COOPERACION

La GTZ en el PerúSocio para el desarrollo sostenible desde hace más de 30 años

Dr. Jorge Del CastilloPresidente del Consejo de Ministros

Perú y Alemania han desarrollado relaciones bilaterales excepcionales desde 1975. Los

aportes al desarrollo del Perú se han traducido en el apoyo a instituciones del Estado y a organizaciones de la sociedad civil, que se han beneficiado con la asesoría de la Cooperación Alemana al Desarrollo-GTZ.

Por ello, estoy muy complacido en presentarles esta publicación, que constituye una reseña del trabajo realizado por la GTZ en el Perú durante un período de más de treinta años.

En el transcurso de todos estos años de cooperación bilateral entre Perú y Alemania, se han realizado un gran numero de proyectos exitosos de desarrollo en diversas áreas, que van desde el fomento económico y del empleo, pasando por la gobernabilidad y la democracia, la salud y la educación básica, hasta la protección ambiental y de los recursos naturales, la agricultura, la pesca y la alimentación.

En todos ellos, la contribución alemana no sólo apunta al aumento de la capacidad de las personas y organizaciones, sino a la mejora de las condiciones generales institucionales para forjar procesos que fortalezcan la democracia y que generen impactos en la sociedad peruana.

En la actualidad, el desafío consiste en lograr el mayor impacto de las actividades operacionales de desarrollo con el concurso complementario de la cooperación internacional. Tal es el caso de la GTZ, que, a su vez, trabaja cada vez más de común acuerdo con la Declaración de París.

Por su parte, el Gobierno Peruano cuenta con un marco estratégico para la cooperación internacional, que responde al proceso de alineación de la ayuda exterior a las necesidades definidas y priorizadas por el país. En este contexto, el conocimiento especializado que la GTZ ha acumulado en el asesoramiento de procesos de cambio resulta un aporte muy significativo.

Espero que la cooperación técnica alemana continúe en el futuro aportando con la misma intensidad al desarrollo del Perú, comprometiéndose a que el aporte del Gobierno Alemán rinda el máximo fruto, para que las instituciones contraparte peruanas sigan teniendo plena confianza en el trabajo mancomunado y para que, de esta manera, podamos crear en forma conjunta las condiciones necesarias para construir puentes al futuro.

Dr. Jorge Del Castillo Gálvez

Después de una fase difícil en las décadas de 1980 y 1990, hoy en día el Perú cuenta nuevamente

con estructuras democráticas fortalecidas y un impresionante crecimiento económico. Una multitud de factores indica que el país se halla encaminado hacia un futuro mejor y más estable.

Hace más de treinta años que la GTZ apoya a este país andino mediante numerosos proyectos y programas, con lo cual ha prestado un aporte significativo a su desarrollo económico, social y político. Este hecho resulta evidente también en la actualidad. En la presente publicación sólo nos es posible describir algunos de los proyectos y programas que han sido financiados por el Gobierno Federal Alemán desde 1975 y ejecutados por la GTZ en conjunto con las organizaciones contraparte peruanas. Sin embargo, estas páginas ponen de manifiesto que la labor de la GTZ ha logrado múltiples efectos positivos, y por cierto, ha impulsado algunos procesos de reforma complejos y sostenibles. Actualmente, los colaboradores de la GTZ en el Perú encuentran muy natural el estar presentes en los distintos niveles político-administrativos del país y fomentar desde allí los diversos procesos de desarrollo. Pero es innegable que las contrapartes ocupan un lugar primordial. Hoy en día, contamos entre ellas al Consejo de Ministros, a importantes ministerios sectoriales y a sus organizaciones subordinadas. A ello se suman algunos gobiernos regionales y numerosas organizaciones de la sociedad civil.

A modo de ejemplo de un proyecto ya concluido, quisiera resaltar aquí brevemente el de las cajas municipales de ahorro. En este caso, el modelo alemán es reconocible a primera vista, por el punto rojo en el logotipo empresarial. El proyecto se inició con la Caja Municipal de Ahorro de Piura, una pequeña ciudad de provincia en el norte del Perú. Hoy en día, las cajas municipales se han multiplicado hasta alcanzar 230

agencias en todo el país. Son realmente muchos los micro y pequeños empresarios de las regiones rurales y urbanas que han podido constituir o ampliar sus negocios gracias al aporte de las cajas, con lo cual han creado incontables nuevos puestos de trabajo.

Hoy como ayer, la labor de la GTZ se concentra en las demandas de los peruanos pobres y los desafíos generales del desarrollo del país. Claramente, la extensión de las facultades de personas e instituciones —sobre todo en el sector público, aunque también en la sociedad civil— representa el principal campo de trabajo de la GTZ. La lucha contra la pobreza, la orientación hacia los resultados y el desarrollo sostenible han sido, son y serán siempre los criterios centrales de nuestro trabajo.

En las últimas páginas, el lector encontrará también una breve visión panorámica del actual repertorio de la GTZ. Aquí queda demostrado que las actuales actividades de asesoría en las áreas de descentralización y modernización del Estado, desarrollo rural y protección de los recursos naturales, abastecimiento de agua y eliminación de aguas residuales salen airosas de cualquier examen crítico.

La GTZ ha logrado ganarse la confianza de las organizaciones contraparte en el Perú, principalmente gracias a su eficiencia y sus éxitos. Estamos orgullosos de ello y deseamos continuar nuestra labor futura sobre esta base.

Esperamos, estimado lector, que estas páginas le resulten entretenidas.

Dr. Wilfried LiehrDirector Residente de la GTZ Perú

Dr. Wilfried Liehr

Desafíos del desarrollo en un país de contrastes

La GTZ en el punto de mira

Un efecto apreciable

Más allá de las fronteras

Piezas de un rompecabezas

Lafibradelosreyes

Un pedazo de Alemania

Perspectivas de una vida sana

Buenas perspectivas

LaGTZenelPerúhoy

Programa Desarrollo Rural Sostenible

De la reacción a la acción

Inversión en el futuro

ProgramadeAguaPotableyAlcantarillado

Cercanía al cliente

Un bien valioso

Programa Gobernabilidad e Inclusión

Ventajas impositivas

Basta con apretar un botón para consultar los archivos

Índice

8

11

12

15

19

25

29

33

37

41

43

47

51

55

59

63

67

69

73

�

El Perú es el país de la ciudadela de Machu Picchu, de los incas y de sus descendientes,

vestidos con chullos que les cubren las orejas. He aquí los clichés que surgen en la conversación cuando se habla de este país andino visitado por numerosos turistas. Pero en realidad, los incas no son sino el último eslabón de una cadena de altas civilizaciones precolombinas que dejaron un importante legado cultural. El Perú es mucho más que esta imagen acuñada por y para el turismo. El Perú es un país de enorme diversidad, de contrastes y de extremos.

Existen tres grandes regiones con condiciones climáticas, demográficas y topográficas por completo distintas: la costa, la zona altoandina y las tierras bajas de la Amazonía. Estos grandes contrastes marcan la imagen del país, no sólo desde el punto de vista climático, sino también cultural. Se ha comprobado que ya durante varios miles de años antes de Cristo existían aquí lugares de culto y asentamientos construidos con piedra. La población indígena representa hoy en día más de la mitad de los habitantes, y sus raíces históricas y culturales son amplias y profundas. Para muchos peruanos, el español no es sino un segundo idioma. Por un lado, la interculturalidad de la nación peruana se menciona con orgullo, pero por otro, el racismo está muy arraigado en la sociedad y la marginación de grupos étnicos sigue estando presente en la política y en la vida diaria.

En un país que tiene cuatro veces el tamaño de Alemania, los centros urbanos se concentran sobre todo en la estrecha costa desértica del Pacífico. Más de la mitad de la población peruana vive allí, sobre todo en Lima, una

metrópoli de ocho millones de habitantes que alberga a todas las instituciones del Estado y desde la cual se gobierna el país con un alto grado de centralismo político y administrativo.

Alrededor de un tercio de la población vive en las tierras altoandinas. Hacia el oriente de los Andes se extiende la planicie amazónica, la cual, si bien abarca la mayor parte del territorio peruano, cuenta con una densidad poblacional muy baja.

Las ciudades de la costa ofrecen mejores posibilidades de ingreso y un mayor acceso a servicios públicos como la educación escolar, la atención médica básica y el agua potable. Esto llevó a que cada vez más personas emigraran desde el interior hacia estas zonas de aglomeración. Sin duda, son muy especiales los desafíos que plantea esta acumulación de personas, cuyas necesidades deben ahora ser atendidas a diario por los gobiernos locales y los ministerios.

A pesar de los muchos esfuerzos realizados para establecer una economía e infraestructura rural en mejor estado de funcionamiento, en las últimas décadas no se ha logrado reducir lo suficiente esta brecha entre el campo y la ciudad. En el Perú, alrededor de la mitad de la población vive en la pobreza y la quinta parte inclusive se debate en la pobreza extrema. La región altoandina acusa los mayores índices de pobreza, con casi 70%, seguida por la Amazonía y las zonas costeras rurales.

La distribución desigual de las oportunidades económicas y la riqueza ha sido el caldo de cultivo para el movimiento guerrillero maoísta Sendero Luminoso, que emprendió la lucha

Desafíos del desarrollo en un país de contrastes

�

armada contra el Estado peruano en los años 1980-2000 con el objetivo de debilitarlo y hacerlo colapsar.

Al imprimirse la presente publicación, el ex presidente Alberto Fujimori —quien instituyó un régimen autoritario en el país durante la década de 1990— ha sido sometido a un proceso judicial por violación de derechos humanos y corrupción. De este modo se ha iniciado una reconciliación con los llamados “años de la violencia”, aunque tal reconciliación sea aún insuficiente. Las dos décadas del terror, de 1980 a 2000, obstaculizaron considerablemente los progresos del desarrollo.

Al restablecerse la democracia, se iniciaron, hace ya varios años, diversos procesos de reformas políticas. Después de todo, las débiles instituciones gubernamentales, la escasez de recursos estatales y el centralismo aún prevaleciente constituyen obstáculos que todavía hace falta superar para poder constituir un Estado sólido.

Actualmente, el Perú experimenta un enorme auge económico, como resultado de la alta

demanda de materias primas por parte de Asia y de una buena gestión macroeconómica. Las tasas de crecimiento se sitúan entre 4 y 8 por ciento al año. Si bien muchos críticos afirman que no existe un “efecto de chorreo”, en los últimos años el índice de pobreza viene disminuyendo en forma lenta pero constante. Esto da esperanzas sobre todo a aquellas personas que han fijado la lucha contra la pobreza como su objetivo directo o indirecto.

Muchas empresas crean puestos de trabajo, introducen estándares sociales y ecológicos, y se preocupan por instituir la responsabilidad social en sus propias organizaciones; de hecho, la responsabilidad social corporativa se ha convertido en un concepto clave. Sin embargo, en el sector informal, en las zonas rurales y en las industrias extractivas, los derechos laborales y humanos todavía no han conquistado el lugar que les corresponde. El gran desafío actual y de los próximos años consiste en aprovechar el fuerte crecimiento económico para establecer las estrategias del desarrollo sostenible. Se trata de emplearlo para aliviar la pobreza o eliminarla a largo plazo. Y es aquí donde la GTZ desea ayudar.

11

Desde su fundación, el 1° de enero de 1975, la Deutsche Gesellschaft für

Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH ha sido una organización en constante cambio. Como empresa dedicada al desarrollo sostenible, asume siempre nuevos desafíos en sus países contraparte.

La GTZ fue fundada como una empresa de derecho privado. Su principal comitente es el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania (BMZ). Aparte de ello, trabaja para otras instituciones del Gobierno Federal Alemán, para comitentes internacionales y para gobiernos de otros países. En tanto empresa federal de la cooperación internacional para el desarrollo sostenible, la GTZ apoya al Gobierno Federal Alemán en la realización de sus objetivos de política de desarrollo. Ofrece soluciones duraderas para los procesos de cambio políticos, económicos, ecológicos y sociales, también bajo condiciones difíciles. Su objetivo es mejorar las condiciones de vida de las personas en forma sostenible.

Esto mismo se aplica al Perú. En sus más de treinta años de implementación de proyectos, la GTZ ha reaccionado en forma flexible ante los cambios sociales y políticos, a fin de lograr el mejor resultado posible para sus contrapartes peruanas. Hoy en día, la GTZ cuenta con otras estructuras organizativas y métodos de trabajo que al inicio de sus actividades. En sus comienzos, la cooperación para el desarrollo se concentraba sobre todo en el nivel micro y priorizaba el contacto directo con la población.

La GTZ en el punto de mira

Los recursos financieros y el conocimiento de los expertos alcanzaban directamente a los grupos meta en el trabajo de campo.

Sin embargo, con el tiempo quedó claro que la cooperación para el desarrollo debía incidir en varios niveles a la vez, a fin de lograr efectos sostenibles. Debido a que las condiciones marco —que se gestan en el nivel político— influyen en los actores locales, hace ya algunos años que la labor de la organización se centra en la concepción y estructuración de políticas. Los colaboradores de la GTZ asesoran actualmente a diferentes sectores políticos, económicos y sociales, y en distintos niveles: prestan asesoría al Consejo de Ministros, y atienden de igual manera los requerimientos de los pequeños empresarios agrícolas.

A lo largo de las décadas, el apoyo también ha variado en su forma. La GTZ se ha ido concentrando cada vez más en el asesoramiento, la transmisión de conocimientos y las actividades de formación, es decir, en el desarrollo de capacidades. Fortalecer las facultades de las contrapartes resulta decisivo para un desarrollo exitoso y sostenible.

A fin de que la GTZ logre alcanzar su objetivo —el desarrollo sostenible del Perú— de la manera más eficiente posible, todos sus programas trabajan en estrecha colaboración con otras organizaciones de la cooperación alemana para el desarrollo. Para ello, el proceder armónico con otros donantes internacionales se da por descontado.

12

Un efecto apreciable

El desarrollo sostenible, en su dimensión social, cultural, ecológica y económica, es

uno de los pilares fundamentales de la labor de la GTZ. Los proyectos descritos en las siguientes páginas constituyen ejemplos del trabajo realizado por la GTZ en el Perú durante las últimas décadas. La idea es ilustrar lo que significan para la GTZ el desarrollo sostenible, el desarrollo de capacidades y la orientación hacia los resultados.

En muchos lugares, se sienten aún hoy los efectos positivos de proyectos ya concluidos hace un buen tiempo. Las organizaciones contraparte de la GTZ han asumido los quehaceres en la práctica y han ido dando un nuevo desarrollo a las actividades. El ex embajador alemán Roland Kliesow, quien viajaba mucho por el país, solía decir que no importaba en qué lugar del Perú estuviese uno, siempre se encontraría con algún peruano que tuviera una experiencia positiva que comentar en relación con la labor de la GTZ.

