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SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LE MARCHE
GIUDIZIO DI PARIFICAZIONE DEL RENDICONTO GENERALE ESERCIZIO 2017
DELLA REGIONE MARCHE
RELAZIONE ORALE DEI MAGISTRATI DELLA SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO
CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LE MARCHE
GIUDIZIO DI PARIFICAZIONE DEL RENDICONTO GENERALE DELLA REGIONE MARCHE 2017
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SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LE MARCHE
GIUDIZIO DI PARIFICAZIONE DEL RENDICONTO GENERALE ESERCIZIO 2017
DELLA REGIONE MARCHE
RELAZIONE ORALE DEI MAGISTRATI DELLA SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO
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ORDINE DEGLI INTERVENTI
PRESIDENTE F.F. CONSIGLIERE ANTONIO CONTU
CONS. PASQUALE PRINCIPATO
PREMESSA……….................................................................................................................................................7
PRIMO REF. FABRIZIO CERIONI
LA VERIFICA DELL’ATTENDIBILITÀ E DELL’AFFIDABILITÀ DEGLI AGGREGATI
CONTABILI…………………………………………………………………………………………………….11
CONS. MARCO DI MARCO
LA GESTIONE FINANZIARIA.........................................................................................................................13
IL PAREGGIO DI BILANCIO………………………………………………………………………………....14
L’INDEBITAMENTO .........................................................................................................................................15
Il PERSONALE E LA SPESA PER IL PERSONALE.......................................................................................16
CONS. MARIO GUARANY
L’ATTUAZIONE DELLA LEGGE 7 APRILE 2014, N. 56, RECANTE “DISPOSIZIONI SULLE CITTA’
METROPOLITANE, SULLE PROVINCE, SULLE UNIONI E FUSIONI DI
COMUNI”............................................................................................................................................................19
LA SPESA SANITARIA REGIONALE PER L’ANNO 2017………………………………………………...22
CONS. FABIA D’ANDREA
LA SPESA SANITARIA REGIONALE PER L’ANNO 2017………...………………………………………23
CONS. VALERIA FRANCHI
GLI ORGANISMI PARTECIPATI, GLI ENTI STRUMENTALI E LE AGENZIE DELLA REGIONE
MARCHE...….......................................................................................................................................................25
SISMA 2016/2017 - RISORSE FINANZIARIE E GESTIONE DEGLI INTERVENTI……………………28
CONS. PASQUALE PRINCIPATO
IL RENDICONTO DEL CONSIGLIO REGIONALE ……………………………………………………….31
GLI AGENTI CONTABILI DELLA REGIONE MARCHE…………………………………………………32
LO STATO PATRIMONIALE E LA GESTIONE DEL PATRIMONIO…………………………………...33
I FONDI DELL’UNIONE EUROPEA………………………………………………………………………...35
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7
CONS. PASQUALE PRINCIPATO
PREMESSA
Quale introduzione della presente relazione orale, intendo sottolineare la progressiva
evoluzione che sta vivendo il giudizio di parificazione del rendiconto generale delle regioni,
dalla sua introduzione ad opera dell’art. 1 del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla l. 7
dicembre 2012, n. 213.
Il modello normativo del giudizio di parificazione del rendiconto dello Stato ha costituito il
punto di partenza per l’approfondimento teorico e l’applicazione concreta ai rendiconti delle
regioni di norme di legge e principi contabili nel particolare periodo del passaggio alla
disciplina della contabilità armonizzata. Peraltro, con la scelta operata nel 2012, il legislatore
ha inteso espressamente assegnare al giudizio di parificazione e agli altri controlli affidati alla
Corte dei conti la finalità di “rafforzare il coordinamento della finanza pubblica, in particolare
tra i livelli di governo statale e regionale, e di garantire il rispetto dei vincoli finanziari
derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea” (art. 1, d.l. n. 174 del 2012)
adeguando così gli strumenti e i contenuti del controllo della Corte dei conti sulla gestione
finanziaria delle regioni.
Dal 2013 in poi, le sezioni regionali di controllo hanno quindi iniziato a sviluppare metodi di
analisi dei rendiconti regionali finalizzati allo specifico profilo contenutistico e formale della
decisione di parificazione. Tali attività si sono svolte nell’ambito della opportuna azione di
indirizzo proveniente dalle delibere di indirizzo della Sezione delle Autonomie e delle Sezioni
riunite della Corte dei conti.
Nell’ambito delle funzioni di controllo assegnate alla Corte dei conti, il giudizio di
parificazione del rendiconto regionale si connota per l’espressa previsione normativa che ne
richiede lo svolgimento con le “formalità della sua giurisdizione contenziosa” (art. 40 del t.u.
delle leggi sulla Corte dei conti, richiamato dall’art. 1, comma 5, d.l. n. 174 del 2012). Sulla
base di tale norma, le Sezioni riunite hanno tratto la conferma “da un lato, [del]la sostanziale
natura di controllo della relativa attività e, dall’altro, [del]la volontà di rendere intangibili, con
l’efficacia del giudicato, le risultanze del rendiconto generale, sottoposte all’approvazione del
Consiglio regionale” (delibera n. 7/SSRRCO/QMIG/2013).
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Pertanto, sotto il profilo contenutistico, si sta sempre più approfondendo l’ambito dell’esame
che le sezioni regionali di controllo compiono sul rendiconto e gli effetti che questo possa avere
sulla decisione di parificare o meno il rendiconto stesso.
Il dato di partenza è costituito dall’art. 39 del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti (r.d.
12 luglio 1934, n. 1214), al quale l’art. 1, comma 5, del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, fa rinvio: pur
se riferito all’ordinamento dello Stato, esso dispone che “La Corte verifica il rendiconto
generale dello Stato e ne confronta i risultati tanto per le entrate, quanto per le spese, ponendoli
a riscontro con le leggi del bilancio. […]”.
L’interpretazione di tale disposizione ha ovviamente registrato un’evoluzione legata alle
successive modifiche dell’ordinamento e, a questi fini, appare opportuno richiamare quella
proveniente dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale.
Il giudice delle leggi si è più volte occupato del giudizio di parificazione del rendiconto dello
Stato e, di recente, anche dell’omologo giudizio di parificazione del rendiconto delle regioni:
per poter riconoscere la legittimazione ad accedere al giudizio di costituzionalità in capo
all’organo che solleva la questione, la Corte ha necessariamente affrontato la natura del
giudizio di parificazione stesso.
Il percorso giurisprudenziale trova la sua espressione più attuale nella sentenza 27 aprile 2017,
n. 89, nella quale la Corte Costituzionale ha affermato che “ricorrono integralmente nel caso
del procedimento di parifica tutte le condizioni per le quali questa Corte ha ammesso la
possibilità di sollevare questione di legittimità costituzionale in via incidentale nell’ambito
dell’attività di controllo di legittimità-regolarità della Corte dei conti.”
Alla luce della citata sentenza, tali condizioni possono essere così sintetizzate:
a) applicazione di parametri normativi. Nel procedimento di parifica il prevalente quadro
normativo di riferimento è quello del d.lgs. n. 118 del 2011 e l’esito del procedimento sia
dicotomico nel senso di ammettere od escludere dalla parifica le singole partite di spesa e di
entrata che compongono il bilancio;
b) giustiziabilità del provvedimento in relazione a situazioni soggettive dell’ente territoriale
eventualmente coinvolte. In tal senso, depongono ormai più indici normativi che attribuiscono
la giurisdizione alle Sezioni riunite della Corte dei conti medesima, in un collegio a
composizione speciale;
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c) pieno contraddittorio sia nell’ambito del giudizio di parifica esercitato dalla sezione di
controllo della Corte dei conti sia nell’eventuale giudizio ad istanza di parte, qualora
quest’ultimo venga avviato dall’ente territoriale cui si rivolge la parifica. In entrambe le
ipotesi è contemplato anche il coinvolgimento del pubblico ministero a tutela dell’interesse
generale oggettivo della regolarità della gestione finanziaria e patrimoniale dell’ente
territoriale.
In conclusione può dirsi che nella parifica del rendiconto regionale “la situazione è, dunque,
analoga a quella in cui si trova un qualsiasi giudice (ordinario o speciale), allorché procede a
raffrontare i fatti e gli atti dei quali deve giudicare alle leggi che li concernono” (Corte Cost.,
sentenza n. 89 del 2017) e “il controllo effettuato dalla Corte dei conti è un controllo esterno,
rigorosamente neutrale e disinteressato, volto unicamente a garantire la legalità degli atti ad
essa sottoposti, e cioè preordinato a tutela del diritto oggettivo (Corte Cost., sentenza n. 89 del
2017).”
I passaggi sopra riportati, da un lato forniscono dati ermeneutici ormai condivisi, ma dall’altro
aprono ai protagonisti del giudizio di parifica scenari sulle ulteriori evoluzioni volte a meglio
configurarne alcuni aspetti.
