SESENTA AÑOS DE LA CEPAL - FaHCE – UNLP · el estructuralismo (1948-1990) y el neoestructuralismo (1990-2008) 19 El enriquecimiento y la maduración del neoestructuralismo en la

SESENTA AOS DE LA CEPALTEXTOS SELECCIONADOS

Ricardo Bielschowsky compilador

DEL DECENIO 1998-2008

Libro CEPAL.indb Sec1:3Libro CEPAL.indb Sec1:3 16/3/10 17:04:4416/3/10 17:04:44

Sesenta aos de la CEPAL: textos seleccionados del decenio

1998-2008 // Compilado por Ricardo Bielschowsky. - 1 ed. -

Buenos Aires : Siglo Veintiuno Editores, 2010.

976 p. ; 23x16 cm.

ISBN 978-987-629-119-4

1. Economa. I. Bielschowsky, Ricardo, comp.

CDD 330

2010, Naciones Unidas

2010, Siglo Veintiuno Editores

Diseo de cubierta: Mariana Migueles

isbn 978-987-629-119-4

Impreso en Artes Grficas Delsur / / Alte. Solier 2450, Avellaneda,en el mes de marzo de 2010

Hecho el depsito que marca la ley 11.723Impreso en Argentina // Made in Argentina


ndice

Nota del editor 11

Prlogo 13

Captulo 1. Sesenta aos de la CEPAL y el pensamiento reciente 15Introduccin 17Continuidad y cambio en la evolucin de las ideas: el estructuralismo (1948-1990) y el neoestructuralismo (1990-2008) 19El enriquecimiento y la maduracin del neoestructuralismo en la sexta dcada (1998-2008) 32A modo de conclusin 78

parte iNuevas formulaciones analticas

Captulo 2. Evaluacin de las reformas sobre la base del desempeo en la dcada de 1990 93

El balance de la dcada 95

Captulo 3. Una agenda para la era global 105Principios bsicos para la construccin de un mejor orden global 108Estrategias nacionales ante la globalizacin 116El papel crtico del espacio regional 130La agenda global 134

Captulo 4. Ciudadana y cohesin social 155Equidad, desarrollo y ciudadana: una visin global 157Principios de la poltica social y lucha contra la pobreza 176Ciudadana, igualdad y cohesin social: la ecuacin pendiente 191Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe 216

Libro CEPAL.indb 5Libro CEPAL.indb 5 16/3/10 17:04:4516/3/10 17:04:45

6 sesenta aos de la cepal

Captulo 5. Fusin entre el estructuralismo y la interpretacin schumpeteriana 229

Desarrollo econmico y cambio estructural 231

parte iiMacroeconoma y finanzas

Captulo 6. Pacto fiscal: fortalezas, debilidades y desafos 247Presentacin 249Introduccin 249Principales elementos de un nuevo pacto fiscal 253Consolidacin del ajuste fiscal 255Mayor productividad del gasto pblico 270Transparencia del gasto pblico 279Resguardar la equidad 282Fortalecimiento de la institucionalidad democrtica 288

Captulo 7. Hacia una nueva arquitectura financiera internacional 293

La crisis financiera internacional y la necesidad de reforma 295La necesidad de adoptar medidas urgentes 297La reforma de la arquitectura financiera internacional 298Mayor consistencia de las polticas macroeconmicas en el nivel global 299Provisin de adecuada liquidez internacional en pocas de crisis 300Adopcin de cdigos de conducta y mejores flujos de informacin, y fortalecimiento de la supervisin y regulacin financieras 303Mantenimiento de la autonoma de las economas en desarrollo y en transicin en el manejo de la cuenta de capitales 306Incorporacin de disposiciones relativas a la suspensin, con anuencia internacional, del servicio de la deuda externa (standstill) 307Diseo de una red de organizaciones regionales y subregionales que apoyen el manejo monetario y financiero internacional 309Medidas complementarias sobre financiamiento del desarrollo y endeudamiento externo 310


ndice 7

Interdependencia de los componentes de la nueva arquitectura 311

Captulo 8. Una macroeconoma ms estable 313El significado de estabilidad y de equilibrio macroeconmicos 315Manejo macroeconmico procclico e inestabilidad macroeconmica 317Poltica macroeconmica para enfrentar la volatilidad 325

Captulo 9. Vulnerabilidad externa y poltica macroeconmica 347Composicin del financiamiento externo y la vulnerabilidad 349Globalizacin e inestabilidad macroeconmica real 364El mbito nacional: enfrentar la globalizacin de la volatilidad financiera mediante polticas macroeconmicas anticclicas 379El mbito internacional: fortalecimiento de la gobernabilidad de la globalizacin financiera 391

parte iiiDesarrollo productivo e insercin internacional

Captulo 10. Heterogeneidad y cambio estructural: una mirada comparativa 407

Persistencia de la heterogeneidad en Amrica Latina 409Comparacin con economas asiticas 410

Captulo 11. Desarrollo productivo en la industria manufacturera y crecimiento econmico 419

Introduccin 421Indicadores de estructura productiva, intensidad tecnolgica y especializacin 422Evolucin de la estructura de la industria manufacturera 433Estructura productiva, competitividad y crecimiento: una comparacin internacional 440Conclusiones 458

Captulo 12. El paradigma de las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones (TIC) 459

Origen y desarrollo 461Desarrollo de la sociedad de la informacin y nuevas oportunidades en Amrica Latina y el Caribe 465



Captulo 13. Calidad e intensidad tecnolgica de las exportaciones 479

Comparacin con los pases desarrollados y en desarrollo 481La evolucin de las exportaciones en trminos de calidad de los productos 485Valorizacin de las exportaciones: mejoramiento de la calidad y aumento de la participacin en el comercio mundial 491

Captulo 14. La transformacin productiva 20 aos despus. Viejos problemas, nuevas oportunidades 495

Presentacin 497Una mirada a largo plazo 502Luces y sombras en el desempeo reciente de Amrica Latina y el Caribe 503Cambios en la economa global contempornea 508Los paradigmas tecnoeconmicos: difusin y aprendizaje en Amrica Latina y el Caribe 510Innovacin y aprendizaje tecnolgico 514Los patrones sectoriales de aprendizaje 520La alianza pblico-privada para la transformacin productiva 528Reflexiones finales 532

parte ivDesarrollo social

Captulo 15. Una dcada de desarrollo social en Amrica Latina, 1990-1999 537

Introduccin 539Pobreza 540Distribucin del ingreso 542Empleo 544Estratificacin ocupacional 546Transmisin intergeneracional de las oportunidades de bienestar 548El gasto social en Amrica Latina 551Reflexiones finales 552

Captulo 16. Educacin para la equidad, la competitividad y la ciudadana 555

Avances y desafos 557El papel de la educacin frente a la reproduccin intergeneracional de la pobreza 561


ndice 9

El desafo de la equidad 563El desafo de la competitividad 575La formacin de la ciudadana y la dimensin cultural de la transformacin educativa 584mbitos de la reforma educacional y elementos de una nueva institucionalidad 586La profesin y la condicin docentes 591

Captulo 17. Pobreza y gasto pblico social 601Sntesis 603El gasto pblico social en Amrica Latina 619Calidad de la educacin: las desigualdades ms all del acceso y la progresin educativa 637Migracin interna y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe: continuidades, cambios y desafos de poltica 651Agenda social: polticas y programas de salud de los pueblos indgenas en Amrica Latina y agenda social internacional 658

Captulo 18. La proteccin social de cara al futuro: acceso, financiamiento y solidaridad 663

Por qu la proteccin social? 665Hacia un sistema de proteccin social fundado en derechos y plasmado en un pacto social 671Hacia una cobertura universal y garantizada de los servicios de salud 679Reformas de los sistemas de pensiones 687Los programas sociales y sus desafos futuros 697

Captulo 19. La migracin internacional y la globalizacin 709El carcter interactivo de la migracin y la globalizacin 713Patrones de migracin internacional de la poblacin latinoamericana y caribea 722Potencialidades y problemas de la migracin 735Propuestas para una agenda regional sobre la migracin internacional 744

Captulo 20. Caminos hacia la equidad de gnero en Amrica Latina y el Caribe 753

Pobreza, autonoma econmica y equidad de gnero 755Empoderamiento, participacin poltica y desarrollo institucional 806



parte vDesarrollo ambientalmente sostenible

Captulo 21. Globalizacin y sostenibilidad ambiental 831Impacto de la transformacin productiva en el desarrollo sostenible 834Efectos de los cambios en la estructura productiva sobre la sostenibilidad ambiental 836Globalizacin econmica y medio ambiente 842Repercusiones ambientales de la reestructuracin productivo-tecnolgica en el sector energtico 851Cambios en la vulnerabilidad regional 861Cambios en la gobernabilidad e institucionalidad nacionales y regionales para la gestin ambiental 864Cambios en la gobernabilidad ambiental internacional 868Una agenda de accin 872

Captulo 22. Financiamiento para el desarrollo sostenible en Amrica Latina y el Caribe 879

Introduccin 881Observaciones finales 901

Captulo 23. La sostenibilidad del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe: perspectivas futuras y propuestas de accin 909

El papel de la regin en una alianza global 911Propuestas de accin futura 918

Captulo 24. Cambio climtico y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe 933

Prlogo 935

Referencias bibliogrficas 945


Nota del editor

En este volumen se ofrece una seleccin de textos de la CEPAL pu-blicados durante el decenio 1998-2008. En la presente edicin se ha procurado conciliar dos criterios: por un lado, la necesidad de respetar el material citado; por el otro, la necesidad de asegurar la homogeneidad y consistencia del libro. Por este motivo, se han conservado las menciones a captulos o secciones de la publicacin original que estos textos integraban, a la vez que se ha reordenado la numeracin de los subttulos y los grficos.

Atendiendo al hecho de que los textos son material de consulta y de referen-cia, al comienzo de cada captulo se consigna la fuente respectiva. Al final del libro se ofrece la bibliografa citada en cada captulo. Por ltimo, en el captulo 1 el lector encontrar indicaciones sobre los autores que han tenido mayor participacin en cada uno de los textos seleccionados que figuran en los captu-los 2 a 24 de esta publicacin.