Por ejemplo, los peruanos conocedores del tema siempre afirman que, sin el proyecto de la GTZ, de hecho habrían desaparecido ya las vicuñas en el sur del Perú. Actualmente, viven allí unos 200.000 ejemplares de este camélido amenazado de extinción, en contraste con los apenas 1.200 que quedaban en 1967. En aquel entonces, se llegó a reconocer a tiempo la importancia de la protección de la especie. Hasta el día de hoy, los peruanos siguen trabajando con los mismos métodos y datos de esos días, que luego fueron perfeccionados. En este proyecto, la protección de la naturaleza y de los animales silvestres iba y sigue yendo de la mano con la conservación de los medios de vida y la creación de puestos de trabajo en las zonas altoandinas de escasos recursos, donde apenas existen las opciones de obtener un ingreso monetario. Los habitantes de las comunidades aledañas hallan ingresos adicionales como guardaparques o en la comercialización de la lana de vicuña.

Las próximas páginas describen éste y otros ejemplos del trabajo de la GTZ en los últimos treinta años.

1970 2010

1990

2000

Más allá de las fronteras(1973-1996)

Piezas de un rompecabezas(1978-2000)

1980

1973

1978

1982

1985

2000

2002

2002

2003

2004

La fibra de los reyes(1982-1992)

Un pedazo de Alemania(1985-2000)

Perspectivas de una vida sana (2000-2006)

Buenas perspectivas(2002-2007)

Programa Desarrollo Rural Sostenible (2002 hasta hoy)

Programa de Agua Potable y Alcantarillado (2003 hasta hoy)

Programa Gobernabilidad e Inclusión (2004 hasta hoy)

14

La G

TZ e

n el

Per

ú -

Soci

o pa

ra e

l de

sarr

ollo

sos

teni

ble

desd

e ha

ce m

ás d

e 30

año

s

Más allá de

las fronteras

15

Operarioscalificadosparalaindustria

En muchos lugares del mundo, la formación profesional casi sólo está al alcance de las personas que hacen el bachillerato y estudian en la universidad. Es evidente que esta vía de formación presupone ciertos recursos financieros, y por lo tanto la población pobre no tiene acceso a ella. Para muchos, los estudios escolares finalizan después de pocos años, y una carrera universitaria resulta impensable. Las carreras técnicas usuales en Alemania —como los estudios para electricista, carpintero, cerrajero— no solían existir en esa forma en el Perú, puesto que para esas opciones profesionales no se contaba con una instrucción formal. Si una persona joven deseaba trabajar en una de estas profesiones, buscaba ser contratada en un negocio o taller, y era incorporada a las tareas diarias. De ese modo, con el correr del tiempo, aprendía lo necesario en la práctica. En el pasado no existían estudios de formación técnico-profesional con certificación, estándares uniformes de calidad o calificaciones comparables. En consecuencia, las capacidades de los operarios variaban mucho. Para una empresa que necesitaba a un cerrajero, era cuestión de suerte encontrar a un operario calificado. Desde el punto de vista del desarrollo industrial y económico del país, la situación era desastrosa.

Ante estas circunstancias, en 1962 la Sociedad Nacional de Industrias decidió mejorar la formación de los trabajadores en las ramas de producción. Para ello, se propuso imitar el ejemplo de algunos países vecinos y fundar una institución propia de formación, el actual Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial (SENATI). Se esperaba incrementar

Más allá de las fronteras

con ello la competitividad de la industria local y contribuir así a la lucha contra la pobreza. La GTZ apoyó a la institución junto con la Embajada Alemana en el Perú.

Teoríaypráctica

Todo comenzó con 15 becas para los colaboradores del SENATI, que les permitieron especializarse en diferentes áreas. Algunos de ellos todavía trabajaban en la institución hasta hace sólo unos años, hasta que se retiraron por razones de edad. Luego, la GTZ equipó al SENATI con materiales didácticos y máquinas, que constituyeron la infraestructura para los cursos de formación. Ahora sólo faltaban los instructores calificados. Numerosas becas para docentes dedicados aseguraron que ellos adquirieran los conocimientos técnicos necesarios y aprendieran métodos modernos de enseñanza, para así preparar a los alumnos para su futura vida laboral.

En el transcurso de los años, los responsables del SENATI siguieron perfeccionando el programa de formación con apoyo de la GTZ. A mediados de la década de 1980 se hizo evidente que la formación no estaba suficientemente dirigida a la práctica. La teoría por sí sola a menudo no permitía a los operarios desempeñarse en una planta industrial. Así surgió la idea del sistema de formación dual, como es habitual en Alemania. Después de una fase de transición de unos diez años, el sistema dual es hoy en día el único sistema de formación profesional que ofrece SENATI. Al igual que antes, los alumnos aprenden la teoría en esta institución educativa. Sin embargo, paralelamente trabajan en una empresa, en la que tienen que aplicar en la práctica los conocimientos teóricos aprendidos.

Über Grenzen hinweg

16

La G

TZ e

n el

Per

ú -

Soci

o pa

ra e

l de

sarr

ollo

sos

teni

ble

desd

e ha

ce m

ás d

e 30

año

s

Al final de la formación, los espera un doble triunfo: están igualmente calificados en la teoría y en la práctica. Mientras tanto, unas 8.600 empresas en todo el país participan en el sistema de formación dual, con lo cual se han convertido en contrapartes del SENATI.

Cada vez mejor

Para el SENATI, es muy importante que su Consejo Nacional esté compuesto fundamentalmente por representantes de empresas y de la industria. La institución cuenta hoy en día con 44 unidades operativas y está presente en todo el país. Estas unidades están agrupadas en 14 direcciones zonales. Las instituciones regionales ofrecen los cursos técnicos para los alumnos. En el nivel regional existen también consejos zonales para cada dirección, compuestos por empresarios y representantes de las cámaras y asociaciones. El SENATI trabaja en forma muy ligada al Consejo Nacional y los consejos zonales, y de este modo ha sido posible considerar directamente los requerimientos y deseos de las empresas en la planificación de los currículos para las diferentes especialidades de estudios. En función de las necesidades de las empresas, el SENATI ha expandido su oferta tanto técnica como regional. Así se ha logrado mejorar la capacitación de los alumnos de las profesiones técnicas a lo largo de los años, y adaptarla a las circunstancias empresariales. Gracias al SENATI y a la GTZ, la industria peruana cuenta hoy en día con operarios competentes, que están en condiciones de tomar decisiones y actuar con responsabilidad.

Una investigación ha mostrado que 78 por ciento de los más de 35.000 egresados anuales

trabaja en la especialidad técnica aprendida o en una posición similar. La tasa de éxito de los cursos de formación técnica ofrecidos por otras instituciones —que suelen estar orientados sólo a la teoría y se limitan a la enseñanza en las instituciones— es de únicamente 30 por ciento.

Luego de haber capacitado exitosamente a numerosos alumnos en profesiones técnicas, el SENATI decidió dar un paso adelante. Una vez que los alumnos se gradúan, pueden decidir obtener una certificación de nivel superior, que les abre la posibilidad de convertirse en instructores del SENATI. Si tienen interés, estos profesionales pueden participar en amplios programas de especialización, en los que adquieren las necesarias calificaciones pedagógicas y técnicas.

Gracias a la continua mejora y adaptación de la formación ofrecida, las estructuras internas de organización y las características de su gestión, el SENATI es hoy en día una institución de enseñanza de profesiones técnicas conocida más allá de las fronteras del Perú. Asesora a instituciones educativas en otros países de América Latina e informa sobre sus propias experiencias. Este éxito es reconocido también por organizaciones independientes, como lo demuestran las certificaciones según la norma ISO 9001 de gestión de la calidad, ISO 14001 de gestión ambiental y OHSAS de gestión de la seguridad y salud en el trabajo. Más allá de ello, un estudio realizado por la Agencia de Cooperación Internacional de los Estados Unidos (USAID) ha reconocido los méritos del SENATI y ha calificado su programa de formación profesional como uno de los veinte más exitosos a nivel mundial.

Piezas de un

rompecabezas

1�

Una mejor irrigación aumenta el rendimiento de las cosechas

Hasta fines de la década de 1960, la propiedad de las superficies agrícolas del Perú estaba en manos de unas pocas familias. El entonces presidente, el general Juan Velasco Alvarado, ejecutó una reforma agraria en 1969 y expropió a los latifundistas, transformando sus posesiones en cooperativas y otras formas de propiedad colectiva. La nueva organización debía incrementar los ingresos de los campesinos y mejorar sus condiciones de vida.

Sin embargo, la realidad fue muy distinta para los pequeños campesinos muy pobres de las regiones andinas. Carecían del dinero y de los conocimientos para efectuar hasta las inversiones más necesarias. Los sistemas de irrigación databan en su mayoría de los tiempos de los latifundistas. Y lo que había venido funcionando bien antes, ya no es adecuado para las condiciones actuales. Hoy en día, hay que mantener a muchas más personas con los rendimientos de las cosechas, y las grandes áreas de producción relacionadas entre sí han sido reemplazadas por una multitud de pequeñas parcelas. Pero también éstas dependen de un sistema de irrigación en buen estado de funcionamiento, y deben asegurar las cosechas

de los campesinos incluso en los años de sequía. Los sistemas de irrigación obsoletos, la falta de estructuras de gestión en los comités de regantes, la escasez de fondos para comprar semillas y la falta de conocimientos sobre agricultura moderna condenaban a los campesinos a la pobreza. Se requería fondos y conocimientos técnicos para poder salir de esta difícil situación.

Por este motivo, el KfW Banco de Desarrollo y la GTZ apoyaron a las cooperativas desde 1979. El dinero para las medidas más importantes de infraestructura en relación con la mejora de los sistemas de irrigación provino del KfW. Los colaboradores de la GTZ desarrollaron múltiples actividades para que las nuevas instalaciones fueran utilizadas en forma sostenible y apropiada. El interlocutor para la parte alemana era el Plan de Mejoramiento de Riego en la Sierra y Selva, llamado Plan MERISS, una institución creada expresamente para ello, que forma parte del Programa Nacional Pequeñas y Medianas Irrigaciones.

Inversiones de gran alcance

A fin de que los pequeños campesinos pudieran mejorar sus cosechas, era menester modernizar la infraestructura de riego. En este

Piezas de un rompecabezas

La G

TZ e

n el

Per

ú -

Soci

o pa

ra e

l de

sarr

ollo

sos

teni

ble

desd

e ha

ce m

ás d

e 30

año

s

20

sentido, el KfW y la GTZ trabajaron mano a mano: un análisis de los sistemas de riego existentes en las regiones andinas de Cusco y Apurímac, en el sur del Perú, mostró muy rápidamente cuáles eran las inversiones de infraestructura necesarias. Con el dinero del KfW y fondos públicos peruanos, fue posible reparar, ampliar y modernizar los sistemas ya existentes en muchas regiones, adaptándolos a las necesidades actuales de los campesinos. Pero con eso no todo quedó resuelto. A fin de mantener la nueva infraestructura en buen estado, asegurar su uso apropiado y equitativo para todos e incrementar la productividad de los pequeños campesinos, era necesario transmitir conocimientos técnicos en los ámbitos más diversos. Se requería un desarrollo agrícola en todos los sentidos.

Parabeneficiodelospequeñoscampesinos

Los requerimientos de los pequeños campesinos fueron cambiando en el transcurso de los años, y con ello también el enfoque de los colaboradores de la GTZ. En la década de 1980, se trataba sobre todo de incrementar la productividad de las superficies agrícolas, instruyendo a los campesinos para que usaran sus tierras de la manera más apropiada. En numerosos cursos de capacitación, se trataron sobre todo temas como la rotación de las cosechas, el uso de fertilizantes, el uso de productos fitosanitarios, la elección de semillas, y la cantidad y frecuencia del riego.

Rápidamente se hizo evidente que los campesinos necesitaban no sólo el asesoramiento de expertos sino también el acceso a créditos para realizar inversiones

iniciales. Por lo tanto, la GTZ instituyó un fondo rotatorio que ponía a disposición de los campesinos los créditos adecuados para que pudieran financiar las inversiones necesarias. Después de la cosecha, el agricultor devolvía el importe del crédito al fondo junto con un 10 por ciento de intereses. Aparte de ello, la GTZ apoyó “proyectos de autoayuda”. La idea era seductoramente simple: grupos de campesinos se unían para superar problemas de la más diversa índole.

El objetivo era elevar cada vez más la productividad de los pequeños campesinos y mejorar continuamente la gestión de los sistemas de riego. Como incentivo para un proceso permanente de mejora, el Plan MERISS lanzó un concurso anual con ayuda de la GTZ, en el que pueden participar todas las organizaciones de usuarios del agua como tales y también sus miembros individuales. El ganador se hace acreedor a interesantes premios y a la participación sin costo en diversos cursos de capacitación. Los miembros del jurado premian sobre todo la creatividad de cada participante. Se recompensan las soluciones inteligentes en el riego de parcelas individuales y el uso agrícola de los suelos, los mecanismos de gestión especialmente eficaces o la selección de semilla sobresaliente. Sin mayor esfuerzo, se produce un beneficio doble para todos los participantes: los campesinos y las organizaciones ven reforzada su motivación y compromiso para el trabajo diario, y buscan mejoras constantes. Los espectadores aprenden sobre alternativas y posibilidades interesantes, que pueden utilizar en su propio trabajo. El proceso entusiasma a todos los participantes e incrementa la calidad de la producción e irrigación en la agricultura.

Piezas de un rompecabezas

21

Tarea ambiciosa

Con el transcurso de los años, se fue haciendo cada vez más evidente que la irrigación sostenible de los campos todavía no funcionaba del todo satisfactoriamente. Por lo tanto, desde inicios de la década de 1990 los colaboradores de la GTZ se concentraron intensivamente en la gestión del riego. Con la ampliación de la infraestructura de riego, se produjo, desde la década de 1980, un fortalecimiento de las organizaciones de usuarios del agua. Ellos eligen a una directiva que conduce la organización.

Las funciones de los miembros de la directiva son complejas: llevan un listado de todos los campesinos que participan en un sistema de riego, son responsables del funcionamiento impecable de la instalación de riego, se encargan de su mantenimiento y de la justa repartición del agua a todos los usuarios, llevan la contabilidad. En pocas palabras, se trata de funciones administrativas bastante exigentes que la directiva debe ser capaz de asumir. Por lo tanto, se desarrollaron medidas de capacitación y formación que prepararon a los miembros de la directiva para actuar en los distintos ámbitos de actividades. Así, ellos adquirían los conocimientos necesarios para las múltiples tareas que debían asumir. Hoy en día, las organizaciones están en condiciones de administrar y mantener el sistema de irrigación que les ha sido transferido de forma autónoma y sin ayuda externa. La directiva verifica los pagos mensuales de los usuarios y lleva una contabilidad exacta. Los miembros morosos

reciben un inmediato llamado de atención. Con la ayuda de estos ingresos, actualmente muchas organizaciones están en condiciones de cubrir sus costos.

Bienequipados

Una vez creadas las condiciones fundamentales, pasó al primer plano el asesoramiento al Plan MERISS. El objetivo consistía en lograr que entre los miembros de la institución se arraigue un procedimiento orientado al usuario para todo lo referente a la ampliación y mejora de los sistemas de riego. Ellos, junto con los usuarios del agua, debían averiguar los problemas existentes, buscar soluciones conjuntas e implementarlas en forma orientada al usuario.