Sotto il profilo procedurale, si può pensare a una più esplicita attenzione alle scansioni
temporali in cui si svolge il procedimento istruttorio officioso della sezione regionale di
controllo e alle modalità di composizione del collegio; alla possibilità di compiere verifiche
dirette su atti della gestione del bilancio rilevanti ai fini della verifica della corretta
rendicontazione; alle modalità attraverso le quali il pubblico ministero possa formare le
proprie determinazioni, poi esternate nelle conclusioni presentate alla sezione; agli strumenti
a disposizione dell’Amministrazione per intervenire nel giudizio a tutela delle proprie
posizioni giuridiche soggettive, con particolare riferimento agli eventuali profili in fatto o in
diritto suscettibili di condurre a una pronuncia di non parifica, atteso che la sezione regionale
di controllo cumula in sé sia i poteri istruttori che decisori.
Nell’esame del rendiconto generale della Regione Marche per l’esercizio 2017 la sezione
regionale di controllo ha continuato a seguire le modalità già adottate negli scorsi anni,
prendendo comunque atto delle linee di orientamento che il Presidente della Corte dei conti
ha trasmesso in data 16 maggio 2018 in materia di “Procedure per lo svolgimento dell’attività
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istruttoria e dell’udienza del giudizio di parificazione del rendiconto generale della
regione/provincia autonoma, per l’esercizio 2017”: in esse vengono richiamati i passaggi più
significativi delle pronunce di indirizzo emesse dalla Sezione delle Autonomie e dalle Sezioni
riunite che, peraltro, hanno costituito il riferimento per l’attività di questa Sezione anche negli
scorsi anni.
Pertanto, anche quest’anno si è avuto cura di: a) consentire alla Procura regionale l’accesso ai
dati dell’istruttoria compiuta dalla Sezione man mano che questi venivano ricevuti
dall’Amministrazione regionale; b) trasmettere alla Regione il testo della proposta di relazione
comprensiva degli eventuali profili problematici, al fine di consentirle di fornire gli elementi
fattuali e gli argomenti ritenuti utili alla valutazione finale della Sezione; c) svolgere una
formale adunanza preliminare all’udienza di discussione destinata al completamento
dell’attività istruttoria in contraddittorio con la Regione e la Procura regionale; d) prevedere
l’intervento orale del rappresentante della Regione nel corso dell’udienza pubblica del
giudizio di parificazione sui temi oggetto dell’istruttoria.
Alla decisione che accerta i dati del rendiconto è annessa la presente relazione con la quale la
Sezione riferisce sulle verifiche effettuate, sulle rilevazioni e sugli approfondimenti relativi a
singoli aspetti della gestione, costituenti il complesso degli elementi di valutazione offerti
all’Assemblea legislativa regionale e, più in generale, all’Amministrazione regionale.
La verifica del grado di adattamento dell’Ente alle osservazioni della Corte è prevista come
oggetto dell’istruttoria del giudizio di parificazione, come ricordato dalle linee di orientamento
presidenziali del maggio 2018.
Si tratta infatti di profili che non incidono necessariamente sul sopra ricordato giudizio
dicotomico di ammettere od escludere dalla parifica le singole partite di spesa e di entrata che
compongono il bilancio, rappresentando piuttosto delle osservazioni o raccomandazioni volte
all’attuazione di condotte prudenziali nell’ambito dei profili dinamici degli equilibri di
bilancio. Peraltro, l’oggetto delle osservazioni e raccomandazioni è tale che, nei casi più
rilevanti, la mancata considerazione di queste ultime può progressivamente incidere su aspetti
strutturali del ciclo di bilancio e così compromettere il positivo esito del giudizio di
parificazione.
Seguono ora gli interventi dei magistrati della Sezione, sulle materie rispettivamente oggetto
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di istruttoria e di relazione al Collegio.
PRIMO REF. FABRIZIO CERIONI
LA VERIFICA DELL’ATTENDIBILITÀ E DELL’AFFIDABILITÀ DEGLI AGGREGATI
CONTABILI
L’attività istruttoria preliminare alla parificazione del rendiconto generale della Regione
introdotta dall’art. 1, comma 5, del D.L. n. 174/2012 ha comportato la necessità di effettuare
specifici controlli finalizzati alla verifica dell’attendibilità e dell’affidabilità di taluni degli
aggregati contabili rappresentati nella proposta di rendiconto approvato dalla Giunta
regionale.
Giova rammentare che la precipua finalità della rendicontazione, è quella di garantire il
«controllo preventivo» (e non successivo) sulla veridicità delle risultanze finanziarie.
La centralità delle verifiche sugli aggregati di bilancio, nell’ambito dell’istruttoria condotta
dalla Sezione, può essere colta fino in fondo considerando che l’accertamento di eventuali
irregolarità potrebbe influire sull’esito del giudizio di parificazione, laddove tali irregolarità
finissero per incidere sulla veridicità della rappresentazione dei conti (in questi termini,
Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 9/SEZAUT/2013/INPR del 26 marzo 2013).
Quanto sopra costituisce la conseguenza del fatto che la finalità primigenia della resa del conto
è quella di consentire il controllo politico da parte del potere legislativo sulla gestione delle
pubbliche risorse effettuata dal governo regionale.
È evidente allora come l’assenza di trasparenza nella rappresentazione della situazione
economico-finanziaria della Regione, collide con i parametri degli artt. 81-97 Cost. In
particolare la Corte costituzionale ha ribadito il principio secondo il quale la trasparenza dei
conti risulta elemento indefettibile per avvicinare in senso democratico i cittadini all’attività
dell’Amministrazione, in quanto consente di valutare in modo obiettivo e informato lo
svolgimento del mandato elettorale, e per responsabilizzare gli amministratori, essendo
necessariamente servente al controllo retrospettivo dell’utilizzo dei fondi pubblici (Corte cost.
20 luglio 2016, n. 184; Corte cost. 5 marzo 2018, n. 49).
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La sperimentazione della verifica dell’attendibilità dei rendiconti delle Regioni, avviata dalla
Corte dei conti con la deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/SSRRCO/INPR/14 del 4
dicembre 2014 - Programmazione dei controlli e delle analisi della Corte dei conti per l’anno
2015 e proseguita nel 2016 per le regioni Lazio, Liguria e Lombardia, è stata implementata nel
2017, con l’estensione della verifica ai rendiconti di altre due regioni, le Marche e l’Umbria e,
nel 2018, delle regioni Sardegna e Calabria. Essa si basa sul «campionamento statistico»,
fondato su modelli consolidati.
Il «campione statistico» (cioè il «gruppo di unità elementari» che formano un «sottoinsieme»
del «collettivo statistico», definito anche «aggregato» o «popolazione») è costituito da «trenta
ordinativi di pagamento» emessi dalla Regione Marche negli esercizi 2016 e 2017. Tale
campione è stato estratto alla presenza delle regioni interessate il 17 maggio 2018, presso le
Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei conti.
Va ricordato che il metodo di campionamento è basato sulle esperienze maturate in seno alle
Sezioni riunite nella parificazione del rendiconto dello Stato, nonché dinanzi alla Sezione di
controllo per gli affari comunitari ed internazionali in sede di controllo coordinato con la
Corte dei conti europea in materia di fondi strutturali.
Nella quasi totalità dei casi le operazioni di verifica non hanno evidenziato criticità in relazione
alla regolarità delle procedure, alla completezza della documentazione amministrativa, alla
classificazione economica e funzionale delle entrate e delle spese.
Tuttavia in alcuni casi la Regione Marche non ha acquisito dalla Prefettura competente – quella
del luogo in cui ha sede l’impresa – la comunicazione antimafia prescritta dall’art. 84 del D.lgs.
6 settembre 2011, n. 159, afferente il cosiddetto «Codice delle leggi antimafia» - prima di
stipulare, approvare o autorizzare i contratti e subcontratti relativi a lavori, servizi e forniture
pubblici, la cui mancanza, in caso di contratti di valore superiore a € 150.000, è causa di
esclusione dell’operatore dalla gara per effetto di quanto disposto dall’art. 80, comma 2, del
D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 con cui è stato approvato il nuovo «Codice dei contratti pubblici».
In particolare, con riferimento al mandato n. 6795 dell’8 giugno 2017 di euro 81.711,37, in sede
istruttoria, con nostra nota prot. 1178 del 15 giugno 2018, è stata chiesta la risposta alla nota
prot. 496128 del 7 luglio 2015 con cui la Regione richiedeva le informazioni prefettizie alla
Prefettura di Roma, relative alla SECURPOL GROUP s.r.l.
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La Regione, con nota prot. 706785 del 21 giugno 2018, ha comunicato che da parte della
Prefettura di Roma non è tuttora pervenuta risposta alla nota di cui sopra.
E’ stata riscontrata l’osservanza delle norme di contabilità, dei principi contabili, delle leggi
regionali di spesa che disciplinano i vari procedimenti, nonché dei vincoli stabiliti dall’organo
politico con specifiche delibere di Giunta regionale.
È stata inoltre accertata la corretta imputazione delle entrate e delle spese ai capitoli di bilancio,
la rispondenza degli importi alla documentazione presentata, nonché la corretta attribuzione
dei codici SIOPE.
