SISTEM PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA PADA WAKTU SEKARANG DAN YANG AKAN DATANG

L _______ __ Oleh: Drs. Gandhi _________ ---!

PENDAHULUAN

S eeara umum telah diketahui bahwa pengertian tanggung ja­wab Keuangan Negara masih

perlu disepakati. Ada yang berpendapat bahwa tang­

pmg jawab Keuangan Negara seperti yang dimaksudkan dalam Pasal 23 .yat (5) Undang Undang Dasar 1945 adalah tanggung jawab ten tang pelak­sanaan APBN, sedang ketcntuan Pasal : aya t (I) , (2) dan (3) Undang Undang Somor 5 tahun 1973 merupakan roanglingkup pemeriksaan yang harus dilaksa nakan olch Badan Pemeriksa Keuangan.

Ada pula pihak lain yang berpen­

dapat bahwa justru Pasal 2 ayat (I) , ( ~) dan (3) Undang-Undang Nomor 5 tahun 1973 merupakan perineian dari Pasal 23 ayat (5) Undang Undang Dasar 1945. Dalam makalah ini yang

akan dibahas dibatasi kepada pengelo­Iaan Anggaran Pendapatan dan Belanja _ -egara, yang secara kebetulan ter­

masuk dalam pengertian Keuangan Ne­gar. menurut kedu. golongan tersebut ill atas. Di sam ping itu pengertian apa­pun yang disepakati, sistem pengelola­an Keuangan Negara dalam arli APBN etap perlu dipikirkan mengingat pen­

tmgnya peranan APBN dalam pem­bangunan. Sistem pengelolaan APBN diarur ' dalam lndisehe Comptabili­reitswet Stlb. 1925 No.448 sebagai­mana telah diubah dan ditambah ter-

akhir dengan Undang-Undang No.9

tahun 1968, disingkat ICW, sehingga apabila kita berbicara tentang sistem pengelolaan APBN yang akan datang, harus berarti suatu sistem yang dianut o leh Undang-undang yang akan datang seb agai pengganti dari LCW.

SIF AT UNIVERSALITAS APBN

Bijloo dalam bukunya Comptabili­teit memberikan definisi anggaran se­bagai berikut:

"Anggaran adalah suatu rcncanu kerja kc ­uangan , bcrisikan di satu pihak jumlah pc­ngc luaran tcrtinggi yang da!J.m suatu jang­ka waktu di masa datang kira-kira akan di­perlukan uotuk memenuhi kebutuhan-ke­butuhan Negara. dan di lain pihak jurnlah p endapatan (alat-alat keuangan) yang di­perkirakan dalam jangka waktu yang sarna akan di terima o leh Negara" 1)

Dari definisi ini terlihat bahwa suatu anggaran negara hanya akan mem· punyai arti apabila di dalamnya di­muat semua pengeluaran dan semua penerimaan untuk membiayai penge· luaran-pengeluaran terse but. Ada dua car a penyusunan anggaran,

yaitu: Pertama, semua pengeluaran di­muat dalam anggaran taopa dikurangi

demikian juga penerimaan. Kedua. se-

1) TeIjemahan oleh Komisi Pen.erjmlah Departemen Keuangan Republik Indone­sia.

Februari J 986

/

2

bag ian dari pengeluaran langsung dibi­ayai dari pendapatan tanpa disediakan lebih dahulu dalam angga ran sehingga penerimaan hanya dimuat dalam jum­lah yang telah dikurangi itu, misalnya dalam pengeluaran untuk pemungutan pajak langsung dibiayai dari penerima­an pajak, sehingga anggaran hanya me­muat penerimaan pajak setelah diku­rangi dengan pengeluaran biaya pe­mungutannya. Anggaran yang disusun dengan ca ra yang pertama memberikan gambaran yang menyeluruh mengenai penge\uaran dan pcnerimaan unggaran. baik mengen'i jumlah seluruhnya maupun mengenai perinciannya . Di samping it.u anggaran tidak bisa lagi di­bebani oleh pengeluaran-penge luaran lain di luar yang telah dimuat di dalam anggaran dan atau dibebani dengan pe­ngeluaran yang lebih tinggi dari ang­garan pengeluaran yang telah ditetap­kan. Dengan demikian berarti penggu­naan uang telah terikat seeara ketat dcngan perincian secara terbuka di bawah pengawasan Dewan Perwakilan Rakyat. Demikian pula penerimaan akan dimuat sepenuhnya dari semua sumber pendapatan. Dengan demikian cara pertama ini yang biasa disebut cara menurut asas universalitas meme· nuhi syarat-syarat tentang sifat-sifat /engkap, terbuka dan ie/as').

Dalam cara kedua; pengeluaran dan penerimaan akan - dimuat lebih rendah sehingga diperoleh suatu gam­baran yang tidak jelas daripada pe­ngeluaran dan penerimaan yang sebe­namya . Cara ini tidak memenuhi syarat-syarat tentang /engkap, terbuka danielas.

Indische Comptabiliteitswet Stb. 1925 No.448 sebagaimana telah di-

2) 1. Bijloo,Comptabiliteit.

Hukum dan Pembangunan

tambah dan dirubah , terakhir dengan Undang-Undang Nomor 9 tahun 1968 (selanjutnya disingkat ICW) meng­anut asas universalitas tcrsebut, yang terlihat dalam ketentuan !'asal 28 yang berbunyi sebagai berikut:

"Kredit-kredit yang disediakan datam ang­garan baik langsung maupun tidak langsung, tidak dinaikkan dcngan scsualu keuntungan (ba tcn ) yang menjadi hak Negara" .

Karena ICW menganut asas univer­salitas maka pembukuan anggaran Re­publik Indonesia menganut sistem bruto, artinya yang dibukukan adalah jumlah kotornya, sebelum dikurangi potongan-potongan. Seperti telah di­uraikan di atas bahwa asas universalitas adalah memenuhi syarat·syarat tentang sifal-sifat /engkap, terbuka dan ie/as maka menu rut hemnt kami asas ini harus tetap dipcrtahankan dalam cara pengclolaan APBN yang akan datang.

ASASKAS

Asa s Kas ia lah suatu sistem pem· bakuan yang mcmbukukan penerin,"­an dan pengeluaran sebagai keuntung­an dan beban sesuai dengan waktu di­terima dan dikeluarkan, lanpa mem­perhatikan untuk periode mana pene­rimaan dan pengeluaran itu dilaku­kan 3).

Keuntungan sistem ini ialah kese· derhanaannya. Para pelaksana pem­bukuan tidak perlu memikirkan me­ngenai periode mana penerimaan dan pengeluaran itu dilakukan. la akan membukukan sebagai keuntungan dan sebagai beban dari periode penerima­an dan pengeluaran itu diterima dan dikeluarkan.

3) Eric l.Kohler ,C.P.A:A Dictionary for Accountmr.