Los miembros de la institución participaban en talleres para intercambiar experiencias y elaborar un repositorio sistemático de éstas que fuera accesible para todos, de modo que cada uno pudiera beneficiarse con el conocimiento de los demás. Además, el personal técnico acompañaba a los expertos internacionales en sus misiones dirigidas a los sistemas de riego in situ. De este modo, los técnicos aprendían de primera mano los aspectos esenciales. En talleres conjuntos, se elaboró una guía para el análisis y diagnóstico de la situación real de un sistema de riego, con cuya ayuda las deficiencias salían rápidamente a la luz y podían ser solucionadas. Estas medidas intensivas de capacitación enseñaron muy pronto al personal a concebir y ejecutar sus propios proyectos de riego.

Piezas de un rompecabezas

La G

TZ e

n el

Per

ú -

Soci

o pa

ra e

l de

sarr

ollo

sos

teni

ble

desd

e ha

ce m

ás d

e 30

año

s

22

Para el futuro

Sin embargo, no basta con el funcionamiento satisfactorio de los sistemas de riego, manejados por organizaciones competentes y utilizados por pequeños campesinos bien capacitados. A largo plazo, es necesario mantener intacto el equilibrio ecológico de la naturaleza y la agricultura, para evitar sequías o fenómenos climáticos extremos y proteger las reservas de agua. Por lo tanto, la GTZ procedió a iniciar, a principios de la década de 1990, un programa de reforestación en las zonas aledañas a los sistemas de riego y los campos. Mientras tanto, crecen nuevamente bosques mixtos en un total de 600 hectáreas, gracias a un programa de

reforestación. Estos bosques no sólo protegen las reservas de agua existentes, sino que también ayudan a prevenir los aluviones en caso de lluvias intensas y contrarrestar la erosión de las superficies.

Los numerosos aspectos del proyecto se interconectan y complementan mutuamente, como las piezas de un rompecabezas. El resultado es elocuente: los pequeños campesinos disponen de sistemas de riego en buen estado de funcionamiento, incrementan el rendimiento de sus tierras y son conscientes de la importancia de manejar cuidadosamente el valioso recurso natural del agua.

Sin irrigación, nada funciona en los campos de los agricultores.

Gracias a los cursos de capacitación de la GTZ, hoy en día resulta

muy fácil para los campesinos mantener el sistema de riego en

buen estado y velar por una justa distribución de este valioso

recurso.

Lafibrade

losreyes

25

Explotación económica de las vicuñas silvestres

Durante siglos, los habitantes del altiplano de los Andes peruanos han encontrado rebaños de vicuñas en sus recorridos. Excelentemente adaptados a la vida por encima de los 4.000 metros de altitud, estos pequeños camélidos silvestres poblaron la llamada puna, es decir, el altiplano andino cubierto de pasto y arbustos. Su presencia se concentra sobre todo en el Perú, pero se extiende también a Bolivia y Chile. A diferencia del ganado ovino y vacuno, las vicuñas son animales muy frugales: pueden sobrevivir con poca agua, y sus afilados incisivos les permiten consumir incluso la vegetación que crece cercana al suelo, sin maltratar la raíz de la planta. Las pezuñas acolchadas de estos animales les dan gran estabilidad en cualquier terreno, pero no causan daños cuando pisan incluso los suelos más frágiles. Su vellón, extraordinariamente espeso y fino, los protege de la nieve y las heladas de los duros inviernos. A pesar de todas estas ventajas biológicas, desde principios de la década de 1960 esta especie se ha visto amenazada de extinción, debido, como ocurre a menudo, a la acción del ser humano, y no a cambios del hábitat.

Análogamente a lo que ha ocurrido con el marfil de los elefantes o la valiosa piel de los tigres, los cazadores furtivos de las vicuñas también buscaban la ganancia rápida. La lana de las vicuñas es la fibra de origen animal más fina del mundo, y por lo tanto es muy costosa. Los comerciantes pagan hasta 650 dólares por kilogramo, sin preguntar sobre el origen de la lana. Las consecuencias para estos tímidos habitantes de los Andes fueron terribles: en 1967, sólo quedaban 1.200 vicuñas.

La mera supervivencia

En el Perú, las vicuñas han gozado de protección legal desde la época del imperio incaico. Ya los gobernantes incas valoraban la noble fibra de los camélidos salvajes y velaban por su reproducción. Pero en el siglo XX, la falta de protección en la práctica llevó a una matanza impune. Por este motivo, la GTZ empezó a apoyar al Gobierno Peruano, desde 1972, en la protección de las vicuñas. Alemanes y peruanos se pusieron de acuerdo rápidamente para iniciar los esfuerzos en la Reserva Nacional de Pampa Galeras, a 550 kilómetros al sur de Lima. Aquí vive hoy en día un 80 por ciento de la población mundial de vicuñas.

Lafibradelosreyes

La G

TZ e

n el

Per

ú -

Soci

o pa

ra e

l de

sarr

ollo

sos

teni

ble

desd

e ha

ce m

ás d

e 30

año

s

26

Al principio, se trataba sólo de evitar la extinción de esta especie animal, y el proyecto comenzó por registrar a la población aún existente. Luego, el equipo del proyecto desarrolló una densa red de puestos de control en todos los puntos estratégicos, como pasos de montaña, caminos y salidas de la reserva nacional hacia los valles. Los guardaparques empleados por el Estado peruano recibieron una capacitación especial, que siempre se llevaba a cabo en su futura zona de trabajo. Los candidatos debían haber completado el servicio militar, ser oriundos de la región andina y hablar español y quechua o español y aymara. Equipados con armamento moderno y catalejos, partían de los puestos de control en busca de los cazadores furtivos. Contaban con el apoyo seguro de los pastores que vivían en la reserva nacional, porque ellos apreciaban la ayuda que los guardaparques les prestaban frente al abigeato.

De manera complementaria, los colaboradores de la GTZ identificaron las zonas en las que las vicuñas empezaron nuevamente a proliferar, y éstas fueron declaradas también áreas protegidas.

Aparte de estas actividades para la directa protección de los animales, los colaboradores del proyecto llevaron a cabo campañas informativas dirigidas a la población. En volantes, afiches, folletos y emisiones radiales, explicaron los peligros de la extinción y pidieron apoyo.

Beneficiosecológicosyeconómicos

Los esfuerzos de los primeros años valieron la pena. Los 1.200 animales que quedaban

en 1967 se multiplicaron en nueve años hasta llegar a 24.500 ejemplares. Entonces, los guardaparques empezaron a pensar en la explotación económica de las vicuñas. Para ello, comenzaron a atrapar a los animales cada dos años, a esquilarlos, registrarlos científicamente, marcarlos y dejarlos en libertad nuevamente. Las ganancias obtenidas a partir de dicha actividad comercial se destinaron a las comunidades propietarias de las áreas donde pastaban estos rebaños. Con ese dinero, las poblaciones locales —que vivían en situación de gran pobreza— pudieron financiar algunas importantes obras de infraestructura. Y además, gracias al proyecto numerosas personas hallaron empleo como guardaparques y en la explotación económica de las vicuñas, ayudando a atrapar y esquilar a los animales.

Sin embargo, los asesores de la GTZ no se contentaron con esta profana explotación económica de la especie, sino aprovecharon estas actividades para fines científicos y reunieron una significativa cantidad de datos sobre los camélidos silvestres. Se trataba de información sobre la reproducción; el rendimiento en lana; las enfermedades, sus causas y las posibles terapias; la mortalidad de los animales jóvenes; sus hábitos de alimentación; el valor nutritivo de los pastos y el cálculo del tamaño óptimo de las poblaciones de animales domésticos y salvajes según las condiciones del terreno. Estos datos sirven aun hoy como base fundamental para la explotación económica de la vicuña.

A principios de la década de 1980, la población de vicuñas había aumentado a 100.000 ejemplares gracias al proyecto.

La fibra de los reyes

27

Tiempos duros

En el Perú, la década de 1980 estuvo marcada por el terrorismo y la violencia. El movimiento Sendero Luminoso alcanzó una notoriedad controvertida y el país se hundió en un conflicto violento. Pronto, los puestos de control que había costado tanto trabajo establecer fueron abandonados, y se dejó de pagar a los guardaparques. La mera supervivencia acaparaba todos los esfuerzos de las personas. Al hacer un censo de vicuñas en 1994, los resultados fueron desalentadores: de los 100.000 animales, sólo quedaban 65.000. La caza furtiva había ganado terreno nuevamente.

En este punto intervino el Estado peruano. El Consejo Nacional de Camélidos Sudamericanos (CONACS) constituyó de inmediato un grupo especial bien equipado que procedió a combatir a los cazadores furtivos. Además, se retomaron las actividades basadas en el antiguo proyecto de la GTZ. Pronto quedó claro que la protección sostenible de los animales sólo es posible si las comunidades campesinas de los Andes están de parte de los defensores de los animales. Sin embargo, sin ventajas económicas no se podía convencer a los pobladores de las bondades de la conservación. Únicamente después de que el Estado aceptara oficialmente que las ganancias de la explotación económica de las vicuñas estarían destinadas a los campesinos, la situación cambió y los pobladores andinos se percataron de las ventajas de proteger a los animales y comercializar su lana. Reconocieron

en los camélidos silvestres una alternativa a sus fuentes tradicionales de ingresos como el ganado ovino, y con la ayuda del CONACS adquirieron las capacidades necesarias para la protección de las vicuñas.

En el caso del proyecto de las vicuñas, las cifras hablan por sí solas: en el año 2000 había nuevamente unos 119.000 animales en el altiplano andino, y en 2005 su número había ascendido a unos 174.000. La tendencia es al alza.

Hoy en día, las vicuñas gozan de protección especial en cinco áreas protegidas: la Reserva Nacional de Pampa Galeras en la región Ayacucho —el punto de partida del proyecto de la GTZ en el año 1972—, la Reserva Nacional de Salinas y Aguada Blanca en la frontera entre las regiones Arequipa y Moquegua, el Parque Nacional Huascarán en la región Áncash, el Santuario Histórico de Chacamarca y la Reserva Paisajística Nor Yauyos Cochas. Sólo en la Reserva Nacional de Pampa Galeras viven hoy unas 6.000 vicuñas, con variaciones estacionales en la población debido a la falta de cercas.

En el año 2007, los campesinos peruanos produjeron 5.429 kilos de lana de vicuña, por la cual obtuvieron un precio de 507 dólares por kilo (sin cardar) y 650 dólares por kilo (cardada). La conservación de la especie animal tiene no sólo una importancia ecológica, sino también una significación socioeconómica: contribuye a reducir la pobreza en las zonas del Perú que enfrentan mayores carencias.

Faltó poco para que esta vista se convirtiera en algo imposible:

vicuñas en su hábitat natural en el Perú. Las reservas nacionales

para la protección de la especie literalmente han salvado la

vida de estos pequeños camélidos silvestres. Y sólo gracias a

que los guardaparques, la población y el Estado peruano se han

constituido conjuntamente en sus guardianes, decenas de miles de

estos gráciles animales pueden nuevamente recorrer la puna.

Un pedazo

de Alemania

2�

Un pedazo de Alemania

Cajas de ahorro en el Perú

Para conducir con éxito un negocio o una empresa, siempre es necesario realizar inversiones. Incluso los negocios pequeños, los talleres de reparación de automóviles o las empresas de servicios requieren capital para su funcionamiento. Sin embargo, sus ingresos suelen ser muy bajos. Para los bancos comerciales peruanos, el riesgo de otorgar créditos a estos negocios era demasiado alto. Las complicaciones y los riesgos no guardaban relación con la ganancia esperada.

Una idea acertada

De esta situación nació, en 1984, la idea de fundar en el Perú cajas de ahorro de acuerdo con el modelo alemán. La idea era dar a los microempresarios la oportunidad de obtener un crédito en condiciones justas.

Los expertos de la GTZ adaptaron la estrategia alemana de cajas de ahorro a la realidad peruana. Las nuevas instituciones debían ser políticamente independientes, por lo cual la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras de Fondos de Pensiones del Perú aparecía como la contraparte ideal. Un consejo de cinco miembros para cada caja de ahorro vela porque todo marche impecablemente. Los consejos logran escapar a la influencia política por el hecho de que en ellos

sólo hay dos políticos locales, además de un representante de la Iglesia, un microempresario y un funcionario de algún banco o experto del sector financiero. Esta composición garantiza la operatividad del órgano de control.

Lo esencial era establecer una base financiera sólida para las cajas de ahorro. Después de todo, debían estar en capacidad de prestar servicios también a las futuras generaciones de microempresarios. Por este motivo, iniciaron sus labores ofreciendo dos productos: cuentas de ahorros y créditos pignoraticios. Estos últimos no implicaban riesgos, pues quedaban completamente respaldados por la garantía prendaria. Después de dos años, había llegado el momento: en coordinación con los asesores de la GTZ, la Superintendencia concedió a las cajas de ahorro la autorización para otorgar microcréditos a titulares de pequeñas y medianas empresas. Estas empresas no pueden dar garantías a los bancos porque carecen de ellas. Por este motivo, la GTZ desarrolló una tecnología de crédito especial: la garantía para la caja de ahorro es el propio beneficiario del crédito como persona, y se toman en toma en cuenta el modo de vida y de trabajo de los microempresarios, y la forma en que manejan sus asuntos financieros. Así, los funcionarios de la caja de ahorro analizan muy de cerca dicho modo de vida, visitando al solicitante en su hogar y en su empresa. Sobre la

Doña Carmen y sus colegas tienen mucha experiencia y en

cuestiones de artesanía nadie las engaña. Su negocio ha

levantado vuelo con la ayuda de un crédito de la caja de ahorro.

Cuando solicitaron el crédito, no podían ofrecer una garantía

material como colateral del préstamo. Pero su modo de vida y la

organización de su pequeña empresa convencieron rápidamente

a los funcionarios de la caja de que su dinero estaría en buenas

manos, y esa confianza ha quedado respaldada por los hechos.

La G

TZ e

n el

Per

ú -

Soci

o pa

ra e

l de

sarr

ollo

sos

teni

ble

desd

e ha

ce m

ás d

e 30

año

s

30

base de estas visitas, un funcionario de créditos experimentado logra percibir muy rápidamente si se trata de un cliente serio. Lo decisivo es el comportamiento del solicitante, y no tanto su situación patrimonial.

Bienequipados

Por supuesto, un sistema tan complejo no surge de la nada y tampoco termina con la fundación de la caja de ahorro. Las cosas no marchan solas. Ni los directivos ni los empleados de las primeras cajas de ahorro conocían bien su oficio. La idea de una caja de ahorro resultaba completamente nueva y desconocida para la población.

