschaften gegen den Gesetzesvor-

schlag der CSU. Nach in Kraft treten des Gesetzes legten FDP, SPD, Grüne

und mehrere Gewerkschaften Verfassungsbeschwerde ein und beantragten

vorläufigen Rechtsschutz. Mit Beschluss vom 17. 2. 2009 hat das BVerfG

Teile des Bayerischen Versammlungsgesetzes im Wege einer einstweiligen

Anordnung nach § 32 BVerfGG einstweilen außer Kraft gesetzt. Hiervon

betroffen sind die Bußgeldvorschriften bezüglich der Bekanntgabe-, Anzei-

ge- und Mitteilungspflichten der Veranstalter, der Mitwirkungspflicht des

Leiters und des Militanzverbots der Teilnehmer. Zudem wurden die Befug-

nisse für polizeiliche Beobachtungs- und Dokumentationsmaßnahmen im

Zusammenhang mit Versammlungen einstweilen modifizierend einge-

schränkt.101 Hierbei ist zu beachten, dass das BVerfG von seiner Befugnis,

Gesetze teilweise außer Kraft zu setzen, nur mit größter Zurückhaltung Ge-

brauch machen darf, da der Erlass einer solchen einstweiligen Anordnung

stets ein erheblicher Eingriff in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ist.

Eine Norm darf nur dann einstweilen außer Kraft gesetzt werden, wenn das

in Kraft treten dieser Norm und die spätere Aufhebung wegen Feststellung

der Verfassungswidrigkeit zu erheblichen Nachteilen führen würde.102 Diese

Voraussetzungen hat das BVerfG hier als erfüllt angesehen. Mit der Verfas-

sungsbeschwerde rügten die Beschwerdeführer das BayVersG als ganzes,

sowie einzelne Vorschriften. Sie führten hierbei an, es würde ein zu großer

101 BVerfG, Beschluss vom 17.02.2009 – 1 BvR 2492/08. 102 Scheidler, in NVwZ 2009, S. 430.

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bürokratischer Aufwand entstehen, und auch eine abschreckende Wirkung

auf die Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit haben.103

aa. Außer Kraft gesetzte Bestimmungen

Zunächst wurden die Bußgeldbestimmungen des Art. 21 Nr.1, 2, 13 und 14

außer Kraft gesetzt. Das BVerfG führte hierbei an: „Mit den Bußgeldvor-

schriften des Bayrischen Versammlungsgesetzes verbindet sich das schwer

kalkulierbare Risiko einer persönlichen Sanktion, die bei den Bürgern zu

Einschüchterungseffekten führen und die Inanspruchnahme des Grundrechts

der Versammlungsfreiheit beeinträchtigen kann“.104 Des Weiteren wurde

Art. 9 II S.2 BayVersG bis zur Entscheidung in der Hauptsache dahinge-

hend modifiziert, dass Übersichtsaufzeichnungen nur zulässig sind, wenn

tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass von der Ver-

sammlung erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung

ausgehen und auch die anschließende Nutzung und Speicherung anlassbe-

zogen begrenzt bleibt.105 Diese Modifizierung erfolgte aufgrund der durch

die Übersichtsaufnahmen sonst fast grenzenlosen Datenerhebungsmöglich-

keiten der Bayrischen Polizei ohne konkreten Anlass und unabhängig von

der Größe der Versammlung, Aufnahmen anzufertigen. Zuletzt modifizierte

das BVerfG auch Art. 9 II S.1 BayVersG dahingehend, dass Übersichtsauf-

nahmen zur Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes nur zulässig sind,

wenn sie wegen der Größe oder Unübersichtlichkeit der Versammlung im

Einzelfall erforderlich sind.106 Diese Einschränkung erfolgte auf der zuvor

erwähnten Genauigkeit der Übersichtsaufnahmen. Aufgrund der fehlenden

Speicherung dieser sah es dass BVerfG als ausreichend an, die Übersichts-

aufnahmen auf größere Versammlungen zu begrenzen, um eine effektive

Einsatzleitung der Polizei zu gewährleisten. Die restlichen Bestimmungen

des Bayrischen Versammlungsgesetzes wurden im einstweiligen Rechts-

schutz nicht in schwerwiegender Weise beanstandet und bleiben bis zur

Hauptsache Entscheidung in Kraft.