Pen6eloloan Keuan,an Ne6ara

S'efak (anun tg{4 (C If. teian menganut asas Kas ini seperti terliliat di dalam Pasal 8 yang berbunyi:

a. Semua jumlah uang yang merupa­kan penerimaan atau pengeluaran anggaran, yang selama t'hun itu di­masukkan dalam atau dikeluarkan dati Kas Negara atau kantor-kantor yang diserahi pekerjaan Kas Negara;

b. Semua perhitungan yang merupa· kan penerimaan atau pengeluaran anggaran, yang selama tahun itu di­lakukan antara bagian-bagian ang· garan;

c. Semua jumlah uang, yang merupa­kan penerimaan atau pengeluaran anggaran, yang ,elama tahun itu di· lakukan atas daftar-daftar per hi­tungan tertentu, yang ditunjuk oleh Menteri Keuangan;

d. Semua jumlah liang, yang mcrupa­kan penerimaan atuu pengeluaran .nggaran yang seloma tahun itu di· terima atau dikeluarkan oleh wakil· wakil Republik Indonesia di Luar Negeri.

lew sebelum tahun 1954 meng­anut stelsel verkregen rechten yang sama dcngan commitment basis. Me­nurut sistem mi, suatu commitment yang timbul di dalam suatu tahun ang­garan yang sedang berjalan tetapi sam· pai berakhirnya tahun anggaran itu belum direalisasikan, boleh direalisasi­kan dalam semester pertama tahun anggaran berikutnya dengan tetap di­bebankan pada tahun anggaran yang sudah lampau. lni berarti bahwa pada semester pertama tahun anggaran ter­jadillya realisasi .itu terdapat dua pem­bukuan anggaran, yaitu pembukuan dari realisasi commitment tahun ang­garan yang lampau dan pembukuan realisasi cammitment tahun anggaran

3

Yflflgsed3ng berja13u. Deugau ke­adaan . demikian setiap ada realisasi ,

. para pelaksana pembukuan harus me· neliti dulu untuk beban tahun anggar­an mana realisasi itu harus dibukukan.

Dari uraian tersebut di atas terlihat bahwa keuntungan yang menonjol dari dipakainya asas kas adalah kesederha­naannya, sehingga para pelaksana pem­bukuan yang mempunyai pengetahuan sederhana tentang pembukuan akan dapat melaksanakan tugasnya. Karena itu menurut hemat kami asas kas akan tetap harus dipergunakan dalam sistem pengelolaan APBN di waktu·waktu yang akan datang.

SUSUNAN ANGGARAN

Susunan anggaran rerjadi karcna adanya pembagian lebih lanjut dari anggaran, untuk memberikan gambar­an yang Icbih terperinci sehingga mem­punyai sifat jelas.

Ada tiga prinsip pcmbagian anggar· an4 ).

Menurut Objek

Pembagian pokok dilakukan me· nurut ani ekonomis dari pengeluaran, schingga terjadi pemisahan, misalnya gaji , tunjangan, pengeluaran untuk Iis­trik dan seterusnya.

Menurut Fungsi

Pembagian pokok dilakukan me­nurut fungsi dari pengeluaran, yaitu menurut objek pembinaan tugas ne· gara yang merupakan tujuan daripada pengeluaran terse but , misalnya penga­iran, perhubungan dan sebagainy •.

4) Bijloo, Comptabiliteit

Febrnan· 1986

4

Menurut Organisasi

Pembagian pokok pengeluaran di· lakukan menurut satuan orga nisasi yang merupakan bagian dari struktur keta tanegaraan,. misalnya menurut De­partemen yang masing-masing dibagi lagi dalam Direktorat lenderal dan se· bagaillya.

Sering kita melihat bahwa pemba· gian anggaran menurut fungsi- me­nunjukkan banyak persamaan dengan pembagian menufut organisasi, yaitu dalam hal suatu unit organisasi melak· sanakan satu jenis fu ngsi secara penuh . Perbedaan akan jelas kelihatan andai· kata suatu fungsi dilaksanakan oleh Ie· bih dari satu unit organisasi atau dalam hal satu unit organisasi mengurus ber­bag.aijenis fungsi.

Menurut Bijloo dalam bukunya Complabiliteil tersebut di atas, yang terbanyak digunakan adalah pembagi· an menurut organisasi karena di keba­nyakan negara mengharuskan taoggung jawab seorang Menteri yang memimpin suutu Departemen secara jelas teT­gambaf dalam anggaran. Di indonesia , sesuai dengan Undang Undang Dasar 1945 , tergambarnya langgung jawab anggaran seorang Menteri tidak men­jadi keharusan. Indonesia yang sedang membangun lebih memerlukan ler· gambarnya fungsi anggaran yang ber· arti tergambarnya kegiatan·kegiatan yang harus dilakukan oleh pemerintah dan biaya dari masing·masing kegiatan tersebut.

Susunan anggaran yang didasarkan atas pembagian anggaran menurut f ungsi ini memberikan kemungkinan untuk melihat hubungan antara penge· luaran dan tingkat·tingka t pekerjaan

Hullum dan PembonlUnan

yang akan dilakukan. S) Kiranya SUo

sunan anggaran seperti tersebut di atas akan dapat dikembangkan untuk me·· menuhi fungsi budget perusahaan me· nUTUt A Mey6).

a, Suatu rencana rumah tangga bagi masa beriku t

b. suatu otorisasi dan pemberian kre-dit

C. pember ian tugas d. suatu alat pengendalian.

A Mey juga berpendapat bahwa ang· garan negara dapat rnemenuhi fungsi budget perusahaan tersebut.

Susunan APBN, segi pengeluaran· nya pada saat ini baik rutin rnaupun pembangunan telah menunjukkan ke­giatan yang direncanakan dan biaya dati rencana kegiatan terscbut. Susun­alUlya adalah Sektor yang dibagi men· jadi Sub Sektor. Sclanjutnya dengan Kcputusan Presiden Sub Sektor dibagi menjadi program-program. Program di· bagi menjadi Proyek untuk anggaran Pernbangunan dan kegiatan untuk ang­garan Rutin. Proyek!kegiatan tersebut

merupakan bagian dari seluruh kegiat­an usaha program yang paling coeok untuk penghitungan ongkos dan man· faatnya, serta paling mudah untuk pembinaan keperluan anggarannya.? ) Sebagai contoh susunan anggaran sam­pai dengan proyek adalah sebagai ber· Ikut:

5) Bintoro Tjokroamidjojo , Penganlar Ad­ministrasi Pembangunan.

6) A Mey, Bedriifsbegroling en Bedriifs­beleid.

7). Bintoro Tjokroamidjojo, Pengantar"Ad.

ministrasi Pembongunan.

.-.&ola4n Keuangan Negara 5

Sektor Sub Sektor Program Kegiatan

i 1.0025 Kegiatan Program Kegiatan

Pertanian dan Pengairan Pertanian Pembinaan Produksi Pertanian Pembinaa n dan Pengembangan Pertani · an Tanaman Pangan Penyelenggaraan Karant ina Pertanian Pembinaan Produksi Peternakan. Pembinaan dan Pengembangan Peter· nakan

IBlbangunan9 )

..

