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Serie Amarilla
Temas Políticos y Sociales
Septiembre de 2010
La Naturaleza Jurídica del Estado Federal en México
Jorge Garabito Martínez
Federalismo en el Marco de las Celebraciones del 2010
Rafael M. Velázquez Gallegos
Derechos Reservados: © Marzo de 2007
La reproducción parcial o total de este libro, sin la autorización
previa de la Cámara de Diputados, dará lugar a las sanciones
previstas por la ley.
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Coordinación y Revisión Editorial
Rafael Velázquez Gallegos
Portada y Diseño Interior
Humberto Ayala López
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Presidente de la Cámara de Diputados
Dip. Francisco Javier Ramírez Acuña
Junta de Coordinación Política
Presidente:
Dip. Francisco José Rojas Gutiérrez
Integrantes
Dip. Josefina Eugenia Vázquez Mota Dip. Alejandro de Jesús Encinas Rodriguez
Dip. Juan José Guerra Abud Dip. Pedro Vázquez González Dip. Reyes S. Tamez Guerra Dip. Pedro Jiménez León
Secretario General
Dr. Guillermo Javier Haro Bélchez
Secretario de Servicios Parlamentarios
Lic. Emilio Suárez Licona
Secretario de Servicios Administrativos y Financieros
Ing. Ramón Zamanillo Pérez
Director General del Centro de Estudios de Derecho e
Investigaciones Parlamentarias
Lic. César Becker Cuéllar
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El contenido del trabajo de investigación que se publica, así como lasimpresiones y gráficas utilizadas, son responsabilidad del autor, lo cual norefleja necesariamente el criterio editorial.
Comité del Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias
Presidente Dip. Omar Fayad Meneses
Secretarios
Dip. Guadalupe Pérez Domínguez Dip. Ezequiel Rétiz Gutiérrez
Dip. Victor Manuel Castro Cosío
Integrantes
Dip. José Oscar Aguilar González
Dip. Fermín Gerardo Alvarado Arrollo Dip. María del Rosario Brindis Álvarez
Dip. Gerardo Del Mazo Morales Dip. Fernando Ferreyra Olivares
Dip. Nancy González Ulloa Dip. Sonia Mendoza Díaz
Dip. Ma. Teresa Rosaura Ochoa Mejía Dip. Arturo Santana Alfaro
Dip. Francisco Saracho Navarro Dip. Pedro Vázquez González
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Contenido
La Naturaleza Jurídica del Estado
Federal en México
Jorge Garabito Martínez11
Introducción 13
Capítulo Primero 17
Capítulo Segundo.- La autonomía normativa 41
Capítulo Tercero.- EL Concepto de las Fuentesdel Derecho
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Capítulo Cuarto.- Incompatibilidades ydelimitaciones
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Conclusiones 87
Bibliografía 89
Federalismo en el Marco de las Celebraciones
del 2010
Rafael M. Velázquez Gallegos91
Introducción 93
I. El Sistema Federal.- Marco Conceptual 95
II.- La situación política en el entorno de larevolución de independencia
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III.- El nacimiento constitucional delFederalismo mexicano
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IV.- El federalismo Mexicano a 200 años de laIndependencia.
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Conclusiones 139
Bibliografia 145
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La Naturaleza Jurídica del Estado
Federal en MéxicoJorge Garabito Martínez*
*Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México,
Investigador “A” del Centro de Estudios de Derecho e InvestigacionesParlamentarias.
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SUMARIO.- Capítulo Primero.- Hacia un nuevofederalismo; La Reforma Institucional del PoderLegislativo; Las Funciones del Poder Legislativo; ÓrganosTécnico Parlamentarios. Capítulo Segundo.- LaAutonomía Normativa; La Doctrina de los InternaCorporis Acta; Naturaleza Jurídica de los Reglamentos.Capítulo Tercero.- El Concepto de las Fuentes delDerecho; Sobre los Hombros de Kelsen; MarcoReferencial del Derecho Parlamentario; Ubicación delDerecho Parlamentario; Denominación del DerechoParlamentario. Capítulo Cuarto.- Incompatibilidades ydelimitaciones; La inviolabilidad Parlamentaria; AspectoTeórico Jurídico; La Teoría Alemana; Análisis delParlamentarismo Británico; Aspectos especiales delRégimen Inglés; Doble aspecto del controlparlamentario; Algunas Teorías sobre el ControlParlamentario; Análisis de las funciones propias delParlamento; Facultades del Congreso Mexicano.Conclusiones. Bibliografía.
Introducción
En mayo de 1987 se celebró en la ciudad de México, elprimer curso de Derecho Parlamentario al que asistieronnumerosas personas venidas de diversos países de Centro ySudamérica.
Los estudios fueron recopilados y publicados en el libroDerecho Parlamentario de Editorial Porrúa.
Posteriormente en 1993, el Fondo de Cultura Economíaeditó la obra Derecho Parlamentario, de Francisco BerlínValenzuela.
Más recientes, la Asociación Nacional de Oficiales Mayoresde los Congresos de los Estados y del Distrito Federal, publicóen dos grandes volúmenes el Manual de Técnica Legislativa,bajo la Coordinación de Salvador O. Nava Guzmán.
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De esta manera el Derecho Parlamentario, forma parte delconjunto de normas que rigen nuestro país.
La realidad jurídica es que existe un conjunto de normas quepretenden ser de Derecho Parlamentario o DerechoLegislativo. Estas normas se encuentran en la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos, en la Ley Orgánicadel Congreso General, en el Reglamento para el GobiernoInterior del Congreso, en la Ley de Responsabilidades de losServidores Públicos, así como en los llamados AcuerdosParlamentarios y un conjunto de disposiciones legislativas quese refieren a la organización y funcionamiento. En primer lugardel Gobierno Federal de los Estados Unidos Mexicanos, asícomo la Ley Orgánica del Congreso General, el Reglamentopara el Gobierno Interior del Congreso y de la misma manera laLey Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda.
El segundo hecho es la ausencia, hasta hace poco tiempo deesta rama del Derecho objetivo tanto en las clasificaciones delas leyes como en los programas de estudio de la mayor partede las escuelas y facultades de Derecho en México.
En efecto, en los textos de Derecho Parlamentario, semenciona como realidad jurídica del derecho objetivo unconjunto de normas que forman parte del Derecho legislado yque corresponden en realidad al Derecho Parlamentario.
Hace tiempo, cuando empezó a formar parte de los estudiosde Derecho en la antigua escuela de jurisprudencia seconsideró que el derecho positivo se contenía en las cuatroramas denominadas de Derecho Constitucional; DerechoAdministrativo; Derecho Penal y Derecho Procesal.
Poco a poco está clasificación fue evolucionando de acuerdocon las clases de don Trinidad García, emérito profesor deDerecho en la vieja Escuela Nacional de Jurisprudencia que sebasaba en el estudio del Derecho Constitucional, DerechoAdministrativo, Derecho Penal y Derecho Procesal.
Así, escuetamente, el estudio de estas cuatro materias fue elorigen que nos llevó a textos más elaborados, para concluir conla enumeración de las ramas del derecho consistente en:
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� Constitucional;� Administrativo;� Penal;� Procesal;� Internacional Público;� Fiscal;� Laboral;� Civil;� Mercantil;� Internacional Privado y� Agrario.
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Capítulo Primero.-
La llamada Acta de Independencia de México se firmó el 28de septiembre de 1821. No se le puede considerar como eldocumento que verifica la consumación de nuestraindependencia. Pero sí es aceptada como el Acta deIndependencia, como el acta de formulación en que unaspersonas en nombre de la Nación, declaran expresamente quequeda rota para siempre jamás y disuelta la liga que nos unía aEspaña, como se dijo en el Acta Solemne de Declaración deIndependencia de la América Septentrional, simbolizada el 6 denoviembre de 1813 en Chihuahua por siete diputados alCongreso de Anáhuac y que queda consumada nuestraIndependencia.
Aparentemente existe una contradicción entre los dosdocumentos: el Acta de Independencia de 28 de septiembre de1821, o bien el Acta firmada en Chilpancingo el 6 de noviembrede 1813.
Un criterio es el de la polémica histórica entre liberales yconservadores, el segundo responde a un propósitoconciliador.
La escisión entre la insurgencia (1810-1820) y laconsumación real de la independencia con el Plan de Iguala, 24de febrero de 1821, hasta la abdicación de Iturbide, marzo1823, es evidente.
Existe una pugna que brota con rencor: de una manera o deotra, la historia de la consumación de la independencia y lafundación de la República Federal se venía reiterando dentro yfuera de sus extremos polémicos, a partir de las obras de LucasAlamán, Carlos María de Bustamante, y Lorenzo de Zavala, asícomo la de José María Bocanegra, testigos y participantes delos acontecimientos; es imprescindible acudir a ellas sorteandosus contradicciones y tratando de mantener la ecuanimidad,dentro de la finalidad de todo trabajo histórico, pero basado ysostenido en los documentos con que se cuenta.
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El conocimiento y la inteligencia de los acontecimientosrevolucionarios están siempre sujetos a errores involuntarios.
Sin hacer un catálogo de las fuentes, éstas existen con ciertasuficiencia, lo que no deja de ser un riesgo, pues dentro de laamplitud, principalmente por tratarse de temas que nosatañen y dentro de las cuales existen ciertas y naturalesdiscrepancias.
Son obras accesibles por encontrarse sus fuentes al alcancenormal de quienes se interesan por nuestra Historia, las deEdmundo O’Gorman, Pablo González Casanova, FloresCaballero, Guadalupe Nava Otero, Ana Macías, EdmundoFlores Cano, Silvio Zavala, Remolina Roqueñí, Echánove Trujillo,Vicente Fuentes Díaz, Arturo Octavio Hernández que nospresenta: Los Derechos del Pueblo Mexicano, en ochovolúmenes, su primera edición, y que ahora va por su cuartaedición. Una lista de las obras actuales sería inagotable, deestas últimas, citaré: El Constitucionalismo Social Mexicano, deJorge Sayeg Helú, y ampliamente sobrepasa la centena deobras y variada amplitud para cerrar la lista interminable deobras de gran merecimiento mencionaré la que tengo a lamano: La República Federal Mexicana, Gestación y Nacimiento,de Calvillo1.
Con la Promulgación del Acta Constitutiva de la Federaciónde 31 de enero de 1824, consideramos fundada la RepúblicaFederal, los sucesos posteriores son la historia.
Mucho es lo que se ha escrito sobre el origen y fundación dela República Federal en México. Pienso, sin embargo, que aunse puede volver una y otra vez a replantear el tema de losorígenes, de la gestación y nacimiento de la República Federalmexicana.
En particular, tomo como base del presente trabajo, la obrade Manuel Calvillo, titulada la Consumación de laIndependencia y la instauración de la República Federal 1820-
1CALVILLO, Manuel, La República Federal Mexicana, Gestación yNacimiento, edición del Colegio de México en colaboración con elColegio de San Luis, México 2002, p. 14.
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1824, debido a la amplitud de las fuentes a que recurrió, quenos presenta un panorama completo de los orígenes ydesarrollo de éste nuestro México.
A pesar de la importancia de la obra, ésta no se había dado aconocer en toda su amplitud hasta la publicación de la obra deCalvillo.
La obra se publicó, y se agotó, transcurrieron más de 25años sin que volviera a publicarse hasta que el Colegio deMéxico y el Colegio de San Luis, patrocinaron su nuevapublicación que es la que tengo en mis manos.
Hacia un nuevo federalismo
El 18 de febrero de 2005, tuvo lugar en la ciudad deManzanillo, Colima, un encuentro Nacional de Comisiones deReglamentos y Prácticas Parlamentarias de la LIX Legislatura dela Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, en élparticiparon tanto los diputados federales de todos los Estadosdel país, como los diputados locales de todas las entidades dela Federación, así como distinguidos escritores movidos por laimportancia del tema: El Congreso y el Federalismo quequeremos.
El primer ponente lo fue el Dip. Iván García Solís, destacadomiembro de la Legislatura del Distrito Federal, quien desarrollóel tema: El Congreso y el federalismo que queremos, que sepublicó en un libro titulado2.
El Dip. García Solís, señaló claramente el tema de la reuniónque se relaciona directamente con dos de las característicasesenciales de nuestra República: su naturaleza representativa yfederal.
García Solís empieza señalando: cabe hoy preguntarse,¿Cómo es en realidad la República Mexicana? Para luego
2GARCÍA SOLÍS, Iván, El Poder Legislativo federal y local en el marcode un nuevo federalismo, Comisión de Reglamentos y PrácticasParlamentarias, LIX Legislatura, Cámara de Diputados del Congresode la Unión, México 2005, p. 10.