CONS. MARCO DI MARCO
LA GESTIONE FINANZIARIA
Le verifiche condotte sulla gestione delle entrate e delle spese di competenza, sulla gestione
dei residui, sulla gestione di cassa, sugli equilibri interni di bilancio e sul risultato di
amministrazione restituiscono un quadro della situazione finanziaria della Regione Marche
sostanzialmente positivo.
Il risultato di amministrazione al 31.12.2017 assomma ad euro 584,99 ml mentre la quota
disponibile determinata a seguito dell’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità,
degli altri accantonamenti e delle quote vincolate, è negativa per 294,48 ml. Tale importo,
tuttavia, trova piena copertura nell’ammontare dei mutui autorizzati e non contratti pari,
anch’essi, ad euro 294,48 ml. Non vi è dunque necessità di adottare alcuna misura di
riequilibrio.
L’accantonamento al FCDE è stato quantificato facendo riferimento a quanto previsto nel
principio contabile applicato della competenza finanziaria.
Il fondo per rischi passività da contenzioso registra un significativo incremento rispetto
all’accantonamento effettuato con il rendiconto 2016. L’accantonamento, tuttavia, è stato
calcolato facendo riferimento non tanto all’ammontare complessivo del contenzioso pendente,
come richiesto dal principio contabile applicato, quanto piuttosto, al fabbisogno finanziario
necessario a fronteggiare – per il periodo considerato dal bilancio di previsione - le richieste di
pagamento derivanti da sentenze di condanna previste per il medesimo periodo di riferimento.
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Inoltre, non si è tenuto conto del contenzioso relativo alle funzioni trasferite dagli enti
provinciali in conseguenza del processo di riordino di cui alla l. 56/2014 e alla l.r. 13/2015.
Le criticità riscontrate, in ogni caso, non sono tali da compromettere la stabilità e l’equilibrio
della situazione finanziaria complessiva in considerazione di altri consistenti accantonamenti
(come il fondo destinato alla copertura degli effetti finanziari derivanti dalla revisione delle
stime della manovra fiscale regionale pari a 28,28 ml e l’accantonamento al fondo per la
reiscrizione dei residui perenti che risulta essere di importo superiore al limite minimo
previsto dalla normativa).
L’ammontare della quota disponibile al netto dei mutui autorizzati e non contratti non subisce
alcuna variazione rispetto al 2016 poiché, come nell’esercizio precedente, resta pari a zero.
È stato rispettato, sia in sede di previsione che di rendiconto, l’equilibrio finanziario
complessivo e gli equilibri interni (equilibrio di parte corrente, equilibrio di parte capitale,
equilibrio delle contabilità speciali).
Con particolare riferimento alla costruzione dell’equilibrio di parte capitale, si segnala la
necessità di conciliare la possibilità di finanziare spese di investimento mediante utilizzo
dell’avanzo corrente riconosciuta dai principi contabili con il principio della previa copertura
finanziaria il quale richiede che l’impegno delle spese debba sempre essere preceduto
dall’accertamento delle corrispondenti fonti di finanziamento.
Particolare attenzione deve essere prestata dall’Amministrazione alla corretta applicazione
della disciplina dei debiti fuori bilancio recata dall’art. 73 del d. lgs. 118/2011 e alla
contabilizzazione delle entrate derivanti dalla lotta all’evasione tributaria relativa alla tassa
automobilistica.
IL PAREGGIO DI BILANCIO
Sulla base dati di consuntivo risulta che la Regione Marche ha conseguito gli obiettivi di
finanza pubblica per il 2017. Infatti, a fronte di un obiettivo di saldo di 68,74 ml la Regione ha
conseguito un saldo positivo di 163,96 ml con una differenza positiva di 95,21 ml.
La Regione Marche ha dato attuazione alle misure di flessibilità volte a mitigare l’impatto
negativo delle regole del pareggio sulla capacità di spesa degli enti del proprio territorio.
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In tale prospettiva si segnala che è stata data attuazione al c.d. patto regionale incentivato
mettendo a disposizione – senza vincolo di restituzione – risorse per 3 ml consentendo di
soddisfare le richieste di 14 comuni. L’ammontare degli spazi finanziari ceduti dalla Regione
Marche si è dimostrato di scarsa entità confermando quanto già osservato dalla Sezione in
occasione delle precedenti decisioni di parifica circa le difficoltà incontrate nel dare attuazione
alla gestione dei patti di solidarietà territoriale. Tali difficoltà, invero, possono spiegarsi
soltanto in parte con l’impatto causato dalle manovre nazionali di contenimento della spesa
pubblica in considerazione della notevole differenza tra il saldo di bilancio e l’obiettivo di saldo
(95,21 ml).
È stata inoltre approvata l’intesa regionale per consentire la compensazione degli spazi
finanziari tra enti locali, con vincolo di restituzione nel biennio successivo. Gli spazi trasferiti
sono stati di modesta entità: a fronte di una richiesta di 2,87 ml proveniente da 10 comuni, vi è
stata una sola offerta di cessione di 0,2 ml che ha consentito di soddisfare la richiesta di un
unico comune.
Su un piano di carattere generale, si conferma quanto già osservato in occasione della parifica
del rendiconto 2016 sulla mancanza degli auspicati effetti positivi sulle politiche di
investimento degli territoriali della nuova normativa sul pareggio di bilancio. I dati di
contabilità nazionale, infatti, riferiscono di una flessione degli investimenti fissi lordi sia del
comparto delle regioni che della Regione Marche rispetto al 2016 e al 2015.
L’INDEBITAMENTO
Anche nel 2017 è proseguita la riduzione del debito, nel solco di un trend positivo che dura da
un decennio. La riduzione complessiva del debito con oneri a carico della regione è pari
all’11,98 per cento ed interessa sia il debito effettivamente contratto (- 6,45%) che il debito
autorizzato e non contratto (- 21,55%).
Nel corso dell’esercizio non sono stati contratti nuovi mutui, neanche a valere sulle
autorizzazioni contenute nelle precedenti leggi di bilancio.
La maggior parte dell’esposizione debitoria prevede il pagamento di interessi a tasso fisso.
Dal punto di vista della tipologia contrattuale utilizzata, oltre ai mutui sono in ammortamento
tre prestiti obbligazionari di cui due a carico della regione (Bramante bond e Piceni bond) e
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uno con oneri a carico dello Stato (Tellus bond). Entrambi i prestiti obbligazionari con oneri a
carico della regione prevedono un ammortamento di tipo “bullet” (con rimborso del capitale
in unica soluzione alla scadenza del bond).
Pur prendendo atto delle ragioni addotte dall’Amministrazione, permangono dubbi sulle
modalità di contabilizzazione dei prestiti con ammortamento bullet con riferimento alla
coerenza con i nuovi principi contabili.
Le ingenti disponibilità liquide giacenti sul conto corrente destinato al rimborso del Bramante
bond suggeriscono un continuo monitoraggio della situazione al fine di valutare la possibilità
di ricorrere a forme alternative di investimento che consentano di incrementare il rendimento
del capitale.
La Regione ha in essere due contratti derivati: il primo destinato a realizzare l’ammortamento
del Piceni bond; il secondo destinato a trasformare mutui sottostanti a tasso fisso in tasso
variabile. I contratti hanno generato flussi nel complesso positivi che sono stati correttamente
accantonati nella quota vincolata del risultato di amministrazione.
Il PERSONALE E LA SPESA PER IL PERSONALE
Il personale dirigente della Giunta in servizio è pari a 56 unità (+ 7,69% rispetto al 2016).
Si segnala la positiva evoluzione del contenzioso sul concorso per l’assunzione di 13 dirigenti
bandito con decreto del 25 novembre 2013. Il Consiglio di Stato, infatti, ha annullato la sentenza
sfavorevole emessa dal TAR Marche rinviando al medesimo giudice per una nuova pronuncia.
Il numero del personale del comparto ammonta a 1606 unità e mostra una lieve riduzione
rispetto al 2016 (-3,14%).
Il rapporto tra dirigenti e personale del comparto è di circa 1/29. Il dato rimane
sostanzialmente invariato anche tenendo conto del personale dell’Assemblea legislativa.
I dirigenti in servizio presso l’Assemblea sono quattro.
La programmazione delle assunzioni dei dirigenti dell’Assemblea è stata effettuata – e
concretamente attuata con l’assunzione di una unità di personale – impiegando resti
assunzionali risalenti alla programmazione 2012-2014 che, in base alla corretta interpretazione
del quadro normativo, non si sarebbero più potuti utilizzare.
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Il numero del personale del comparto dell’Assemblea è in lieve diminuzione rispetto
all’esercizio precedente (- 4,52%).
Il personale addette agli uffici di diretta collaborazione degli organi politici (personale dei
gruppi consiliari, delle segreterie particolari del Presidente del Consiglio, del Vice Presidente
del Consiglio, dei componenti dell’Ufficio di Presidenza, delle segreterie del Presidente della
Regione e dei componenti della Giunta, autisti) è pari a 88,5 unità e comporta una spesa – in
aumento rispetto al 2016 - di euro 3,81 ml a cui si aggiunge la spesa per il personale esterno
addetto ai gruppi consiliari (collaboratori, personale a tempo determinato) di 1,59 ml.