Sektor Sub Sektor Program

cDI.37 Proyek

I D 1.43 . Proyek

.01.52. Proyek

Program Proyek Proyek Proyek

Pcrtanian dan Pengairan Pcrtani'an Peningkatan Produksi Tanaman Pa· ngan Pengembangan Produksi Padi dan Pala· wija Pusat Pcnyuluhan Produksi Tanaman Pangan

Peningkatan Produksi Tanaman Pa­ngan di DKI Jakarta .

Peningkatan Produksi Pcternakan Pembinaan Peternakan Pusat Panea Usaha Ternak Pusat Peningkatan Produksi Peternakan di DKI Jakarta.

a susunan anggaran pengeluaran, rutin maupun pembangunan telah

memberikan gambaran tentang ..,lC>Joa kegiatan dan biayanya. Karena

Perlu dieatat bahwa pacla program yang dilaksanakan o\eh berbagai ins· tansi dad berbagai departemen scr mg ,c kali timbul masalah koordinasi , se· hingga sering terjadi suatu program tidak clapat sepenuhnya berhasil ka­rena salah satu instansi dari suatu de· partemen terIambat mulai melaksana-

surunan anggaran seperti itu masih memenuhi syarat untuk penge· APBN yang akan datang. ·

Diohb. dan lam piran Keppres No.731 <

9). Dio lah dari lampiran Keppres No.74/ t985 .

Februari 1986

6

kan pekerjaannya , atau tidak melaksa­nakan sama sekali, karena tidak ter­masuk dalam rencana instansi depar-' ternan tersebut. Kelemahan dalam koordinasi ini dapat terjadi dalam pe­rencanaan dan dapat pula terjadi di da­lam pelaksanaan.

Untuk mengatasi kelemahan koor­dinasi di dalam perencanaan perIu ada­nya peninjauan kembali cara kerja da­lam pcnyusunan rencana kegiatan pro­yek. Apabila selama ini proyek-proyek yang merupakan bagian dad suatu program dalam penyelesaian rencana­nya dibahas oleh pelaksana penilai rencana yang berbeda menurut instansi dcpartemen masing-masing, maka perlu diusahakan agar seluruh proyek di dalam suatu program dinilai oleh petugas yang sarna . Dengan demikian akan dapat dicapai bahwa se mua pro ­yek yang merupakan bagian dari suatu program akan benar·benar mendukung program itl!. baik hasH yang harus di · capainya. jadwal pencapaiannya mau­pun lokasinya.

Hal mi mungkin mengharuskan su­sunan organisasi pacta instansi penilai rencana scdikit mengalami pCfubahan. Jika tadinya orga nisasi disusun untuk mclayani instansi departemen Gadi menurut departemen), maka sekarang susunan organisasi itu harus atas dasar program, se hingga suatu unit orgam­sasi tertentu akan melayani program atau program-program tertentu ya ng mungkin pelaksanaannya dari ber­bagai instansi departemen.

Untuk mengatasi kelemahan koor­d inasi dalam pelaksanaan , dapat di­tempuh dengan menunjuk pejabat yang bertanggung jawab dalam me­laksanakan program tersebut. Penang· gung jawab program ini harus mempu-

Hukum dan Pembangunan

proyek-proyek mana di dalam prog­ramnya yang perlu mempercepat atau memperiambat kegiatannya, dengan perkataan lain ia harus se lalu menjaga jadwal pelaksanaan. . Di samping itu pen anggung jawab program harus mempunyai kewenang­an untuk meminta diadakan revisi ren­cana kegiatan dan biayanya dari suatu proyek di dalam programnya untuk mcnyesuaikan dengan kegiatan prog­ram yang ber~ngkutan seeara keselu­ruhan.

Apabila suatu program dilaksana­kan oleh bcrbagai instansi dari ber­bagai departemen maka ya ng harus di­tunjuk sebagai penanggung jawab program adalah pejabat yang bertang­gung jawab alas kegiatan yang menjadi pokok dalam program it u.

Anggaran pengeluaran menctap-kan perk iraa n jumlah-jumlahnya , se­hingga sc telah dijadikan undang-un­dang memperoleh sifat Undang-Un­da ng Krcdit , karena itu jumlah~jumlah anggaran pengeluaran merupakan jum­lah-j umlah tc rtinggi yang boleh dike· luarkan.

Anggaran penerimaan hanya meru­pakan penunjukkan dari sumber-sum­ber penerimaan , sedang jumlah-j umlah dalam anggaran penerimaan hanya me­rupakan bahan pengetahuan pembua! undang-undang yang sifatnya tidak mengikat IO ).

Secara garis besar penerimaan aog­garan dibagi menjadi Pene rimaan Da­lam Negeri dan Penerimaan Pemba­ngunan. Penerimaan Dalam Negeri dibagi lagi menjadi:

I. Penerimaan Minyak Bumi dan Gas Alam dan

nyai kewenangan dalam menentukan 10) . Bijloo, Comptabilireit.

II. Penerimaan ill luar Minyak Bumi dan Gas Alam

Ptmrimaan Pembangunan dibagi men·

JOdi: Bantuan Program dan

:: Bantuan Proyek. L--ngkapnya Sllsunan anggaran peneri· maan" ) adalah sebagai berikut: A.. Penerimaan Dalam Negeri L Penerimaan Minyak Bumi dan Gas

AJam ;. Pajak Penghasilan Minyak Bumi c. Pajak Penghasilan Gas Alam

D. Penerimaan di luar Minyak Bumi dan Gas Alam I . Pajak Penghasilan 1.1. Pajak Penghasilan Perseorang.

an - HasH potongan pekerjaan - Usaha dan pekerjaan

1.2 . Paj ak Penghasilan Badan Badan Usaha Milik Negara Badan Usaha swasta Hasil pungutan kegia!an

"saha Hasil potongan bunga, de·

viden, royalty dan sebagai­nya

: . Pajak Pertambahan Nilai Barang dan jasa dan Pajak Penjualan at as Sarang Mewah

3_ Bea masuk dan Cukai 3 .1. Bea masuk j .2. Cukai

- cukai tembakau - cukai lainnya

~ . Pajak Ekspor : .I p e da

. Pajak Lainnya - . Penerimaan Bukan Pajak

• Penerimaan Pembangunan i _ Bantuan Program : . Bantuan Proyek

7

Dari gambaran tersebut terlihat bahwa anggaran penerimaan disusun menurut jenis penerimaan. Susunan se­perti ini sesuai dengan pendapat Byloo seperti yang telah diuraikan di atas bahwa anggaran penerimaan hanya me­rupakan penunjukkan daripada sum· ber-sumber pcnerimaan. Di samping itu susunan anggaran penerimaan me­nurut sumber , akan dengan jelas tcr·

lihat apakah semua sumber yang po· tensial telah akan digal i. Karena itu menurut hemat kami susunan anggar­an penerimaan menurut jenis-jenis pe­nerimaan dapat tetap dipertahankan.