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contestar: con breves periodos de excepción, el principiofederalista de la República, ha sido letra muerta a lo largo delsiglo pasado y del último cuarto del siglo XIX. La soberanía delos Estados era habitualmente vulnerada por un sistema queconcentraba el poder real en el nivel federal de gobierno yparticularmente en el Jefe del Ejecutivo quien solía decidir nosolo quiénes ocuparían las diputaciones federales y lassenadurías, era también quien designaba y de él dependían laspresidencias municipales más importantes, incluso muchosdiputados del orden local de él dependían. De esta maneratanto el Poder Federal como muchas diputaciones localesdependían del gobernador que en esta forma se convertía enel personaje aparentemente más importante de la políticamexicana.
Consecuencia de esta situación fue la total corrupción, tantoa nivel Federal como a nivel de los Estados, convertidos todos,senadores y diputados en dócil instrumento en manos, no delos gobernadores, sino de los políticos que con su nefastainfluencia tenían sometidos a todos los grupos políticos quecaían bajo la amenaza de la desaparición de poderes que era laverdadera arma de que se valían los grandes caciques paratejer una red que incluía a los políticos de todos los grados quecomponían la clase social política a la que pertenecían desdelos gobernadores hasta los porteros.
Apareció así un movimiento de resistencia, una exigencia delas entidades federativas por un sistema fiscal basado en lahonradez y en beneficio de los propios Estados.
Poco a poco las Legislaturas de los Estados empezaron averse liberadas de la imitación y asumieron una libertad que nose conocía.
Este fenómeno empezó a extenderse por toda la Repúblicaincluyendo a los Congresos locales. Se sintió el ansia delibertad en todos los niveles y todos los Estados. Fue realmenteun movimiento de liberación nacional, incluyendo el DistritoFederal.
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De esta ansia de autonomía y de libertad, empezaron aresurgir impulsos federalistas, algunas francamenteimitaciones de otros, pero en términos generales empezó asurgir en toda la faz del país un ansia de libertad y deautonomía que llegó al nivel mismo del presidente. Se sintióentonces la posibilidad clara de que México fuera gobernadopor Presidentes auténticos, lo cual no fue fácil y el caminoestuvo sembrado de muchas dificultades.
Llegó un momento en que verdaderamente se sintió lanecesidad de autoridades auténticas.
La Reforma Institucional del Poder Legislativo
La reforma Institucional del Poder Legislativo, es un tema deextraordinaria importancia que fue desarrollado por su autoren la ciudad de Manzanillo, Colima, el 18 de febrero. LaReforma Institucional de Poder Legislativo constituye unaagenda con múltiples aspectos, pero que tiene una línea deacción política y de debate intelectual. Por la viabilidad deltrabajo, este se ha despojado de múltiples añadidos quesurgieron en el desarrollo de la conferencia.
El mismo autor reconoce que el tema se ha abordado demanera poco sistemática y por lo tanto hemos procuradoseparar del texto central las múltiples variaciones que vansurgiendo del mismo tema.
El control hegemónico que pesa tanto sobre el autor comola particularidad del auditorio, -la conferencia se desarrolló enuna reunión especializada de diputados-.
Se trata fundamentalmente de la representación política, loque permitió que la agenda parlamentaria estuviese manejadade manera discrecional, por solo un grupo de losorganizadores.
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Sin embargo, la calidad y preparación de su autor3 permitenextraer del tema, acuerdos acotados del alcance estratégico.
La vida parlamentaria en México está cuajada de continuosdesafíos y no todos los actores se encuentran preparados paradesempeñar el papel que les corresponda.
En una primera consideración tenemos que comprender lasrelaciones que prevalecen entre el régimen político y lasformas de gobierno.
El tema se desarrolló con la intención de que generaraacuerdos políticos. Por ello resulta claro que la reunión fuemanejada por sus actores políticos.
Por lo tanto resulta claro que el desarrollo del tema ha sidocuidadosamente adecuado para un público especializado: losdiputados asistentes.
Cuando el conferencista considera las relaciones queprevalece aquí en México, entre el régimen político (debemostener presente que la conferencia se desarrolló en febrero de2005).
El conferencista aclara que ha tomado en consideración lacondición especial del auditorio: diputados y senadores; elconferenciaste aclara: el Estado no es sólo el conjunto deinstituciones y procedimientos formales que articulan la vidadel país sino que intervienen la forma de relación entre lasinstituciones que constituyen el entramado social, humano ypolítico.
Por su propia condición los legisladores están condenados adialogar, a ajustar las agendas, a negociar, a establecerprioridades y a dominar la arrogancia legislativa y partidista.
En México se habla mucho del Estado de Derecho, pero nosiempre se discute con el necesario rigor acerca de los alcancesque tiene el tema. En este punto el autor aclara haberrecuperado de la doctrina alemana el contenido del conceptode Derecho del Estado que desde luego no significa que se
3 ESCOBEDO, Juan Francisco, Doctor en Ciencia Política y Sociología por laUniversidad Complutense de Madrid. Miembro del Sistema Nacional deInvestigadores.
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pertenezca al Estado de Derecho. El Estado de Derecho alude ala combinación de dos elementos fundamentales: seguridad ylibertad, así como a la existencia de condiciones y garantíaspara que estos dos elementos fundamentales se puedanrealizar.
Me interesa mucho contextualizar esta reflexión: El Derechodel Estado, tiene un ámbito territorial limitado por la propiareferencia del Derecho del Estado en el que debemos aclararque estamos hablando del derecho del Estado Nacional. ElEstado Nacional Mexicano tiene dos niveles de gobierno condesarrollo institucional asimétrico. La parte menosdesarrollada es la trama integrada por las entidadesfederativas y los municipios, añade el autor, a los diputadosconstituyentes de 1917 se les olvidó darle rango de gobierno almunicipio. Este reconocimiento constitucional se hizo hasta1999.
Añade el autor: durante años se ha usado la retórica de lostres niveles de gobierno. Pero histórica y constitucionalmentedeberíamos, en realidad, hablar solamente de dos niveles degobierno: el Federal y el Local. El Derecho del Estado enMéxico se refiere al conjunto de instituciones, reglas yprocedimientos en los que se recogen las disposicionesnormativas y se expresa la legalidad e institucionalidad delestado federal y de los estados de la federación. En ese sentidoen México hemos experimentado grandes cambios: ha variadoel desarrollo institucional de nivel federal a gran distancia dellocal, separándose de la forma de gobierno señalado en laConstitución, que, no se ha modificado desde 1917. Este esotro eje problemático de las relaciones entre el régimenpolítico y la forma de gobierno relacionada con el régimenpresidencial. Los cambios políticos que han ocurrido en el paísimpactan el funcionamiento de los componentes del mismosistema de gobierno. Pero esta forma de gobierno establecidoen la Constitución no se ha modificado. Ha cambiado elsistema electoral, se ha creado el sistema de partidos, se
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amplió el reconocimiento de los derechos políticos pero nohemos cambiado la forma de gobierno.
La dimensión demográfica del régimen político mexicano haentrado en tensión con la forma de gobierno. La cooperaciónentre poderes surge de la tensión entre un régimen políticoque tiene cada vez más componentes democráticos y unaforma de gobierno diseñada para responder a una coyunturahistórica que se ha quedado muy atrás.
El desarrollo de la democracia, la negociación y la toma dedecisiones entre los poderes y al interior de los propiospoderes, no encuentran incentivos en el diseño institucionalque persiste sin variar. Este hecho provoca tensiones entre eldesarrollo de la democracia y el funcionamiento de la forma degobierno. La democracia no cabe en los estrechos límites denuestro actual diseño constitucional.
El Dip. Escobedo hace una observación muy aguda parareferirse a Emilio Rabasa y su célebre libro: La Constitución y laDictadura, dice el diputado Escobedo que Carranza tenía clarala necesidad de introducir en la Constitución, mecanismos queunificaran y estabilizaran al país y conduce a los constituyentesde 17 plenamente hacia el régimen presidencial.
La apuesta fue por un presidencialismo fuerte. El sesgo noconstitucional que adquirieron las decisiones del Presidentecalificadas como autoritarias nos llevó hacia unpresidencialismo ilimitado totalmente alejada delpresidencialismo democrático que se buscaba.
Para describir la realidad, entre algunos autores políticos,subyace la tentación de poner en la balaza al presidencialismofrente al parlamentarismo.
Esto es muy delicado porque el tema es profuso. Juan Linzconocido politólogo español se inclina abiertamente por elparlamentarismo en vista de los problemas que en AméricaLatina ha confrontado la institución presidencial.
Por otro lado el Dip. Escobedo, considera que el falso dilemaque se plantea entre parlamentarismo y presidencialismoprovoca más conflictos que soluciones. No existe en América
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Latina un cambio exitoso entre un modelo presidencialista yuno de lo parlamentario. El Dip. Escobedo sostiene que enMéxico y por ende en América Latina, lo lógico radica entre lasdiversas modalidades del gobierno presidencial. Dice elponente: lo que es viable en el mediano y largo plazo enMéxico, esta forma de gobierno presidencial dentro de lareforma del Poder Legislativo, de esta manera, la agenda de lareforma al gobierno presidencial incluye todo un sistemacompleto que abarca la reforma del Poder Legislativo. No setrata, como lo han expresado algunos legisladores, de que elCongreso asuma funciones de gobierno, sino de que cada unode los poderes asuma las funciones constitucionales que lecorresponda. Que el Poder Ejecutivo, gobierne, y el PoderLegislativo contribuya a la gobernabilidad. La pretensión deque el Congreso gobierne no sólo es insensata, sino impráctica,imposible, llevaría al país a la bancarrota. Una cosa son lasvisiones de un Estado inexistente, pero que al tratar deacercarse a él se requieren aproximaciones sucesivas ycuidadosas que no nos conduzcan a un abismo.
Hay que promover la realización de las reformas bajo laperspectiva del Estado Nación en este sentido, el PoderLegislativo juega un papel muy importante.
Si se busca una coyuntura electoral maximalista nosdesviaremos del camino y nos perderemos.
Por otra parte, los legisladores tienen que revalorar larelación entre su propio trabajo y el de los órganos técnicos yprofesionales de los parlamentos. Es preciso, que loslegisladores superen la arrogancia del cargo y el sentimientode inferioridad frente a un profesional o técnico competente.Los legisladores pueden subir cuantas veces quieran a latribuna, pero es preciso dejar que los órganos técnicos hagansu propio trabajo.
El Parlamento inglés funciona porque hay estructuras que ledan soporte al trabajo de las Comisiones, al trabajo del Pleno, alas consultas y a la preparación de los dictámenes. Un congresofunciona si hay órganos técnicos calificados. ¿Cuántas veces los
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diputados participan en la realidad, en la redacción de undictamen? No lo suelen hacer, se lo dejan a los asesores. Y eldocumento lo revisan al cuarto para las doce si es que tienenasesores solventes. Siempre se enteran de lo que otrosinvestigaron y redactaron un minuto antes de subir a la tribunao treinta segundos antes de votar.
Aquí en México, necesitamos un programa gradual que noslleve al trabajo efectivo de las comisiones. Es preciso,introducir el servicio profesional.
En el Parlamento español existe la figura de los letrados. Elproceso de consolidación democrática en España estuvoacompañado de un proceso de reforma institucional, no sólopudieron coexistir mayorías y minorías sino que siempre hubouna base para entendimiento. Las relaciones entre el Congresoy el Poder Ejecutivo, estuvieron siempre marcadas por lasubordinación. El Ejecutivo mandaba el presupuesto y elLegislativo lo aprobaba sin observaciones. Pero eso terminó,ahora el Ejecutivo envía su propuesta y el Congreso la puedemodificar. El Ejecutivo no tiene salidas legales para publicar elpresupuesto y además no existe disposición legal para aplicarla reconducción presupuestal de tal manera que el gobiernoestá atrapado en un tema fundamental.
Mientras no haya reformas institucionales, el problemaseguirá siempre el camino político con el agravante de que lospoderes públicos están atrapados en un tema fundamental. Elproblema fundamental es que no existen criterios claros pararesolver las competencias respecto del presupuesto.
Para ejercer una función de control, era necesario empezarpor romper el control de la representación legislativa.
Actualmente existen condiciones que permitirían resolver elproblema de la función del control del poder público, peropara ello, se requiere previamente un común acuerdo entre losdistintos poderes, algo muy difícil de conseguir porque ladivisión de poderes no es una división tajante, sino una divisiónfuncional, esto precisamente facilitaría la resolución delproblema, pero es precisamente lo que lo dificulta.
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Prácticamente no es posible que el Poder Legislativo, se pongade acuerdo con el Ejecutivo simplemente porque el Ejecutivosiempre tratará de imponerse y el Legislativo siempre trataráde defenderse.
El caso típico lo tenemos en las comisiones de investigación.En la mayoría de los Estados de la República las comisiones deinvestigación se establecen para controlar al Ejecutivo, peroesa es una situación extraordinariamente delicada que surgefundamentalmente cuando se trata del tema de la rendición decuentas, se lastiman cuerdas muy delicadas. Precisamentealgunas de las funciones del Parlamento que no están escritasse refieren a la deliberación pública y a la orientación política.Desde la perspectiva de la gobernabilidad democrática losparlamentos tienen una doble función: son los responsables decuidar los principios políticos de la constitucionalidadmexicana, es decir, del carácter republicano, democrático yrepresentativo del Estado. En ese sentido tienen la función deorientar políticamente la política del Estado, lo que da lugar aenormes discrepancias en lo fundamental aun dentro delmismo partido.