Prlogo

La publicacin del presente libro, titulado Sesenta aos de la CEPAL. Textos seleccionados del decenio 1998-2008, nos llena de gran alegra y orgullo. La obra fue concebida como parte de la conmemoracin por los sesenta aos de la institucin, en 2008, y complementa la compilacin presentada hace una d-cada, representativa del pensamiento de la institucin en sus primeros cinco decenios.1

El libro contiene 24 textos seleccionados, cuya proximidad y afinidad con la historia intelectual previa de la CEPAL permiten caracterizarlo, pese a su auto-noma en relacin con la publicacin de 1998, como una muestra de la conti-nuidad con el perodo anterior.

El primer captulo describe la trayectoria del pensamiento de la CEPAL y destaca la riqueza y la consistencia de su contribucin analtica a lo largo de estos sesenta aos es decir, en la fase estructuralista (hasta 1990) y en la fase posterior, neoestructuralista, as como su capacidad para brindar continuidad conceptual y adaptarse a los cambios histricos. En sintona con esa idea, la produccin intelectual de la sexta dcada se caracteriza como un perodo de enriquecimiento y maduracin del neoestructuralismo. El captulo incluye, asimismo, una gua de lectura para los 24 textos, a fin de ubicarlos en el con-junto de la obra de la institucin.

El libro est estructurado en cinco partes. La primera rene cuatro de los cinco aportes analticos con que se ha perfeccionado y enriquecido el anlisis neoestructuralista durante el ltimo decenio: la incorporacin de un amplio balance del desempeo de los pases en los mbitos econmico y social tras las reformas liberalizadoras, la perspectiva de una agenda para la era global, los con-ceptos sociopolticos de ciudadana y cohesin social, y la fusin entre los enfo-ques estructuralista y schumpeteriano.

La quinta novedad es el nfasis en las polticas macroeconmicas anticclicas frente a la volatilidad de los capitales, analizado en la segunda parte del libro, dedicada a macroeconoma y finanzas.

1 Cincuenta aos de pensamiento en la CEPAL. Textos seleccionados, Santiago de Chile, CEPAL-Fondo de Cultura Econmica, 1998, 2 vols.



Los otros tres grandes temas a que se ha dedicado la CEPAL en el ltimo de-cenio se distribuyen en las restantes tres secciones: desarrollo productivo e in-sercin internacional, desarrollo social y sostenibilidad ambiental.

Los textos reproducidos en este volumen sobre las novedades analticas y so-bre los cuatro amplios campos temticos transmiten una excelente visin de conjunto de la obra de la CEPAL en el sexto decenio. El lector se encontrar frente a un precioso material analtico, siempre atento a las transformaciones histricas fundamentales que Amrica Latina y el Caribe han experimentado y a los inmensos problemas y desafos que enfrentan, y portador del fecundo de-bate acerca de las polticas econmicas, sociales y ambientales necesarias para alcanzar la transformacin productiva con equidad y sostenibilidad ambiental en los pases de la regin.

Finalmente, cabe destacar la labor del valioso conjunto de tcnicos que inte-gran los equipos de investigacin de la CEPAL, bajo el activo y estimulante lide-razgo de mis dos antecesores en el puesto de secretario ejecutivo, Jos Antonio Ocampo y Jos Luis Machinea.

alicia brcenasecretaria ejecutiva cepal


Captulo 1Sesenta aos de la CEPAL y el pensamiento reciente

Ricardo Bielschowsky*

* Oficial de asuntos econmicos, oficina de la CEPAL en Brasilia. El autor agra-dece a sus colegas de dicha oficina: Renato Baumann, Carlos Mussi y Maria Pulcheria Graziani, por el incentivo y el apoyo a lo largo de la investigacin que condujo a este libro. Asimismo, agradece la inestimable orientacin de gran nmero de colegas del resto de la CEPAL, cuya generosa contribucin torn la labor de construccin de este libro una tarea segura y agradable, y de alguna manera la transform en un trabajo colectivo. Los eventuales errores y omisiones son de su exclusiva responsabilidad.


a. introduccin

Este libro se publica como parte de las conmemoraciones por el sexagsimo aniversario de la CEPAL. En 1998 se divulg la obra Cincuenta aos de pensamiento en la CEPAL, en dos volmenes, con textos representativos de la produccin de la institucin durante sus cinco primeras dcadas de existencia (CEPAL, 1998a). En forma anloga, la presente publicacin contiene una selec-cin de textos representativos del pensamiento de la Comisin a lo largo de su sexta dcada. Aunque tiene autonoma con respecto a la obra anterior, puede ser considerada una continuacin y ampliacin de aqulla.

La recuperacin de la trayectoria de las ideas de la CEPAL en este captulo sigue la seleccin de perodos adoptada en la introduccin de aquel libro sobre las cinco primeras dcadas, organizada segn mensajes movilizadores de la produccin intelectual de la institucin que reflejan los contextos histricos de cada momento.1 La evolucin de los primeros treinta aos obedeci a las ideas centrales de industrializacin (dcada de 1950) y de reforma (en los mbitos fiscal, financiero, agrario y administrativo, entre otros) para profundizar la in-dustrializacin, reducir las desigualdades (dcada de 1960) y reorientar los es-tilos de desarrollo (dcada de 1970). En los aos ochenta, a raz de la crisis de la deuda, se produjo un inevitable traslado de prioridades en el pensamiento de la CEPAL, del binomio que haba prevalecido hasta entonces produccin y distribucin a los temas macroeconmicos.

A partir de 1990, y sin desatender la necesidad de conquistar y preservar la estabilidad macroeconmica, el foco principal retorn a las transformaciones de largo plazo. El mensaje que orient el temario de la investigacin y la re-flexin de la CEPAL, transformacin productiva con equidad, expresa los ob-jetivos prioritarios abordados por la Comisin, a saber, el desarrollo de una base productiva que conjugue el aumento continuo de la productividad con una in-

1 Sobre la evolucin de las ideas de la CEPAL vanse, entre otros, Hirschman (1963), Cardoso (1977), CEPAL (1969), Rodrguez (1981, 2006), Gurrieri (1982), Pazos (1983), Hodara (1987), Fitzgerald (1994), Hettne (1995) Biels-chowsky (1998), Rosenthal (2004) y Love (2005).



sercin internacional competitiva, y la construccin de una sociedad ms igua-litaria y justa. En paralelo, y con mayor nfasis que en las primeras dcadas, figuran desde entonces como postulados centrales el buen desempeo ma-croeconmico y financiero y la preservacin del medio ambiente.

Junto con la recuperacin de la orientacin dirigida a las transformaciones de largo plazo, cara a su tradicin, en los aos noventa la CEPAL actualiz su pensamiento tradicional para adecuarlo a la nueva realidad de apertura del comercio y de movimiento internacional de capitales en un contexto de relacio-nes ms intensas con el resto del mundo y de mayor integracin regional. La actualizacin se produjo sin perder los componentes fundamentales del enfo-que estructuralista inaugural, pero con una considerable adaptacin a la nueva institucionalidad. La revisin del paradigma previo de la CEPAL apunt a la formulacin de estrategias y polticas alternativas y en gran medida discrepan-tes al pensamiento neoliberal, aunque adaptadas al anlisis en contextos de apertura, privatizacin y desregulacin. En el decenio 1998-2008 se observan un enriquecimiento y una maduracin de la produccin intelectual de la CEPAL que corresponden a la etapa de renovacin iniciada a comienzos de los aos noventa.

Este primer captulo del libro es una introduccin a la seleccin de textos que conforman la presente obra. En la seccin B se presenta una sntesis de las prin-cipales ideas generadas por la institucin en sus sesenta aos de existencia. Se repasan los elementos centrales del pensamiento de la CEPAL en las primeras cuatro dcadas la etapa estructuralista, se resumen las propuestas formuladas por Fajnzylber en los aos ochenta, que abrieron la transicin a la etapa neoes-tructuralista, y se exponen las ideas de la ltima etapa, vigente en la CEPAL desde 1990.2

La seccin C abarca el sexto decenio. Se inicia con una breve descripcin del contexto en el que evolucionaron las ideas de la institucin en los ltimos diez aos y contiene cinco subsecciones que sirven de gua para la lectura de los textos seleccionados. La primera se refiere a los documentos que incluyen las principales incorporaciones analticas de la ltima dcada, mientras que las de-ms versan sobre los cuatro postulados en los que la CEPAL ha centrado su atencin a partir de 1990: macroeconoma y finanzas, desarrollo productivo y comercio internacional, desarrollo social, y desarrollo y medio ambiente.3

2 Obsrvese que el trmino neoestructuralismo se ha utilizado tambin para designar la escuela de pensamiento macroeconmica que intent formalizar ciertas visiones tericas originadas en la CEPAL y en la Universidad de Cam-bridge (Inglaterra). Vase Taylor (1983, 1991).

3 Antes de proseguir, cabe incluir una advertencia. La CEPAL es una institucin cuya produccin intelectual se ha destacado a lo largo de su historia por su heterodoxia, en el sentido de que se ha diferenciado del mainstream terico que se ocupa del desarrollo econmico y social, y ha explorado visiones alter-


sesenta aos de la cepal y el pensamiento reciente 19

b. continuidad y cambio en la evolucin de las ideas: el estructuralismo (1948-1990) y el neoestructuralismo (1990-2008)

En esta seccin se ofrece un resumen de la evolucin de las ideas de la CEPAL en sus sesenta aos y un primer ejercicio comparativo entre el pensamiento de los primeros cuarenta aos, que corresponden a la etapa estructuralista, y el que tuvo vigencia en las dos ltimas dcadas, la etapa neoestructuralista. Ese ejercicio de comparacin entre los dos perodos se aplica principalmente en la seccin C, cuyo tema es el pensamiento de los ltimos diez aos, para caracteri-zar este ltimo como parte de la evolucin de la historia intelectual de la CEPAL en su conjunto.

Esta seccin retoma y abrevia la introduccin a Cincuenta aos de pensamiento en la CEPAL: textos seleccionados, a la que el lector puede dirigirse si desea obtener sobre las primeras cinco dcadas una formulacin ms detallada. All se destaca que la lectura sistemtica de los textos de la CEPAL permite concluir que el pensamiento de la institucin se caracteriza por la continuidad y el cambio rasgos distintivos tambin de los ltimos diez aos. En toda su historia, la CEPAL ha mantenido su enfoque metodolgico y analtico, con lo cual logr preservar la unidad y la coherencia de su produccin intelectual. A la vez, ha actualizado sus anlisis en forma permanente. Como se observa en el libro an-terior: Lo que se va modificando es la historia real objeto del anlisis, as como el contexto ideolgico en que sta se genera, lo que obliga permanentemente a matizar los nfasis y a renovar las interpretaciones, a fin de adaptarse a los nuevos contextos histricos (CEPAL, 1998a: 11).

