Seminario: “Candados y derechos: protección de programas Sociales y Construcción de Ciudadanía.

Política Social: Diseños institucionales

y protección de programas

Ponente: Félix Fernández Varela

C. Subsecretario de Prospectiva,

Planeación y Evaluación. Sedesol

Dos aspectos a considerar en el contexto de la aplicación de la Política Social:

1) Usos y efectos de la aplicación de los programas sociales,2) Carácter federalista mexicano

• Usos y efectos de la aplicación de programas sociales

Uso electoral de los programas sociales (compra de votos). Manejo coercitivo de los recursos con motivación de obtención del voto.

Existencia de grupos de interés que desvirtúan el proceso de asignación eficiente de recursos ejerciendo presión a los organismos gubernamentales en la aplicación de los programas.

Los grupos de interés presionarán si el beneficio esperado de presionar por la obtención de los recursos de los programas sociales es mayor a:

Relativo a

Los costos de las entidades gubernamentales de actuar en contra de estos grupos (ante el uso de la opinión

pública y la posibilidad que estos tienen de “brincar”

entre organismos de gobierno por sus

solicitudes).

Los costos internos de organizarse y ejercer

presión sobre los organismos

gubernamentales por dichos recursos

“Conducta de premiación” por parte de los beneficiarios a ciertas acciones del gobierno”, sin la necesidad de haber per se compra de votos. Respuesta favorable de los beneficiarios a cierto partido derivado de la aplicación de cierto programa social aún sin incurrir en pork. Respuesta lógica del consumidor.

Conducta ligada a la aversión al riesgo

El resultado en urnas puede fungir como resultado de una valoración combinada retrospectiva que realizan los votantes (agentes racionales) de lo que el gobierno en turno y oposición ha realizado (o hubieran hecho) y prospectiva de los que esperan que el incumbent y la oposición hagan en el futuro. Tendrán incentivos a votar por el agente que esperan les

de más beneficios (Fiorina)

a) EPP(θ) a) EPP(ψ)b) EF(θ) b) EF(ψ)

θ: incumbent ψ: oposiciónE(.): valor esperadoEPP: experiencia política pasadaEF: expectativa futura

Si: E(θ) > E(ψ) Votará por el incumbent y viceversa.

• Carácter Federalista del sistema mexicano

En los últimos años se ha dado un proceso de federalización económica y política.

• La cada vez mayor pluralidad partidista de los gobernadores estatales y presidentes municipales genera que se vaya descomponiendo el control de partido único nacional (central) en el sentido territorial. El control ejercido desde el gobierno central hacia las diferentes entidades federativas ha disminuido otorgando mayor autonomía y por ende mayor campo de acción a los gobiernos estatales. Resultado de la mayor democratización

• Se ha incrementado la capacidad de facto de los gobernadores, presidentes municipales, etc. en uso de recursos (federales). (Ramo 33, en práctica desde 1998)

De acuerdo a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, el Gobierno Federal emprendió una política progresiva en materia de federalismo, la cual ha fortalecido la descentralización de las funciones públicas en los ámbitos administrativo y presupuestario.

Redistribución de facultades, responsabilidades y recursos de los tres órdenes de gobierno (con el fin de elevar la eficiencia del gasto público)

• Hasta 1997, la derrama de recursos federales en las entidades federativas se realizaba mediante dos vías: las participaciones federales y los convenios de descentralización. El Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, se creó en 1998, su importancia estriba en que los fondos descentralizados para el desarrollo social se ceden a estados y municipios por ley, y no por convenio como sucedía hasta 1997.

Las asignaciones Federales a Estados y Municipios se han ido incrementando en términos reales durante los últimos años, ampliando el margen de acción de los gobiernos locales y reforzando el carácter federalista en materia de Gasto.

0

50000

100000

150000

200000

250000

300000

mill

ones

de

peso

s1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

años

Total Ramo 28, Ramo 33 (2002=100)Total de las entidades federativas

Ramo 28 real

Ramo 33 real

Ramo 33 (2002=100)

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millo

ne

s d

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es

os

1998 2000 2002 2004 2006

La mayor asignación de recursos federales parece ser una tendencia que se corrobora para cada estado.

