Stand und Perspektiven von Qualitätsmanagement beim ... · systematischen QMs und in der Vielfalt des Instrumenteneinsatzes zur qualitativen Sicherung und Verbesserung von Hilfeleistungen

Hochschule Niederrhein

- Fachbereich Sozialwesen -

[ Stand und Perspektiven von

Qualitätsmanagement

beim öffentlichen Jugendhilfeträger

im Bereich der Hilfen zur Erziehung ]

Masterthesis

im berufsbegleitenden Verbundstudiengang Sozialmanagement

Sabrina Schmidt

[email protected]

Vorgelegt am

01. Juli 2011

Prüfer: Prof. Dr. Edeltraud Vomberg

Prüfer: Prof. Dr. Theodor Bardmann

Note: 1,0

Inhaltsverzeichnis 1

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis ..................................................................................................... 1

1 Ausgangslage, Erkenntnisinteresse und Methodik ..................................... 4

1.1 Fragestellung und Zieldefinition ........................................................................ 6

1.2 Methodische Vorgehensweise .......................................................................... 7

1.3 Aufbau ............................................................................................................... 8

2 Kontext des Qualitätsdiskurses in der Jugendhilfe ................................... 10

2.1 Der Wandel des Sozialstaates ........................................................................ 10

2.2 Ökonomisierungstendenzen und Transformationsprozesse ........................... 12

2.3 Reorganisation der Jugendhilfe ...................................................................... 16

3 Die (öffentliche) Jugendhilfe ........................................................................ 20

3.1 Strukturmerkmale des Kinder- und Jugendhilfegesetzes ................................ 20

3.1.1 Leistungen der Jugendhilfe ............................................................................. 21

3.1.2 Gesetzesadressat und sachliche Zuständigkeit .............................................. 23

3.2 Strukturen des örtlichen Trägers ..................................................................... 24

3.3 Hilfeplanung im Bereich Hilfen zur Erziehung ................................................. 26

4 Qualität und Qualitätsmanagement ............................................................. 29

4.1 Begriffskonvergenz ......................................................................................... 29

4.1.1 Qualität ............................................................................................................ 29

4.1.2 Qualitätsmanagement ..................................................................................... 34

4.2 Qualitätsmanagementmodelle und kollektive Elemente .................................. 36

4.2.1 Prozesse und Prozessorientierung ................................................................. 38

4.2.2 Management ................................................................................................... 40

4.2.3 Mitarbeiter ....................................................................................................... 40

4.2.4 Kunden ............................................................................................................ 41

4.2.5 Messen und Analysieren ................................................................................. 41

4.2.6 Kreislauf der ständigen Verbesserung ............................................................ 41

4.3 Qualitätsinstrumente ....................................................................................... 42

4.3.1 Qualitätsleitbild ................................................................................................ 43

4.3.2 Qualitätshandbuch .......................................................................................... 43

4.3.3 Qualitätszirkel ................................................................................................. 44

4.3.4 Qualitätsbeauftrage ......................................................................................... 44

4.3.5 Beschwerdemanagement ............................................................................... 45

4.3.6 Benchmarking ................................................................................................. 45

4.4 Qualitätsmanagement und interdisziplinäre Querschnittsverbindungen.......... 46


5 Qualitätsmanagementbemühungen im Kontext der Modernisierungsbestrebungen ................................................................... 49

5.1 Ambivalenzen der Modernisierungsbestrebungen .......................................... 49

5.2 Bestandsaufnahme des Qualitätsmanagements in der öffentlichen Jugendhilfe ...................................................................................................... 53

5.2.1 Common Assessment Framework (CAF) ........................................................ 55

5.2.2 Dormagener Qualitätskatalog der Jugendhilfe ................................................ 56

5.2.3 Selbstbewertung des Qualitätsmanagements in der Jugendhilfe (SQ-J) ........ 56

5.2.4 WIMES (WIrkung MESsen) ............................................................................. 57

6 Die Rekonstruktion des Standes und der Perspektiven des Qualitätsmanagements im Bereich Hilfen zur Erziehung aus Expertensicht – Interviews mit leitenden Fachkräften ............................... 58

6.1 Auswahl und Beschreibung der Stichprobe .................................................... 58

6.2 Konstruktion des Leitfadens ............................................................................ 61

6.2.1 Schlüsselkonzept I: Struktur- und Rahmendaten ............................................ 61

6.2.2 Schlüsselkonzept II: Steuerungseinflüsse und dessen Auswirkungen ............ 62

6.2.3 Schlüsselkonzept III: Stellenwert und Stand von Qualitätsmanagement und dessen Instrumente......................................................................................... 62

6.2.4 Schlüsselkonzept IV: Nutzenbewertung sowie Hürden in der Entwicklung und Umsetzung eines Qualitätsmanagementsystems im Bereich Hilfen zur Erziehung ........................................................................................................ 63

6.3 Forschungstheoretische Vorannahmen .......................................................... 63

6.4 Durchführung der Erhebung ............................................................................ 64

6.5 Datenauswertung ............................................................................................ 64

6.6 Reflexion des Forschungsverlaufs .................................................................. 66

7 Forschungsergebnisse ................................................................................. 67

7.1 Schlüsselkonzept I .......................................................................................... 67

7.2 Schlüsselkonzept II ......................................................................................... 68

7.3 Schlüsselkonzept III ........................................................................................ 70

7.3.1 Qualität ............................................................................................................ 70

7.3.2 Qualitätsmanagement ..................................................................................... 72

7.4 Schlüsselkonzept IV ........................................................................................ 78

8 Resümee und Rückschluss ......................................................................... 81

8.1 Zusammenfassung.......................................................................................... 81

8.2 Ausblick: eine kritische Würdigung ................................................................. 83

Abkürzungsverzeichnis .......................................................................................... 84

Abbildungsverzeichnis ........................................................................................... 86

Literaturverzeichnis ................................................................................................ 87


Anhang ..................................................................................................................... 96

1 Tabellarische Übersicht der Kontaktaufnahmen ............................................. 96

2 Aufbau des Jugendamtes ............................................................................... 98

3 Organisatorische Verankerung des ASD ........................................................ 99

4 Aufgabenprofil des ASD ................................................................................ 100

5 Elemente des Hilfeplanverfahrens ................................................................ 101

6 Interne und Externe Kundenorientierung am Beispiel eines Jugendamtes ... 102

7 Conditio-Sine-Quo-Non-Modell ..................................................................... 103

8 Ein steuerungstheoretisches Modell Sozialer Arbeit ..................................... 104

9 CAF-Modell ................................................................................................... 105

10 WIMES – Falldokumentation zu Beginn der Hilfe ......................................... 106

11 Aufschlüsselung der Rheinischen Jugendämter ........................................... 107

12 Interviewleitfaden (mit Unterfragen) .............................................................. 108

13 Dokumentationsbogen .................................................................................. 115

Eidesstattliche Versicherung ............................................................................... 116

1 Ausgangslage, Erkenntnisinteresse und Methodik 4

1 Ausgangslage, Erkenntnisinteresse und Methodik

Abbildung 1: Bewertung eines Jugendamtes

Quelle: http://www.jugendaemter.com/index.php/jugendamt-heide/

Jugendämter stellen aus systemtheoretischer Perspektive den öffentlichen Teil eines

Funktionssystems organisierter Hilfe dar. Dieses Funktionssystem „Kinder- und

Jugendhilfe1“ als eine vergesellschaftete Form des Helfens impliziert ein

weitverzweigtes Praxisfeld und umfasst vielschichtige theoretische Aspekte:

organisations-, personal- und berufsfeldbezogene ebenso wie historische,

professionspolitische oder dienstleistungstheoretische (Bock/Seelmeyer, 2005: 985).

Neben Diffusität und Komplexität verfügt die Jugendhilfe zudem bis heute „über

keine ausgearbeitete Theorie, obwohl (oder gerade weil) sie zu einem der größten

Praxisfelder in der Sozialen Arbeit angewachsen ist“ (ebd.). Darüber hinaus zeigt

sich eine „Erodierung bislang nicht zur Disposition stehender Strukturmerkmale […]

und deren Substitution durch […] Implantate aus anderen gesellschaftlichen

Teilbereichen“ (Pothmann, 2003: 8). So sind an dieser Stelle die Implementierung

1 Die Begriffe Kinder- und Jugendhilfe und Jugendhilfe werden im Folgenden synonym verwendet.


von Instrumenten der Ökonomie anzuführen. Diese Entwicklung sowie der

besorgniserregende Kostenanstieg im Leistungsbereich intensivierte die Debatte um

die Leistungsqualität und deren möglichst effektive und effiziente Steuerung durch

Qualitätsmanagement (QM), die zu Beginn der 1990er Jahre in ungeahntem Ausmaß

ihren Höhepunkt hatte und durch die Verabschiedung des SGB VIII neue Weichen

gestellt bekam. In der darauffolgenden Zeit entstand ein breiter Publikationsmarkt im

Bereich der Sozial- und Erziehungswissenschaften und rudimentär der Psychologie

mit einer unüberschaubaren Anzahl von Buch- und Zeitschriftenbeiträgen, Positions-

papieren, Untersuchungsergebnissen2 sowie Erfahrungsberichten, so dass sich

konstatieren lässt, dass die Diskussion um QM in der Jugendhilfe umfangreich

geführt wurde und wird. Ungeachtet dessen stößt man auf eine Forschungslücke: die

Auseinandersetzung mit den Auswirkungen in der Praxis sind bis dato nur in

Ansätzen erforscht und erörtert (vgl. Schelle, 2006: 10 f.). Anhand von ersten

Ergebnissen und Beobachtungen offenbart sich in der Jugendhilfe scheinbar eine

Kluft zwischen der Aneignung und entsprechenden Umsetzung von QM zwischen

öffentlichen und freien Trägern. Ferner wird nicht zu Unrecht unterstellt, dass die

öffentliche im Vergleich zur freien Jugendhilfe in der Implementierung eines

systematischen QMs und in der Vielfalt des Instrumenteneinsatzes zur qualitativen

Sicherung und Verbesserung von Hilfeleistungen ein Stück zurück ist. Dies

verdeutlichen zum einen die Publikationen auf dem Markt sowie zum anderen eine

Gegenüberstellung auf der Fachtagung „Qualitätsmanagement in der Jugendhilfe“ im

Jahr 2000 (Verein für Kommunalwissenschaften e. V., 2001) und die Ergebnisse

einer Studie von Gerull (2004). Ein Grund für dieses Ungleichverhältnis findet bereits

mit dem Reichsjugendwohlfahrtsgesetz (RJWG) ihren Ursprung. Dieses definiert das

Arbeitsfeld der Jugendhilfe (vormals Jugendfürsorge) zu einer Aufgabe unter

staatlicher Kontrolle (vgl. Schelle, 2006: 23). Damit konnte die öffentliche Seite als

Leistungsgewährer, Kostenträger und Gesamtverantwortliche „Qualität nach ihren

Vorstellungen einfordern und das zunehmend in dem Maße, wie auch die

Einrichtungen finanziell von ihr abhängig wurden“ (ebd.). Spätestens mit der

Einführung des §§ 78a ff. SGB VIII im Jahr 1999 wird gegenüber den leistungs-

erbringenden (teil-) stationären Einrichtungen der freien Jugendhilfe die Forderungen

erhoben, ihre Leistungen markgerecht und kundenorientiert anzubieten, deren

2 „Qualität“, „Qualitätssicherung“, „Qualitätsentwicklung“ im Kontext der Jugendhilfe waren

Gegenstand einiger Forschungsreihen. Zu nennen sind insbesondere die QS-Hefte "Materialien zur Qualitätssicherung in der Kinder- und Jugendhilfe" (1995-2001) vom Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ).


Effizienz und Effektivität nachzuweisen sowie eine strukturierte und planmäßige

Verbesserung der sozialpädagogischen Prozesse durchzuführen (vgl. Gissel-

Palkovich, 2002: 1). „Auf der Grundlage von Vereinbarungen über prospektive

Entgelte, über detaillierte Leistungsangebote sowie über die Weiterentwicklung von

Qualität sollte die Effektivität erzieherischer Hilfen verbessert, die Transparenz der

Leistungserbringung erhöht und Kosten eingespart werden“ (Messmer, 2007: 9). Die

öffentliche Seite hingegen ist relativ wettbewerbs- und wagnisgeschützt und sieht

sich mit keiner Verknüpfung von Qualität der Hilfeleistung und Finanzierung

konfrontiert. Das Resultat ist eine scheinbare Zurückhaltung der Jugendämter,

welche mit Kritiken seitens der Leistungsempfänger3, wie sie einleitend

unkommentiert vorgestellt wurden, quittiert wird.

1.1 Fragestellung und Zieldefinition

Ziel dieser explorativen Arbeit ist zum einen die Eruierung der Wissens- und

Forschungslage zum Stand des QMs im Bereich Hilfen zur Erziehung auf Seiten des

öffentlichen Jugendhilfeträgers. In der Annahme eines Forschungsdefizits ist zum

anderen die Intention einen Beitrag zur Schließung der Lücke zu leisten sowie neue

Anknüpfungspunkte und Fragestellungen für weiterführende Arbeiten zu generieren.

Im Rahmen einer Präzisierung in Bezug auf das Forschungsfeld der Jugendhilfe ist

diese Arbeit in Anlehnung an Flösser (1994) auf der Ebene der organisations-

bezogenen Jugendhilfeforschung zu verorten, wobei dies als Ausgangspunkt der

Überlegungen zu verstehen ist und die anderen Blickwinkel aufgrund fehlender klarer

Grenzen und Binnendifferenzierung mindestens als Hintergrundfolie konsequent mit

einbezogen werden müssen (vgl. Bock/Seelmeyer, 2005: 991). Die hier eingenom-

mene organisationsbezogene Ausrichtung zeigt unmittelbar die Begrenzungen dieser

Arbeit auf: im Zentrum steht weniger der fachliche und sozialpädagogische Prozess

der Jugendhilfeakteure, sondern vielmehr der für die Leistungserbringung

entsprechend organisatorisch und institutionell festgelegte Erbringungsrahmen.

Die Verortung dieser Arbeit skizziert bereits die leitende Fragestellung: Was ist der

Stand und Stellenwert sowie die Perspektive von QM beim öffentlichen Jugendhilfe-

träger im Bereich Hilfen zur Erziehung? Das Erkenntnisinteresse umfasst zum einen

3 Auch wenn im weiteren Verlauf aus Gründen der besseren Lesbarkeit die grammatikalisch

männliche Form verwendet wird, so sind selbstverständlich beide Geschlechter gemeint. Bei der Rezipierung von Inhalten aus Publikationen wird aus Gründen der Authentizität die dort verwendete Sprache wie auch Rechtschreibung übernommen.


konkret die jeweiligen Elemente und Instrumente der QM-Bemühungen und zum

anderen die Nutzenbewertung, Hindernisskizzierung wie auch Zusammenschau der

Vor- und Nachteile von QM im Bereich Hilfen zur Erziehung durch entscheidungs-

tragende Experten des öffentlichen Trägers. Darüber hinaus geht es um Gründe für

und gegen QM, etwaige Vorgaben sowie Spannungsfelder, die sich zum einen durch

eine veränderte Bedingungsebene für den öffentlichen Träger offenbaren und zum

anderen aus der Auseinandersetzung mit systematischer Steuerung resultieren.

1.2 Methodische Vorgehensweise

Die vorliegende Arbeit besteht aus einem literaturanalytischen Teil mit überwiegend

synoptischem Charakter (Kapitel 2 bis 5) und einem empirischen Teil (Kapitel 6 bis

7). Für die Recherchen wurden die Online-Kataloge der Hochschule Niederrhein,

Standort Mönchengladbach, und der Fachhochschule Düsseldorf verwendet. Ferner

wurden Literaturverweise in Publikationen aufgegriffen und Alerts zu den Stichworten

„kommunales Qualitätsmanagement“, „Qualität im Allgemeinen Sozialen Dienst“

sowie „Qualität im Jugendamt“ abonniert. Aufgrund beruflicher wie auch

wissenschaftlicher Berührungspunkte mit der Thematik konnte sich zugleich auf

Eigenrecherche in Fachzeitschriften, Institutskatalogen und Internetsuchmaschinen

(Google und Altavista) seit 2008 bezogen werden. Darüber hinaus wurde eine

signifikante Anzahl an Institutionen und Personen bezüglich literarische und

thematische Hinweise im Hinblick auf die Fragestellung dieser Arbeit kontaktiert (vgl.

Anhang 1 „tabellarische Übersicht der Kontaktaufnahmen“).

Da sich der Untersuchungsgegenstand der Arbeit evident auf zwei Wissenschafts-

bereiche erstreckt, „die durch unterschiedliche Aufgaben- und Problemstellungen

und (eher) disparaten Rationalitäten gekennzeichnet sind“ (Gissel-Palkovich, 2002:

9), bietet sich einerseits eine große Materialfülle an zu heranziehenden Publika-

tionen. Um dem Rahmen dieser Arbeit gerecht zu werden, wird im theoretischen Teil

im hohen Maße mit Verweisen gearbeitet. Andererseits wird – analog dem

angenommenen Forschungsdefizit – von einem Wissensdefizit im Hinblick auf die

leitende Fragestellung ausgegangen.

Der empirische Teil, in Form einer qualitativen Sozialforschung, umfasst

leitfadengestützte Interviews mit leitenden Fachkräften des öffentlichen

Jugendhilfeträgers. Das Vorgehen kann insofern als Neuland etikettiert werden, als

nicht auf ähnliche Studien rekurriert werden konnte. Folglich befasst sich die Arbeit


nicht primär mit empirisch zu prüfenden Hypothesen zum untersuchten

Gegenstandsbereich, sondern projektiert zunächst einmal einen Beitrag zur

bestandsmäßigen Erfassung des Feldes (vgl. Gerull, 2004: 25).

1.3 Aufbau

Die heutige Qualitätsbewegung in der Sozialen Arbeit wie auch Jugendhilfe ist keine

neue Entwicklung, sondern bedarf einer Beurteilung in ihrem entstehungs-

geschichtlichen Kontext. Da ein historischer Exkurs in diesem Rahmen zu weit

führen würde, jedoch von gewissen prägnanten Entwicklungen gekennzeichnet ist,

fokussiert das zweite Kapitel „Kontext des Qualitätsdiskurses in der Jugendhilfe“ die

Erörterung wesentlicher Bedingungsfaktoren des sozialpolitischen und volkswirt-

schaftlichen Rahmens4: das sich verändernde wohlfahrtsstaatliche Arrangement (2.1)

sowie den Ökonomisierungstendenzen und Transformationsprozessen der Sozialen

Arbeit5 (2.2). Der große Weg der Einleitung unterstreicht die hier vertretene

Auffassung, dass die Qualitätsbemühungen zum einen in einem historischen Kontext

stehen und zum anderen durch die sich wandelnde wohlfahrtsstaatliche Einbettung

sowie sozialpolitische Steuerung6 und der veränderten Gesellschaftsprozesse in

Form einer Ökonomisierung beeinflusst werden. Das jeweilige organisationsinterne

Bemühen der handelnden Akteure um eine Bewältigung des Modernisierungsdrucks

kann insofern nicht losgelöst von den Erwartungen der Politik und Administration

betrachtet werden. Dabei sind die Ausführungen bestrebt den komplexen Rahmen

und die vielschichtigen Interdependenzen in einer komplexitätsreduzierenden

4 Begrifflichkeiten wie Dritter und intermediärer Sektor, Sozial- und Quasi-Markt, Profit-, Non-Profit-

und Non-Governmental-Organisationen, symmetrische und asymmetrische Austauschbeziehung sowie deren Merkmale, Relationen und Differenzen zueinander werden für die folgenden Aus-führungen vorausgesetzt. Analog verhält es sich mit den betriebswirtschaftlichen Spezifika von (personenbezogenen sozialen) Dienstleistungen (Immaterialität, uno-actu-Prinzip, eingeschränkte Rationalisierbarkeit, etc.) und dessen sozialpolitischer Erbringungskontext sowie das charakteristische Funktionssplitting der Jugendhilfe.

5 Transformation meint eine Umformung des Bestehenden – und zwar ohne, dass deren Substanz völlig verloren ginge (vgl. Kessl, 2010: 8). Die Verwendung des Terminus „Soziale Arbeit“ versteht sich in diesem Zusammenhang in Anlehnung an Kreft/Mielenz (1996) als ein Sammelbegriff für alle pädagogisch orientierten sozialen Arbeitsfelder, die im weitesten Sinne von einem vergleichbaren Handlungsmuster bestimmt werden und in denen die Handlungsmöglichkeiten „Beratung“, „Erziehung“, „Fürsorge“, „Hilfe“ und „Pflege“ mehr oder weniger dominierend sind (vgl. Pothmann, 2003: 103 f.).

6 Auf eine definitorische Ausführung des Terminus sowie Skizzierung der Theorien politischer Steuerung, Positionen zu Erfolgen und zwangsläufigen Scheitern sowie förderlicher Struktur-merkmale und notwendiger Modifizierungen des Steuerungsanspruches werden in Anbetracht der Leistbarkeit verzichtet; gleichwohl auf Fischer, 2005: 148 ff. verwiesen und an dieser Stelle angemerkt, dass die Komplexität des ausdifferenzierten Systems Jugendhilfe in ihrer Eigendynamik und Selbstreferenz die Schwierigkeiten einer gezielten Steuerbarkeit erhöht.


Darstellung aufzuzeigen, um die Ausgangslage für die weiteren Gedankengänge der

Arbeit darzustellen und nicht um die Fachdiskussion mit ihren verschiedenen Auf-

fassungen wiederzugeben, noch sich zwischen den polarisierenden Argumenta-

tionslinien zu positionieren. Der letzte Abschnitt des zweiten Kapitels geht auf die

Reorganisation der Jugendhilfe (2.3) als Resultat des sich verändernden Kontextes

ein, wobei keine klaren Ursachen-Wirkungs-Zusammenhänge unterstellt werden,

sondern die veränderten Rahmenbedingungen einer Reformierung der öffentlichen

Verwaltung sowie der Qualitätsdebatte einen neuen Stellenwert gewährten.

Im dritten Kapitel wird der öffentliche Träger mit seinen Strukturen und dem

Leistungskatalog gemäß dem Kinder- und Jugendhilfegesetz vorgestellt. Besondere

Berücksichtigung findet das Schlüsselinstrument zur Ausgestaltung der Hilfen zur

Erziehung, die Hilfeplanung (3.3).

Das vierte Kapitel widmet sich den Terminologien der Qualitätsdebatte (4.1), einer

Aufführung der QM-Modelle und Erläuterung kollektiver Elemente (4.2) sowie die

Skizzierung ausgewählter Qualitätsinstrumente (4.3). Der vierte Abschnitt (4.4) zeigt

die verschiedenen interdisziplinären Schnittmengen von QM auf.

Das fünfte Kapitel schließt den literaturanalytischen Teil dieser Arbeit ab. Es bündelt

die bisher erarbeiteten theoretischen Grundlagen zu einem Zwischenfazit und

skizziert die Ambivalenzen der Modernisierungsbestrebungen (5.1) sowie den Stand

vorhandener QM-Ansätze im Bereich der öffentlichen Verwaltung, respektive des

Bereiches Hilfen zur Erziehung (5.2).

An die theoretischen Grundlagen schließt der explorative Teil dieser Arbeit an. Im

Rahmen einer empirischen Untersuchung wird das Verständnis von Qualität sowie

qualitätsbezogene Maßnahmen, Strukturen und Prozessen im Bereich Hilfen zur

Erziehung auf der Seite des öffentlichen Jugendhilfeträgers zum Gegenstand

gemacht. Kapitel sechs erläutert die aus der Fragestellung abgeleitete

Forschungsmethode sowie das Forschungsverfahren. Die Forschungsergebnisse

werden im siebten Kapitel vorgestellt.

Abschließend würdigt Kapitel acht resümierend den Ertrag dieser Arbeit und

skizziert einen Forschungsausblick.

2 Kontext des Qualitätsdiskurses in der Jugendhilfe 10

2 Kontext des Qualitätsdiskurses in der Jugendhilfe Um die Aktualität, Relevanz und Einbettung des Themas zu skizzieren, muss eine

große Distanz zurückgelegt werden: zwischen den Fundamenten des Sozialstaates7

sowie der Entwicklung der „Ökonomisierung des Sozialen“ und den Wahrnehmungen

der Akteure8 in der (öffentlichen) Jugendhilfe. Dennoch ist auch an dieser Stelle

darauf hinzuweisen, dass die Entwicklungen einem komplexen Bedingungsgefüge

unterliegen und die Differenzierung zwischen Wirkung und Ursache oftmals nicht

präzise zu definieren ist9.

Die Jugendhilfe ist sozialrechtlich gesehen der Fürsorge zuzuordnen und stellt einen

integralen Bestandteil des umfassenden Sicherungssystems der Bundesrepublik dar,

welches sich seit einigen Jahren einem tiefgreifenden Wandel konfrontiert sieht. Die

Auswirkungen der sozialstaatlichen Transformation in ihren Grundfesten beeinflusst

wiederum die Einstellungen und Handlungsstrategien der Jugendhilfeträger in

direkter Weise. Auch der Wandel im staatlichen Selbstverständnis bedingt grund-

legende Veränderungen in der politischen Steuerung, mit denen die Akteure der

öffentlichen Jugendhilfe wie auch der freien Träger unmittelbar konfrontiert werden.

Eine weitere bedeutsame Relevanz kommt den gesellschaftlichen Veränderungs-

prozessen zu, die mit dem Terminus der „Ökonomisierung“ gefasst werden können,

und eine ökonomisierte Soziale Arbeit zur Folge haben (vgl. Pothmann, 2003: 27).

Zusammen machen sich diese Tendenzen im Feld der Jugendhilfe insbesondere

durch einen Transfer von Konzepten und Modellen der Ökonomie bemerkbar10.

2.1 Der Wandel des Sozialstaates

Der Sozialstaat als deutsche Variante der wohlfahrtsstaatlichen Idee ist als ein

Instrument zur Vermeidung von defizitären Lebenslagen zu beschreiben, das „markt-

ausgelöste soziale Ungerechtigkeit“ (Böhnisch/Arnold/Schröer, 1999: 308) nicht nur

7 „Unter dem Begriff Staat ist in einer synonymen funktionsbezogenen bzw. handlungsorientierten

Bezeichnung das politisch-administrative System zu verstehen“ (Fischer, 2005: 14). 8 „Der handelnde Aspekt von Organisationen und Institutionen kommt in dem vielfach zu

verwendenden Begriff Akteur zum Ausdruck. Dahinter verbirgt sich das Vorgehen von bestimmten Personen, die im Auftrag ihrer Institution als Entscheidungsträger die Aushandlungsprozesse mit den Vertretern anderer Institutionen führen“ (Fischer, 2005: 14).

9 Gerull differenziert das Bedingungsgefüge in gesellschaftliche, volkswirtschaftliche, sozial-politische, betriebswirtschaftliche sowie fachliche und berufspolitische Faktoren (vgl. 2004: 11 ff.).

10 Bei den nachstehenden Ausführungen zu der Entwicklung zum Post-Wohlfahrtsstaat sowie den gesellschaftlichen Ökonomisierungstendenzen gilt es zu berücksichtigen, dass diese Strömungen keinesfalls isoliert voneinander wirken, noch einen Anspruch auf Vollständigkeit erheben.


kompensiert, sondern durch die Implementierung von Sozialversicherung, Versorg-

ung und öffentlicher Fürsorge aktiv gestaltet. Grundsätzlich lässt er sich „durch

seinen umfassenden gesellschaftlichen Gestaltungsanspruch und das Ziel der Her-

stellung eines Höchstmaßes an sozialer Sicherheit, eines Mindestmaßes an sozialer

Gerechtigkeit und eines Strebens nach sozialer Gleichheit“ (Fischer, 2005: 38)

charakterisieren. Allerdings ist ein Übergang vom expansionistischen Interventions-

staat zum effizienz- und effektivitätsorientierten Staat des Förderns und Forderns zu

verzeichnen und von einem sozialpolitischen Paradigmenwechsel auszugehen.

Das wohlfahrtsstaatliche Arrangement ist als ein spezifisches System von „Strategien

und Kombinationen zwischen staatlicher, marktlicher, betrieblicher und familialer

Wohlfahrtsproduktion“ (Kaufmann, 2003: 42) zu verstehen, die gerade in der

Jugendhilfe zu einer Vielfalt an Trägerformen zwischen Staat und Markt in einem so

genannten Wohlfahrtsmix geführt hat. Diese komplexe Konfiguration steht vor der

Herausforderung zur Entwicklung von Antwortmustern, um wohlfahrtsstaatliches

Handeln auch in Zeiten ökonomischer Stagnation bzw. Regression in einer neuen

Balance von Wirtschafts- und Sozialpolitik zu gewährleisten (vgl. Fischer, 2005: 42).

Neben der unbestreitbaren Rolle als Problembewältiger nimmt der Sozialstaat

gegenwärtig gleichwohl die des Problemerzeugers ein, der durch staatliches Handeln

soziale Probleme verschärft oder gar erst hervorruft (vgl. ebd.: 52). „Der Umfang

dieser nachteiligen Folgen schürt, trotz einer beachtlichen positiven Bilanz des

Wohlfahrtsstaates, die Kritik am sozialen Leistungssystem, die sich auch auf die

Funktionsfähigkeit des Wohlfahrtsstaates und die öffentliche Einstellung selber

überträgt“ (ebd.: 53). Kaufmanns These vom Veralten des wohlfahrtsstaatlichen

Arrangements thematisiert im Kern die Probleme des Sozialstaats im essenziellen

Wandel gesellschaftlicher Veränderungen (2005). Die derzeitigen soziostrukturellen

Bewegungen sind geprägt durch „die demographischen Entwicklungen, die Ver-

änderungen der Normalfamilie und des Normalarbeitsverhältnisses, die Plurali-

sierung und Individualisierung der Lebenswelten, die Auswirkungen der Globali-

sierung sowie eine neue ökonomische Wertepriorisierung innerhalb der Gesellschaft“

(Schelle, 2006: 49). Diese Umschwünge entfalten sich in und durch einer sich rasant

entwickelnden kapitalistischen Wachstumsdynamik, welche in einem radikal

gewandelten Arbeits- und Ausbildungsmarkt mündet und eine Veränderung der

Lebenswelt durch eine starke Zunahme sozialer und räumlicher Mobilität wie auch

Rationalisierung und Effizienzsteigerung im Alltag nach sich zieht und mit einer

größeren sozialen Ungleichheit in Form von Armut einhergeht. Des Weiteren


begünstigen sie den Globalisierungsprozess, der eine Steigerung der Gestaltungs-

potentialen von Institutionen und Gremien der Ökonomie durch „die Entstehung von

weltweiten Märkten und dem freien Handeln, die Deregulierung von Finanzmärkten,

internationalen Firmenverschmelzungen und -aufkäufe, die Ablösung der Geldmärkte

sowie die stärkere internationale Lohnkonkurrenz in bestimmten Branchen“ (ebd.: 52)

und anknüpfend daran, den Verlust nationalstaatlicher politischer Steuerung an

Souveränität und zunehmend Kontrolle über nationale wirtschaftliche Entwicklungen

zur Folge hat. Ferner bauen die Leistungen der sozialen Dienste wiederum auf

Voraussetzungen aus der Zeit, in der der Sozialstaat konstituiert wurde, und ist

infolgedessen für die neuen Bedarfs- und Problemlagen unzureichend geeignet (vgl.

ebd.: 50). Demnach ist unter dem Veralten des wohlfahrtstaatlichen Arrangements

„aufgrund bestehender Dysfunktionalitäten […] eine Aushöhlung der gesellschaft-

lichen Rahmenbedingungen und eine Loslösung der wirtschaftlichen Voraus-

setzungen von der bislang produktiven Bereitstellung der wohlfahrtsstaatlichen

Leistungen zu verstehen, die die staatlichen Steuerungskompetenz zur Lösung

sozialer Probleme überfordert“ (Fischer, 2005: 56). Zusätzlich verliert die bereits

dezimierte staatliche Handlungskompetenz aufgrund der dramatischen Lage der

Staatsfinanzen weiter an Einflussmöglichkeiten. Die auf allen Ebenen von

Einsparungen gekennzeichneten öffentlichen Haushalte dominieren und erschweren

die Anpassung des wohlfahrtsstaatlichen Arrangements an die Probleme der

aktuellen Epoche, so dass seine Leistungsfähigkeit wie auch Legitimation sukzessive

sichtlich zurückgeht. Zudem lässt die Abhängigkeit der sozialen Sicherungssysteme

den Sozialstaat ausgerechnet in ökonomischen Krisenzeiten, in denen neue Not- und

Problemlagen entstehen, handlungsunfähiger werden (vgl. Schelle, 2006: 58)11.