Esto mismo se aplica a la transicin hacia el neoestructuralismo. Las modifi-caciones derivan de la lgica del pensamiento estructuralista en cuanto a las condiciones internas y externas, es decir, la inestabilidad macroeconmica ins-talada a partir de la falla del sistema de Bretton Woods en los aos setenta, y la

nativas. En los primeros tiempos de la etapa estructuralista, el trabajo de Prebisch y su equipo se integraba a la produccin de la joven economa del desarrollo, junto con nombres como Rosenstein-Rodan (1943), Singer (1950), Nurkse (1953), Lewis (1954), Myrdal (1957), Hirschmann (1958) y otros pioneros del pensamiento desarrollista mundial. En el perodo reciente, a partir de la contribucin inaugural de Fajnzylber (1983 y 1990), los intelec-tuales de la CEPAL han buscado en todo el mundo interpretaciones y polticas para las economas en desarrollo distintas de las formuladas en el campo neoclsico y neoliberal, tales como los casos de Amsden (1989), Wade (1990), Shapiro y Taylor (1990), por citar slo tres de los pioneros entre los oponentes al Consenso de Washington. Sin embargo, las divergencias y convergencias entre la evolucin del pensamiento de la CEPAL y la que se encuentra en la literatura especializada en el resto del mundo no son el objeto de este trabajo. Por cierto, los textos seleccionados contienen abundantes vnculos con las obras de autores relevantes, pero se ha optado por evitar el abordaje compara-tivo para concentrarnos casi exclusivamente en los aportes de la CEPAL.



reorientacin de las economas de la regin hacia la globalizacin desde fines de los aos ochenta. Ello condujo a la CEPAL, por un lado, a una revisin de su postura analtica y propositiva, para adecuarla a los nuevos tiempos, y, por otro lado, a la preservacin del instrumental interpretativo acumulado, puesto ahora al servicio de una agenda positiva para el desarrollo econmico y social, alter-nativa y en oposicin a las concepciones aportadas por el pensamiento orto-doxo en materia macroeconmica y neoliberal para la asignacin de recursos.

la etapa estructuralista (1948-1990)El sistema analtico de la CEPAL se basa en el mtodo histrico-estructural, dedicado al examen de las especificidades productivas, sociales, institucionales y de insercin internacional de los pases de Amrica Latina y el Caribe, en su carcter de perifricos, examinadas en contraposicin con las caractersticas de las economas centrales, y observadas desde la perspectiva prioritaria de su transformacin a mediano y largo plazo. Tres textos fundacionales de Prebisch orientaron terica e ideolgicamente a la institucin (CEPAL, 1951a; 1951b; y Prebisch, 1973) y se vieron profundizados en las dos dcadas siguientes por el autor y algunos de sus seguidores.4

De acuerdo con la triloga inaugural,5 en contraposicin a los pases centra-les, productores de bienes industrializados, las estructuras socioeconmicas de la regin presentaban: a) especializacin en bienes del sector primario y baja diversidad productiva (complementariedad intersectorial e integracin vertical reducidas); b) niveles de productividad muy dispares entre los sectores6 y oferta ilimitada de mano de obra, con ingresos prximos a la subsistencia, y c) una estructura institucional (Estado, estructura agraria, composicin empresarial, entre otros) poco inclinada a la inversin y el progreso tcnico.

La industrializacin, fortalecida a impulso de la recesin de los aos treinta y de la Segunda Guerra Mundial, y que progresaba en forma espontnea sin el respaldo de polticas especficas, apareca como la forma de superar la pobreza y acortar la distancia creciente entre la periferia y el centro, pero se perfilaba

4 El mtodo histrico-estructural permite una frtil interaccin entre los enfo-ques deductivo e histrico-interpretativo, atento a las trayectorias de los agentes y las instituciones, y al dilogo permanente entre las formulaciones tericas y los cambios histricos. El libro de Furtado (1959) sobre la formacin econmica de Brasil es, posiblemente, la referencia ms importante en cuanto a la utilizacin del mtodo en el estudio de la historia. Vase una discusin sobre el mtodo en, por ejemplo, Sunkel y Paz (1970, cap. 5).

5 Se debe a Octavio Rodrguez (1981) la lectura ms atenta y precisa de las for-mulaciones de Prebisch.

6 Ms tarde, en los aos sesenta, Pinto (1965, 1970) denominara la disparidad de productividades heterogeneidad estructural.



como muy problemtica debido a las tres caractersticas antes sealadas: a) la escasa diversidad productiva implicaba la necesidad de realizar inversiones si-multneas en numerosos sectores (un proceso muy exigente en materia de di-visas y de ahorro) y la especializacin en bienes primarios representaba una li-mitada capacidad de generacin de divisas, en circunstancias de elevada presin monetaria; b) dado que la productividad era alta solo en una pequea fraccin de la economa y baja en el resto, la heterogeneidad estructural entraaba un reducido excedente como proporcin del ingreso, y c) el atraso institucional se traduca en una disminuida capacidad fiscal, en desperdicio de parte del exce-dente en inversiones improductivas y en consumo superfluo, as como en un magro estmulo a la inversin y el progreso tcnico.

Estos elementos fueron centrales en el diagnstico inaugural de las dificulta-des que las economas de la regin enfrentaban para hacer viable el desarrollo. El anlisis de la CEPAL sobre los problemas econmicos de Amrica Latina, su insercin internacional en el mbito de las relaciones centro-periferia y los requisitos de planeamiento y diseo de las polticas econmicas se asienta en esa interpretacin estructuralista.7 An hoy, esos mismos elementos heteroge-neidad estructural, perfil de especializacin y grado de diversificacin de la base productiva insuficiente, y restricciones de la balanza de pagos figuran entre los temas centrales para el anlisis de la CEPAL.

La superacin de la condicin perifrica o sea, de las estructuras produc-tivas y sociales atrasadas que caracterizan el subdesarrollo de los pases latino-americanos y su insercin internacional supona, en opinin de los principales intelectuales de los primeros tiempos de la CEPAL (Prebisch, Furtado, Medina Echavarra, Noyola-Vzquez, Ahumada, Pinto, Sunkel), una modalidad propia de introducir el progreso tcnico, de distribuir el ingreso y de relacionarse con el mundo. Por eso, estos autores sostenan que era necesario un esfuerzo de teorizacin autnoma capaz de aprehender la naturaleza del subdesarrollo de la regin y de las vicisitudes de su evolucin socioeconmica. No fueron pocas sus contribuciones a partir de esa inspiracin estructuralista. Con independen-cia y audacia, esa produccin intelectual colabor en forma sustancial en el di-seo de una identidad ideolgica de la regin como un todo.

Durante la primera dcada, dedicada al mensaje de la industrializacin, tal vez el mayor aporte haya sido la idea prebischiana de que existe una asimetra bsica entre el escaso dinamismo de la demanda mundial de los productos pri-marios originados en la periferia y el gran dinamismo de la demanda de la pe-riferia de productos industriales originados en el centro. La asimetra tendra

7 La interpretacin de que el proceso es muy problemtico dio lugar a todo un trabajo de formulacin sobre tcnicas de programacin, inaugurado en 1952 (CEPAL, 1955) y, ms tarde, a la creacin del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES).



consecuencias potencialmente fatales para el desarrollo regional, porque ten-dera a provocar un desequilibrio de naturaleza estructural en la balanza de pagos, con efectos adversos en la inflacin y la continuidad del crecimiento. Las dificultades se acentuaran por el hecho de que, a diferencia de los beneficios prometidos por los defensores del libre comercio, existira una tendencia al deterioro de los trminos de intercambio en perjuicio de los pases subdesarro-llados tesis, como se sabe, presentada en sus dos versiones, la del ciclo y la del desempleo.8

La vulnerabilidad externa y la insuficiencia de divisas que, junto con la insu-ficiencia de ahorro e inversin, era vista como el obstculo principal al creci-miento condujeron al anlisis de las determinantes del proceso de industriali-zacin, o sea, de la dinmica de la sustitucin de importaciones.9 Esto incidira decisivamente en la interpretacin estructuralista de la inflacin latinoameri-cana, a cargo de los autores de la CEPAL Noyola Vsquez (1957) y Osvaldo Sunkel (1958). Al mismo tiempo, era parte fundamental de las propuestas for-muladas en los aos cincuenta para la creacin de un mercado regional (en Centroamrica y, despus, en toda Amrica Latina), entendido como el meca-nismo que permitira dar escala a la industrializacin y atenuar la insuficiencia de divisas para la regin en su conjunto (CEPAL, 1959). Aos despus, en la creacin de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), liderada por Prebisch, esa perspectiva sera esencial para definir la necesidad de crear stocks reguladores de bienes primarios en el mbito interna-cional, as como esquemas preferenciales de acceso a los mercados centrales para los productos primarios e industriales de los pases en desarrollo.

En los aos sesenta, el mensaje de la CEPAL en favor de la industrializacin incorpor un componente adicional: la propuesta de reformas institucionales agraria, fiscal y financiera, entre otras, entendidas como indispensables para permitir la continuidad y la profundizacin del desarrollo industrial. Al mismo tiempo, en una CEPAL menos optimista que en la dcada anterior, y frente al

8 La versin ciclo (publicada en CEPAL, 1951b, y elaborada simultneamente con Singer, 1950) establece que, en condiciones de ascenso cclico, los produc-tos primarios aumentan de precio ms que los industriales, pero la ventaja es revertida con creces en el ciclo desfavorable por va de la abrupta merma de los precios de los bienes primarios. La versin desempleo (Prebisch en CEPAL, 1951a) postula que, si los desempleados y subempleados del campo fueran absorbidos por la actividad de produccin para la exportacin de bienes primarios, la consecuencia sera la fuerte baja de los valores de las exportaciones, debido a la escasez de demanda internacional de esos produc-tos. La economicidad de la actividad industrial, aun en condiciones de baja competitividad en relacin con la produccin del centro, se justificara por la existencia de la fuerza de trabajo sin alternativa de ocupacin.