SISA ANGGARAN

Dapat dipcrki rakan bahwa banyak proyek tcrulama proyck besar yang tidak dapat sc lesai pada akhir tahun anggaran. Karcna itu kredit anggaran dad proyck yang tidak sclesai tersebut. pada akhir tahun anggaran masih mcnunjukkan sisa. Apabila sisa ang· garan ini tidak dapat dipindahkan ke tahun anggaran bcrikutnya, maka untuk IlIcnyclcsaikan proyek yang belum selesa i tadi tcrpaksa harus ill· mintakan kredit anggaran baru. Ke· adaan ini tidak hanya akan menye· babkan berlarut ·larutnya penyelesaian

proyek, tapi juga akan menimbulkan beban yang tidak perlu bagi pembuat undang-undang karena harus membi­carakan sekali lagi hal yang telah di· putusnya.

leW setelah hapusnya Pasa] Iia (terkenal dengan sis tern veremenl) pada tahun 1954, tidak memungkin· kan lagi untuk memindahkan suatu kredit anggaran ke tahun anggaran ber· ikutnya. Hal ini mcnyebabkan timbul· nya gejala yang kurang baik yang ter · lihat dalam akhir tahun pertama Pelita

Febnuzr; 1986

8

I, yaitu timbulnya usaha para Pemim­pin Proyek untuk mengeluarkan uang anggaran dari Kas Negara dengan menggunakan bahan keterangan (buk­to yang Iidak benar, misalnya Berita Acara yang menyatakan proyek tclah seiesai, walaupun sebenarnya baru mulai dikcrjakan.

Karena itu mulai tahun ke II Pelita I, dalam seliap Undang Undang APBN dicantumkan kctentuan bahwa:

a. Sisa kredit anggaran Pembangunan (SlAP) yang ada pada akhir tahun anggaran dengan Perat uran Peme­rinlah dipindahkan kepada tahun anggaran berikutnya dengan jalan menambahkannya kepada kredit anggaran tahun ber ikutnya .

b. Sisa kredit anggaran pembangun­an yang dipindahkan itu dikurang­kan dari anggaran pcmbangunan l a­

hun ya ng bersangkutan. c. Saldo anggaran lebih (discout SAL),

selisih antara penerimaan da n pe­ngeluaran, ditambahkan kcpada Ia­hun anggaran be rikutnya dan di­pakai untuk membiayai anggar2.11 pembangunan.

Ketcntuan tersebut di atas yang kami sebut sistem SlAP tclah menghi­langkan kekhawaliran para pimpinan proyek akan hangusnya angga ran pem­bangunannya, sehingga t idak dapal menyelesaikan proyeknya. Di dalam praktek terdapat kelemahan dari sistcm SlAP ini, yaitu:

Saldo anggaran lebih (SAL) ditam­bahkan kepada tahun angga ran ber­ikutnya untuk membiayai pembangun­an. Karena semua penerimaan dalam tahun berikut itu telah disediakan un­tuk membiayai pengeluaran-pengeluar­an dalam tahun berikut, maka jelaslah bahwa SAL itu dimaksudkan sebagai

Hukum dan Pembangunan

sumber pembiayaan SlAP, di samping penerimaan tahun yang bersangkutan yang lebih besar dari rencana dan dana yang belum dipakai karena timbulnya SlAP baru. Karena itu timbul bahaya, bahwa SlAP yang ada tidak didukung . olch dana yang cukup untuk membi­ayainya, yaitu apabila:

i. SAL yang dipindahkan lebih kecil dari SlAP

ii. Penerimaan tahun anggaran yang bersangkutan tidak naik lebih-Iebih jika turun

iii. SlAP baru Icbih kecil dari SlAP yang dipindahkan , karena pelaksa­naan pekerjaan mcnjadi lebih lan­car. Administrasi anggaran harus baik,

karena jika tidak didukung dengan administrasi anggaran ya ng baik, pe­numpukan SlAP melebihi dana yang tersedia tidak dapa< segera diketahui. Leb ih-Iebih lagi dengan adanya pcr­ubahan anggaran melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara. Tam­bahan dan Pcrubahan (APBN/TP), ad­ministrasi anggaran ya ng tidak baik/ kurang akural dapat menyebabkan program yang anggarannya telah di­pindahkan ke program lain, terus ber­jala n seakan-akan tida k ada perubah­an apa-apa. Dalam keadaan demikian adanya SlAP yang tidak ada dukung­an dananya tidak dapat dihindarkan lagi . Yang Iebih penting lagi ialah ada­nya pclaksanaan anggaran di luar Un­dang-undang APBN dan Undang-un­dang APBN/TP. Untuk menghindarkan kelemahan ter­sebut di atas, menurut hcmat kami da­pat ditempuh 2 cara, yaitu:

I. Di dalam Pasal 2 leW ditentu­kan bahwa setelah APBN disahkan/ menjadi Undang-undang, dengan Ke­putusan Presiden harus diperinci lebih

llajul sampai kepada proyek/kegiatan. kentuan ini harus dilaksanakan pula IIogi APBN/TP. Dengan adanya perin· eEIl lersobul akan diperinci pula pro· p1ll1 yang dipindahkan anggarannya ke program lain , dan karenanya ko·

. admin istrasi dengan sondirinya Han lerjadi.

: . Setiap akhir Pelita, SlAP yang ada harus dijadikan proyek

dalam anggaran tahun pertama I"ttll! berikutnya. Dengan demikian penerimaan dan dana yang tersedia

lahun anggaran penama ler· eb . terulama disediakan untuk -.wnpung proyek·proyek SlAP.

Cara yang pertama mengandung arti laeksi administrasi anggaran dilaku· .... setiap tahun, sedang cara yang Jr.ed merupaka n koreksi lima tahun­__ Mekanisme umuk menjaga atau Ift-' k-tidaknya mengurangi kemung­

n terjadinya se macam peristiwa ,...:.. akhir lahun pertama Peli ta I yang Dh diuraikan di atas , ialah melalui pmgendalian yang lebih hati·hati alas """,eluaran uang muka yang da· liE istilah perbendaharaan disebut

_ Untuk Diperlanggungjawabkan :t:DP) pada seliap tahun lerakhir

..., seliap Pelita. Dari uraian tersebut di atas, terlihat

sistem SlAP mengandung un· . '"",,,,ur yang menguntungkan, ka·

iIU rnasih perlu dipertahankan sistem pengelolaan APBN yang

datang, dengan catatan adanya ".c.LUn·tindakan untuk mengurangi j.*,naJllan.kelemahannya seperti telah "..,.-iit'D di atas.

Sebgai perbandingan kam i uraikan ~ =em virement yang dianut oleh 0- ",belum tahun 1954. Pasal Ila

.. belum lahun 1954 mengata· ... jika dari pos·pos pengeluar.

9

an yang khusus ditunjuk dalam anggar· an belanja masih ada sisa·sisa kredil · nya , karena atas beban lahun anggaran yang bersangkutan tidak timbul tagih· an·tagihan sampai seluruh jumlah yang diperkirakan bagi pos·pos itu , maka dengan surat keputusan Kepala Negara sisa·sisa kredit terse but dapat dipin. dahkan kepada anggaran belanja dari lahun anggaran berikutnya, yailu de· ngan menaikkan kredit·kredil pada pas·pos yang sudah ada atau dengan memuat pos·pos baru. Jadi dengan adanya )'asal II a ICW . dimungkin. kan unt uk memindahkan semua sisa anggaran dari suatu tahun anggaran ke tahun anggaran beriku tnya dengan jalan menaikkan pas anggaran yang bersangkutan atau menciptakan pas anggaran yang baru. Pos anggaran yang akan dipindahkan diberi keterangan pada Undang undang APBN·nya.