2.2 Ökonomisierungstendenzen und Transformationsprozesse

Soziale Arbeit in der konkreten Praxis als Unterstützung bei sozialen Problemen ist

immer eingebunden und abhängig von verschiedenen Faktoren: die wirtschaftliche

Lage, die soziale Probleme (mit-) verursacht, die Sozialpolitik, die auf diese Pro-

bleme reagiert, jedoch auch in Abhängigkeit zu den öffentlichen Haushaltskassen

11 Modernisierende Antworten auf die äußeren Expansions- und inneren Rationalitätsgrenzen des

Sozialstaates aufgrund multifaktorieller Hintergründe umfassen in ihrer Gesamtheit einen kaum zu überschauenden Prozess von Handlungsansätzen, so dass an dieser Stelle aufgrund des begrenzten Umfangs ein Verweis auf Fischer (2005) erfolgt. Im weiteren Verlauf dieser Arbeit wird auf die Reformdebatte des aktivierenden Politikansatzes eingegangen.


steht, das jeweilige spezifische Arbeitsfeld, die jeweilige soziale Organisation und

nicht zuletzt von dem einzelnen Klienten.

Die Transformation Sozialer Arbeit vollzieht sich als Teil der fundamentalen

Veränderungen des wohlfahrtsstaatlichen Arrangements. Die Arbeit der sozialen

Dienstleister war „bisher eng an die Vorstellung eines Sozialstaates geknüpft, der

umverteilend agiert und für Menschen in Problem- und Notlagen umfangreiche

Hilfestellung in institutionalisierter Form bereithält“ (Lutz, 2008: 5). Dem erkennbaren

Umbau des Sozialstaates folgt – parallel zur sozialstaatlichen Neuprogrammierung –

eine Aufgaben- und Zielverschiebung: Die Soziale Arbeit entfernt sich ein Stück weit

von ihrer Parteilichkeit und ihrem klassischen Entwurf des Helfens und Betreuens,

hin zu der Aktivierung einer verbesserten Handlungsfähigkeit des Menschen (vgl.

ebd.: 5 ff.). Durch diese Entwicklung der Sozialen Arbeit im Kontext des Verlustes

ihrer wohlfahrtsstaatlichen Einbettung verstärkt sich das Spannungsfeld von Hilfe

und Kontrolle12, da es immer mehr Menschen geben wird, die zur Aktivierung nicht

geeignet erscheinen und eine Basisversorgung benötigen. Aufgrund dieser

Bedingungen wird gelegentlich von Sozialer Arbeit als einer „Zwei-Klassen-

Sozialarbeit“ gesprochen oder auch der „harten und weichen Sozialarbeit“ (ebd.: 9).

Darüber hinaus lässt sich eine weitere Entwicklung konstatieren: Scheinbar jede

soziale Bedarfs- und Problemlage, „angefangen bei der mangelnden Integration von

MigrantInnen über Gewalt, Kriminalität, Arbeits- und Ausbildungslosigkeit bis hin zur

‚neuen Armut‘“ (Bütow/Chassé/Hirt, 2008: 9 f.), scheint sich in den letzten Jahren

nach und nach in ein sozialarbeiterisches Problem zu verwandeln. Dieser skizzierte

Trend legt die Vermutung nahe, „dass die Soziale Arbeit zu den ‚Gewinnern‘ der

Modernisierung gehört. Dies entspricht allerdings nicht dem Gegenwartsgefühl der

Träger und der Beschäftigten in den Feldern der Sozialen Arbeit. Im Gegenteil: Nach

einer fast ungebrochenen Erfolgsgeschichte steht die Soziale Arbeit und ihre

Angebote auf allen Ebenen und in allen Feldern seit den 1990er Jahren unter

zunehmenden Druck, sowohl finanzieller wie auch legitimatorischer Art“ (ebd.: 11).

Die Soziale Arbeit wird wesentlich von ihrem Umfeld, von den politischen Umgestalt-

ungen sowie soziostrukturellen Veränderungen und gesellschaftlichen Entwicklungen

determiniert und reagiert auf diese mit einer inhaltlichen und organisationalen

Neugestaltung, wobei letztere sich durch „die Suche nach neuen Modellen,

12 Ausführlicher zu dem Dilemma von Anspruch und Realisierbarkeit Sozialer Arbeit als

Dienstleistung angesichts konkreter Grenzen im Interaktionsfeld vgl. Lutz, 2008.


Konzepten, Strukturen, Strategien und Instrumenten“ (Flösser, 2001: 175) aus-

zeichnet. „Management-, Organisations- und Personalentwicklungskonzepte haben

deshalb Konjunktur und bündeln eine Vielzahl von Optimierungsbestrebungen im

Sektor der Sozialen Dienstleistungen“ (ebd.). Die Beobachtungen von Transfer-

prozessen und dem zunehmenden Einbezug von betriebswirtschaftlichen Mitteln und

Methoden der Ökonomie in das Handlungsrepertoire der professionell tätigen

Akteure der Sozialen Arbeit sind Auswirkungen eines unterschiedlich benannten

Prozesses: „‚Marktorientierung‘ (Olk), ‚BWL-isierung‘ (Schmidt-Grunert) und vor allem

der nachfolgend verwendete Begriff der ‚Ökonomisierung‘13 (Gaitanides, Speck oder

Wohlfahrt) sind nur einige Termini, die in diesem Zusammenhang benutzt werden“

(Pothmann, 2003: 29). Die Tendenzen der Ökonomisierung haben einen umfassen-

den Charakter, der nach innen und nach außen gerichtete Prozesse unterscheidet:

So erfordern die nach innen gerichteten Ökonomisierungstendenzen unternehmer-

isches, betriebswirtschaftliches Handeln wie beispielsweise die Implementierung von

Controlling-Verfahren oder der Vergleich von Dienstleistungsprodukten (vgl. ebd.: 28

f.). Ferner ist eine zunehmende Management- und Dienstleistungsorientierung14

sowie ein veränderter Sprachgebrauch zu verzeichnen (vgl. Schelle, 2006: 26). Auf

der strukturellen Ebene „entstehen dadurch gleichermaßen mikro- und makro-

ökonomische respektive volkswirtschaftliche Zusammenhänge“ (Pothmann, 2003:

28), die den Dritten Sektor und Sozialmarkt sowie folglich das Verhältnis zwischen

den öffentlichen und freien Trägern mittels der Umstellung des Finanzierungs-

systems modifizieren (vgl. Schelle, 2006: 33 ff.). Damit beinhaltet der Prozess der

Ökonomisierung im Sozialbereich sowohl eine Veränderung menschlichen Denkens

und Handelns als auch eine verstärkte Implementierung von Marktstrukturen. Dabei

geht Letzteres offenkundig mit einer Privatisierung bzw. Entstaatlichung sowie der

Etablierung eines Anbieterwettbewerbs einher. Dieser Prozess wird von gesellschaft-

lichen und politischen Entwicklungen gerahmt, speziell dem Wandel des Sozial-

staates, die mitunter auf die Ökonomisierungstendenzen eine katalytische Wirkung

haben (vgl. Pothmann, 2003: 36). Neben der Transformation des Sozialstaates hin

13 In Anlehnung an Begriffsauslegungen von Wieland und Gründger formuliert Schelle folgende

Definition von Ökonomisierung: „In den gesellschaftlichen Bereichen außerhalb der Ökonomie, in denen die Ökonomik, das wirtschaftliche Denken, neu greifen soll, kann man von einer Ökonomisierung des jeweiligen Lebensbereiches sprechen“ (2006: 25). Es handelt sich also um eine Übertragung wirtschaftlicher Sichtweisen, Prinzipien und Rationalitäten in andere gesellschaftliche Lebensbereiche (vgl. ebd.: 39).

14 Ausführlicher zu der Entwicklung um das neue Paradigma „Soziale Arbeit als Dienstleistung“ und deren Konsequenzen für eine „neue Fachlichkeit“ vgl. exemplarisch Schelle, 2006.


zu einem Post-Wohlfahrtsstaat, welche das Selbstverständnis eines aktivierenden

Staates sowie die als neoliberal klassifizierte Wende vom „welfare state“ zum

„workfare state“ beinhaltet, sind die Ideologie des Neoliberalismus und deren

politische Umsetzung in Konzepte von einem schlanken Staat sowie stärkere

Ausrichtung am internationalen Wettbewerb, die Prozesse einer politischen

Europäisierung sowie die Entwicklung zu einer Dienstleistungsgesellschaft15 vor dem

Hintergrund von Veränderungen bei der Beschäftigungsstruktur zu nennen (vgl. ebd.:

35 ff.). Exklusiv den sich veränderten äußeren Rahmenbedingungen, die eine

ökonomisierte Soziale Arbeit fordern, ist die Perspektive, dass die Soziale Arbeit

professionsintern zu dieser Entwicklung beigetragen hat, nicht zu vernachlässigen16.

Bütow, Chassé und Hirt sprechen aufgrund der vielfach widersprüchlichen Situation

der Sozialen Arbeit, konfrontiert mit vielen Ambivalenzen, sich verschlechternden

Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen, der Einbettung in der Philosophie eines

aktivierenden Staates, von einem „fundamentalen Paradigmenwechsel auf allen

Ebenen“ (2008: 11). Die anstehenden Herausforderungen, die „abnehmende

Leistungsfähigkeit lebensweltgebundender Formen des sozialen Bedarfsausgleichs“

(Rauschenbach, 1999: 243) und der damit verbundenen zunehmenden Nachfrage

nach sozialen Dienstleistungen in Form komplexer, intensiver und auch individueller

Angebote, bei gleichzeitig stagnierenden und fehlenden Hilfepotentialen zu

kompensieren, erfordert effektivere Programmatiken der Sozialen Arbeit (vgl.

Schelle, 2006: 55). Der Übergang zu ökonomisierten Denkmustern bedarf einer

reflexiv angelegten Selbstvergewisserung über die Zielvorstellungen, Handlungs-

strategien und Wirksamkeit sowie einer tiefgreifenden Analyse der zu bewältigenden

Aufgaben, vor denen die Soziale Arbeit und damit auch die Jugendhilfe steht.

15 „In Anlehnung an Häußermann/Siebel (1995: 21) werden als Dienstleistungsgesellschaften solche

Gesellschaften bezeichnet, deren Beschäftigungsstruktur durch ein Übergewicht von Dienstleistungen gekennzeichnet ist“ (Pothmann, 2003: 37).

16 In Anlehnung an Schelle (2006: 38 f. ) lassen sich vier verschiedene Perspektiven ableiten, warum die Ökonomisierung in der Sozialen Arbeit eine solche Bedeutung gewonnen hat: Einerseits scheinen ökonomische Sichtweisen bereits seit dem Bestehen der Sozialen Arbeit ein fester Bestandteil der Profession zu sein, andererseits kann die Ökonomisierung als Folge programmatischer oder organisatorischer Defizite innerhalb der Sozialen Arbeit verstanden werden. Eine weitere Perspektive richtet den Blick wie bereits oben aufgezeigt auf die veränderten gesellschaftlichen sowie sozialpolitischen Rahmenbedingungen, die eine Ökonomisierung der Sozialen Arbeit ermöglichten bzw. intensivierten und forcierten.


2.3 Reorganisation der Jugendhilfe

Die Jugendhilfe ist als ein ausdifferenziertes Teilsystem der Sozialen Arbeit zu

verstehen, welches „die Sozialisationsbedingungen für Kinder, Jugendliche und

deren Familien vor dem Hintergrund der durch andere Instanzen und Milieus

geprägten Lebens- und Aufwachsbedingungen öffentlich organisiert und dafür einen

gesellschaftlichen Auftrag hat“ (Bock/Seelmeyer, 2005: 985). Der gesellschaftliche

Auftrag basiert auf der Erkenntnis, dass Kinder und Jugendliche zusätzlich zur

elterlichen und schulischen Erziehung familienunterstützende, -ergänzende und

-ersetzende staatlich verantwortete Erziehungs-, Bildungs- und Förderangebote

benötigen; dies beinhaltet ausdrücklich auch eine Schutzfunktion. Die

„Relativierungen der Normalstandards von Identitätsformationen“ (Gissel-Palkovich,

2002: 25) verursachen, dass familiäre Netzwerke schwächer und geringer werden

und sich der Rahmen des Aufwachsens für Kinder und Jugendliche17 stark wandelt.

Die grundlegende sozialstaatliche Transformation sowie die Erscheinungsformen der

Ökonomisierung des Sozialen sind von entscheidender Relevanz für die Jugendhilfe.

Plakativ lässt sich formulieren, dass es eine ökonomisch motivierte Infragestellung

struktureller, organisatorischer, finanzieller und professioneller Aspekte bedeutet. Die

Wandlungsprozesse finden zum einen „innerhalb der Institutionen auf der Mikro-

ebene statt, zum anderen verändern sich darüber hinaus die Austauschbeziehungen

zwischen den Institutionen der Jugendhilfelandschaft und deren Verhältnis zum

Staat“ (Fischer, 2005: 14 f.). Damit steht die Jugendhilfe genauso wie das gesamte

sozialstaatliche Leistungssystem vor der Herausforderung ihre Strukturen auf die

veränderte Situation in den sozialstaatlichen Rahmenbedingungen und der

politischen Bewältigung des Modernisierungsdrucks sowie Finanzierungsnöten bei

gleichzeitig wachsendem Problemdruck der Adressaten einzustellen. Als Teilbereich

einer sich ökonomisierenden und transformierenden Sozialen Arbeit orientiert sich

die Modernisierung und Reorganisation an der „Implementierung betriebswirtschaft-

licher Methoden unter dem Primat einer marktorientierten Handlungslogik in die

soziale Leistungserstellung“ (ebd.: 112). „Neue Formen der Angebotssteuerung wie

Kontrakte, Budgets und Kostenkennzahlen verweisen auf einen zunehmenden

Einfluss betriebswirtschaftlicher Steuerungsparameter auf die Erbringung und

17 Im Rahmen des Achten Jugendberichtes sind Strukturmaxime einer lebensweltorientierten

Jugendhilfe als jugendpolitische Antworten auf die gesellschaftlichen Herausforderungen entwickelt worden (vgl. exemplarisch dazu Gissel-Palkovich: 2002: 25 f.)


Allokation staatlicher Hilfen“ (Messmer, 2007: 10). Damit verbunden sind sowohl auf

der steuernden als auch auf der ausführenden Ebene eine intensive

Auseinandersetzung zu Fragen nach sowie eine Ausrichtung auf Effektivität,

Effizienz und Qualitätskriterien, die Betonung eines Controllings zur Vermeidung von

Falsch- und Überbetreuungen sowie eine Dienstleistungs- und Sozialraum-

orientierung18.

Insbesondere die öffentliche Jugendhilfe ist als Teil des staatlichen Sektors in eine

umfassende und ganzheitliche Reform im Rahmen des Modernisierungskonzeptes

des Neuen Steuerungsmodells (NSM)19 integriert. Die Arbeit des Jugendamtes als

Kerninstitution der öffentlichen Jugendhilfe wird explizit aufgrund der bürokratischen

Verwaltungsorganisation, der aktivitätshemmenden Verflechtung der Verwaltung mit

der politischen Gestaltungsebene sowie dem grundsätzlichen Mangel an

verbindlichen Zieldefinitionen und politischen Prioritätensetzungen kritisiert (vgl.

Fischer, 2005: 122 ff.). Ferner wurde den Kommunalverwaltungen „eine Strategie-,

Management-, Attraktivitäts- und Legitimitätslücke attestiert. Defizite wurden in der

Zielorientierung, der effektiven Steuerung, der Motivierung von Mitarbeiter(inne)n und

der Rechtfertigung der Leistungen gegenüber den Bürgern ausgemacht“ (Gerull,

2007: 25). Schwerpunkt des NSM unter der Federführung der Kommunalen

Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) ist der Steuerungs-

wechsel über den Input, sprich über den Einsatz von Ressourcen, hin zu einer

output- und produktorientierten Wirtschaftlichkeit (vgl. Gissel-Palkovich, 2002: 2).

Diese Reformierung ist besonders durch kontraktualistische Steuerungsformen

gekennzeichnet, die mit den Gesetzesnovellierungen §§ 77 und 78a-g SGB VIII20

eine gesetzliche Basis erhalten haben. Ferner ist sie charakterisiert durch Ver-

18 Die Auffassung von Jugendhilfeleistungen als Dienstleistung „stellt den Adressaten und seine

Bedeutung im Prozess der Leistungserbringung in den Mittelpunkt“ (Schelle, 2006: 31). Ausführlicher zu den Veränderungen hin zur Dienstleistungsorientierung, eigens nachgezeichnet anhand der Kinder- und Jugendhilfeberichte, vgl. Schelle, 2006: 30 ff.. Ausführlicher zu dem sozialräumlichen Konzept (Sozialraumorientierung) vgl. beispielsweise IJAB, 2008: 272.

19 Das NSM stellt die von der KGSt entwickelte deutsche Variante in den internationalen Bemühungen um eine Modernisierung der öffentlichen Verwaltung (New Public Management, NPM) dar und bündelt vielfältige Reformstrategien zur Bewältigung der verwaltungsbezogenen Strukturprobleme. Ausführlicher zum Modell sowie der Umsetzung dieses Ansatzes und dessen Bewertung vgl. exemplarisch Krone et al. (2009), Gerull (2004), Fischer (2005).

20 Vgl. Messmer (2007: 13 ff.) für eine Kommentierung der §§ 77 und 78a-g SGB VIII sowie dessen Hintergründe, Absichten und Befürchtungen. Ferner erläutert Messmer die zentralen Elementen der gesetzlichen Neuregelungen (wie der Abschluss von Leistungs-, Entgelt- und Qualitäts-entwicklungsvereinbarungen sowie die Einführung einer paritätisch besetzten Schiedsstelle) sowie die mit der Einführung verbundenen Zielsetzungen (Kostensenkung, Marktwettbewerb und Kundenorientierung). An dieser Stelle sei angemerkt, dass sich bislang noch keine bundes-einheitliche Praxis herauskristallisiert hat und die erhoffen Kostendämpfungseffekte ausblieben.


änderungen der Informations- und Entscheidungsprozesse, dezentrale Ressourcen-

verantwortung, systematisches Controlling, die Einführung von Markt- und Wett-

bewerbselementen, die Fokussierung einer Dienstleistung- und Kundenorientierung

sowie die Schaffung von Leistungs- und Kostentransparenz durch die Zusammen-

führung von Leistungs- und Budgetverantwortung auf Basis der Selbststeuerung (vgl.

Fischer, 2005: 168). Das Modell gibt Modernisierungsimpulse für die Gestaltung der

Ablauf- und Aufbauorganisation sowie postuliert die Implementierung von privat-

wirtschaftlichen Organisationsprinzipien und Managementinstrumenten. So ist das

QM zur Überprüfung der Effektivität, zur Förderung der Nachhaltigkeit und

Wirtschaftlichkeit, zur ständigen Weiterentwicklung und Orientierung an den

Bedürfnissen der Bürger in der öffentlichen Verwaltung als eines der geforderten

Segmente zu verstehen und in diese Entwicklung einzuordnen.

Diese binnendimensionierte öffentliche Verwaltungsmodernisierung impliziert

gleichwohl Konsequenzen für die korporatistisch verkoppelten freien Träger. Die

veränderten Steuerungsinstrumente des Staates, speziell das Kontraktmanagement,

stärken die Verhandlungsposition der öffentlichen Sozialverwaltungen. Den Jugend-

ämtern wird primär die Funktion eines Auftraggebers, Kosten- und Gewährleistungs-

trägers zugewiesen, „gewissermaßen als Nachfrager mit Monopolstellung auf einem

Quasi-Markt, während die Leistungserbringer vorwiegend als Auftragnehmer

fungieren, denen die mit dem Auftraggeber vereinbarte Leistungserbringung obliegt.

Dieses […] Prinzip des purchaser/provider-split transformiert die ehemals

korporatistischen Beziehungsstrukturen in eine betriebswirtschaftlich orientierte

Vertragsfinanzierung“ (Messmer, 2007: 10) und postuliert die gezielte Entwicklung

von Maßnahmen zur Steigerung der angebotenen Leistungen bei freien Trägern. So

„sind derzeit Bemühungen vor allem im Bereich einer Vermarktung der erlangten und

zertifizierten Qualitätsstandards21 festzustellen. Dabei fließt insbesondere die

Erkenntnis ein, dass sich Wettbewerbsvorteile im sozialen Dienstleistungsmarkt

durch eine transparente und günstige Kostenkalkulation aber auch durch einen

nachweisbaren qualitativen Leistungsvorsprung erringen lassen“ (Fischer, 2005:

173). Ferner sind die freien Leistungsanbieter, aber auch einzelnen Träger innerhalb

eines Verbandes, infolge der Finanzknappheit und Öffnung dieser Quasi-Märkte für

privatgewerbliche Akteure mit einer Wettbewerbsverschärfung konfrontiert, was eine

21 „Ein Standard ist ein Prinzip, auf das sich die in einem Fachgebiet tätigen Praktiker geeinigt haben

und dessen Beachtung dazu beiträgt, dass die Qualität und die Fairness der jeweiligen beruflichen Tätigkeit […] verbessert werden“ (Sanders zit. n. Gerull, 1999: 16).


prägnante Veränderung konstitutiver Bestandteile des Verhältnisses zwischen öffent-

licher und freier Wohlfahrtspflege zur Folge hat. „Die bisherige – auf Absprachen

beruhende – partnerschaftliche Zusammenarbeit mit den freien Trägern der Wohl-

fahrtspflege [wird] auf eine vertragliche Basis gestellt“, deren konkrete Aushandlung

und schriftliche Fixierung „auf eine klare, gegenseitig verpflichtende Benennung der

Arbeitsaufträge, ihrer Erstellungsqualität, der Kontrolle und der Entgelte“ zielt (ebd.:

174). Mehr noch: eine marktförmig ausgerichtete Steuerungsstrategie vermag auf

Grundlage einer öffentlichen Ausschreibung niedrige Kosten und hohe Effektivität zu

erzielen. Dies geschieht über einen Vergabeprozess nach ausschließlich objektiven

sowie transparenten, auf Wirtschaftlichkeit und Qualität ausgerichteten, Leistungs-

kriterien – jenseits politischen oder korporatistischen Einflussmöglichkeiten.

Im Kontext der sozialstaatlichen Finanzierungsnot geht die Umstrukturierung der

Jugendhilfe mit einer Modifizierung des finanziellen Rahmens einher, welche häufig

Haushaltskürzungen bei öffentlichen sowie Einsparungen, sinkende Budgets und

unbesetzte Stellen bei freien Trägern nach sich zieht. Im Rahmen neuer

Finanzierungs- und Kostenrechnungsmodelle funktioniert die öffentliche Steuerungs-

strategie der freien Leistungsanbieter über die finanzielle Sicherung. Die Abkehr vom

Kostendeckungsprinzip hin zu leistungsgerechte, für einen bestimmten Verein-

barungszeitraum gültige Entgelte auf der Basis eines synallagmatischen Austausch-

verhältnisses verlangt von den freien Trägern eine Umorientierung ihrer Kalkulations-

struktur. Die Neudefinition der Voraussetzungen für Kostenübernahmen im Einzelfall

sowie die Berücksichtigung der Gebote von Leistungsfähigkeit, Wirtschaftlichkeit und

Sparsamkeit in der Hilfegewährung bedeuten für die Leistungserbringer den Verlust

der finanziellen Absicherung und die Übernahme des unternehmerischen Risikos.

Bereits in der kurzen Skizzierungen der Auswirkungen einer aktivierenden

Sozialstaatlichkeit sowie einer Ökonomisierung und Transformation der Sozialen

Arbeit auf die Jugendhilfe wird deutlich, dass zum einen das institutionelle Gefüge,

speziell im jeweiligen Rollenverständnis sowie die Logik des Subsidiaritätsprinzips im

klassischen Sozialstaatsverständnis, und zum anderen die Leistungsgewährung wie

auch -erbringung vor großen Veränderungen stehen.

3 Die (öffentliche) Jugendhilfe 20

3 Die (öffentliche) Jugendhilfe Das vorweggegangene Kapitel sprach bereits von der Jugendhilfe22 als demjenigen

„Teilsystem, dass sich auf die Bearbeitung problematisch gewordener Sozialisations-

prozesse bei Kindern und Jugendlichen spezialisiert hat“ (Wohlert zit. n. Bock/

Seelmeyer, 2005: 990). Dabei stehen nach Wohlert die „Einflussnahme auf Persön-

lichkeitsstrukturen“, der „Ausgleich von Bedürfnissen und Kapazitäten“ und die

„Soziale Kontrolle“ (ebd.) im Zentrum. Merchel spricht von „Beratung, Unterstützung,

Schutz“ als Auftrag der Jugendhilfe (2006: 74). De facto ist es bis heute nicht

gelungen, „ein spezifisches gesellschaftliches Strukturproblem zu identifizieren, auf

das die Jugendhilfe gerichtet ist, welches dieses nicht nur als Teilbereich Sozialer

Arbeit ausweist“ (Bock/Seelmeyer, 2005: 990). Die fehlende funktionale Bestimmung

wird im Zuge der Erläuterung der Jugendhilfeleistungen prägnant deutlich.

3.1 Strukturmerkmale des Kinder- und Jugendhilfegesetzes

„Die rechtliche Bestimmung der Kinder- und Jugendhilfe ist im Kinder- und

Jugendhilfegesetz (KJHG) – als Achtes Sozialgesetzbuch (SGB VIII) – verankert:

Danach besteht die primäre Aufgabe der Kinder- und Jugendhilfe darin, Kinder und

Jugendliche bei ihrem Recht auf Förderung der Entwicklung und auf Erziehung zu

eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeiten zu unterstützen

(vgl. § 1 KJHG)“ (ebd.: 899). Diesen Rechtsanspruch junger Menschen zu erfüllen,

„ist in erster Linie das Recht, aber auch die Pflicht der Eltern, was durch § 1 Abs. 2

Satz 1 SGB VIII im Anschluss an Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG klargestellt wird. Die

Jugendhilfe hat demnach einen subsidiären Charakter und kommt dann zum Tragen,

wenn eine angemessene Erziehung nicht ohne Unterstützung der jungen Menschen

und ihrer Eltern bewerkstelligt werden kann“ (Schulin, 2010: XLVIII). Analog zu den

Rechtsgrundlagen lassen sich die Jugendhilfeaufgaben dimensionieren in die

allgemeine Förderung und individuelle Hilfen sowie die politische Beeinflussung

gesellschaftlicher Rahmenbedingungen (vgl. Fischer, 2005: 105). „Während die

Angebote allgemeiner Förderung ohne Prüfung einer besonderen Berechtigung in

Anspruch genommen werden können, wird das Recht auf eine individuelle Hilfe

davon abhängig gemacht, ob ein entsprechender Bedarf festgestellt werden kann.

22 Der Begriff der Jugendhilfe bezieht sich in der Regel auf die Gesamtheit der freien und öffentlichen Träger, die im Feld der Arbeit mit jungen Menschen tätig sind. In den folgenden Ausführungen liegt der Fokus der Betrachtung jedoch maßgeblich auf den öffentlichen Trägern.


Vor der Leistungsgewährung obliegen dem Jugendamt […] somit entsprechende

Ermittlungsaufgaben“ (Gerull, 2004: 43).

Trotz des langwierigen Umgestaltungsprozesses, der entscheidend durch das Inkraf-

treten des KJHGs am 01.10.1991 beeinflusst wurde, stellt der Jugendhilfebegriff eine

Sammelbezeichnung für Heterogenes dar, „das nicht durch eine Theorie verbunden

werden kann, sondern nur über ein Gesetz zusammengehalten wird“ (Bock/Seel-

meyer, 2005: 900). Die gesetzlich beschriebenen Leistungen und deren Mindest-

standards23 werden unter Gebrauch unbestimmter Rechtsbegriffe, sowohl hinsichtlich

der Tatbestandsvoraussetzung als auch der Rechtsfolgen, wiederholt vieldeutig

formuliert und fokussieren zudem an vielen Stellen die Personensorgeberechtigten

als Leistungsberechtigte (vgl. Münder, 2005: 1002 ff.). Dennoch dokumentiert das

neu geordnete SGB VIII in der Praxis eine Ablösung der Ordnungs- und Fürsorge-

politik, was in einem weitestgehenden Verzicht auf eingriffsrechtliche Instrumen-

tarien einerseits und dem Ausbau des Leistungscharakters sowie der Verpflichtung

zur Schaffung der für die Aufgabenerfüllung notwendigen Infrastruktur andererseits

deutlich wird (vgl. Schulin, 2010: XLVIII). Somit unterstreicht es den „Perspektiv-

wechsel der Jugendhilfe vom staatlichen Eingriff zur staatlichen Dienstleistung“

(Wiesner zit. n. Schmidt, 2005: 834) mit einem präventiv ausgerichteten Leistungs-

system und fordert eine offensive und lebensweltorientierte Ausrichtung mit der

programmatischen Zielsetzung der „Erhaltung bzw. Schaffung positiver Lebens-

bedingungen für junge Menschen und ihre Familien“ (§ 1 Abs. 3 Nr. 4 SGB VIII).

3.1.1 Leistungen der Jugendhilfe

Die einzelnen Obliegenheiten der Jugendhilfe sind in § 2 Abs. 2 und 3 SGB VIII

präzise aufgelistet. Dabei zeigt sich das Aufgabenprofil ambivalent und ist zwischen

Hilfe und Kontrolle anzusiedeln. „Das SGB VIII trägt dieser Tatsache insofern

Rechnung, als dass neben den Leistungen im zweiten Kapitel (Leistungen der

Jugendhilfe), dem sozialpädagogischen Kern des Gesetzes, auch hoheitliche

Aufgaben im dritten Kapitel (andere Aufgaben der Jugendhilfe24) kodifiziert sind“

(Pothmann, 2003: 10). Beiden Aufgabenbereichen ist gemeinsam, dass es sich

jeweils im Wesentlichen um immaterielle Hilfen handelt und sie, ausgehend von dem

23 Vgl. die Ausführungen zu den gesetzlichen Determinierungen von Jugendhilfeleistungen wie

Beteiligung, Sozialraumbezug, Datenschutzbestimmungen, etc. und dessen Spielräume in der Rechtsauslegung in Gissel-Palkovich, 2002. 80 ff.

24 Im weiteren Verlauf der Arbeit werden die anderen Aufgaben der Jugendhilfe nicht näher erläutert, da die im Fokus stehenden Hilfen zur Erziehung den Leistungen der Jugendhilfe zugeordnet sind.


Verständnis der Jugendhilfemaßnahmen als eine Form der personenbezogenen

sozialen Dienstleistungen, ein kooperatives Verfahren aller Beteiligten erfordern.