9 El anlisis fue efectuado inicialmente por Prebisch en los textos inaugurales y, ya en los aos sesenta, en forma ms acabada por Tavares (1964).



hecho de que el xito relativo de la industrializacin no impeda la expansin considerable de la pobreza urbana, surgieron tesis sobre el impacto en los m-bitos del empleo y la distribucin del ingreso. De ah en adelante, en la agenda de la institucin la cuestin de la equidad estara asociada al desarrollo produc-tivo. Ese vnculo ha representado un importante avance respecto de la produc-cin de la dcada inaugural, cuando la temtica de la equidad prcticamente no se haba tratado.

Furtado (1961) formul la tesis de la tendencia a la continuidad del subem-pleo y, por ende, del subdesarrollo a lo largo del proceso de industrializacin. A las anteriores interpretaciones de la CEPAL sobre las tendencias al desequili-brio estructural de la balanza de pagos y la inflacin, se sumaba ahora la eviden-cia de la instalacin de una nueva modalidad de pobreza y desequilibrio social, crecientemente urbano y simultneo a la modernizacin promovida por la in-dustrializacin.

A partir de ese momento, los anlisis de la CEPAL vincularon la pobreza y la distribucin del ingreso a la evolucin de las disparidades en la productividad y en la remuneracin del trabajo entre personas, sectores y regiones; heterogenei-dad estructural interpretada como resultante de las condiciones histricas here-dadas y de la evolucin corriente del mercado de trabajo. El argumento que explicaba este fenmeno era que se combinaban, en perjuicio del trabajador, abundancia de oferta de mano de obra y lentitud en la expansin de su de-manda (esta ltima debido al ritmo insuficiente de expansin de las inversiones y el predominio de una elevada intensidad de capital).

Fueron aos de fecunda teorizacin sobre las relaciones entre la dinmica de la distribucin del ingreso y la velocidad del crecimiento en las condiciones de la nueva heterogeneidad socioeconmica (son representativos los trabajos de Pinto, 1965, 1970; Furtado, 1969; Tavares y Serra, 1971). Al mismo tiempo, como consecuencia del acelerado ingreso de capitales extranjeros en la re-gin, fueron aos de un productivo debate sobre la naturaleza dependiente del proceso de modernizacin latinoamericano, en el que se destac la parti-cipacin de Sunkel (1971) en la interpretacin econmica y de Cardoso y Faletto (1969) en la poltica.

En los aos setenta, el pensamiento de la CEPAL seguira avanzando en sus dos carriles fundamentales, a saber, el de la naturaleza y las dificultades del crecimiento econmico y el desarrollo industrial, y el de la distribucin del ingreso.

En el primero se daba continuidad al intenso debate inaugurado en la dcada anterior sobre las insuficiencias de la industrializacin, que cuestion las limita-ciones impuestas por exceso de proteccin y la ausencia de una institucionali-dad favorable a la inversin y el progreso tcnico. Sin embargo, ante la ola libe-ralizadora dogmtica propagada en el Cono Sur, la CEPAL de los aos setenta se inclin por adoptar una actitud precavida respecto de las revisiones del marco



regulatorio de la actividad econmica existente, si bien muchos de sus intelec-tuales reconocan ya desde comienzos de la dcada de 1960 que era excesiva-mente proteccionista (por ejemplo, Prebisch, 1982, o Macario, 1964). En su lugar, se propuso ofrecer incentivos a la exportacin dirigida a los mbitos re-gional y mundial. La expansin simultnea del mercado interno y de las expor-taciones en el caso de los bienes industriales entonces en sus primeros pasos en algunos pases, como Brasil se consideraba un mtodo apropiado para en-frentar la vulnerabilidad externa, y a partir de los primeros aos de la dcada de 1970 se lo contrapuso al endeudamiento externo, que fue objeto de adver-tencias contundentes en cuanto a los riesgos que implicaba cuando se recurra a l en exceso (CEPAL, 1971).

Con respecto a la distribucin del ingreso, madur el debate sobre estilos o modalidades de desarrollo merced al anlisis de la relacin entre estructuras de demanda (distribucin del ingreso) y de oferta (acumulacin de capital y pro-greso tcnico), y a la comprobacin de que el estilo predominante perpetuaba la desigualdad y no permita enfrentar adecuadamente la pobreza.10 El mensaje sealaba la necesidad de redistribuir el ingreso y recuperar la democracia, a la sazn eliminada en buena parte de la regin a fin de tornar polticamente viable un estilo ms justo de crecimiento.11

En los aos ochenta, denominados la dcada perdida debido a la cada del ingreso per cpita regional, la CEPAL estuvo condicionada por el contexto de los ajustes recesivos practicados en gran parte de los pases de la regin. Ello redujo la importancia relativa atribuida a los dos temas centrales de anlisis desarrollo productivo e igualdad y reorient las prioridades a un mbito en el que la institucin no haba intervenido mayormente en las dcadas anterio-res, a saber, el anlisis de la estabilidad macroeconmica. En este campo, se dedic en especial a la triloga deuda-inflacin-ajuste.

10 La tesis central puede, pues, resumirse en los trminos siguientes: la composi-cin de la demanda, que refleja las estructuras de propiedad e ingreso concentradas, predetermina la evolucin de la composicin de la oferta; la inversin, as determinada, reproduce la modalidad tecnolgica de los pases centrales, de uso intensivo de capital y economas de escala, y poco absorbedo-ras de mano de obra; la oferta ilimitada de mano de obra impide que el aumento de la productividad se traduzca en aumentos correspondientes de los salarios. Esa interaccin entre estructuras de demanda y de oferta determina un estilo o una modalidad de crecimiento sumamente concentradores del ingreso.

11 En ese campo, cabe destacar el liderazgo poltico e ideolgico de Enrique Igle-sias en la CEPAL, en su calidad de secretario ejecutivo en el perodo 1972-1985, durante el cual, en su mayor parte, el pas anfitrin de la institu-cin (Chile) era gobernado por poderes dictatoriales. Iglesias se destac en esa poca por la forma hbil y valiente con que enfrent el difcil entorno pol-tico local y de otros regmenes autoritarios de la regin, empendose en la defensa de la democracia y de los derechos humanos.



Entre sus mensajes, la CEPAL aconsejaba la renegociacin de la deuda ex-terna para hacer posible un ajuste con crecimiento. Cabe observar, a esta altura, que entre sus cuadros tcnicos y dirigentes no haba en los aos ochenta una convergencia perfecta en cuanto a cmo tratar la cuestin, o sea, un acuerdo sin fisuras en torno a la proximidad o el alejamiento con relacin a la perspec-tiva del Fondo Monetario Internacional y de la banca, y en torno a la mayor o menor heterodoxia que convena adoptar a fin de combatir el proceso inflacio-nario.12 Sin embargo, tendi a prevalecer la visin de la corriente heterodoxa, que destacaba sobre todo la idea de combinar el control de la inflacin con la renegociacin de la deuda para permitir la recuperacin del crecimiento y la inversin. Esta frmula apuntaba a evitar a corto plazo los grandes sacrificios exigidos por los acreedores a los pases de la regin, de manera de alcanzar a mediano y largo plazo la competitividad externa y el incremento de las expor-taciones. El mensaje era portador de la tradicin de la CEPAL, ya que, ms all del necesario enfrentamiento de los problemas de corto plazo, la solucin es-tructural de los problemas externos requera la expansin y diversificacin de la produccin y las exportaciones.13

En los aos ochenta, la relativa supremaca atribuida a las reflexiones sobre la macroeconoma no impidi la continuidad del inters por la temtica del desarrollo econmico, en sus esferas productiva y distributiva. Las tesis de Fer-nando Fajnzylber coronaron ese proceso. Cuando Fajnzylber se incorpor a la CEPAL, en 1983, acababa de publicar La industrializacin trunca en Amrica La-tina, obra que, junto con Industrializacin en Amrica Latina: de la caja negra al casillero vaco, divulgada a fines de esa dcada, fueron los principales textos de referencia para la revisin del estructuralismo en la CEPAL y el arraigo de la etapa neoestructuralista iniciada en 1990.

Fajnzylber se opona al neoliberalismo emergente. Entenda que el desarro-llo presupone un papel importante del Estado, si bien era crtico del modelo adoptado hasta esa poca y de la institucionalidad que lo acoga. Por cierto, esa postura crtica frente al neoliberalismo en los aos ochenta era compar-tida por numerosos autores que en ese perodo escribieron sobre la temtica del desarrollo en el plano internacional. No obstante, para la CEPAL, las for-mulaciones de Fajnzylber han sido particularmente relevantes porque, desde

12 Sobre las divergencias, vase, por ejemplo, Marinho (1991).13 Al mismo tiempo, se reciban con inters las formulaciones heterodoxas de la

lucha contra la inflacin inercial en los pases de elevada inflacin, provenien-tes de Brasil y la Argentina. Esas formulaciones tenan un importante punto en comn con el pensamiento estructuralista de la CEPAL sobre la inflacin, a saber, que la expansin monetaria puede, en ciertas circunstancias, no ser el elemento primario causante de la inflacin y, en consecuencia, que las polti-cas monetarias restrictivas pueden afectar en forma drstica las inversiones, el ingreso y el empleo, sin eliminar las fuentes bsicas del proceso inflacionario.



el punto de vista analtico, lo convirtieron en el conductor de la transicin de la institucin a la etapa neoestructuralista, momento en que se pasara a eva-luar las oportunidades y los desafos para el desarrollo en economas abiertas y con Estados menos intervencionistas. A la vez, su nfasis en el progreso tc-nico basado en la acumulacin de conocimiento que en parte deriv de la literatura neoschumpeteriana dedicada a la revolucin de las tecnologas de la informacin y las biotecnologas, y a la creacin de sistemas nacionales de innovacin establecera toda una nueva referencia analtica en la CEPAL. Por consiguiente, conviene describir aqu las bases analticas e ideolgicas con que el autor ha organizado intelectual e ideolgicamente la transicin, y que estn contenidas en los dos libros.14

fajnzylber y las bases del neoestructuralismo cepalinoLa industrializacin trunca de Amrica Latina presenta un estudio de la evolucin del sector industrial en tres grupos de pases: los desarrollados, los cuatro ti-gres asiticos (la provincia china de Taiwn, la Regin Administrativa Especial de Hong Kong, la Repblica de Corea y Singapur) y los pases de Amrica La-tina. El autor enfrenta el ascenso del modelo neoliberal rescatando la importan-cia de la coordinacin entre la intervencin del Estado y la operacin de las empresas en los dos primeros grupos, tanto en la etapa del crecimiento mundial de la posguerra como en la transicin de los aos setenta. El problema de Am-rica Latina no estara en el principio de la intervencin estatal, como tampoco en la opcin por la industrializacin, sino en la forma de intervenir el protec-cionismo frvolo, en lugar del proteccionismo para el aprendizaje y, ms im-portante an, en la modalidad de industrializacin vigente, que correspondera a una versin sectorial y tecnolgicamente trunca (inacabada, incompleta) de la matriz industrial de los pases avanzados.