Por eso resultó necesario instalar un centro de formación para capacitar a todos los funcionarios para sus nuevas tareas. Así, con la ayuda de la GTZ, se creó en Piura —la sede de la primera caja de ahorro del Perú— un instituto de formación. A fin de lograr un arraigo sostenible de la filosofía de la institución entre los funcionarios, anualmente se enviaba a cinco jóvenes, por un período de un año, a la caja de ahorro de la ciudad alemana de Mannheim. De este modo podían experimentar de cerca todo lo que implica una caja de ahorro y conocer de primera mano los procedimientos de trabajo.

La primera caja de ahorro fue seguida rápidamente por otras. Para crear una vinculación entre estas instituciones, se fundó la Federación Peruana de Cajas Municipales de Ahorro y Crédito. Ésta ofrece asesoramiento a todas las cajas municipales de ahorro, a la vez que capacita a sus funcionarios y sirve como centro de exámenes.

Una historia de éxito

Hoy existen 230 sucursales en todas las provincias del país, que ofrecen acceso a microcréditos a 2,2 millones de peruanos. Las personas han adquirido confianza en estas instituciones financieras. Depositan allí sus pequeños ahorros y ya no temen que desaparezcan a través de algún mecanismo misterioso. Éste es un gran éxito, pues de este modo en la actualidad las cajas logran financiar los créditos que conceden enteramente a partir de los depósitos de ahorros.

Se trata verdaderamente de un logro pionero, porque las condiciones para la fundación de las primeras cajas de ahorro, hace más de veinte años, no eran en absoluto auspiciosas. Aquella era la época de la hiperinflación, y muchas instituciones financieras quebraron. No así las cajas de ahorro. Un manejo prudente del negocio les permitió superar esos tiempos difíciles. ¿En qué consistía su estrategia de supervivencia? Del total de ganancias, hasta hoy sólo están autorizadas para usar 25 por ciento para funciones sociales. El 75 por ciento restante está destinado a incrementar su capital social. Las cifras hablan por sí solas: si bien al inicio contaban con sólo 82.000 dólares de capital, hoy en día esta cifra ha ascendido a 300 millones de dólares. La suma del balance de todas las cajas de ahorro ha llegado, a fines de 2007, a 1.700 millones de dólares. Sólo necesitaron unos pocos años para cubrir sus costos: una verdadera historia de éxito. También el Banco Interamericano de Desarrollo comparte esta opinión: ya van tres veces que concede al sistema peruano de cajas de ahorro el premio como mejor institución de intermediación financiera a nivel latinoamericano.

Logo de las cajas municipales en Alemania

Logo de las cajas municipales en el Perú

Perspectivas de

una vida sana

33

Atención integral de salud para los jóvenes

Al contrario de lo que sucede en Europa, la mayoría de los peruanos son jóvenes. Alrededor de 25 por ciento de la población tiene entre 10 y 19 años. Muchas adolescentes tienen su primer hijo ya a los 15 años, y el crecimiento poblacional es alto. Para el desarrollo económico del país, estas condiciones son tan difíciles como para los jóvenes afectados. Los embarazos tempranos ponen en peligro la salud de las jóvenes madres y sus bebés. El uso de anticonceptivos no es habitual debido a creencias tradicionales y a la falta de conocimientos de los adolescentes. Al igual que en el resto del mundo, los más afectados son los sectores poblacionales pobres y socialmente vulnerables.

Sin embargo, la consecuencia no son sólo los embarazos tempranos y el elevado número de hijos. También viene aumentando el peligro de que los jóvenes se contagien de VIH-sida. El gobierno estima que en el Perú existen entre 75.000 y 100.000 personas portadoras del virus. Al igual que en otras partes del mundo, esta enfermedad de inmunodeficiencia cambia de rostro también en el Perú: las personas infectadas

son cada vez más jóvenes, y el virus se propaga crecientemente entre los pobres y entre las mujeres y niñas. En la actualidad, el Ministerio de Salud del Perú considera que 50 por ciento de las nuevas infecciones se produce entre los jóvenes de los grupos sociales de menores ingresos.

Los jóvenes afrontan también una multitud de otros problemas. Las violaciones de niñas y adolescentes, el consumo de drogas y las depresiones, que llevan incluso al suicidio, no son infrecuentes debido a lo desesperanzado de su situación de vida. A fin de proporcionarles una mejor atención preventiva de la salud, protegerlos contra el VIH-sida y ofrecerles perspectivas de vida saludables, fue necesario establecer un enfoque complejo e integral. Mediante el proyecto Salud Integral del Adolescente y Prevención del VIH-Sida, la GTZ apoya en esta tarea al Ministerio de Salud del Perú y a sus centros de salud en las regiones.

En todos los niveles

El enfoque del proyecto era ambicioso: se pretendía posibilitar el acceso de los jóvenes a servicios de salud especialmente diseñados para sus requerimientos, en algunas regiones

Perspectivas de una vida sana

La G

TZ e

n el

Per

ú -

Soci

o pa

ra e

l de

sarr

ollo

sos

teni

ble

desd

e ha

ce m

ás d

e 30

año

s

34

seleccionadas del país. Estos centros de salud debían informar a los adolescentes sobre los peligros del VIH-sida y al mismo tiempo mostrarles las posibilidades de prevención. Aquí se requería un enfoque simultáneo en diversos niveles.

En primer lugar, se trataba de mejorar las capacidades de gestión de los funcionarios responsables de la juventud dentro del Ministerio de Salud y sus sedes regionales. En las acciones de capacitación, los asesores de la GTZ transmitían los conocimientos necesarios al personal del Ministerio y de los centros de salud. Los temas tratados se referían especialmente al desarrollo juvenil, la salud sexual y reproductiva —incluyendo la prevención del VIH-sida—, así como temas de gestión para la organización del ámbito de salud juvenil en el Ministerio y para los directivos de los centros de salud juvenil.

Con estas herramientas en la mano, los expertos de la GTZ y de la salud establecieron conjuntamente nuevas condiciones marco de la política de salud. En este sentido, centraron sus esfuerzos en la mejora del acceso de los jóvenes a instalaciones de salud integral adecuadas para su edad y sexo. El enfoque estaba dirigido, además, a la mejora del entorno de los jóvenes y al respeto por sus derechos. El fomento de la participación de las comunidades a través del establecimiento de estructuras multisectoriales fue también un tema importante. Se desarrollaron pautas modernas de tipo político, temático y técnico para una asesoría y atención integral de la salud. Desde entonces, estas pautas ayudan al personal de los centros de salud en su trabajo cotidiano.

Algomuyespecial

Sin embargo, para el equipo de la GTZ y los expertos peruanos de la salud esto no fue suficiente, por lo cual crearon juntos un tipo de servicio muy especial: los centros de salud juvenil. Éstos están adscritos a los centros generales de salud y especialmente orientados a los requerimientos de las personas jóvenes. Aquí pueden acudir los chicos y las chicas cuando tienen preguntas sobre la anticoncepción o desean hablar de problemas relacionados con su salud o su intimidad, sobre los que no pueden conversar en el ámbito familiar o en el círculo de sus amigos.

De este modo, encuentran un espacio en el que pueden discutir su situación de vida con otros jóvenes afectados, bajo la dirección de un trabajador social bien capacitado. Aquí encuentran ayuda para hacer frente a experiencias traumáticas como las violaciones o a situaciones de vida que aparentemente no ofrecen salida. En estas comunidades, los jóvenes buscan juntos las soluciones para sus dificultades individuales, intercambian experiencias y se motivan mutuamente. Así, estos lugares ofrecen un ambiente para el desarrollo social positivo del individuo y del grupo en un entorno difícil.

Sin embargo, los centros ofrecen todavía mucho más. Aparte del trabajo diario con los jóvenes, también hacen de multiplicadores. Los colaboradores de los centros viajan a otras comunidades e informan allí sobre su trabajo y sus experiencias. Apoyan la instalación de nuevos centros en otras regiones del país, capacitan al personal in situ y facilitan la información necesaria. En pocas palabras, se ha generado una

Perspectivas de una vida sana

35

plataforma de capacitación e información que va beneficiando a cada vez más comunidades. El cambio se inició con 12 centros y hoy en día son ya 30… y el trabajo sigue avanzando. El propio Ministerio de Salud ha lanzado una cruzada de divulgación.

Unquehacerconjunto

A fin de mejorar las condiciones de vida de los jóvenes desde sus raíces, los asesores de la GTZ trabajaron no sólo con los centros de salud. También era indispensable una estrecha cooperación con el sector Educación, los gobiernos locales y la sociedad civil. Los responsables políticos complementaron sus programas y empezaron a intercambiar experiencias. En las escuelas del área del proyecto se enseñan ahora aspectos de la

prevención del VIH-sida, el trato respetuoso de unos con otros, el manejo de conflictos y una mayor tolerancia entre los distintos grupos sociales y étnicos y los sexos. La sociedad civil participa en campañas de información, los padres defienden los intereses de sus hijos y discuten las preocupaciones y los problemas de los jóvenes en sus comunidades.

La cooperación con los distintos niveles —desde el nivel político más alto hasta la población y los jóvenes en las comunidades— ha dado fruto. Si bien el proyecto ha finalizado, la labor política continúa, al igual que la de los centros y la sociedad civil. Todos los actores apuntan hacia el mismo objetivo: ofrecer a los jóvenes peruanos mejores perspectivas de futuro, salud y protección frente al VIH-sida.

José esta muy contento con el nuevo centro de salud juvenil

en su ciudad. Desde hace mucho tiempo, deseaba averiguar

más sobre temas de gran urgencia para él como la sexualidad

y la anticoncepción, y le resultaba muy incómodo preguntar a

sus padres. Aquí en el centro, finalmente pudo hablar de sus

preocupaciones y ahora sabe cómo planificar su futuro en forma

apropiada.

Buenas

perspectivas

37

Mejor educación básica

Hasta hace veinte años, la tasa de escolarización de los niños peruanos era inferior a 95 por ciento. Sobre todo en las regiones pobres, los niños apenas acudían a la escuela. La tasa de analfabetos era alta, pues se situaba entre 7 y 13 por ciento, y las perspectivas futuras de estos niños eran muy malas. El Gobierno Peruano ha realizado ingentes esfuerzos para cambiar esta situación. Mientras tanto, la tasa de escolarización de los niños en edad de educación primaria se ha incrementado a 99 por ciento. Aun así, el nivel y la calidad de la educación escolar dejan que desear. La razón es que los docentes están mal capacitados y mal pagados, el equipamiento de las escuelas es a veces muy deficitario, falta material didáctico, y los contenidos y métodos de la enseñanza son obsoletos e ineficientes.

Condiciones especiales

En 2003, el Gobierno Peruano decidió mejorar sustancialmente la calidad de la educación, y la GTZ apoya estos esfuerzos. A fin de poder ofrecer a los niños una educación de mejor calidad, los colaboradores de la GTZ actuaron simultáneamente en varios niveles: trabajaron con los políticos, los docentes, los formadores

de docentes, las administraciones escolares y la población civil.

La existencia de grupos poblacionales muy distintos, con sus diferentes idiomas, constituye un desafío muy especial en el Perú. El racismo, la discriminación y la mutua exclusión entre la población indígena, la mestiza, la afroperuana y la blanca están a la orden del día. Por este motivo, los colaboradores del proyecto toman en cuenta en todas sus actividades esta diversidad y disparidad entre los diversos grupos culturales. El objetivo de sus esfuerzos consiste en crear más aceptación y tolerancia entre las culturas. Los alumnos deben aprender a considerar las diferencias culturales de su país como un factor enriquecedor, como un elemento de unión y no de separación. Cada grupo étnico es parte del todo que conforma el Perú.

Actividad política

En el nivel político, los expertos asesoran al Ministerio de Educación en la capital y a los gobiernos regionales en la concepción de una política de educación moderna. La asesoría comienza con los contenidos de la formación de docentes, pasa por el apoyo en el desarrollo del plan de educación nacional y de los distintos planes educativos regionales, y termina con la

Buenas perspectivas

La G

TZ e

n el

Per

ú -

Soci

o pa

ra e

l de

sarr

ollo

sos

teni

ble

desd

e ha

ce m

ás d

e 30

año

s

3�

creación de estructuras organizativas eficientes en el nivel del Ministerio y de las regiones. Ya se ha presentado al Parlamento un proyecto de ley para la formación docente. Además, el Ministerio de Educación aplica mientras tanto un sistema de evaluación desarrollado conjuntamente, con el cual mide el nivel de desempeño de las instituciones de formación y especialización docente.

En este país, antes gobernado de una forma muy centralista, el actual proceso de descentralización y el asesoramiento de la GTZ han llevado a los gobiernos regionales a adquirir mayor conciencia sobre sus nuevas responsabilidades. En cuatro regiones existen ahora planes regionales de educación, desarrollados conjuntamente y coordinados por el gobierno regional, expertos en educación, representantes de la sociedad civil y asesores de la GTZ.

Buena preparación

Paralelamente a las condiciones del entorno político, es obvio que los docentes, los formadores de docentes, los directores de escuela y las administraciones escolares juegan un papel clave. Si no cuentan con la preparación suficiente para asumir sus responsabilidades, incluso las mejores intenciones políticas no sirven de nada. Tradicionalmente, su trabajo merece poco reconocimiento de la sociedad. Los salarios son bajos, al igual que el nivel de formación de los docentes. La enseñanza frontal es el método de elección.

Para que la futura generación de profesores esté bien preparada desde un inicio, los

colaboradores de la GTZ trabajan estrechamente con institutos estatales de formación y especialización docente que son previamente seleccionados. Junto con estas instituciones, los expertos llevan a cabo análisis y sobre esta base elaboran los respectivos planes de desarrollo institucional. Un componente esencial es la concepción de un plan de estudios unificado, es decir, currículos obligatorios para cada año de estudios, con contenidos claramente definidos.

También se han previsto métodos didácticos modernos para la enseñanza y evaluación. Un nuevo material didáctico interesante facilita el aprendizaje de los niños y la concepción de la enseñanza. Un resultado fundamental del trabajo con las instituciones docentes es el desarrollo conjunto del perfil del formador según los requerimientos interculturales. Este perfil ha sido reconocido por el Ministerio de Educación y se está aplicando ahora en todo el país.

Generarconfianza

Desde el año 2002, el Perú viene siguiendo un proceso de transformación de un Estado centralista hacia una estructura descentralizada y democrática. Para ello, un instrumento importante es la creación de comités regionales de participación. Estos comités están integrados por representantes de los padres de familia, miembros de la comunidad, expertos educativos y delegados del gobierno regional. Tienen la función de desarrollar el respectivo plan educativo regional y supervisar su implementación. Aparte de ello, son responsables de elaborar propuestas de proyectos educativos regionales.

Buenas perspectivas

3�

Los niños de una escuela primaria cerca de Tarapoto están

muy orgullosos: acaban de recibir sus nuevos libros de texto,

que son muy entretenidos, y las clases se han puesto de veras

interesantes. Así es un placer ir a la escuela y el aprendizaje

se hace mucho más fácil. Además, los chicos están encantados

porque sus padres ahora colaboran mucho con sus maestros y

están muy enterados de lo que sucede en la escuela.