„Der im § 2 Abs. II SGB VIII zusammengefasste Leistungskatalog beinhaltet generell

allen jungen Menschen offen stehende Angebote im Rahmen der Elementar-

erziehung und Bildung sowie eher an bestimmte Bedarfslagen bzw. Zielgruppen

gekoppelte Beratungs- und Unterstützungsangebote wie die Hilfen zur Erziehung“

(Fischer, 2005: 105). Von besonderer Bedeutung für die vorliegende Arbeit sind die

§§ 27 bis 41 SGB VIII, welche sich mit den Hilfen zur Erziehung und der Einglieder-

ung seelisch behinderter Kinder und Jugendlicher sowie mit den Hilfen für junge

Volljährige befassen. Die Hilfen zur Erziehung weisen die Charakteristika der

klassischen Einzelfallhilfe für Kinder und Jugendliche bei individuellen Erziehungs-

defiziten auf und sind Sozialleistungen für Personensorgeberechtigte, die eine dem

„Wohl des Kindes entsprechende Erziehung“ nicht mehr alleine gewährleisten

können. Sie sind zu verstehen als eine zeit- und zielgerichtete pädagogische und

ggfs. therapeutische Intervention. Dabei stellt die Grundnorm, § 27 SGB VIII, einen

klassischen Rechtsanspruch dar, der bei gegebenen Tatbestandsvoraussetzungen

den Anspruch auf Hilfe zur Erziehung begründet, „und zwar auf alle Hilfen, die

geeignet und notwendig sind“ (Münder, 2005: 1006). Ausgehend von § 27 Abs. 2

SGB VIII richtet sich Art und Umfang der Hilfe „nach dem erzieherischen Bedarf im

Einzelfall [Einzelfallorientierung] unter Einbeziehung des sozialen Umfeldes [Lebens-

und Sozialraumorientierung] sowie nach der Maßgabe der Verfahrensvorschriften

der §§ 36 ff. [Hilfeplanung]“ (Wabnitz, 2010: 38f.). Diese Koppelung ermöglicht dem

sozialpädagogischen Handeln hinreichende Flexibilität, „von einer Hilfeart zu an-

deren überzugehen, mehrere Hilfen gleichzeitig anbieten zu können“ (Münder, 2005:

1006). Gewährt werden insbesondere25 nach Maßgabe die etablierten pädagogisch-

therapeutische Erziehungshilfen §§ 28 bis 35 SGB VIII. In §§ 28 ff. SGB VIII sind in

einer Art Kurzfassung standardisierte, allgemein akzeptierte und bekannte Formen

der Hilfen zur Erziehung benannt: die Erziehungsberatung [§ 28], die soziale

Gruppenarbeit [§ 29], der Erziehungsbeistand und der Betreuungshelfer [§ 30], die

sozialpädagogische Familienhilfe [§ 31], die Erziehung in einer Tagesgruppe [§ 32],

die Vollzeitpflege [§ 33], die Heimerziehung bzw. die sonstige betreute Wohnform [§

25 „Wegen der Formulierung des § 27 Abs. 2 SGB VIII („insbesondere“) handelt es sich nicht um eine

abschließende, sondern um eine beispielhafte Aufzählung“ (Münder, 2005: 1006). Auf eine eingehende Erläuterung der Hilfen nach §§ 35 a und 41 SGB VIII sowie weitere Maßnahmen wird in diese Rahmen jedoch verzichtet.


34], schließlich die intensive sozialpädagogische Einzelbetreuung [§ 35]“ (ebd.:

1007). Damit ist das Spektrum der Hilfen zur Erziehung – ohne Rangfolge – von den

sogenannten ambulanten über teilstationäre bis zu stationären Hilfen skizziert und es

wird deutlich, dass es sich hierbei „um recht heterogene pädagogische Settings

handelt, in denen unterschiedliche Professionen mit unterschiedlichen Methoden in

unterschiedlicher Intensität und Verbindlichkeit Hilfen für Kinder, Jugendliche, ihre

Eltern und/oder die gesamte Familie leisten“ (Trede, 2005: 787). Auch wenn es nicht

gelingt die klassische Trias von familienunterstützenden (§§ 16 bis 21),

familienergänzenden (§§ 27 bis 32) und familienersetzenden (§§ 33 bis 35) Hilfen zur

Erziehung als einigermaßen homogenes pädagogisches Feld zu konzipieren, so

verbindet sie die konstitutive Funktion, ein zur Familienerziehung komplementäres

kompensatorisches Sozialisationsfeld darzustellen (vgl. ebd.: 788).

3.1.2 Gesetzesadressat und sachliche Zuständigkeit

Neben der Alternation von Elementen der Ordnungstätigkeit und Fürsorge hat das

neue Kinder- und Jugendhilferecht eine „konsequente Kommunalisierung“ (Münder,

2005: 1002 f.), also eine Konzentration von Zuständigkeiten auf kommunaler Ebene,

gebracht. Leistungsverpflichtungen, die durch das SGB VIII begründet werden, wie

auch die anderen Aufgaben richten sich infolge des föderalen Systems grundsätzlich

an die Kreise und kreisfreien Städte als zuständige Leistungsträger der Jugendhilfe26,

§§ 3 Abs. 2 Satz 2 und 27 Abs. 2 SGB VIII. Für die Wahrnehmung der Aufgaben ist

jede kreisfreie Stadt und jeder Kreis gemäß § 69 Abs. 3 SGB VIII verpflichtet, ein

Jugendamt zu errichten27. Damit verortet sich aus organisatorischer Perspektive die

Zuständigkeit für die konzeptionelle Ausgestaltung, die praktische Gewährleistung

und die Finanzierung der Jugendhilfeleistungen bei dem öffentlichen Träger.

Für die konkrete Aufgabenerfüllung ist die „folgende Unterscheidung zwischen objek-

tiven Rechtsverpflichtungen der Träger der öffentlichen Jugendhilfe und subjektiven,

einklagbaren Rechtsansprüchen junger Menschen oder der von Personensorge-

berechtigten von grundlegender Bedeutung“ (Wabnitz, 2010: 33). Objektive Rechts-

verpflichtungen (z. B. § 80 SGB VIII, Jugendhilfeplanung) sind gesetzliche oder sons-

26 § 69 Abs. 1 SGB VIII bezeichnet sie als örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe. Nach § 69

Abs. 2 SGB VIII kann Landesrecht vorsehen, dass auch kreisangehörige Gemeinden örtliche Träger werden. In Nordrhein-Westfalen gilt dies für kreisangehörige Gemeinden ab 20.000 Einwohnern.

27 Abweichungen werden durch das Landesrecht geregelt. Auf die Darstellung überörtlicher Träger nach § 69 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII und deren Aufgaben wird in diesem Rahmen verzichtet.


tige rechtliche staatsinterne Verpflichtungen, deren Erfüllung in Form von Leistungs-

verpflichtungen oder Aufgabenzuweisungen allein Sache der öffentlichen Träger dar-

stellt. Subjektive Rechtsansprüche „sind demgegenüber (vor den Verwaltungs-

gerichten) einklagbare subjektiv-öffentliche Rechte von Kindern, Jugendlichen,

jungen Volljährigen oder von Personenberechtigten […] gegenüber den Trägern der

öffentlichen Kinder- und Jugendhilfe“ (ebd.: 34). Die konkrete Erbringung des

Leistungskatalogs erfolgt gemäß dem Subsidiaritätsprinzip in erheblichem Umfang

traditionell durch eine große Anzahl nicht-staatlicher Träger, § 3 Abs. 2 Satz 1 SGB

VIII, den im Sozialrecht sogenannten Leistungserbringern28. Entsprechend der

Vorschrift § 4 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII soll die öffentliche mit der freien Jugendhilfe

eine „partnerschaftliche Zusammenarbeit“ pflegen. Der vom Bundesverfassungs-

gericht geprägte Begriff impliziert eine Finanzierungspflicht des öffentlichen Trägers

für soziale Dienste in freier Trägerschaft und intendiert gleichzeitig einen Vorrang

freier Träger bei der Erbringung dieser Dienste (vgl. Dahme/Wohlfahrt, 2008: 43).

Neben der Aufgabe des Jugendamtes, alle Leistungen und anderen Aufgaben für die

in seinem Zuständigkeitsbereich liegende Region zu erfüllen, beinhaltet das KJHG

umfangreiche infrastrukturelle Gewährleistungsverantwortung; sprich die

Verpflichtung dafür Sorge zu tragen, „dass die zur Aufgabenerfüllung erforderlichen

Leistungen, Dienste, Einrichtungen, Angebote usw. rechtzeitig zur Verfügung stehen

(§§ 79, 80 SGB VIII)“ (Münder, 2005: 1002). Damit ist die öffentlichen Jugendhilfe

diejenige, an die sich, wenngleich in unterschiedlicher Verpflichtungsform, zum einen

die individuellen Leistungsansprüche richten und zum anderen, denen die Gesamt-

einschließlich der Planungsverantwortung obliegt.

3.2 Strukturen des örtlichen Trägers

In Deutschland existieren derzeit etwa 590 Jugendämter auf kommunaler Ebene (vgl.

BMFSFJ, 2009: 155). „In Verbindung mit der Verwaltungsebene […] wird zwischen

Kreisjugendamt (Kreisebene), Stadtjugendamt (kreisfreie Städte), regionalisiertes

Jugendamt (in einer kreisangehörigen Gemeinde) sowie Bezirksjugendamt (in den

Bezirken der Stadtstaaten) unterschieden“ (IJAB, 2008: 270). Neben der Wahr-

nehmung und Sicherstellung des gesetzlichen Auftrags besteht dieses öffentliche

Amt nicht nur aus einer Behörde mit verwaltendem Charakter, sondern auch aus

28 2006/2007 betrieben die nicht-staatlichen Träger rund 67 Prozent der Einrichtungen, verfügten

über 61 Prozent der Plätze und beschäftigten etwa 61 Prozent des Personals in der Jugendhilfe (vgl. BMFSFJ, 2009: 155).


einem Beschlussgremium das als zentraler Ort politischer Steuerung der Jugendhilfe

fungiert. „Politik – […] in Form des Jugendhilfeausschusses [(Legislative)] –

übernimmt demnach die Entwicklung strategischer Größen und Rahmendaten, die

Kontrolle der operativen Umsetzung und die Verkörperung einer Rolle als Auftrag-

und Finanzgeber. Der öffentlichen Verwaltung – ergo dem Jugendamt – obliegt

demgegenüber die operative Ausführung der Aufträge sowie deren Weitervergabe an

die freien Träger und die Kontrolle der Dienstleistungserbringung [(Exekutive)]“

(Fischer, 2005: 188). Die in § 70 SGB VIII gesetzlich verankerte Zweigliedrigkeit des

Jugendamtes (vgl. Anhang 2 „Aufbau des Jugendamtes“) „beabsichtigt einmal die

Verkopplung von strategisch denkender Politik und operativ vorgehender Verwaltung

und zum anderen die Rückkopplung von jugendhilfespezifischen Belangen in die

Parteien, Verbände und staatlichen Institutionen, als die zentralen Steuerungs-

ebenen im gesellschaftlichen Raum“ (ebd.: 119).

Mit Blick auf die Erbringung der Leistungspflicht lässt sich konstatieren, dass die Auf-

gaben der öffentlichen Fürsorge zwar bindend festgelegt sind, die organisatorische

Ausgestaltung jedoch bundesweit nicht einheitlich geregelt ist. Ausgeübt wird die

Aufgabenstellung meist von dem so genannten Allgemeinen Sozialen Dienst (ASD),

welcher in 93% der Fälle organisatorisch den kommunalen Jugendämtern

zuzuordnen ist29. Daneben sind Zuordnungen zum Sozialamt, zum Jugend- und

Sozialamt, einem regionalisierten Sozialbüro, zum Gesundheitsamt wie auch als

selbständiges Amt bekannt. Die Variation der Organisationsstruktur zwischen den

Gebietskörperschaften liegt zum einen „an der fehlenden Rechtsgrundlage für die

Organisation eines ASD, zum anderen an der Organisationshoheit der kommunalen

Ebene“ (Maly, 2010: 16). Ferner liegt dem Organisationsproblem ein diffuser Allzu-

ständigkeitsanspruch zugrunde, denn es fehlt eine überregional gültige Aufgaben-

beschreibung. „Der ASD ist für ein Bündel von Aufgaben zuständig, das ihm jeweils

in der einzelnen Kommune konzeptionell und/oder im Einzelfall zugeordnet worden

ist“ (Merchel, 2007: 43). Dabei reicht das Aufgabenprofil „von ganzheitlicher

Zuständigkeit für alle Bürger eines Sozialraumes bis hin zu spezifischen Aufgaben

der Krisenintervention, des Clearings und der Mitwirkung in familiengerichtlichen Ver-

fahren“ (Müller zit. n. Kreft/Weigel, 2010: 12). Die folglich prägnanten Unterschiede in

den Aufgabenportfolios erschweren vor allem „den interkommunalen Vergleich

29 Ausführlicher zur organisatorischen Verankerung des ASD in den Kommunen sowie zur Diskussion

zum Aufgabenprofil vgl. van Santen/Zink, 2003: 25 ff. und Anhang 3 „Organisatorische Verankerung des ASD“ sowie Anhang 4 „Aufgabenprofil des ASD“.


hinsichtlich Personaleinsatz und -bedarf und hinsichtlich der Aufbau- und Ablauf-

organisation“ (Maly, 2010: 17). Ferner sind auch Organisation und Personaleinsatz

selbst äußerst unterschiedlich, was auf eine Vielzahl von lokalen Rahmenfaktoren

zurückgeht und Resultat einer wechselseitig voneinander abhängigen Reihe von

kommunalen Vorgaben ist30 (vgl. Landes, 2010: 140). Obgleich der Heterogenität

lässt sich als Kernstück des umfangreichen Tätigkeitsspektrums die Bearbeitung von

Problemlagen von Kindern, Jugendlichen und ihren Familien identifizieren, dessen

Aufgabenbereich weitgehend übereinstimmend bei jedem ASD vorhanden ist. Damit

firmieren die meisten ASD als Abteilung oder Sachgebiet des Jugendamtes und

haben als Basisleistung einen aus § 16 SGB VIII abgeleiteten Beratungsauftrag für

Eltern mit Kindern, Jugendlichen oder Heranwachsenden in erzieherischen Fragen

wahrzunehmen. Diese Zuständigkeit impliziert die Beratung über die Hilfen zur

Erziehung, und zwar über Hilfearten, Hilfeformen, deren Antragstellung sowie den

Prozess der Hilfeerbringung, und umfasst die Fallverantwortung, -steuerung und

-federführung. Im folgenden Kapitel wird das steuernde Schlüsselinstrument der

Hilfen zur Erziehung, die Hilfeplanung, vorgestellt.

3.3 Hilfeplanung im Bereich Hilfen zur Erziehung

Die Konstruktion des Rechtsanspruches auf eine bestimmte Hilfe zur Erziehung

vollzieht sich im ersten Schritt durch die Beurteilung des spezifischen erzieherischen

Bedarfs, aufgrund derer ein allgemeiner Anspruch auf Hilfe konstituiert wird (vgl.

Merchel, 2006: 34 f). Im Anschluss gilt es zu entscheiden, welche Hilfe in Anbetracht

der individuellen Lebenssituation des Kindes/Jugendlichen erforderlich ist. Die Frage

nach der jeweilig adäquaten Hilfe und dessen praktische Beantwortung durch

Ingangsetzung eines Hilfeprozesses wird zu „einen der zentralen Schlüsselprozesse

im ASD“ (Poller/Weigel, 2010a: 70). Die Entscheidungen, ob im Sinne des § 27 SGB

VIII „ein erzieherischer Bedarf vorliegt, wie dieser erzieherische Bedarf im Einzelfall

zu definieren und welche Hilfe nach Art und Umfang für die Entwicklung des Kindes

oder Jugendlichen geeignet und notwendig ist“ (Merchel, 2006: 26), werden nicht

30 Von kommunalen Rahmenbedingungen, die auf die ASD-Organisationen einwirken, lassen sich

fachliche Gestaltungsfaktoren unterscheiden (vgl. Landes, 2010: 140 ff.). Formale Vorgaben umfassen u. a. die in Organigrammen abgebildete Aufbauorganisation und in Flussdiagrammen abgebildete Ablauforganisation wie auch EDV-Anwendungen (ebd.). Im Hinblick auf die inhaltlichen Konzepte lassen sich insbesondere drei Dimensionen identifizieren, um die Organisation eines ASD fachlich zu verorten: „1. Wie generalisiert bzw. spezialisiert arbeitet der ASD? 2. Inwieweit ist der ASD sozialräumlich orientiert? 3. Ab welchem Zeitpunkt wird ein Fall an einen externen Leistungserbringer vergeben?“ (ebd.: 143).


aufgrund der Wahrnehmung einer einzelnen Fachkraft beschlossen, sondern

bedürfen der fachlichen Qualität einer kollegialen Beratung im Team im Rahmen des

Hilfeplanungsprozesses. Die Anforderungen an die Verfahrensweise und Prozess-

elemente der Hilfeplanung sind in den gesetzlichen Regelungen des § 36 SGB VIII

(„Mitwirkung, Hilfeplan“) definiert:

� Beratung der Personensorgeberechtigten und des Kindes/Jugendlichen,

� Zusammenwirken mehrerer Fachkräfte,

� Beteiligung der Personensorgeberechtigten und der Kinder/Jugendlichen

sowie der leistungserbringenden Einrichtung in den Prozess der Aufstellung

und Überprüfung eines Hilfeplans,

� Kontinuierlichkeit der Hilfeplanung.

Angesichts des Charakters pädagogischer Verläufe ist die Hilfeplanung prozesshaft,

dialogisch, offen und in kooperativer Weise zu gestalten. Die zunehmende Viel-

schichtigkeit der Problemlagen, dementsprechend die Differenziertheit der Unter-

stützungsansätze und die Komplexität der in die fachliche Beurteilung des Einzelfalls

einwirkende Faktoren (Finanzressourcen, Trägerkonstellationen, fallübergreifende

sozialräumliche Verhältnisse etc.) gilt es in einem unterstützenden Reflexions-,

Entscheidungs- und Kontrollprozess im Gruppenkontext zusammenzuführen, wobei

dies nicht die individuelle Fachverantwortung der fallzuständigen Fachkraft für die

Gestaltung eines konkreten Hilfeprozesses ersetzt (vgl. Merchel, 2006: 84 ff.). Neben

dem ausdrücklich im Gesetzestext geforderten Passus des „Zusammenwirkens

mehrerer Fachkräfte“ wird als weiterer Verfahrensgrundsatz die Beteiligung und

Mitgestaltung der Leistungsempfänger gestellt, entsprechend der Erkenntnis, dass

nur die diejenige Hilfe geeignet sein kann, die von den Adressaten bei allen

Ambivalenzen in den Einstellungen letztlich akzeptiert und von ihnen mitgestaltet

wird. Damit wird die Indikationsfrage, welche Hilfe für welches Problem die richtige

sei, umgeformt in die Forderung nach einem angemessenen Entscheidungs-

verfahren. Plakativ von Merchel formuliert: „Diejenige Hilfe ist mit größerer Wahr-

scheinlichkeit die richtige, die durch das richtige Verfahren zustande kommt“ (2006:

22). Die Gestaltung der konkreten Hilfe zur Erziehung erfolgt zur Herstellung von

Transparenz als eine zeit- und zielbezogene Hilfe. Sie bedarf einer regelmäßigen

Überprüfung der einzelfallbezogenen Hypothesen und Ziele, eine Bewertung des

bisherigen Hilfeverlaufs aus der Sicht der unterschiedlichen Beteiligten sowie eine

Aushandlung der Perspektiven für eine weitere Hilfegestaltung und eine gemein-

same Definition von Zielen für den nächsten Hilfeabschnitt (vgl. ebd.: 96). Diese


unter fachlichen Aspekten zentralen Schritte des Hilfeplanungsprozesses (sozial-

pädagogisches Fallverstehen, Zielbildung, reflexive Schleifen und Kontrakt, vgl.

Anhang 5 „Elemente des Hilfeplanverfahrens“) verlangen im gesamten Prozess die

kontinuierliche Orientierung an Anliegen, Zielen und Aufträgen der beteiligten

Menschen. Das Hinzustoßen neuer Gesichtspunkte verändern die Hypothesen,

lassen andere Interventionen bedeutsam werden, so dass unter Umständen Auftrag

und Zielsetzungen neu überdacht werden müssen (vgl. Poller/Weigel, 2010a: 71).

Damit wird die lineare Struktur durch Schleifen aufgeweicht und macht den

Prozessablauf praktisch nur zirkulär denkbar. Untersuchungen zeigen, dass dies

partiell die noch immer in der Praxis unterschiedlich gehandhabte Umsetzung des §

36 SGB VIII begründet (vgl. Seckinger et al., 2007: 391).

Neben der fachlichen Dimension ist das Verfahren des Hilfeplanungsprozesses auch

durch eine rechtliche Dimension gekennzeichnet: „Einerseits soll er als Instrument

der Qualifizierung des Hilfegeschehens in fachlicher Hinsicht eine zeit- und

zielgerichtete Intervention sichern, andererseits erfüllt er zugleich, insbesondere

mittels des ihn dokumentierenden Hilfeplans, eine rechtstaatliche Funktion“ (Schmid,

2006: 478). Im Hilfeplan wird das Ergebnis des Aushandlungsprozesses, Problem-

definitionen, Zielperspektiven, Absprachen und Entscheidungen über Art und

Umfang der Hilfemaßnahmen sowie gemeinsame Planungsschritte schriftlich fest-

gehalten (vgl. Schrapper/Pies, 2005: 7) und in regelmäßig stattfindenden Hilfeplan-

gesprächen mit den an der Hilfe beteiligten Personen hinsichtlich Fortschreibung,

Veränderung oder Abschluss überprüft. Damit stellt der Hilfeplan die Grundlage für

die Ausgestaltung der Hilfe dar und bietet ihr eine formale Struktur.

Es wird deutlich, mit welchen komplexen Anforderungen das Hilfeplanverfahren

verbunden ist: „es geht nicht allein um die Qualifizierung der Entscheidung über

angemessene Hilfen und der reflexiven Begleitung solcher Hilfen im Einzelfall,

sondern um eine umfassende fachliche Steuerung, die sich auf die Handlungs- und

Steuerungsebenen der einzelnen Fachkräfte, der gruppenbezogenen Arbeitsweisen

und der organisationsbezogenen Regelungen im Jugendamt einschließlich der

Regelungen zur Ressourcensteuerung erstreckt“ (Merchel, 2006: 119).

4 Qualität und Qualitätsmanagement 29

4 Qualität und Qualitätsmanagement Mit den im zweiten Kapitel beschriebenen sozialrechtlichen Entwicklungen und die

damit einhergehende Verpflichtung für (teil-) stationäre Einrichtungen und Dienste

Qualitätsentwicklungsvereinbarungen abzuschließen, „erhielt die Diskussion um

fachliche Qualität in der Jugendhilfe einen rechtspolitischen Impuls und verbind-

licheren Rahmen“ (Kinkel/Filthuth/Bauer 1999: 6). Innerhalb dieser Debatte werden

jedoch sämtliche Terminologien differenziert verwendet und interpretiert. Aufgabe

dieses Kapitels ist die pointierte Schärfung der Begrifflichkeiten sowie die Darstellung

einer Übersicht der Modelle (4.2), Instrumente (4.3) und interdisziplinären Schnitt-

mengen von QM (4.4), um im empirischen Teil dieser Arbeit das jeweilige Qualitäts-

und QM-Verständnis aufdecken zu können.

4.1 Begriffskonvergenz

4.1.1 Qualität

Der zentrale Begriff „Qualität“ wurde im Verlauf der Debatten vielen Wandlungen

unterzogen. So gibt es verschiedene Ansätze zur Definition, die jeweils unter-

schiedliche Schwerpunkte setzen, teilweise nicht miteinander zu vereinbaren sind

und deren Systematisierung schwierig ist. Diese Vieldeutigkeit erwächst – nach

Auffassung von David A. Garvin – aus den vielschichtigen (Akteurs-) Perspektiven

auf den sich der Qualitätsbegriff beziehen kann: auf die Beschaffenheit eines

Produktes/Dienstleistung (absolut), die Tauglichkeit desselben aus der Perspektive

des Kunden (leistungsempfängerbezogen), die Relation zu dem zu entrichtenden

Preis (wertorientiert) oder die Orientierung an bestimmte Kriterien der Produktion des

Produktes/Dienstleistung (produktbezogen)31 (vgl. Grunwald, 2008: 815). Ein

umfassendes Qualitätsverständnis setzt den Einbezug der gesamten Begriffsmodelle

sowie einen interdisziplinären Zugang voraus (vgl. Beywl, 1997: 8).

Die deutsche Gesellschaft für Qualität e. V. (DGQ) definiert Qualität von Produkten

und Dienstleistungen als „die Gesamtheit von Eigenschaften und Merkmalen eines

Produktes oder einer Tätigkeit, die sich auf deren Eignung zur Erfüllung gegebener

31 Ausführlicher zu dem partialanalytischen Qualitätsmodell vgl. exemplarisch Gissel-Palkovich, 2002:

174 ff.. Darüber hinaus können die Qualitätsbegriffe konkretisiert und erweitert werden. So bezieht sich bspw. der expertokratische Qualitätsbegriff auf eine professionsbezogene Perspektive und meint, dass „einzig die Experten aufgrund der Orientierung an fachlichen Standards und des Fachwissens über die Qualität einer Leistung entscheiden können“ (Schelle, 2006: 70).


Erfordernisse bezieht“. Definiert nach DIN EN ISO 9000:2005 ist Qualität der „Grad

in dem ein Satz inhärenter32 Merkmale Anforderungen erfüllt“. Diese Definitions-

ansätze „heben zwei Aspekte hervor: zum einen die Vielzahl von Eigenschaften,

welche die Qualität eines Gutes ausmachen. […] Zum anderen stellen die

Definitionen auf die Eignung zur Erfüllung von Anforderungen ab“ (Martini, 2008: 24).

Analog den deskriptiven und bewertenden Elementen bilanziert Merchel, dass es

sich nicht um eine Wesenseigenschaft oder absolut messbare Einheit, sondern um

„ein Konstrukt [handelt], das außerhalb gesellschaftlicher und persönlicher Normen,

Werte, Ziele und Erwartungen nicht denkbar ist“ (2001: 34). Aufgrund des

konstruktiven und normativen Charakters bezieht sich Qualität immer auf Kriterien

und wird demzufolge durch die graduelle Übereinstimmung der Erwartungshaltungen

mit der realisierten Leistung bestimmt. Diese Bewertungsmaßstäbe differieren von

Anspruchsgruppe zu Anspruchsgruppe und werden im jeweiligen Kontext festgelegt

und vorausgesetzt. Qualität ist daher keine unveränderbare, verlässliche und allge-

meingültige Größe, sondern „eine reflexive, substantiell auf Diskurs verwiesene Kate-

gorie“ (Merchel, 2001: 35) und „konstituiert sich in kommunikativen Aushandlungs-

prozessen zwischen verschiedenen Interessen und Maßstäben und definiert sich mit

Hilfe von subjektiven Zuschreibungen“ (Schelle, 2006: 71). Zudem unterliegt das

Qualitätsverständnis zeitliche und zeitgeistspezifische Interpretationen, woraus in

Anlehnung an Merchel der „prozesshaft-dynamische Charakter“ resultiert (2001: 34.).

4.1.1.1 Dienstleistungsqualität

In Anlehnung an Bruhn ist Dienstleistungsqualität „die Fähigkeit eines Anbieters, die

Beschaffenheit einer primär intangiblen und der Kundenbeteiligung bedürfenden

Leistung gemäß den Kundenerwartungen auf einen bestimmten Anforderungsniveau

zu erstellen“ (1997: 27). Damit hängt die Dienstleistungsqualität entscheidend vom

subjektiven Urteil des Ko-Produzenten ab.

Angesichts der Komplexität des Qualitätsbegriffs entwickelte Avedis Donabedian ein

ursprünglich auf medizinische Pflegeleistungen bezogenes Qualitätsmodell33. Darin

32 Inhärent bedeutet „einer Einheit innewohnend“ (Gerull, 2004: 85). 33 Neben dem Qualitätsmodell von Donabedian (und Garvin) existieren noch zahlreiche Weitere u.a.

von Grönroos, von Meyer & Mattmüller und von Parasuraman, Zeithaml & Berry sowie von Klaus (ausführlicher dazu Gerull, 2004: 89). Obwohl dem Konzept von Donabedian ein expertokratischer Qualitätsansatz zugrunde liegt, welcher die Anspruchsgruppen nicht explizit berücksichtigt, es ferner Differenzierungs- bzw. Erweiterungsbedarf gibt sowie es in seiner empirischen Nachweisbarkeit noch lange nicht ausgereift ist, hat sich das Modell in der Jugendhilfe als geläufigstes Gliederungssystem durchgesetzt.


nimmt er eine Einteilung der Beschaffenheit eines Produktes oder einer Leistung in

drei Qualitätsdimensionen vor: Struktur-, Prozess- und Ergebnisqualität. In

Anlehnung an Schelle setzen sich die Dimensionen der Dienstleistungsqualität aus

der Spezifizierung der Dreiteilung zusammen (vgl. 2006:72)34. Die Strukturqualität

beschreibt die Qualität der Rahmenbedingungen sowie Input- bzw. Potentialfaktoren,

sprich die Voraussetzungen, in denen Leistungserstellungsprozesse ablaufen. Rück-

blickend auf das skizzierte Ausmaß von Auswirkungen der äußeren Bedingungs-

ebene auf den gesamten Leistungserbringungsprozess (vgl. 2.3) unterscheidet

Gissel-Palkovich in Bezug auf die Jugendhilfe zwischen einer organisationsinternen

und -externen Qualitätsdimension von Strukturqualität (vgl. 2002: 188)35. Gerull

differenziert dagegen in Anlehnung an Meyer und Mattmüller zwei Teildimensionen

der Potentialqualität: die des Anbieters (Spezifizierungs- und Kontaktpotenzial) und

die des Nachfragers (Integrations- und Interaktivitätspotenzial) (vgl. 2007: 31 ff.).

Prozessqualität bezieht sich auf die Handlungsabläufe der Leistungserbringung und

dessen Qualität. „Grundlage für die im Rahmen der Prozessqualität zu

beschreibenden Merkmale36 sind neben gesetzlichen, professionell anerkannte

Standards“ (Gissel-Palkovich, 2002: 188). Analog dem Uno-Actu-Prinzip und der

Differenzierung der Potentialqualität sind Dienstleister für die Transformation der

Inputfaktoren in ein Ergebnis nicht allein verantwortlich (vgl. Flösser, 2005: 1467).

„Aus den Problemlösungskapazitäten der Adressaten ergeben sich relevante

Einflussfaktoren, die über die Güte der Transformation mitentscheiden. Die Prozess-

qualität wird somit durch die Art und Weise der Relationierung zwischen Dienst-

leistungsanbietern und -nachfragern (Grad der „Responsivität“) gebildet“ (ebd.).

Grunwald/Otto schreiben der Prozessqualität zwei weitere Funktionen zu: einerseits

die Unterstützung und Förderung einer systematischen Konfrontation der Fachkräfte

34 So erweitert Badelt die innerorganisatorische Dimensionen im Hinblick auf die Entwicklung und

strukturelle Sicherung von Qualität um den Aspekt der Infrastrukturqualität. Merchel spricht statt-dessen von einer Makrodimension von Qualität (vgl. 2001: 42). Von Spiegel schlägt die Konzept-qualität als vierte Dimension vor (vgl. Gissel-Palkovich, 2002: 194). Die teilweise redundanten Erweiterungen sind Resultat von Schwierigkeiten bei der eindeutigen Zuordnung eines Merkmals in eine Qualitätsdimension.

35 „Strukturqualität in ihrer internen Form bezieht sich damit auf Faktoren, die von dem Leistungs-anbieter selbst (relativ) gestaltet werden können (Teamstrukturen, Ausstattung, Supervision, usw.). Die externe Dimension der Strukturqualität hat die von außen definierten Rahmenbedingungen (wie Art des Jugendhilfesystems, gesetzliche Vorgaben, Finanzentscheidungen, Entgeltverfahren, Zugangsregelungen für Leistungsanbieter) zum Gegenstand“ (Gissel-Palkovich: 2002: 188).

36 Exemplarische Merkmale der jeweiligen Qualitätsdimension werden u.a. in Gissel-Palkovich, 2002: 187 ff. aufgeführt. Beispielhaft für Prozessqualität sei hier Transparenz in Bezug auf den Methodeneinsatz, der Rollenklärung, Zielbestimmung und Zielkonkretisierung genannt (vgl. ebd.).


mit unterschiedlichen Qualitätsdefinitionen und -erwartungen im Sinne einer perma-

nenten Evaluation (vgl. 2008a: 811). Andererseits besteht die zweite Bedeutung „in

der Herstellung von Transparenz, verstanden als Durchsichtigkeit und Nachvollzieh-

barkeit von sozialwirtschaftlichem Handeln und seinem für eine bestimmte Prozess-

und Ergebnisqualität notwendigen und abzusichernden Ressourcenbedarf“ (ebd.).