Bajo el esquema caracterizado por un sistema federalista crecientemente descentralizado y la posibilidad de utilización de recursos con fines electorales, favorables a grupos de interés o con efectos de “premiación” es que se analizan los siguientes elementos de las Políticas sociales:

a) Padrones de beneficiariosSi el gasto está instituciuonalizado y

ejercido centralmente el padrón de beneficiarios correspondería a una entidad única que lo consolida; la centralización, entonces, transparenta el proceso debido a la facilidad de consulta pública de dicho padrón único.

b) Enfoque de Gasto¿Quién ejerce el Gasto? El gobierno central

o es delegado a las agencias de los gobiernos estatales.

a) Padrones de beneficiarios

1.- Organismo y control Central – Padrón Único

En caso que los programas sigan lineamientos centralizados, éstos:

• Consolidan en un solo registro el universo de los beneficiarios, Facilita la aplicación de los recursos

• Al ser de conocimiento público también transparenta la aplicación de los recursos Es fácil saber a quién se le otorgó el beneficio

• Se homologan criterios de elegibilidad de los beneficiarios.Hace más equitativo el proceso de

selección

Algunos ejemplos de Programas con Padrón único son: Oportunidades, Liconsa, PAL, Fonart, etc.

2.- Padrones estatales

Este mecanismo muchas veces es utilizado debido a las características propias de los programas que hacen necesaria una visión regional del problema.

En caso de que los padrones sean generados a nivel local:

• Se conocen más de cerca las características y necesidades de la población que será tratada Puede eficientar la aplicación de recursos a la población objetivo

• Se reducen los criterios de homologación entre estados al momento de generar los padrones Puede generar asignaciones inequitativas e ineficientes

• Ante la menor vigilancia y acceso a la información de las acciones realizadas por los gobiernos locales aumenta la posibilidad de generar padrones de manera discrecional (respondiendo a grupos de interés, core support, etc.

Lo que también reduce la eficiencia

Ejemplos de programas cuyos padrones se originan a nivel local son: Empleo temporal (convocatoria municipal), Incentivos estatales, 3*1 para migrantes, Hábitat, etc.

b) Enfoque de gasto

Los mecanismos de blindaje que se implementen dependen de las características de asignación y uso de los recursos en los diferentes programas sociales por los diferentes niveles de gobierno:

1.-

• Se facilitan los mecanismos de rendición de cuentas• Se fomenta la transparencia debido a la unificación de

criterios en la asignación del Gasto.• Si adicionalmente se cuenta con un registro único de

beneficiarios hace más fácil y eficiente la asignación.

Totalmente centralizado

Descentralizado

2.-

Recaudación Ejecución del Gasto

Problemática:

a) Moral Hazard (+ aplicación de Tax benefit-disconnect y Ley de 1/N)

Entre más alejada se perciba la relación entre la recaudación y el gasto realizado por dicha recaudación habrá mayor probabilidad de existencia de pork.Si la misma entidad (dígase sólo el gobierno nacional o sólo el gobierno local) es la que genera los ingresos y los gasta entonces hay incentivos a una mayor revisión en el uso de dicho gasto, sin embargo, si son dos entidades diferentes las que generan ingreso y gasto la revisión se diluirá debido a que se percibe más desconectadas ambas funciones.

Gobierno central Gobiernos Locales

Entre mayor sea el número de estados (digamos N) la solicitud y proceso de gasto debe aumentar debido a que los costos percibidos se diluyen (hay más aportantes y los agentes perciben que les toca menor proporción del costo). En el extremo, si existiera sólo una entidad federativa habría más conexión entre lo que recauda la federación y lo que gasta ese estado.

Los gobiernos estatales actúan bajo esquema moral hazard

b) Grupos de interésEl puente entre la recaudación federal y la asignación estatal puede abrir la posibilidad de generar mayores presiones de grupos de interés en la asignación de dicho gasto, desvirtuando el proceso.

3.-

Los propios gobiernos estatales recaudan y ejercen, puede fomentar corresponsabilidad y mejor uso de recursos (Los gobiernos locales se ven como responsables del uso de sus recursos)

La necesidad de mejorar sus recaudación para ejercer mayor gasto o gastar en sí mismo mejor los recursos dados los recursos obtenidos puede hacer más eficiente su uso.

» En este caso, sin embargo, es necesario establecer ciertas medidas/requerimientos mínimos a las entidades que garanticen cierta uniformidad intra-país. Es decir, establecer mecanismos institucionales (ejecutando los cambios normativos que procedan) que no fomenten las disparidades económicas entre estados debidas a sus diferencias locales de recaudación u manejo de recursos.