Il personale impiegato negli uffici di staff degli organi politici è beneficiario di un trattamento
economico omnicomprensivo determinato in applicazione dei criteri indicati nelle leggi
regionali n. 34/88, n. 14/2013 e n. 20/2001. Così come già evidenziato in occasione della
parificazione dei rendiconti degli esercizi precedenti, la regolamentazione effettuata dalla
regione è intervenuta su una materia (la disciplina del rapporto d’impiego dei dipendenti delle
amministrazioni pubbliche) riservata alla competenza esclusiva dello Stato ed ha introdotto
delle indennità omnicomprensive di importo superiore a quelle altrimenti spettanti in base alle
vigenti norme dei contratti collettivi di lavoro. Pertanto, è quanto mai auspicabile un
intervento del Legislatore regionale volto a rimuovere l’evidenziata criticità.
Risultano rispettati i principali vincoli di spesa posti dalle norme di coordinamento della
finanza pubblica.
In particolare:
- gli impegni di spesa 2017 risultano contenuti del limite costituito dalla spesa media del
triennio 2011-2013;
- la spesa per i contratti di lavoro flessibile, calcolata computando a tal fine la spesa per
il personale dei gruppi consiliari e la spesa per il personale dirigente con contratto a
tempo determinato risulta contenuta entro il limite della corrispondente spesa del 2009;
- la spesa per i contratti di collaborazione coordinata e continuativa è inferiore all’1,1 per
cento della spesa del personale risultante dal conto annuale 2012;
- la spesa per studi e consulenze, missioni e formazione risulta contenuta entro il limite
complessivo previsto dall’art. 6, commi 7, 12 e 13 del decreto legge 78/2010;
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- non sono stati erogati, nell’ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo,
emolumenti di importo superiore ad euro 240.000,00 annui al lordo dei contributi
previdenziali ed assistenziali e degli oneri fiscali a carico del dipendente;
- i fondi destinati alla remunerazione della retribuzione accessoria del personale
dirigente e non dirigente della Giunta e il fondo del personale non dirigente
dell’Assemblea legislativa sono stati quantificati in ossequio ai vincoli di legge. Non
altrettanto è a dirsi per il fondo dei dirigenti dell’Assemblea che, pur a fronte delle
cessazioni intervenute successivamente al 2011, non ha subìto le decurtazioni previste
dall’art. 9, co. 2 bis del d.l. 78/2010. Il problema, però, non assume rilievo dal punto di
vista pratico giacché, similmente a quanto già avvenuto nei precedenti esercizi, anche
nel 2017 gli importi non distribuiti sono stati destinati ad economie di bilancio
assicurando, in tal modo, consistenti risparmi di spesa.
La parte più consistente del fondo per l’incentivazione del personale del comparto della Giunta
è stata destinata al finanziamento di istituti che determinano un incremento stabile e
continuativo della retribuzione (indennità di comparto, progressioni economiche, indennità di
posizione). È pertanto auspicabile che per il futuro l’Amministrazione operi verso un
riequilibrio della destinazione delle risorse al fine di assicurare che una quota prevalente del
trattamento accessorio complessivo comunque denominato sia collegato alla sola performance
individuale, così come previsto dalle vigenti disposizioni normative.
Riguardo al funzionamento del sistema di valutazione del personale dirigente dell’Assemblea
deve segnalarsi la mancata individuazione degli obiettivi per le posizioni dirigenziali affidate
ad interim. Sebbene a ciò non sia seguita l’erogazione di una maggiorazione dell’indennità di
risultato in favore dei dirigenti interessati, giova ricordare come la predeterminazione degli
obiettivi costituisca uno strumento indispensabile per assicurare il buon andamento
dell’amministrazione e per realizzare con efficacia la separazione tra funzioni di governo
politico e funzioni amministrative.
Un’ulteriore criticità è costituita dalle modalità con cui sono stati costruiti gli obiettivi
contenuti nel “Piano dettagliato degli obiettivi”: l’assenza di qualsiasi collegamento tra il
raggiungimento degli obiettivi di secondo livello (assegnati alle posizioni di funzione) e gli
obiettivi di primo livello (assegnati alle Aree complesse) consente che i secondi possono essere
19
pienamente raggiunti a prescindere dal raggiungimento dei primi mettendo a rischio la
coerenza dell’intero sistema.
CONS. MARIO GUARANY
L’ATTUAZIONE DELLA LEGGE 7 APRILE 2014, N. 56, RECANTE “DISPOSIZIONI SULLE
CITTÀ METROPOLITANE, SULLE PROVINCE, SULLE UNIONI E FUSIONI DI COMUNI”
La Regione Marche ha proseguito nelle azioni volte a completare il processo di attuazione della
legge 7 aprile 2014, n. 56, che, a seguito dell’esito del referendum del 4 dicembre 2016,
disciplina in modo stabile il nuovo assetto delle Province e del livello istituzionale di area vasta.
Le criticità riscontrate sono quelle già evidenziate nelle relazioni allegate alle deliberazioni n.
157/2016/PARI e n. 81/2017/PARI, con la difficoltà da parte della Regione a ricevere il
trasferimento delle risorse finanziarie correlate alle funzioni non fondamentali trasferite alla
Regione stessa con la legge regionale n. 13 del 2015.
Con riferimento alle problematiche relative alla assegnazione delle risorse finanziarie alle
regioni per l’esercizio delle funzioni non fondamentali, di notevole interesse è la recente
sentenza della Corte costituzionale n. 137 del 2018.
La Consulta, nel richiamare le sentenze n. 205 del 2016 e n. 84 del 2018, ha sancito il dovere
statale di riassegnazione delle risorse alle regioni e agli enti locali, subentrati nell’esercizio
delle funzioni provinciali non fondamentali.
La Regione Marche ha provveduto da un lato a trasferire le funzioni non fondamentali dalle
amministrazioni provinciali all’ente regione, dall’altro a assicurare il necessario riordino
finanziario delle risorse connesse.
L'avanzo vincolato alle funzioni provinciali trasferite alla Regione è stato quantificato nel
2017 in complessivi euro 42.122.124,40, con un aumento di 6.608.023,83 euro rispetto al dato
precedentemente registrato di euro 35.514.100,57 (di cui euro 29.151.661,25 iscritte nel
bilancio di previsione per l’anno 2016 ed euro 6.362.439,32 per l’anno 2017 ).
La riscossione del suddetto avanzo è proseguita nel 2017, realizzando per lo stesso esercizio
la somma di euro 7.607.266,19 (in diminuzione rispetto al dato conseguito nel 2016 pari a
euro 15.418.526,10).
20
Detta riscossione è stata effettuata mediante compensazioni a valere su trasferimenti
regionali (euro 6.232.549,59) e per cassa (euro 1.374.716,60). Complessivamente fino al 31
dicembre 2017 sono stati riscossi euro 23.025.792,29 (54,66%), con una variazione in
aumento (+1,77) rispetto alle riscossioni effettuate nel 2016 (52,89%), mentre restano da
riscuotere euro 19.096.332,11, pari al 45,34% (nel 2016 il non riscosso era pari al 47,11%).
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Regione Marche.
In particolare, fino al 31 dicembre 2017, per quanto riguarda la parte corrente sono stati
riscossi euro 19.059.117,16. Per quanto attiene la parte in conto capitale sono stati riscossi
euro 3.966.675,13.
Valori in euro CAPITOLI Riscossioni fino al 31/12/2017
Parte corrente 19.059.117,16
Conto capitale 3.966.675,13
Totale 23.025.792,29
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Regione Marche.
I dati sopra riportati, pur in presenza di un rallentamento (-49,33%) delle riscossioni
complessivamente effettuate nel 2017 (euro 7.607.266,19) rispetto al dato registrato nel 2016
(euro 15.418.526,10), confermano la situazione rappresentata nella relazione allegata alla
riscosso
23.025.792,29
54,66%
non riscosso
19.096.332,11
45,34%
Valori in euro
Avanzo vincolato alle funzioni provinciali trasferite alla Regione
anno 2017: 42.122.124,40
riscosso non riscosso
21
deliberazione n. 81/2017/PARI, con una tendenza al graduale superamento della criticità
derivante dalla mancata correlazione tra le funzioni non fondamentali trasferite e le necessarie
risorse finanziarie, attraverso una serie di riscossioni effettuate mediante compensazioni a
valere su trasferimenti regionali e per cassa.
Nel corso del 2017, secondo quanto rappresentato dalla Regione, è stato condiviso con le
Province lo sblocco dei pagamenti per cassa previa individuazione delle poste da destinare
alla compensazione.
Sulla base della ricognizione complessiva dei crediti vantati dalla Regione e dei debiti risultanti
alla data 31 dicembre 2017, i dati forniti a questa Sezione evidenziano una posizione netta della
Regione stessa nei confronti delle Province caratterizzata da una situazione creditoria
raffigurata nella seguente tabella:
Valori in euro
POSIZIONE NETTA DELLA REGIONE MARCHE NEI CONFRONTI DELLE PROVINCE
AL 31/12/2017
PROVINCIA Dl ANCONA 5.265.655,72
PROVINCIA Dl ASCOLI PICENO 1.050.815,44
PROVINCIA Dl FERMO 1.445.710,91
PROVINCIA DI MACERATA 8.721.465,74
PROVINCIA Dl PESARO
URBINO 7.947.616,27
TOTALE 24.431.264,08*
Fonte: Regione Marche.