Schließlich beschreibt die Ergebnisqualität den „Zielerreichungsgrad eines zuvor

beschriebenen Zieles“ (Gissel-Palkovich, 2002: 189). Dabei gilt es für pädagogische

Prozesse nochmals zwischen dem Ergebnis in Form einer konkreten Dienstleistung

(Output/quantitative Dimension) und ihren erzielten Wirkungen in den subjektiven

Lebensvollzügen der Adressaten (qualitative Dimension) zu differenzieren (vgl.

Grunwald/Otto, 2008: 293). Die qualitative Dimension ist dabei von den sozialen

Diensten zwar intendiert, aber kaum steuerbar (vgl. Flösser, 2005: 1467). Bono

unterscheidet ferner in Auswirkungen auf der individuellen Ebene (objektiv/Effect und

subjektiv/Impact) und in Auswirkungen auf Gesellschaft und Umwelt (Outcome) (vgl.

2006: 148 ff., ausführlicher dazu Halfar, 2009: 8). Die Unterscheidung des

Ergebnisses in Form einer quantitativen und einer qualitativen Ebene ist

insbesondere bei der Messung anhand von Indikatoren folgenreich: während der

Output eine quantifizierbare Größe darstellt und über Kennzahlen messbar ist, sagen

diese Daten wenig über die Wirkung aus und reduzieren soziale Dienstleistungen um

ihre Prozessualität und Interaktionsintensität37.

4.1.1.2 Der Qualitätsbegriff in der Sozialen Arbeit

Die Sichtweisen sind für Qualitätsbestimmungen in der Sozialen Arbeit unzulänglich

(vgl. nachfolgend Schelle, 2006: 72): der wertorientierte Ansatz ist aufgrund der

Finanzierung der öffentlichen Hand sowie dessen Begrenzung unzureichend, die

Produktorientierung stößt aufgrund von Mess- und Überprüfbarkeit von Interaktions-

prozessen an seine Grenzen, die herstellungsorientierte Perspektive reicht in

Ermangelung der Vorhersehbarkeit und Planbarkeit des Herstellungsprozesses der

sozialen Dienstleistung nicht aus, bei der expertokratischen Orientierung kommt die

Betroffenenorientierung zu kurz und im Rahmen der kundenorientierten Sichtweise

bedarf es in Anbetracht des sozialrechtlichen Dreiecksverhältnisses und die damit

verbundene materiell und machtpolitisch relativ schwache Rolle der Leistungs-

37 Die Debatte in der Jugendhilfe widmet sich vornehmlich rückständig der Prozess- und Ergebnis-

qualität und kann auf wenige Arbeiten wie das Bundesmodellprogramm „Qualifizierung der Hilfen zur Erziehung durch wirkungsorientierte Ausgestaltung der Leistungs-, Entgelt- und Qualitäts-entwicklungsvereinbarungen nach §§ 78a ff SGB VIII“ des BMFSFJ (2006-2008) zurückgreifen.


empfänger zunächst die Überlegung, an welchen Ansprüchen sich die Qualität

orientiert. Werden die Adressaten in erster Linie als Kunden sozialer Dienst-

leistungen identifiziert, so lässt die kundenorientierte Sichtweise aufgrund der vari-

ierenden und divergierenden Beurteilungskompetenz keine verlässliche Qualitäts-

bestimmung zu. Neben den Leistungsempfängern haben es die Organisationen im

sozialen Sektor mit einem komplexen Stakeholdersystem38 zu tun. Die zahlreichen

Anspruchsgruppen betrachten Qualität aus ihren verschiedenen Perspektiven und

stellen jeweils Ansprüche an die Merkmale, „die der Leistung inhärent sein sollen“

(Vomberg, 2010: 14). Diese häufig widerstreitenden Anforderungen ergeben völlig

differente Bewertungen, „denn nur wenige Qualitätsmerkmale lassen sich eindeutig

(„objektiv“) messen und sind zwischen den Anspruchsgruppen unumstritten“ (Gerull,

2004: 234). Wenn Qualität jedoch bestimmt wird durch die Übereinstimmung der

Anforderungen mit der realisierten Leistung, müssen die Bewertungsmaßstäbe

zwischen den beteiligten Anspruchsgruppen ausgehandelt und konstruiert werden,

wobei die häufig höchst unterschiedliche Verhandlungsposition und Definitionsmacht

der einzelnen Kundengruppen zu berücksichtigen ist (vgl. Grunwald, 2008: 815). In

der Praxis beschränken sich die Abstimmungsprozesse über Anforderungskriterien in

aller Regel auf die Aushandlung zwischen Kostenträger und Leistungserbringer im

Rahmen von Leistungsvereinbarungen. Damit wird Qualität in erster Linie zwischen

den Positionen „Fachlichkeit und gesellschaftlich gewünschter, politisch gesetzter

Finanzierbarkeit der Leistungserbringung“ (Vomberg, 2010: 14) definiert. Demzufolge

offenbart sich ein Spannungsfeld „von gesetzlich formulierten Zielen, individuellen Er-

wartungen, wissenschaftlich und ethisch bestimmter Legitimität von sozialarbeiter-

ischen Zielen sowie im Kontext aktueller gesellschaftlicher und fachlicher Diskussion-

en in Verbindung mit den zur Verfügung gestellten finanziellen Ressourcen“ (ebd.).

Analog der Tatsache, dass von divergierenden Interessensidentitäten der am

Leistungsprozess beteiligten Akteure ausgegangen werden kann, „wird in der

neueren Debatte eine eher den Besonderheiten des sozialen Sektors Rechnung

tragende [multiperspektivische] Konzeptualisierung von Qualität aus einer konstrukt-

ivistischen Perspektive zugrunde gelegt“ (Flösser, 2005: 1464). Grundlage eines

solchen Qualitätskonzepts sind trotz widersprüchlicher und zahlreicher Vorstellungen

von Qualität fundierte Abwägungen auf theoretischer Basis gegenüber der beur-

teilten Sache (vgl. Schelle, 2006: 71). Damit kann laut Schelle davon ausgegangen

38 Vgl. das Anspruchsgruppenkonzept Sieglers in Gissel-Palkovich, 2002: 40 ff. (Anhang 8).


werden, „dass fachlich begründete Qualitätsmaßstäbe existieren, die für die Beurteil-

ung der Qualität entscheidend sind und sich so eine grundlegende, überindividuelle

theoretische Qualitätsvorstellung gebildet hat“ (2006: 73). Neben dem Einbezug

verschiedener Perspektiven finden arbeitsfeldspezifische Bestimmungen sowie fach-

liche Normen, Arbeitsprinzipien und Bestandteile von professionellem Handeln Aus-

druck in den jeweiligen Qualitätsstandards, die als Wertmaßstab für die Beurteilung

von Arbeitsergebnissen und -abläufen dienen. Obgleich der im Idealfall existenten

überindividuellen fachlichen Qualitätsvorstellung ist es dennoch Aufgabe jeder

Organisation den Qualitätsbegriff für sich zu operationalisieren und damit für die

jeweiligen Zwecke anwendbar zu konstruieren (vgl. Matul/Scharitzer, 2007: 534).

4.1.2 Qualitätsmanagement

„Der Management-Begriff wird in zahllosen Wortverbindungen verwendet, um die

planvolle Bewältigung spezieller Aufgaben oder Problemfelder zu kennzeichnen“

(Gerull, 2007: 32) und fokussiert „zielgerichtete, koordinierte, kontrollierte und

effiziente Tätigkeiten“ (ebd.). In der Auseinandersetzung mit QM39 lassen sich zwei

Verständnisse differenzieren: 1) QM als ein umfassender Führungsansatz, welcher

im Folgenden vertreten wird, 2) QM als ein spezifischer aufgabenbezogener

Teilbereich, der entgegen des umfassenden Verständnisses nicht alle

Unternehmensaktivitäten, sondern einzelne Prozesse auf die gezielte und

strukturierte Bewertung und Weiterentwicklung von Qualität ausrichtet.

In vielen betriebswirtschaftlich orientierten Darstellungen wird das QM in operative

Teilfunktionen gegliedert. „Im Bereich sozialer Dienstleistungen werden die Teilfunk-

tionen eines QM zumeist nicht so differenziert und in anderen Begriffen verwendet40“

39 Qualität und QM entsprechen den zwei Ebenen des QM-Systems (inhaltlich und systematisch),

welches „die gesamte Organisationsstruktur, die Regelung von Verantwortlichkeiten, das Ver-fahren, die Festlegung der Prozesse sowie das zur Verfügungstellen aller erforderlichen Mittel, die für die Verwirklichung des Qualitätsmanagements erforderlich sind“ (Vomberg, 2010: 17) umfasst.

40 Im Kontext der Sozialen Arbeit ist oftmals die Rede von Qualitätssicherung und -entwicklung. In der Jugendhilfe wiederum wird der Terminus der Qualitätssicherung wegen seiner technischen Assoziation vermieden und der Begriff Qualitätsbewertung – „im Zusammenhang mit Fragen der Fremd- oder Selbstüberprüfung“ (Gerull, 2007: 34) – verwendet. Im Unterschied zu anderweitigen Sozialgesetzen und deren Akzentuierung auf das administrativ-kontrollierende Motiv der Qualitäts-prüfung wird ferner im SGB VIII, die Terminologie Qualitätsentwicklung explizit betont (§ 78b SGB VIII). In Anlehnung an Gerull beschreibt der Begriff Maßnahmen zur Vorkehrung zur Planung, Lenkung und Verbesserung von Produkten/Leistungen und Verfahren ihrer Herstellung (vgl. 2007: 292) und knüpft „häufig an gegebene fachliche Ansätze zur Beförderung von Qualität an, zu denen bspw. spezifische Kommunikations- und Entscheidungsstrukturen, Prozesse einer einzelfall-bezogenen Hilfe- und Betreuungs- oder Förderplanung, verschiedene Formen der Praxisberatung, Supervision oder der Fort- und Weiterbildung aber auch infrastrukturbezogene Verfahren wie die integrierte Versorgung oder die Jugendhilfeplanung gehören“ (Grunwald, 2008a: 820).


(Gerull, 2004: 94 f.) bzw. meinen nach Merchel „in der Regel keine voneinander

abgrenzbaren Sachverhalten, sondern betonen zielbezogene und prozedurale

Nuancen“ (2001: 8). Generell beschäftigt sich das QM mit der Frage wie die Qualität

der Leistungen entwickelt, realisiert und gefördert werden kann. DIN EN ISO

9000:2005 definiert QM als „aufeinander abgestimmte Tätigkeiten zum Leiten und

Lenken einer Organisation bezüglich Qualität“. QM bedeutet also (Führungs-)

Handeln unter dem Aspekt der Qualität, ausgerichtet auf den Kundennutzen und das

Management der notwendigen Prozesse wie die Entwicklung von Kriterien und

Installierung von Bewertungsverfahren zur Beurteilung von Rahmenbedingungen,

Handlungsweisen und Resultaten.

QM-Systeme aus der Wirtschaft konzentrieren „sich auf die Optimierung betrieblicher

Abläufe (namentlich durch Standardisierung [und Normierung]), Verbesserung des

Kundenbezugs (Kundenzufrieden als Mittel der Kundenbindung) und die Erreichung

wirtschaftlicher Ziele (Gewinn)“ (Gerull, 2004: 233). In dieser Form würden sie der

Komplexität sozialer Hilfesysteme nicht gerecht. „Weder seien viele Leistungen

standardisierbar [und in Arbeitsabläufe zerlegbar], noch gehe es um Kundenbindung,

noch könnten Marktprinzipien umstandslos auf den Sozialbereich übertragen

werden“ (ebd.). Es bedarf ein QM das den Besonderheiten von sozialwirtschaftlichen

(Non-Profit-) Organisationen und den Charakteristika von personenbezogenen

Dienstleistungen angemessen ist. Hohe Qualität in der Sozialen Arbeit lässt sich

ferner nicht allein in der Anwendung systematischer Ansätze zur Prozesssteuerung

erreichen, sondern erfordert die Kombination mit einer normativen, auf Leitungs-

ebene vorgelebten Qualitätskultur, die die Mitarbeiterschaft als entscheidende

Ressource im Leistungsprozess berücksichtigt (vgl. ebd.: 236). Damit liegen die

betrieblich-organisatorischen Potentiale von QM in der Optimierung von Organisa-

tionsstrukturen durch funktionale Aufbau- und Ablaufbeschreibungen, klare

Aufgabenprofile und Verantwortungsbereiche, Prozess- und Zielbeschreibungen

sowie verbesserte Kommunikations- und Kooperationsformen in und zwischen

Einrichtungen (vgl. Grunwald, 2008: 819). Es hat die Funktion einen transparenten

und strukturierten Rahmen für die fachliche Ebene zu schaffen, der Raum für päda-

gogische Handlungen41 und Interaktionen garantiert, welche sich durch „dialogisch-

explorative Vorgehensweise, assoziatives und erlebnisbezogenes Denken, ganz-

heitliche Wahrnehmung und persönliche Nähe“ (Gerull, 2004: 238) charakterisieren

41 Zur Differenzierung von Prozess und Handlung vgl. Vomberg, 2010: 166 f.


lassen. Damit hebt QM die Bedeutung des Organisationskontextes für sozial-

pädagogische Handlungsabläufe und deren reflektierende Bewertungen sowie

individuellen Lernmöglichkeiten hervor (vgl. Schelle, 2006: 319). Darüber hinaus zielt

der Dialog mit dem Klienten sowie anderweitigen Stakeholdern zugleich auf „die

rechtzeitige Anpassung der Leistungseigenschaft an sich wandelnde Anforderungen

des ‚Marktes‘ bzw. der maßgeblichen Anspruchsgruppen“ (Gerull, 2004: 234).

In Anlehnung an die dialogische Beschaffenheit des Qualitätsbegriffs lässt sich ein

strukturiertes QM in den Kontext einer „systematischen Reflexionsförderung“

(Merchel, 2001: 115) einordnen. Indem QM Optionen der Selbstbeobachtung er-

öffnet, trägt es dazu bei, die Selbststeuerungspotentiale von Organisationen zu ver-

bessern (vgl. ebd.). Gegenstand eines installierten Reflexionssystem sind neben den

Kriterien der Strukturqualität „ebenso sozialpädagogische Grundorientierungen und

Haltungen, Konzeptionen und fachliche Standards sowie das Verständnis darüber,

was das eigene Handeln auslöst und welche Kriterien es beeinflussen können“

(Schelle, 2006: 319 f.). Eine gezielte Verknüpfung der individuellen Reflexions-

prozesse ermöglicht die Verankerung der Qualitätsentwicklung von der Akteurs- auf

die Organisationsebene. Die systematische Auseinandersetzung mit anders

lautenden Qualitätsvorstellungen, die kontinuierliche Verständigung der beteiligten

Akteure über die Angemessenheit pädagogischer Strukturen und Prozesse, die

Identifikation von Schlüsselprozessen sowie die Erarbeitung von operationalisierten

Qualitätskriterien behält einen ausschlaggebenden Input für den organisationalen

Lernprozess vor. Um durch zielgerichtete Veränderungen sowie verbesserte Steuer-

ung dem Ziel einer möglichst hohen Leistungsqualität näher zu kommen, muss das

QM den kontinuierlichen und beteiligungsorientierten Verbesserungsprozess

selbstreferentiell zur Weiterentwicklung von Konzepten und Instrumenten nutzen.

4.2 Qualitätsmanagementmodelle und kollektive Elemente

QM ist ausgerichtet auf den Effekt, zu wissen was qualitative Arbeit ausmacht und

wie diese noch verbessert werden kann. Die Entscheidung für ein QM-Modell ist

abhängig von jeder einzelnen Organisation und gibt den organisationsspezifischen

Rahmen vor, in dem QM stattfindet. Dabei ist es stets den Organisationen

überlassen, welche Bestandteile überhaupt für die eigene Leistungsqualität relevant

sind. „Im QM gibt es nicht ‚den richtigen Weg‘, sondern immer nur den, der zum

gegebenen Zeitpunkt für die gegebene Organisation in ihrem gegebenen Umfeld der


hilfreichste ist, um die eigenen Ziele und Vorstellungen umzusetzen42“ (Vomberg,

2002: 9). Das Spektrum der gangbaren Wege bzw. veröffentlichter QM-Modelle ist

mannigfaltig. Zur Systematisierung gliedert Gerull (2004: 164 ff.) die zahlreichen

Modelle in fünf Kategorien: 1. formale Universalkonzepte (branchenunabhängige

QM-Modelle und allgemeine Strategien), 2. formale Branchenkonzepte (adaptierte

Universal-Modelle und feldspezifische Strategien), 3. materiale Branchenkonzepte

(feldspezifische Anforderungskataloge und Regelwerke), 4. materiale Branchen-

konzepte (operationalisierte Prüfkriterien und standardisierte Bewertungsverfahren)

und 5. QM-Kontextkonzepte und Qualitätstechniken43. Auch die spezifischen

Qualitätsbemühungen der Fachkräfte der Sozialen Arbeit mündeten in einer schwer

übersichtlich darzustellenden Vielzahl an methodischen Ansätzen des QMs. Die

Grundmodelle, oder auch branchenunspezifischen Universalkonzepte, wie das

EFQM Excellence Modell der European Foundation for Quality Management, die

ganzheitliche Unternehmensphilosophie des Total Quality Management (TQM), die

DIN EN ISO-Normenreihe 9000 ff., der Kontinuierliche Verbesserungsprozess (KVP),

bzw. umfassender das Kontinuierliche Verbesserungsmanagement (KVM), die

Evaluation und das Benchmarking finden sich in vielen entwickelten und praktizierten

Systemen wieder44. Sie sind als Strukturierungshilfe für den einrichtungsinternen

Weg zu verstehen und nicht als „Werkzeugkoffer“ mit vorgegebenen Methoden zum

Aufbau und zur Umsetzung eines QM-Systems.

Neben den genannten Modellen existieren in sozialen Organisationen zahlreiche

einrichtungsspezifische Maßnahmen, die zur Sicherung und Verbesserung von

Fachlichkeit auf Besprechungen, Berichte, Dienstanweisungen, Supervisionen,

42 Für das Verständnis des jeweiligen QMs sind im sozialen Bereich die Kontexte in den Blick zu

nehmen, „die den Rahmen für die Auseinandersetzung um Fragen des Qualitätsmanagements bilden. Hier kann zwischen einem sozialrechtlichen, einem legitimatorischen und einem fachlichen Aspekt der Qualitätsdiskussion differenziert werden“ (Grunwald, 2008: 816).

43 Unter der letzten Einteilung werden zumeist unspezifische, formalisierte Verfahren subsumiert, „die im Kontext der Qualitätsdebatte (wieder) Aktualität erlangt haben, jedoch in einer anderen Wissenschaftstradition stehen“ (Gerull, 2004: 166). Ausführlicher dazu vgl. Zollondz, 2006: 333 ff.

44 Von einer Beschreibung und Beurteilung der genannten Universalkonzepte wie auch anderweitigen Ansätzen wird mit Rücksicht auf den gegebenen Umfang dieser Arbeit abgesehen. Ausführlicher und mit Beispielen versehen siehe exemplarisch Gerull, 2004: 164 ff. Ferner erhebt die Aufführung keinen Anspruch auf Vollständigkeit. So subsumiert beispielsweise Gerull (2004: 168) unter dieser Kategorie zusätzlich das Integrierte QM nach dem St. Galler Managementkonzept, das Freiburger Management-Modell für Non-Profit-Organisationen und das Service Assessment (ServAs). Evaluation, als allgemeines Konzept der Qualitätsbewertung, und Benchmarking ordnet Gerull den QM-Kontextkonzepten oder auch Qualitätsinstrumenten zu. Eine trennscharfe Abgrenzung der unterschiedlichen Konzepte fällt oftmals schwer, zumal Begriffe unspezifisch verwendet werden, die Philosophien ineinander- und die praktischen Umsetzungen wiederum auf standardisierte Bewertungssysteme zurückgreifen.


zudem auf Konzepte des Sozialmanagements, wie der Organisations- und Personal-

entwicklung sowie auf vieles mehr, Bezug nehmen (vgl. Schelle, 2006: 82).

Fokussiert man die Jugendhilfe, so stellte eine bundesweite Studie des DJI fest, dass

die einrichtungsspezifischen Maßnahmen zur Qualitätsentwicklung eindeutig domi-

nieren (vgl. Pluto/Schöne, 2005: 42 f.). Orientiert man sich an der Systematik von

Gerull, wird bei diesen methodischen Ansätzen oftmals eine Vermengung formaler

Branchenkonzepte und Qualitätstechniken bzw. auch -instrumenten deutlich. Ferner

zeichnet sich der soziale Bereich durch Mischformen verschiedener Ansätze aus.

Dabei steht nicht der Import marktgängiger Systeme im Vordergrund, sondern

selbstevaluativ und partizipativ die vorhandenen Ressourcen auszuschöpfen, was

den Rückgriff auf gängige Systeme aber nicht ausschließt (vgl. Schelle, 2006: 85).

Analog dem engen und dem umfassenderen QM-Verständnis weisen die Modelle im

Hinblick auf den Umfang der Steuerungsebene ein breites Spektrum auf: so

differenziert die Fachliteratur zwischen der gezielten Qualitätsteuerung der einzelner

Produkte/Dienstleistungen bis hin zur Auffassung von QM als einen ganzheitlichen

Ansatz, der das Qualitätsstreben als organisationsweite Aufgabe, Handlungsmaxime

und Haltung begreift. Trotz der Divergenzen dieser Ansätze konstatiert Zollondz

(2006: 207), das alle QM-Modelle gemeinsame Voraussetzungen und Bausteine

aufweisen. Dieses „Conditio-Sine-Quo-Non-Modell“ (ebd., vgl. die dazugehörige

Abbildung in Anhang 9) enthält sechs Elemente, mit denen sich jedes QM-Konzept,

sowohl branchenunabhängige Modelle als auch „branchenspezifische Adaptionen,

Verkürzungen und Eigenentwicklungen“ (Gerull, 2004: 96), als zentrale

Erfolgsfaktoren auseinanderzusetzen hat45:

4.2.1 Prozesse und Prozessorientierung

„Basis des QM ist das Prozessmanagement“ (ebd.: 92). Mit diesem Terminus wird

ein neues Paradigma der Organisationform bezeichnet, bei dem Hierarchie und

Bereiche nicht mehr streng gegen- und untereinander abgegrenzt sind, sondern

bereichs- und funktionsübergreifend ganzheitlich synergetisch zusammenwirkend

einen Kundennutzen erzeugen (vgl. Zollondz, 2006: 217). Dabei „geht es um die

45 Vomberg (2010: 47 ff.) formuliert ebenfalls Grundprinzipien, die den verschiedenen Modellen

zugrunde liegen. Neben den im weiteren Verlauf erläuterten Aspekten der Verantwortung der Leitung, der PDCA-Zyklus und die Prozessorientierung führt sie ferner die Qualitätsdimensionen nach Donabedian, die Wahl der Methoden und die Anforderung der Dokumentation und der Nach-weise an sowie die Fremd- und Selbstbewertung, welche im den folgenden Ausführungen unter dem Element „Kreislauf der ständigen Verbesserung“ aufgegriffen wird.


Planung, Entwicklung, Lenkung und Gestaltung (Verbesserung) von Prozessen“

(ebd.: 233). Nach der DIN EN ISO 9000:2005 ist ein Prozess „ein Satz von in

Wechselbeziehung oder Wechselwirkung stehenden Tätigkeiten, die Eingaben

[Input] in Ergebnisse [Output] umwandeln“. Dabei werden „die Kernprozesse (die

Prozesse, die die Wertschöpfung einer Organisation ausmachen), die unter-

stützenden Prozesse (die Prozesse, die notwendig sind, damit die Kernprozesse

überhaupt umgesetzt werden können) und die Managementprozesse (die Prozesse,

die dazu dienen, die Organisation als Ganze zu lenken und zu steuern)“46 (Vomberg,

2010: 64 f.) hinsichtlich ihres Einflusses auf die Erfüllung des Unternehmenszweckes

differenziert sowie eine Unterscheidung bezüglich ihrer Planbarkeit in standardisierte

und prozessorientierte Arbeitsabläufe getroffen.

Eine prozessorientierte Betrachtungsweise soll helfen, die verschiedenen

Organisationsprozesse, ihre Verflechtungen und Wechselwirkungen systematisch zu

identifizieren sowie eine Prozesstransparenz zu realisieren (vgl. Hohenschild, 2002:

50). Ausgangsbasis des Prozessmanagements ist eine Prozessanalyse, die die

wichtigsten (funktionsübergreifenden) Prozesse inklusive Schnittstellen47 nach detail-

lierten Schemata definiert, auf ihre Qualitätsfähigkeit hin analysiert, operationalisiert

und in Handlungsanweisungen übersetzt sowie eine umfassende und strukturierte

Ist-Beschreibung erstellt. Ferner können in Folge der Prozessbeschreibungen

Qualitätsstandards entwickelt werden, die für alle beteiligten Akteure in gleicher

Weise gelten sollten (vgl. Vomberg, 2010: 163). Grundidee ist die kontinuierliche

Verbesserung der Arbeitsabläufe, die, wenn die Notwendigkeit mittels einer Prozess-

analyse erkannt werden sollte, in einer völligen Neugestaltung einzelner Prozesse

mündet48 (vgl. Gerull, 2004: 221). Dabei ist die Einhaltung des obersten Grundsatzes

46 „Für den Begriff Kernprozesse werden synonym auch die Begriffe Wertschöpfungsprozesse oder

Schlüsselprozesse verwendet. Managementprozesse werden auch als Führungsprozesse bezeichnet und die unterstützenden Prozesse als Supportprozesse“ (Vomberg, 2010: 77). Kernprozesse meinen bedeutungsvolle Arbeitsabläufe die sich durch „eine stetige Wiederholung, der enorm wichtige Beitrag zur Zielerreichung, die Nähe zu den Betroffenen, das enthaltene Innovationspotential und ebenso die hohe Fehleranfälligkeit kennzeichnen“ (Schelle, 2006: 318).

47 „Die meisten Prozesse sind mit vor- oder nachgeschalteten Prozessen, an denen andere Personen beteiligt sind, verknüpft („vernetzt“). […] Solche Übergänge von einem Prozess oder Teilprozess zum anderen heißen Schnittstellen“ (Gerull, 2004: 220). An den Schnittstellen wechseln in der Regel die Verantwortlichkeiten. Damit bilden sie zugleich Verbindungsstellen zwischen den organisatorischen Einheiten, die am Leistungsprozess beteiligt sind, und machen Kooperation erforderlich, sprich sind folglich prinzipiell störanfällig. Dabei werden innerbetriebliche (interne) und außerbetriebliche (externe) Schnittstellen differenziert sowie Schnittstellen von Schlüssel-situationen begrifflich hervorgehoben („sensible Schnittstellen“) (vgl. ebd.).

48 Damit verbindet das Prozessmanagement den Ansatz des kontinuierlichen Verbesserungsprozess mit dem Konzept des Business (Process) Reengineering; ausführlicher dazu: Zollondz, 2006


des Prozessmanagements (für jeden Prozess muss eine Person zuständig sein)

sowie die Verknüpfung, statt abteilungs- oder funktionsorientierte Ausrichtung, der

zahlreichen Tätigkeiten zu sinnvollen Abläufen, welche die internen und externen

Schnittstellen zu Verbindungs- oder Nahtstellen machen sollen, von zentraler

Bedeutung (vgl. ebd.: 220). Damit zielt das Prozessmanagement in der Sozialen

Arbeit auf Verantwortungsübertragung sowie auf die Vorstrukturierung und

einheitliche Dokumentation von standardisierbaren Arbeitsabläufen sowie auf die

Entwicklung von professionellen und fachlich fundierten Handlungskonzepten und

-leitlinien für prozessorientierte Arbeitsabläufe (Vomberg, 2010: 66). Ferner steht

nicht nur der einzelne Arbeitsprozess im Blick des QM-Systems, sondern auch der

gesamte Prozess der Unternehmensentwicklung und -gestaltung (vgl. ebd.: 79).

4.2.2 Management

Analog der QM-Definition der DIN EN ISO 9000:2005 spielt die Verantwortung der

Leitung in den verschiedenen QM-Modellen eine bedeutende Rolle und unterstreicht

die Notwendigkeit, „dass die Führung einer Organisation, die am Ziel der Qualität für

die Kund/inn/en ausgerichtet ist, top down geschehen muss“ (ebd.: 53). „Vom

Management sind die Qualitätspolitik und die daraus abgeleiteten Qualitätsziele zu

formulieren, die [materiellen und immateriellen] Ressourcen bereitzustellen und

langfristig auf der Basis gesicherter Daten zu planen“ (Zollondz, 2006: 208). Es „trägt

die Verantwortung dafür, dass das Unternehmen so strukturiert und ausgerichtet ist,

dass alle Tätigkeiten in Rahmenbedingungen stattfinden, die es ermöglichen, die

Qualität der Leistungen zu realisieren“ (Vomberg, 2010: 53). Damit hat die Leitung

eine Steuerungsfunktion mit dem Ziel, QM strukturiert in Teilprozesse aufzugliedern

und die erforderlichen Teilprozesse in einem Vorgang der Organisationsgestaltung

und Qualitätsentwicklung zielgerichtet aufeinander zu beziehen. Neben der

strategischen und strukturell-systematischen Gestaltung kommt der persönlichen

wertkonformen Vorbildfunktion wie der Kommunikation mit den verschiedenen

Anspruchsgruppen eine große Bedeutung zu. Ferner gilt es ein transparentes und

nachvollziehbares Führungssystem mit vereinbarten und verschriftlichten

Führungsgrundsätzen zu implementieren.

4.2.3 Mitarbeiter

Neben den materiellen und immateriellen stellen die personellen Ressourcen als der

zentrale Erfolgsfaktor im Dienstleistungsbereich einen konstitutiven Baustein eines

jeden Modells dar. QM als Professionalisierung der organisationalen Gestaltung


benötigt die Professionalität der einzelnen Organisationsmitglieder (vgl. Grunwald,

2008: 818). Damit gilt es das Qualitätsbewusstsein und mitunternehmerische Denken

zu fördern sowie die Fähigkeiten und Kompetenzen der Mitarbeiter zu qualifizieren.

4.2.4 Kunden

Da Unternehmensprozesse darauf ausgerichtet sind, ermittelte Kundenerwartungen

sowie daraus abgeleitete Qualitätsanforderungen zu realisieren, kommt dem Kunden

im QM eine bedeutende und prozessdefinierende Rolle zu (vgl. Hohenschild, 2002:

50). Das Verständnis für „die Bedürfnisse der Anspruchsgruppen bildet die

Ausgangsbasis für weiterführende strategische Überlegungen: Denn für das

Überleben und die Entwicklung der Einrichtung […] ist es maßgeblich, wie effektiv sie

die Erwartungen der Systempartner erfüllen“ (Bono, 2006: 81) können.

4.2.5 Messen und Analysieren

Trotz der Problematik der Messung von Erfolg und Wirksamkeit sind Messen,

Analysieren und Vergleichen mittels Kennzahlen zentrale methodische Bezugs-

punkte eines QMs, denn erst dann kann Qualität bewertet werden. Dabei bezieht

sich Messen und Analysieren „nicht nur auf das Produkt, sondern ebenfalls auf die

Kundenzufriedenheit wie auch auf die Lieferantenbeziehungen u. a. m.“ (Zollondz,

2010: 208). Es ist Aufgabe eines QMs geeignete Indikatoren für die zentralen Kern-

prozesse zu entwickeln und in eine Form von Kennzahlen bzw. von beobachtbaren

Ereignissen zu übersetzen sowie Bewertungsverfahren zu installieren, um eine

Beurteilung von Rahmenbedingungen, Handlungsweisen und Resultaten vornehmen

und Hilfeprozesse und Angebote besser steuern zu können (vgl. Kaczmarek, 2009:

25, Albus et al., 2007: 20). Die resultierende Erkenntnisgewinnung schafft damit die

Voraussetzung einer strukturierten fachlichen Weiterentwicklung.