El tema es políticamente delicado sobre todo cuando setrata de la rendición de cuentas. Este tema es él que ocasionael mayor número de intervenciones en tribuna, porque lamayoría de los diputados se sienten responsables de laorientación democrática y de cuidar los principios políticos osea, cuidar la constitucionalidad mexicana, su carácterrepublicano, democrático y representativo del Estado. Esto damotivo a un incesante ir y venir a la tribuna.
El tema del control del poder nos lleva fundamental ycontinuamente al ejercicio de mecanismos específicos comolas comisiones de investigación.
La mayoría de las leyes orgánicas de los Congresos localesno reconocen las comisiones de investigación, no lasdesarrollan y para crear una se necesita la aprobación de lamayoría. Para que las comisiones de investigación funcionen serequiere una profunda convicción democrática, porque la
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mayoría de los casos las comisiones de investigación seconstituyen como recurso de las minorías.
Así, las comisiones de investigación se integran en lamayoría de los casos para controlar al Ejecutivo.
En el Congreso general este tema se ha discutido variasveces pero no en los congresos locales.
Las comparecencias, las preguntas al Ejecutivo, lasentrevistas son ocasiones que presionan al Poder Ejecutivo. Lascomparecencias, las preguntas al Ejecutivo, las entrevistas,todo esto es un tema fundamental y además el tema de larendición de cuentas.
Existe una deliberada resistencia del Poder Ejecutivo cuandose trata de los temas de investigación.
Por último, los temas de la rendición de cuentas y ladeliberación pública tienen la particularidad de lastimar lasensibilidad de los funcionarios afectados y al mismo tiempoconstituye un acicate que utilizan muchas veces los diputadostratando de lastimar la sensibilidad del Ejecutivo.
Un problema nuevo es el que introduce el Dip. Escobedocuando habla del Estado de Derecho y del Derecho del Estado.
El Dip. Escobedo, sostiene que él quiere introducir en estaagenda un nuevo concepto: traído de la doctrina alemana osea el concepto del Derecho del Estado que desde luego no essinónimo del Estado de Derecho, el Dip. Escobedo aclara, elEstado de Derecho alude a los elementos fundamentales queconstituyen al Estado de Derecho y que son la seguridad y lalibertad así como la existencia de condiciones y de garantíaspara que estos dos elementos fundamentales se puedanrealizar.
Dice el Dip. Escobedo: que hay que profundizar en lareflexión de lo que es el Derecho del Estado, porquetendremos que situar al Estado en su ámbito territorial y es asícomo luego llegamos al derecho del Estado Nacional.
El Estado nacional mexicano tiene dos niveles de gobiernocon desarrollos asimétricos: la parte menos desarrollada es latrama integrada por las entidades federativas y los municipios
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porque el Constituyente de 1917 sólo consideró los rangosrelativos a las entidades federativas.
Obviamente, nos hemos colocado en una realidadincompleta: hablamos de niveles de gobierno federal y local sinconsiderar a los municipios.
Podemos decir que la estructura de los poderes a nivelmunicipal ha dejado fuera la consideración de que lademocracia comprende toda la estructura de las comunidadesque forman el Estado.
Dijo el Dip. Escobedo que a su paso como Secretario Generaldel Congreso del Estado de Nayarit, aprendió que la viabilidadde un proyecto de reformas radica más en la estrategia paraimpulsarlo que en la pertinencia o importancia del tema.
El Dip. Escobedo sostiene que hay que promover larealización de las reformas bajo la perspectiva de que vivimosen un Estado Nación, que en la actual coyuntura política nospreocupa más la Agenda Legislativa sin ver que eso hadisminuido los incentivos para la cooperación política.
Para que los Congresos recuperen su autonomía esnecesario que se identifiquen plenamente los temas de lareforma institucional que necesitamos acometer.
El problema fundamental es para cuando se ganen laselecciones con una mayoría holgada que permita restaurar elcontrol hegemónico.
Las Funciones del Poder Legislativo
Entre las funciones del Poder Legislativo, la más importantees la creación de normas en vista de los problemas que surgende su ejercicio.
El Congreso Federal, está funcionando con un reglamentoque tiene más de 50 años. Si no puede reformarse la LeyOrgánica, tenemos que buscar por otros caminos una acciónlegislativa que nos permita llegar por la vía reglamentaria hastaque se actualice el reglamento del gobierno.
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Órganos Técnico Parlamentarios
En el ejercicio de sus funciones los legisladores tienen querevalorar la relación que existe entre su propio trabajo y losÓrganos Técnicos y Profesionales. Es preciso que noscoloquemos en la realidad. Existen Órganos Técnicos cuyanecesidad es imperiosa. Tenemos que hacer nuestro trabajo ydarle toda la importancia que se merece, los legisladorespueden subir cuantas veces quieran a la Tribuna pero espreciso que se permita que los Órganos Técnicos hagan sutrabajo.
El Dip. Escobedo se refirió a que el Parlamento inglésfunciona porque el trabajo de las comisiones se mantiene enlas estructuras que lo soportan. Podemos decir que elCongreso funciona si hay Órganos Técnicos que los sostienen ypara esto necesitamos crear esos Órganos Técnico ysostenerlos, no improvisarlos. Nuestros Órganos Técnicos nosolamente son improvisados sino tienen un bajo rendimientocultural al igual que nuestros diputados.
La reforma del Parlamento mexicano tiene que ser bienestudiada sin improvisaciones, se requiere un programagradual, hay que actualizar al personal técnico que participa enel trabajo de las comisiones y darles el apoyo técniconecesario. Es preciso introducir el servicio profesional.
En el Parlamento español existe la figura de los letrados. Elproceso de consolidación democrática en España estuvoacompañado de un proceso de reforma institucional. No fuesólo el hecho de que las minorías y mayorías pudieran coexistiry convivir en el Congreso. Al mismo tiempo, había desarrolloinstitucional y con frecuencia se encuentran textos que aprimera vista presentan cierto grado de dificultad en suinterpretación.
Aquí en México hemos confrontado algunos problemas deinterpretación:
Mencionemos algunos antecedentes:
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El artículo 76 de la Constitución, al establecer las facultadesexclusivas del Senado, en su fracción II, señala:
II. Ratificar los nombramientos que (el Presidente de laRepública) haga del Procurador General de la República,Ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales,empleados superiores de Hacienda, coroneles y demásjefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza AéreaNacionales, en los términos que la ley disponga.
En 1964, el Senado confrontaba la dificultad de determinarquienes eran los empleados superiores de Hacienda cuyosnombramientos debe ratificar.
El 28 de diciembre de ese año, el senador Cristóbal GuzmánCárdenas, ante la oscuridad interpretativa de la facultadratificadora, solicita al Senado que se pronuncie por aclarar elsentido de esta facultad. La comisión rindió dictamen en queinexplicablemente asevera que ni la Cámara de Senadores, enlo particular, ni el Congreso General, tienen competencia parahacer declaraciones generales sobre la interpretación de lasnormas constitucionales.
Ante esta categórica negativa, nos relata el maestro ManuelGonzález Oropeza, en su comentario al artículo 89, en LosDerechos del Pueblo Mexicano, se desata un interesantedebate en el que Andrés Serra Rojas, entonces senador, niegael dictamen, pues doctrinalmente está reconocida la llamadainterpretación auténtica del Poder Legislativo que constituye lainterpretación más legítima. En contra J.J. GonzálezBustamante sostiene el dictamen para indicar que dichainterpretación sólo es válida para las leyes, pero que elCongreso no está autorizado para interpretar la Constituciónmisma.
Para desentrañar el significado del precepto constitucional yaplicando las reglas establecidas por Savigny, la interpretacióngramatical simplemente nos dice que el Congreso tienen
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facultad de interpretar leyes o decretos, lo que en DerechoConstitucional se denomina interpretación auténtica.
¿Qué entendió el Constituyente de 17 al establecer lafacultad interpretativa del Congreso?
El antecedente inmediato no es explícito al respecto. Elmensaje de Venustiano Carranza al Congreso de Querétaro nocontiene una alusión expresa. Sólo sabemos que paraCarranza, el Congreso Constituyente era simplemente laculminación de la revolución iniciada en contra de lausurpación de Victoriano Huerta que había violado laConstitución de 1857 y que para restaurarla había queintroducir las reformas necesarias al texto constitucional paracorregir las deficiencias y errores que el Constituyente de 57había introducido, rompiendo el equilibrio entre los poderesEjecutivo y Legislativo con el sistema congresional establecido.
La restauración del Senado se había logrado desde 1874. Laprincipal preocupación de Carranza era sustituir el sistema dedesignación en caso de falta absoluta del Presidente, que fue elpretexto de Huerta para ascender al poder sobre el cadáver deMadero. Carranza introduce los artículos 84 y 85 paraestablecer un nuevo sistema de sustitución presidencial.Debemos recordar que para Carranza, la Constitución de 17era sólo la Constitución que reformaba a la Constitución de 57y así se le nombró.
Con el inciso f) del artículo 72, Carranza restauraba lafacultad interpretativa del Congreso, omitida en 57, puestoque esta facultad está expresamente reconocida por laConstitución de 1824 que en su artículo 64 establecía: En lainterpretación, modificación o revocación de las leyes odecretos se guardarán los mismos requisitos que se prescribenpara su formación.
¿Qué sentido tenía en 1824 el texto del artículo 64 que serefiere a la interpretación de leyes o decretos?
Cierto es, como relata Lorenzo de Zavala según latrascripción de Tena Ramírez en Leyes Fundamentales deMéxico, los diputados de los nuevos Estados vinieron llenos de
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entusiasmo por el sistema federal y su manual era laConstitución de los Estados Unidos del Norte, de la que corríauna mala traducción impresa en Puebla de los Ángeles, queservía de texto y de modelo a los nuevos legisladores, donMiguel Ramos Arizpe, se puso a la cabeza del partido federal, yfue nombrado presidente de la Comisión de Constitución. Yano había partido monárquico; el de los centralistas locomponían como principales, los diputados Becerra, Jiménez,Mangino, Cabrera, Espinosa, doctor Mier, Ibarra y Paz; el delos federalistas Ramos Arizpe, Rejón, Vélez, Gordoa, GómezFarías, García Godoy y otros.
La Constitución de 24 es un producto híbrido; nacido delrechazo a las pretensiones monárquicas y del impulso de lasrepublicanas, tomó como modelo y guía la constituciónamericana, producto a su vez de la revolución puritana quellevó a la independencia de las colonias inglesas en AméricaNorte, o les dio una constitución escrita, pero conservó todo elbagaje y el espíritu y las instituciones del sistema jurídicoconsuetudinario heredado de la Gran Bretaña.
México, la nación mestiza, que con el nombre de NuevaEspaña, nació de la fusión de las razas indígenas conquistadas yla española que la conquistó, comenzó sus días arropada por elDerecho Canónico.
Durante el siglo XVI, en los primeros años de la conquista,los reyes de Castilla primero, y después los reyes de España,recibieron del Papa la facultad de nombrar obispos que Romaconsagraba, y dictar todas las medidas para que funcionara laIglesia en Nueva España. Era una legislación canónica civilfundamentada en lo que se llamó Real Patronato Indiano. Amedida que se sucedían los reyes de España, Roma expedíanuevas bulas manteniendo la vigencia del Patronato. De estamanera, los reyes de España eran al mismo tiempo laautoridad eclesiástica en Nueva España.
Durante los tres largos siglos de la Colonia, las encomiendas,ordenanzas, leyes y recopilaciones constituían el enormebagaje de la legislación colonial enmarcada dentro de los
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cánones del sistema del derecho romano-canónico queimperaba en todo el continente europeo y que era la fusión yconfusión del Corpus Juris Civiles de Justiniano y las normas delderecho canónico. Un mismo juez aplicaba ambasdisposiciones según el caso. Este sistema que componía el Juscommune en todo el continente, establecía una rígida yabsoluta separación de poderes con toda la carga de laelaboración de las leyes sobre las legislaturas representativas,exigía que el poder judicial se viera despojado de toda facultadlegislativa, incluso de la capacidad de interpretar la ley.
Así pues, la legislatura era la única que podía crear leyes y elpoder judicial el único que las aplicara. La legislación tenía queser completa, coherente y clara, el juez no podía interpretar untexto ambiguo, ni podía resolver sin un texto expreso. En casode ambigüedad o de omisión, el legislador debía aclarar lasdudas y en caso de omisión, legislar, para cubrir la laguna.
La primera consecuencia de la Revolución Francesa, fue laexclusión del derecho canónico, los códigos civiles, penales ymercantiles pretendían comprender el universo completo desituaciones. El Código Civil austriaco tenía alrededor de 16,000artículos. La Constitución de Cádiz se elaboró bajo esta tónicacasuística.