Fajnzylber considera que esa modalidad fue profundamente disfuncional ante las carencias y posibilidades de los pases de la regin. Entre otros elemen-tos, seala los siguientes: el gran atraso del sector clave para la generacin y di-fusin del progreso tcnico, es decir, los bienes de capital; la precariedad del empresariado industrial nacional, con poca vocacin para el riesgo y el progreso tcnico; la escasa propensin de las filiales locales de las multinacionales a la investigacin y el desarrollo, la innovacin tecnolgica, la eficacia y la creativi-

14 Vase Fajnzylber (1983, 1990). En forma paralela e independiente, Osvaldo Sunkel (1991) contribuy al esfuerzo fundacional del neoestructuralismo de la CEPAL con una reflexin que coordin a fines de los aos ochenta e inicios de los noventa, y que ha dado lugar a un libro que rene su interpretacin, as como los textos que encomend a diversos autores. Se titula Desarrollo desde dentro, un enfoque neoestructuralista para la Amrica Latina.



dad locales; la existencia de una precoz e ineficiente diferenciacin de produc-tos, resultante de la opcin por el pequeo mercado interno concentrado en ingresos altos; la limitada integracin entre la dinmica industrial y la agrcola, que repercutira en una modernizacin y en aumentos de la productividad muy insuficientes. Como consecuencia de esos factores conclua, Amrica Latina enfrentaba serias limitaciones en su capacidad de crecer y satisfacer las necesi-dades bsicas de la poblacin, entre las cuales figuraban los recurrentes estran-gulamientos de su balanza de pagos.

Haba que pasar a una nueva industrializacin, basada en el binomio creci-miento y creatividad, e impulsada por la constitucin en cada pas de un ncleo endgeno de dinamizacin tecnolgica, entendido como condicin necesaria para penetrar y mantenerse en el mercado internacional. Sera necesario tam-bin propiciar una nueva forma de insercin internacional asentada en la cons-truccin de una competitividad sistmica, mediante el fortalecimiento de las cadenas productivas locales y la introduccin del progreso tcnico en toda su extensin, y abandonar la insercin mediante una competitividad espuria, basada en devaluaciones cambiarias, bajos salarios y la destruccin del medio ambiente.

Entre los numerosos mensajes del texto, algunos recibieron especial aten-cin: la reorientacin estratgica desde la modalidad productiva y de consumo para las minoras simbolizada por la industria automotriz hacia un estilo de crecimiento e industrializacin fundado en la mejor distribucin del ingreso; el fortalecimiento de la industria de bienes de capital, entendida como base mate-rial del progreso tcnico; la constitucin de cadenas entre los recursos naturales y la industria, o sea, la industrializacin integral de los recursos naturales (indi-cada especialmente para los pases de menor tamao relativo), y la adopcin de una modalidad industrial compatible con la disponibilidad energtica local.

El segundo trabajo, Industrializacin en Amrica Latina: de la caja negra al casillero vaco (conocido como el casillero vaco), es la continuacin de sus estudios comparativos entre, por un lado, las modalidades de crecimiento de los pases latinoamericanos y, por otro, las de economas desarrolladas y en desarro-llo. El esquema que estructura la comparacin es ingenioso. Fajnzylber consi-dera los dos mecanismos centrales de desarrollo econmico y social el creci-miento y la distribucin del ingreso y muestra, sobre la base del comportamiento entre 1970 y 1984, que los pases de Amrica Latina se dividan en tres grupos: los que haban crecido rpido pero tenan un ingreso concentrado; los que te-nan un ingreso relativamente bien distribuido pero crecan poco, y los que se encontraban en la peor situacin, es decir, tenan un ingreso concentrado y no crecan. A diferencia, por ejemplo, de pases como la Repblica de Corea, Es-paa o Hungra, ningn pas latinoamericano integraba el grupo ideal, el de los que crecen y al mismo tiempo promueven un mnimo de justicia distributiva. En el cuadro en que se distribuyen los cuatro grupos una matriz cuyos dos ejes



son crecimiento y distribucin se comprueba que en Amrica Latina el cua-drante que rene al grupo de pases con crecimiento y buena distribucin est vaco.

En este segundo libro, adems, el autor enfatiza los dos puntos que figura-rn en el mensaje central de la CEPAL a partir de 1990. Primero, abrir la caja negra del progreso tcnico para agregar valor intelectual a la produccin de bienes y servicios y, de esa manera, fortalecer la competitividad. Segundo, orientar el crecimiento a la equidad, de modo de llenar el casillero vaco latinoamericano.15

No por casualidad, y pese a la presencia del autor en la sede de la CEPAL, en Santiago, la conquista de la institucin por las ideas de Fajnzylber en el atribu-lado contexto macroeconmico de los aos ochenta fue gradual y parcial. Sus postulados slo tuvieron impacto definitivo en el temario de la CEPAL en 1990. El momento ya marcaba la superacin de la asfixia provocada por la deuda y la recuperacin del crecimiento en Amrica Latina y el Caribe, cuando se reabra el espacio para la reflexin sobre el largo plazo. Al mismo tiempo, el contexto exiga que la CEPAL reorientara su atencin a las cuestiones de la productividad y la competitividad, en el marco de la reorientacin propugnada por Fajnzylber, dado que se observaba un ntido avance de la apertura comercial en los planos multilateral y regional.

los aos noventa y el neoestructuralismo: continuidad y cambioA fines de los aos ochenta, casi todos los pases de Amrica Latina y el Caribe avanzaban rpidamente hacia la apertura comercial y financiera, la privatiza-cin y la reduccin de la intervencin estatal en general. El contexto poltico e ideolgico internacional de aquel momento era, como se sabe, muy desfavora-ble a la heterodoxia y hostil a las formulaciones clsicas de la CEPAL, por su prudencia en relacin con los cambios tendientes a la liberalizacin del comer-cio y otras desregulaciones.

Ante la sensacin de irreversibilidad histrica de las reformas, Gert Rosenthal que sucedi a Norberto Gonzlez en 1988 como secretario ejecutivo y enca-bez la produccin intelectual de la institucin durante una dcada, hasta fines de 1997 acogi e impuls las ideas de Fajnzylber como forma de posicionarse en el debate ideolgico de la poca, reconociendo las reformas institucionales,

15 Fajnzylber rescata los debates sobre estilos o modalidades de crecimiento de los aos sesenta y setenta, as como la visin de Prebisch y Furtado respecto de que el ahorro y la inversin eran bajos en Amrica Latina debido a la concen-tracin del ingreso en simultaneidad con el consumo conspicuo de las clases de ingresos altos. O sea que retoma la idea de la falta de austeridad y de escasa vocacin por la inversin y el progreso tcnico en las elites de la regin.



pero oponindose a la radicalidad de la liberalizacin orientada por el Con-senso de Washington.16 Durante el mandato de Rosenthal, la CEPAL adopt las contribuciones de Fajnzylber como base para el diseo de una nueva estrategia de desarrollo productivo, social y de insercin internacional.

A partir de 1990, la institucin pasa, pues, a flexibilizar el concepto de polti-cas de desarrollo que haba acompaado al estructuralismo clsico en las cuatro dcadas precedentes. Sin embargo, al mismo tiempo que admite la inevitabili-dad de cambiar el marco regulatorio apertura comercial, liberalizacin finan-ciera, privatizaciones, entre otros factores, analiza en forma crtica las refor-mas, sealando tanto sus mritos como sus errores e insuficiencias. Se reconoce la necesidad de introducir revisiones en relacin con la participacin del Estado en la vida econmica y con los instrumentos y los mecanismos de intervencin, si bien asignndole un papel clave a su contribucin en la agenda de desarrollo socioeconmico en los mbitos financiero, productivo, social y ambiental.

El punto de partida de la nueva etapa fue el texto Transformacin productiva con equidad (CEPAL, 1990), presentado en el vigsimo tercer perodo de sesio-nes y coordinado por Rosenthal y Fajnzylber. Recomendaba una mayor apertura del comercio, impulsada de forma gradual, selectiva y protegida por un tipo de cambio real elevado y estable, contenida en un proyecto orientado a la compe-titividad autntica, es decir, fortalecedora de la capacidad productiva y la in-novacin. Realza, asimismo, el carcter sistmico de la competitividad y la im-portancia de la infraestructura fsica en la formacin de recursos humanos y en la implementacin de polticas que permitan que la regin se actualice tecnol-gicamente (catching-up) y logre una insercin internacional virtuosa.

Con esta propuesta, la CEPAL pona en discusin los temas centrales de su pensamiento: el crecimiento a largo plazo y la justicia social. Fajnzylber aport siete ideas-fuerza al mensaje de Transformacin productiva con equidad, para renovar esta visin cepalina del desarrollo: 1) la equidad se considera necesaria para mejorar la competitividad; 2) el progreso tcnico es fundamental para in-crementar la productividad y la competitividad; 3) se distingue la competitivi-dad autntica de la espuria: la autntica surge de la aplicacin constante y cre-ciente del progreso tcnico, la calificacin del capital humano y la equidad, mientras que la espuria se basa en ventajas cambiarias, salariales y de recursos naturales; 4) la industria es vital para el progreso tcnico pero debe articularse con los dems sectores para permitir los efectos de derrame (spillovers) y los encadenamientos productivos; 5) se propone una concertacin social amplia para la innovacin y el progreso tcnico; 6) se considera clave el papel de las instituciones, y 7) se valora la democracia como marco para concretar la trans-formacin productiva y social (Torres, 2006: 65-67).

16 La expresin es de Williamson (1990).



A partir de ah, la propuesta se profundiz en una serie de textos, en especial en los documentos de los perodos de sesiones subsiguientes. Es el caso de las propuestas relativas a los requisitos de simultaneidad entre la equidad y la trans-formacin productiva y el anlisis de sus complementariedades (CEPAL, 1992), y de la focalizacin en la educacin y el conocimiento como ejes de la transfor-macin productiva con equidad (CEPAL-UNESCO, 1992). Es tambin el caso del postulado de polticas para mejorar la insercin en la economa internacio-nal; entre ellas, controlar las corrientes de capital extranjero de corto plazo y la regulacin financiera (CEPAL, 1995), acelerar el crecimiento para lograr cam-bios significativos en materia de transformacin productiva, aumento de la pro-ductividad y equidad (CEPAL, 1996a) y orientarse al regionalismo abierto.