4.2.6 Kreislauf der ständigen Verbesserung

QM handelt zielorientiert und strebt mittels dem Grundmuster aller QM-Modelle, dem

Deming-Circle oder PDCA-Zyklus, kontinuierliche Verbesserungsprozesse an. Der

Kreislauf lässt sich in vier verschiedene Phasen „Plan“ (Planung), „Do“ (Ausführung),

„Check“ (Überprüfung) und „Act“ (Verbesserung) gliedern (vgl.Vomberg, 2010: 58 ff.).

„Plan“ beschäftigt sich inhaltlich mit der Problemauswahl und der Planung der

Verbesserungsaktivitäten. Dies umfasst die Beschreibung eines Problems, die

Informationssammlung, die Analyse der Ist-Situation, die Formulierung eines

schlüssigen Zielsystems und ein klares Konzept zur Zielerreichung. Im Anschluss


werden die festgelegten Maßnahmen unter Einhaltung des Zeit- und

Ressourcenplans umgesetzt und dokumentiert („Do“) sowie ihre Ergebnisse anhand

von Messungen und Datenerhebungen bewertet sowie mit der Zielsetzung

abgeglichen („Check“). Der letzte Schritt reflektiert und optimiert, respektive

standardisiert bei erfolgreicher Vorgehensweise, die Prozesse („Act“) und gibt den

Anstoß für Folgeaktivitäten. Nach den Vorstellungen Demings gilt es die zyklischen

Phasen im gesamten Unternehmen zu etablieren, d. h. mittels der systematischen

Integration von Planung und Controlling eine qualitätsorientierte Steuerung

durchzuführen (vgl. ebd.: 60). „Auf der Basis des PDCA-Zyklus ergibt sich, dass

Organisationen, die ein Qualitätsmanagementsystem realisieren, dieses nicht nur

planen und einführen, sondern es auch [mittels Verfahren der Fremd- und

Selbstbewertung] auf seine Wirksamkeit hin prüfen und weiterentwickeln“ (ebd.: 66).

4.3 Qualitätsinstrumente

Im folgenden Abschnitt stehen die praktisch-methodischen Maßnahmen im

Vordergrund, die innerhalb der auf Managementebene geschaffenen Strukturen, die

Ausrichtung aller Tätigkeiten der operativen Ebene auf den Qualitätsaspekt

unterstützen. Dabei gilt es, die Qualitätsinstrumente aus pragmatischen Gründen von

Qualitätstechniken, auch als Werkzeuge oder tools bezeichnet, wie z. B. die Fehler-

möglichkeits- und Einflussanalyse (FMEA), abzugrenzen. Ferner wird das Qualitäts-

bestreben von Methoden „die in der Sozialen Arbeit schon lange vor der Debatte um

Qualitätsmanagement üblich waren“ (Cohnen/Vomberg, 2010: 202) unterstützt, die

es ebenfalls von den hier fokussierten Qualitätsinstrumenten zu differenzieren gilt.

„Dazu zählen sowohl die Supervision, die Konzeptentwicklung, die Teamarbeit, als

auch die Evaluation als Arbeitsansätze mit Qualität entwickelnder Wirkung49“ (ebd.).

Qualitätsinstrumente „können in den unterschiedlichen Modellen ihre Anwendung

finden“ (Schelle, 2006: 82) und sollen die Ziele des QMs umsetzen. Dabei sind jene

Instrumente nicht auf einzelne Fragestellungen zugeschnitten, sondern erfüllen

umfangreichere betriebliche Funktionen und stellen mehr oder weniger tragende

Praktiken des QMs dar (vgl. Gerull, 2007: 37). In den nachfolgenden Abschnitten

werden ausgewählte Qualitätsinstrumente aufgezeigt50.

49 Ausführlicher zu den Methoden „mit unmittelbar sozialarbeiterisch-fachlicher Wirkung“ (Cohen/

Vomberg, 2010: 202) exemplarisch in ebd. ff., Poller/Weigel, 2010b: 78 f. 50 Die folgenden Ausführungen begrenzen sich auf eine Skizzierung und umfassen keine Bewertung

und Analyse der Grenzen sowie Risiken und Chancen. Ausführlicher vgl. Gerull, 2004: 200 ff.


4.3.1 Qualitätsleitbild

Im Sinne eines Leitsystems beinhaltet ein Leitbild allgemeine Vorstellung über Werte

und fachliche Prinzipien und enthält oftmals Aussagen über das Selbstverständnis

der Einrichtung, angestrebte Visionen, Aufgaben und Ziele (vgl. Grunwald/Otto,

2008c: 650). Es ist ein schriftlicher Ausdruck der Unternehmensidentität (Corporate

Identity) und der strategischen Unternehmensplanung und hat die Funktion die

Qualitätspolitik und -ziele nach innen und nach außen transparent zu machen. Damit

bildet das Leitbild den handlungsleitenden Rahmen für die individuelle und

persönliche Arbeitsgestaltung und schafft darüber Orientierung, Identität und

Transparenz (vgl. Vomberg: 2010: 146). Die Leitbildentwicklung ist ein nie ab-

geschlossener, intensiver Erkenntnis- und Kernprozess einer lernenden Organisation

und ist mittels geeigneter Methoden der Selbst- und Fremdbeobachtung auf die

Realitätstüchtigkeit zu überprüfen (vgl. Gerull, 2004: 202). Entscheidend ist, dass die

Leitbildinhalte nicht nur dokumentiert, sondern von den obersten Führungskräften

vorgelebt werden.

4.3.2 Qualitätshandbuch

Das organisationsspezifische QM-System sowie dessen Grundzüge, Konzepte,

Qualitätsziele und -politik werden aufgrund des Prinzips, dass qualitätsrelevante

Maßnahmen nicht nur durchgeführt, sondern stets nachvollziehbar dokumentiert

werden müssen, in einem Vergabedokument dargestellt: dem Qualitäts- oder QM-

Handbuch (vgl. Jugendamt Steglitz-Zehlendorf, 2008: 8). Organisationen, die ihr QM-

System an einer Bezugsnorm anlehnen und sich zertifizieren lassen wollen, müssen

das Handbuch nach den Anforderungen der gewählten Norm strukturieren. Zumeist

wird das Handbuch prozessorientiert aufgebaut und in drei Teile gegliedert (vgl.

Gerull: 2004: 202 f.):

� Teil 1, auch Organisationshandbuch genannt, enthält grundsätzliche Aus-

sagen zur Organisation zur Herausgabe und Pflege sowie zum Gebrauch der

QM-Dokumentation sowie zum Aufbau und Funktionieren des QM-Systems,

� Teil 2 beschreibt die eigentlichen Elemente des QM-Systems und betrifft die

Ebene der Prozesse und arbeitsplatzbezogene Regelungen,

� Teil 3 verweist als Anhang auf mitgeltende Unterlagen.

Der erste Teil des QM-Handbuchs ist abzugrenzen von den intern zu verwendenden

Bereichshandbücher, Verfahrensanweisungen (VA) und Arbeitsanweisungen (AA).

Es enthält Abläufe, Zuständigkeiten und Regelungen, die die Arbeit bestimmen und


für alle Mitarbeiter verbindlich ist. „Durch das verbindliche Festschreiben der

qualitätsrelevanten Verfahren und Verantwortungen wird die Voraussetzung

geschaffen, dass alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter das gleiche Verständnis der

Zielsetzungen unserer Organisation und der Verfahren des QM-Systems haben“

(Jugendamt Steglitz-Zehlendorf, 2008: 3). Wie das Qualitätsleitbild ist die Arbeit am

QM-Handbuch prozesshaft und schafft bereits in der Entwicklung der Handbuch-

erstellung vielfältige Optionen, die Mitarbeiter inhaltlich einzubeziehen.

4.3.3 Qualitätszirkel

Wie bereits bei dem Terminus Qualität gibt es auch für den Begriff des

Qualitätszirkels (QZ) keine eindeutige Definition und Einigkeit, wie er am

zweckmäßigsten zu organisieren ist. Merchel definiert QZ als „Arbeitsgruppen, die

innerhalb eines umgrenzten Zeitraums im Rahmen eines Projektes ein bestimmtes

Qualitätsproblem bearbeiten und dafür Lösungsvorschläge erarbeiten sollen“ (2001:

159). Gerull (1999: 14; 2004: 207) hat anstelle einer Definition eine Auflistung jener

Merkmale erstellt, die am häufigsten für eine Charakterisierung verwendet werden:

QZ sind mit Unterstützung der Leitung freiwillig gebildete Arbeitsgruppen zur Lösung

von Qualitätsproblemen, autonom in der Wahl ihrer Themen und Moderatoren, in der

Regel unbefristet konstituiert, regelmäßig und kontinuierlich im Rahmen der Arbeits-

zeit ziel- und ergebnisorientiert tätig und bereichsspezifisch oder -übergreifend

zusammengesetzt. Durch diese Flexibilität können QZ kreativ an die Anforderungen

der Jugendhilfe angepasst werden. Ferner sind neben intra- auch inter-institutionelle

Qualitätsgruppen denkbar (vgl. Gissel-Palkovich, 2002: 205).

4.3.4 Qualitätsbeauftrage

Die Frage nach der Verankerung des QMs kennt zwei Extrempositionen. Der eine

Standpunkt befürwortet die Wahrnehmung der QM-Aufgaben wie Systemaufbau,

-pflege und -überwachung durch Fachleute (vgl. Gerull, 2004: 210). Nach dieser

Auffassung ist für die sorgfältige und nachhaltige Beachtung des QM-Systems eine

spezifische Struktur erforderlich und bedarf zur strukturellen Absicherung die

Institutionalisierung einer personell zugeordneten Funktion in Form des Qualitäts-

beauftragen (QB). Der andere Standpunkt betrachtet QM als „Querschnittsaufgabe,

die von allen wahrgenommen werden muss. Die Verantwortung für die Leistungs-

qualität wird direkt von den wertschöpfenden MitarbeiterInnen ohne Mitwirkung spe-

zifischer Fachstellen getragen; diesen kommen allenfalls unterstützende Funktionen


zu“ (ebd.). Im Dienstleistungsbereich resultiert aus dessen Charakter ohnehin, dass

den leistungserstellenden Mitarbeitern ein hohes Maß an Bedeutung für die

Leistungsqualität zukommt. Zwischen den beiden Positionen sind Zwischenformen

denk- und praktizierbar. Hinsichtlich der organisatorischen Verankerung eines QBs

finden sich in der einschlägigen Fachliteratur „ausnahmslos Empfehlungen und

Berichte, die im Zusammenhang mit QB und analogen Konstruktionen von einzu-

richtenden Stabsstellen ausgehen“ (ebd.: 211). Aufgrund der strategischen

Bedeutung von QM sowie dessen Verzahnung mit der strategischen Unternehmens-

planung steht der QB in engem Kontakt mit geschäftsführenden Verrichtungen. Die

konkrete Rollen- und Aufgabenbeschreibung sind dagegen sehr variabel.

4.3.5 Beschwerdemanagement

Unter Beschwerdemanagement wird der systematische und zielorientierte Umgang

mit Beschwerden verstanden. Es „umfasst die Planung, Durchführung und Kontrolle

aller Maßnahmen, die ein Unternehmen im Zusammenhang mit Kundenbeschwerden

ergreift“ (ebd.: 225). Im Dienstleistungsbereich betreffen Beschwerdefälle zumeist

fachliche Entscheidungen, organisatorische Abläufe und persönliches Verhalten von

Mitarbeitern. Es ist ausgerichtet auf die Wiederherstellung der Kundenzufriedenheit,

die Minimierung der negativen Auswirkungen und die quantitative sowie qualitative

Auswertung des Informationsgehaltes der Beschwerden zur systematischen Ur-

sachenanalyse für betriebliche Schwachstellen (vgl. ebd.: 226). Ferner ermöglicht ein

Beschwerdemanagement veränderte Wünsche und Bedürfnislagen wahrzunehmen

und für die Weiterentwicklung zu nutzen sowie das Problem der asymmetrischen

Austauschbeziehung zu reduzieren. Zur Zielerreichung müssen für unzufriedene

Kunden leicht zugängliche und zielgruppenadäquate Beschwerdekanäle eingerichtet

werden. Darüber hinaus muss eine sach- und problemgerechte Beschwerde-

annahme, -reaktion und -bearbeitung erfolgen.

4.3.6 Benchmarking

Der Begriff Benchmark bezeichnet „einen Ziel- oder Orientierungspunkt, an dem sich

die eigene Position bestimmen lässt. Benchmarking ist analog ein strukturierter

Prozess des Lernens aus der Praxis anderer […]. Ziel ist es, Leistungsfähigkeit und

Wissen durch planmäßige Informationsgewinnung und offenen Erfahrungsaustausch

nach fairen Regeln zu steigern“ (ebd.: 216). Im Rahmen des Benchmarkings können

Produkte/Dienstleistungen, fachliche Methoden und Standards (kompetitives


Benchmarking) oder einzelne Prozesse und Strukturen (funktionelles Benchmarking)

verglichen werden (Löwenhaupt, 2008: 95). Die Vergleiche können sowohl inner- als

auch außerbetrieblich erfolgen (internes/externes Benchmarking) und haben die

gezielte Adaption besonders guter Problemlösungen zum Ziel (Best Practice

Benchmarking) bzw. lassen anhand der ermittelten Unterschieden auf deren

Ursachen und Optimierungspotentiale schließen (vgl. ebd.).

4.4 Qualitätsmanagement und interdisziplinäre

Querschnittsverbindungen

Nach den vorausgegangenen Kapiteln ist zum einen deutlich geworden, dass die

Termini der Qualitätsdebatte einer Diffusität ausgesetzt sind. Zum anderen zeigte

sich, dass die Implementierung und Umsetzung eines QM-Systems einrichtungs-

individuell offen gelassen wird sowie die jeweiligen Maßnahmen keiner unverkenn-

baren Zuordnung zum QM unterliegen. Dem ungeachtet geht die Einführung von QM

in der Regel mit tiefgreifenden Veränderungen in der jeweiligen Organisation einher,

so dass an dieser Stelle die Relevanz der Organisationslehre51 betont wird. Um

„Akzeptanz für die geplanten Veränderungen und die gewünschte Beteiligung der

Beschäftigten zu erreichen, sollten komplexere Umstrukturierungen als Prozess der

Organisationsentwicklung [(OE)] angelegt werden“ (Schrader, 1998: 1). Wenn orga-

nisationsinterne Umstrukturierungen planvoll, partizipatorisch und reflexiv angelegt

sind, kann man von OE sprechen. Wesentliches Ziel von OE ist es, das „Problem-

lösungspotential von Organisationen“ (Sievers zit. n. ebd.) dauerhaft zu erhöhen. QM

bietet einen Blickwinkel auf die Arbeit, die Rahmenbedingungen, die Ziele und Er-

gebnisse wie auch Szenarien und Vorschläge zur Verbesserung und erhöht folglich

das organisationale Wissen. Um als Organisation Lernfähigkeit zu erlangen, muss

sie „Lernsysteme institutionalisieren“ (Fatzer zit. n. Merchel, 2001: 144). Damit gilt,

dass zwar die Konzeption des QMs in der Verantwortung des Managements liegt,

jedoch eine erfolgreiche Etablierung nur mit aktiver Mitwirkung der Mitarbeiter sowie

dem Organisationslernen als das dominierende Steuerungsinteresse möglich ist.

OE zielt nach diesem Verständnis „sowohl auf mitarbeiterbezogene Ziele (Humanität,

Verbesserung der Arbeitssituation, Partizipation), als auch auf organisations-

bezogene Wirkungen (Leistungsfähigkeit, Effektivität). Die im Rahmen der OE durch-

geführten Interventionen sind am Modell der Aktionsforschung orientiert und insofern

51 Vgl. Schreyögg, 2008 für Ausführungen zu „Organisation“ und „Organisationsentwicklung“.


eine spezifische Form des Change Managements, der zielgerichteten Steuerung und

Bewältigung von Veränderungen durch Konzepte, Prozesse und Werkzeuge. Dabei

lassen sich die verschiedenen [komplementären, nicht alternativen] Ansätze grob

klassifizieren in einen personalen und strukturalen“ (Gerull, 2004: 119). Während der

strukturale Ansatz zur Erreichung der angestrebten Organisationsveränderung im

Wesentlichen aus Formen der Arbeitsgestaltung (z. B. Job-Enrichment, Installierung

teilautonomer Arbeitsgruppen) besteht, setzt der Personale bei der Steigerung der

sozialen und fachlichen Kompetenz der Akteure an (vgl. ebd.: 119 f.). Folglich sind

auch die Grenzen zwischen OE und Personalentwicklung (PE)52 fließend. Gegen-

stand von PE sind insbesondere Veränderungen des Wissens sowie kognitive und

interpersonale Kompetenzen zur Qualifikationsanpassung an gegenwärtige und

zukünftige Anforderungen (vgl. ebd.: 123). Da die Qualifikation des Einzelnen die

Dienstleistungsqualität entscheidend prägt und im hohen Maße über den Erfolg des

Gesamten bestimmt, wird QM folglich immer mit PE verknüpft sein.

Neuere Organisationskonzepte – wie das viel benutzte Label der „lernenden

Organisation“ – betonen weniger den Stellenwert formaler Strukturen, rationaler

Zweckorientierung und generalisierter Handlungsmuster, sondern stellen mehr die

Bedeutung der beteiligten Akteure, kognitiven Prozesse und Selbststeuerungs-

potenziale in den Mittelpunkt (vgl. ebd.: 141). Diese Konzepte agieren organisations-

theoretisch als „ein Bindeglied zwischen Handlungs- und Akteurstheorien einerseits

und Strukturtheorien andererseits“ (ebd.) und tragen der Erkenntnis Rechnung, „das

Wissen zum erstrangigen Produktionsfaktor geworden ist“ (Schrader, 1998: 1). QM

und alle universellen QM-Modelle greifen den Entwicklungsaspekt der Organisations-

struktur und Handlungsabläufe wie auch den der Fachkräfte auf. Ferner besteht der

spezifische Beitrag des Konzepts der lernenden Organisation für das QM „in der

Betonung einer Steuerung durch Selbstreflexion, wie sie im Wechsel von

zielbezogenem Vorgehen und reflexiven Schleifen, von Erkunden und Plädieren, von

single und double loop learning53, von Dialog und Diskussion zum Ausdruck kommt“

(Gerull, 2004: 146).

52 PE ist neben Personalführung, -motivation und -beschaffung ein Handlungsfeld des Human

Resource Management (Personalmanagement) und wird als Oberbegriff für alle Maßnahmen der Analyse, Planung, Förderung und Evaluation des personellen Potentials einer Organisation verstanden, ausgerichtet auf eine Optimierung der Arbeitsbeziehungen und Ergebnisse (vgl. Gerull, 2007: 50).

53 Die zwei von Argyris geprägten Begriffe spielen in Anlehnung an Gerull (vgl. 2004: 146) im Zusammenhang mit der Frage nach der Qualität der organisationale Lernfähigkeit eine entscheidende Rolle. „Single loop learning“ bezeichnet adaptives Lernen, welches durch


Befasst man sich mit dem Instrument der zielorientierten und vorausschauenden

Unternehmensführung, dem Controlling54, so lassen sich ebenfalls analoge Aufgaben

ausmachen. Das Gesamtkonzept des Controllings lässt sich in die Teilbereiche

Personal-, Leistungs- und Finanzcontrolling differenzieren, wobei es Aufgabe des

Leistungscontrollings ist, Wirkungsziele festzulegen und mit Hilfe geeigneter

Indikatoren überprüfbar zu machen (vgl. ebd.: 132). Eine ähnliche Unterscheidung

trifft Hopmann (vgl. 2009: 12), in dem er von finanzwirtschaftlichem und

inhaltlichem/fachlichem Controlling spricht. Fachcontrolling dient der Steuerung der

quantitativen und qualitativen Leistungserbringung einer Organisation über das

Handeln ihrer Mitarbeiter (vgl. ebd.). Zur Gewinnung von steuerungsrelevanten

fachlichen Informationen erfasst und bildet das Fachcontrolling die Wirkungen der

QM-Maßnahmen ab und stellt nach Bachert (vgl. 2003: 43) eine mögliche Form der

internen Qualitätssicherung dar.

Unabhängig von der organisatorischen Verankerung der QMs, sei es als

Partialkonzept innerhalb der Unternehmensführung oder als integratives

Gesamtkonzept für alle Managementbereiche, sind die Ansätze der Teildisziplinen

konzeptionell sowie in der praktischen Anwendung von QM-Maßnahmen immer mit

einzubeziehen. Ungeachtet der Konvergenz der Ansätze und dessen Annäherungs-

prozesse aneinander, „ist der gegenwärtige Status dieses Prozesses als

fragmentarisch zu bezeichnen. Dabei ist auch keineswegs auszumachen, unter

welchem wissenschaftssystematischen Dach sich die verschiedenen Ansätze

integrieren lassen oder angesiedelt sein sollen“ (Gerull, 2004: 158).

regelgetreue Anwendung des bestehenden Wissens und Korrekturen als Reaktion auf Probleme kennzeichnet ist. Bei generativen Lernprozessen („double loop learning“) wird dagegen kreativ nach besten Lösungen gesucht, ggfs. auch unter Infragestellung der Zielvorgaben. Reflexionsprozesse über diese Vorgänge werden schließlich als „triple-loop learning“ bezeichnet.

54 Konkludierend aus der Vielzahl an Definitions- und Konzeptionsvorschlägen in der einschlägigen Fachliteratur wird im Folgenden unter Controlling die zielgerichtete Steuerung durch Information, Planung und Kontrolle, ausgerichtet auf die Sicherstellung der Realisierung der obersten Unternehmensziele durch Unterstützung der Unternehmensführung verstanden (vgl. Fischer, 2009: 11 ff.).

5 Qualitätsmanagementbemühungen im Kontext der Modernisierungsbestrebungen 49

5 Qualitätsmanagementbemühungen im Kontext der

Modernisierungsbestrebungen Die Skizzierungen der sozialrechtlichen und ökonomisierenden Entwicklungen in den

vorweggegangenen Kapiteln haben die Wechselwirkung zu Fragen des QMs

aufgezeigt: „Wenn schon nicht mehr alles Wünschbare geleistet werden kann/soll,

gilt es, die Mittel dort einzusetzen, wo sie sozialpolitisch treffgenau denen zugute

kommen, die ihrer am Nötigsten bedürfen (allokative Effizienz) und im Sinne inhalt-

licher Zielerreichung (Effektivität) den größten Nutzen stiften“ (Trube et al. zit. n.

Gerull, 2007: 22). Im diesem Kapitel werden die einleitenden Ausführungen zur

„Reorganisation der Jugendhilfe“ (2.3) aufgegriffen und auf Basis der voraus-

gegangenen Analysen der Steuerungseinflüsse auf den öffentlichen Träger

vertiefend ausgeführt. Daran anschließend wird im zweiten Abschnitt eine Bestands-

aufnahme von QM-Ansätzen im Bereich der öffentlichen Verwaltung oder mit dem

Schwerpunkt Hilfen zur Erziehung dargestellt.

5.1 Ambivalenzen der Modernisierungsbestrebungen

Die besonderen Handlungsbedingungen sowie die Beeinflussung der Dynamik

jugendhilfepolitischer Entwicklungen von vielfältigen Steuerungsimpulsen gleich-

zeitig, die untereinander nicht notwendig kongruieren, bedingen, dass sie ihren Aus-

druck auf der organisatorischen wie auch produzierenden Ebene des Jugendamtes

in prägnanten Spannungsfeldern finden. So offenbaren sich im Zuge der

binnendimensionierten Modernisierung sowie des Paradigmenwechsels hin zu einem

aktivierenden Staat auf kommunaler Ebene zahlreiche Widersprüchlichkeiten. Auch

die Gesetzesnovellierungen – die steuerungspolitisch betrachtet vorwiegend in den

fiskalpolitischen Entwicklungen verwurzelt sind – führen nicht selten zu paradoxen

Anforderungen in der sozialpädagogischen Praxis, die in Anlehnung an Messmer

„letzten Endes nicht aufgelöst werden, sondern sich lediglich nur dorthin verlagern,

wo das Widerstandspotential bei den betroffenen Akteuren am niedrigsten ist“ (2007:

11). So ergibt sich aus der desolaten kommunalen Finanzsituation bei der Leistungs-

gewährung ein Dauerkonflikt zwischen dem rechtlichen Anspruch auf Hilfe und den

Möglichkeiten seiner Refinanzierung. Im Hilfeverlauf agiert der handelnde Akteur im

Dilemma zwischen der Verwirklichung fachlicher Zielvorstellungen und ökonomisch-

en Abwägungsprozess, so dass die beabsichtigte Förderung des hilfebedürftigen


Adressaten zunehmend von fiskalpolitischen Zwängen konterkariert wird55. „Unter

den gegenwärtigen Bedingungen der Leistungserbringung werden letzthin auch

verschiedene Formen der Knappheit auf Dauer gestellt: in der Sachdimension die

Verknappung der Hilfen, in der Zeitdimension die Verkürzung der Fristen, in der

Sozialdimension wird schließlich das inter-institutionelle Systemvertrauen zu einer

knappen Ressource“ (ebd.: 175). Will man jedoch nicht nur positive Effekte

erreichen, sondern auch nachhaltig konsolidieren, gelten „Dauer der Hilfe“ sowie

„Einhaltung professioneller Standards“ weithin als anerkannte Determinante des

Erziehungserfolgs (vgl. ebd.: 182). Obendrein gerät die Jugendhilfe durch eine

Verbindung von subjektiv angemeldetem Bedarf (Demand) und gesellschaftlichen

Erwartungen bzw. den professionell von außen feststellbaren Bedarf (Need) in einen

verschärften Konflikt mit ihrer Adressatenorientierung (vgl. Fischer, 2005: 170).

Neben den Einschnitten gegenüber den Leistungsempfängern gibt es ein weiteres

Dilemma: da die Hilfen zur Erziehung einer gesetzlichen Verpflichtung unterliegen,

sind infolge dessen vor allem Leistungen ohne einen individuell einklagbaren

Rechtsanspruch von Sparzwängen betroffen. „Diese Praxis läuft der aktivierenden

Absicht zuwider, nach der ein breiter, befähigend angelegter Katalog von

Jugendhilfeleistungen Problemlagen wirksam und frühzeitig aufgreifen kann, um

damit spätere kostenintensivere kompensierende Leistungen zu reduzieren“ (ebd.:

111 f.). Dadurch ergibt sich für die Struktur der öffentlichen Jugendhilfe eine

Verschiebung des Leistungsangebotes zu den verbindlichsten Verpflichtungen und

ein ressourcenbedingter Teilrückzug von der eigenen Gestaltungskompetenz. Dies

führt in Bezug auf den Baustein „Dezentralisierung“ im Rahmen des NSM zu der

Tatsache, dass „nur in geringem Umfang dezentral von der ausführenden Ebene

entsprechend des lokalen Bedarfs gesteuert werden kann“ (ebd.: 170). Als dritten

Ansatzpunkt zur Kostenreduzierung im Rahmen der Haushalskonsolidierung nutzt

die kommunale Verwaltung die Finanzierung als Steuerungsinstrument. Soziale

Dienstleistungen sind aufgrund ihrer Personalintensität jedoch nur begrenzt

rationalisierungsfähig. Über die Reaktion der freien Leistungsanbieter wird eine

Senkung der Personalkosten erreicht, was jedoch meist mit Prozessen einer

Entprofessionalisierung und folglich einer verminderten Leistungsqualität einhergeht.

55 Vgl. Messmers Ausführungen zu den Steuerungsmedien Recht, Geld, Wissen der verschiedenen

Akteure, den Folgen sowie den dahinterliegenden Steuerungsimpulsen (Verrechtlichung, Ökonomisierung und Professionalisierung eines Leistungsbereichs), 2007: 167 ff.. Anhang 10 „Ein steuerungstheoretisches Modell Sozialer Arbeit“ illustriert den Zusammenhang in groben Zügen.


Darüber hinaus eröffnen sich „bei genauer Betrachtung der Hilfe- und Finanzierungs-

strukturen und der Interessenslage von Kostenträger und Leistungserbringer“

(Struzyna, 2007: 7) Dysfunktionen im System des sozial- oder auch jugendhilfe-

rechtlichen Dreiecksverhältnisses: „Pädagogischer Erfolg wird nicht etwa finanziell

belohnt, sondern eine erfolgreich abgeschlossene Hilfe führt zu einem unbelegten

Platz“ (ebd.), so dass der wirtschaftliche Anreiz für die Leistungserbringer eher in der

Hilfefortsetzung als in ihrer erfolgreichen Beendigung liegt (vgl. ebd.)56.

Die im Zuge einer Ökonomisierung des Sozialen vorgenommene Einführung des

Kontraktmanagements zeichnet ebenfalls starke Spannungsfelder ab. Kontrakt-

management „ist an ein eindeutiges Zielsystem mit klar definier- und operationali-

sierbaren Strategie- und handlungspraktischen Ergebniszielen gebunden“ (Fischer,

2005: 169). Jugendhilfeleistungen sind dagegen flexible und individuell am Einzelfall

ausgerichtete Hilfskonzepte. Ferner gibt es infolge des Kontraktmanagements

gravierende Veränderungen im institutionellen Beziehungs- und Organisations-

gefüge, in dessen Rahmen der öffentliche Träger eine Doppelstrategie nutzt: zum

einen zielt er auf die Erweiterung des Trägerspektrums mittels Einbindung der

freigewerblichen Träger und Akteure aus dem Selbsthilfesektor und zum anderen auf

eine Veränderung der Zusammensetzung des Anbietergefüges (vgl. ebd.: 200 f.).

Ausgerichtet sind diese Bestrebungen auf eine pluralisierte Trägerlandschaft, denn

eine Initiierung von Wettbewerb setzt mehrere kompetente Anbieter, die zueinander

in Konkurrenz treten können, voraus. Wettbewerb als Handlungskoordination

optimiert sich in einem nach objektiven Kriterien ausgerichteten Vergabeprozess.

Dieser stellt zum einen die korporatistischen Strukturen vor einer großen

Veränderung wie aber zum anderen das im SGB VIII verankerte Wunsch- und

Wahlrecht, welches durch die Auswahl eines Anbieters für eine Leistung nicht mehr

gewährleistet werden kann.

Wird, wie vom Gesetzgeber in § 78c, Absatz 2 SGB VIII gefordert, die Qualität der

Leistung als Kriterium für die Entgeltvereinbarung berücksichtigt, so stellt „sich die

grundsätzliche Frage, bis zu welchem Grad sich Wettbewerb (bzw. Marktsteuerung)

und Qualität überhaupt sinnvoll ergänzen“ (Messmer, 2007: 175 f.). Orientiert man

sich an der für die Qualitätsdebatte konstitutiven Unterscheidung von Struktur-,

Prozess- und Ergebnisqualität, so ist die Ebene der Strukturqualität im Sinne eines

56 Für vertiefende Ausführungen zu den Spannungsfeldern der Akteurskonstellation aufgrund der

Rechtsverhältnisse vgl. Greschke, 2010: 62 ff.


wettbewerblichen Kosten/Nutzen-Vergleichs am ehesten praktikabel, während man

auf der Ebene der Prozess- und Ergebnisqualität rasch an die Grenzen rationaler

Machbarkeit stoßen wird (vgl. ebd.: 176). Jedoch führt eine optimierte Strukturqualität

nicht zwangsläufig auch zu Verbesserungen in der Prozess- und Ergebnisqualität.

Das Innovations- und Effizienzpotential anerkennend, läuft zudem eine vornehmliche

Ausrichtung an wettbewerblichen Instrumenten Gefahr, dass der Konkurrenzdruck

und Kostenaspekt derart groß werden könnte, dass einerseits letztendlich die

Leistungsqualität darunter leidet, andererseits die notwendige Kooperation zwischen

allen Jugendhilfeakteuren verloren geht, was einen Verdrängungswettbewerb

initiieren und Dumpinganbieter begünstigen könnte. Verminderte Qualität erfolgt

insbesondere durch eine auf bessere Wettbewerbspositionierung ausgerichtete –

oftmals aber konzeptionslose – Reaktion der Träger auf die Besetzung von aktuell

zur Disposition stehenden Themen- und Arbeitsfeldern (vgl. Fischer, 2005: 247).