* di cui 19.096.332,11 relativi a crediti per la riscossione sull'avanzo vincolato alle funzioni provinciali trasferite
alla Regione
Si chiede nuovamente alla Regione di tenere costantemente informata la Corte dei conti in
ordine alle attività svolte, con una relazione che dia conto dello stato della situazione, con
particolare riguardo alla definizione dei profili finanziari sopra evidenziati necessaria per
assicurare la compiuta e corretta realizzazione del processo di riorganizzazione
22
dell’amministrazione locale in atto, nonché la sana e regolare gestione amministrativo-
contabile.
LA SPESA SANITARIA REGIONALE PER L’ANNO 2017
La spesa sanitaria si conferma anche per il 2017 come il più rilevante aggregato di spesa della
Regione Marche. All’esito delle verifiche istruttorie, la Sezione osserva quanto segue.
Le risorse trasferite agli enti del SSR ammontano a 2.659,333 milioni di euro.
Le risorse disponibili, al netto delle entrate proprie delle aziende ed al netto dei dati di mobilità
extraregionale, ammontano complessivamente a 2.597,055 milioni di euro.
La Regione ha efficacemente fatto fronte alla riduzione delle risorse programmate a seguito
delle manovre di finanza pubblica.
La Sezione ritiene comunque opportuno raccomandare di proseguire la politica di prudenza
nella gestione del bilancio.
La percentuale di impegno sulle risorse del Fondo sanitario è risultata pari al 98,47 per cento
(nel 2016 la percentuale di impegno sulle risorse del Fondo sanitario era pari all’88,51 per
cento).
La Regione non ha rispettato i tetti di spesa previsti dalla vigente disciplina normativa,
tuttavia, come nel 2016, è dichiarata adempiente avendo garantito, anche nel 2017, il
mantenimento dell’equilibrio economico complessivo.
Tra mobilità attiva e passiva nel 2017 si registra un saldo negativo. In particolare, il saldo risulta
fortemente negativo per l’Azienda sanitaria unica regionale, riducendosi parzialmente solo
grazie ai valori positivi registrati dalle altre aziende.
Il 17 per cento dei pagamenti effettuati durante l’anno 2017 è stato liquidato oltre i termini
previsti, con una rilevante incidenza dei ritardi della Gestione sanitaria accentrata.
La Sezione raccomanda l’adozione di opportune iniziative al fine di rendere più incisive le
azioni finalizzate al rispetto della direttiva europea sui tempi di pagamento.
23
CONSIGLIERE FABIA D’ANDREA
LA SPESA SANITARIA REGIONALE PER L’ANNO 2017
A completamento delle considerazioni già svolte, nel fare rinvio ai più ampi contenuti della
relazione e delle conclusioni ivi esposte, si richiamano alcuni profili critici emersi nel corso
dell’istruttoria e posti all’attenzione dell’amministrazione regionale.
Per quanto riguarda l’Istituto Nazionale di Riposo e Cura per Anziani (INRCA) occorre, ancora
una volta, censurarsi la prassi, oramai reiterata, da parte dell’Amministrazione regionale, di
approvare il bilancio d’esercizio dell’Istituto limitatamente al solo sezionale della Regione
Marche rimarcando come detta modalità produca effetti distorsivi ai fini della corretta
determinazione del risultato di gestione complessivo degli enti del SSR. In particolare, con
riguardo a detto saldo, si evidenzia, per l’esercizio 2017, un avanzo complessivo pari a 0,008
mln di euro, in notevole riduzione, rispetto all’esercizio precedente (del 97,6 per cento)
considerando il risultato d’esercizio dell’INRCA per il solo sezionale Marche. Sul punto, la
Sezione evidenzia che, qualora fosse valorizzato il risultato d’esercizio 2017 dell’intero Istituto,
gli esiti della gestione complessiva del SSR risulterebbero in perdita, per un importo pari a -
1,169 mln di euro, in ulteriore peggioramento rispetto al 2016 del 79,3 per cento.
In tale ambito la Sezione, nondimeno, prende favorevolmente atto dell’avvenuta sottoscrizione
da parte della Regione Marche dell’accordo transattivo con la Regione Calabria, a seguito del
quale sono state definite le vicende debitorie/creditorie tra Regione Marche ed il sezionale del
P.O.R. di Cosenza ed è stata formalizzata la rinuncia a tutti gli ulteriori contenziosi in essere in
capo all’Istituto. Detto accordo transattivo non ancora in fase di esecuzione, prevede
pagamenti per complessivi euro 22.104.861,00 in capo alla Regione Calabria: per euro
16.500.000,00 da restituire alla Regione Marche; per euro 5.604.861,00 da destinare all’INRCA
per coperture delle perdite di bilancio relative agli esercizi dal 2013 al 2015.
Segnala la mancata approvazione del bilancio di esercizio 2017 della GSA e rileva, di
conseguenza, che l’esame dei dati contabili è stato svolto sulla base dei dati aggregati inviati
dalla Regione Marche, come determinati ai fini della compilazione dei Modelli ministeriali CE
e SP per l’anno 2017, sulla base dei quali si evidenzia un risultato di gestione pari a 877 mln di
euro.
24
Parimenti con riguardo alle modalità di contabilizzazione dell’intramoenia, risultano ancora
disattese le indicazioni fornite dalla Sezione ai fini della corretta contabilizzazione dei relativi
costi. Infatti una regolare contabilizzazione dei costi dell’intramoenia dovrebbe comprendere,
anche in forma aggregata, l’indennità di esclusività medica per la quota parte riconducibile
all’attività stessa, in quanto l’indennità in esame costituisce un costo indiretto che dovrebbe
essere ripartito tenendo conto dell’attività privata esercitata dal personale riservandosi,
comunque, di effettuare le opportune verifiche in occasione dei controlli sui bilanci delle
aziende per l’esercizio 2017.
La Sezione segnala, inoltre, con riguardo all’aggregato di spesa complessiva per il personale,
un aumento da imputarsi alle risultanze della gestione dell’ASUR Marche, dell’Azienda
ospedaliera “Ospedali Riuniti Marche Nord” e dell’Azienda ospedaliero-universitaria
“Ospedali Riuniti di Ancona”.
Nell’evidenziare come la Regione Marche, in ragione dei risultati positivi conseguiti negli
esercizi precedenti, abbia potuto beneficiare delle misure premiali previste dall’emendamento
al d.l. n. 50 del 24 aprile 2017 - introdotto dalla legge di conversione n. 96 del 21 giugno 2017 -
allo scopo di favorire le regioni virtuose nella gestione della sanità, deve rilevarsi che, pur nella
prospettiva di conseguimento del pieno rispetto del vincolo di legge in materia di spesa di
personale di cui all’art. 2, c. 71, l. n. 191/2009, entro l’anno 2020, a livello regionale, tale tetto
di spesa non risulta rispettato per l’anno 2017.
Si evidenzia altresì che l’Azienda ospedaliero-universitaria “Ospedali Riuniti di Ancona” non
ha rispettato il limite di legge per la spesa di personale di cui all’art. 2, c. 71, l. n. 191/2009, per
l’anno 2017. Analogo superamento è dato rilevare per ASUR Marche e per l’Azienda
ospedaliera “Ospedali Riuniti Marche Nord” interessate, peraltro, da una rideterminazione
del tetto di spesa in conseguenza rispettivamente dello scorporo e della incorporazione del
Presidio ospedaliero di Santa Croce di Fano.
In assenza di certificazione dei dati di CE Consuntivo 2017, da parte del Tavolo di verifica, il
risultato di gestione del SSR è stato determinato, sulla base dei dati certificati del CE relativo
al IV trimestre 2017, nell’importo di 4,619 mln di euro, anch’esso in notevole contrazione
rispetto al valore rilevato nel 2016 (pari a 24,522 mln di euro). Si riserva di verificare gli esiti
del Tavolo tecnico sui dati del CE Consuntivo 2017.
25
In conclusione, con riferimento agli esiti della gestione degli enti del SSR, rileva una
significativa e generale contrazione del risultato di gestione conseguito nell’esercizio 2017. In
particolare, con riferimento ad ASUR Marche ed Azienda ospedaliero universitaria “Ospedali
Riuniti di Ancona”, il risultato d’esercizio passa da un saldo positivo nel 2016 al pareggio. Di
contro per l’Azienda ospedaliera “Ospedali Riuniti Marche Nord” si rileva un risultato
d’esercizio pari a 7.764,57 euro in diminuzione dell’87,7 per cento rispetto al 2016 e, parimenti,
l’INRCA presenta una perdita d’esercizio pari a -1.177 mila euro, in peggioramento del 79,3
per cento rispetto al 2016.