Dengan kata lain pos·pos yang akan dipindahkan berikutjumJah·jumlahnya sudah harus diketahui pada saat pe· nyusunan RAPBN. Hal ini akan me· nimbulkan kesulitan dalam praktek karen a untuk mengetahui sisa anggar­an pacta akhir tahun anggaran secara tepat pada waktu penyusunan RAPBN baru hampir·hampir tidak mungkin di· laksanakan tanpa menimbulkan kesa· lahan·kesalahan penaksiran.

Apabila kita Iihat konsideran Un· dang.undang No.3 tahun 1954 tentang Mengubah Indische Comptabiliteitswet (Stlb. 1925 No.448) dan Indische Bedrijvenwet (Stlb. J927 No.4J 9) be· serta penjelasannya dapat dilihat bah · wa alasan utama lahirnya undang-un­dang terseb ut adalah karena ingin di· capainya kesederhanaan. Untuk men ­eapai kesederhanaan itu maka asas verkregen rechten atau dalam istilah akuntansi biasa disebut commitmen·

Februori 1986

10

basis diganti dengan asas kas (kasstel­·sel) yang dalam istilah akuntansi di­sebut cash-basis.

Di samping itu juga sistem v~·re·

ment dihapuskan . Dlhapuskannya sis tern virement bersamaan dengan di­berlakukannya asas kas bukan karena sistem ini bertentangan atau tidak konsisten dengan asas kas , karena sis­tern virement tidak lain dari suatu sistem penganggaran (menambah kre­dit anggaran atas pos yang telah ada atau menambah jumlah pos anggaran) dari suatu APBN , sedang asas kas ada­lah sistem pembebanan terhadap kre­dit anggaran . Dihapuskannya sistem virement ini tidak lain karena pem­buat undang undang pada saat itu menganggap bahwa syarat -syarat yang hams dipenuhi sebelum suatu virement dapat diterapkan terlalu sukar untuk dapat dilaksanakan . a. Dalam RAPBN sudah harus ditun­

juk pos-pos pengeluaran mana yang akan dikenakan virement dan sarn­pai sejumlah berapa.

b. Tiga bulan sebelum dimulainya pe­nyusunan APBN tahun baru harus diajukan konsep-konsep virement besluiten yang berkenaan dengan pos-pos pengeluaran termaksud di atas, sebab berdasarkan konsep­konsep itulah harus diadakan pe ngurangan dan penambahan atas kredit-kredit yang bersangkutan. Dalam sistem SlAP sekarang sisa

kredit pos anggaran pembangunan se­cara otomatis dipindahkan ke tahun anggaran berikutnya, sedang sisa kre­dit dari pos anggaran yang dipindah­kan itu ditentukan sesudah RAPBN dijadikan undang-undang , selamhat­lambatnya 6 bulan setelah tahun anggaran ~ulai. Jadi penentuan sisa kredit anggaran akan dilaksanakan se-

Huhum dan Pembangunan

cara tepat, tanpa menghalangi proses penyusunan undang-undang APBN.

PENGELOLA ANGGARAN

Dalam melaksanakan tugas penge­lolaan anggaran pada saat ini terdapat dua kelompok pejabat yang ditunjuk , yaitu kelompok pertarna yang di­tunjuk sebagai prinsipal dan kelompok kedua yang ditunjuk sebagai maruiatIJris yang lebih biasa terdengar sebutan pe­nguasa (beschikkers) dan penyimpan (bewaarders) yang dalam sehari-hari biasa disebut ordonatir dan korntabel. 12 ).

Ordonatir bertugas mengenai pe­ngeluaran, menerima tagihan-tagihan

kepada Negara , menilainya untuk me­nentukan legalitasnya dan selanju]­nya membcri perintah membayar ta­gihan-tagihan tersebut, sedang me­ngenai pencrimaan memberi pcrintah membaya r piutang Negara (melakukan penagihan). Komtabcl yang kita kenaI scbagai Bendaharaw3n bertugas scbagaJ pelaksana dari perintah-perintah ordo­natir tersebut, yaitu melakukan pem­bayaran (atau, jika perintah tersebut mengenai barang , melakukan penye­rahan) dan melakukan penerimaan.

Marldataris atau penyimpan disebut kOlTItabel karcna mereka merupakan pejabat-pejabat yang secara nyata me­rriegang sebagian dari kas negara , dan harus mempertanggung jawabkan bagi­an dari kas negara tersebut, jadi me­reka wajib memperhitungkan atau komtabel 13

). Kewajiban Bendahara­wan untuk memperhitungkan tersebut di atas di dalam ICW diatur dalam

. Pasal 77. leW Pasal 78 melarang di-

12) Bijloo, Comp tt1biUteit. 13) Bijloo , Comptabiliteit

__ .... Dan Keuanian Ne,ara

fungsi bendaharawan keeuali dalam

ordonalir dan dalam satu ta­hal-hal khusus_

..,..~ menjadi dasar daripada pemisahan ial:ah , bahwa urnumnya kurang baik,

menghubungkan mereka, yang" harus legalitas daripada tagihan pada ne­

reara langsung deng.:an mereka, yang mendapat pcmbayaran dari ncgara.

jemikian itu untuk mencegah, bahwa yang tersebut pertama itu, pada peo

~=:~ itu menggunakan ukuran yang

dan olch karena itu menyalah-posisi mereka untuk mempcrkaya

kebanyakan dengan merugikan

kita perhatikan maka ternyata mengenai pcngcluaran negara

umumnya diperlukan 3 jenis tin­pengurusan, yaitu:

engambil keputusan yang menye-"3bka n lagihan pada negara_ Wewe­

g ini disebut wewcnang otorisasi .i.tau wewenang penguasaan. !Ilener ima dan menilai tagihan-ta-

tersebut dan selanjutnya mernberikan perintah untuk .mem­bayarnya. Wewenang ini disebul .

ewen ang ordonansi atau wewe­c.mg mandat.

lal<sanakan perintah-perinlah ini gan membayar tagman·tagihan

rmg bersangkutan.

Dua t indakan pengurusan pertarna ~u. pengurusan administratif dan ... ~rrusan yang ketiga discbul pengu­

komtabel (pcngurusan per benda­). Dalam kejadian·kejadian ter­dan karena keadaan tenentu

Penerjemah Depar-

II

maka pengurusan terse but dapat me­nimbulkan alasan untuk mengenakan ganti rugi atas kerugian negara yang terjadi.

Pengenaan ganti rugi dalam pengu­rusan komptabel , oleh lew diserall­kan kepada Badan Pemeriksa Keuang­an biasa disebul Tuntutan Perbendaha­raan , sedang pengenaan ganti rugi yang bukan dalam pengurusan komtabel diserahkan kepada Pemerintah sendiri yang biasa disebut Tuntutan Canti Rugi.