Esta ltima corresponde a una reformulacin del mensaje de integracin regional presentada en los aos cincuenta. Con el concepto de regionalismo abierto, la propuesta pasar a ser una combinacin entre la apertura al resto del mundo y el incentivo a la integracin regional, frmula maximizadora de los beneficios de eficiencia mediante la insercin internacional, que conciliaba la apertura multilateral con la ampliacin de la integracin regional (CEPAL, 1994a).17

La investigacin sobre el funcionamiento de las economas latinoamericanas y caribeas en las nuevas circunstancias histricas pas a ocupar un lugar fun-damental en la institucin, junto con la formulacin de estrategias y polticas alternativas a la agenda reformista ortodoxa para el desarrollo latinoamericano. En lugar de un rechazo de las reformas en su conjunto, que tenda a ser la acti-tud de los intelectuales de la CEPAL hasta fines de la dcada de 1980 o sea, una agenda negativa, las propuestas se centraron en la revisin selectiva de las re-formas liberalizadoras, en especial de algunos elementos crticos para los obje-tivos de crecimiento y distribucin. Cabe mencionar la revisin de la apertura financiera; el fortalecimiento y la renovacin del temario de polticas industria-les, tecnolgicas y de comercio exterior; la reorientacin de las reformas de los sistemas de seguridad y de los diseos de polticas sociales en diferentes reas, as como de la sostenibilidad ambiental. Asimismo, la revisin abarc el plano de las recomendaciones en la esfera fiscal, simbolizado por el concepto de pacto fiscal (CEPAL, 1998b), en un abordaje que procuraba conciliar las demandas sociales con el saneamiento de las finanzas pblicas y el equilibrio macroecon-mico, en condiciones de progresiva maduracin de las prcticas democrticas.

17 El autor del documento sobre regionalismo abierto es Gert Rosenthal. Los otros cuatro documentos citados en los prrafos anteriores fueron supervisa-dos por Gert Rosenthal y coordinados, respectivamente, por Fajnzylber y Ramos, Fajnzylber y Ottone, Ffrench-Davis, y Altimir. Rosales particip en todos ellos.



La frmula neoestructuralista permiti establecer un puente con los gobier-nos latinoamericanos y caribeos que haban adherido a las reformas, sin aban-donar la construccin analtica estructuralista inaugural ni la visin de que las transformaciones necesarias para superar el atraso econmico y social exigan bastante ms que una mayor libertad de movimiento de las fuerzas del mercado. Si, para algunos, lo que se hizo correspondi a una capitulacin al neolibera-lismo, para otros el neoestructuralismo fue la frmula, alternativa a la neolibe-ral, para incidir en los destinos de la regin a partir de la perspectiva terica y metodolgica de la CEPAL original. La lectura conjunta de los principales tex-tos de la institucin de las dcadas de 1990 y de 2000 fortalece esta ltima inter-pretacin.

En efecto, pese a los cambios destinados a adecuarse a las nuevas condiciones histricas, el pensamiento neoestructuralista preservara su proximidad con el estructuralista. El prefijo neo es apropiado para indicar la adecuacin a los tiempos de apertura y desregulacin y las modificaciones correspondientes en la incidencia de las polticas econmicas recomendadas, pero la base analtica de la nueva etapa segua siendo estructuralista, si bien en una nueva versin, la de su adaptacin a la nueva realidad regional.

Son numerosos los ejes que vinculan las formulaciones estructuralistas clsicas con las neoestructuralistas. La conexin central se produce en el diagnstico que identifica en la regin la inadecuacin de las modalidades de especializacin, que implicaran una insuficiente diversificacin productiva y de la exportacin, y la escasez de divisas y la vulnerabilidad externa consiguientes lo cual, en el perodo reciente, se vio exacerbado por la volatilidad de los capitales. Adems, esos fac-tores perpetuaran la heterogeneidad estructural y, en consecuencia, limitaran el aumento de la productividad y el crecimiento. La heterogeneidad, que antes se expresaba por el concepto de subempleo y que pas a identificarse con la idea de informalidad, sera la razn fundamental de la persistencia de la pobreza y la concentracin del ingreso, junto con la concentracin de la propiedad y las insa-tisfactorias polticas sociales. En la presentacin que haremos ms adelante de los textos contenidos en la presente obra se describe ese vnculo entre el pensa-miento actual y el de la fase estructuralista.

Por cierto, la proximidad entre el neoestructuralismo y el estructuralismo clsico se advierte con mayor intensidad en los terrenos del desarrollo produc-tivo y de la insercin internacional por el comercio, y en el anlisis del empleo, la pobreza y la distribucin del ingreso. En los otros dos grandes temas del pen-samiento reciente de la CEPAL, es decir, la macroeconoma y las finanzas y la sostenibilidad ambiental, la comparacin con los trabajos de la etapa estructu-ralista, pese a su inters y relevancia, tiene distintos antecedentes. En el primer caso, el tema fue tratado en las primeras dcadas con menor insistencia que a partir de los aos ochenta y, en el segundo, slo adquiri trascendencia en la produccin de la institucin a partir de fines de los aos setenta.



c. el enriquecimiento y la maduracin del neoestructuralismo en la sexta dcada (1998-2008)

En esta seccin se presentan los textos que componen la presente obra. Fueron seleccionados por ser representativos de la produccin intelectual de la CEPAL de los ltimos diez aos y estn distribuidos en cinco partes.

La primera est compuesta por las novedades analticas ms importantes del perodo, es decir, los principales elementos conceptuales que enriquecieron el enfoque neoestructuralista en el ltimo decenio. Las otras cuatro partes inclu-yen los textos que ilustran los cuatro conjuntos de temas a los que se dedic especialmente la CEPAL: macroeconoma y finanzas, desarrollo productivo e insercin internacional, desarrollo social y sostenibilidad ambiental. En la pre-sentacin de cada uno de esos conjuntos se indica la conexin entre la produc-cin reciente y la historia intelectual de la institucin.

Los trabajos seleccionados para esta recopilacin son, en su totalidad, publi-caciones oficiales de la CEPAL. Antes de continuar, corresponde dejar constan-cia de la imposibilidad de reflejar en forma adecuada, en el espacio de esta in-troduccin, la extensa produccin de la intelectualidad de la CEPAL en la ltima dcada, por lo cual se omiten las referencias a gran parte de la labor de sus diferentes divisiones, divulgada en sus seis publicaciones emblemticas (Ba-lance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe, Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe, Panorama social de Amrica Latina, Panorama de la inser-cin internacional de Amrica Latina y el Caribe, La inversin extranjera en Amrica Latina y el Caribe y el Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe), a travs de sus 18 colecciones (como las series Polticas sociales, Desarrollo productivo, Fi-nanciamiento del desarrollo, Medio ambiente y desarrollo, entre otras) y de la Revista de la CEPAL. Entre 1998 y 2008 se divulgaron por estos medios cerca de 1400 textos en su mayora firmados por los autores que exponen los resulta-dos del esfuerzo de investigacin y reflexin realizado por la CEPAL en su sexta dcada. Siguiendo la tradicin, esos trabajos, coordinados por los intelectuales de la CEPAL, aportaron la materia prima bsica, analtica y emprica para la elaboracin de las publicaciones oficiales.18

18 Cabe destacar, entre ellas, la produccin elaborada en las sedes subregionales y oficinas regionales, parte de la cual fue publicada en la serie Estudios y perspecti-vas. Es el caso, por ejemplo, de un centenar de estudios realizados en Mxico sobre ese pas y los Estados de Centroamrica, de una media centena de traba-jos elaborados en la Argentina sobre ese pas, y de varios estudios producidos en la sede subregional de la CEPAL para el Caribe en Puerto Espaa sobre los pases del Caribe.



dos quinqueniosComo se seal, la CEPAL de la sexta dcada dio continuidad a la produccin de los cincuenta aos precedentes. En los ltimos diez, el pensamiento neoes-tructuralista se enriqueci y madur en relacin con las formulaciones de los aos noventa. Para ello cont con la posibilidad de evaluar los resultados de las reformas liberalizadoras a la luz de los resultados econmicos y sociales de la regin, y de casi una dcada de intensos debates al respecto.

En el quinquenio 1998-2003, la CEPAL fue dirigida por Jos Antonio Ocampo, y en el subsecuente (2003-2008), por Jos Luis Machinea. Existi armona ana-ltica en los dos quinquenios y slo se observan ligeras reorientaciones en los enfoques temticos resultantes de los diferentes contextos.

En efecto, la sexta dcada transcurri entre dos coyunturas: la primera mitad fue de lento crecimiento econmico, mundial y regional, y la segunda, de r-pida expansin. Una breve caracterizacin ayudar a contextualizar la produc-cin intelectual de esos perodos.

Como es sabido, el primero correspondi a los aos de crisis y relativo estan-camiento de la regin. El marco internacional no era propicio la expansin anual media del PIB mundial y del comercio internacional de 1998 a 2003 fue del 3,5% y del 2,8%, respectivamente y el cuadro recesivo se agudiz en la re-gin como consecuencia de la fragilidad financiera de varios pases frente a las crisis asitica y rusa, y de las crisis internas en la Argentina, Brasil, Uruguay y la Repblica Bolivariana de Venezuela, por citar slo los casos de mayor profundi-dad y visibilidad. Lamentablemente, fue correcta la advertencia premonitoria de la CEPAL cuando alertaba, en los aos noventa, de los peligros de las polti-cas de estabilizacin ancladas en un tipo de cambio valorizado y expuestas a un endeudamiento externo excesivo, en especial considerando la volatilidad cre-ciente de los capitales internacionales y la fragilidad de la regulacin financiera prudencial local (vase CEPAL, 1995).