CONSIGLIERE VALERIA FRANCHI
GLI ORGANISMI PARTECIPATI, GLI ENTI STRUMENTALI E LE AGENZIE DELLA
REGIONE MARCHE
In coerenza con le indicazioni rese dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n.
27/SEZAUT/2017/FRG in ordine alla centralità delle partecipazioni societarie nel sistema dei
controlli è proseguito, anche per il 2017, il monitoraggio, non solo finanziario, sulle c.d. gestioni
esternalizzate della Regione Marche.
In questa prospettiva le verifiche condotte – che hanno preso le mosse dagli esiti dei controlli
sul rendiconto 2016 e dall’esame delle misure correttive adottate a seguito delle criticità, in
detta sede, rilevate – pur assegnando prioritario rilievo alle risultanze di carattere economico-
finanziario hanno avuto, altresì, specifico riguardo al compiuto assolvimento dei numerosi
adempimenti posti a carico degli enti partecipanti dal Testo Unico delle società pubbliche.
In via generale, i controlli svolti hanno evidenziato una limitata adesione da parte
dell’amministrazione regionale rispetto alle sollecitazioni formulate dalla Sezione in relazione
a taluni profili critici che permangono tali anche per l’esercizio 2017.
Anche in considerazione di ciò si manifestano perplessità in ordine alla adeguatezza della
struttura per l’esercizio delle funzioni di vigilanza sugli organismi partecipati, istituita nel
2017, oltre che in ordine alla effettività dei compiti svolti dalla stessa: nel corso dell’istruttoria
sono, invero, emersi – talora anche con riferimento ad organismi su cui la Regione Marche
26
esercita poteri di direzione e coordinamento – ritardi e deficit informativi che non appaiono
coerenti con la specificità delle competenze intestate alla struttura medesima.
Per ciò che attiene al recepimento delle novità recate dal già citato Testo unico sulle società a
partecipazione pubblica, e con riferimento all’adeguamento degli statuti alle prescrizioni
dettate dall’art. 11, in tema di composizione dell’organo amministrativo, è stato acclarato come
per alcune società non siano stati adottati, entro il prescritto termine del 31 dicembre 2017, i
relativi provvedimenti né siano pervenute alla Sezione regionale di controllo deliberazioni
assunte, in deroga, dall’assemblea dei soci ai sensi del comma 3 del citato art. 11.
Di nessun pregio, in relazione a detto inadempimento, si appalesano le giustificazioni fornite
dall’amministrazione che, asseritamente impegnata nelle più articolate problematiche relative
al salvataggio dell’Aerdorica S.p.a. o alla esposizione debitoria di Interporto Marche S.p.a., ha
ritenuto di differire al 2018 l’esame delle questioni connesse, tra l’altro, all’adeguamento degli
statuti al rinnovato quadro normativo.
Incerti e contraddittori sono, inoltre, gli esiti del percorso di razionalizzazione laddove la
previsione di un ulteriore anno per il completamento delle programmate dismissioni, pur
facultizzata dall’art. 24 del d.lgs. 175/2016, di fatto, procrastina procedure che, secondo
l’originaria pianificazione, avrebbero dovuto essere già definite.
D’altro canto con riferimento all’assetto delle partecipazioni – ed alla riconsiderazione delle
determinazioni maturate con riguardo a Cosmob Spa ed a Meccano Spa in occasione della
ricognizione effettuata a mente dell’art. 1 commi 611 e ss L.F. 2015 – poco lineare appare la
posizione dell’amministrazione regionale che, per un verso rimarca il carattere strategico di
siffatte partecipazioni, e per altro lamenta l’impossibilità di incidere sul governo societario in
ragione del carattere contenuto della partecipazione.
Con riferimento ai singoli organismi partecipati, nel fare rinvio ai più ampi contenuti della
relazione, di particolare interesse sono le risultanze dei controlli svolti in relazione alla S.V.I.M.
s.r.l., a Interporto Marche S.p.a. ed a Aerdorica S.p.a.
Quanto alla S.V.I.M. s.r.l., con una vistosa inversione di tendenza rispetto agli esiti dei
precedenti esercizi, è stata accertata una importante perdita di esercizio pari a 1.941.488,00 euro
imputabile alla svalutazione prudenziale della partecipazione in Interporto Marche S.p.a.
27
Profili critici sono, inoltre, emersi con riguardo alla prima fase applicativa della L.R. 6/2017
asseritamente finalizzata al fattivo esercizio del controllo analogo: in tal senso emblematica
appare la circostanza che il piano di attività per l’esercizio in esame è stato approvato in difetto
della previa indicazione delle prescritte linee di indirizzo da parte della Giunta regionale.
Con riferimento alla partecipazione in Interporto Marche S.p.a. nell’evidenziare come
l’esercizio 2017, a conferma di un trend negativo già rilevato nell’ambito delle verifiche
sull’esercizio 2016, si chiuda con una perdita di particolare rilievo pari a 5.165.233,00 euro, sono
emerse plurime problematiche che, come rilevato dal Collegio sindacale, incidono
pesantemente sulla la c.d. continuità aziendale. Meritevoli di segnalazione e di un’attenta
verifica da parte dell’amministrazione regionale sono le questioni relative alla riconciliazione
dei reciproci rapporti di debito/credito e quelle connesse al recupero del contributo, erogato
in favore della Interporto Marche S.p.a. per circa 3,5 milioni di euro ed oggetto di successiva
revoca per mancata rendicontazione. Doverosa si appalesa, inoltre, l’adozione di ogni
opportuna iniziativa in relazione alla infruttuosa escussione della garanzia fideiussoria.
Quanto ad Aerdorica S.p.a., le verifiche svolte hanno acclarato il permanere di una grave
situazione di tensione finanziaria e di una importante esposizione debitoria pur dopo la
significativa iniezione di liquidità conseguente all’accordato prestito ponte: a fronte di un
risultato di esercizio negativo pari a 21.599.213,00 euro consta, invero, un volume complessivo
di debiti per 42.201.689,00 euro solo in lieve flessione rispetto a quello accertato all’esito
dell’esercizio 2016.
In tale contesto è proseguita l’interlocuzione con l’amministrazione a proposito della
compatibilità della complessiva operazione di salvataggio finanziario con la previsione
dell’art. 14 del d.lgs. 175/2016: sul punto in conferente appare il richiamo alla natura onerosa
della stessa dovendo rilevarsi come la pretesa corresponsione di interessi – pagati in
prededuzione – in effetti si sia risolta nella liquidazione di un minore contributo. Attuali
appaiono, di contro, anche alla luce delle deduzioni del Collegio dei revisori e del richiamo
della recente deliberazione della Sezione Regionale di controllo per la Calabria in tema di
salvataggio finanziario e concordato preventivo, le perplessità già manifestate dalla Sezione in
occasione dei precedenti controlli. In questa prospettiva si ribadisce come, ai fini delle
valutazioni di cui al citato art. 14, non possa annettersi valore dirimente al parere favorevole
28
della Commissione europea attesa la diversità dei beni giuridici cui le normative apprestano
tutela. Come già evidenziato in occasione delle verifiche sul rendiconto 2016, mentre la
normativa sugli aiuti di Stato ha precipuo riguardo alla tutela della concorrenza, la richiamata
disposizione del Testo unico sulle società pubbliche, peraltro confermativa di previgenti
disposizioni, finalizzate al coordinamento della finanza pubblica, mira a preservare la integrità
dei patrimoni degli enti partecipanti.
In tal senso perplessità si esprimono in ordine all’ulteriore apporto economico-finanziario
messo in campo dalla amministrazione regionale a seguito della legge regionale n. 19 del 5
giugno 2018 che eleva a 25.000.000,00 di euro l’entità dell’impegno finanziario della Regione a
supporto del piano di ristrutturazione della Aerdorica.
Sostanzialmente positivo, da ultimo, il giudizio per ciò che attiene le verifiche relative al c.d.
fondo perdite reiterate ed al suo dimensionamento su cui, nondimeno, si sollecitano attente
verifiche alla luce delle importanti perdite di esercizio registrate da Interporto Marche S.p.a. –
e per l’effetto da S.v.i.m. s.r.l. – nonché da Aerdorica S.p.a.
SISMA 2016/2017 - RISORSE FINANZIARIE E GESTIONE DEGLI INTERVENTI
In continuità con il percorso ricostruttivo avviato nell’ambito del giudizio di parificazione
relativo all’esercizio 2016 – ed in considerazione delle indicazioni rese dalla Sezione delle
Autonomie con la deliberazione n. 10/2018/INPR recante Linee guida per le relazioni dei
Collegi dei revisori sui rendiconti delle Regioni e delle Province Autonome per l’esercizio 2017
– è proseguita, anche con riferimento all’esercizio in esame, l’analisi della Sezione in ordine
alla gestione, non solo contabile, delle risorse finanziarie afferenti agli interventi posti in essere
dalla Regione Marche in relazione ai noti eventi sismici.