Di dalam praklek eli Indonesia , ter­lihat bahwa penguru~n anggaran se- . akan-akan bertumpu pada Bendaha­rawan. Hal ini disebabkan makin be­samya uang untuk diperlanggung ja­wabkan (UUDP) seperti dimaksud da ­lam Pasal 42 leW Sebenarnya UUDP yang dimaksudkan di dalam pasal ilU hanyalah untuk keperluan pengurusan rumah tangga instansi Pcmerintah, se­hingga jumlahnya tidak besar karena hanya untuk pengeluaran yang kecil­kecil , seperti membeli sapu, kain pel, ongkos te\cpon , listrik dan sejenisnya. Karena perkembangan praktis Benda­harawan diberi kewenangan untuk me­nerima dan menilai tagihan-tagihan, dan melakukan pembayaran.

Di sini terlihat bahwa fungsi ordo­natir dan fungsi komtabel dipegang dalam sa tu langan yang memang da pat dianggap sebagai " keadaan khu~us"

seperti yang dimaksudkan dalam Pasal 78 lew Keadaan telah berubah , lebih-lcbih setelah Indonesia melaksa­nakan pembangunan. Pengeluaran un­tuk rumah tangga instansi pemerintah tidak lagi merupakan jumlah keell, mi­salnya instansi pemerintah yang mem ­pergunakan gedung bertingkal, unluk pembersihannya tidak cukup dengan hanya menggunakan sapu dan kain pel.

Februari 1986

J2

Di samping itu para bendaharawan proyek pembangunan pada umumnya mengurus UUDP dalam jumlah yang sangat besar , terutama bagi prayek yang dilaksanakan sccara swakelola atau prayek yang memerlukan pembe· basan tanah yang luas. Dalam keadaan ini, Bendaharawan harus tidak dibiar· kan atas inisiatif sendiri mengambil UUDP dan Kas Negara dan memutus· kan scndiri untuk melakukan pemba· yaran.

Tindakan mengambil uang dari Kas Negara, menilai tagihan dan melaku­kan pembayaran, pada hakikatnya me· rupakan akibat dari .danya prestasi pihak ketiga yang diserahkan kepada suatu instansi pemerintah/ prayek pem· bangunan dalam rangka melaksanakan kegiatan yang harus dilakukan aleh instansi/proyek tersebu1. Karena itu akhir-akhir ini Pemerintah, dengan Ke· putusan Presiden mengharuskan ada· nya persetujuan daTi pimpinan instan­si/proyek apabila scorang bendahara· wan akan melakukan pembayaran, me­ngajukan surat pertanggungan jawab dan mengajukan permintaan tambahan uang. Tanpa persctujuan pimpinan instansi/proyek , scorang bendahara· wan tidak boleh melakukan hal·hal tersebut di atas.

Surat pertanggungan jawab yang se· belumnya merupakan perhitungan bendaharawan, dirubah pula menjadi pertanggungan jawab pimpinan instan­si/proyek kepada atasannya. Bendaha· rawan membuat laporan keadaan kas yang dianggap scbagai perhitungan bendaharawan. Menurut hemat kami ketentuan Keputusan Presiden ter· scbut teJah memberikan kemungkin· an untuk meletakkan tanggung jawab masing·masing pejabat sccara tepat , dan memberikan kemungkinan untuk

Hukum dan Pembanrunan

menata kembali tugas dan tanggung jawab pejabat·pejabat pelaksana APBN.

Pimpinan instansi/proyek bertugas melakukan kegiatan yang telah diten­tukan oleh atasannya dan bertanggung jawab atas keberhasilan pelaksanaan kegiatan tersebul. Dalam melaksana· kan kegiatan terscbut , ia telah meng­akibatkan adanya kewajiban pemba. yaran. Karena itu seharuSIlyalah ia mempertanggung-jawabkan sendiri pe· ngeluaran·pengeluaran tersebut. De· ngan perkataan lain, pimpinan ins· tansi/prayek bertanggung.jawab baik mengenai fisik maupun keuangan ke· pada atasannya.

Dalam keadaan ini bendaharawan hanya bertanggung·jawab atas ke· utuhan saldo uang yang ada di bawah pengurusannya. Apabila kita terapkan sistem pengurusan pcrbendaharaan me­nurut ICW terhadap kelentuan Ke· putusan Presiden lerscbut maka akan lerlihat bahwa pimpinan "1S1ansi/pro· yek bertindak juga sebagai pejabat yang menerima dan menilai tagihan dan sc lanjutnya memberi perintah ke· pada bend ahara wan untuk memba· yarnya, waJaupun sifatnya terbatas ke· pada jenis-jenis pengeluaran tertentu daJam jumlah tertentu pula.

Untuk pengeluaran·pengeluaran la· innya harus dilakukan melalui Kas Negara. Cara pembayaran ini yang biasa disebut beban tetap. Pengeluar· an-pengeluaran lainnya ini di samping gaji , pensiun dan sejenisnya biasanya merupakan pengeluaran yang besar· besar dan jumlah transaksinya di da­lam suatu instansi /proyek tidak begitu banyak. Di samping itu pihak ketiga yang berpiu tang juga akan bersema berurusan dengan Kas Negara, karena mereka pada umumnya bukan pengu· saha.pengusaha kecil , atau perorangan

....... ' "'''OGem Keuan,an Ne,ara

kalau harus berurusan dengan NegaIa biayanya akan relatif besar dibandingkan dengan nilai transak,

t;ntuk pembayaran oleh Kas Negara '''!:I01mt di atas , pimpinan instansi/pro,

tidak dapat langsung memberikan i.l1IItah membayar , akan tetapi perin,

ini akan diperbaharui oleh pe, membayar dari pejabat lain

mempunyai wewenang memerin­pembayaran kepada Kas Ne,

Berbarengan dengan memperba, perintah untuk membayar dari

lillpiJoan instansi/proyek tersebut , pe, yang berwenang tadi menilai apa,

Dmuk pembayaran yang diperin, oleh pimpinan instansi/proyek

,,_JIg tersedia atau masih tersedia

Dengan demikian tanggung jawab _llaIlg materi yang harus dibayar dan jIIo!liolm)'a, tetap berada pada pimpin,

mstansi/ proyek . Karena itu pejabat

,egara sebagai bendaharawan bertanggung,jawab atas utuh·

saldo uang yang seharusnya ada ..... ·ah pengelolaarmya , sedang per

yang berwenang memerintahkan • 'egara untuk membayar, ber-

~::;~:L~a,~ bahwa perintahnya itu II dalam balas·batas ang·

yang tersedia. Menteri Keuangan atas pengumpulan

anggaran dan mengelola dana ter· sehingga ia memegang fungsi

"*lIara Umum Negara . Kas Negara bagian dari dana yang di·

oleh Bendahara Umum Negara "_Ill)'a pejabat yang mempunyai __ IlaJ'gl"ntuk memberikan perintah

kepada Kas Negara akan di bawah Bendahara Umum

"'III"'L Menteri lainnya dapat dibeda· am.ara Menteri yang menguasai

13

anggaran dan Menteri yang tidak me· nguasai anggaran.