Totalmente descentralizado

Mecanismos de acción

Dados los circunstancias presentadas anteriormente se plantean los siguientes mecanismos de acción:

Ante el problema de moral hazard generado de los gobiernos locales debido a la “desconexión” entre recaudación y ejercicio del gasto es necesario:

Más y mejores mecanismos de rendición de cuentas y monitoreo tanto al gobierno federal como estatales.

Ante la imposibilidad de monitorear los programas sociales en todas sus etapas es necesario implementar mecanismos que reduzcan los costos de monitoreo (fire-alarm en vez de police patrol).

Una posibilidad es mediante el fortalecimiento del concepto de contraloría social, lo que requiere una Ciudadanía acreedora con derechos y obligaciones por parte del beneficiario. Que sean ellos mismos los que denuncien prácticas corruptas; sabiendo que son ellos los sujetos de derecho al beneficio independientemente del partido político que los gobierne.

Fomentar programas en que aumenten la recaudación a nivel local y sea este mismo nivel de gobierno el que la ejerza.

En caso en que sea necesario la actuación de los dos (federal y estatal) o tres niveles de gobierno, se puede proponer que las aportaciones sean realizadas parte en Gobierno Central y parte los Gobiernos Locales fomentando que estos últimos se perciban más responsables de dicho gasto.

La participación en los ingresos totales del sector público de los estados y municipios es de aproximadamente 6% sin incremento considerable a través de los años. * Falta de fuentes propias de ingreso para los gobiernos subnacionales (ausencia de nuevas fuentes tributarias de Ingresos),* Persistente debilidad en los sistemas estatales y municipales derecaudación y administración.

Los Dilemas de la Descentralización Fiscal en México, 1995-2000 (versión preliminar). Fausto Hernández Trillo, CIDE

Con el objetivo de reducir el uso de los recursos con fines electorales:

Se debe procurar que la asignación de recursos sea contracíclica a los procesos electorales. Es decir, se debe evitar que haya coincidencia en los calendarios de decisiones de política pública de gasto social y el calendario electoral. De tal manera, los estados y municipios ganan en términos de seguridad jurídica, transparencia y conocimiento anticipado de la disponibilidad de recursos, además de que pueden conservar las economías presupuestales generadas.

Mayor rendición de cuentas y promover reglas de operación claras. Promover la distribución de la información de las reglas de los programas (por ejemplo su carácter independiente de partidos políticos) para reducir la incidencia de voto condicionado.

Mecanismos de coordinación entre los 3 órdenes de gobierno y entre Secretarías. (Consejo Consultivo, Comisión Nal. de Desarrollo Social, etc.

Ante la problemática de incidencia de grupos de interés que desvirtúen el uso eficiente de recursos:

Establecer una Política Social de Estado. Es decir, una Estrategia de Gobierno Federal como política de acción unificada. Al estar integrada en un solo órgano (plan) las acciones en materia de política social, no sólo se evitan duplicidades en el uso de recursos, sino que además se evitan los mecanismos perversos (al existir recursos que no están integrados en un plan general claramente especificado, se abre la posibilidad de mayor discrecionalidad en su uso).

Mayor rendición de cuentas y promover reglas de operación claras y difundidas.

En materia de descentralización de recursos y ámbitos de acción:

Es clara la necesidad de dividir las acciones propias del gobierno federal y locales. La descentralización conlleva ventajas propias de un conocimiento mejor de la población objetivo, contexto y zonas en que los recursos serán destinados. No obstante:

Se deben delimitar reglas de operación clara correspondientes a los diferentes niveles de gobierno.

Establecer qué programas y hasta qué punto es necesario descentralizarlos. Hay políticas públicas que funcionan de manera más eficiente desde la ejecución central debido a que se garantiza la unificación de criterios. Analizar las particularidades.

En caso de programas cuyos padrones se generen a nivel local; se hace necesario homologar los mecanismos de selección con el fin de hacer más equitativo el proceso.

• Federalismo Fiscal en México. Distribución de las asignaciones del gasto federalizado por entidad federativa. Aregional. aregional.com

• Díaz-Cayeros, Mc Elwain, Romero, Siewierski (2006)

• Weingast, Shepsle y Johnsen (1981)

• Díaz-Cayeros, Estevez, Federico (2006)

• Los Dilemas de la Descentralización Fiscal en México, 1995-2000 (versión preliminar). Fausto Hernández Trillo, CIDE

• http://www.cddhcu.gob.mx/cronica57/contenido/articulo115/escalante1.htm

• Bases de datos de Aregional, INEGI, SHCP. Participaciones pagadas, Presupuesto de Egresos de la Federación publicado en el DOF el 22 de diciembre 2005, etc.