Los indicadores de los resultados econmicos no dejan margen de duda en cuanto al comportamiento de la regin en su conjunto. En los seis aos trans-curridos entre 1998 y 2003, la tasa de crecimiento del PIB de Amrica Latina y el Caribe fue, en promedio, del 1,4% y la de desempleo media subi del 10,3 al 11,0%. La inversin se retrajo, al punto de reducir la razn entre la formacin bruta de capital fijo y el PIB del 19,7 al 16,5%. El riesgo-pas se elev en la mayor parte de la regin, merm la entrada de capitales, las exportaciones crecieron a una tasa muy inferior a la de los aos precedentes (4,9% anual contra el 10,4% en el perodo 1990-1997) y los trminos de intercambio no mejoraron. En consecuencia, durante esos aos hubo fuertes devaluaciones cambiarias en casi todos los pases, incluso donde no se produjo una corrida especulativa con-tra la moneda local. Sin embargo, la coyuntura recesiva impidi que las presio-nes inflacionarias derivadas de las devaluaciones cambiarias incidieran en forma notoria en los precios.



Las sucesivas crisis y el estancamiento de fines de la dcada de 1990 marcaron un punto de inflexin ideolgica en la regin a comienzos de la dcada si-guiente. En el decenio precedente, el aspecto sobresaliente en ese campo fue una relativa hegemona de la perspectiva neoliberal, que acompa la adopcin generalizada de reformas, apartndose drsticamente de la institucionalidad previa. Como se observ, la CEPAL se bati contra esa hegemona a partir de una agenda propositiva, contenida en el mensaje de transformacin productiva con equidad, pero el clima ideolgico le era desfavorable.

Las circunstancias cambiaron con las crisis y la recesin prolongada y se ob-serv un relativo debilitamiento del Consenso de Washington. Desaparecida la hegemona preexistente, en su lugar se estableci un equilibrio relativo entre el neoliberalismo y las visiones alternativas, entre las cuales se situaba el neoestruc-turalismo de la CEPAL. El nuevo clima ideolgico internacional y regional per-miti y exigi que la CEPAL reforzara su postura crtica, cuyos resultados en trminos de creacin analtica sern reseados ms adelante.

La recuperacin de la mayora de los pases de la regin slo se producira a partir de mediados de 2003. Se inicia entonces un perodo de expansin de aproximadamente cinco aos, que concluye con la presente crisis internacional. La recuperacin del crecimiento se produjo cuando ya se haban superado las crisis nacionales y las condiciones macroeconmicas volvan a mostrarse favora-bles al crecimiento con un mnimo de estabilidad monetaria.

Como se sabe, en este perodo las condiciones internacionales han sido muy propicias. Los Estados Unidos comenzaron a aplicar una poltica fiscal y mone-taria expansionista a partir de 2002, en contraposicin a la crisis de confianza posterior a los atentados del 11 de septiembre de 2001, y de esa manera se redi-namizaron el comercio internacional y el nivel de la actividad mundial. S-mense a ello el mantenimiento de una baja inflacin mundial, una extraordina-ria expansin de la liquidez internacional, el crecimiento simultneo de Europa y Japn, y la exuberancia de la economa china, que arrastraba a las dems eco-nomas asiticas, y el resultado sera un cuadro de bonanza exportadora de productos bsicos en volmenes y precios que no se registraban desde haca mucho tiempo. A la vez, aunque la repercusin del crecimiento haya sido ms favorable para los pases productores de petrleo y para Amrica del Sur en particular para las naciones productoras de minerales metlicos, los pases del norte de la regin, como Mxico y varios pases de Centroamrica y el Caribe, se vieron beneficiados por la recuperacin estadounidense. Pasaron as a regis-trar tasas de crecimiento relativamente elevadas, a pesar de la prdida de com-petitividad en la produccin de maquila frente a la competencia asitica y, en algunos casos, a pesar del deterioro de los trminos de intercambio derivado de la importacin de petrleo.

Las cifras del perodo 2004-2007 contrastan con las del sexenio anterior. La tasa media anual de crecimiento regional del PIB en esos cuatro aos lleg al



5,5% y se registr una importante recuperacin de la ocupacin, con una re-duccin, por ejemplo, del desempleo urbano abierto, del 11% en 2003 al 8% en 2007. Las exportaciones crecieron un 7,6% anual en volumen y un 19,9% en valor, en un contexto en el que los trminos de intercambio en general mejora-ron para los pases de la regin, aunque no de manera uniforme, siendo la ex-cepcin muchos de los pases importadores de petrleo. Las importaciones tambin se incrementaron sobremanera, pero, por primera vez en mucho tiempo, la regin conciliara expansin econmica con saldos comerciales favo-rables y, en varios pases, con saldos favorables en la balanza de pagos en cuenta corriente.

La expansin de la inversin que se financiara a partir del ahorro interno se produjo a tasas superiores al ingreso, lo cual elev la relacin entre forma-cin bruta de capital fijo y PIB del 18% en 2003 al 20,7% en 2007. Al mismo tiempo, hubo una considerable mejora del balance comercial y un marcado aumento de las remesas de emigrantes, adems de una sostenida recuperacin de los flujos de entrada de las inversiones directas de empresas y del capital financiero. Pese a la formacin de reservas, esas tendencias provocaron la va-loracin cambiaria en la mayora de los pases y, por consiguiente, aun en un contexto expansivo, contribuyeron a la preservacin de bajas tasas de infla-cin en casi todos ellos.

A pesar del panorama general favorable, tras las crisis de fines de los aos noventa se mantuvo el equilibrio ideolgico entre el neoliberalismo y las visio-nes que lo cuestionaban. Lo mismo puede decirse en relacin con el contexto regional, donde, adems, se observ el surgimiento de gobiernos con discursos y programas opuestos al ideario antes hegemnico.

Por lo tanto, el panorama fue acogedor para la plena continuidad del trabajo previo de la CEPAL y para las propuestas que se haban fortalecido en el quin-quenio anterior. La principal diferencia residira en una alerta sistemtica sobre el hecho de que la historia regional mostraba que la bonanza sera pasajera.

En la etapa precedente se insisti en la necesidad de implementar polticas anticclicas y los diagnsticos apuntaban a evitar los errores cometidos. En la nueva fase, el empeo al respecto no sera menor, pero los diagnsticos pasaron a realzar la idea de que el momento favorable deba ser aprovechado para anti-cipar futuras dificultades. Por lo dems, tuvieron plena continuidad los mensa-jes en cuanto al desarrollo de Amrica Latina y el Caribe a mediano y largo plazo mucho ms all de eventuales coyunturas de bonanza y a la importancia de fomentar transformaciones fundamentales en las esferas productiva y social, as como a la inversin de las tendencias ambientales desfavorables.

Ocampo lleg a la CEPAL cuando se iniciaba el perodo recesivo, justamente en medio de las crisis financieras que sacudan a las economas de gran parte de los pases en desarrollo en todo el mundo. Organiz en torno a la propuesta de un pacto fiscal el documento sobre finanzas pblicas que se elaboraba en la



CEPAL a su llegada, y que fue presentado poco despus, en el perodo de sesio-nes de 1998. En sintona con lo que la institucin haba articulado en los aos noventa sobre resultados y polticas macroeconmicas en circunstancias de vo-latilidad de capitales, profundiz el anlisis para evaluar los efectos de los flujos de capital internacional en las economas regionales, en los perodos de auge y cada.19 Coloc el acento en la importancia de construir una arquitectura finan-ciera mundial y regional, y de adoptar polticas nacionales autnomas, con fuer-tes componentes anticclicos, para atenuar o compensar los efectos de esos flu-jos de capital (Ocampo, 1999a y 1999b; CEPAL, 2000a, 2001a, 2002a).

Asimismo, rescat la idea prebischiana de las asimetras en el orden interna-cional (Ocampo, 2001; CEPAL, 2002a) y profundiz el anlisis de las condicio-nes socioeconmicas y de insercin internacional de la regin en la era de la globalizacin (CEPAL, 2002a). Coordin un detallado anlisis crtico sobre el desempeo de los pases a la luz de las reformas e insisti en la importancia de establecer vnculos entre el anlisis macroeconmico, el anlisis del proceso de produccin de bienes y servicios y el de la evolucin social.20 Al mismo tiempo, enriqueci el pensamiento neoestructuralista con un estimulante esquema ana-ltico sobre la interaccin entre los mecanismos de transformacin de la estruc-tura productiva y el crecimiento de la economa (Ocampo, 2002, 2005).

Durante ese perodo se fortaleci tambin el anlisis de la dimensin social de la realidad regional y se hizo hincapi en la cuestin de la ciudadana, resca-tndose la antigua tradicin sociolgica iniciada por Medina Echavarra cua-renta aos antes (CEPAL, 2002a).21 Asimismo, en el temario de la CEPAL se ampli el espacio para continuar avanzando en el conocimiento de la proble-mtica de la preservacin del medio ambiente.22

En sntesis, de diferentes formas Ocampo rescat y actualiz las bases estruc-turalistas del pensamiento de la CEPAL. Si desde el punto de vista analtico Fajnzylber fue el protagonista en la inauguracin del neoestructuralismo, Ocampo fue quien propugn su consolidacin y refinamiento.

Machinea dio continuidad a esos trabajos y los enriqueci, agregando algunas propuestas muy apropiadas al contexto expansivo que la regin viva en el quin-quenio en que lider la CEPAL.23 No por casualidad ya que lleg a la institu-cin a comienzos del perodo expansivo insistira en la importancia de elabo-

19 Correspondi a Ricardo Ffrench-Davis liderar en la CEPAL la produccin en el terreno de la macroeconoma en los aos noventa.

20 En el campo de la relacin entre los mbitos macro, meso y microeconmicos se aline con los postulados de Jorge Katz (CEPAL, 1996a; Katz, 2000a).

21 En el rescate cont con la colaboracin de Ottone y Hopenhayn.22 En ese terreno recibi el apoyo de Alicia Brcena y su equipo.23 Vase una presentacin sinttica de sus ideas para una agenda de desarrollo

en Machinea (2007).



rar mecanismos macroeconmicos anticclicos como preparacin para eventuales reversiones de las coyunturas favorables y a fin de considerar los de-safos con una visin que trascendiera la inmediatez coyuntural (CEPAL, 2007a; Machinea y Kacef, 2008).

Durante ese perodo se acentu tambin la necesidad de crear una institucio-nalidad regional y una coordinacin entre las naciones para enfrentar los pro-blemas macroeconmicos (vanse Machinea y Rosenwurzel, 2005; Ocampo, 2006; Machinea y Titelman, 2007), en el marco de un proyecto regional. Sin embargo, se opt por dar prioridad a las perspectivas de la produccin y el co-mercio y al rea social. Se destac la importancia de realizar transformaciones en esos mbitos y la inconveniencia de dormirse en los laureles de las bonda-des del crecimiento momentneo, porque suelen ser temporarias y no preparan para el futuro.