Gleichwohl unterliegen die freien Träger im Rahmen der flexiblen Anpassungs-

prozesse dem Risiko, ihr spezifisches Trägerprofil oder traditionelle Bindungen zu

verlieren. Demzufolge sind insbesondere die Wohlfahrtsverbände nicht an einer

umfassenden Umgestaltung des Wohlfahrtsmixes, sondern vielmehr an Stabilität und

Kontinuität interessiert. Im Spannungsfeld dieser kontradiktorischen Interessen

verfolgt der kommunale Träger eine Gratwanderung und versucht einerseits einen

Wettbewerb um die effizienteste Dienstleistungserstellung zu initiieren, andererseits

mittels seines Eingriffsrechts und der Regulation von Aushandlungsprozessen die

Gewährleistung des Jugendhilfekataloges sicherzustellen. Auf Basis der

vorweggegangenen Analyse wird angenommen, dass dieser Balanceakt letztlich

dazu führt, dass die vielfach konträren Steuerungsimpulse sich in ihrer Wirkkraft

gegenseitig neutralisieren. Messmer zieht ein ähnliches Fazit: er betrachtet die an

die gesetzlichen Neuregelungen geknüpften Hoffnungen (Kostendämpfung auf der

einen, Chancen für eine Qualitätsdiskussion auf der anderen Seite) noch die

Befürchtungen (Existenzbedrohung durch verschärften Marktwettbewerb) in dieser

Einseitigkeit als begründet erwiesen und beschreibt den Anschein, dass die

bestehenden Strukturen der Leistungserbringung auch nach Inkrafttreten der

gesetzlichen Neuregelungen vielfach nur fortgeführt – allenfalls irritiert, aber nicht

grundlegend verändert würden (vgl. 2007: 50). Entwicklungstendenzen sieht

Messmer darin, dass der Sachverhalt widersprüchlicher Steuerungsprioritäten durch

die Gesetzesnovelle schärfer ins Bewusstsein gebracht werden – allen voran der

Spagat zwischen Kosten und Qualität der Leistungserbringung (vgl. ebd.).


5.2 Bestandsaufnahme des Qualitätsmanagements in der

öffentlichen Jugendhilfe

Analog des durch die veränderten Rahmenbedingungen verstärkten Handlungs-

drucks differenziert Gissel-Palkovich (2002: 4) die derzeitige Qualitätsdiskussion

anhand der „völlig anderen Bedingungen“ im Unterschied zu den vergangenen

Debatten und bezeichnet ihren Ursprung weniger als „fachdisziplinäres Wollen“,

sondern eher als „legitimatorisches Müssen“. Ferner erfolgt die Qualitätsdebatte

entsprechend den Ausführungen der charakteristischen Merkmale von Dienst-

leistungsqualität (Kapitel 4.1.1.2) „innerhalb eines äußerst heterogenen Kontextes, in

dem unterschiedliche Gruppen mit divergierenden Interessen und unterschiedlichen

Machtzugängen bei der Festlegung von Qualitätszielen der Bewertung von Qualität

usw. zu berücksichtigen sind“ (ebd.: 43).

Auf Basis der Auseinandersetzung des vierten Kapitels lässt sich im Hinblick auf den

Untersuchungsbereich resümieren, dass weder die terminologischen Qualitäts- noch

die QM-Modelle uneingeschränkt den Anforderungskriterien der Jugendhilfe ent-

sprechen. Ferner ist bislang kein tragfähiger partizipativer Modus gefunden, der die

Leistungsadressaten der Jugendhilfe in die Qualitätsdiskussion integriert. Demnach

sind Indikatoren, die die Wirkungen der Leistungen nach Inanspruchnahme

einschätzen, erforderlich (vgl. Fischer, 2005: 183). Ebenfalls offen ist, wie eine ver-

bindliche Messbarkeit sozialer Dienstleistungen bewerkstelligt werden kann (vgl.

ebd.: 183 f.). Die Notwendigkeit der Beschäftigung mit QM bestätigend, veröffent-

lichte bereits die JULE-Studie (BMFSFJ, 1998) die verifizierte Hypothese, dass bei

Einhaltung fachlicher und Gewährleistung gleicher Standards durch Standardisierung

qualitativere Hilfen mit höheren Wirkungsgraden zu erwarten sind. Die Studie setzt

die untersuchte Qualität fachlichen Handelns im Jugendamt und in der die Hilfe

durchführenden Einrichtungen in Verbindung zum individuellen Erfolg einer

Maßnahme (vgl. Trede, 2005: 795). „Als Kriterien für fachliches Handeln seitens des

Jugendamts wurden z. B. untersucht: begründete Bedarfsfeststellung, klare Auftrags-

formulierung an die Jugendhilfeeinrichtung, Kooperation mit allen Beteiligten im

Hilfeprozess“ (ebd.), mit dem Ergebnis, dass „wenn fachliche Mindeststandards im

Jugendamt und von der Einrichtung eingehalten werden, 11 von 12 Hilfeverläufen

gelingen“ (ebd.). Die Jugendhilfe-Effekt-Studie (BMFSFJ, 2002) bestärkt diese

Ergebnisse, indem sie als entscheidenden Erfolgsfaktor die Fachlichkeit identifizierte

(vgl. Macsenaere, 2007: 26). Dies trifft in besonderen Maße auf den „pädagogisch-


therapeutischen Prozess im Einzelfall zu. Dabei kommt der Kooperation der

Beteiligten eine herausragende Rolle zu“ (ebd.). Damit besteht die Aufgabe der

Jugendämter und Leistungserbringer darin, die aktive Mitarbeit aller Hilfebeteiligten

zu forcieren (vgl. ebd.). Auf Seiten der öffentlichen Jugendhilfe verweist dies auf die

entscheidende Rolle der Hilfeplanung nach § 36 SGB VIII als Instrument der

Prozesssteuerung (vgl. Gerull, 2004: 48). Im Kontext von QM geht es „um die

Beantwortung der Fragen, was eine ‚gute Hilfeplanung‘ ausmacht (Qualitätskriterien),

an welchen beobachtbaren Ereignissen der Grad der Realisierung von Kriterien einer

‚guten Hilfeplanung‘ festgemacht werden kann (Indikatoren), in welchen Formen die

Beobachtungen festgehalten werden sollen (Prüfinstrumente) und im welchen

Verfahren die Prüfungsergebnisse aufgearbeitet und für eine Weiterentwicklung der

Hilfeplanung nutzbar gemacht werden sollen“ (Merchel, 2006: 122).

Die Qualität des Hilfeplanverfahrens und dessen strukturelle Prägung werden zu

einem wesentlichen Bezugspunkt für die Qualität der einzelfallbezogenen Ausgestalt-

ung der jeweiligen Erziehungshilfe. Aufgrund der Korrelation einer guten Hilfeplanung

mit einem guten Hilfeverlauf eröffnen sich zwei Stränge zur Qualifizierung der

Eingangsqualität: Neben dem Bemühen um Optimierung des Entscheidungs-

verfahrens über den Weg der sozialpädagogischen Diagnose sowie der

partizipativen Auftragsklärung und Zielformulierung mit den Leistungsadressaten

rückt die Qualifizierung der professionellen Handlungsabläufe durch

Organisationsregelungen in den Fokus. „In ihrem Gutachten zur Organisation des

Allgemeinen Sozialen Dienstes schlug die Kommunale Gemeinschaftsstelle für

Verwaltungsvereinfachung gerade für die Entscheidung in der Erziehungshilfe

Formen der Beratung in Teams vor, weil die Dynamik von Gruppe aufgrund der

Perspektivenvielfalt und des Ideenreichtums eine höhere Leistungsfähigkeit dieser

Arbeitsform begründe“ (Merchel, 2006: 21). Diese Aspekte verweisen deutlich

darauf, „dass Verfahren der Reflexion und Kontrolle fachlicher Einschätzungen und

Handlungen einen festen Platz in der Fallbearbeitung brauchen. Sie sind notwendig,

um Fälle besser zu verstehen, eingeschränkte Sichtweisen und Handlungs-

spielräume zu erweitern, aber auch um ggfs. Fehler und Defizite in der

Fallbearbeitung aufzudecken und/oder zu verhindern“ (Poller/Weigel, 2010a: 68). Da

sich weder der organisatorische Rahmen noch eine produktive gruppenbezogene

Organisationsstruktur von selbst herstellen, muss das Zusammenwirken mehrerer

Fachkräfte den „Charakter einer verbindlich gestalteten und in der

Organisationsstruktur fest verankerten kollegialen Beratung zur Qualifizierung des


Entscheidungsprozesses annehmen“ (Merchel, 2006: 90). Der sich an die

Eingangsphase anschließende Prozess der kontrollierten Übergabe an die

leistungserbringende Einrichtung bedarf eines weiteren Schwerpunktes. Zudem sind

die bedeutenden Prozesse der Hilfeplanüberprüfung und -fortschreibung sowie die

Hilfebeendigung und Nachbetreuung in den Blick zu nehmen. Unterstützend bedarf

das gesamte Hilfeplanverfahren eines standardisierten Dokumentationssystems.

Resümierend lässt sich feststellen, dass die Hilfeplanung den Qualitätsanteil des

Jugendamtshandelns darstellt und begründet im Fachdiskurs als der herausragende

Schlüsselprozess für die Qualitätsentwicklung und zentrale Steuerungsmechanismus

der sozialpädagogischen Leistungserbringung angesehen wird. Dies hat jedoch

grundsätzlich zur Voraussetzung, dass jugendamtsintern eine Debatte zu den

Qualitätskriterien für Hilfeplanung stattgefunden hat und dass in diesem Rahmen

auch praktikable Bewertungsmodalitäten erarbeitet worden sind (vgl. Merchel, 2006:

122). Im Folgenden werden QM-Ansätze und Instrumente der Qualitätsentwicklung

für öffentliche Verwaltungen oder Erziehungshilfen referierend dargestellt.

5.2.1 Common Assessment Framework (CAF)

2000 stellte das European Institute of Public Administration (EIPA) den Organi-

sationen im öffentlichen Sektor die erste Version des gemeinsamen europäischen

Qualitätsbewertungssystems CAF (Common Assessment Framework) zur Verfüg-

ung. Das aktuelle Modell, CAF 2006, basierend auf dem EFQM-Modell und auf

spezifische Kriterien für öffentliche Verwaltungen, bietet – unabhängig von der

Ebene, dem Sektor und der Organisationsform – ein standardisiertes Kriterien- und

Frageraster zur Selbsteinschätzung57 (vgl. Bauer/Mösenbacher, 2006: 22). Die Be-

wertungen mit dem CAF ermöglichen eine ganzheitliche Stärken- und Schwächen-

Analyse der eigenen Organisation, die den Beteiligten auch die Sicht auf mögliche

Verbesserungsmaßnahmen und das Lernen mittels Vergleiche von anderen

Verwaltungen und Betrieben (Benchlearning und -marking) eröffnet (vgl. ebd.: 23).

Die Struktur des Modells umfasst 9 Themenfelder und 28 Kriterien sowie zu jedem

57 Selbstbewertung (Self Assessment) ist eine „umfassende, systematische und regelmäßige

Überprüfung der Tätigkeiten und Ergebnisse einer Organisation“ (EFQM zit. n. Gerull, 1999: 12). „Ausgehend von der Vorstellung eines wünschenswerten Zustands (Soll), werden beobachtbare Kriterien oder ‚Statthalter‘ solcher Kriterien (Indikatoren) entwickelt, welche diesen Zustand kennzeichnen. Danach wird bewertet, wie weit der gegenwärtige Zustand (Ist) bereits den erwünschten Kriterien entspricht“ (Gerull, 1999: 12). Auf Basis der Bewertungsergebnisse können notwendige Modernisierungsprojekte in allen steuerungsrelevanten Bereichen initiiert und entwickelt werden. Ausführlicher zur Selbstbewertung vgl. ebd.: ff..


Kriterium Fragen (vgl. ebd.: 24, vgl. Anhang 11) und „beruht auf der Annahme, dass

herausragende Leistungsergebnisse von Organisationen für Bürgerinnen und

Bürger/Kundinnen und Kunden, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und für die Gesell-

schaft durch Führungsqualität erzielt werden, die geeignete Strategien und Pläne

entwickelt, das Personal entsprechend einsetzt, Partnerschaften nutzt, Ressourcen

effizient verwendet und optimale Leistungsprozesse sicherstellt“ (Bundes-

verwaltungsamt, 2006: 4). Für die Selbstbewertung wurde ein Leitfaden entwickelt,

der durch eine hierarchieübergreifende Arbeitsgruppe durchgeführt werden kann.

„Hierbei müssen alle Kriterien anhand der verschiedenen Indikatoren geprüft und

eingeschätzt bzw. beurteilt werden“ (Bauer/Mösenbacher, 2006: 24). Im Rahmen des

Bewertungssystems wird durch die Punktevergabe der Grad der Durchführung und

Umsetzung von Maßnahmen in den jeweiligen Themenfelder ermittelt (vgl. ebd.).

Durch die praktische Nutzung und das Verstehen der Selbstbewertung sollen die

Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung an den gesamten PDCA-Zyklus und

kontinuierlichen Verbesserungsprozess herangeführt werden (vgl. Bundes-

verwaltungsamt, 2006: 5 f.).

5.2.2 Dormagener Qualitätskatalog der Jugendhilfe

„Im ‚Dormagener Qualitätsdialog der Jugendhilfe‘ (Stadt Dormagen, 2001) wird ein

dialogisch von Fachkräften (überwiegend) öffentlicher und freier Träger entwickelter

Katalog professioneller Standards vorgestellt“ (Gerull, 2007: 154) und versucht,

mittels der Formulierung von Programm- und Prozessqualitäten (PPQ) gute Fach-

praxis für 26 Aufgabenfelder der Jugendhilfe zu definieren (vgl. ebd.). So werden im

Teil V des Katalogs die klassischen Leistungsbereiche der „Erzieherischen Hilfen“

erläutert. PPQ 11 bietet beispielsweise die Darstellung des Prozesses der flexiblen

Erziehungshilfe, „vom Zugang mit der Bedarfsklärung über die Hilfeanbahnung,

Initiierung, Durchführung und Überprüfung der Hilfen incl. detaillierter Angaben zu

nützlichen Methoden wie Genogrammarbeit“ (Bestvater, 2011: 2 f.). Alle 26

Beschreibungen sind im Qualitätskatalog einheitlich gegliedert in die Abschnitte

Aufgabe, rechtliche Grundlagen, Probleme im Aufgabenfeld, Qualitätsstandards,

Prozessgestaltung: Methoden und Verfahren (vgl. ebd.: 2).

5.2.3 Selbstbewertung des Qualitätsmanagements in der Jugendhilfe (SQ-J)

Dieses für den Bereich der freien Erziehungshilfe spezifizierte Selbstbewertungs-

verfahren entstand im Rahmen des Projektes „Qualitätsentwicklung in Einrichtungen


und Diensten der Erziehungshilfe“ des Evangelischen Erziehungsverbandes e. V.

(EREV) und lässt sich mit geringfügigen Änderungen oder Ergänzungen auch in

anderen Arbeitsfeldern der Jugendhilfe einsetzen (vgl. Gerull, 1999: 2). Angeregt

vom Modell Service Assessment (ServAS) werden zur Einschätzung der betrieb-

lichen Qualitätsfähigkeit für 12 Aufgabenfelder Einschätzungsbögen vorgegeben (vgl.

Merchel, 2010: 125). Die 12 Qualitätskategorien markieren die Ebenen der

Potenzialqualität, der Prozessqualität und der Ergebnisqualität und werden durch ein

Set aus 100 – zum größten Teil arbeitsfeldunspezifische – Indikatoren präzisiert (vgl.

ebd.). „Bewertungsobjekt von SQ-J ist das System betrieblicher Vorkehrungen und

Maßnahmen zur Gewährleistung von Qualität, […] innerhalb dessen sich die Qualität

einzelner Leistungsvollzüge konkretisiert“ (Gerull, 2007: 198). Dem Erfüllungsgrad

eines Qualitätsstandards wird ein Punktewert auf einer Skala von 0 bis 3 zugeordnet.

Daraus resultiert ein quantitativer Wert für einzelne Qualitätselemente und für die

Gesamtqualität (vgl. Merchel, 2010: 125). Der dadurch zu Tage tretende Handlungs-

bedarf lässt sich konkret verorten und hat eindeutige Ziele, auf welche die tägliche

Arbeit systematischer organisiert werden kann (vgl. Gerull, 1999: 9).

5.2.4 WIMES (WIrkung MESsen)

WIMES ist ein Verfahren zur Qualitätsentwicklung der Jugendhilfe und steht in

Anlehnung an den Entwickler für „C“‘ des Deming-Kreises (vgl. Tornow, 2009: 70 f.).

„WIMES ist ein [webbasierendes] Instrument zur Dokumentation wirkungsrelevanter

Informationen bei der Erbringung von Dienstleistungen der Erziehungshilfe und zur

statistischen Analyse der Wirksamkeit von Leistungsangeboten“ (ebd.: 69). Es kann

kooperativ vom Leistungsträger und -erbringer eingesetzt werden, wobei die Nutzung

lediglich eines Trägers ebenfalls möglich ist. Im WIMES-Web-Portal wird der

jeweilige Fall angelegt sowie die Problemlagen und Risiken des jungen Menschen

und der Familie versus Kompetenzen und Ressourcen anhand von neun Dimensio-

nen auf einer siebenstufigen Skala seitens des fallverantwortlichen Sozialarbeiters im

Sinne einer fachgeleiteten Selbstevaluation eingeschätzt (vgl. ebd.: ff., vgl. Anhang

12). „Zu den erhobenen Daten gehören die Einschätzungen des erzieherischen

Bedarfs am Anfang der Hilfe, die Zielsetzung der Hilfe und die Einschätzung des

Endes einer Hilfe“ (Tornow, 2009: 69). „WIMES aggregiert die Daten der Einzelfälle

und analysiert diese in Wirkungsberichten. Auf diese Weise können Indikatoren be-

rechnet werden“ (e/l/s-Institut, 2010: 2) die als Basis für Wirkungsdialoge der lokalen

Jugendhilfepartner sowie Benchmarkingverfahren und Reflexionsprozesse dienen.

6 Die Rekonstruktion des Standes und der Perspektiven des Qualitätsmanagements im Bereich Hilfen zur Erziehung aus Expertensicht – Interviews mit leitenden Fachkräften 58

6 Die Rekonstruktion des Standes und der Perspektiven

des Qualitätsmanagements im Bereich Hilfen zur

Erziehung aus Expertensicht – Interviews mit

leitenden Fachkräften In der Aufarbeitung der wissenschaftlichen Literatur zur Jugendhilfe und zum QM hat

sich gezeigt, dass angesichts der Materialfülle bereits ein Überblick eine große

Herausforderung dargestellt. Analysiert man das Wissen hin auf das leitende

Forschungsinteresse, so zeigt sich dagegen schnell, wie erheblich die Erkenntnis-

lücken bezüglich der Auswirkung der Qualitätsdebatte in der öffentlichen Jugendhilfe

und der Umsetzung eines QM-Systems sind.

Die folgende Untersuchung nimmt die QM-Bemühungen öffentlicher Träger im

Bereich Hilfen zur Erziehung in den Blick. Die für die Datenerhebung verwendete

Methode resultierte aus den Überlegungen hinsichtlich der Angemessenheit bezogen

auf die Exploration. In der vorliegenden Arbeit wurde die Datenerhebung als

teilstrukturierte, problemzentrierte Befragung mit leitenden Fachkräften durchgeführt,

dem sogenannten Experteninterview58. Analog der Fragestellung wurde in den

Einzelinterviews die Auseinandersetzung mit und Realisierung von QM-Maßnahmen

im Bereich Hilfen zur Erziehung thematisiert. Die Ergebnisse dieser explorativ

angelegten Erhebung dienen dem Ziel, die bestehende Praxis für weitere

Forschungen und konzeptionelle Weiterentwicklungen zugänglich zu machen. Neben

der deskriptiven Beschreibung der erfassten Systeme und Instrumente, geht es auch

um die Analyse der Spannungsfelder durch vielfältige Steuerungseinflüsse auf der

Bedingungsebene sowie der Grenzen des QMs im Bereich Hilfen zur Erziehung des

öffentlichen Jugendhilfeträgers.

6.1 Auswahl und Beschreibung der Stichprobe

Neben der Festlegung der Erhebungsmethode ist es von wesentlicher Bedeutung,

dass die angefragten Interviewpartner kompetent Auskunft zur Fragestellung geben

können. Analog der Verortung dieser Arbeit auf die Ebene der organisations-

bezogenen Jugendhilfeforschung interessieren im empirischen Vorgehen weniger die

58 Decke definiert Experte als diejenige Person, „die im Hinblick auf einen bestimmten Sachverhalt

als „Sachverständige“ in besonderer Weise kompetent sind“ (zit. n. Flick, 2007: 214). Ausführlicher zur Beschreibung dieser Sozialforschungsmethode sowie der Terminologie „Experte“ vgl. beispielsweise Flick, 2007, Flick/von Kardorff/Steinke, 2005 oder Meuser/Nagel, 2009.


individuellen Komponenten der Experten, sondern vielmehr ihr Status als (leitender)

Jugendamtsvertreter. „Der Fokus in der empirischen Erhebung zielt also auf eine

Reflexion des organisationsinternen Wissens jenseits der persönlichen Einstellung

und des individuellen Handlungswissens“ (Fischer, 2005: 212). Es geht also nicht um

subjektive Theorien oder gar Verfahren der Biographieforschung. Für die

Zusammenstellung des Samples wurden folgende Suchkriterien angelegt:

� Entscheidungsträger wie z. B. Leiter des ASD und

� Amtszugehörigkeit von mindestens 2 Jahren.

Aufgrund räumlicher Gegebenheiten, Gründen der Erreichbarkeit und des

Vorhandenseins von so genannten „Türöffnern“ fand eine regionale Eingrenzung auf

das Gebiet des Landschaftsverbandes Rheinland (LVR) statt, welches 93 Jugend-

ämter umfasst (vgl. Anhang 12 „Aufschlüsselung der Rheinischen Jugendämter“).

Eine Stichprobengröße wurde nicht im Vorfeld festgelegt, sondern flexibel gestaltet

und an den Zugangsmöglichkeiten zum Feld ausgerichtet59. Dennoch wurde

versucht, die Auswahl der Interviewpartner am Prinzip der minimalen bzw.

maximalen kontrastierenden Variation auszurichten, das heißt, in der Stichprobe der

beforschten Jugendämter befinden sich ausführende Abteilungen des Sachgebiets

Hilfen zur Erziehung mit möglichst unterschiedlichen Größen hinsichtlich der

Mitarbeiteranzahl und der Einwohnerzahl des Zuständigkeitsbereiches sowie

Unterschiede in Bezug auf die Verwaltungsform und regionalen Gegebenheiten.

Trotz der allgemein angespannten öffentlichen Haushaltslage ist auch der jeweilig

kommunale Haushaltsstatus zu berücksichtigen. Ziel dieses Vorgehens ist es,

charakteristische Strukturen und erschwerende Phänomene aufzudecken und so die

Breite des Feldes in einem angemessenen Rahmen abzubilden. Konkret bedeutete

dies zunächst zwischen den Jugendämtern der kreisfreien Städte, der

Kreisjugendämter und den kreisangehörigen Jugendämter zu differenzieren. Im

zweiten Schritt wurden mithilfe des Jugendämterverzeichnisses des LVRs (Stand

20.08.2010) zur Gewinnung von Daten zur Orientierung anhand des Kriteriums

„Einwohnerzahl des Jugendamtsbereiches60“ das arithmetische Mittel und der Median

59 Mit dem allgemeinem Ausdruck Feld kann „eine bestimmte Institution, eine Subkultur, eine Familie,

eine spezifische Gruppe von Biographieträgern oder Entscheidungsträgern in Verwaltungen oder Unternehmungen u. a. gemeint sein“ (Flick, 2007: 143).

Die Arbeit erhebt aufgrund der explorativen Ausrichtung keinen Anspruch auf statistische Repräsentativität, sondern hat vielmehr zum Ziel, problemrelevante und Verständnis fördernde Hypothesen zu generieren.

60 Im Hinblick auf die Mitarbeiteranzahl wird davon ausgegangen, dass sie mit der Populationsgröße des jeweiligen Jugendamtsbereichs sowie dessen Fallzahlen korreliert.


ermittelt sowie die Jugendämter mit dem jeweils kleinsten und größten Einzugsgebiet

identifiziert. Mit folgendem Ergebnis:

Jugendämter der kreisfreien Städte

Kreisjugendämter Regionalisierte Jugendämter

Kleinstes Einzugsgebiet: 119.049 Einwohner 45.858 Einwohner 21.700 Einwohner Arithmetisches Mittel: 352.739 Einwohner 123.990 Einwohner 49.398 Einwohner Median: 249.857 Einwohner 137.493 Einwohner 46.000 Einwohner Größtes Einzugsgebiet: 1.019.328 Einwohner 192.325 Einwohner 110.130 Einwohner

Abbildung 2: Einwohnerzahl der Jugendamtsbereiche

Dies ließ die logische Schlussfolgerung zu: die Differenzierung der Jugendamtstypen

hatte automatisch eine Staffelung der Größen des Einzugsbereichs, gemessen an

der Einwohnerzahl, zur Folge. Daran anschließend wurde eine Liste erstellt, die alle

Jugendämter enthielt, deren Einwohnerzahl bis zehn Prozent plus oder minus um

das arithmetische Mittel respektive Median des jeweiligen Jugendamtstyps lag.

Ausnahme bildeten die kreisangehörigen Jugendämter; dort wurden aufgrund der

hohen Anzahl nur die Jugendämter gesichtet, die beiden Zahlenräumen

entsprachen. Daraus resümierte eine Auswahl an 17 Jugendämtern. Aufgrund der

festgelegten Suchkriterien für das Sampling wurden als erste Ansprechpartner die

ASD-Leiter identifiziert. Die ermittelten Abteilungsleiter wurden zunächst telefonisch

kontaktiert. Im Rahmen eines zustande gekommenen Telefongesprächs wurde ihnen

die Konzeption und Fragestellung dieser Studie mit der Bitte vorgestellt, an der

Untersuchung durch ein Experteninterview teilzunehmen. Darüber hinaus wurde

ihnen anschließend per E-Mail eine Anfrage sowie die Grobstruktur des

Interviewleitfadens zugestellt. Neun der ermittelten Jugendämter waren telefonisch

nicht zu erreichen. Vieren der neun wurden darüber hinaus die E-Mail-Anfrage

gesendet, ebenfalls ohne Reaktion. Vier weitere Jugendämter lehnten eine

Teilnahme ab und begründeten dies mit dem Verweis auf die Personalsituation –

also Unterbesetzung und/oder Überlastung. Mit einem weiteren Jugendamt waren

bereits Telefongespräche erfolgt, in denen seitens des Fachbereichs- sowie ASD-

Leiters Bereitschaft zur Teilnahme signalisiert worden sind. Auf die konkrete Anfrage

bzgl. einer Terminvereinbarung blieben jedoch weitere Reaktionen aus. Zwei

kreisfreie Städte und ein regionalisiertes Jugendamt sicherten ihre Teilnahme

dagegen auf Anhieb zu. Um die Stichprobengröße nicht bei drei Jugendämtern zu

belassen, wurden gemäß einer Zufallsstichprobe weitere Jugendämter im Gebiet des

LVRs kontaktiert.


Letztendlich im Sample enthalten sind damit fünf Jugendämter, die sich in den oben

genannten Kriterien hinlänglich unterscheiden und damit die Bandbreite der

Gesamtheit wiedergeben und abbilden:

Jugendamtstyp Einwohner Haushaltsstatus61 Befragter Experte I162 Regionalisiertes

Jugendamt 49.782 Fiktiv ausgeglichen Abteilungsleitung „Soziale

Dienste“ I2 Stadtjugendamt 240.866 Noch offene Verfahren Abteilungsleitung „Familien“ I3 Stadtjugendamt 570.000 Fiktiv ausgeglichen Abteilungsleitung „Soziale

Dienste“ I4 Stadtjugendamt 258.848 HSK nicht genehmigt „Qualitätsentwicklung

pädagogischer Bereiche“ I5 Kreisjugendamt 68.165 Fiktiv ausgeglichen Abteilungsleitung „Jugend-

und Familienhilfe“

Abbildung 3: Sample

6.2 Konstruktion des Leitfadens

Auf der Basis des theoretischen Teils und damit der Voranalyse des Forschungs-

gegenstands wurde der den Experteninterviews zugrunde liegende halbstrukturierte

Leitfaden erstellt (vgl. Anhang 13). Durch seine Struktur wird das Interview auf die

Themengebiete im Sinne des Forschungsinteresses eingegrenzt, ermöglicht aber

den Befragten nach ihrem Ermessen in Bezug auf Ausführlichkeit und Gewichtigkeit

zu Antworten. Ferner erhöht die Teilstandardisierung die Vergleichbarkeit.

Der Interviewleitfaden enthielt dabei vier Schlüsselkonzepte mit 34 offenen

Einzelfragen sowie etwaigen Vertiefungsfragen.

6.2.1 Schlüsselkonzept I: Struktur- und Rahmendaten

Das erste Schlüsselkonzept sollte die objektiven Rahmendaten der jeweiligen ASD-

Abteilungen näher ermitteln. Im Einzelnen wurden folgende Merkmale erhoben:

� Aufgabengebiete des ASDs

� Anzahl der tätigen Mitarbeiter im Bereich Hilfen zur Erziehung

� Einwohner im Jugendamtsgebiet

� Fallzahlen und Fallquote im Bereich Hilfen zur Erziehung

� Anzahl der Jugendhilfeträger im Jugendamtsgebiet; davon Anteil der

kommunalen Einrichtungen

61 Vgl. Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen, Stand 31.10.2010. Anmerkung zu I2: war im Vorjahr fiktiv ausgeglichen (vgl. ebd.). 62 Die Datenanalyse ist hier wie im Folgenden anonymisiert. Jeder der kommunalen Träger ist mit

einer Sigle bezeichnet. Die Ziffern orientierten sich an der zeitlichen Interviewabfolge.


� Organisatorische/personelle Zuständigkeit für die Verhandlungen nach § 78b

SGB VIII.

Die Zielsetzung dieses Untersuchungsschwerpunktes war es, vergleichbare Daten

hinsichtlich der Organisationsmerkmale zu generieren, die gegebenenfalls mit dem

Entwicklungsstand des jeweiligen QM-Systems in Korrelation stehen könnten.

6.2.2 Schlüsselkonzept II: Steuerungseinflüsse und dessen Auswirkungen

Ein weiteres Schlüsselkonzept hat sich den Fragen gewidmet, welche Steuerungs-

einflüsse die Arbeit der ASD-Fachkräfte nachhaltig prägen und mit welchen

Spannungsfeldern dies einhergeht. Hier standen vor allem die intra-

organisatorischen Auswirkungen der gesetzlichen Neuregelungen sowie veränderten

Rahmenbedingungen im Fokus der Aufmerksamkeit. Daneben galt es auch,

Aufschluss über die Entwicklung der inter-institutionellen Zusammenarbeit zu

gewinnen, denn „mit Abschluss der Rahmenverträge gemäß § 78 f werden

Leistungsträger und Leistungserbringer mittels Entgelt-, Leistungs- und Qualitäts-

entwicklungsvereinbarungen formal in ein neues Verhältnis gesetzt“ (Messmer, 2007:

53). Folgende Dimensionen sowie Einschätzungen wurden diesbezüglich erhoben:

� Identifikation der verantwortlichen Gründe für die zahlreichen Veränderungen

auf der Bedingungsebene des öffentlichen Jugendhilfeträgers

� Auswirkungen von §§ 78 ff. SGB VIII sowie den veränderten Rahmen-

bedingungen auf die Handlungsbedingungen der Fachkräfte sowie auf die

inter-institutionelle Zusammenarbeit mit den freien Trägern

� Wahrnehmung der Rolle des öffentlichen Trägers

6.2.3 Schlüsselkonzept III: Stellenwert und Stand von Qualitätsmanagement

und dessen Instrumente

Das dritte Schlüsselkonzept widmet sich dem Status quo des jeweiligen QMs in den

befragten Jugendamtsbereichen Hilfen zur Erziehung. Im Rahmen dessen wurden

folgende Merkmale erhoben:

� Rolle der Qualitätsentwicklungsvereinbarung in den Verhandlungen mit den

freien Trägern sowie der Leistungsqualität im Wettbewerb

� Stellenwert der Qualitätsdebatte

� Verständnis von Qualität

� Orientierung und Anlehnung der QM-Bemühungen an ein Referenzmodell

� Bedeutung der Leitung im QM-Prozess

� Mitarbeiter- und Zielgruppenpartizipation


� Erfassung der Wirkungsorientierung der Erziehungshilfen

� Vorhandensein von QM-Elementen und Instrumenten.