In occasione dei primi controlli svolti la Sezione ebbe a rilevare un importante impegno
programmatorio – orientato su plurimi ed articolati settori di intervento – da parte della
Regione Marche che, pur fortemente condizionata dall’accentramento della governance in capo
al Commissario di Governo per la ricostruzione, ha, prontamente, messo in campo tutti gli
strumenti, giuridici e finanziari, a disposizione al fine di fronteggiare una situazione connotata
da indubbia e particolare gravità.
29
Parimenti le verifiche sull’esercizio 2017 hanno offerto una significativa rappresentazione dei
risultati conseguiti, nella delicata fase dell’emergenza, nonché delle attività in fieri e di quelle
pianificate per la gestione di quella – ancor più problematica in quanto volta a restituire alle
popolazioni colpite dal sisma condizioni di normalità – della ricostruzione.
Specifica significatività assumono, al riguardo, i dati relativi agli interventi posti in essere nel
corso del 2017, e finanziati con le risorse pervenute sulla contabilità speciale (n. 6023 contabilità
speciale emergenza), laddove sono attestate spese per 363.036.617,66 euro di cui 251.793.126,70
euro - pari al 69,35% - destinati alla spesa per l’emergenza abitativa cui sono riconducibili gli
oneri relativi alle strutture abitative di emergenza, ai contributi per autonoma sistemazione ed
alla ospitalità in strutture ricettive.
Rilevanti, altresì, gli elementi informativi offerti dall’Amministrazione in relazione all’attività
svolta ed agli interventi posti in essere con riguardo alla ricostruzione di edifici abitativi e /o
produttivi con danni lievi, alla delocalizzazione delle attività produttive, alle misure di
ripristino di immobili ad uso produttivo distrutti o danneggiati, alle misure per il ripristino di
immobili ad uso abitativo gravemente danneggiati, alla ricostruzione pubblica, alla sicurezza
dei luoghi di culto oltre che ad interventi sui beni del patrimonio artistico e culturale.
Nondimeno, in ragione di quel monitoraggio, non solo sugli aspetti di immediato rilievo
contabile ma anche su quelli gestionali, che la Sezione ha garantito di svolgere rassegnando le
conclusioni sul rendiconto 2016, devono rilevarsi alcuni profili critici su cui si sollecita
un’attenta riflessione della Amministrazione.
Significativi ritardi sono stati rilevati nella attuazione delle procedure relative ai moduli
abitativi: a tal riguardo, pur prendendosi atto di quanto rappresentato dall’Amministrazione
in ordine alle difficoltà logistiche connesse alla particolare morfologia dei territori interessati
ed alla necessità di importanti opere di urbanizzazione, non può non rilevarsi come, stando
alla pianificazione prospettata, il programma di cui trattasi troverà completamento a circa due
anni dagli eventi sismici di cui trattasi, in forza di una tempistica in contrasto con quella
inizialmente prevista e, comunque, poco coerente con la natura oltre che con la rilevanza
dell’interesse protetto.
D’altro canto con riferimento al programma di acquisto di nuovi alloggi da acquisire al
patrimonio residenziale pubblico, e da destinare temporaneamente ai nuclei familiari residenti
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in edifici distrutti o danneggiati dagli eventi sismici, per il quale sono stimati oneri per
55.976.635,66 euro, deve rilevarsi come lo stesso, in ragione del pianificato completamento
delle c.d. SAE, lungi dall’essere una misura alternativa all’assegnazione delle anzidette
strutture abitative di emergenza, potrebbe risolversi, almeno in parte, in una duplicazione
della spesa.
I controlli svolti hanno dato, altresì, conto di un’ampia ed articolata attività di
riprogrammazione delle risorse di derivazione comunitaria in conseguenza del
riconoscimento in favore dell’Italia di risorse aggiuntive del FESR per il periodo 2017/2020 ed
alla quale ha fatto seguito la rimodulazione del POR FESR Marche 2014/2020 la cui dotazione
iniziale di circa 337 milioni è stata implementata in oltre 585 mln.
In tale contesto si colloca l’approvazione il 1 dicembre 2017 della revisione del predetto
programma operativo cui ha fatto seguito il formale recepimento con deliberazione di Giunta
n. 1597 del 28 dicembre 2017 e, dunque, l’allocazione delle risorse aggiuntive in un nuovo Asse
multi-obiettivo e multi-azione denominato Asse 8 con una dotazione di 243 milioni di euro.
Nell’ambito delle verifiche condotte dalla Sezione particolare attenzione è stata dedicata
all’impiego dei fondi privati.
Per ciò che riguarda l’intervento avente ad oggetto il recupero della c.d. grotta sudatoria – su
cui la Sezione ebbe, in occasione dei precedenti controlli, ad esprimere riserve circa la modalità
di finanziamento (risorse, in parte, rivenienti dagli sms solidali) – la Sezione ha preso atto della
definitiva approvazione dello stesso da parte del Comitato dei garanti, e degli aggiornamenti
forniti dall’Amministrazione, in sede di contraddittorio, in ordine ai contenuti di dettaglio
dell’operazione riservando, al riguardo, ogni valutazione e ritenendo, comunque, non del
tutto superate, le perplessità già manifestate.
Quanto all’utilizzo delle risorse rivenienti da donazioni affluite sul conto corrente postale è
stata data evidenza ai numerosi progetti assentiti nel rispetto dei criteri di cui alla
deliberazione n. 847 del 24 luglio 2017.
Sotto il profilo strettamente contabile, pur essendo in corso nella specifica sede i prescritti
controlli circa i contenuti dei rendiconti resi dal Presidente della Regione, nella qualità di Vice
Commissario, valorizzati a meri fini ricognitivi nella relazione illustrativa, deve darsi atto del
31
compiuto assolvimento, nei termini e secondo le modalità di cui all'articolo 5, comma 5-bis,
della legge 24 febbraio 1992, n. 225, del previsto obbligo di rendicontazione.
Da ultimo, preme richiamare lo specifico approfondimento svolto in relazione alle procedure
di reclutamento di personale attivate ai sensi dell’art. 50 bis del decreto legge n. 189/2016 che,
come noto, ha introdotto per gli enti interessati dal sisma una disciplina di particolare favore
introducendo deroghe rispetto ai vincoli, giuridici e finanziari, ordinariamente posti a
presidio della spesa per il personale.
In particolare sono stati chiesti circostanziati elementi informativi in ordine ai 434 rapporti di
lavoro autorizzati, ed agli esiti dei controlli di competenza dell’Ufficio speciale per la
ricostruzione: sul punto, premesso che ai relativi oneri si fa fronte nel limite di 14,5 milioni di
euro, per l’anno 2017, e nel limite di 29 milioni di euro per l’anno 2018, è stato precisato che,
al 31 dicembre 2017, le assunzioni effettuate dai Comuni e dalle Province risultano pari a n.
382 unità in relazione alle quali è stato rimborsato, in competenza 2017, l’importo complessivo
di euro 3.952.741,54.
Articolate deduzioni sono state, altresì, svolte in relazione ai criteri ed ai parametri utilizzati
per i controlli: in ogni caso la Sezione nel raccomandare un attento monitoraggio, onde evitare
un uso improprio della richiamata disciplina, ha riservato autonomi riscontri anche in sede di
verifiche finanziarie sugli enti interessati ex art. 1 commi 166 e ss della Legge 266/2005.
CONSIGLIERE PASQUALE PRINCIPATO
IL RENDICONTO DEL CONSIGLIO REGIONALE
L’art. 67 del d.lgs. n. 118/2011, introdotto dal d.lgs. n. 126/2014, disciplina l’autonomia
contabile del Consiglio regionale stabilendo che le regioni a statuto ordinario, sulla base dei
rispettivi statuti, assicurano l’autonomia del consiglio regionale il quale è tenuto ad adottare il
medesimo sistema contabile e gli schemi di bilancio e di rendiconto della regione, adeguandosi
ai principi contabili generali applicati allegati al suddetto decreto.
Ai sensi dell’art. 63, comma 3 del citato decreto le risultanze finali confluiscono nel rendiconto
consolidato. Al fine di consentire il predetto consolidato, l’assemblea consiliare approva il
proprio rendiconto entro il 30 giugno dell’anno successivo.
Si rileva che, nel rispetto della propria autonomia contabile e di bilancio, quale articolazione
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organizzativa della Regione, il Consiglio regionale delle Marche si è uniformato alla normativa
prevista a partire dall’anno 2016, adottando i medesimi schemi contabili della Giunta regionale
ed adeguandosi ai principi generali ed applicati previsti dal d.lgs. n. 118/2011.
Il Consiglio ha tempestivamente approvato il proprio rendiconto e le relative risultanze sono
state recepite nel rendiconto consolidato, inserito nella proposta di legge con un apposito
emendamento che ha introdotto l’articolo 12-bis.
La Sezione ha verificato la coincidenza dei dati tra il rendiconto consiliare e quello della Giunta
regionale. La Sezione ha anche verificato il rispetto dei limiti previsti dalle disposizioni di
contenimento della spesa nell’ambito delle manovre economiche nazionali.