Al primero de esos temas desarrollo productivo y comercio internacional Machinea le dedic dos de los tres documentos de los perodos de sesiones es-tructurados bajo su orientacin (CEPAL, 2004a, 2008a).24 En ese terreno, con-tinuando la perspectiva de la agenda global, puso nfasis en los problemas para el multilateralismo derivados de las circunstancias de la multiplicacin y la yux-taposicin de acuerdos bilaterales, subregionales, regionales e interregionales.

En relacin con la temtica social destacara, por ejemplo, los trabajos sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Naciones Unidas, 2005) y el estudio sobre las redes de proteccin social en Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2006a).25 Este ltimo tal vez sea la reflexin de mayor amplitud y aliento reali-zada en la regin sobre el tema. Se prepar, adems, un proyecto de largo al-cance basado en el concepto de cohesin social, a partir del cual la CEPAL ini-ci la prometedora experiencia de colocar el aspecto sociolgico en el ncleo central de su anlisis (CEPAL, 2007b). En diferentes cuestiones, como las de gnero, minoras tnicas y migracin internacional, se integraron las perspecti-vas de ciudadana y derechos humanos a la de la agenda global, en sintona con los dems trabajos de las Naciones Unidas sobre esos temas. Al mismo tiempo se dio continuidad a los trabajos que la CEPAL vena realizando sobre el medio ambiente, fortaleciendo una tradicin iniciada en la institucin por Osvaldo Sunkel y otros, treinta aos atrs.

24 Para la elaboracin de los documentos citados cont con la colaboracin de Juan Martn y con la reflexin acumulada en las distintas divisiones por equi-pos liderados por destacados especialistas como Ferraz, Cimoli, Ventura-Dias, Rosales y Snchez-Albavera. Entre otras contribuciones del autor al tema vase, por ejemplo, Machinea y Vera (2006, 2007).

25 Sus colaboradores ms importantes en el primer trabajo fueron Alicia Brcena y Arturo Len, y en el segundo, Andras Uthoff y Daniel Titelman.



nuevas formulaciones analticasLa primera parte de los documentos seleccionados est dedicada a los textos representativos de la incorporacin de novedades analticas en el pensamiento de la CEPAL en el perodo 1998-2008.

Cabe sealar que no se trata de innovaciones tericas o conceptuales a escala global, sino sencillamente de la utilizacin de conceptos y esquemas analticos que se incorporaron como novedades en el pensamiento de la institucin, y que, cuanto menos, le imprimieron un nuevo nfasis. Tales innovaciones ilus-tran cmo, sin perder la referencia analtica tradicional (o sea, la orientacin histrico-estructural), el pensamiento de la CEPAL sigui avanzando en su sexta dcada con inquietud intelectual y una actitud de renovacin permanente.

Fueron cinco las principales novedades introducidas en el quehacer de la institucin en el ltimo decenio: a) la incorporacin de un amplio balance del desempeo de los pases en los mbitos econmico y social tras las reformas li-beralizadoras, b) la perspectiva de una agenda para la era global, c) los concep-tos sociopolticos de ciudadana y cohesin social, d) la fusin entre los aborda-jes estructuralista y schumpeteriano, y e) el nfasis puesto en las polticas macroeconmicas anticclicas frente a la volatilidad de capitales.

a) Balance de los efectos de las reformas sobre la base del desempeo de los aos noventaEl primer aporte de la CEPAL en la ltima dcada, desde el enfoque neoestruc-turalista, consisti en el seguimiento y la evaluacin crtica de los resultados de las reformas. Fue analizado el desempeo escasamente favorable de los pases de la regin en la dcada de 1990, en un esfuerzo de investigacin y reflexin realizado entre el segundo quinquenio de la dcada de 1990 y comienzos de la siguiente. Este proyecto se materializ en un numeroso conjunto de documen-tos y libros.

En el captulo 2 de la presente obra se incluye la introduccin de uno de ellos, Una dcada de luces y sombras: Amrica Latina y el Caribe en los aos noventa (CEPAL, 2001b). El libro contiene un balance crtico contundente de la evolu-cin de Amrica Latina y el Caribe bajo la influencia de las reformas.26

26 El libro fue coordinado por Ocampo, Bajraj y Martn. Puede consultarse un resumen en Ocampo (2004). Entre los dems componentes del esfuerzo de revisin crtica sobre los aos noventa cabe destacar un conjunto de estudios realizados entre 1996 y 2000, reunidos en gran nmero de libros y publicacio-nes y sintetizados en Stallings y Peres (2000); un libro de reflexiones sobre el desarrollo y la responsabilidad del Estado, coordinado por Nez del Prado (CEPAL-ILPES, 1998), y Una dcada de desarrollo social en Amrica Latina, coordinado por Ocampo, Franco y Sainz (CEPAL, 2004b).



Por ejemplo, por el lado de las luces, la obra destaca el control de la inflacin y los menores dficits fiscales, el dinamismo exportador, la mayor atraccin de inver-siones extranjeras directas, el aumento de la productividad de las empresas y los sectores lderes, el incremento del gasto social, la mayor atencin a la problemtica del desarrollo ambientalmente sostenible y los avances en la democracia y el res-peto por los derechos humanos. Por el lado de las sombras, seala el crecimiento econmico frustrante e inestable, la insuficiente diversificacin de las exportacio-nes, la preponderancia de estrategias defensivas en las empresas nacionales y la re-estructuracin de los sectores industriales, con resultados muy deficientes en mate-ria de capacidad productiva e innovadora, grandes dficits externos y persistencia de la vulnerabilidad externa, exacerbada por la gran volatilidad de las corrientes de capital. Las sombras cubren tambin un ahorro y una inversin deprimidos; el au-mento del desempleo, la informalidad y la heterogeneidad estructural; y la distribu-cin del ingreso relativamente estable, sin alcanzar las deseadas mejoras.

b) Agenda para la era global La segunda novedad se refiere a la ampliacin del paradigma de la transforma-cin productiva con equidad para absorber el concepto de agenda para la era global, compuesta de propuestas relativas al papel crtico del espacio regional y de estrategias nacionales frente a la globalizacin. Ese paraguas conceptual fue creado por Ocampo para organizar las recomendaciones sobre estrategias, ins-tituciones y otros instrumentos de orientacin poltica en esos tres mbitos, es decir, el global, el regional y el nacional. En el captulo 3 de esta recopilacin se reproduce el principal texto referido a esa agenda, extrado del documento presentado en el vigsimo noveno perodo de sesiones de la CEPAL en 2002, Globalizacin y desarrollo (CEPAL, 2002a).

En lo que respecta a la agenda global, el concepto reitera principios que se encuentran en los debates de la diplomacia y de los derechos humanos interna-cionales: suministrar bienes pblicos globales (democracia, paz, seguridad, es-tabilidad macroeconmica y financiera, entre otros); corregir, empleando me-canismos heterodoxos, las asimetras internacionales en tres reas bsicas (productiva y comercial, macroeconmica y financiera, y desigual tratamiento entre la movilidad de capitales y la de mano de obra), e incorporar una agenda social mundial basada en derechos. En el terreno de las estrategias nacionales, abre el espacio a las reflexiones vinculadas con los desafos de la globalizacin en los cuatro campos a que se dedica la CEPAL (macroeconoma y finanzas, transformacin productiva, desarrollo social y sostenibilidad ambiental) y, entre los terrenos global y nacional, introduce la dimensin intermedia relativa a las recomendaciones en cuanto a institucionalidad y polticas que pueden ser pro-movidas regionalmente, en apoyo a la estabilidad macroeconmica y a la inte-gracin financiera, productiva y comercial.



Huelga sealar que el concepto de agenda para la era global se ajusta a la perfeccin a la tradicin estructuralista de la institucin que consiste en estu-diar la realidad de la regin y recomendar polticas a la luz de sus ideas sobre la insercin internacional y las relaciones centro-periferia.

c) El enfoque de los derechos, la ciudadana y la cohesin socialLa tercera innovacin es el nfasis en el enfoque de los derechos, la ciudadana y la cohesin social. La dimensin sociolgica del desarrollo no es nueva en la produccin de la CEPAL. Ya en el pasado cont con la colaboracin de grandes intelectuales del rea, como Medina Echavarra, Cardoso, Faletto, Graciarena, Wolfe y Gurrieri. En el perodo reciente, la temtica recuper una promisoria centralidad en el pensamiento de la institucin.

En la etapa previa, la cuestin de los conflictos entre clases sociales ocupaba, inevitablemente, un lugar preponderante en los anlisis. En la nueva versin, el centro de atencin se ha trasladado a las dificultades para el pleno ejercicio de los derechos de la ciudadana. Se trata del encuentro con la tradicin de de-fensa de los derechos humanos de las Naciones Unidas que, como se sabe, se inici con el cometido de garantizar el ejercicio de los derechos civiles y polti-cos, y gradualmente incorpor el concepto de derechos econmicos, sociales y culturales. El encuentro se da en ambas dimensiones, y mediante su interac-cin, contenida en la expresin cohesin social.

El tema fue abordado en numerosos textos,27 pero adquiri relevancia en dos de ellos: en el documento del perodo de sesiones de 2000, Equidad, desarrollo y ciudadana (CEPAL, 2000a), y en el libro Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2007b). En la presente obra (captulo 4) se reproducen partes de los captulos II, III y XIV del documento, as como extractos de la sntesis del libro.28

La arquitectura conceptual del mensaje sobre derechos, ciudadana y cohe-sin social se sostiene en cuatro pilares complementarios. El primero es el exa-men de los problemas sociales de la regin pobreza, exclusin, desigualdad de ingresos y riqueza, insuficiente e inadecuada proteccin social, acceso desigual

27 Por ejemplo, en Educacin y conocimiento: eje de la transformacin produc-tiva con equidad (CEPAL-UNESCO, 1992b) ya se destacaba la importancia de la educacin para avanzar en el terreno de la ciudadana. A propsito del uso del concepto de derechos por la CEPAL, vase la resea de Artigas (2003).

28 El primero fue preparado principalmente por Ernesto Ottone y Martn Hopen-hayn, con el estmulo de Ocampo, y el s

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SESENTA AÑOS DE LA CEPAL - FaHCE – UNLP · el estructuralismo (1948-1990) y el neoestructuralismo (1990-2008) 19 El enriquecimiento y la maduración del neoestructuralismo en la