Die Zielsetzung dieses Untersuchungsabschnittes ist es, Aufschluss über den

Stellenwert von Qualität und den aktuellen Stand des QMs zu erhalten. Ferner war

das Ausmaß der Beteiligungs- und Wirkungsorientierung Gegenstand des

Gespräches, was ferner einen Rückschluss auf das gelebte Qualitätsverständnis

eröffnet.

6.2.4 Schlüsselkonzept IV: Nutzenbewertung sowie Hürden in der Entwicklung

und Umsetzung eines Qualitätsmanagementsystems im Bereich Hilfen

zur Erziehung

Der letzte Schwerpunkt des Leitfadeninterviews ist darauf ausgerichtet, die Sachlage

einer pauschalen Würdigung und Bewertung in Bezug auf positiv und negativ zu

verzeichnende Erfahrungen zu unterziehen sowie Perspektiven aufzuzeigen. Im

Fokus standen:

� Die Gründe für eine Nicht-Implementierung oder der Nutzen der

implementierten Maßnahmen

� Hinderliche und förderliche Rahmenbedingungen

� Grenzen systemischer Steuerung

� Intra-organisationale Perspektiven und allgemeine Prognosen

� Vor- und Nachteile von QM

� Differenzen zwischen den verschiedenen kommunalen Standorten wie aber

auch zwischen öffentlichen und freien Trägern.

In Annahme einer großen interkommunalen Diskrepanz hinsichtlich des QM-Standes

zielt dieser Untersuchungsschwerpunkt auf erklärende Gründe.

6.3 Forschungstheoretische Vorannahmen

Klüver beschreibt das empirische Vorgehen einer explorativen Studie als die Suche

nach dem „Allgemeinen im Besonderen“ (zit. n. Fischer, 2005: 215). Infolge der

Subjektivität des Forschers, die eine vorurteilsfreie Ergebnisfindung nicht ermöglicht,

sowie des vorhandenen Vorverständnisses stützt sich die Datengenierung auf

forschungstheoretischen Annahmen, die im Sinne einer intersubjektiven

Überprüfbarkeit im Folgenden offen gelegt werden:

1. Der Stellenwert und Stand von QM im Bereich Hilfen zur Erziehung des

öffentlichen Jugendhilfeträgers ist, gemessen anhand quantitativ gezielt zur


Verfügung stehender Personalkapazitäten und systemisch entwickelten QM-

Systeme, eher gering.

2. Da die Praxis vorwiegend über keine vorhandenen gelebten QM-Systeme

verfügt, verläuft die primäre Steuerung von Qualität im Bereich Hilfen zur

Erziehung über professionseigene und qualitätsmanagementunterstützende

Methoden (wie Fallberatung, Supervision, Teamsitzungen etc.).

3. Trotz der Annahme eines eher geringen Stellenwerts und Stands von QM wird

von einer interkommunalen Diskrepanz ausgegangen.

4. Variablen für die Entwicklung eines QMs sind der Haushaltsstatus der

jeweiligen Kommune und der fachliche Wissenstand sowie die Haltung der

Leitungskräfte, insbesondere des Abteilungsleiters, gegenüber dem QM.

Dementsprechend steigt bei steigender Qualifikation des ASD-Leiters

hinsichtlich QM der Stellenwert des Themas in der Abteilung. Parallel dazu

wird ein tendenziell besserer Haushaltsstatus eher Investitionen im Bereich

personeller Ressourcen bewilligen.

6.4 Durchführung der Erhebung

Die Interviews mit den (leitenden) ASD-Fachkräften fanden im Zeitraum 04. bis 19.

April 2011 statt und wurden persönlich vor Ort durchgeführt. Die insgesamt fünf

Gespräche hatten jeweils eine Dauer zwischen 1.12 und 1.40 Stunden und wurden

mit einem Diktiergerät zwecks der anschließenden Transkription aufgezeichnet. Vor

Beginn des Interviews erhielten die Experten eine knappe Darstellung meiner Person

sowie der Zielsetzung der Exploration. Die Strategie der Interviewführung orientierte

sich an dem entwickelten Leitfaden.

6.5 Datenauswertung

Die Auswertung der Interviews erfolgte nach dem Vorgehensschema der qualitativen

Inhaltsanalyse63 und basiert auf annähernd vollständigen Transkriptionen.

Auslassungen waren etwaige Toilettenpausen oder „Selbstgespräche“ bei der Suche

nach entsprechenden Unterlagen. Hinzu kommt die Verwendung von Feldnotizen,

die im unmittelbaren Anschluss an die aufgezeichneten Interviews erstellt wurden, oft

auf Basis von Tür-und-Angel-Gesprächen, die sich im Anschluss an das Interview

ergeben haben, sowie Dokumentationsbögen, die Rahmendaten erfassten (vgl.

63 Vgl. Mayring, 2010


Anhang 13). Ggfs. zusätzlich von den Interviewpartnern erhaltene Unterlagen führten

zu einer fundierten Basis für die Ableitung von Hypothesen und neuen

forschungsleitenden Fragestellungen.

In Ermangelung allgemeingültiger Standards für die Transkription wurden folgende

Regeln verwendet64:

A: Text Text[überschneidung] Kennzeichnung von Überschneidungen B: [Überschneidung] Text Text (parallel Gesprochenes) (u) unverständliches Wort oder Satzteil (so ungefähr?) nicht genau verständlich, vermuteter

Wortlaut (.) kurze Pause (ca. eine Sekunde) (…) längere Pause … abruptes Ende eines Satzes Worabbr- Wortabbruch Wort Betonung/Hervorhebung LAUT Hervorhebung durch Lautstärke ? Stimme am Ende hoch wie bei einer Frage […] Auslassung im Transkript (lacht) Anmerkung zu parasprachlichen, nicht verbalen oder gesprächsexternen Ereignissen die=die=die Stottern, Wiederholung, Verschleifungen g e d e h n t e langsame, gedehnte Aussprache Mhm Zustimmung Mhmh Ablehnung Hm, Äh, Öh, Ähm Verzögerungssignale

Die transkribierten Interviews umfassen 168 Seiten Datenmaterial. Im Anschluss an

die Transkription wurden die Interviewinhalte nach Schlüsselkonzepten geordnet und

mithilfe von Zitaten wiedergegeben, um die Originalität der Einzelbeiträge zu

erhalten. Zur Verdichtung der Informationen galt es, die Schlüsselkonzepte weiter

auszudifferenzieren und die herausgebildeten Themengebiete mit Überschriften zu

versehen. Im Rahmen der Datenreduktion wurde das Textmaterial paraphrasiert,

fokussiert, abstrahiert und transformiert. Die dadurch gewonnenen Erkenntnisse

wurden in tabellarischen Darstellungen visualisiert65. Daran schließt sich der

Arbeitsgang einer abschließenden Beurteilung sowie Validierung der Ergebnisse im

Sinne einer Bestimmung der Gültigkeit und des Stellenwertes an.

64 Eklektische Anlehnung an verschiedenste Publikationen. Vgl. exemplarisch Lamnek, 2010. Angepasst an die Bedürfnisse der Arbeit bzw. des Forschungsziels. 65 Die Auswertung anhand von Zitaten sowie die datenreduzierte Darstellung befinden sich aufgrund

der Datenmenge – nach Absprache mit den Prüfern und Betreuern dieser Arbeit – zusammen mit den Interviewtranskripten auf dem beiliegenden Datenträger.


6.6 Reflexion des Forschungsverlaufs

Im Hinblick auf den Zugang zum Feld ist auf die schwere Erreichbarkeit der

identifizierten Experten zu verweisen, wobei sich die Vorgehensweise, zunächst die

telefonische Kontaktaufnahme und anschließend via E-Mail die schriftliche

Skizzierung des Forschungsvorhabens sowie vereinbarten Telefonabsprachen, als

zweckmäßig erwies.

Bezugnehmend auf die explorative Intention dieser Arbeit stellte sich der Leitfaden

als zielführend heraus. Für vertiefende Aspekte hingegen war der Leitfaden zu breit

aufgestellt, so dass für eine detailierte Betrachtung an vielen Stellen verstärktes

Nachhaken und „Aufdröseln“ einzelner Situationen erforderlich gewesen wäre.

Ferner erwiesen sich einige Fragen als zu undifferenziert, wie zum Beispiel Frage 19

die nicht zwischen operativen und strategischen Zielen unterscheidet, so dass die

antwortenden Experten mal auf Handlungsziele, mal auf strategische Zielrichtungen

eingingen. Andere Fragen dagegen stellten sich in Anbetracht der Antworten der

befragten Experten als zu speziell bzw. hochschwellig heraus (z. B. Frage 7). Auch

die Interviewführung lässt sich an einigen Stellen kritisch reflektieren. So wurden

einige Male in Ermangelung an Erfahrung zwei Fragen gleichzeitig gestellt, so dass

die Antwort sich nur auf eine der Beiden bezog. Darüber hinaus drängte sich das

Gefühl auf, dass der Interviewte und die Interviewende nicht ein und dieselbe

Sprachen verwendeten, sprich Differenzen zwischen den praktischen und

alltagstauglichen Begriffen sowie den theoriebehafteten Terminologien zu Tage

traten.

7 Forschungsergebnisse 67

7 Forschungsergebnisse In diesem Kapitel erfolgt eine Zusammenfassung und Diskussion in gemeinsamer

Darstellung. Ziel des letzten Schrittes ist das Herausstellen von Parallelen und Diffe-

renzen zwischen den theoretischen Formulierungen einerseits und deren praktisch-

en Rezeption andererseits. In der Verbindung dieser Ebenen vermag diese Analyse

im Hinblick auf die Spannungsfelder, problemrelevanten Hürden und Grenzen syste-

mischer Steuerung im Bereich Hilfen zur Erziehung zu sensibilisieren. Zur Vermeid-

ung von Überkomplexität sind nur die eindeutigsten Befunde betont und interpretiert.

7.1 Schlüsselkonzept I

Analog den Ausführungen im Kapitel 3.2 firmieren die leistungserbringenden Abteil-

ungen unter vielfältigen Namensgebungen: Soziale Dienste (I1 und I3), Bezirksso-

zialarbeit (I2), Allgemeiner Sozialer Dienst (I4) sowie Jugend- und Familienhilfe (I5).

Im Hinblick auf das Aufgabenportfolio lässt sich resümieren, dass drei Einrichtungen

einen klassischen ASD darstellen und sich rein auf Jugendhilfeaufgaben be-

schränken. I2 (55-58) und I3 (27-28) haben jeweils, jedoch in unterschiedlichem Aus-

maß, den Bereich der Altenhilfe in ihrem Segment. Aufgrund der divergenten

Organisationsstrukturen, sprich Spezialisierung von einzelnen Sachgebieten,

Wir machen also alle alles (I5, 11-12)

wir können den [Bereich Hilfen zur Erziehung] raus kristallisieren, weil wir den spezialisiert haben (I3, 42)

und der unterschiedlichen Zählweise von Fällen

also ein Kind is im Heim untergebracht, ist natürlich ein Fall. Wenn wir jetzt eine ähm ambulante Hilfe haben, bei einer Familie mit fünf Kindern, zählt das als fünf Fälle (I4, 110-112)

sind die erhobenen Rahmendaten wie Mitarbeiteranzahl und Stellenumfang sowie

Fallzahl und -quote interkommunal nicht miteinander vergleichbar. Um dennoch eine

Übersicht über die Bandbreite zu geben, dient die folgende Tabelle als Orientierung:

Stellenumfang HzE-Fallzahl I1 Hilfen zur Erziehung (spezialisiert): 6,5 301 (im letzten Jahr) I2 Bezirkssozialarbeit66: 37,9 1445 (Stand Dezember 2010) I3 Hilfen zur Erziehung (spezialisiert): 85 ca. 2500 I4 Allgemeiner Sozialer Dienst: 59 2555 (Stand 31.12.2010) I5 Jugend- und Familienhilfe: ca. 12/13 30 Abbildung 4: Stellenumfang und Fallzahl

66 Exklusive „Team Kindeswohl“ und Pflegekinderdienst


Im Hinblick auf die Trägerlandschaft lässt sich konstatieren, dass der Anteil

kommunaler Träger durchgängig rückläufig gegen Null tendiert. Die Zuständigkeit für

die Vereinbarungsverhandlung mit den freien Trägern ist oftmals aufgeteilt,

zumindest in der Verantwortung mehrerer Personen:

I1 I2 I3 I4 I5 Leistungs-vereinbarung

ASD-Leiter, Abteilungs-leitung der wirtschaftl. Jugendhilfe, Jugendamts-leiter

ASD-Leiter, Abteilungs-leitung „Zentrale Dienste“, Jugendhilfe-controller

ASD-Leiter ASD-Leiter und QMB

Keine Zuständig-keit

Entgelt-vereinbarung

Jugendamts-leiter

Wirtschaftl. Jugendhilfe

Qualitäts-entwicklungs-vereinbarung

ASD-Leiter ASD-Leiter und QMB

Abbildung 5: Zuständigkeit für Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsvereinbarungen

7.2 Schlüsselkonzept II

Schwerpunktmäßig wurde in Frage 7 erkundet, welche Gründe als verantwortlich für

die zahlreichen veränderten Einflüsse und Rahmenbedingungen benannt und welche

nicht angegeben werden. Alle Interviewpartner sprachen die medial aufbereiteten

Kindeswohlfälle und die daraus resultierend gestiegene Sensibilität der Bevölkerung

an. Zwei erwähnten dabei explizit den Fall „Kevin“. Als Gründe für die offensichtliche

Zunahme von Todesfällen werden primär die Verstärkung des gesellschaftlichen

Drucks sowie der Wandel und die zunehmende Überforderung der Familienstruk-

turen wie aber auch in einen blinden Fleck im Jugendhilfenetz identifiziert (I5, 184):

eine Ursache ist mit Sicherheit auch der Wandel in Familienstrukturen, ja zunehmende fehlende Kompetenzen von Eltern. Das sind so Grundbedingungen (I1, 124-126)

ein Punkt ist natürlich auch die=die wirtschaftliche Lage vieler Familien (I2, 205-206)

ist die Hauptveränderung dadurch, dass ähm insgesamt in der Gesellschaft (.) immer mehr Druck entsteht (I5, 207-209).

Neben den Angaben zu den gesellschaftlichen wurden in der Regel – mit folgender

Ausnahme – keine Gründe für sozialstaatliche, -politische oder fiskalische Veränder-

ungen getroffen. Die Existenz derer wurde jedoch mehrfach erwähnt.

unsere Strukturen, die sind also noch öh, ja sagen wir ma, noch sehr archaisch, muss ich mal sagen. Also wir sind eigentlich auch so auf die Anforderungen öh, die jetzt an=an einen ASD eben gestellt werden, sind wir auch nicht eingestellt. Also wir arbeiten noch sehr, sagen wir ma, sehr fürsorglich, ja noch öh, ja sehr üppig mit unsern Hilfsangeboten und da kommen wa natürlich ständig in Konflikten, also einmal eben mit unserer Finanzverwaltung, dass die sagen Ihr gebt zu viel Geld aus und was kommt dabei raus? (I2, 215-222)

Anschließend wurde erfragt (8), welche dieser Veränderungen für die praktische

Arbeit im Bereich der Hilfen zur Erziehung als besonders nachhaltig bewertet


werden. Das Feld der Antworten ist breit, so dass im Folgenden nur exemplarische

paraphrasierte Zitate wie die staatliche Zielrichtung hin zu mehr Kontrolle (I1, 137),

der zunehmende Druck auf Kinderschutz (I3, 123), der verstärkte Fokus von Presse,

Funk und Fernsehen (I4, 327-328), die dominante Rolle der Finanzen (I4, 377), die

unausgesprochene Aushöhlung des Leistungsgesetzes (I3, 278 ff.) und die Forder-

ung nach einem breiteren Leistungsangebot (I5, 177 ff.) aufgeführt werden können.

Analog der divergenten Einschätzungen wurden auch verschiedene Auswirkungen

auf die Fachkräfte beschrieben. Nahezu konvergent – jeweils vier der fünf Interview-

partner – wurde auf gestiegene Anforderungen an die Fachkompetenz der

handelnden Akteure in der Fallbearbeitung

Sozialpädagogische Diagnostik ist wichtiger denn je (I1, 189)

sowie eine Zunahme von Mehrarbeit verwiesen

der Druck durch zu viele Fälle, durch zu ńer zu hohen Fallbelastung (I2, 247-248).

Darüber hinaus führten drei Experten eine veränderte Falldokumentation sowie ggfs.

eine Zunahme dessen Umfangs an (I2, 255-257; I4, 1029-1035; I5, 299-302).

Frage 10 erfragte etwaige Spannungsfelder, die aufgrund der teils widersprüchlichen

Steuerungseinflüsse in der praktischen Arbeit auszuhalten sind. Die in Kapitel 5.1

aufgezeigten Spannungsfelder (pädagogische und fiskalische Machbarkeit, Demand

und Need, Dezentralisierung und ressourcenbedingter Teilrückzug von der eigenen

Gestaltungskompetenz, Dysfunktion im System des jugendhilferechtlichen Dreiecks-

verhältnisses, Kontraktmanagement/Wettbewerb und Korporatismus) wurden

ausnahmslos, in unterschiedlicher Frequenz, angeführt. Ferner benannten I1 und I2

das sich im Kontext des Verlustes der wohlfahrtsstaatlichen Einbettung der Sozialen

Arbeit verstärkte Spannungsfeld von Hilfe und Kontrolle (I1, 145-154; I2, 290-291). In

Bezug auf das klassische Spannungsfeld – qualitätsorientierter Wettbewerb und

Korporatismus – ließen sich gegensätzliche Antworten zu verzeichnen:

Wir finanzieren die pauschal seit Jahr und Tach. Die kriegen 400.000 € monatlich. Die sehen das gar nich ein mir nachzuweisen, wofür sie die verbrauchen. Die wissen genau, dass hat ńe sozial, also, das hat ńe politische, die genießen einfach politischen Rückhalt und das ist so das best practise Beispiel für Korporatismustheorie (I1, 1007-1011)

diese Frage, äh äh die man immer hat zwischen Träger und öffentlichen Träger, (.) die bewerte ich nich=nich wirklich so hoch, ähm weil es relativ klar, es ist ń Dienstleistungstransfer (I3, 316-318).

Der Umgang mit der veränderten Bedingungsebene sowie den Spannungsfeldern

rückt die Personalentwicklung – analog der gestiegenen Anforderungen an die

Fachkompetenz insbesondere in der Falleingangsphase – primär ins Zentrum des


Interesses, denn die Mitarbeiter sind nach Auffassung der Experten, in erster Linie

für die Steuerung der Hilfen zur Erziehung verantwortlich:

Und schlecht gesteuerte Fälle heißt Kosten (266). Ähm, das heißt, in das Thema Personal, Personalentwicklung, Personalbelastung ist ein Hauptaugenmerk, also in die fachliche Struktur zu richten […] aber auch das Thema Team und ähm (.) wer hilft wobei, ähm, sind wichtige, aus meiner Sicht, Erfolgskriterien für vernünftige Steuerung (I3, 164-196).

Ziel ist die Installierung passgenauer Hilfen und die Orientierung des Hilfeverlaufs an

der Bedarfslage. Ferner ging der Umgang mit einem Fokus auf Organisations-

entwicklung und -umstrukturierung einher (I2, 199-201; I4, 775-776). Auf der Ebene

der Fallbearbeitung verschiebt sich der Interventionsmoment:

wir intervenieren immer früher, letztendlich zur eigenen Absicherung (I1, 144-145).

Der Wandel des staatlichen Selbstverständnisses äußert sich in der gewandelten

Rolle des Jugendamtes:

wir sind der Auftraggeber, der Anbieter ist der Auftragnehmer (I1, 220-221)

das Jugendamt sich deutlicher in Richtung Steuerung entwickelt (I3, 410).

Die Umsetzung des neuen Rollenverständnisses ist abhängig von den durchaus

heterogenen Voraussetzungen im Hinblick auf die impliziten Konzepte der inter-

institutionellen Zusammenarbeit. Infolgedessen üben einige Experten die strategisch

steuernde Rolle und das implizierte Gestaltungspotential bzgl. der Initiierung von

Wettbewerb sowie der Gestaltung der Infrastruktur eher im geringen Ausmaß aus.

Also, Infrastrukturerhaltung wird ja von uns, jetz speziell von der Bezirkssozialarbeit nicht betrieben (I2, 339-341).

Vergabeprozesse werden in keinem der befragten Jugendämter verwendet.

7.3 Schlüsselkonzept III

7.3.1 Qualität

Die Qualitätsentwicklungsvereinbarung spielt in der Praxis der Interviewpartner für

die Übernahme des Leistungsentgelts gemäß §§ 78b SGB VIII – analog der

heterogenen Ausgangspositionen – eine sehr divergente Rolle:

nicht bei allen, aber bei vielen Vereinbarungen hängen die eben noch hinten dran an der=an der Leistungs- und Entgeltsvereinbarung, aber in der=in der Praxis spielen die häufig also ńe sehr untergeordnete Rolle, ne? (I2, 439-441)

Qualität bestimmt den Preis (I3, 140).

Eine gesetzeskonforme Verhandlung setzt Kenntnisse hinsichtlich der Qualitätsent-

wicklungsvereinbarungen voraus. Diese sind jedoch nicht immer gegeben:


da üben wir noch dran (lacht). Aber=aber nicht nur wir, sondern ähm äh auch die Träger (I4, 477-478).

Bei fundierter Wissenslage kann der kommunale Träger entsprechend steuernd und

fordernd in den zögerlich in Gang kommenden Qualitätsdiskurs treten:

mit dem deutlichem Hinweis von uns, dass ohne diese Situation Entgeltvereinbarung ausgesprochen schwierig werden (I3, 464-466).

Denn die Qualität der leistungserbringenden Anbieter wie auch die Zusammenarbeit

zwischen dem freien und dem öffentlichen Träger spielt für die Steuerung der Hilfen

zur Erziehung eine entscheidende Rolle:

Qualität der Hilfeanbieter ist eine ganz entscheidende Fragestellung (I3, 177-178).

An dieser Stelle lassen sich tendenzielle Entwicklungen eines gemeinsamen

Diskurses zu verschiedenen Themen verzeichnen, die über die gesetzlich geforderte

AG 78 hinausgehen, wie die trägerübergreifende Reflexion von abgeschlossene

Hilfen (I5, 744-767), die gemeinschaftliche Entwicklung von Musterleistungsverein-

barungen (I2, 382-386) sowie der Dialog und die Auswertung der fachlichen Ebene

des jeweiligen Hilfeverlaufs (I1, 789-794; I4, 940-941). Der Schwierigkeit von Ziel-

definitionen und Zielvereinbarungen als Bemessungsinstrument begegnet nur I3 mit

einem Kontraktierungsmodell (I3, 97).

Analog der vorherrschend unzureichend durchschlagenden Rolle der Qualitätsent-

wicklungsvereinbarung verhält es sich mit dem Aspekt Qualität als wettbewerbs-

relevantes Güte- und Vergleichskriterium. Der Vergleich orientiert sich primär an

Merkmalen der Strukturqualität sowie durch den Rückgriff auf Erfahrungswerte:

grundlegende Standards wie äh regelmäßige Evaluation, wie Supervision, wie ńe Einbindung in ńe fachliche Begleitung, in jedem Fall Einsatz von Fachleuten. Also, wir lassen uns das auch nachweisen. […] Hinzu kommt ein weiterer Aspekt, den ich auch viel wichtig, oder sehr, sehr wichtig finde, das sind Erfahrungswerte (I1, 343-350).

Mit Blick auf den Stellenwert von Qualität intra-institutionell attestieren ausnahmslos

alle Interviewpartner der Qualität eine große Bedeutung. Jedoch wird zum einen

partiell eine Differenzierung zwischen dem Stellenwert auf Mitarbeiter- und auf

Arbeitgeberseite vorgenommen (vgl. I5, 461-470) und zum anderen von einigen

Interviewpartnern geäußert, dass nur ein marginales Qualitätsbewusstsein existiert:

ich würd´ jetzt nicht äh dahin gehen und sagen, dass das also soviel mit Qualitätsbewusstsein zu tun hat (I2, 569-570).

Ferner erfolgt die Bescheinigung eines hohen Stellenwerts in der Regel ohne auf

Fachkenntnisse der Qualitätsdebatte zurückgreifen zu können. So kommt es, dass

bspw. in der 17. Frage, Experte I5 nicht zwischen Qualität und QM differenziert.


Ferner verdeutlicht Frage 16, dass es übergreifend an einem institutionellen

Qualitätsverständnis im Bereich der Hilfen zur Erziehung mangelt.

Ähm, das Thema Qualität im=im engeren Sinne, also dass es dazu ein Verständnis gibt, würde ich sagen nein. Ähm, nicht dass ich den Kollegen jetzt unterstelle, dass sie das verneinen würden, so. Aber es gibt keine, es gibt keine offensive Diskussion zum Thema Qualität, sondern ähm, sie machen, sie arbeiten alle in Prozesse die was mit Qualität zu tun haben (I3, 538-542)

Keine befragte Einrichtung verfügt über entwickelte Qualitätskriterien und

-indikatoren. Jedoch beinhaltet das implizite Verständnis von Qualität im Ansatz das

Bewusstsein, dass der Qualitätsbegriff analog der Vielzahl an Sichtweisen variiert

Da versteht ja jeder was anderes drunter (I5, 483-484)

und prozesshaft-dynamisch geprägt ist

Qualität heißt für mich, dass wir halt ständig gucken, ist das was wir machen gut? (I1, 411-412).

7.3.2 Qualitätsmanagement

Kein Experte hat Vorgaben zum QM von einer hierarchisch übergeordneten Ebene:

Wir kriegen aber auch keine Vorgaben, weil dafür müsste es ja ein Qualitätsmanagement auf der Ebene geben. Gibt es nicht (I3, 816-818).

Die in diesem Zitat implizite Aussage, dass es auf Leitungsebene kein QM-System

gibt, teilen ebenfalls alle Interviewpartner. Demzufolge ist es allein an der Abteilungs-

leitung, QM zu einem Thema zu machen, „was man kommunal auch angehen sollte“

(I1, 865). In Bezug auf ihre Verantwortung attestieren sich die Experten im Rahmen

des QMs eine sehr verantwortliche und die entscheidende Position:

Ich würde schon sagen, dass ich ńe sehr verantwortliche Position dies=diesbezüglich einnehme (I1, 596-597)

dass ist ja so ńe mittlere Führungsebene. Ich glaub, auf der Führungsebene is was das Qualitätsmanagement angeht die ähm... (.) am höchsten die Verantwortung (I5, 789-791).

Als problematisch erweist sich die Partizipation der Fachkräfte in den Entwicklungs-

und Umsetzungsprozess des QMs, wobei dies noch bei zunehmender Größe der

Abteilung gleichsam zunimmt. Während I1 und I5 als primärer Aushandlungs- und

Entwicklungsort die Dienst- oder Teambesprechung angeben,

Das sind die Themen für die Dienstbesprechungen, ähm und da kommen wir dann gemeinsam zum Ergebnis (I5, 730-731)

mangelt es in den größeren Einrichtungen zum einen an Organisationsstrukturen, die

Mitarbeiter aktiv mit einzubeziehen und zu motivieren, und zum anderen auch an

einer Organisationskultur, die durch ein offenes, partizipatives Klima gezeichnet ist.


Was sicherlich so noch ń Thema is, wo äh wir noch nich wirklich ńe Lösung zu haben is äh Einbindung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (I4, 720-722).

insofern sind wir ständig im Austausch und wissen die auch alles. […] Ich werd immer alle mit einbeziehen (I5, 814-815)

Ausgehend von dem Verständnis der Hilfen zur Erziehung als eine Form der

personenbezogenen sozialen Dienstleistungen wurde in der theoretischen Analyse

ein kooperatives Verfahren aller Beteiligten gefordert. In Anlehnung an Grunwald

(2008: 18) gibt es im Hinblick auf die Partizipation der Leistungsempfänger zwei

Fragen, die maßgeblich berücksichtigt werden sollten:

� Was macht aus der Perspektive Nutzer „gute“ fachliche Arbeit aus und wie

bringt man das in Erfahrung?

� Welche Verfahren können genutzt werden, um die gegebene Praxis einer

gründlichen und multiperspektivischen Reflexion zu unterziehen und wie

können diese Verfahren kontinuierlich optimiert und im Sinne einer auf Dauer

gestellten Qualitätsentwicklung systematisiert werden?

In der Praxis stellt die Einbindung bislang eine unüberwindbare Hürde dar und

verifiziert damit die Aussage, dass bis dato noch kein tragfähiger, partizipativer

Modus gefunden worden ist, der die Adressaten in die Qualitätsdiskussion integriert.

Wobei die Bemühungen durchaus eine große Bandbreite aufweisen:

Nee, ham wir auch, glaub ich, noch gar nicht dran gedacht (I2, 703)

Also, spannenderweise ist mir als erstes zum Thema Beteiligungsverfahren von äh Leistungsempfänger eingefallen: die können sich beschweren (I4, 906-907)

Das ist, glaub ich, das Hauptproblem von denen wenn man Qualität entwickelt, dass es ist… dass es nicht nur ein Abarbeiten der Verfahrensabläufe ist und das macht man gut, sondern das eigentlich für die=die´s gemacht wird, dass die irgendeine Stimme entweder bekommen oder wir uns darum bemühen zu versuchen zu verstehen, was die wollen (I3, 623-627).

Bezugnehmend auf das Instrument des Beschwerdemanagements pflegen I1 und I5

einen personifizierten und wenig systematischen Umgang mit Beschwerdefällen

[Beschwerdemanagement] ähm bin ich in Persona (I1, 678)

wo im ersten Handlungsschritt ein Klärungsgespräch mit dem ASD-Leiter stattfindet

sowie anschließend im zweiten Schritt der betreffende Mitarbeiter einbezogen wird

dann findet erstmal mit mir ń Gespräch statt und dann mit denen Kolleginnen und Kollegen um die es ging und dann versucht man das zu klären. Also, dass, da nehmen wir uns auch viel Zeit dafür (I5, 856-859).

Bei beiden spielt der Zeitfaktor eine Rolle, was sich – je größer der Einzugsbereich –

für die anderen Jugendämter als hinderliche Variable herausstellt. Eine Annäherung


an ein systematisches Beschwerdemanagement im Sinne des QMs kann I3 vor-

weisen. Jedoch wird da auf das folgende Problem hingewiesen:

Nur, es ist die geringste Anzahl die sich durch ein Quali- äh Beschwerdemanagement quält. Die meisten (.) erdulden die Situation und haben andere Mechanismen äh die ihnen eher liegen, nämlich Verweigerung, Verleugnung, (.) alle diese Formen, Widerstand, (.) äh, das sind die klassischen Formen mit dem unser=unsere Zielgruppe mit Unzufriedenheit arbeitet (I3, 638-643).

Eine ähnliche Problematik gibt I3 in Bezug auf Evaluationsverfahren an:

das Thema (.) fragen am Ende der Hilfe mit der Frage Zufriedenheit, ähm ist ähm… Da ham=da ham wir zwei=zwei ganz unterschiedliche… wir haben… äh wie gesacht, wir haben das eine Projekt „Zukunft für Kinder“ was wir machen ähm mit ausgesprochen positiven Rückmeldungen, auch Bereitschaft über das zu reden was mit ihnen passiert ist. […] Und äh tatsächlich eher das Thema Hilfeleistung im Vordergrund stand, und nich so sehr Intervention. […] Bei HzE is es in der Regel immer das Anscheißen Dritter, ne? […] Das heißt, dass der Zugang nich tatsächlich über Hilfe is, sondern Zugang is immer über knochenharte ähm Intervention Dritter oder so. Und das heißt, dass ähm dass die Zugänge nicht unbedingt hilfekonform sind. Das heißt, sie müssen anschließend wieder gucken, […] wie kriegen sie Zugang zu den Leuten? (I3, 645-660).