Miguel Ramos Arizpe, diputado mexicano a la Corteespañola de 1812, no fue a Cádiz de espectador, sino comoactor de primera línea. Él actuó, discutió, defendió su tesis.Defendió los derechos de los indios y de los negros. Intervino ylogró introducir en la Constitución de Cádiz, el capítulo de lasdiputaciones provinciales, que significaron un paso muyimportante en los antecedentes independentistas.
Estos temas nos hacen ver la falta de preparación y deestudio en relación, no sólo con los temas básicos,fundamentales, que debiéramos tener siempre presentes, sinoque nos hace ver nuestras debilidades, la falta de preparacióny la continua recurrencia a las improvisaciones.
En estos foros estamos aprendiendo a conocer nuestrasdeficiencias, nuestra falta de preparación es nuestro principal
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problema, pero precisamente en esas reuniones estamosremontado todas nuestras carencias. Aprendiendo de nuestrasfallas, estamos conociendo nuestras necesidades y sobre lamarcha estamos resolviendo nuestros problemas.
Venimos a estos foros exactamente como si fuéramos a laescuela: venimos a aprender.
Estos foros tienen como principal objetivo la discusión de lasfunciones básicas tanto del Congreso Federal como de losCongresos locales.
Hemos aprendido y estamos aprendiendo lo que son lasfunciones básicas de las Cámaras de Diputados y Senadores yresulta que nos enfrentamos a una legislación obsoleta pero almismo tiempo nos damos cuenta que tenemos mucho queaprender, y no para el futuro, sino para el presente. Aprender,cada mañana, cada día que nos reunimos aquí, es paranosotros asistir al colegio. Pero venimos preparados pararesolver los problemas naturales del conocimiento de nuestrarealidad.
En la práctica nos encontramos con problemas que nohabíamos considerado como por ejemplo, nuestra falta depreparación multiplica y complica los problemas que podríanser simples y sencillos. Pero hay otros que parece no tenersolución. De éstos el principal problema es el de la ausencia, elausentismo, continuamente se nos presenta como unfantasma la falta de asistencia.
¿Qué hacemos, y qué podemos hacer con los diputados queno asisten? El problema del ausentismo, hasta este momento,no tiene solución. Los diputados no asisten y nada se puedehacer, nos quedamos aquí con los brazos cruzados esperandoque los diputados vengan para poder trabajar.
El ausentismo es el principal problema que demos resolver.Nada, absolutamente nada puede hacerse si los diputados nose presentan; y esto no es un simple reclamo, esto lo estamosviendo y viviendo hoy, ayer, anteayer y los días pasados.
¿Qué nos espera? Así no, nos espera nada. Volveremos anuestros lugares de origen con las manos vacías.
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Los diputados faltan al Pleno de manera recurrente ysimplemente se excusan diciendo: falté porque tuve que hacer.
Esto es una lacra, una llaga que nos impide caminar. Se va aterminar el foro y nosotros regresaremos a nuestros lugares.¿Y qué vamos a decir a nuestros compañeros?, no asistí a lasreuniones porque tuve otra cosa que hacer.
La función legislativa es uno de los temas que tenemos queresolver, aquí y en los Congresos locales.
Hay otro aspecto muy grave: los diputados o los gruposparlamentarios se ponen de acuerdo y firman un dictamen queno redactaron, pero así lo pasan, sin ningún problema sin quese desarrolle siquiera el proceso legislativo de enviarlo a unacomisión y dictaminar en la comisión.
Otro tema de capital importancia tanto a nivel local comofederal son los mecanismos de control que tiene el Congresolocal y el Congreso Federal frente al Ejecutivo. Y estamoshablando no sólo de la forma en que debe llevarse a cabo larevisión de las cuentas tanto del Poder Ejecutivo como delGobierno Federal.
Están fallando los mecanismos de control sobre el Ejecutivoy están fallando los mecanismos de control sobre nosotrosmismos.
Hablamos de la judialización de la política o de la politizaciónde la justicia que son temas básicos, se nos olvida que elProcurador de Justicia es un funcionario tan importante quedebe ser aprobado por el Senado de la República y en algunosCongresos locales los procuradores también son aprobados porel Congreso, incluso en algunos por las dos terceras partes.
Debemos tener en cuenta que hay funciones que son nosolamente jurídicas, sino políticas: como el juicio político, eldesafuero o el jurado de procedencia y además el tema de lassanciones administrativas que algunos Congresos locales llegana imponer como la inhabilitación.
Surge el tema de la representación. ¿A quien representanlos diputados? ¿Representan realmente a la sociedad que loselige o representan a los partidos políticos que los controlan?
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La respuesta cabal a esta interrogación se encuentra en eltexto de los artículos 39, 40 y 41 nuestra Constitución:
Artículo 39. La soberanía nacional reside esencialmentey originariamente en el pueblo. Todo poder públicodimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste.El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho dealterar o modificar la forma de su Gobierno.Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicanoconstituirse en una república representativa,democrática, federal, compuesta de estados libres ysoberanos en todo lo concerniente a su régimen interior;pero unidos en una Federación establecida según losprincipios de esta Ley Fundamental.Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio delos poderes de la Unión, en los casos de la competenciade éstos, y por los de los estados, en lo que toca a susregímenes interiores, en los términos respectivamenteestablecidos por la presente Constitución Federal y lasparticulares de los estados, las que en ningún casopodrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
No hace mucho publiqué en la Revista Quórum: el desarrolloy los resultados de la Convención Nacional Hacendaria, que fueauténticamente un esfuerzo a nivel de gobernadores, que si nose obtuvo la totalidad de cambios esperados, sí fue un valiosoesfuerzo por liberarse del presidencialismo y caminarlibremente en busca de las normas que rijan tanto la materiafiscal como la hacendaria.
Debemos recordar que fue precisamente en la últimaConvención Nacional Hacendaria, donde, aunque no seobtuvieron los resultados esperados, sí se obtuvo elconocimiento claro de que los problemas hacendarios nopertenecen a las autoridades impuestas sino que requieren deconocimientos técnicos y por lo tanto de funcionarios libres.
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Varias veces se ha señalado la necesidad de fortalecer, deampliar la función fiscalizadora, esencial en los Parlamentoscontemporáneos. Aquí en México necesitamos forzosamente,del ejercicio de un fisco a nivel federal que finque y libere eldesarrollo económico del país incluyendo la legislación federalque tiene graves rezagos, como el control de las finanzas de lospartidos políticos y la regulación económica no sólo de lascampañas políticas sino incluso de las llamadas precampañas,porque aquí en México una de las formas másantidemocráticas se encuentra en la manera en que sedesarrollan las campañas políticas de nuestros partidospolíticos.
El Parlamento resulta el lugar de debate permanente entreciudadanos y gobierno; entre la oposición y la mayoría, estambién la tribuna pública donde se expresa todo tipo dereivindicaciones y desacuerdos, por ello, es importante lapublicidad que debe darse a los debates que se desarrollanfundamentalmente en la Cámara de Diputados, que en sumayoría son de un interés básico porque la mayoría de lasveces, los debates en la Cámara de Diputados, resultanfundamentales sobre todo cuando se discuten lasreivindicaciones y los desacuerdos que existen dentro de laCámara acerca de los problemas fundamentales del paísporque en esencia significan el control que a través de laCámara de Diputados el pueblo lleva sobre el gobierno.
El hecho de que el gobierno deba explicarse en público y quelas reivindicaciones que los ciudadanos exigen se expresen dela misma manera es también un elemento constitutivo delpoder que los legisladores ejercen sobre el gobierno.
Esta situación es parte especial de la importancia que tieneel Poder Legislativo.
De ninguna manera se desestima el poder y el valor quetienen las afirmaciones del gobierno y las explicaciones conque rodea sus determinaciones; pero es precisamente el hechode que el debate sea público, es decir, que en la Cámara deDiputados, se escuchan por un lado los argumentos de los
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representantes del pueblo y allí mismo se encuentra elgobierno para defender y sostener sus determinaciones.
Este hecho de que el gobierno tenga la oportunidad deexplicarse en público y que en el mismo lugar losrepresentantes del pueblo como son los diputados, tengan lafacultad de exponer frente al gobierno sus desacuerdos enrelación con los actos de gobierno.
Por otra parte, esta misma situación está exponiendo laimportancia del dialogo gobierno-pueblo que lleva endefinitiva a los acuerdos que se expresen en nombre de losciudadanos y que garantizan la idoneidad de dichos acuerdos.
Además, y no es la menos importante, la publicidad quesiempre se da a los debates gobierno-parlamento es lo quesignifica la tranquilidad del pueblo, porque el debate suscitadopermite al pueblo darse cuenta de la importancia que tienenlos acuerdos debatidos y las determinaciones que se aprueben.
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Capítulo Segundo.-
La autonomía normativa
El preciso volver atrás para encontrar en los episodiospasados, la razón de nuestra historia.
El hombre debe al aire que respira, al suelo que pisa, a lospanoramas que lo rodean y a toda la constitución física de supaís una parte principal de su carácter, y a su carácter debe suhistoria.
Así, lisa y llana Emilio Rabasa, (1856-1930) describe la partefísica de su país, para explicar, fácil, naturalmente el atractivoque ata al mexicano a su tierra.
El terruño en México atrae al individuo y arraiga a lasfamilias que emigran poco4. Los edificios públicos de laadministración colonial, los palacios de los ricos fastuosos de laépoca, prevalecen en las ciudades o influyen poderosamenteen el tipo de construcciones posteriores. En el campo la viejacasa de la hacienda es la misma que levantó el colono español,o el nieto sobre el modelo de la antigua, y así, monumentosprehistóricos, edificios coloniales, ídolos regados y el nietosigue las huellas del abuelo y toda la historia se vadesenvolviendo sin quiebres, todo somete al pueblo de hoy alos modelos de las generaciones nuestras. En México todoevoluciona lentamente sin rupturas con el pasado.
¿Cómo se formó el pueblo que habita hoy el territorionacional? Afortunadamente contamos con documentosfidedignos por su origen, que nos detallan el pasado histórico.Nadie pone en duda los datos que constan en el Ensayo delbarón de Humboldt5, así como en la Historia verdadera de laConquista de Nueva España6.
4RABASA, Emilio, La Evolución Histórica del México, Porrúa, México1972, p. 11.5HUMBOLDT, Alejandro, Ensayo Político sobre el reino de la NuevaEspaña, Porrúa, Sepan Cuantos, México 1971.
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Los matrimonios y familias que vinieron de España formaronel núcleo de la población europea.
Los criollos y los mestizos son el origen de la poblaciónactual y naturalmente forjaron la historia del México que hoy,día a día, nosotros la conformamos.
La escasez de obras sobre Derecho Parlamentario, tantoaquí en México como en España ha dado lugar a muchasexplicaciones: la flexibilidad en el funcionamiento de losParlamentos y la falta de conocimiento real de lo que en ellossucede que obedece fundamentalmente a una razón: elprincipio de la soberanía del Parlamento inherente alconstitucionalismo liberal que transformaba todo lo ocurridodentro del Parlamento en una materia de carácter jurídicodudoso en cuanto no es susceptible de ser controlablejurisdiccionalmente.
Es a partir de la aparición de los Tribunales Constitucionalescuando de hecho se implantó el principio de la Soberanía de laConstitución y el sometimiento a ella de todos los poderespúblicos y, entre ellos el Parlamento, cuando comienzan aproducirse significativamente actos que para muchos tenían uncarácter jurídico dudoso no susceptible de controljurisdiccional.
El avance de la teoría del Derecho Administrativo que hasido espectacular en España en los últimos treinta años, seproduce sobre el eje de la teoría del acto administrativo comoobjeto de control jurisdiccional que obliga a profundizar en doscuestiones: la teoría del órgano –competencia y la teoría delprocedimiento. Junto con ellas se destaca la teoría de la acciónadministrativa, tan rica, que desborda el propio conceptosobre el que opera, y hace que incluso se identifiquen Estado yAdministración y se fundan en una sola institución.
García Martínez, cita a Fraile Clivillés, en el Prólogo de laobra El Procedimiento Legislativo, de las publicaciones delCongreso de los Diputados en Madrid, sostiene que: El
6DÍAZ DEL CASTILLO, Bernal, Historia verdadera de la conquista dela Nueva España, Porrúa, Sepan Cuantos, México 1980.
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procedimiento parlamentario como cauce formal de estafunción, supone la sucesión de actos jurídicos concatenados através de los cuales el Parlamento forma su propia voluntad7.
La obra de García Martínez, es una tesis doctoral que intentahacer una teoría jurídica que analice el procedimientolegislativo y considera el Parlamento, lo mismo que Asamblea eigual que Pleno, lo que da pie a Fraile para desarrollar unateoría jurídica de la acción administrativa tan rica, quedesborda los criterios sobre los que opera y consigue que seidentifiquen los conceptos como Estado y Administraciónhaciendo que en España, algunos de los constitucionalistas másilustres, resulten administrativistas a la postre.