Menteri yang menguasai anggar· an mempunyai kewenangan untuk me· nentukan perineian tujuan pengguna· an anggaran dan target ·target yang harus dieapai oleh suatu instansi/ proyek. Scperti yang telah diuraikan di atas , bendaharawan tidak lagi me· nyampaikan pertanggungan jawab, akan tetapi hanya membuat laporan keadaan kas di bawah pengurusannya. Surat pcrtanggungan·jawab yang biasa dibuat oleh Bendaharawan telah di· rubah menjadi pertanggungan·jawab pimpinan instansi/proyek.

Dengan demikian tidak pada tern· patnya apabila terhadap bendaharawan masih diberlakukan ' tuntutan perben · daharaan menurut Pasal 78a, 79 dan Pasal 80 leW, sedang kepada pejabat lain dikenakan tuntutan ganti rugi seperti yang diatur dalam Pasal 74 ICW padahal kewenangan bendaha· rawan sebagian telah dialillkan kepada pimpinan instansi/proyek.

Karena itu menurut hemat kami se· harusnya terhadap semua pejabat per laksana pengurusan APBN berlaku sangsi yang sarna, melalui prosedur per nuntutan yang sarna untuk kesalahan yang sarna. Dalam hubungan ini tun· tutan ganti rugi merupakan sangsi yang w'ajar berlaku bagi semua pejabat per laksana pengurusan APBN. Di samping itu kepada yang terkena tuntutan ganti rugi harus diberi kemungkinan untuk mengajukan keberatan kepada suatu badan peradilan yang berwenang.

PENGELOLAAN TERSENDIRI ATAS SEBAGIAN APBN

Dari pengalaman selama bertahun· tahun ternyata bahwa ada instansi per merintah yang dari segi keuangan ber·

Febmori 1986

14

potensi untuk dijadikan perusahaan,

karena ia mempunyai penghasilan sen.

diri dan diperbrakan apabila dike lola secara ekonomis instansi terse but akan Japat mernbiayai dirinya sendiri.

[nstansi seperti ini dapat dibagi

mcnjadi 2 jenis , yaitu: Perlama, ya ng sifat kegiatannya memang dapat dijadi.

kan perusahaan dan akan dapat lebih berkembang apabila menjadi perusaha. an walaupun kegiatannya terse but me­rupakan jasa yang harus discdiakan olch Pemerintah untuk melayani rna­syarakat atau uwestasi yang dibutuh· kan demikian besarnya , dan rentabili·

tasnya demikian rendahnya , se hingga tidak ada pihak swasta ya ng tcr tarik.

Pada saat ini i..nstansi·instansi terse but di atas dapat d'ijadikan perusahaan yang termasuk kelom pok Pcrusahaan Jawatan sebagaimana dimaksud dalam Undang·undang Nomor 9 tahun 1969 ten tang Bentuk ·bentllk Usaha Negara.

Menurut Pasal 2 ayat (I) Undang·

undang ini , Perusahaan Jawatan didiri· kan dan diatur menurut ketentuan-ke­tcntuan yang tcrmaktub daIam lndichc Bedrijvenwcnt (Stb1. 1927 No.419 se·

bagaimana telah d iubah dan di ta mbah) disingkat lBW Seperti d iketahui

[e W lahir (I 925) Icbih dulu dari IBW (I 927). Di dalam [BW tidak

ada kelentuan yang memllngkinkan adanya bagian APBN dike lola sebagai

perusahaan. Kemungkinan ini dibuka oleh IBW (Pasa l [). Apabila diteliti

IBW ba nyak memuat keten tuan ten· tang prinsip·prinsip akuntansi, seperti

apa yang dimaksud dengan beban eks· ploitasi, pengeluaran modal, penerima·

an modal, hasil eksploitasi dan lain·lain

sedang ketenluan·ke tentuan tentang

prinsip·p rinsip pokok yang merupakan

penyimpangan dari lew tidak begitu banyak.

Hukum dan Pembangunan

Karena itu menurut hemat kami lBW sebaiknya dihapuskan; materi· nya sebagian dimasukkan ke dalam

undang·undang yang mengatur penge·

lolaan APBN yang akan datang, dan se· .' bag ian lagi diluangkan dalam Peratur·

an Pemerintah sebaga i peraturan pelak. sanaannya. Kedua , yang sifat kegiatan·

nya tidak layak untuk dijadikan peru· sahaan, tetapi mempunyai penerimaan, sehingga diperkirakan dapat membi· ayai dirinya sendi ri, atau kalaupun ti~

dak sepenuhnya bisa mem biayai diri·

nya sendiri , kekurangannya tidak ter­lalu ban yak.

lnstansi in i akan dapat me\ayaru masyarakat dengan lebih baik apabila

diberikan kewenangan untuk meng­gunakan $Ceara langsung semua peneri­maannya untuk biaya operasinya . lew melarang sistem pembiayaan se·

per ti tersebut di atas, akan tetapi un­tuk lebih melancarkan/memudahkan pelayanan masyarakat , maka perlu di·

tampung da lam undang.undang yang mengatur pengelolaan APBN yang akan datang.

Perlu dicalat bahwa sislem bruto letap berjalan, artinya semua pcngelu·

arannya telah dimuat dalam APBN

demikian pula seluruh penerimaannya

dibukukan secara penuh. Di dalam praktek kita se ring menghadapi bahwa suatu komoditi terten tu, tiba-tiba naik tajam di pasaran dunia , sehingga eks·

por tir dari komoditi terscbut men·

dapat keuntungan ekstra besar. Karena besarnya keuntungan terse but , maka dengan segala daya eksportir akan me· lakukan ekspor sebanyak ·banyaknya

sehingga kebuluhan akan ko moditi ter·

seb ut untuk keperluan dalam negeri

terancam tidak dapat dipenuhi dengan harga yang wajar. Untuk mengurangi

gejala tersebut, maka Pemerintah mela·

pungutan tertentu untuk se­menahan ekspor agar kebutuhan negeri dapat dipenuhi.

Hasil dari pungutan tersebut diper-untuk memperbaiki sarana

dapat meningkatkan produksi r-BI><lit , yang bersangkutan atau

memperbaiki sarana yang lang­berkaitan dengan komoditi ter -

Cara pembiayaan tersebut di ­oleh leW, akan tetapi agar

,.,mp'ata:n yang baik untuk mengum­dana dalam keadaan khusus

mempergunakannya secara khusus untuk meningkatkan produksi

_~"'u menurunkan biaya , dapat di­seba ik-baiknya, maka di

uodang-undang yang mengatur ~",ID,laa APBN yang akan datang

ditampung dengan ketentuan ~elepaskan sist em bruto.

Da...Jm rangka pcmhiayaan suatu tertentu, pemcrintah dapat

~1Ip",olleb pinjaman luar negeri yang 1Ij~~a panjang dengan bunga yang

rendah. Program ini scring di­~lIItllGtn oleh departemen-depar­

dan sering juga dilaksanakan _Nan-badan usaha m ilik negara,

pelaksanaannya departemen , merupakan program untuk

!lllill!;i<allkan berbagai sarana, seperti dan lain-lain , sedangkan apabila

BUMN, biasanya un­- gkatkan kemampuan usaha­

. i peningkatan kapasitas pro­;>engangkutan, pergudangan dan

"',",,13 kepasitas usahanya mening­pada umumnya BUMN­

te""but mampu untuk mem­kiombali dalam jangka wakt;'

lmib singkat dad jangka waktu ~"",rm war negerinya dan mampu

aanbayar bunga tertentu yang

15

biasanya lebili besar dad bunga pin­jaman luar negeri terse but.