Tradicionalmente, la relación entre la población civil y los gobiernos regionales ha sido muy tensa. Por lo tanto, la primera reacción ante la creación de los comités de participación fue la suspicacia. Al principio, nadie creyó posible que pudiera surgir una cooperación productiva y de confianza entre la población civil y los gobiernos regionales. En estas difíciles circunstancias, los colaboradores de la GTZ entraron en acción. Convencidos de la conveniencia de los comités de participación, ayudaron a crearlos y a preparar a sus miembros para las funciones que les corresponden. Se trataba sobre todo de elaborar los planes regionales de educación.

Los miembros de los comités no sólo carecían de experiencia sobre cómo organizarse, sino también de conocimientos especializados. Por lo tanto, fue necesario planificar cursos de formación y capacitación sobre temas organizativos, jurídicos y técnicos. De este modo, los comités de participación aprendieron a analizar primero la situación educativa de su región y a descubrir las deficiencias existentes en cada área. Sobre la base de estos datos, los miembros de los comités elaboraron, con la ayuda de la GTZ, un plan de desarrollo para

su región. El plan contiene medidas e ideas concretas dirigidas a lograr una mejor calidad educativa a través de un cambio estructural e integral. Entre los aspectos más importantes de este esfuerzo están los siguientes: igual educación para todos los grupos culturales, una buena calidad de la formación escolar, un trabajo de información para generar más tolerancia y aceptación entre grupos sociales distintos, iguales condiciones para niñas y varones, y la generación de una conciencia democrática.

Hoy en día, más de cinco años después de la reforma del sector Educación, se perciben ya muchos cambios positivos. En muchas regiones, los docentes y los estudiantes de pedagogía se benefician con una oferta de formación y especialización calificada. Los padres, miembros de la comunidad y funcionarios administrativos no sólo participan en las decisiones regionales de política educativa, sino que además toman parte activa en su concepción. La sociedad civil y el gobierno trabajan juntos, no en forma contrapuesta. El Gobierno Peruano ha iniciado numerosas reformas. Éstas son buenas perspectivas para los niños del Perú.

41

El Perú es uno de los países contraparte más importantes de la GTZ en América Latina.

Desde 1975 se han llevado a cabo en el país más de 140 proyectos en muchos sectores distintos. Hasta fines de 2005, el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania (BMZ) había autorizado la asignación de más de 400 millones de euros para la cooperación técnica con el Perú.

En el año 2001, los gobiernos peruano y alemán suscribieron un acuerdo que se adhiere a los principios de la Declaración de París y agrupa los aportes de la GTZ en tres áreas de acción prioritarias:

Desarrollo rural sostenible

Abastecimiento de agua potable y eliminación de aguas residuales

Democracia, sociedad civil y administración pública

•

•

•

LaGTZenelPerúhoy

En el marco de estas áreas prioritarias, la GTZ ejecuta actualmente tres grandes programas. Éstos se dedican no sólo a transmitir conocimientos técnicos, sino sobre todo a apoyar el desarrollo organizacional e iniciar procesos de cambio y reformas.

En el Perú, la GTZ está representada oficialmente por su agencia en Lima, que mantiene un constante intercambio con el Gobierno Peruano, la Embajada de la República Federal de Alemania y numerosas otras instituciones de política de desarrollo, a fin de coordinar los procesos de comunicación y concertación. La GTZ trabaja además en estrecha colaboración con otras organizaciones ejecutoras alemanas como el Banco de Desarrollo (KfW), el Servicio Alemán de Cooperación Social-Técnica (DED), la institución internacional de capacitación y desarrollo Internationale Weiterbildung und Entwicklung (InWEnt) y las fundaciones de los partidos políticos.

Contacto

Dr. Wilfried Liehr

Director Residente

Prolongación Arenales 801

Lima 18, Miraflores

T (+51-1) 422-9067

F (+51-1) 422-6188

Mayor información

E gtz-peru@gtz.de

I www.gtz.de/peru

Programa

Desarrollo

Rural

Sostenible

43

Programa Desarrollo Rural Sostenible

Situación inicial

De los 27 millones de peruanos, alrededor de 14 millones viven por debajo del umbral de la pobreza. La mayor parte del ingreso nacional proviene de las ciudades y de la zona costera. El índice de pobreza en el ámbito rural es desproporcionadamente alto. Las causas y consecuencias de la pobreza se sitúan, entre otros factores, en la falta de oportunidades de ingreso y empleo, así como en la creciente destrucción de los recursos naturales.

Trayectoriahistórica El Programa de Desarrollo Rural Sostenible (PDRS) inició su labor oficialmente en julio de 2003. Doce proyectos autónomos fueron unificados con la intención de integrar el desarrollo rural y el uso sostenible de los recursos naturales en un enfoque general.

Ésta había sido ya la meta de algunos proyectos durante más de veinte años. La base conceptual para este emprendimiento fue el documento de estrategia para el área prioritaria del desarrollo rural, elaborado conjuntamente por las partes alemana y peruana, que incluye la protección y explotación sostenible de los recursos naturales.

Ello llevó a que surgiera una multitud de temas que iban desde la gestión del riesgo de desastres y el desarrollo alternativo, pasando por la asesoría en el ámbito de política agraria hasta el fortalecimiento sistemático del sistema nacional de zonas protegidas, para finalmente llegar a las medidas de capacitación para la comunicación y educación ambiental. Otro tema importante fue el fomento de las cadenas de valor, sobre todo el fortalecimiento de la comercialización y exportación de productos agrícolas. Toda la gama de experiencias y resultados de estos proyectos se constituyó en los cimientos sobre los cuales se estructuró el PDRS.

Objetivo

El objetivo del programa es el mejoramiento de las bases de vida de la población pobre en zonas rurales seleccionadas del Perú, a través de la explotación sostenible de los recursos naturales. Las actividades del programa se concentran especialmente en el fortalecimiento de las estructuras institucionales en el ámbito rural. El programa está dirigido a una estrecha interconexión entre la protección y el aprovechamiento de los recursos naturales.

Programa Desarrollo Rural Sostenible

La G

TZ e

n el

Per

ú -

Soci

o pa

ra e

l de

sarr

ollo

sos

teni

ble

desd

e ha

ce m

ás d

e 30

año

s

44

Estrategias

El PDRS se basa en el documento de estrategia para el área prioritaria que fue desarrollado conjuntamente con las contrapartes peruanas.

Comprende tres componentes:

Con el componente gestión del riesgo de desastres en el ámbito rural, el programa contribuye a reducir la vulnerabilidad de la población frente a los fenómenos naturales y fortalece así la sostenibilidad de las inversiones públicas y los ciclos económicos rurales.

A través de las actividades del componente cadenas de valor sostenible, se capacita a las asociaciones de productores y proveedores de servicios para que estén en condiciones de mejorar su eficiencia y orientación al cliente. Con ello logran incrementar sus cuotas de comercialización a nivel nacional e internacional. La estrategia del componente se basa en el enfoque de las cadenas de valor, que se fomenta en los ámbitos de productos orgánicos con certificación, el comercio de productos

Contacto:

Dr. Gustavo Wachtel

Av. Los Incas 172, piso 6

Lima 27, San Isidro

T (+51-1) 441-2500

Mayor información:

E info@gtz-rural.org.pe

I www.gtz-rural.org.pe

de la biodiversidad, combustibles biológicos y ecoturismo.

Mediante el componente conservación de los recursos naturales se incrementan las capacidades de las instancias de decisión públicas y privadas, así como de la población, para explotar económicamente las áreas protegidas, las zonas de amortiguación y las cuencas hidrográficas en forma sostenible e integral. El tema prioritario está en el asesoramiento para la gestión de las áreas protegidas a nivel municipal y regional, el incremento de las asignaciones del presupuesto público para la protección de los recursos naturales, así como su explotación sostenible y la aplicación de modelos innovadores para la compensación de los servicios ambientales.

Aparte de ello, el programa trabaja en los llamados temas estratégicos, que son comunes a los tres componentes. Se trata de tres campos temáticos: el cambio climático —con énfasis en la adaptación a éste—, la gobernabilidad ambiental y las estrategias y políticas para el desarrollo rural.

De la reacción

a la acción

47

Programa de Desarrollo Rural Sostenible

Cada cierto número de años, alrededor de la época navideña, los pescadores de la costa peruana observan un fenómeno que ya les resulta conocido: las aguas del mar se calientan mucho más de lo acostumbrado, los cardúmenes de peces desaparecen y de pronto empiezan las lluvias… torrenciales, duraderas y destructivas. Éstas son las consecuencias del fenómeno climático llamado El Niño. En los años 1982-1983 y 1997-1998, el fenómeno afectó sobre todo a la costa norte del Perú. Las inundaciones y los aluviones hicieron peligrar la vida de los habitantes durante semanas.

A principios del año 1998, muchas personas en el norte del Perú lo habían perdido todo. Numerosas familias se quedaron sin techo porque sus casas habían sido arrasadas por las inundaciones. No tenían suficientes alimentos ni ropa de abrigo, y carecían de atención médica. En esta situación, la GTZ inició medidas de ayuda de emergencia. Se trataba de atender primero las necesidades más urgentes de las personas afectadas. Los colaboradores de la GTZ apoyaron a numerosas organizaciones contraparte —tanto locales como internacionales— en la distribución de alimentos, medicamentos y profilácticos para el

paludismo, y en la construcción de alojamientos temporales.

Después de atender las necesidades más apremiantes, se trataba de dar a estas personas una nueva perspectiva de futuro. Debían estar en capacidad de reintegrarse a la vida laboral. Por ello, la GTZ puso a su disposición lotes de semillas, que germinaron con mayor fuerza en el suelo mojado. Transcurridos sólo cuarenta días, los campesinos pudieron recoger las primeras cosechas. De este modo, se beneficiaron con las lluvias y la mayor presencia de agua, y pudieron obtener nuevamente un ingreso poco tiempo después del desastre.

Aminorar los riesgos

Una vez que se pudo restablecer la vida cotidiana en alguna medida, las organizaciones contraparte —apoyadas por los colaboradores de la GTZ— se fijaron metas mucho más ambiciosas: los habitantes de la región debían estar preparados para cuando llegara otra vez El Niño, a fin de que no se repitieran las experiencias traumáticas. El tema de la prevención y gestión de desastres naturales empezó a formar parte de la agenda.

El equipo, compuesto por organizaciones contraparte y expertos de la GTZ, inició las

De la reacción a la acción

La G

TZ e

n el

Per

ú -

Soci

o pa

ra e

l de

sarr

ollo

sos

teni

ble

desd

e ha

ce m

ás d

e 30

año

s

4�

medidas de capacitación y las campañas para beneficio de la población y las comunidades. Así, entre las personas afectadas se creó conciencia sobre las causas de las desastrosas consecuencias del fenómeno climático. Los temas tratados fueron sobre todo la deforestación y la erosión de los suelos, que son las precursoras de los aluviones. Junto con la población y los políticos locales, los expertos discutieron las iniciativas de planificación, el tema del manejo de conflictos, los proyectos de alto rendimiento y la gestión integral de los cursos de agua.

El objetivo de esta labor de información consistía en integrar el tema de la gestión del riesgo de desastres desde el inicio en la planificación del desarrollo e inversiones de las comunidades y regiones.

Desde entonces, un aspecto esencial de la planificación es el análisis exhaustivo del terreno. Con el apoyo de la GTZ, las comunidades afectadas de las cuencas hidrográficas medias y altas han identificado las zonas especialmente amenazadas por el fenómeno climático de El Niño. Las modalidades de uso de la tierra no adaptadas y la deforestación son la causa de la falta de cobertura de vegetación en estas áreas. Cuando se presentan las lluvias torrenciales de El Niño, se produce una fuerte erosión y caen aluviones. Éstos, a su vez, contribuyen a las inundaciones en las cuencas bajas. Junto con la población, los colaboradores de la GTZ implementaron distintas medidas. Establecieron “barreras vivas”, es decir, hileras de plantas que actúan como defensas naturales contra el mayor volumen de agua traído por las lluvias. Además, plantaron determinadas especies de árboles o maíz, que retienen los sedimentos de manera natural. Estas actividades incrementan

la capacidad de retención de agua en las cuencas altas. De este modo, actúan como un freno para las inundaciones en las zonas bajas y ayudan a controlar la situación.

Desde el año 2000, las comunidades incluyen aspectos de la gestión del riesgo de desastres en sus planificaciones y medidas anuales. Cuando se trata de construir nuevas escuelas, se procede primero a analizar el terreno con mucho cuidado, a fin de encontrar un emplazamiento seguro frente a las inundaciones. Lo mismo se aplica a los centros de salud y otras instalaciones públicas.

Un nuevo rostro

Desde 2001, el proyecto adquirió un nuevo rostro. Ya no se trataba de ayuda de emergencia sino de prevención. Las actividades se concentraron en asesorar a las comunidades para la inversión de los fondos públicos considerando la gestión del riesgo de desastres.

A partir de ese entonces, los colaboradores de la GTZ extendieron sus enfoques y métodos a otras regiones, de modo que numerosas zonas del Perú se beneficiaron con las experiencias del norte. No todo ha sido replicable con exactitud en otras regiones: los actores, los intereses y el terreno eran diferentes y demandaban soluciones individuales. La idea era institucionalizar a nivel político los temas de la gestión del riesgo de desastres, las nuevas cadenas de valor y la protección de los recursos naturales como estrategias complementarias y mutuamente enriquecedoras del desarrollo sostenible en el Perú.

El éxito de estas iniciativas ha quedado demostrado por una serie de logros:

De la reacción a la acción

4�

Hoy en día, existe una norma política nacional según la cual el tema de la gestión del riesgo de desastres y del análisis del riesgo debe ser tomado en cuenta en las inversiones públicas.

Los métodos del ordenamiento territorial se aplican cada vez más.

Actualmente, es usual que los planes de desarrollo incluyan el aspecto de la gestión del riesgo de desastres.

En las comunidades se llevan a cabo campañas de sensibilización sobre esta temática.

Las campañas de sensibilización se han vuelto un elemento cotidiano en las distintas instituciones públicas y privadas.

La aceptación de los pobladores frente a las medidas de prevención ha aumentado, puesto que experimentan en forma directa sus efectos positivos.

•

•

•

•

•

•

Existe un intenso intercambio con otros países y organizaciones que hasta ahora no han incluido los instrumentos de la gestión del riesgo de desastres en sus estrategias.

Desde 1998, el Perú ha experimentado muchos cambios positivos. El instrumento de la gestión del riesgo de desastres ha adquirido mayor presencia, tanto en el nivel de las instancias públicas de decisión como en el de la población. Hoy en día, las personas tienen la oportunidad de actuar frente al peligro y no sólo de reaccionar ante éste. A través de los gobiernos municipales, las organizaciones no gubernamentales y las instituciones locales, las experiencias de las regiones piloto se van extendiendo. Cada vez son más las comunas que incluyen la gestión del riesgo de desastres en sus labores cotidianas.

•

Una buena cosecha es el premio que la familia Rivera ha recibido

este año por haber optado por una agricultura sostenible. Los

nuevos métodos de cultivo han generado un mayor rendimiento

y por lo tanto le permiten usar una menor superficie agrícola.