Esto se explica por el origen romano germánico que les dionacimiento, aunque en otros ordenamientos del mismotronco, como Italia y Francia no haya sucedido así.
La autora reconoce que la escasez de estudios tanto deDerecho Constitucional como de Derecho Parlamentarioprincipalmente, durante más de cuarenta años, hace muydifícil que superemos esa falta.
El procedimiento parlamentario, cauce formal de estafunción supone la sucesión de actos jurídicos concatenados através de los cuales el Parlamento forma su voluntad para elejercicio de sus funciones: Santaolalla López8. La pluralidad deprocedimientos existentes para canalizar estas funciones seagrupan en dos tipos de procedimientos básicos: loslegislativos –en los que englobamos los que responden a lacuestión financiera, aunque tenga políticamente diferenciasimportantes respecto a la función legislativa, que se desarrollapor medio de una técnica muy similar a aquella por ser un actolegislativo-.
7GARCÍA MARTÍNEZ, María Asunción, El procedimiento legislativo,Publicaciones del Congreso de los Diputados, Madrid, 1987, p.32.8SANTAOLALLA LÓPEZ, Fernando, Derecho Parlamentario Español,Editora Nacional, Madrid 1984, p. 193.
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De la misma manera, los Actos de Control, indicando que enambos casos se engloba una pluralidad distinta de funcionesparlamentarias concretas.
a) Las funciones legislativas que engloban tanto a la funciónfinanciera, que queda comprendida aunque tenga diferenciaspolíticas importantes respecto de las funciones legislativas ylos Actos de Control, que se refieren a una gran variedad deprocedimientos que responden a modalidades distintas delejercicio concreto de las funciones parlamentarias.
b) La autonomía normativa: En este segundo puntoconsideramos al sujeto con competencia para regular lasnormas procedimentales parlamentarias que enlazandirectamente con la autonomía de los Parlamentos.
El Parlamento, se distingue principalmente por ser unaInstitución representativa en la que se ostenta la máximarepresentación del esquema institucional del Estado.Consecuencia de este carácter representativo es eldesenvolvimiento progresivo que ha tenido a lo largo de suhistoria de una serie de prerrogativas que le otorgan un lugarpreeminente en el conjunto de instituciones públicas en el cualse le confiere un lugar destacado que con la teoría de ladivisión de poderes reafirma su significado.
La autonomía del Parlamento responde al principio de queéste en lo general, o cada una de las Cámaras en lo particulartienen la potestad de establecer sus particulares normas defuncionamiento, de que eligen sus propios órganos yestablecen los medios materiales y personales que necesitanpara su funcionamiento.
Esta autonomía tiene manifestaciones distintas de las queen realidad le son propias como institución organizada dentrode la teoría de la división de poderes conforme a la cual tienela posibilidad de ejercer determinadas atribuciones dentro dela organización interna.
La autonomía del Parlamento responde al principio de queéste en lo particular, tiene la potestad de establecer suspropias normas de funcionamiento.
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La Autonomía Normativa del Parlamento es la facultad defijar por si mismas sus propias normas de organización yfuncionamiento para la realización de sus actividades; estafacultad se manifiesta en una norma interna denominadaReglamento de la Cámara, cuyo contenido sustancial son lasnormas reguladoras de los distintos procedimientosparlamentarios cuya articulación concreta dependerá siemprede la propia estructura del Parlamento.
La existencia de unas normas de procedimiento reguladasdirectamente por la Constitución o reservadas por ella paraformar parte del Reglamento de la Cámara, ha hecho que ladoctrina italiana haya formulado el principio de una reserva dereglamento parlamentario consagrado constitucionalmente.
Esta reserva pone de manifiesto la característica que tienenlos Reglamentos de las Cámaras de ser normas que desarrollandirectamente la Constitución, lo que nos lleva a plantear,aunque sea someramente el que sea un tema colateral con eltrabajo que estamos desarrollando.
La reserva de reglamento parlamentario imprime a éste lacualidad de ser una norma jurídica de desarrollo directo de laConstitución, carácter que se deduce de la misma Constitución,de manera genérica según el cual resulta incuestionable que lapotestad reglamentaria de las Cámaras, aunque derive de unprincipio genérico, tiene su fuente inmediata en laConstitución; éste enraizamiento del Reglamento en laConstitución y el carácter normativo que el Reglamento de lamisma le reconoce como norma de desarrollo directo de lapropia Constitución, hace posible que se les someta a controlde constitucionalidad por parte de los órganos competentes, loque sitúa decididamente a los Reglamentos de la Cámaras, enlos países donde se admite esta posibilidad, en la categoría deactos normativos sustrayéndolos a la doctrina tradicional delos Interna Corporis, que tiene su fuente inmediata en laConstitución.
La Doctrina de los Interna Corporis Acta
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La doctrina de los Interna Corporis Acta, nos dice ArandaÁlvarez9, en su amplio estudio sobre los actos parlamentariosno normativos y su control jurisdiccional, es un temaíntimamente relacionado con el capítulo relativo al estatuto delos parlamentarios por incorporarse en el marco de lasprerrogativas parlamentarias colectivas.
Esta teoría es una de las construcciones dogmáticas másacabadas que se han elaborado para garantizar laindependencia de las Cámaras en el ejercicio de sus funciones.
El tema de los interna corporis acta es una teoría que desdeun objetivo claro pretende asegurar la plena independenciainterna de las Cámaras parlamentarias y organizar la relaciónentre la institución parlamentaria y el ordenamiento jurídicogeneral, se corresponde, nos dice Aranda Álvarez con laposición original del Parlamento Inglés, que se caracterizabapor la no distinción entre la función judicial y normativa, típicade la concepción consuetudinaria medieval del derecho, y ensegundo lugar es de aquellas que veían al Parlamento comouna institución en sentido pleno. Desde esta óptica lasCámaras están dotadas de todas las funciones típicas de unaorganización autosuficiente y en seguida es de aquellas queentienden que la ingerencia de cualquier otro órgano delEstado en la actividad de las Cámaras supondría un obstáculo asu libertad de autodeterminación. Para quienes sostienen estatesis, la autonomía de las Cámaras puede llegar a suponer quela ingerencia de cualquier órgano del Estado en la actividad delas Cámaras se convertiría en un obstáculo a su libertad deautodeterminación, aún cuando la autonomía de las Cámarassuponga la derogación de ciertos principios como el delegalidad, puesto que debe garantizarse y mantenerse laabsoluta independencia de las Cámaras para preservar sufunción político-representativa.
9ARANDA ÁLVAREZ, Elviro, Los Actos Parlamentarios no normativosy su control jurisdiccional, Centro de Estudios Políticos yConstitucionales, Madrid 1998.
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El antecedente inmediato de los interna corporis acta, nosdice Aranda, lo podemos encontrar en el concepto de internaproceedings del derecho parlamentario inglés. Los internaproceedings en el sistema inglés constituían privilegiosparlamentarios tendentes a asegurar el correcto ejercicio desus principales funciones legislativas y de control político.Bertoline observa que la expresión inglesa interna proceedingstenía un doble sentido: uno que hacía referencia a latradicional autonomía procedimental que la Cámara de losComunes gozaba; otro, referido a la garantía contra todo tipode interferencias (penales) que procediendo del exterior,pudieran afectar a los parlamentarios y al ejercicio de susfunciones. Los interna corporis pueden referirse tanto a lasmaterias del procedimiento legislativo, o, en sentido másamplio a cualesquiera otra cuestión relativa al funcionamientointerno de la Cámara.
De esta manera, continúa Aranda, la concepción tradicionalde interna corporis se refiere, por un lado, a la libertad en laordenación de los temas de discusión, al modo de dirigir estasdiscusiones así como al procedimiento de deliberación; porotro lado, los interna corporis se refieren a la competenciaexclusiva en la facultad de elaborar normas procedimentales yvalorarlas discrecionalmente sobre el modo de atenerse a ladisciplina parlamentaria. En definitiva lo que se pretende esque la Cámara, en aquellas materias que comienzan yconcluyen en su interior, no esté sometida a ningún controlexterno. En última instancia la concepción más amplia de losinterna corporis es una propuesta clara de la idea clásica degarantizar la independencia del Parlamento y losparlamentarios en el ejercicio de sus funciones institucionalesfrente a los poderes públicos, lo que nos lleva a recordar losesfuerzos por garantizar la independencia del Parlamento y losparlamentarios ante las presiones de los monarcas y la luchaentre la Cámara de los Comunes inglesa y Ricardo II deInglaterra, que perdió la vida en el patíbulo.
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Fernando Santaolalla, sostiene que los reglamentosparlamentarios que gobiernan el funcionamiento de lasCámaras constituyen una manifestación del poder denormación autónoma de determinados órganosconstitucionales. Su especialísima posición en el esquemaestatal exige reconocer a las Cámaras legislativas esta facultadde autonormación sobre su estructura y funcionamiento. Cadauna de ellas es libre para disciplinar, sin más límites que losconstitucionales, sus interna corporis. Sobre este campo nocabe ni la iniciativa del Gobierno o de la otra Cámara ni susustitución por leyes o normas con fuerza de ley, pues en estecaso no serían ya disposiciones de la exclusiva voluntad de laCámara correspondiente. Los reglamentos internos no sonleyes en sentido formal, pero sí son normas jurídicas quevinculan a los sujetos y órganos que entran en su ámbito deaplicación. Pero la peculiaridad de estos cuerpos normativos,dice Santaolalla, no acaba ahí, pues son el mejor ejemplo de larelatividad de la sanción jurídica en el derecho parlamentario.No existe la posibilidad de imposición coactiva externa de lanorma en caso de incumplimiento. Los parlamentos carecen dela tutela judicial ordinaria. Si no se admite a trámite unainiciativa parlamentaria, o no se permite un turno de palabraaunque resulte ajustado al reglamento, no hay autoridadexterna a la que recurrir para obtener la imposición delprecepto reglamentario supuestamente infringido. Suaplicación descansa en controles internos. En último extremopuede decirse que se hace muy difícil, por no decir imposible,obtener el cumplimiento de lo mandado.
En nuestro derecho mexicano, es el artículo 70 de laConstitución Federal la base fundamental del derechoparlamentario mexicano al estatuir en sus párrafos segundo,tercero y cuarto que: El Congreso expedirá la ley que regularasu estructura y funcionamientos internos.
La ley determinará las formas y procedimientos para laagrupación de los diputados, según su afiliación de partido, a
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efecto de garantizar la libre expresión de las corrientesideológicas representadas en la Cámara de Diputados.
Esta ley no podrá ser vetada ni necesitará de promulgacióndel Ejecutivo Federal para tener vigencia.
Es expresamente este cuarto párrafo del artículo 70constitucional el que establece la posibilidad de que lasCámaras expidan sus interna corporis para el gobierno interiorde las propias Cámaras sin intervención de ningún otro poder.
La finalidad de la doctrina de los Interna Corporis es doble:por un lado delimitar claramente el ámbito de actuación delDerecho Parlamentario de tal manera que éste no produzcaefectos fuera del recinto de la Cámara pero por otro lado,principalmente, impedir la ingerencia de la actividad judicial ola del Ejecutivo en el desarrollo de aquellos asuntos quecompeten exclusivamente al Parlamento, o sea los que nacen yse desarrollan dentro de la Cámara y producen sus efectostambién dentro de la Cámara.
El problema fundamental que esta doctrina enfrenta es laevolución del Parlamento que se inició como representacióndel pueblo para convertirse más tarde en parte de la estructuradel Estado.
Los Reglamentos de las Cámaras son susceptibles de sersometidos a control de constitucionalidad en España, dondetienen un sentido similar a la Constitución francesa de 1958que establece el control previo de constitucionalidad de losReglamentos al afirmar que dichos Reglamentos de lasAsambleas parlamentarias, deben ser sometidos al ConsejoConstitucional, el cual se pronunciará sobre su conformidadcon la Constitución.
La vinculación directa del Reglamento de las Cámaras con laConstitución viene confirmada por la conocida Sentencia delTribunal Constitucional 101/1983, conforme a la cual, elTribunal Constitucional, en relación al recurso de amparoformulado contra el acuerdo del Congreso de los Diputados,que declaró la suspensión de los derechos y prerrogativas
parlamentarias de los actores, diputados electos de Herri
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Batasuna, (Asociación política declarada fuera de la ley),
reflexiona sobre la naturaleza jurídica de los reglamentos respecto
de los que sin acabar de definirse, afirma que se encuentran
(directamente incardinados a la Constitución) siendo su contenido
propio el de regular la organización y funcionamiento del órgano
parlamentario. (Considerando 3º, A.).
Ahora bien, si parece no haber dudas legislativas,jurisprudenciales o doctrinales respecto a la vinculaciónConstitución-Reglamentos parlamentarios y sometimiento deéstos a aquella en lo que ya no parece acuerdo, y aquí esdonde se centra el problema de la naturaleza jurídica de losReglamentos en su relación con las leyes formales y su valorjerárquico respecto de los que, sin acabar de definirse, afirmaque se encuentran directamente incardinados a laConstitución.