Dengan demikian kredit luar negeri yang dipinjamkan lag; kepada BUMN terse but dapat dipergunakan untuk membiayai BUMN lainnya sebelum dikembalikan, Ini berarti mengguna­kan krcdit luar negeri secara lcbih efi­sien. Karena kredit luar negeri tersebut dalam APBN dibukukan sebagai pe­nerimaan pembangunan, maka perlu adanya ketentuan dalam undang-un­dang pengelolaan APBN yang akan datang yang mcmungkinkan dibentuk­nya suatu dana untuk membiayai suatu program tertentu yang dapat dipinjamkan kepada BUMN-BUMN yang sesuai dcngan program tersebut. Pembayaran kepada kreditur di luar negeri pokok dan bunganya dilakukan dari Idana ini yang disalurkan melalui APBN,

Di dalam praktek kita melihat pula bahwa terdapat proyek-proyck yang telah bckerja sebagai perusahaan yang merupakan bag ian dari APBN dijadi­kan modal perusahaan se bagairoana diatur dalam Undang -undang Nomor 9 tahun 1969 tentang Bentuk-bentuk Usaha Negara , baik yang berbentuk Perusahaan Umum (perum) maupun yang bcrbentuk Perusahaan Persero­an (Persero). Baik Perum maupun Per­sera mempunyai modal sendiri yang merupakan kekayaan negara yang di­pisahi<an. Arti dari kekayaan negara yang dipisahkan adalah terlepas dari lingkungan APBN atau dengan kata lain ketentuan-ketentuan l.ew. tidak berlaku lagi terhadap kekayaan ter­scbut.

Menurut Pasal 2 Undang-undang Nomor 9 tahun 1969, Perum adalah perusahaan Negara yang didirikan dan diatur berdasarkan ketentuan-keten-

Februari 1986

16

tuan yang termaksud dalam Undang. undang Nomm 19 Prp. Tahun 1960, sedang Persero adabih -perusahaan da· lam bentuk perseroan terbatas seperti diatur menurut ketentuan·ketentuan Kitab Undang·Undang Hukum Do._ gang, (Stb!. 1847 No.23) sebagaimana yang telah beberapa kali diubah dan ditambah), baik yang saham·saham· nya untuk sebagiannya maupun selu· ruhnya dimiliki oleh Negara.

Penjelasan Umum Undang·undang Nomor 19Prp. tahun 1960 menyebut· kan bahwa perusahaan.perusahaan yang diatur oleh ICW dapat diatur kern bali berdasarkan undang·undang tersebut.

Perusahaan.perusahaan itu yang di· anggap perlu untuk dimasukkan ke dalam struktur baru menurut undang· undang tersebut harus ditinjau dan di· atur kembali pendiriannya dengan Per· aturan Pemerintah. Pasal 3 aya! (l) Undang·u ndang Nomor 19 Prp tahun 1960 itu menyebutkan bahwa Peru· sahaan Negara didirikan dengan per· aturan pemerintah. Dengan demikian merubah bentuk dari proyek·proyek yang telah bertindak sebagai perusa· haan (perusahaan lCW) menjadi pe· rusahaan negara a tau memasukkan se­bagai tambahan modal perusahaan ne· gara ex Undang-undang No .19 Prp. tao hun 1960 telah ada landasan hukum· nya .

Lain halnya untuk mengalihkan bentuk perusahaan lCW menjadi' Persero tidak terdapat ketentuan yang mengatur prosedur pengalihannya, ka· rena Kitab Undang·undang Hukum Da· gang (StbL 1847 ·No .23) jelas tidak mengatur tatacara -pengalihan bentuk perusahaan lCW menjadi perusahaan perseroan. lCW tidak mengatur tata· cara perrgaJihan bentuk inL Karena di·

Hukum dan Pembangunan

perkirakan pada waktu yang akan da· tang masih akan terjadi proyek·proyek yang akan dijadikan Perum atau Per· sero, maka tatacara pengalihan bentuk ini perlu diatur dalam lCW .

KESIMPULAN

Dari uraian tersebut di atas dapat diambil kesimpulan bahwa dalam pe· nyusunan undang·undang yang meng· atur pengelolaan APBN yang akan da· tang perlu diperhatikan hal-hal sebagai berikut: .

I. Asas universalitas dan asas kas yang dianu! oleh LC.W. sekarang da· pat dipergunakan terus sebagai asas· asas.

2. Susunan anggaran menuru! fung· si bagi pengeluaran merupakan susun· an yang tepat dalam menjawab kebu· tuhan dalam pembangunan dengan ca· tatan di dalam pelaksanaannya diperlu· kan tindakan·tindakan yang mening· katkan koordinasi.

3. Susunan anggaran penerimaan menurut jenis penerimaan , telah sesuai dengan sifat anggaran penerimaan yang merupakan penunjukkan sumber·sum· ber untuk membiayai anggaran penge­luaran.

4. Sistem SlAP dapat terus dilak· sanakan dengan catatan bahwa pada akhir tahun ke lima dari setiap Pelita SlAP yang masih ada harus dijadikan proyek baru (sebagai lanjutan proyek yang lama) dalam anggaran tahun per· tama Pelita berikutnya.

5. Pengelola anggaran akan terdiri dari:

a. Pejabat yang mempunyai wewenang untuk menentukan perincian tujuan penggunaan anggaran dan target· target yang harus mcapai.

,._ ..... _ Keuanpn Nc,orc

l'ejabat yang . mempunyai kewe­angan memberi perintah untuk .xrobayar. l'ejabat yang mempunyai kewe­aogan melaksanakan kegiatan ope­asional. hdaharawan.

"' .. :an yang tersebut dalam d tidak dirangkap oleh pejabat tersebut b atau c. Demikian juga jabatan boleh dirangkap oleh c.

Jqabat yang tersebut pada a umum­adalah Menteri , setidak-tidakI!ya

l enderal , sehingga tidak merangkap Bendaharawan

pejabat pengelola anggaran lain-

17

dalam titik 5 diperlakukan tuntutan ganti rugi.

7.a. Indische Bedryvenwet Stbl 1927 No.419 dicabut.

b. Beberapa bagian dari APBN harus dimungkinkan untuk mengelola ke­uangan sendiri, sedang beberapa pu­ngutan harus dimungkinkan untuk dipergunakan untuk tujuan tertentu satu dan lain dengan tetap member­Iakukan sistem bruto .... .

c. Untuk program tertentu dimung­kinkan dibr,ptuknya suatu dana yang dapat dipinjamkan kepada pi­hak ketiga yang melaksanakan pro­gram tersebut.

d. Harus ada ketentuan tatacara pemi. sahan kekayaan negara dari APBN.

FebrullTi 1986