Además, con ayuda de un programa de la GTZ, los Rivera han

desarrollado una nueva estrategia de comercialización para su

cosecha, con lo cual ganan más dinero.

Inversión

en el futuro

51

La población paga por la protección de sus fuentes de agua potable

Hace ya algunos años, los habitantes de Moyobamba —una pequeña ciudad en la vertiente oriental de los Andes— observaban que la calidad del agua potable que utilizaban empeoraba y la cantidad disminuía cada vez más. En el año 2004, la preocupación de la población por el agua potable se extendió también al gobierno municipal y a las autoridades regionales competentes, con lo cual estas instancias terminaron por establecer zonas naturales protegidas comunales en torno a las fuentes que abastecen a la ciudad de este elemento. Pero no se trataba sólo de preservar el agua de las cuencas hidrográficas. Más bien, había que considerar que estas zonas protegidas también cuidan de las especies que viven en ellas. Al constituirse en áreas recreativas para la población local, establecen un acercamiento entre los seres humanos y la naturaleza, y albergan un gran potencial para el desarrollo turístico.

Sin embargo, el mantenimiento de estas zonas naturales protegidas requiere, en primer lugar, el respeto por las normas de protección y uso. Esto implica la coordinación y cohesión entre distintas políticas, y además demanda dinero. La voluntad política de preservar la naturaleza a

nivel regional existe, y por su parte la población exige contar con agua de buena calidad en cantidad suficiente. Para ello, se necesita un financiamiento seguro y la coordinación entre los diversos actores con miras a alcanzar los objetivos fijados.

En una audiencia pública, la autoridad nacional encargada de los asuntos tarifarios atendió el requerimiento de la población de elevar las tarifas de agua. Así, los recibos de agua incluyen ahora el llamado “céntimo ecológico”, el cual tiene un destino claramente definido: estos ingresos adicionales fluyen en forma exclusiva y directa a un fondo destinado a proteger las cuencas hidrográficas de la ciudad. Para los 40.000 habitantes de Moyobamba, no cabían dudas: una mayoría abrumadora aprobó el cobro del céntimo ecológico.

La sensibilización frente al medio ambiente llevó a la introducción de esta tarifa adicional. Con la ayuda de diferentes mecanismos de participación ciudadana, la población pudo decidir por sí misma sobre el uso de estos recursos financieros. Un comité integrado por representantes de 25 instituciones del sector público y privado, así como de la sociedad civil, determina los proyectos por implementar, y con ello la aplicación del céntimo ecológico.

Inversión en el futuro

La G

TZ e

n el

Per

ú -

Soci

o pa

ra e

l de

sarr

ollo

sos

teni

ble

desd

e ha

ce m

ás d

e 30

año

s

52

Los acuerdos locales de protección y uso entre el municipio y los habitantes aseguran que se tomen en cuenta los requerimientos de todos.

La GTZ asesora al gobierno regional, al municipio y al comité en la introducción y el fortalecimiento de las reglas de juego referentes a la conducción y gestión de este nuevo instrumento para el financiamiento de la protección de la naturaleza en la región.

Recursosprotegidosyaprovechados

El destino del dinero es muy claro: el objetivo primordial es suministrar suficiente agua de buena calidad y en cantidad adecuada, y también preservar el recurso para las generaciones futuras. A fin de alcanzar dicha meta, se requiere realizar una serie de actividades. En primer lugar, es necesario normar la inmigración desordenada y la apropiación de tierras por parte de nuevas familias que colonizan la región.

Hasta ahora, los campesinos tenían por costumbre talar y quemar el bosque para poder aprovechar los terrenos con fines agrícolas. Cuando el rendimiento decrecía mucho, se procedía, sencillamente, a destruir otra extensión del bosque. Por lo tanto, un paso importante consistió en introducir prácticas alternativas para la utilización de las tierras. Los expertos de la GTZ y de las organizaciones contraparte apoyaron a los campesinos en la explotación sostenible de sus tierras. Con la ayuda del modelo agroforestal, los pobladores aprendieron a labrar cada zona de acuerdo con las características del terreno.

Se trata de establecer un cultivo de café adecuado, la explotación maderera sostenible, la reforestación con especies nativas y muchas otras prácticas. Ésta es una verdadera alternativa para la tala y quema tradicional, y asegura el ingreso de los habitantes sin dañar las cuencas hidrográficas. Otras fuentes de ingreso son el turismo y la venta de frutas y verduras. La protección y el uso ya no representan aspectos contradictorios en la región, sino que se complementan entre sí.

En múltiples niveles

La protección de estas áreas, unida a la explotación sostenible por parte de los habitantes, es un asunto delicado. Por lo tanto, los actores locales rápidamente cayeron en la cuenta de que debían trabajar en múltiples niveles: se trataba de convencer a los distintos ministerios a nivel nacional de la necesidad de incluir, por primera vez en el país, un céntimo ecológico en las tarifas de agua. A la vez, había que vincular a los agricultores cafetaleros con las empresas compradoras, y por último era necesario emprender campañas de sensibilización sobre temas ambientales en las escuelas y ante la opinión pública.

La GTZ apoyó a todos los actores para poder desarrollar una estrategia de asesoría integral, la que se encuentra ya en fase de implementación. Los temas prioritarios del enfoque de la GTZ y de sus contrapartes son los siguientes:

Fomentar los mecanismos para una eficaz participación ciudadana a nivel local y regional.

•

Inversión en el futuro

53

Organizar campañas de educación ambiental para poder plasmar con claridad la relación entre el uso del suelo adecuado a cada ubicación y el ciclo del agua.

Establecer alternativas frente a la tala y quema y la depredación de los recursos naturales.

Fortalecer a las instituciones locales y regionales que trabajan en la zona natural protegida o abogan por su conservación.

En el marco de los procesos de descentralización en curso, asesorar a los políticos municipales y regionales, así como a los ministerios sectoriales a nivel nacional, respecto del desarrollo rural sostenible y/o la asignación de fondos públicos a la protección del medio ambiente y los recursos naturales.

Mientras tanto, las redes internacionales especializadas en áreas naturales protegidas y las instituciones que financian la conservación de la naturaleza y el desarrollo regional se vienen interesando por las experiencias peruanas.

•

•

•

•

Leyla, Margarita y Marisol están muy orgullosas de su cosecha.

Sus padres lograron vender con éxito todos sus productos en la

ciudad, y como resultado han hecho buenas ganancias. Antes, su

padre siempre tenía que quemar un pedazo de bosque adicional

cuando el terreno ya no rendía lo suficiente. Hoy en día, las

cosas son muy distintas: con los nuevos métodos de cultivo y la

inteligente estrategia de venta, ahora les va muy bien. Además,

las tres niñas saben perfectamente que quemar el bosque no es

nada bueno para las fuentes de agua potable. Por eso se alegran

mucho de que su familia ya no tenga que hacerlo.

Una de las iniciativas nacionales más importantes es la Red Nacional de Áreas de Conservación Regional y Local (RENACAL). En ella se han unido los municipios peruanos, su asociación “paraguas” a nivel nacional, los gobiernos regionales, los ministerios sectoriales del Estado, las instancias de la sociedad civil y la cooperación internacional con el fin de crear una plataforma para el intercambio de experiencias en el Perú sobre el tema de la gestión de áreas protegidas en el nivel local y regional. La red desarrolla actividades conjuntas y crea directrices de validez a nivel nacional y materiales de ayuda sobre la base de las experiencias in situ. Este tipo de redes ofrece un foro a los colaboradores de las zonas naturales protegidas, los municipios y todas las demás organizaciones, el cual les permite intercambiar opiniones sobre la gestión de las zonas naturales protegidas y su financiamiento.

Al contar con esta base, ya nada debería impedir la conservación sostenible de la naturaleza y el simultáneo aprovechamiento económico de las zonas protegidas.

Programa de

AguaPotabley

Alcantarillado

55

Situación inicial

Muchas ciudades del Perú carecen tanto de un abastecimiento suficiente de agua potable como de agua con una calidad higiénica incuestionable. Por otro lado, la eliminación y el tratamiento de aguas residuales también son deficientes. Aparte de la contaminación del medio ambiente, la situación también conlleva consecuencias para la salud, sobre todo la de los niños.

Las empresas locales prestadoras de servicios de saneamiento a menudo no están en condiciones de asegurar el abastecimiento sanitario básico: sus capacidades de gestión están mal desarrolladas, el personal no cuenta con la calificación suficiente, y debido a la falta de recursos, éstas no logran realizar las inversiones necesarias. Desde el punto de vista político, el tema del abastecimiento de agua potable y saneamiento ha ganado en importancia en el actual gobierno, y en todo el país se vienen implementando programas para mejorar el acceso a los servicios. Las estrategias sectoriales para un desarrollo sostenible se encuentran en preparación; sin embargo, se requieren esfuerzos a largo plazo para alcanzar los resultados deseados.

Trayectoriahistórica

El Gobierno Peruano viene recibiendo desde hace ya varios años el apoyo de la GTZ en el ámbito

del agua potable y saneamiento: desde 1990, la GTZ trabaja conjuntamente con el KfW Banco de Desarrollo para apoyar proyectos en ciudades medianas y pequeñas, gracias a los cuales se ha podido lograr, durante los últimos 13 años, una serie de mejoras en los servicios sanitarios, que benefician a alrededor de 3 millones de personas.El programa siempre ha adaptado sus intervenciones a la evolución del sector peruano. Sobre todo en los últimos cinco años, se ha impuesto por ello un cambio sustancial en el enfoque de asesoramiento: se ha dejado de lado la asesoría continua a proyectos aislados y se ha instaurado una asesoría intermitente de proyectos individuales agrupados en programas nacionales conducidos por la contraparte. El efecto en cuanto a la eficacia y el sentimiento de apropiación de la contraparte es manifiesto. Además, se han ampliado los temas en que se centra el asesoramiento de la GTZ. Gracias a los actuales esfuerzos de descentralización, ya no basta con concentrarse en los aspectos administrativos, comerciales, operativos y de educación sanitaria en el nivel de las distintas empresas. La estrategia de asesoramiento actual está más dirigida al fortalecimiento del entorno sociopolítico, a fin de incrementar la gobernabilidad de las empresas. Paralelamente, en el nivel macro se vienen adaptando las condiciones políticas y jurídicas del entorno a los desafíos de un abastecimiento sanitario moderno y sostenible.

ProgramadeAguaPotableyAlcantarillado

Programa de Agua Potable y Alcantarillado

La G

TZ e

n el

Per

ú -

Soci

o pa

ra e

l de

sarr

ollo

sos

teni

ble

desd

e ha

ce m

ás d

e 30

año

s

56

Objetivoyresultados

El objetivo del Programa de Agua Potable y Alcantarillado (PROAGUA) es la mejora sostenible del abastecimiento de agua potable y la eliminación de aguas residuales en las ciudades seleccionadas.

Las áreas prioritarias del programa son: a) el mejoramiento de las capacidades institucionales, operativas, políticas y sociales de las empresas prestadoras de servicios de saneamiento; b) la creación de estructuras nacionales para el desarrollo continuo de la eficiencia de los actores institucionales en el sector del agua en los niveles organizativo y de recursos humanos; y c) la reforma y el perfeccionamiento de las condiciones marco políticas y normativas del sector del agua.

Estrategias

El programa se basa en un documento estratégico sobre un tema prioritario (priority area strategy paper) elaborado conjuntamente con las contrapartes peruanas para el sector de abastecimiento de agua potable y eliminación de aguas residuales. Su fundamento es un enfoque multinivel de corte integral para el fomento del desarrollo sostenible del sector peruano del agua.

Las actividades del programa se llevan a cabo en el marco de las tres estrategias siguientes:

Gracias al fortalecimiento institucional, se incrementan las capacidades empresariales en el ámbito administrativo, comercial, operativo y de gestión, lo cual trae consigo una mejora

de la situación económica y financiera. De este modo, las empresas se ven en condiciones de ofrecer servicios de abastecimiento de agua y alcantarillado de manera más eficiente, eficaz y sostenible.

Con la línea estratégica del buen gobierno (good governance) en el abastecimiento de agua potable y la eliminación de aguas residuales, el programa aspira a lograr un incremento en la capacidad de negociación y consenso de las empresas con el entorno político y social. La base para ello es, por un lado, la introducción de contratos de gestión entre los propietarios municipales y las empresas prestadoras de servicios de saneamiento, y por otro, la implementación de pautas para el buen gobierno y la rendición de cuentas en los servicios municipales de agua y saneamiento.

En el nivel meso, se asesora a las empresas prestadoras de servicios de saneamiento en su estrategia de relaciones públicas. La población y las instancias locales de decisión se ven fortalecidas al ser alentadas a participar activamente en la elaboración de estrategias para obtener servicios sostenibles de abastecimiento de agua y alcantarillado, y a apoyar su implementación.

El componente fortalecimiento de las estructuras de capacitación apunta a establecer e institucionalizar un sistema nacional de capacitación para el sector de agua y saneamiento, el cual servirá de base para una mejora continua de la eficiencia operativa del personal y de las instituciones, y con ello para un desarrollo sostenible del sector.

Contacto

Michael Rosenauer

Av. Los Incas 172, piso 5

Lima 27, San Isidro

T (+51-1) 222-0779 / 222-0990

F (+51-1) 222-0707

Mayor información

E lima@proagua-gtz.org.pe

I www.proagua-gtz.org.pe

Cercanía

al cliente

5�

La nueva estrategia de asesoría mejora el abastecimiento de agua

Uno de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas consiste en reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso al agua potable para el año 2015. En el Perú, según las cifras oficiales, sólo 76 por ciento de la población está conectada a la red de agua potable y 56 por ciento a la de alcantarillado. A fin de elevar el grado de conexión, se requieren, naturalmente, grandes inversiones en infraestructura. Sin embargo, estas inversiones no son suficientes por sí solas. Un estudio reveló un interesante fenómeno: en Chiclayo, una ciudad con más de 500.000 habitantes, en el año 2002 oficialmente sólo 60 por ciento de los habitantes estaba conectado a la red de agua potable y 56 por ciento a la de alcantarillado. No obstante, más de 80 por ciento de los chiclayanos tenían ya acceso a servicios de agua potable y saneamiento. La diferencia provenía en parte de conexiones clandestinas, pero en algunos casos ya existían las condiciones de infraestructura para la conexión y los ciudadanos no las aprovechaban.

Las razones para ello fueron fáciles de descubrir: los costos para la instalación de una conexión a la red de agua potable y/o alcantarillado eran tan

altos que las personas no los podían pagar. A ello se agregaban muchos obstáculos burocráticos. Si una familia deseaba solicitar una conexión, debía llenar hasta ocho formularios distintos y acudir muchas veces a las oficinas de la empresa prestadora de servicios de saneamiento. Puesto que los barrios periféricos en rápida expansión están habitados sobre todo por familias pobres, ellas no contaban ni con los recursos financieros suficientes ni con las destrezas necesarias para realizar estos trámites ante las autoridades.