Por lo tanto, la reserva de reglamento parlamentarioimprime a éste la cualidad de ser una norma jurídica dedesarrollo directo de la Constitución.
Naturaleza Jurídica de los Reglamentos
Si no hay dudas legislativas o doctrinales en la relaciónConstitución-Reglamentos parlamentarios y quedando claroque éstos se encuentran vinculados o sometidos a laConstitución por razón natural, el problema se centra endeterminar la naturaleza jurídica de los Reglamentos ydeterminar claramente la posición jurídica de los mismos y sunaturaleza.
El hecho de que los Reglamentos desarrollen directamentela Constitución ha conducido al establecimiento de un valorjerárquico de los Reglamentos, superior incluso a la Leyordinaria de donde resulta la posibilidad de invalidar la LeyOrdinaria a través de un Reglamento. No cabe duda de que elsistema presidencial se originó en los Estados Unidos a partirde 1787 donde alcanzó su máximo desarrollo.
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Por principio, el sistema presidencial constituyó unareacción al sistema monárquico y parlamentario que regía enInglaterra cuando las colonias americanas alcanzaron suindependencia y la aversión fue expresa. Durante laConvención de Filadelfia se expuso abiertamente el temor deuna monarquización de la presidencia. La intención de laConvención Constituyente era alejar definitivamente la figurapresidencial y el gobierno todo del nuevo país, de la monarquíay el parlamentarismo inglés.
Se estableció la separación definitiva del titular del PoderEjecutivo de la integración del Congreso. El Presidente nopuede ser simultáneamente integrante del Poder Legislativo,como en el cargo de un Primer Ministro que sí tiene que sermiembro del Parlamento. Ni el presidente ni sus secretarios deEstado pueden ser diputados ni senadores, y éstos no puedendesempeñar comisiones permanentes del Poder Ejecutivo.Existe una incompatibilidad de cargos. En un sistemaparlamentario, por el contrario, el Primer Ministro y sugabinete deben ser miembros del Parlamento y el titular delPoder Ejecutivo es el líder de la mayoría parlamentaria. Laexperiencia política exige una carrera parlamentaria previaantes de ocupar un puesto en el gabinete, por lo que en elsistema parlamentario el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo,se encuentran unidos y confundidos.
El Ejecutivo unipersonal garantiza la unidad de acción y dedecisión así como la eficacia y seguridad de la Nación comoresponsabilidad del Presidente. En la Convención de Filadelfiaalgunos se inclinaban por un Ejecutivo Colegiado ante el temorde que un Presidente unitario pudiera degenerar en déspota ytiranizar al país. Por lo tanto, se estableció la separacióndefinitiva del Poder Ejecutivo de la integración del Congreso.
Existe una incompatibilidad de cargos. En el sistemaparlamentario por el contrario, el Primer Ministro y sugabinete deben ser miembros del Parlamento y el titular delPoder Ejecutivo es el líder de la mayoría parlamentaria por lo
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que en el sistema parlamentario los Poderes Ejecutivo yLegislativo están unidos y confundidos.
Un ejecutivo unipersonal garantiza la unidad de acción y dedecisión. En la Convención de Filadelfia algunos se inclinabanpor un ejecutivo colegiado ante el temor de que un presidenteunitario degenerara en déspota para tiranizar al país. Encambio en el ejecutivo unipersonal, la responsabilidad es claray exigible.
Carl Schmitt10 explica el sistema parlamentario:En los estados del continente europeo empezó aensancharse en el siglo XIX la influencia política de laRepresentación popular electiva, frente al gobiernomonárquico. El Parlamento como órgano electivotrataba de extender su poder más allá de lo que las leyespermitían.
El diccionario de la Lengua española se define a sí mismocomo el libro que por orden alfabético contiene y define todaslas palabras de un idioma, en nuestro caso el español. En ladoctrina jurídico-política alemana, la palabra litigioconstitucional, debe su sentido especial a dos circunstanciasparticulares.
� La estructura donde una Constitución federal nodistingue si se trata de una Confederación o de unEstado Federal. La Federación como tal, tiene un interéspolítico y jurídico-político en los litigios constitucionalessurgidos en el seno de un Estado-miembro, interés quees distinto del que existe en las reclamacionesconstitucionales y del interés general de inspección. Enel desarrollo histórico jurídico del Derecho políticofederal alemán, éste ha llevado a institucionesespeciales en el curso del siglo XIX. Toda Federación se
10SCHMITT, Carl, Teoría de la Constitución, Editorial Nacional, México1981, p. 353.
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apoya en el principio de la homogeneidad de susmiembros: en particular, la Constitución de los Estadosmiembros necesita presentar un mínimo dehomogeneidad. Por consiguiente, toda federación tieneunos ciertos derechos de intervención, un derecho demediación como se llamó en la federación alemana,mientras que, por el contrario, los estados miembrostrataban de impedir en lo posible, en interés de suindependencia, tal mediación. De aquí resulta unaregulación especialmente establecida para los litigiosconstitucionales en el seno del Estado-miembro; puedenser resueltos por la mediación de la Federación, por unTribunal arbitral o por un Tribunal, o en vías delegislación federal. Un auténtico litigio constitucional enel seno de un Estado-miembro, no tiene que interesardesde luego, pero si bajo ciertos supuestos, a laFederación convirtiéndose así en un asunto Federal. Asíse explica que el concepto de litigio constitucional fueraintroducido en el derecho político alemán por unacuerdo de la Asamblea alemana de 30 de octubre de1834.� La estructura de la Monarquía constitucional en
Alemania representa una situación intermedia entre elprincipio monárquico y el democrático, y permite trataral gobierno y a los estamentos, al Príncipe y a laRepresentación popular dualísticamente, como dospartes colocadas una frente a otra y cuyas relaciones seregulan por la Constitución. La Constitución puede serconsiderada de éste modo como un pacto cuyas partesson: Gobierno y Representación popular. Los litigiosconstitucionales entonces se determinan, no sólo por elobjeto (la Constitución) sino también por las partes:Gobierno y Representación popular.
La Constitución del Imperio de 1871 emplea la palabraen el artículo 76, 2 en el mismo sentido.
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La Constitución de Weimar concede al ciudadano particularun derecho de petición (artículo 126); ofrece a minorías deciudadanos la posibilidad de suscitar un referéndum en vías dela iniciativa popular o de introducir un procedimiento delegislación por referéndum (artículo 74,3). Pero no conoce niuna acción popular de carácter general basada en la violaciónde una ley constitucional, ni un derecho del individuo a laresistencia armada. Del principio de la democracia no sedesprende nada a favor de una facultad general de demandaro de un recurso de reposición a beneficio de individuo.
La inseguridad, la confusión, puede darse al delimitar lospapeles de parte en los litigios constitucionales tiene comoúltima razón el que la Constitución de Weimar como todaConstitución moderna, está compuesta de elementos liberales(del Estado de Derecho) y democráticos (políticos).
Una concepción liberal-individualista pura, quemenospreciara todos los elementos estructurales políticos-específicos (sean monárquicos, democráticos, federales) de laConstitución, daría, si se aplicara de manera consecuente, unaacción jurídica contra el Estado en cualquier caso de violaciónde derecho objetivo a todo hombre, y no sólo a todociudadano. Con esto, el Tribunal de Estado se convertiría en unTribunal sobre el Estado y contra el Estado; toda violación deuna ley sería también al mismo tiempo una violación de laConstitución.
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Capítulo Tercero.-
EL Concepto de las Fuentes del Derecho
Los autores Jerónimo Betegón, Marina Gascón, Juan Ramónde Páramo y Luis Prieto11, han publicado un magnífico textotitulado: Lecciones de Teoría del Derecho, en el que la Dra.Marina Gascón hace un puntual análisis del concepto defuentes del Derecho. La naturaleza política del sistema defuentes que nos sirve para el estudio de las fuentes delDerecho Parlamentario.
Dice la autora:
Uno de los dogmas del positivismo más asentados ennuestra cultura jurídica es el de la unidad delordenamiento jurídico; esto es, la idea de que el Derechoes un conjunto de normas sistematizadas u ordenadasen un todo unitario. La unidad del ordenamiento vienearticulada mediante un tipo de normas que determinacuales son los elementos que lo componen y que,precisamente para indicar que son normas quedisciplinan la producción normativa y proporcionancriterios para la identificación de otras normas sedenominan metanormas. Desde la perspectiva de lasfuentes, para distinguir entre normas y metanormas sehabla de normas de producción jurídica y normas sobrela producción jurídica. Normas primarias y normassecundarias, en la terminología de Hart).
(Las normas sobre la producción jurídica asumen un valorinstrumental respecto de las normas de producción jurídica porcuanto determinan a qué actos corresponde el particular tipo
11BETEGÓN, Jerónimo; GASCÓN, Marina; PÁRAMO DE, Juan Ramóny PRIETO, Luis, Lecciones de Teoría del Derecho, McGraw Hill,Madrid 1997.
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de efecto jurídico consistente en la producción dedisposiciones y normas jurídicas. Así, mediante este tipos denormas se fijan: a) los órganos, procedimientos y actos concapacidad para crear Derecho; b) el régimen jurídico propio decada tipo de acto, e incluso c) los criterios para suinterpretación. Se trata, por lo tanto, de una clase de normasesenciales para poder hablar con sentido de ordenamientojurídico, ya que establecen no sólo cuales son los elementosnormativos del sistema, sino también que lugar lescorresponde dentro del mismo.
Es evidente que en el Derecho Parlamentario no todas lasnormas son órdenes que deben cumplirse bajo amenaza comoveremos detalladamente más adelante.
Desde el punto de vista filosófico, se entiende como fuentesdel Derecho los principios constitutivos del Derecho engeneral, o séase los instrumentos o instituciones necesariaspara crear derecho positivo legalmente obligatorio.
Desde una perspectiva meramente de política social, lasfuentes del derecho son los factores históricos, sociales,económicos y políticos que determinan la elaboración denormas e instituciones jurídicas. Normalmente cuando se hablade creación de normas de derecho positivo se hace referenciaa las fuentes de producción que originan la creación de lasnormas positivas, o sea las instituciones creadas ex profesocomo fuentes del Derecho. (Parlamentos, Congresos, Cámaras,etc.).
En este sentido nos estamos refiriendo a la producciónnormativa. Es necesario, por lo tanto insistir en que las fuentesdel derecho no son las normas de derecho objetivo, ni lasdisposiciones que las contienen, sino precisamente el acto quees la causa de tales disposiciones, independientemente de queestas a su vez sean fuente de normas derivadas. Por fuente delderecho sólo se hace referencia a los actos de producciónnormativa.
La Dra. Gascón en el estudio arriba aludido resume: laexpresión fuentes del derecho alude al hecho de que el
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ordenamiento regula su propia producción normativaatribuyendo a ciertos sujetos la capacidad de producirdisposiciones o normas jurídicas. Por lo tanto son fuentes delderecho los actos normativos, es decir, los actos a los que elordenamiento atribuye capacidad para crear disposiciones onormas jurídicas.
La definición de las fuentes del derecho como actosnormativos se ubican en la estructura del sistema, pero estonada dice acerca de cuando un acto es normativo; o mejordicho constituye una fuente de Derecho.
Se habla de fuentes del Derecho para referirse al principioconstitutivo del Derecho en general, es decir, no se busca loque está al interior del sistema jurídico, sino lo que seencuentra fuera de él, al exterior, y del cual se deriva el objetomotivo de la investigación, es decir el Derecho. La Dra. Gascónpone por ejemplo: históricamente se considera a Dios como lafuente del Derecho natural al entenderlo como la causaeficiente de las normas iusnaturalistas así como se refiere alpoder político como las fuentes del Derecho positivo y muchosautores señalan los factores históricos, económicos, sociales ypolíticos que determinan la elaboración de las normas jurídicasy sus instituciones. Otros autores señalan otro tipo de causascomo el nacimiento de la burguesía, la revolución industrial, elsurgimiento de determinado tipo de delincuencia, elnarcotráfico y la delincuencia organizada.
Es cierto que muchos cambios sociales que determinanmodificaciones en la estructura de la sociedad, modificacionesque influyen en sus instituciones, son consideradoslógicamente como las fuentes que determinan los cambios quese operan en las estructuras jurídicas que sirven de base a losentramados de la sociedad.
En otras ocasiones se denomina fuentes del derecho a losfenómenos sociales que inducen a la creación, modificación oderogación de determinadas normas del Derecho positivo.