Conclusivamente, le valutazioni contabili sul rendiconto del Consiglio sono in termini di
regolarità; sotto il profilo gestionale, si è però dato atto che nell’esercizio 2017 si è interrotta la
tendenza alla progressiva diminuzione delle spese sostenute dal Consiglio regionale, che
aveva caratterizzato gli ultimi anni. Si è perciò formulata una osservazione in merito alla
valutazione dell’entità delle spese di funzionamento discrezionali del Consiglio regionale.
GLI AGENTI CONTABILI DELLA REGIONE MARCHE
Nell’ambito dei controlli volti ad accertare l’attendibilità del rendiconto 2017, la Sezione ha
effettuato verifiche su:
- conto del tesoriere - gestione complessiva;
- conto del tesoriere - gestione ordinaria Regione;
- conto del tesoriere - gestione Sanità.
La Sezione ha verificato che i conti del tesoriere sono stati presentati tempestivamente e
risultano regolarmente sottoscritti, per conto del tesoriere Nuova Banca Marche S.p.A., dal
funzionario responsabile.
Dall’esame dei documenti inviati risulta la concordanza delle due contabilità, stante
l’attestazione del responsabile del procedimento e della dirigente della P.F. Ragioneria di
corrispondenza delle riscossioni/pagamenti rendicontati dal tesoriere alle scritture contabili
del Servizio sanitario e Ragioneria, sia per il conto unificato che per le gestioni settoriali.
La Sezione ha rilevato una buona disponibilità di cassa della Regione Marche lungo tutto il
periodo 2013-2017 e che l’ente non ha fatto ricorso ad anticipazioni.
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La Sezione ha constatato la corrispondenza tra conto del tesoriere e le risultanze del rendiconto
ed è stata riscontrata la coincidenza dei saldi ed il rispetto della tempistica delle varie gestioni.
Risultano quindi corretti gli importi riportati negli articoli 8, 9 e 10 della proposta di legge
concernente il rendiconto per l’anno 2017.
Con riferimento alla materia delle gestioni degli agenti contabili, la Sezione prende atto
positivamente della modifica legislativa apportata alla disciplina del Collegio dei revisori dei
conti e della quale si è già verificata l’attuazione: con l’art. 17 della legge regionale 4 dicembre
2017, n. 34, è stato inserito un comma 6-bis all’art. 6 della legge n. 14 del 2015, e quindi oggi si
prevede che “Il Collegio esprime parere sulla regolarità dei conti giudiziali resi a cura degli
agenti contabili regionali ai sensi del comma 2 dell’articolo 139 del decreto legislativo 26 agosto
2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell'articolo 20 della legge 7 agosto
2015, n. 124).”
Ferma rimanendo la competenza della Sezione giurisdizionale regionale a pronunciarsi sui
conti giudiziali nell’ambito dell’apposito giudizio di conto, all’esito delle verifiche svolte da
questa Sezione regionale di controllo non sono emersi profili di particolare criticità nelle
gestioni ordinarie degli agenti contabili, interni ed esterni, facenti capo alla Giunta regionale.
LO STATO PATRIMONIALE E LA GESTIONE DEL PATRIMONIO
L’esame dello stato patrimoniale e del conto economico è stato compiuto tenendo a riferimento
lo specifico principio contabile applicato allegato al decreto legislativo n. 118/2011, peraltro
oggetto di una modifica intervenuta nel corso del 2017 e immediatamente applicabile al
rendiconto dello stesso esercizio.
Come è noto, uno dei cardini della disciplina sulla contabilità armonizzata attiene alla
predisposizione di strumenti operativi che consentano all’ente di disporre di informazioni
coordinate tra la contabilità finanziaria e quella economico-patrimoniale.
A questo proposito, la Regione Marche ha tempestivamente implementato un sistema di
rilevazione dei fatti gestionali in grado di fornire gli elementi necessari alla rendicontazione
economico-patrimoniale. Se è vero che il legislatore ha assegnato a questa contabilità una
funzione cosiddetta conoscitiva, l’utilizzo dei principi contabili propri del d.lgs. n. 118/2011 e
il richiamo ai principi civilistici contribuisce ad accrescere nelle amministrazioni pubbliche
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l’attenzione e la sensibilità per le tematiche relative al patrimonio dell’ente e alle sue dinamiche
gestionali.
Venendo ora all’esame dello stato patrimoniale allegato al rendiconto 2017, lo stesso è risultato
sostanzialmente rispondente ai predetti parametri di riferimento e quindi assolve alla sua
funzione di fornire informazioni attendibili sulla consistenza dell’attivo e del passivo, così
come del patrimonio netto.
Peraltro, in sede istruttoria era stata notata una iniziale lacuna (rilevata anche dal Collegio dei
revisori) costituita dalla mancata predisposizione di una apposita riserva indisponibile da
iscrivere nel patrimonio netto e relativa ai beni del demanio, del patrimonio indisponibile e ai
beni culturali. Infatti, la natura di tali beni e il vincolo funzionale e di destinazione loro
proprio, esclude che possano in ipotesi assolvere alla funzione di garanzia dei debiti dell’ente,
dovendo perciò il loro valore essere neutralizzato da una riserva pari al valore ammortizzato
di tali beni.
L’amministrazione regionale, nel contesto degli emendamenti alla proposta di legge presentati
all’inizio del mese di luglio, ha rettificato la composizione del patrimonio netto, iscrivendo una
riserva con riferimento ai beni del demanio stradale. Non risulta, però, che tale riserva
consideri anche i beni del patrimonio indisponibile e quelli culturali.
Va inoltre dato atto della conclusione delle operazioni di ricognizione straordinaria del
patrimonio nel termine previsto dalla normativa del d.lgs. n. 118/2011; nella relazione sono
state ad ogni modo formulate delle osservazioni volte a sollecitare un maggiore
approfondimento classificatorio delle immobilizzazioni materiali e a valutare le modalità di
contabilizzazione di alcune tipologie di beni (in particolare, le sorgenti di acque minerali).
Con riferimento alla gestione attiva del patrimonio, dall’attività istruttoria non sono emerse
criticità, ma è stata ribadita l’opportunità che l’ente proprietario provveda a sollecitare
l’interesse degli operatori imprenditoriali mediante procedure aperte, prevedendo una durata
non eccessiva del contratto, al fine di conseguire un canone o corrispettivo che rifletta
l’effettivo valore del cespite al momento della selezione e tendenzialmente per l’intero periodo
di vigenza del contratto.
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I FONDI DELL’UNIONE EUROPEA
L’esame di questa Sezione regionale sull’attività di controllo dei fondi comunitari ha
riguardato essenzialmente il periodo di programmazione 2014/2020.
La materia dei fondi strutturali e di investimento europei assegnati alla Regione Marche si
presta a una valutazione in termini di regolarità con riferimento alla rappresentazione
contabile nel rendiconto della gestione.
Quanto ai profili gestionali, la peculiarità dell’anno 2017 ha riguardato essenzialmente
l’incidenza dei procedimenti che hanno portato alla modifica dei programmi operativi per
effetto delle risorse aggiuntive stanziate dall’Unione Europea a seguito del sisma del 2016 e
assegnate alla Regione Marche (maggiore beneficiaria tra le quattro regioni interessate
dall’evento).
Ciò ha comportato l’assorbimento straordinario delle strutture amministrative regionali nelle
attività richieste per la istruttoria delle modifiche stesse ma anche la tensione a riconsiderare
scelte di programmazione già approvate ed efficaci per l’intera regione, compresa la parte di
territorio non presa direttamente in considerazione dalle risorse aggiuntive.
Peraltro, con la definitiva approvazione delle modifiche ai principali programmi operativi
intervenuta a fine anno, appare ormai necessario che le autorità di gestione concentrino
l’attività sulla tempestiva adozione dei provvedimenti attuativi dei programmi, in modo da
recuperare il ritardo nell’avanzamento maturato nel corso del 2017, specialmente in alcuni
settori di intervento.
Tale impegno consentirebbe di conseguire un valore aggiunto particolare: infatti, pur essendo
consentiti meccanismi di rendicontazione anche oltre il periodo di programmazione che scadrà
nel 2020, appare quanto mai opportuno che le somme stanziate nei vari fondi siano messe
tempestivamente a disposizione dei soggetti che saranno individuati come attuatori delle
misure.
In ogni caso, va sottolineato che la quantità delle risorse provenienti dall’Unione europea
nell’ambito dei fondi strutturali merita un elevato livello di attenzione da parte delle autorità
amministrative regionali, al fine di assicurare il rispetto del vincolo di destinazione alle finalità
previste dagli strumenti di programmazione. A tale riguardo, nell’ambito dei controlli sulla
spesa rendicontata, da un lato vanno senza dubbio utilizzate tutte le potenzialità degli
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strumenti informatici per rendere sempre più efficaci e tempestivi i riscontri documentali
mentre, dall’altro, va perseguito l’obiettivo di assicurare quanto più possibile la verifica della
piena funzionalità degli interventi finanziati e la loro stabilità nel tempo.
Sotto questo profilo, si registrano i positivi affinamenti dei sistemi di gestione anche per effetto
dell’azione di stimolo dell’autorità di controllo regionale, in attuazione dalla normativa europea.
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