Junto con EPSEL, la empresa prestadora de servicios de saneamiento de Chiclayo, los expertos del Programa de Agua Potable y Alcantarillado (PROAGUA) de la GTZ desarrollaron una estrategia para atraer a nuevos clientes a la empresa. La solución era pragmática: costos de conexión más bajos, posibilidades de financiamiento para la población, eliminación de los obstáculos burocráticos y la ayuda de los llamados “promotores de conexiones”: todo un esfuerzo dirigido a elevar la tasa de conexión.

Los promotores de conexiones tenían la tarea de buscar a los usuarios potenciales y a quienes habían realizado conexiones clandestinas en sus casas, a fin de conversar con ellos sobre las formalidades para solicitar una conexión e implementarla. El éxito fue impresionante:

Cercanía al cliente

Cercanía al cliente

La G

TZ e

n el

Per

ú -

Soci

o pa

ra e

l de

sarr

ollo

sos

teni

ble

desd

e ha

ce m

ás d

e 30

año

s

60

en un año y medio, los promotores pudieron vender o legalizar más de 10.000 conexiones de agua y alcantarillado en Chiclayo. Esto trajo consecuencias muy positivas para EPSEL, pues sus ingresos crecieron en 4 por ciento con respecto al inicio del proyecto.

Buen servicio

Gracias al enorme éxito, los expertos de la GTZ trabajaron con la Asociación Nacional de Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento (ANEPSSA Perú) para ampliar la estrategia. Pero no se trataba sólo de elevar la tasa de conexión, sino también de mejorar el catastro de clientes, la cobranza de las tarifas y la medición del consumo de agua.

Con el consecuente incremento de sus ingresos, las empresas prestadoras de servicios de saneamiento podían, entonces, efectuar inversiones propias y mejorar sus servicios en forma sostenible. Doce empresas de todo el país han logrado implementar esta estrategia desde 2006 con gran éxito y un gasto moderado.

Los promotores de conexiones de la empresa prestadora de servicios de saneamiento de Ayacucho asesoran a los clientes potenciales en su idioma nativo, el quechua, y en sus propias viviendas. La conversación trata de los costos y las posibilidades de financiamiento de las conexiones, y también de las formalidades que los clientes pueden resolver ahora directamente in situ. Lucy Dueñas, la jefa de los promotores en Ayacucho, está muy satisfecha: “Antes, los interesados acudían a nosotros para averiguar

sobre los requisitos que debían cumplir para una nueva conexión. Tenían que venir hasta tres veces: una vez para pagar el derecho a la inspección, después para recoger la cotización de los costos y por último para firmar el contrato. Pero ahora todo es diferente. Nuestros promotores visitan directamente a las familias en los pueblos jóvenes y llenan con ellos todos los documentos necesarios en sus propias viviendas. El solicitante sólo tiene que acercarse una única vez para pagar el adelanto y ya está”.

Las empresas prestadoras de servicios de saneamiento que participan en el programa cubren por sí mismas más de la mitad de los costos totales del proyecto. Esto es una señal del gran interés que muestra la plana directiva respecto del programa de capacitación. Las razones para ello son claras: los ingresos de las empresas aumentan notablemente en pocos meses. Hasta fines de enero de 2008, más de 50.000 conexiones adicionales de agua potable y alcantarillado pudieron incorporarse al sistema de cobranza de tarifas en las 12 empresas que participan en el proyecto, lo cual trajo consigo un significativo incremento en sus ingresos.

Esta estrategia representa una alternativa económicamente ventajosa y eficaz para aumentar sosteniblemente los ingresos de las empresas prestadoras de servicios de saneamiento. De este modo, las empresas están en condiciones de realizar las inversiones necesarias para mejorar los servicios de agua potable y alcantarillado de la población.

Doña Esperanza, que vive en Ayacucho, apenas lo puede creer:

una mujer vino a visitarla a su vivienda, y le explicó en detalle

cómo podía obtener una conexión de agua. Resultó ser mucho más

sencillo de lo que parecía. “Ir a buscar agua al pilón se ha hecho

más fácil; eso hace que pagar la tarifa de conexión valga la pena

de todas maneras”, nos comenta.

Un bien valioso

63

Agua potable de calidad

El agua es un elemento valioso e indispensable para la supervivencia, y constituye el fundamento de la existencia humana. De hecho, cada habitante del mundo debería tener a su disposición una cantidad suficiente de agua de calidad. Pero la realidad a menudo es otra.

Precisamente en las regiones rurales del Perú y en el interior, muchas personas no están conectadas a las redes de suministro de agua potable. Asimismo, en las zonas urbano-marginales la población con frecuencia sólo logra abastecerse de agua a partir de camiones cisterna. La calidad de esta agua rara vez corresponde a los requerimientos higiénicos. En las provincias pobres del país, a menudo la proporción de hogares conectados a las redes de suministro de agua potable es menor que 60 por ciento. Y si cuentan con conexión, el agua muchas veces está contaminada con bacterias y suciedad. Aún más problemática es la situación del alcantarillado. En todo el Perú, apenas 60 por ciento de los hogares está conectado al alcantarillado, y en las zonas pobres y rurales prácticamente ninguno. Sólo 23 por ciento de las aguas residuales recibe tratamiento.

Las consecuencias son graves: los riesgos para la salud de la población y una fuerte contaminación del medio ambiente están presentes por doquier.

Círculo vicioso

Los servicios de abastecimiento de agua y eliminación de aguas residuales en las ciudades peruanas suelen estar a cargo de empresas municipales. Sin embargo, éstas afrontan múltiples problemas. Las instalaciones técnicas —como bombas, tuberías, válvulas y cisternas— a menudo están en estado lamentable y falta dinero para su mantenimiento. La mayoría de los colaboradores carece de una capacitación apropiada como para asumir sus responsabilidades en forma correcta y confiable. En el nivel directivo sucede lo mismo. Otro problema es el ejercicio de las influencias políticas de los propietarios en asuntos de gestión y política de personal de las empresas.

Aquí comienza el círculo vicioso. Debido al mal abastecimiento de la población, ésta no está dispuesta a pagar por los exiguos servicios que recibe. Los ingresos de las empresas bajan, al igual que los fondos para trabajos de mantenimiento o ampliaciones de la red. Esto, a su vez, lleva a que se generen fugas de agua

Un bien valioso

La G

TZ e

n el

Per

ú -

Soci

o pa

ra e

l de

sarr

ollo

sos

teni

ble

desd

e ha

ce m

ás d

e 30

año

s

64

en la red de tuberías. Como consecuencia, se producen altas pérdidas de agua en el recorrido desde la planta hasta los usuarios finales, así como una fuerte contaminación. En muchas zonas, los habitantes sólo cuentan con agua en sus hogares una o dos horas al día. El Gobierno Peruano ha reconocido este problema. La GTZ y el KfW Banco de Desarrollo apoyan al Perú en los esfuerzos por mejorar la situación de manera sostenible.

Un lanzamiento conjunto

La cooperación para el desarrollo conjunta de ambas organizaciones alemanas ha dado frutos, como queda demostrado por el caso de la pequeña ciudad de Huancavelica. La localidad se sitúa en medio de los Andes centrales y está entre las regiones más pobres del país. Sólo la mitad de sus 45.000 habitantes estaba conectada a la red pública de agua potable. A ello se agrega que el valioso elemento fluía por las tuberías hacia los barrios conectados únicamente unas pocas horas al día.

En el año 2002, la GTZ empezó a asesorar a la empresa municipal prestadora de servicios de saneamiento. Paralelamente al inicio del ciclo de inversiones del KfW, la labor de asesoramiento de la GTZ se centraba en la optimización del manejo técnico, la mejora de la gestión comercial y la planificación empresarial. Sin embargo, muy pronto quedó claro que las influencias políticas obstaculizaban notablemente los esfuerzos de la empresa por suministrar agua potable. Los colaboradores quedaban desmotivados, puesto que no lograban hacerse cargo correctamente de sus cometidos. También la plana gerencial de la

empresa se veía extremadamente afectada por factores externos. A ello se agregaba la falta de conocimientos técnicos en el ámbito de la gestión empresarial. Nadie sabía muy bien qué le tocaba hacer, y las responsabilidades eran derivadas de uno a otro. En pocas palabras, la organización de la empresa acusaba marcadas deficiencias.

Cada vez mejor

Junto con los expertos de la GTZ, la gerencia de la empresa se propuso cambiar la situación. Debido a los notables progresos que se hicieron, decidieron fijarse un objetivo ambicioso: introducir por primera vez en una empresa peruana de abastecimiento de agua la versión completa del Sistema de Gestión de Calidad —Quality Management System (QMS)— según ISO 9001.

Durante dos años, el personal técnico y directivo asistió a cursos de capacitación periódicos. Las medidas de formación fueron adaptadas a los requerimientos de cada área de la empresa, y los colaboradores empezaron a estar cada vez más preparados para sus funciones. Por primera vez, la empresa puso en funcionamiento una gestión de procesos eficaz en todos sus aspectos. Los colaboradores empezaron por documentar todos los procedimientos y las actividades laborales. De este modo fue posible sistematizarlos y establecer procesos lógicos y eficientes. Como consecuencia, todos sabían lo que les tocaba hacer y cuáles eran sus responsabilidades.

Además, se ha ido introduciendo en la empresa un proceso de mejoras continuas. Sólo así se podrá garantizar que dentro de diez años

Un bien valioso

65

tanto la empresa como sus colaboradores sigan manteniéndose a la vanguardia. Y como el personal ya ha tomado conciencia de ello, se muestra altamente comprometido con el cambio. En auditorías internas regulares, se verifica que todos los procesos dentro de la empresa correspondan a las pautas y los estándares establecidos. Si algo no funciona como debe ser, inmediatamente llama la atención. Un catálogo de medidas de transformación y mejora ayuda a reaccionar directamente ante fallas e irregularidades. En las continuas encuestas a los clientes, la empresa ahora asume su responsabilidad por posibles deficiencias, omisiones o reclamos. Las fallas constatadas y las omisiones documentadas pueden ser resueltas en forma rápida y eficiente. Esto tiene un efecto sobre todos los niveles de la empresa, incluyendo en forma directa a la gerencia general, la cual —al igual que todas las demás unidades— participa en el continuo análisis de los progresos realizados.

La introducción exitosa del sistema QMS demandó los esfuerzos permanentes e intensivos de todos los colaboradores de la empresa municipal de abastecimiento. Pero ha valido la

pena: el 30 de marzo de 2007, la empresa fue la primera pequeña1 prestadora de servicios de saneamiento del Perú que recibió la certificación de su sistema QMS según ISO 9001, otorgada por Lloyd’s Register Quality Assurance.

Las consecuencias no las perciben únicamente los clientes. Los antiguos hábitos y modos de pensar en la empresa han pasado a la historia. Los colaboradores no sólo acuden gustosos al trabajo, sino que se identifican con su puesto, están satisfechos y se sienten orgullosos de su empleador. Y también a la gerencia le es más fácil defenderse contra influencias políticas externas. Si desea conservar su certificación, los cambios logrados deben mantenerse, lo cual es un eficaz argumento contra las interferencias de fuera.

El apoyo de la GTZ concluyó con la certificación. Habiendo pasado ya más de un año, la empresa ha dejado constancia de que, mientras tanto, puede manejarse en forma autónoma y entiende bien su negocio. En ese tiempo, ha podido demostrar su competencia a través de otra auditoría externa.

1 Entre 1.000 y 10.000 conexiones.

En tiempos pasados, el agua sólo salía esporádicamente por el

caño de la casa de Pedro. Ahora, él y sus hermanos pueden beber

toda la que quieran, pues casi siempre hay agua. Las tuberías,

antes colapsadas, ya han sido reparadas parcialmente por la

empresa de abastecimiento de agua. Y si hay algún problema con

el suministro, la madre de los niños llama a la empresa de agua

local. Antes no le hacían ningún caso, pero hoy los empleados se

preocupan de inmediato por solucionar el defecto y, además, la

tratan con mucha amabilidad.

Programa

Gobernabilidad

e Inclusión

67

Situación de partida

Desde el final del régimen autoritario, el Perú se encuentra en un proceso de consolidación de su democracia. Los procesos de modernización y descentralización del Estado están en marcha, y se ha sumado a estas políticas la superación de la pobreza como eje prioritario. En este proceso, se ha institucionalizado una serie de mecanismos de participación de la sociedad civil y de vigilancia ciudadana; sin embargo, aún siguen siendo excluidos grupos poblacionales importantes. En la gestión del gobierno y en la administración pública todavía prevalecen rasgos de centralismo que obstaculizan un proceso de desarrollo democrático y el uso eficiente de los escasos recursos financieros y, a partir de ello, una efectiva reducción de la pobreza.

Objetivo

El desarrollo y la implementación de las reformas del Estado se fundamentan en los principios de la transparencia, la inclusión democrática, la orientación hacia resultados y la subsidiariedad.

Asesoríayresultados

La estrategia del programa es trabajar sobre la base de tres componentes:

El componente fortalecimiento del control y supervisión de la acción del Estado fortalece a los órganos estatales de supervisión y control —la Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo— para introducir nuevas normas, procedimientos y sistemas de información que incidan en mejores procesos de auditoría, acciones de control, lucha contra la corrupción y prevención de conflictos sociales.

Con el componente fortalecimiento de la gestión financiera del Estado, el programa apoya a los actores del Estado —Ministerio de Economía y Finanzas y gobiernos subnacionales— para introducir instrumentos que coadyuven a una gestión de los fondos públicos transparente y orientada hacia resultados, y al fortalecimiento de la autonomía de los gobiernos locales a través de la mejora de sus procedimientos de recaudación.

El componente fortalecimiento de las reformas del Estado orientadas a la subsidiariedad asiste a los actores del Estado peruano —Presidencia del Consejo de Ministros, gobiernos subnacionales y sus gremios, Registro Nacional de Identificación y Estado Civil— en el desarrollo, la introducción y la implementación de instrumentos dirigidos a seguir mejorando y consolidando las estructuras de gobierno del Estado, en el ámbito de reformas basadas en la aplicación efectiva del principio de subsidiariedad.

Programa Gobernabilidad e Inclusión

Contacto

Dr. Janos J. Zimmermann

Av. Los Incas 172, piso 6

Lima 27, San Isidro

T (+51-1) 421-1333

Mayor información

E Info@gtz-gobernabilidad.org.pe

Ventajas impositivas

6�

Incremento de la recaudación tributaria enlosnivelesprovincialydistrital

Es tarea de los gobiernos provinciales y municipales garantizar el agua potable, la energía, el mantenimiento de la red vial y las escuelas, la seguridad pública y la eliminación de aguas residuales y desechos sólidos. Sin duda alguna, para ello los gobiernos en cuestión requieren fondos. Una parte les llega en forma de transferencias de la capital, pero para la otra parte dependen de la recaudación local de impuestos. Sin embargo, 80 por ciento de todos los gobiernos provinciales y distritales sólo participa con 5,2 por ciento en la recaudación tributaria total. Se estima que la evasión fiscal o la falta de recaudación de impuestos de las provincias y distritos representa 80 por ciento. En estas condiciones, los ingresos de estos gobiernos son demasiado reducidos como para permitirles cumplir con sus obligaciones públicas.