Se habla de fuentes del derecho, -dice la autora- en elsentido de fuentes de producción para referirse a los actos
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jurídicos que, en base a las normas sobre la producción jurídicavigente en un determinado ordenamiento, tiene como efectola creación, modificación o derogación de las disposiciones ynormas que lo integran. Este es el significado con el que sealude, al reglamento como fuentes del derecho. Pero laexpresión fuentes del derecho se usa también en el sentido defuentes de conocimiento y entonces se refiere al conjunto deinstrumentos que permiten conocer tales disposiciones onormas. Fuentes son, en esta segunda acepción del término,los documentos y publicaciones que hacen cognoscible ofacilitan el conocimiento del Derecho, por ejemplo, las gacetasoficiales, pero también los textos meramente compilativos12.
En la producción de las normas jurídicas se distinguen treselementos: a) la autoridad normativa o sea la institución o elsujeto investido del poder de crear normas. (El Rey, elParlamento, cualquier persona o institución autorizada paralegislar), b) el acto que da origen a la norma y c) el documentoque contiene la norma misma. Es preciso insistir en laseparación de la norma y los actos previos que le dieronorigen. La norma es el resultado, los actos previos que ledieron origen, son las fuentes. El término fuentes del Derechohace referencia simplemente a los actos de producción quedeterminan la existencia de la norma, es decir aquellos actosque tienen el poder o la capacidad para crear disposiciones onormas jurídicas.
Los actos normativos que producen disposiciones jurídicas,para ser considerados como fuentes del Derecho, deben servinculatorios, es decir que vinculan a los sujetos con las normasjurídicas que resultan de las fuentes. En este sentido podemosconsiderar como fuentes del derecho, a la ley y al reglamentopor ser expresiones de reglas generales y abstractas en tantoque no lo son, las sentencias, los contratos y los actosadministrativos.
12Ibídem, p. 303.
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Desde otro punto de vista se considera como fuentes delDerecho los procesos de integración política en aquellosmovimientos sociales que determinan un cambio o variaciónen las normas más generales y sustantivas como laConstitución. En términos generales, las fuentes del derecho,como por ejemplo la Constitución, se encuentran sometidas apresiones políticas que determinan sus variaciones omodificaciones.
Kelsen concibe el sistema de fuentes como normas dedistinto grado que operan como factores de justificación ofuentes de normas situadas en grado inferior. En palabras delpropio Kelsen, con la expresión fuentes del Derecho cabedesignar no sólo los métodos de producción del Derecho... sinotoda norma superior en su relación con la norma inferior cuyaproducción regula. De ahí que por fuente del Derecho puedaentenderse también el fundamento de validez... de una normajurídica; es decir, la norma superior positiva regula suproducción. En este sentido, la Constitución es la fuente, porvía de la legislación... de las normas jurídicas generalesproducidas, la norma jurídica general sería la fuente de lasentencia judicial que la aplica, y también la sentencia judicialpodría ser considerada fuente de las obligaciones y derechosque estatuye entre las partes litigantes, o de la autorizaciónotorgada al órgano que tienen que ejecutar esa sentencia.
Sobre los hombros de Kelsen13
Mi único recuerdo personal de Hans Kelsen –dice elautor- se remonta a 1967. En compañía de otrosestudiantes de Derecho y del profesor Antonio Bascuñán,pude visitarle en la grata y nada ostentosa vivienda queél ocupaba junto a su esposa en una de las colinas deBerkeley. Permanecí entonces casi todo el tiempo en
13SQUELLA NARDUCCI, Agustín, Introducción a la Teoría Pura delDerecho de Hans Kelsen, Edición Autorizada por el Hans Kelsen-Institut, México 2002, pp. 149-153.
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silencio ante el notable jurista, inhibido seguramente porla lucidez, la agilidad y la modestia con que trajinabaentre sus libros y papeles, mientras daba respuesta a laspreguntas que el grupo de visitantes le dirigíamos.Recuerdo, asimismo, que al término del encuentro nosanunció que esa tarde debía ir al campus de laUniversidad para ver una antigua película. Aceptófotografiarse con nosotros frente a su casa, junto a unaverja de madera, y le vimos alejarse en seguida no haciael interior de la vivienda, sino calle abajo, en un viejoChevrolet 51, cubierto por un arrugado impermeable,mientras conducía con algo de prisa y distracción, apunto de estrellarse contra el cerro y luego contra unapareja de árboles. Tenía entonces 86 años y era la épocadel año en que se insinuaba ya la primavera enCalifornia.Hans Kelsen14, el jurista más destacado e influyente delsiglo, iba a morir en esa misma casa de Berkeley en1973, a los 91 años. Se cumplen, pues, en éste ya 20años de su muerte y no veo por qué estas líneas nopuedan servirnos para avivar su memoria y hacer unrecuerdo de su obra. Los partidarios de sus ideascompartirán nuestro propósito y se sumarán a estehomenaje. Sus detractores concederán al menos lo queuno de sus críticos Luis Legaz y Lacambra, admitióalguna vez con hidalguía: Si hoy podemos ver más que
Kelsen –dijo el filósofo español- es a condición de
montarnos sobre sus hombros.Kelsen es bien conocido entre los juristas por el esfuerzoque desplegó para procurar una mejor comprensión delDerecho, de su estructura y de las nocionesfundamentales de su conocimiento. Llamó Teoría Pura
14Publicado en la Revista Ius et Praxis, números 21 y 22, enero-diciembre, Lima, 1993, pp. 267-270. una primera versión se publicó enEl Mercurio de Santiago de Chile con fecha 28 de diciembre de 1993,y vuelto a reproducir en El Comercio de Lima.
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del Derecho a uno de sus libros y esta mismadenominación acabó sirviendo para designar al conjuntototal de su pensamiento. Ese modo de hablar, sinembargo, fue tal vez la fuente de muchos de losmalentendidos y confusiones que su obra produjo entrequienes creyeron erróneamente que el autor vienéspretendía presentar al Derecho en un inexistente eimposible estado de pureza, cuando lo que él pretendiófue únicamente establecer las bases de una cienciajurídica depurada de los elementos ideológicos que porsiglos habían dificultado una más certera identificación ydescripción del Derecho como objeto de conocimiento.Kelsen es conocido también por sus contribuciones en elcampo de la teoría política. Esencia y valor de lademocracia, un librito suyo de 1920, es una verdaderajoya en cuanto explicación sobre lo que significa hablarde democracia cuando invocamos esta palabra parareferirnos a esa forma de gobierno que el propio Kelsenprefirió también a todas las demás, porque, alpresuponer ella la libertad y al fundarse además en latolerancia, era la única que correspondía con suvocación científica y con su consiguiente deseo de verdesarrollarse la ciencia con el mínimo de interferenciasproducidas por quienes detentan el poder.Partidario de un conocimiento jurídico expurgado dejactancias metafísicas, de contaminaciones ideológicas yde genuflexiones ante los poderes de turno, prosélito deuna forma de gobierno que se manifiesta dispuesta aentregar el poder sólo a quienes consigan para sí lamayoría y se muestren dispuestos a ejercerlo con respetopor las minorías, Kelsen no pudo menos que padecer lapersecución del nacionalismo y la hostilidad de loscolaboradores que éste tuvo también en el mundocientífico y universitario.Después de deambular por diversas universidadeseuropeas pudo Kelsen radicarse finalmente en los
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Estados Unidos, en 1940. Allí, en un clima político eintelectual muy diferente, continuó hasta el fin de susdías haciendo lo que siempre había hecho y lo único queen verdad debe hacer todo auténtico hombre de ciencia:pensar y dejar pensar libremente, y no guardar otrafidelidad que a las pocas evidencias y a las sincerasconvicciones que pueda conseguir en su comprensión delmundo y de las cosas.Los precedentes recuerdos y reflexiones encuentranmotivo, como se dijo, en el reciente aniversario de lamuerte de Kelsen, pero, también, en la feliz y oportunapublicación en el Perú de una obra de Kelsen queconstituye un espléndido resumen de las ideas del autor.Me refiero a la Introducción de la Teoría Pura del
Derecho, en traducción de Emilio O. Rabasa, y quecuenta con una informada Presentación de DomingoGarcía Belaunde y con un Apéndice Bio-bibliográfico deKelsen que ha preparado José F. Palomino Manchego,ambos de la Universidad de Lima.La obra en referencia fue redactada por Kelsen al modoprecisamente de un compendio introductorio a su Teoría
Pura del Derecho. Esta última, por otra parte, no es sóloel título de uno de los libros más importantes del autor –que cuenta con dos versiones, una de 1934 y la segundade 1960-, sino la denominación que acostumbra darse alconjunto de las ideas que Kelsen vertió durante su largavida en más de seiscientas publicaciones.Escrita con brevedad y con propósitos deliberados desimple divulgación, Introducción a la Teoría Pura del
Derecho cubre, sin embargo, con claridad y síntesis,algunos de los principales temas desarrollados porKelsen a lo largo de toda su obra escrita, tales como Sery Deber Ser, Causalidad e Imputación, el Derecho comoorden coercitivo, Derecho y Estado, Derecho y Moral,Positivismo Jurídico y Doctrina del Derecho Natural.
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Por lo mismo, se trata de una obra muy útil, a efectosacadémicos, en dos sentidos diferentes: como textointroductorio que puede ser utilizado en el primer año delos estudios de Derecho, y, a la vez, como síntesis delpensamiento del autor sobre el Derecho en un curso detérmino de los estudios jurídicos, como es el de Filosofíadel Derecho.La obra que comentamos fue antes publicada en México,pero es hoy de difícil hallazgo en esa edición, ya lejana,que data de 1960. Por lo mismo, y tal como señalamosanteriormente, no ha podido ser más feliz y oportuna lainiciativa del profesor García Belaunde en orden agestionar y presentar lo que constituye la primeraedición peruana de una obra muy adecuada tanto comoaproximación y como síntesis del pensamiento de Kelsen.Valioso es también el esfuerzo que ha hecho el profesorJosé F. Palomino Manchego para presentar en estanueva edición lo que él llama Bio-bibliografia de HansKelsen.En un medio como el nuestro –el de las naciones delcono sur de América- en el que este tipo de iniciativaseditoriales son más bien escasas, el trabajo que hanllevado a cabo los profesores García Belaunde yPalomino Manchego merece las más calurosasfelicitaciones.Así lo entendió también el Instituto Hans Kelsen deViena, y su infatigable director Dr. Robert Walter,cuando concedió autorización para la edición peruana dela obra que hemos comentado en estas líneas.
La Dra. Gascón resume los siguientes puntos:
1º. La relación entre una fuente y otra se expresa entérminos de transferencias o delegaciones de poder, esdecir, una fuente situada en un determinado grado de lapirámide sólo tiene poder normativo en la medida en
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que le haya sido delegado por otra fuente de gradosuperior y dentro de los límites de esa delegación.2º En cada delegación de poder se determinan lascondiciones de validez de una norma. Concretamente,en cada delegación se expresa: a) el sujeto habilitadopara producir una norma, b) el procedimiento adecuadopara ello, y c) la competencia material. Dicho de otromodo, la validez de una norma dependerá del respetopor las condiciones de validez establecidas por la normasuperior, que es, respecto a aquella, una norma sobre laproducción jurídica.3º. Consecuencia de lo anterior es que todo acto jurídicoes a la vez la aplicación de una norma y la creación deotra, salvo la norma primera, que es pura creación, y losactos que están en la base de la pirámide, que son actosde pura ejecución. Se acaba por tanto, con la distinciónentre creación y aplicación del Derecho característica dela teoría de la interpretación que había reservado elmonopolio de la creación a un órgano político ad hoc (ellegislador), dejando las operaciones de aplicación ainstancias neutrales, no políticas.4º. Se disuelve la categoría de fuentes. Si todos los actosjurídicos son actos de creación del Derecho, y no sólo deaplicación, todos son fuentes del Derecho por lo que estacategoría pierde por completo su valor analítico15.
En consecuencia, todo derecho positivo tiene comofuente primigenia, la Constitución.
Marco Referencial del Derecho Parlamentario
Para establecer el marco referencial del DerechoParlamentario, debemos mencionar las siguientes normasjurídicas:
� Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
15GASCÓN, Op. Cit., p. 212.
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� Ley Orgánica del Congreso General de los EstadosUnidos Mexicanos.� Reglamento para el Gobierno Interior del CongresoGeneral de los Estados Unidos Mexicanos.� Ley Orgánica de la Auditoria Superior de la Federación.� Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos.� Estatuto de la Administración Técnica y Administrativa ydel Servicio de Carrera de la Cámara de Diputados.� Acuerdos Parlamentarios (aprobados por las LX y LXILegislaturas).
La Constitución Política, es la base fundamental del DerechoParlamentario. Numerosos artículos de la Constitución serefieren a la organización y funcionamiento del Congreso.Destacan por su importancia:
El artículo 3º que en su fracción VIII estipula que el Congresode la Unión, unificará y coordinará la educación en toda laRepública y para tal efecto expedirá las leyes necesarias,destinadas a distribuir la función social educativa entre laFederación, los estados y los municipios.
El artículo 14 que establece el mandato imperativo para elCongreso de no dar efecto retroactivo, en perjuicio de personaalguna, a ninguna de las leyes que expida.