C. Schluss

Bilanzierend ist festzustellen, dass sich keine eindeutige Aussage treffen

lässt, ob es „richtig“ war, die Gesetzgebungskompetenz für das Versamm-

lungsrecht auf die Länder zu übertragen. Die bereits umgesetzten Gesetzge-

bungsverfahren der Länder Brandenburg und Bayern verfolgen durchaus

103 Scheidler, in NVwZ 2009, S. 430. 104 BVerfG, Beschluss vom 17.02.2009 – 1 BvR 2492/08. 105 Scheidler, in NVwZ 2009, S. 431. 106 BVerfG, Beschluss vom 17.02.2009 – 1 BvR 2492/08.

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positive Ansätze. Hier ist vor allem die weitgehende Kodifizierung des bis-

lang geltenden Richterrechts, so zum Beispiel im Hinblick auf Eil- und

Spontanversammlungen oder das Kooperationsgebot, sehr begrüßenswert.

Dies führt zu Rechtsklarheit und Rechtssicherheit. Durch eine Ausdehnung

der Beschränkungs- und Verbotstatbestände vermögen das Bayrische und

das Brandenburgische Versammlungsgesetz, die Freiheit der Demokraten zu

schützen und die unter dem Deckmantel der Versammlungsfreiheit stattfin-

denden Veranstaltungen rechts- und linksradikaler Gruppen einzudämmen.

Jedoch sind die Gesetze nicht frei von verfassungsrechtlichen Bedenken,

wie zum Beispiel die erheblichen Informationseingriffe des Bayrischen Ver-

sammlungsrechts. Aber auch diese vermeidlichen Fehler des Gesetzgebers

sind aus meiner Sicht eher wünschenswert, da somit ausgelotet die verfas-

sungsrechtliche Zulässigkeit analysiert wird. Die bereits verabschiedeten

Gesetze sind somit eher als ein Wegweiser für kommende Versammlungs-

gesetze zu interpretieren. Gesetzesvorschläge anderer Länder sind mit dem

Bayrischen Versammlungsgesetz vergleichbar, jedoch meistens verfas-

sungsrechtlich unbedenklicher. Dies wird wohl der neue „Mittelweg“ der

Länder. Wenn man versucht, eine Tendenz zu erblicken, wird es darauf hin-

aus laufen, dass die weiteren Versammlungsgesetze mehr Rechtsklarheit

aber auch strengere Anforderungen an eine Versammlung stellen werden,

als das Bundesversammlungsgesetz, jedoch nicht so weit reichend, wie das

Bayrische Versammlungsgesetz. Ich denke, dass wäre eine positive Ent-

wicklung, die sowohl die demokratische Versammlung, als auch den Staat,

vor radikalen Gruppen schützt. Trotz alledem ist die Befürchtung einer

Rechtszersplitterung in der Bundesrepublik für mich allgegenwärtig. Bei 16

verschiedenen Bundesländern sind 16 verschiedene Versammlungsgesetze

wahrscheinlich nicht auszuschließen. Dies wäre für den Bürger, den Veran-

stalter einer Versammlung und für die Einsatzkräfte der Polizei kein befrie-

digender Zustand. Ich denke, hier wird wieder einmal eine Schwachstelle

unseres föderalistischen Systems sichtbar. Ein wesentlich besserer Weg wä-

re es wohl gewesen, das stark reformbedürftige Versammlungsgesetz des

Bundes auf Bundesebene zu reformieren. Letztendlich ist, aus meiner Sicht,

die Verlagerung der Gesetzgebungskompetenz nicht aus rechtsstaatlichen

Gründen oder zur Belebung der Demokratie erfolgt, sondern ausschließlich

aufgrund eines „Faulen“ Kompromisses, um eine Föderalismusreform zu

ermöglichen. Die Länder müssen nun zusehen, auf welche Art und Weise

sie mit dieser neuen Kompetenz umgehen und sind höchstwahrscheinlich

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mehr über die neue Zuständigkeit, als über die zu regelnde Materie entzückt.

Am Beispiel der Kompetenzverlagerung ist wieder einmal deutlich gewor-

den, wie Föderalismus in Deutschland „funktioniert“.

Clemens Wirbel