Las causas para esta situación son múltiples: en la mayoría de los municipios viven menos de mil personas, y ellas casi no pagan impuestos. La ley tributaria vigente no toma en cuenta las distintas estructuras poblacionales en los municipios, que se caracterizan por un grado muy variable de urbanización. Aparte de ello, las autoridades

tributarias de los municipios distritales y provinciales carecen de los conocimientos necesarios. Las consecuencias son evidentes: la recaudación impositiva es extremadamente baja y las autoridades tributarias no están en condiciones de aprovechar el potencial impositivo de la población. Por otro lado, debido a la falta de recursos financieros, los servicios prestados por los gobiernos municipales son deficientes. Ello lleva, a su vez, a que la población no esté dispuesta a pagar impuestos por malos servicios. De este modo, se genera un círculo vicioso.

Ayudadesdefuera

En esta situación, en la década de 1990 el Perú pidió ayuda al Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), con sede en Panamá. Durante el período de 1977 a 1997, la GTZ asesoró y apoyó al CIAT en el cometido de estructurar administraciones tributarias operativas y eficaces en sus Estados miembros. En 1993, la cooperación entre el CIAT y la GTZ dio lugar en el Perú a la fundación de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) en la ciudad de Lima, la cual ha llevado a cabo numerosas reformas a nivel nacional. El director de la SUNAT fue comisionado luego por el alcalde de Lima para

Ventajas impositivas

La G

TZ e

n el

Per

ú -

Soci

o pa

ra e

l de

sarr

ollo

sos

teni

ble

desd

e ha

ce m

ás d

e 30

año

s

70

que incrementara la recaudación tributaria de su ciudad, a fin de poder ofrecer servicios municipales adecuados a sus habitantes. De hecho, el experto en cuestión reunía los mejores requisitos, pues durante su tiempo de servicio en la SUNAT había aprendido a constituir una administración tributaria eficaz y bien organizada.

En Lima, las condiciones iniciales no eran en absoluto auspiciosas. La administración tributaria existente trabajaba de manera desorganizada, con sistemas obsoletos y sin protección ante la evasión fiscal, con un personal mal capacitado y con procedimientos que favorecían la corrupción. Se trataba de una tarea de gran magnitud.

El alcalde imitó el sistema de la SUNAT y creó un Servicio de Administración Tributaria (SAT) independiente, que pertenece a la ciudad. El SAT debe obtener sus ingresos gracias a sus propios esfuerzos: 5 por ciento de todas las recaudaciones tributarias retornan al SAT en calidad de capital. Con estos ingresos, el SAT financia los salarios de su personal y la infraestructura necesaria. En otras palabras, el SAT funciona como una empresa privada. Ello impulsó de inmediato la motivación de los empleados y de la plana directiva, pues cuanto mayores son los ingresos tributarios, más crece el capital de la empresa. Esto permite, entre otras cosas, ofrecer mejores salarios al personal, con lo cual es posible prevenir su disposición a la corrupción.

No es objetivo del SAT obtener ganancias, sino brindar un mejor servicio al cliente a partir de los ingresos tributarios logrados. Ello implica velar por la justa recaudación de los impuestos

de todos los ciudadanos, sancionar a los evasores y crear conciencia entre la población sobre la importancia de los impuestos para el buen funcionamiento de un municipio.

Unmodeloquehizoescuela

El ejemplo de Lima hizo escuela. Así, ocho gobiernos provinciales y distritales ya han creado sus propios SAT, y otros dos lo están haciendo en estos momentos. Desde 2005, la GTZ apoya a los nuevos SAT en su constitución y en el desempeño de sus funciones.

Los expertos de la GTZ trabajan con las instituciones a través de medidas muy concretas:

Los expertos tributarios ayudan a los gobiernos municipales a constituir sus SAT con personería jurídica.

Llevan a cabo talleres con los empleados y funcionarios de los SAT para ayudarlos en el análisis de los problemas específicos de su municipio y desarrollar conjuntamente las posibles soluciones.

Organizan pasantías para los miembros del personal de los nuevos SAT en las oficinas de colegas experimentados de otros municipios, y también ponen en marcha un intercambio regular de experiencias entre los empleados y los funcionarios de los distintos SAT.

Llevan a cabo cursos de capacitación sobre temas de gestión y procedimientos de recaudación, pago y control.

•

•

•

•

Ventajas impositivas

71

Analizan actualmente a cinco administraciones tributarias que aún no se han constituido en SAT y examinan sus posibilidades para lograrlo.

Elaboran pautas e indicaciones para procedimientos de recaudación tributaria.

Apoyan un proyecto piloto del SAT en Trujillo, cuya estrategia se extendería a los municipios circundantes.

Las cifras, sin duda alguna, respaldan el éxito del modelo del SAT. En Lima, los ingresos tributarios aumentaron en 334 por ciento entre 1997 y 2007, en Trujillo crecieron en 226 por ciento en nueve años, y en Piura el incremento fue de 357 por ciento en ocho años. En contraste, los ingresos de los municipios provinciales y distritales sin SAT siguen en el mismo nivel de hace diez años.

El atractivo de este enorme aumento de los ingresos tributarios reside en el hecho de que fue logrado sin un incremento de los

•

•

•

impuestos. Simplemente, se debe a que ahora los ciudadanos pagan sus impuestos prediales y arbitrios, sus impuestos vehiculares y el impuesto sobre la adquisición de bienes inmuebles. Estos ingresos tributarios benefician a pobres y ricos por igual, ya que se reflejan en forma inmediata a través de mejores servicios municipales.

El desarrollo de los nuevos SAT avanza sin detenerse. En julio de 2006, los SAT ya existentes se unieron en una organización “paraguas” llamada Asociación de Servicios de Administración Tributaria (ASAT). La ASAT organiza cursos de capacitación para el personal administrativo y directivo de los SAT, y pasantías para los funcionarios de otros municipios, con el fin de uniformar los procedimientos y las herramientas de los diferentes SAT y beneficiarse mutuamente. Los expertos de la GTZ asesoran a la ASAT en la elaboración de propuestas legislativas de derecho tributario y ayudan a preparar cursos de capacitación para el personal de los SAT sobre los cambios en las normas legales. Se trata de una base sólida y estable para el futuro tributario del Perú.

En realidad, a Rodrigo le gusta mucho ir a la escuela. Sin

embargo, antes con frecuencia no había suficientes libros de

texto, faltaban sillas y mesas, y las ventanas no cerraban bien.

¡Eso sí que no resultaba muy entretenido! Desde hace algún

tiempo, se estableció una nueva institución tributaria en el

distrito donde vive Rodrigo. De pronto, su escuela cuenta con

dinero y se ha puesto en verdad muy linda. Es que la nueva

institución tributaria hace que muchas más personas paguen sus

impuestos y la ciudad cuenta con más fondos. Una parte de ese

dinero se destina a su escuela.

Basta con

apretar un botón

para consultar

los archivos

73

Mejores auditorías gracias al sistema de gestión del conocimiento

En el año 2007, el Gobierno Peruano puso a disposición 17 millones de dólares (unos 12.400.000 euros) del presupuesto del Estado para el financiamiento de diferentes iniciativas públicas en todo el país —escuelas, centros de salud, carreteras—, es decir, para los gastos que había que efectuar.

Sin duda, al igual que en todos los países del mundo, los funcionarios públicos peruanos no son ajenos a la malversación de fondos, el fraude, la usurpación de funciones públicas y el abuso de autoridad. A fin de descubrir estos delitos y asegurarse de que el dinero público se utilice de verdad para los fines señalados, la Contraloría General de la República del Perú controla a las instancias gubernamentales a intervalos regulares. Como resultado de estas auditorías, los inspectores redactan un informe en el cual indican con exactitud los temas auditados, registran las irregularidades encontradas y establecen recomendaciones para el personal directivo de la instancia, en caso de que sea necesario mejorar los procesos internos. Si el inspector descubre indicios sobre un comportamiento doloso de funcionarios individuales o de la institución en sí, inicia un proceso penal o civil ante el Poder Judicial.

Cuando se trata de delitos administrativos, la autoridad afectada penaliza ella misma los casos.

Hasta ahora, el trabajo de los inspectores resultaba penoso, largo y complicado. No contaban con ningún equipamiento técnico, no existían normas uniformes para las auditorías ni tampoco una base de datos de casos ya resueltos que pudieran consultar. Como consecuencia, sólo se realizaban unas pocas auditorías a instancias públicas, y los funcionarios apenas veían razón para temer la aparición de los inspectores.

Incursión en la modernidad

Por este motivo, la Contraloría decidió llevar a cabo un proceso fundamental de modernización de su labor. La GTZ apoya a la Contraloría en este esfuerzo.

Para los expertos de la GTZ, el objetivo estaba dado: había que establecer un sistema computarizado de gestión del conocimiento que recogiera todas las informaciones sobre auditorías realizadas y estuviera a disposición de todos los colaboradores de la Contraloría. Diferentes opciones de búsqueda debían permitir a los inspectores obtener y evaluar las informaciones relevantes de los informes ya presentados sobre las auditorías efectuadas en los últimos diez años.

Basta con apretar un botón para consultar los archivos

La G

TZ e

n el

Per

ú -

Soci

o pa

ra e

l de

sarr

ollo

sos

teni

ble

desd

e ha

ce m

ás d

e 30

año

s

74

La idea es seductora: si durante una auditoría un inspector encuentra indicios de irregularidades, puede investigar en el sistema de gestión del conocimiento si este tipo de indicios ya ha aparecido alguna vez, ya sea en la misma instancia pública o en otra. De este modo, el inspector puede encontrar más rápidamente y con menos esfuerzo el vínculo con delitos potenciales. Basta con que la persona “pulse un botón” para beneficiarse con las experiencias y los hallazgos de sus colegas, encontrar casos comparables y enterarse directamente en la pantalla sobre los procedimientos que debe seguir.

Una tarea multiforme

Obviamente, el sistema de gestión del conocimiento no surgió por sí solo. Primero se trataba de averiguar qué esperaba obtener la Contraloría de un sistema semejante, qué datos debía contener, quién sería el responsable de implementarlo y quién se encargaría de mantenerlo. Los talleres organizados por los asesores de la GTZ ayudaron a clarificar estas interrogantes.

Luego se trataba de establecer los contenidos del sistema. Los expertos de la GTZ y los funcionarios de la Contraloría acometieron esta tarea conjuntamente. Sobre la base de la legislación vigente, definieron los criterios que daban indicios sobre un delito. Para cada tipo de delito, el equipo incluyó en el sistema un caso precedente. Estos casos conducen al inspector al descubrimiento de irregularidades, y muestran de qué modo se manifiestan en una auditoría las malversaciones de fondos, los abusos de autoridad y otras faltas. El sistema sirve de plataforma del saber colectivo y la experiencia de toda la institución. También era importante

garantizar la funcionalidad del sistema. ¿Cuáles debían ser los criterios exactos de búsqueda, con qué opciones de búsqueda se debía contar? Actualmente, los colaboradores pueden buscar y catalogar los casos según el tipo de responsabilidad, la clase de delito o la instancia pública.

Después de haber establecido estas condiciones, el equipo compuesto por asesores de la GTZ y auditores empezó a integrar el nuevo sistema de gestión del conocimiento en el trabajo diario de la Contraloría en marzo de 2007. No bastaba con la simple instalación del sistema computarizado. Todos los funcionarios debieron primero aprender a manejarlo. La GTZ llevó a cabo cursos intensivos de capacitación; a comienzos de 2008, más de 400 colaboradores ya habían aprendido a utilizar la nueva herramienta de trabajo. Y todavía se van a organizar muchas otras medidas de capacitación. Mientras tanto, el uso del sistema de gestión del conocimiento es obligatorio. Constantemente se actualiza con nuevos casos y las experiencias de los colaboradores, y se somete a periódicas evaluaciones respecto de la facilidad de uso y de su valor agregado para el trabajo diario de los inspectores.

Todos los días, los inspectores perciben las ventajas del nuevo sistema. Sus investigaciones se hacen mucho más sencillas, rápidas y eficientes gracias a los contenidos acumulados y sistematizados del programa de gestión del conocimiento. Ya no es necesario buscar en archivos polvorientos; basta con hacer clic con el ratón para tener a la mano toda la información requerida. La redacción de los informes de auditoría y las recomendaciones se ha acelerado enormemente, y se ha hecho mucho más fácil

Basta con apretar un botón para consultar los archivos

75

descubrir los delitos. Ha quedado libre el camino para el uso correcto de los fondos públicos.

De un vistazo

Se elaboró una lista de verificación con criterios uniformes, que los inspectores utilizan en sus auditorías en cada instancia pública. De este modo, logran descubrir en forma rápida y sistemática cualquier indicio de delito por parte de un funcionario.

•

Se mejoró la calidad y pertinencia de los informes de auditoría. A través de la estandarización, los inspectores pueden redactar más rápidamente sus informes, y gracias a la lista de verificación les resulta más fácil descubrir posibles irregularidades.

Se han recopilado casos precedentes en un moderno sistema de gestión del conocimiento, con lo cual toda investigación resulta más eficiente y sencilla. Todos los colaboradores de la Contraloría se benefician con los conocimientos y las experiencias de otros e intercambian información.

•

•

A principios de marzo de 2008, se presentó oficialmente el nuevo

sistema de gestión del conocimiento ante diversos representantes

de los países latinoamericanos. Genaro Matute, Contralor General

de la República, verifica personalmente el funcionamiento de la

herramienta que en el futuro facilitará de modo considerable el

trabajo de sus inspectores de auditoría.

Coordinación:

Wilfried Liehr, Ana Isabel Moreno, Sandra Schett

Redacción:

Gabriele Rzepka

Traducción:

Sandra Patow

Agradecemos especialmente la colaboración de:

Iris Ahr, Jonas Albrecht, Roland Baecker, Cinthya Bao, Andreas Brinkmann, Iván Castillo, Carla

Chipoco, Guillermo Diller, Claudia Dillmann, Hans-Heiner Fuchs, Klaus Kemp, Nathalie Licht,

Purficación Muña, Sandra Neuhaus, Kai Christian Otte, Hans Joachim Picht, Ingrid Prem, Isabel

Renner, Michael Rosenauer, Heinz Stachelscheid, Samy Verde, Gustavo Wachtel, Roberto Yogui,

Janos J. Zimmermann y muchos más.

Fotos:

Archivo GTZ Peru, Archivo DESCO, Archivo PROAPAC-GTZ, Thomas J. Müller-SPDA,

Heinz Stachelscheid

Impresiónydiseño:

Realidades S. A., informes@realidades.org

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2008–05580.

Lima, abril de 2008

Deutsche Gesellschaft fürTechnische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

- Cooperación técnica alemana -

Agencia de la GTZ en PerúProlongación Arenales 801Lima 18, Miraflores, PerúT (+51-1) 422-9067F (+51-1) 422-6188E gtz-peru@gtz.deI www.gtz.de