El artículo 26 que dispone que el Congreso intervendrá en laplaneación democrática del desarrollo nacional que impulse elcrecimiento de la economía con equidad, lo que significa que elCongreso debe intervenir en el que se denomina Plan Nacionalde Desarrollo.
El artículo 29 que previene los casos graves en los que, parahacerles frente, se deben suspender las garantías individuales,compete al Congreso autorizar la suspensión de las garantías,determinando cuales son la que se suspenden, por cuantotiempo y en que parte del territorio nacional tiene vigencia lasuspensión.
Los artículos 50 al 79 inclusive que constituyen el CapituloSegundo del Título Tercero, que se refieren a la organización y
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funcionamiento del Congreso, su división en dos Cámaras, lade Diputados y la de Senadores. Las normas que se debenobservar cuando las dos Cámaras actúan unidas, la manera defuncionar de cada una de las Cámaras por separado. Lasfacultades del Congreso General y las de cada Cámara enparticular, así como las funciones y facultades de la ComisiónPermanente. Quedan también comprendidas la organización,funcionamiento y facultades de la Auditoria Superior de laFederación que es el órgano de la Cámara de Diputadosencargado de fiscalizar todos los gastos federales.
El artículo 93 que fija las facultades de información einvestigación que tiene el Congreso.
El artículo 102 que ordena al Congreso establecerorganismos de protección de los derechos humanos, y fija lasfacultades y el funcionamiento de la Comisión Nacional deDerechos Humanos.
Los artículos del 109 al 112 que establecen losprocedimientos a cargo de las Cámaras del Congreso en ladeterminación de las responsabilidades en que incurran losservidores públicos.
El artículo 122 que fija la intervención del Senado en elfuncionamiento de las autoridades del Distrito Federal y
El artículo 131 que establece la potestad del Congreso parafacultar al Ejecutivo la fijación de los aranceles y en general elmanejo del comercio exterior.
El texto original de la fracción XXIII del artículo 73 decía:
Art. 73.- El Congreso tiene facultad:XXIII.- Para formar su reglamento interior y tomar lasprovidencias necesarias a fin de hacer concurrir a losdiputados y senadores ausentes y corregir las faltas uomisiones de los presentes.
Sin embargo, no fue sino hasta el año de 1934 que promulgóel Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General.
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Ubicación del Derecho Parlamentario
En una secuencia lógica, el Derecho Parlamentario es unarama del Derecho Constitucional que a su vez se desprende delDerecho Público. Del Derecho Constitucional se derivandiversos estudios especializados que tienen en aquel un troncocomún.
Garantías y Amparo
Sistema Político Mexicano
DERECHO CONSTITUCIONAL
Derecho Municipal
Derecho Electoral
Derecho Parlamentario.
Como el Derecho Parlamentario comprende el conjunto denormas y relaciones que regulan el funcionamiento del PoderLegislativo, o Congreso de la Unión, en sus dos Cámaras, elSenado y la Cámara de Diputados, incluyendo a la ComisiónPermanente, este conjunto de normas que arrancan de laConstitución, van derivando hacia la legislación secundaria, ladoctrina del Derecho Parlamentario, que tiene títulos paraconsiderarse una disciplina autónoma.
El Derecho Parlamentario es una disciplina reciente. En1987, en el antiguo recinto de la Cámara de Diputados situadoen las calles de Donceles, se celebró el Primer Curso deDerecho Parlamentario Iberoamericano en el que reclamó parasí, precisamente la denominación de Derecho Parlamentario,en dicho curso impartieron cátedra, distinguidaspersonalidades. El Maestro Antonio Martínez Báez, dictó unacátedra magistral en la que expresó: El Parlamento, insisto,debe tener un sistema jurídico peculiar y propio, que tenga alcuerpo colectivo deliberante como sujeto en lo formal, en susfunciones y en sus competencias, por lo que esta rama jurídicay disciplina científica debe indudablemente seguirse llamando
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Derecho Parlamentario, fórmula o denominación universal-mente aceptada.
Esta rama jurídica es la que precisa el tipo de relacionesfundamentales entre el Congreso o Parlamento y el Gobierno,lo que la teoría clásica denominaría, las relaciones entre elLegislativo y el Ejecutivo.
Es palpable el proceso de fortalecimiento que ha tenido elPoder Legislativo desde la década de 1970, principalmente através de la reforma de 1977 que transformó el sistemaelectoral y amplió las facultades del Congreso de la Unión.Posteriormente se modificaron la regulación de los partidospolíticos, la responsabilidad de los servidores públicos, lapolítica exterior, derechos humanos, deuda pública, gobiernodel Distrito Federal, la organización del Poder Judicial y delrégimen electoral. Todas estas reformas se vinculan con elCongreso de la Unión y su ámbito de competencia, afectandosus facultades y en varios aspectos su organización interna.
Aunque como disciplina es de factura reciente, el DerechoParlamentario tiene añosos antecedentes de prosapia. Bastecitar los nombres de Cayetano Filangieri, autor de La cienciade la Legislación cuya traducción del italiano al español datadel año de 1787. La edición de esta obra cuenta con losvaliosos comentarios de Benjamín Constant y en primerísimolugar la obra del muy conocido Jeremy Bentham, (1748-1832)abogado y político inglés, destacado por sus indagaciones eneconomía y en filosofía, decidido defensor del utilitarismojurídico postulando la primacía de la ley sobre todo tipo deregulaciones y conducta y privilegiando la codificación delderecho como medio para alcanzar los altos fines del mismocomo la seguridad esencial, no obstante que como inglés,pertenecía al sistema del derecho consuetudinario, se dio a latarea de recopilar y ordenar el gran número de disposicionesreglamentarias que integraban el régimen interno delParlamento inglés, producto de costumbres de granantigüedad y que jamás habían sido codificadas, y que, aunquevigentes, se encontraban en total desorden. Bentham publica
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estas disposiciones en su obra que tituló Tácticasparlamentarias que fueron ampliamente conocidas en Franciaprimero y luego en todo el mundo.
En 1787 se reunieron en Francia los Congresos Provincialescuyos trabajos se desarrollaban con torpeza debido a lascuestiones surgidas en relación con los procedimientosinternos, las decisiones precipitadas y contradictorias, eldesorden en la conducción de los debates y otras muchasdificultades surgidas de la inexperiencia.
Bentham se dio a la tarea de elaborar un manual quecontuviera las experiencias y formalidades que se observabanen el Parlamento inglés, trabajo que envió a Mirabeau,miembro de la comisión designada por la Asamblea paraestablecer las reglas de procedimiento que normasen eltrabajo de la Asamblea.
Aunque la Asamblea francesa rechazó la obra por provenirde un inglés, a la postre sirvió como modelo.
Denominación del Derecho Parlamentario
Tradicionalmente se denominaba Derecho Legislativo alconjunto de normas que, desprendiéndose directamente de laConstitución Política, regulan el funcionamiento del Congresode la Unión, de cada una de sus Cámaras y de la ComisiónPermanente.
Con el término Parlamento se designa a la asamblea en quese deposita el Poder Legislativo. Este vocablo, de origeneuropeo, se utilizó primero en la Gran Bretaña y en Europacontinental para referirse a los cuerpos legislativos.
Al desprenderse de Inglaterra las colonias americanas yadquirir su independencia, rechazaron el nombre deparlamento para el Poder Legislativo, al que denominaronCongreso, integrado por sus dos Cámaras, la Cámara deRepresentantes a la que concurren los representantes delpueblo electos democráticamente en cada uno de los Estados,según el número de sus pobladores y el Senado, o Cámara de
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Senadores, integrada por representantes de cada uno de losEstados Federados en forma paritaria, dos senadores por cadaEstado, sin importar su tamaño ni su importancia.
Al asumir su independencia cada uno de los paíseslatinoamericanos, se organizaron como repúblicas según elmodelo norteamericano, y sus Poderes Legislativos sedenominaron Congresos, lo mismo las repúblicas queadoptaron la forma federal, como las que adoptaron la formaunitaria o central.
De esta manera, quedaron designadas como parlamentoslas Asambleas Legislativas originadas en el seno de lasmonarquías mientras los congresos son los órganosrepresentativos de las repúblicas.
Hoy en día, parece existir un consenso universal para quetoda asamblea donde resida el Poder Legislativo, puedadenominarse genéricamente parlamento, la rama del DerechoPúblico, y particularmente del Derecho Constitucional,encargada de regular su estructura, funciones y relaciones, esel derecho parlamentario.
En México, la doctrina jurídica de esta joven disciplina, hadefinido ya su denominación, objeto y alcances, si bien elproceso de transformación en que se encuentra inmerso elsistema político y con él, el propio Congreso, obliga a unapermanente reflexión acerca del Poder Legislativo y el sistemajurídico que lo conduce, que es el Derecho Parlamentario.
Objeto del Derecho Parlamentario
La materia del Derecho Parlamentario abarca no sólo elconjunto de normas y relaciones que regulan la organización yel funcionamiento de las cámaras legislativas o parlamentarias,sino que abarca cuestiones más amplias como son:
Su contribución a la definición del régimen político.La regulación intrínseca de los procedimientos y de los
órganos y estructuras encargadas de la función parlamentaria ylegislativa; y
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La determinación de los vínculos entre los parlamentos ocongresos y la sociedad y sus grupos, particularmente elelectorado y la ciudadanía, los partidos políticos, los grupos depresión y los medios de comunicación social.
En su acepción de Derecho Parlamentario, esta rama jurídicaprecisa el tipo de relaciones fundamentales entre elParlamento y el Gobierno, las relaciones entre el PoderLegislativo y el Poder Ejecutivo según la teoría clásica. Este tipode relaciones entre ambos poderes define el régimen políticocomo parlamentario, presidencial, semipresidencial, directorialo de asamblea, confirmando así que las funcionesparlamentarias son fuente del Derecho Constitucional, y queéste contiene los elementos e instituciones básicas delDerecho Parlamentario, lo que determina que pueda hablarsede un Derecho Parlamentario Constitucional y de un DerechoParlamentario como rama autónoma.
Santaolalla López16, en su obra de Derecho ParlamentarioEspañol, afirma que:
Lo que cualifica al derecho parlamentario frente al restodel Derecho Constitucional, es la peculiaridad de suobjeto, que a su vez se trasmite al conjunto de normasque forman su contenido, añade: así las cosas, cabedefinir al derecho parlamentario como el conjunto denormas y de relaciones constituidas a su amparo, queregulan la organización y funcionamiento de las cámarasparlamentarias, entendidas como órganos que asumenla representación popular en un Estado constitucional ydemocrático de derecho.Nos dice mi querido amigo y compañero Bernardo Bátiz.A su vez, Bátiz continúa:Podemos agregar, para concluir, que las reglas del PoderLegislativo, que constituyen el derecho parlamentario,tienen un objetivo formal y procesal, que sirve para
16BÁTIZ VÁZQUEZ, Bernardo, Teoría del Derecho Parlamentario,Oxford University Press, México 1999, pp. 8 y 9
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ordenar y facilitar el trabajo de los cuerpos colegiadosque integran dicho poder, pero también tiene unafunción legitimadora de las resoluciones de las cámaras,de tal modo que las leyes o los decretos, al pasar por elproceso debido y al cumplir con todos los pasos yrequisitos establecidos en la norma, llegan a tenervalidez y obligan a sus destinatarios.
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Capítulo Cuarto.-
Incompatibilidades y delimitaciones
Las incompatibilidades de diputados y senadores son elconjunto de cargos y de situaciones jurídicas que no se puedenejercer mientras se ostente el mandato representativo.
Las incompatibilidades persiguen la absoluta independenciade los parlamentarios en relación con los otros poderes delEstado y las fuerzas políticas sociales y estas prohibicionestienen por objeto asegurar la independencia de diputados ysenadores. Así mismo, tratan de asegurar la independencia deéstos funcionarios y persiguen además eliminar situacionesprivilegiadas que producirían discriminación y privilegio en elproceso electoral. Las causas de inelegibilidad son aplicablesdesde que comienza y hasta que termina el proceso electoralcon la consecuencia de producir la nulidad en la elección de laspersonas afectadas por esta situación.
La incompatibilidad obliga al parlamentario a escoger entresu escaño y la participación incompatible con su cargo.
Consecuencia de esta diferencia de efectos entre lainelegibilidad y la incompatibilidad es también la diferenciaentre el órgano llamado a controlar su observancia. Por afectarel proceso electoral, las causas de inelegibilidad son verificadaspor el órgano competente que juzga la regularidad de laselecciones y por tanto (en España) este tipo de situacionespertenece a la competencia de los Tribunales Contencioso-Administrativos. De la misma manera las causas deincompatibilidad que afectan el ejercicio del mandatoparlamentario tienen que ser reclamadas por el órganocompetente al que corresponde vigilar la regularidad de laselecciones.
En cambio, las causas de incompatibilidad afectan elejercicio del mandato durante todo el tiempo que dure este,por lo cual basta la denuncia de tales hechos para que sesuspenda la vigencia del nombramiento efectuado.
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