Abgesehen von Kundenbefragungen bei I1, die dort alle zwei Jahre in der Familien-

hilfe und alle vier Jahre in der Erziehungsberatungsstelle stattfinden (688-691),

führen I2, I4 und I5 keine Evaluierungen zur Zufriedenheit durch. Wirkungsmessung

erfolgt – analog dem Mangel an Indikatoren und Kennzahlen – mit Ausnahme von I3

mittels WIMES (663-664) in keiner Einrichtung.

In Kombination mit den Aussagen über ein hohes Beschwerdeaufkommen und der

Problematik im Rahmen von Evaluierung wird deutlich, dass abgestimmte Haltungen

und fachliche Standards insbesondere im Hinblick auf die Differenzierung von

Förder- oder Hilfebedürftigkeit (Ab wann ist ein Fall ein Fall?) sowie Qualitätskriterien

z. B. für Fälle deren Zugang über Intervention verlaufen, notwendig sind. Es bedarf

eine intensive Debatte zu den Qualitätskriterien für „gute“ Hilfeplanung, welche bis

dato lediglich bei I1 geführt worden ist (402-408). Gerade in der Eingangsphase, der

sozialpädagogischen Diagnostik und der partizipativen Auftragsklärung, muss,

analog des theoretischen Teils, die aktive Mitarbeit der Leistungsadressaten stärker

forciert werden, damit in einem angemessenen Entscheidungsverfahren, die richtige

und letztendlich von Seiten des Empfängers akzeptierte und mitgestaltete Hilfen

zustande kommt. Zwei Experten (I3 und I4) benennen, dass in ihren Behörden Ent-

wicklungen zu verzeichnen sind zwischen der Eingangsphase und der Auftragsüber-

mittelung ein Zwischenschritt, um den Erstkontakt zwischen Leistungserbringer und

-berechtigten bewusster zu gestalten und die Hilfeannahme zu verbessern, zu instal-

lieren. So findet bei der Einleitung einer stationären Hilfe ein Vorstellungsgespräch in


der Einrichtung zum gegenseitigen Kennenlernen mit allen Hilfebeteiligten statt (I4,

919-924). I3 geht in den (theoretischen) Überlegungen noch einen Schritt weiter:

wir werden so ń Zwischenschritt ein- ähm einbringen, dass wir die Klienten zu den Anbietern bringen und die mit denen ein Konzept erarbeiten sollen, wie sie das denn umsetzen wollen. Um dann erst wieder in diese Kontraktstruktur Hilfeplanverfahren einzumünzen (I3, 601-605).

Diese Entwicklungen leiten über zu den Elementen und anderweitigen Instrumenten

des QMs und vor allem deren konkrete Gestaltung. Die zwei folgenden Diagramme

sollen einen groben Überblick über das Vorhandensein der hiesigen Bausteine sowie

der einzelnen Instrumente geben, wobei sich selbstverständlich daraus keine

Aussagen im Hinblick auf Systematik und Tiefe ableiten lassen

Abbildung 6: QM-Elemente

Abbildung 7: Qualitätsinstrumente67 68 69 70 71

67 QM-Handbuch: Wird im Rahmen der OEM entwickelt. I4 hat die Entwicklung eines solchen konkret

als Ziel benannt (645-646).


Planen, Entwickeln, Lenken und Gestalten von Prozessen erfolgt in allen befragten

Einrichtungen, wenn auch eher partiell und unsystematisch. Identifizierte und

differenzierte Schlüssel-, Führungs- und Supportprozesse sind bei I3 vorhanden und

bei I2 in der Entwicklung. Gleichwohl wurden durchweg Verfahrensstandards,

Handlungsrichtlinien und Checklisten für einzelne Prozesse des Hilfeplanverfahrens

entwickelt und festgelegt. Die Gestaltung des jeweiligen „Prozessmanagements“

erfolgt zwischen den divergierenden Positionen „im gesamten Team“

Supervision, Teamsitzung, ähm für solche Planungssachen äh und Konzepte und Rahmenbedingungen nehmen wir uns auch so Zeit. Also, da äh klinken wir uns auch schon mal ein Tag aus (I1, 489-491).

oder auf „Leitungsebene“ (I2, 684-686) bzw. „als Einzelleistung“ durch den Qualitäts-

beauftragten mittels der Steuerung von Hilfen gemäß § 34 SGB VIII (Heimerziehung,

sonstige betreute Wohnform) via Aktenanalyse (I4, 676-678), Literatur- und Internet-

recherche über andere Jugendämter (I4, 822-830), Überarbeitung und Aktualisierung

von Arbeitsanweisungen mit ein oder zwei Teamleitern (I4, 711-718), wobei analog

der fehlenden Struktur für die Einbindung der Mitarbeiter auch diese durchaus aus-

sagekräftigen Ergebnisse nicht zu den Fachkräften rückgekoppelt, sondern diese nur

mit den Ergebnissen konfrontiert werden. Die Gestaltung des Prozessmanagements

ist damit wiederkehrend ein Abbild der Mitarbeiterpartizipation, welche eine geringere

Verbindlichkeit und Akzeptanz der entwickelten Maßnahmen zur Folge hat, so dass

die Umsetzung sich häufig nach folgender Vorgehensweise vollzieht:

Also, zurzeit ist es bei uns so, wir haben fünf verschiedene Bezirksteams und äh fünf verschiedene Arten Hilfe zu bearbeiten. Es gibt also Teams, die machen das immer noch hier (bewegt den Daumen hin und her im Sinne der „Pi-mal-Daumen-Abschätzung“) nach althergebrachter Manier (I2, 508-511).

Im Hinblick auf die Einschätzung eines standardisierten Dokumentationssystems

lässt sich eine Schwierigkeit der Abgrenzung konstatieren. Alle befragten

Jugendämter verfügen an einigen Stellen über standardisierte Bögen z. B. im

68 Leitbild: Neben dem fehlenden Leitbild verfügt kein ASD über ein strategisches und operatives Ziel-

system. Folglich ist die Durchführung von Selbstbewertungen – die ebenfalls in keinem Bereich angewandt worden ist – kaum realisierbar. I1 nähert sich mittels schriftlich festgehaltener Leitlinien und Erwartungshaltungen an die eigene Arbeit am ehesten einem Qualitätsleitbild an (749-751).

69 QMB: Im Rahmen der OEM (I2) wurde eine neue Funktion, Sachbearbeitung Grundsatzaufgaben (stellvertretende Abteilungsleitung), eingeführt, bei der das QM zukünftig verortet ist (805-810). I4 steht eine Vollzeitstelle mit dem Titel „Qualitätsentwicklung pädagogischer Bereiche“ zur Verfügung, wobei der Stelleninhaber über keine Weiterbildung oder Erfahrungen im Bereich systematischen QMs verfügt. I3 konnte in der Vergangenheit auf eine zuständige Fachkraft für QM zurückgreifen, die das aktuell vorhandene QM-System entwickelte.

70 QZ: Im Rahmen der QM-Implementierung zu diversen Qualitätsfragen und -problemen (I3, 944). 71 Benchmarking: I2 ohne Angaben


Bereich des Kinderschutzes. I2, I3, I4 und beginnend I5 nutzen eine hilfeplanunter-

stützende Software wie SoPart, was automatisch in einigen Bereichen ein Berichts-

wesen mit sich bringt. Jedoch gibt es gravierende inter- und intra-institutionelle

Differenzen in der Anwendungsbreite und -tiefe, so dass beispielsweise Experte I4

berichtet, dass es nach wie vor Mitarbeiter gibt, die

PC- äh -Abneigungen haben und die haben dann halt ihre eigenen Formen bis hin zu äh handschriftlichen Dokumentationen in Akten, die dann aber so individuell sind, dass man sie, dass ein Dritter gar nich lesen kann (I4, 660-663).

Das meist verwendete Verfahren, das Benchmarking, gestaltet sich in der Regel über

die Teilnahme an Arbeitskreisen der KGSt. Aber auch in diesem Bereich lassen sich

unterschiedliche Haltungen identifizieren: I3 steuert intra-institutionell über Struktur-

fragen und Daten des Fachcontrollings (I3, 369-373) und verwendet den

Mechanismus des IKO-Netzwerkes mit den zehn hiesigen Stadtbezirken.

Wir haben ja dieses IKO-Netz ham wir heruntergebrochen auf die zehn St-, zehn Stadtbezirke. Das heißt, wir haben die gleiche, das gleiche Mechanismus wie beim IKO-Netz sozusagen zwischen den Kommunen, haben wir jetzt auf dezentral herunter gebrochen und das ist für die Kollegen sehr hilfreich zu sehen: naja, der Bezirk macht das so und wir machen das so und das heißt, es finden auch Diskussionen statt, warum ist es bei euch anders wie bei uns? (I3, 371-377).

I5 nimmt hierarchie- und abteilungsübergreifend an dem Arbeitskreis „Qualitätszirkel“

der KGSt teil:

Wir fahren zu dritt. Ich, einer aus dem ASD und einer aus der Wirtschaftlichen (907). […] Ich find das auch wichtig, dass jemand aus´m ASD selber dabei is, weil sich das immer noch mal anders anhört, ob ich das wiedergebe was da Ergebnis war oder ob jemand aus´m ASD noch mal selber da sagen: doch, doch so war das (I5, 910-913)

Eine konträre Position stellt die Atmosphäre zwischen dem ASD und der wirtschaft-

lichen Jugendhilfe bei I2 dar:

also intern bei uns is es so, dass öh (.) sagen wa ma, dass sich die Bezirks-, die Kollegen und Kolleginnen aus der Bezirkssozialarbeit schon fast vom=vom Controlling verfolgt fühlen. Also wir machen Erhebungen, Statistiken zu allen möglichen Dingen, die die Kolleginnen oder Kollegen gar nicht=gar nicht den Sinn sehen können, ja? (I2, 284-289)

Der Rückgriff auf professionseigene und qualitätsmanagementunterstützende

Instrumente liegt nahe, wird jedoch durch die öffentliche Haushaltslage erschwert:

Supervision haben wir zum Beispiel nich. (.) Ich hab jetzt eingeführt, dass wir wenigstens für Extremfälle Supervision haben dürfen. Weil das auch Kostendruck... (469-470). […] Und was Fortbildungen ah äh betrifft, ist es natürlich immer gern gesehen, wenn man die vom Landesjugendamt nimmt die nix kosten (I5, 492-494).

Im Hinblick auf Frage 21 lässt sich feststellen, dass keine befragte Einrichtung ein

systematisches QM, im Sinne des PDCA-Zyklus, betreibt. I1 nähert sich dem


Gedanken des kontinuierlichen Verbesserungskreislaufes am ehesten durch die

„zyklischen“ Überlegungen im Team an:

dann müssen wir uns ja auch immer wieder anpassen und auch immer wieder gucken, äh was erheben wir jetzt, was überprüfen wir, was wollen wir verbessern, verändern, entwickeln? (I1, 573-575).

Lediglich I3 orientiert sich grundlegend an einem Referenzmodell, dem CAF, was

wiederum bei den anderen Interviewpartnern nicht mal durchgängig bekannt war. I3

reflektiert in Bezug auf den hiesigen ASD, dass dieser über ein formales QM verfügt,

jetzt aber vor der Frage steht „wie kriegt man das ans Laufen?“ (714):

Also wie wird da wirklich ńen Kreis, ne, draus, dass man Dinge probiert, evaluiert, schaut wie´s zusammen… Was passt mit wem? Was=was bewirkt was bei wem? […] dann fängt Qualitätsmanagement auch tatsächlich erst an. Der Rest ist Grundlagen (I3, 714-719)

Nichts desto trotz entbehrt man aber auch dort, aufgrund der fehlenden Leitbildstruk-

tur, das Kernstück des CAF-Modells, das Selbstbewertungsverfahren (I3, 733-748).

7.4 Schlüsselkonzept IV

Der praktische Nutzen der jeweilig ergriffenen QM-Maßnahmen wird in der

Einarbeitung neuer Mitarbeiter (I1, 727-727; I3, 834-835; I5, 734-735), der Praktika-

bilität in Form einer Komplexitätsreduzierung (I3, 829-834), in der Absicherung

mittels einer gezielteren Dokumentation (I1, 428-430; I4, 1033-1035; I5, 299-302),

der Sicherung eines gewissen Qualitätsstandes (I2, 867-870), der Gewährleistung

von Transparenz und Überprüfbarkeit (I2, 878-880) sowie der Professionalisierung

und Verbesserung der Arbeit (I2, 867-870) gesehen. Die nachteiligen Aspekte

beschränken sich auf die Hinweise, dass es aufwendig ist (I3, 994) und „dass keiner

genau weiß, was es is und dass es Angst auslöst“ (I5, 1160-1161).

Die Auswirkungen der ergriffenen QM-Maßnahmen auf die Fachkräfte werden

seitens der befragten Experten mal eher positiv, mal eher negativ dargestellt:

Also ich denke, dass sie äh deutlicher ihr Profil haben, also dass sie wissen wo sie arbeiten, was sie arbeiten, was ihre Aufgaben sind. (.) Und das wir weniger diese=diese Struktur haben, dass wir eine Ansammlung von Selbständigen unter dem Dach des öffentlichen Dienstes sind. Äh, das heißt, dass wir schon eine relativ gleichförmige Arbeitsstruktur haben (I3, 839-844).

Standards zu definieren. Und wenn wir dann wieder was Neues geschrieben haben, dann kriecht ich dann in der Regel natürlich einen verbraten: jetzt hast du ja schon wieder wat Neues, ne? Und jetzt müssen wir uns schon wieder irgendwo nach richten. Ähm, das heißt, dass wird von=von den Kollegen eher als Einschränkung gesehen (I4, 400-404).

Originalton äh der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter is: Dokumentationspflicht – is viel


zu viel (I4, 1029-1030).

Die Rezension der veränderten Aufgaben ist vermutlich auf die Reaktionen und

Rückmeldungen der Fachkräfte des Bereichs Hilfen zur Erziehung zurückzuführen.

I5 differenziert die Mitarbeiterreaktionen entlang des Alters:

Also, ich sach mal, Jüngere finden´s super. Die haben auch überhaupt kein Stress mit SoPart oder sonst was. Ähm, die haben gerne Struktur und Orientierung und ähm, (.) finden die Rahmen dann immer noch groß genuch äh der da übrig bleibt, in dem man ja frei agieren muss und kann. […] Und ältere Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter […] die haben massive Schwierigkeiten damit (I5, 980-987).

Ferner ist zu vermuten, dass sich bei einer Befragung der Fachkräfte an der Basis

eine andere Gewichtung wie auch Konnotation der Auswirkungen ergeben hätte.

Einen übereinstimmenden Tenor enthielten die Antworten auf die Frage nach den

Grenzen systematischer Steuerung:

Man kann Verfahren standardisieren, aber letztendlich nicht den Einzelfall (378-379). … der individuelle Bedarf [folgt] eben keiner Prozesslogik (I1, 500-501)

es hört spätestens da auf, wie soll ich mal sagen, dass sie nich wissen, wer morgen vor der Tür steht. Also, weil wir kennen zwar die Zugänge wer zu uns kommt, aber wir wissen nicht, […] wann die zu uns kommen und wer zu uns geht. Also, das heißt, ich kann nur die steuern, die bei uns ankommen. Die Frage: haben wir Fallzuwächse, haben wir keine Fallzuwächse? Sind´s zu viele oder sind´s zu wenig? Ähm, entscheiden äh, entscheiden wir nich. Ähm, das heißt, dass die Probleme außerhalb unserer Kenntnis sich entwickeln und damit nicht steuerbar sind (I3, 855-862).

I3 resümiert:

das heißt, äh die Steuerung funktioniert ähm aufńer=aufńer Metaebene. […] Für=für ganz kleinräumige Situationen eignet sich das nicht (I3, 873-875).

Die Frage nach den benötigten Rahmenbedingungen für die Implementierung und

Weiterentwicklung eines umfassenden und systematischen QM-Systems (30) ergab

bei allen fünf Interviewpartnern ein kollektives Erfordernis: Personalressourcen (I1,

820-823, 838-839; I2, 922-924; I3, 880-881, 893-897, 931-934; I4, 1069; I5, 1300).

Es bedarf jemand, der Zeit und Wissen in den Aufbau, Pflege und Weiterentwicklung

investiert. Darüber hinaus erachtet I1 eine organisatorische Verankerung beim

Jugendamtsleiter als erstrebenswert, damit die QM-Aufgaben abteilungsüber-

greifend ausgerichtet sind, um die Qualität der Zusammenarbeit an den vielen

Schnittstellen zu verbessern (825-830). I2 und I5 geben darüber hinaus noch an,

dass es einer klaren Positionierung und eines Auftrags seitens der Leitung bedarf (I2,

911; I5, 1062-1063, 1070-1071). Als hinderlich werden zahlreiche Aspekte genannt:

� QM wie auch Wirkungsmessung sind nicht Grundbestandteil der Sozialar-

beiterausbildung (I1, 923-924, 928-930), daraus resultiert, dass die Führungs-

kräfte nicht ausreichend informiert und geschult sind (I1, 923-950; I5, 956),


� Unwille, sich in die Karten gucken zu lassen (I5, 1077-1079) sowie die Gefahr,

dass es mittels QM zu Festlegungen kommt und gegen bestimmte zentrale

Strukturen genutzt wird (I3, 978-984),

� Emotionale Hürden (I5, 1077), zu wenig Wissen und zu viele Vorurteile (I5,

1002-1003), Widerstände innerhalb der Mitarbeiterschaft (I2, 976-977; I4, 403-

404), eigene Traditionen und stark ausgeprägte bewahrende Kräfte (I2, 944-

946).

Die Varianz der jeweiligen Standorte korreliert nach den Expertenaussagen zum

einen mit der Organisationshoheit auf kommunaler Ebene („dass is wie mit den

Jugendamtsstrukturen, das macht halt jeder für sich. Jeder macht für sich das was er

meint, was ń hoher Qualitätsstandard is“ I5, 561-563) sowie zum anderen mit den

notwendigen Bedingungen. Sind diese erfüllt – stehen also gezielt Stellenanteile

sowie die notwendige Qualifikation zur Verfügung und gibt es eine anerkennende

und zustimmende Haltung der höheren Leitungsebene im Hinblick auf QM – sind

entscheidende Voraussetzungen für den Aufbau eines umfassenden QMs

geschaffen. Die Perspektive von QM beim öffentlichen Jugendhilfeträger im Bereich

Hilfen zur Erziehung wird sich anhand der Entwicklung dieser ausschlaggebenden

Faktoren entscheiden. Die nächsten intra-institutionellen Schritte der befragten

Experten beziehen sich auf die Anknüpfung bisheriger Bemühungen sowie die

Ausdehnung dieser auf die freien Träger (I2, 1005-1007; I3, 457-485).

Hinsichtlich der einleitenden These der Arbeit sowie der abschließenden Frage der

Interviews zu der Diskrepanz zwischen freien und öffentlichen Trägern im Hinblick

auf QM-Bemühungen sowie den signifikanten Einsatz von Qualitätsinstrumenten gab

es – analog der vorzufindenden Situation von QM im Bereich Hilfen zur Erziehung –

divergente Einschätzungen:

(lacht) (956). Überhaupt nicht (958). … das Arbeitsselbstverständnis und die Haltung bei vielen freien Trägern die ich so in der Praxis erlebt hab, […] ähm (.) ist stellenweise äußerst fragwürdig (I1, 968-970).

Äh, in der Fläche ja (1002). … in der Fläche haben die frei- die äh die freien Träger mehr Chancen das Ding umzusetzen (1004-1005). Die müssen nicht diskutieren über ihren Ressourceneinsatz. Also, die müssen intern gucken, ob sie ńe Refinanzierung kriegen (1007-1008). … von daher haben die einfach viel, viel, viel effizientere Führungsentscheidungsstrukturen. Sie sind kleiner. Es gibt kein Träger in so ńer Größe wie die Stadt Xxxxxxxxxx hat. Gibt´s überhaupt nicht. Bundesweit gibt´s kein Träger, der so ńe Größe hat, allein wie eine Kommune. So, und das heißt, an dieser Ecke gibt´s in der Regel die Notwendigkeit gegenüber dem öffentlichen Träger Qualität zu definieren, damit gibt´s sozusagen Druck (.) und die Entscheidungssituation es zu tun, die sind einfacher (I3, 1013-1019).

8 Resümee und Rückschluss 81

8 Resümee und Rückschluss In dem abschließenden Teil dieser Arbeit werden im ersten Abschnitt die Ergebnisse

von Theorie und die empirischen Befunde zu dem Stand und der Perspektive von

QM im Bereich Hilfen zur Erziehung zusammengeführt. Dies geschieht mit dem Ziel,

die Diversität der Einzelbefunde systematisch zu ordnen und ihren Erklärungswert

pointiert darzustellen. Der zweite Abschnitt skizziert einen Forschungsausblick.

8.1 Zusammenfassung

Die Zusammenfassung stellt insofern ein Konglomerat dar, bestehend aus einem

Fazit des literaturanalytischen Zugangs, den empirischen Ergebnissen – bei aller

Berücksichtigung der begrenzten Aussagekraft – sowie deren Rückkopplung

wiederum zu den theoretischen Erkenntnissen.

Die Literaturanalyse zeigte deutlich, dass die soziostrukturellen Veränderungen, der

Wandel des Sozialstaates, die Ökonomisierung des Sozialen umfassende Auswirk-

ungen auf die Jugendhilfe implizieren. Im Abgleich von theoretischen Erkenntnissen

und empirischen Befunden ist es bemerkenswert, dass sich einerseits die Moderni-

sierungsbestrebungen stark im Feld Hilfen zur Erziehung auswirken, andererseits die

bewusste Verknüpfung zwischen der äußeren Bedingungsebene und deren Beein-

flussung von Einstellung und Handlungsstrategien auf der Akteursebene eher im

geringem Maße vorhanden ist. In der theoretischen Analyse wurde ferner aufgrund

der Gesetzesnovellierung die Verpflichtung deutlich, sich mit Qualitätsentwicklungs-

vereinbarungen zu beschäftigen. Ein Verharren auf vertraute korporatistische

Zusammenarbeit entspricht weder der neuen Rolle des öffentlichen Jugendhilfe-

trägers noch den veränderten Gegebenheiten im strukturellen und finanziellen Be-

reich. Diese Entwicklungen haben auch die befragten Experten erkannt, jedoch voll-

ziehen sich die Veränderungen des institutionellen Gefüges, in Abhängigkeit von der

Ausgangssituation sowie verbliebenen Auslegungsspielräumen, signifikant different.

Aus der Sicht der Verfasserin lässt sich im Hinblick auf die forschungstheoretischen

Vorannahmen (6.3) resümieren, dass der Stellenwert und Stand von QM, gemessen

anhand den formulierten Variablen der ersten These – quantitativ gezielt zur Ver-

fügung stehende Personalkapazitäten und systematisch entwickelte QM-Systeme

analog den Elementen des „Conditio-Sine-Quo-Non-Modells“ –, eher gering ist. Die

Antworten der Experten lassen auf ein immenses Wissensdefizit über QM schließen,


das durch subjektive Konstruktionen ersetzt wird und dazu führt, dass die Potentiale

eines QMs nur rudimentär ausgeschöpft werden und die QM-Bemühungen sich

vornehmlich auf einem „eigenen hausinternen“ Niveau bewegen; man praktiziert,

„was man meint, was man da machen könnte“ (I5, 1132-1133), d. h. die primäre

Steuerung der Hilfen zur Erziehung erfolgt mit einschränkenden Vorgaben über

professionseigene und qualitätsmanagementunterstützende Methoden (These 2).

Von Seiten des Jugendamtes wurden durchgängig nur in geringfügigem Maße

Personalkapazitäten, auch in Form externer, fachkundiger Spezialisten zur

Implementierung eines QM-Systems und Schulung der Mitarbeiter zur Verfügung

gestellt. Die interkommunal vorgefundene Diskrepanz (These 3) zwischen den in

summa eher unsystematischen Versuchen eines QMs lässt sich insbesondere auf

die jeweiligen Fachkenntnisse des Abteilungsleiters, respektive Nicht-Wissen,

zurückführen. So bilden die QM-Bemühungen bei I1, ohne die Implementierung

konkreter Instrumente, nahezu einen Kreislauf ständiger Verbesserung ab. I3 ist mit

Blick auf die Entwicklung eines (formalen) QM-Systems durchaus am weitesten

fortgeschritten. In beiden Ausbildungsbiographien können theoretische Berührungs-

punkte mit der Thematik im Rahmen der absolvierten Masterstudiengänge

„Sozialmanagement“ (I1) und „Social Services Administration“ (I3) angeführt werden.

Damit zeigt sich die Annahme, dass die entscheidenden Variablen für die

Entwicklung eines QMs, der fachliche Wissenstand sowie die Haltung der

Leitungskräfte sind, als verifiziert (These 4)72. Die prägnante Rolle der Leitung weist

auf die Kontext- und Interessenabhängigkeit derartiger Entscheidungen hin.

Ein QM, das Diskurs und Partizipation als eine seine Leitlinien verfolgt, benötigt eine

ausgeprägte Kommunikations- und Beteiligungsstruktur. Im Abgleich mit den empiri-

schen Befunden ist an dieser Stelle, wobei dies bei zunehmender Einrichtungsgröße

analog zunimmt, ein enormes Manko zu konstatieren – im Hinblick auf die internen

wie aber auch externen Interessensträger. Ferner wurden die fehlende Rechtsgrund-

lage für eine Organisationsstruktur und ein homogenes Aufgabenprofil der leistungs-

erbringenden Abteilung, der Mangel an Vorgaben seitens der übergeordneten Hier-

archieebene sowie die Größe der Einrichtung und die nach wie vor als bürokratisch

zu beschreibende Strukturen der öffentlichen Verwaltung als maßgebende Aspekte

für die unsystematischen Bemühungen identifiziert. Resümierend lässt sich feststel-

len, dass trotz aller hinderlichen Rahmenbedingungen in der Implementierung eines

72 Eine Korrelation zwischen dem Haushaltstatus und Personalinvestitionen lies sich nicht ermitteln.


QM-Systems unter den Interviewpartnern eine grundsätzliche Einsicht zur notwendi-

gen Anwendung vorherrscht. Die Bewertung des Status quo von QM im Bereich Hil-

fen zur Erziehung aus der subjektiven Perspektive der Experten wird – abweichend

der meinigen – durchweg positiver beurteilt: „Da kann man sicherlich auch weit aus

dem Fenster lehnen und sagen: ja, das ist hier hoch, der Standard“ (I5, 575-576).

8.2 Ausblick: eine kritische Würdigung

Die vorliegende Abschlussarbeit ist zunächst mit dem Anspruch angetreten, Auf-

schluss über die Wissens- und Forschungslage zu gewinnen. Analog der einleiten-

den Annahme eines Forschungsdefizits zeigt sich dies als bewahrheitet, denn weder

die Literaturrecherche noch die kontaktierten Experten (vgl. Anhang 1) ergaben

Hinweise auf eine ähnliche Studie. Durch das Forschungsdesign, insbesondere die

anhand der genannten Kriterien in Kapitel 6.1 divergierenden, im Sample enthalt-

enen Jugendämter, konnte einen Beitrag zur bestandsmäßigen Erfassung des

Feldes geliefert werden. Damit wird die weitere Intention dieser Arbeit, einen Anteil

zu leisten, diese Forschungslücke zu schließen, als gelungen bewertet. So ließen

sich im Rahmen der Arbeit trotz der interkommunale Diskrepanzen, überein-

stimmende problemrelevante Phänomene bei der Implementierung eines QM-

Systems im Bereich Hilfen zur Erziehung identifizieren. Aus praktischer Sicht

offenbart sich somit ein Bedarf an zielgruppenadäquaten Fort- und Weiterbildungen

sowie Beratungs- und Unterstützungsprojekten zur Implementierung eines QM-

Systems beim kommunalen Jugendhilfeträger. Berücksichtigend, dass sich der

öffentliche Träger als Bezugspunkt, trotz der Eingrenzung auf Hilfen zur Erziehung –

was sich aufgrund heterogener Organisationsstrukturen wiederum relativierte – nur

schwer in seiner Komplexität reduzieren lässt, erweckt es den Anschein, eine Menge

an Datenmaterial produziert und mehr Fragen und Anknüpfungspunkte aufgeworfen,

als Erkenntnisse generiert zu haben. So sind zahlreiche Anknüpfungspunkte und

Fragestellungen für weiterführende Arbeiten denkbar wie (1) die Analyse des Pro-

zessmanagements bezogen auf den Kernprozess Hilfeplanung, (2) die Bedeutung

der Variable „Größe der Einrichtung“ für den Umsetzungsprozess, (3) die Gründe für

das durchgängige Fehlen einer Leitbildstruktur, (4) die subjektive Konstruktionen von

QM auf der Führungsebene, usw. In Anbetracht der bedeutenden Schnitt-

stellenfunktion des öffentlichen Jugendhilfeträgers bei gleichzeitig im Wandel

begriffener Einflüsse ist die Verwirklichung der eröffneten beiden Stränge und die

Anknüpfung an der explorativen Grundlage zweifelsohne erstrebenswert.

Abkürzungsverzeichnis 84

Abkürzungsverzeichnis

AA Arbeitsanweisung

ASD Allgemeiner Sozialer Dienst/Dienste

BMFSFJ Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend

Bspw. beispielsweise

BVW Betriebliches Vorschlagswesen

BWL Betriebswirtschaftslehre

bzgl. bezüglich

CAF Common Assessment Framework

DIN Deutsches Institut für Normung

DGQ Deutsche Gesellschaft für Qualität e. V.

DJI Deutsches Jugendinstitut

EFQM European Foundation for Quality Management

EN Europäische Norm

EREV Evangelischer Erziehungsverband e. V.

f. folgende

ff. fortfolgende

ggfs. gegebenenfalls

HSK Haushaltssicherungskonzept

HzE Hilfen zur Erziehung

IJAB Fachstelle für Internationale Jugendarbeit der Bundesrepublik Deutschland

e. V.

ISA Institut für Soziale Arbeit

ISO Internationale Organisation für Normung (International Organization for

Standardization)

Abkürzungsverzeichnis 85

i. V. m. in Verbindung mit

KGSt Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung

KJHG Kinder- und Jugendhilfegesetz

KSD Kommunaler Sozialer Dienst

LVR Landschaftsverband Rheinland

NGO Non-Governmental-Organisationen

NPM New Public Management

NPO Non-Profit-Organisationen

NSM Neue Steuerungsmodell

OE Organisationsentwicklung

PE Personalentwicklung

PPQ Programm- und Prozessqualität

QB Qualitätsbeauftragte

QE Qualitätsentwicklung

QM Qualitätsmanagement

QS Qualitätssicherung

QZ Qualitätszirkel

RJWG Reichswohlfahrtsgesetz/Reichsjugendwohlfahrtsgesetz

SGB Sozialgesetzbuch

TQM Total Quality Management

VA Verfahrensanweisung

VWL Volkswirtschaftslehre

zit. n. zitiert nach

Abbildungsverzeichnis 86

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Bewertung eines Jugendamtes .............................................................. 4

Abbildung 2: Einwohnerzahl der Jugendamtsbereiche ............................................. 60

Abbildung 3: Sample ................................................................................................. 61

Abbildung 4: Stellenumfang und Fallzahl .................................................................. 67

Abbildung 5: Zuständigkeit für Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsvereinbarungen .... 68

Abbildung 6: QM-Elemente ....................................................................................... 75

Abbildung 7: Qualitätsinstrumente ........................................................................ 75

Literaturverzeichnis 87

Literaturverzeichnis

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Vomberg, Edeltraud (2010): Praktisches Qualitätsmanagement. Ein Leitfaden für kleinere und mittlere Soziale Einrichtungen, Stuttgart: Kohlhammer


Wabnitz, Reinhard J. (2010): Die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Arbeit des ASD. In: Institut für Sozialarbeit und Sozialpädagogik (Hrsg.): Der Allgemeine Soziale Dienst – Aufgaben, Zielgruppen, Standards, München/Basel: Ernst Reinhardt, Seite 31 ff.

Zollondz, Hans-Dieter (2006): Grundlagen Qualitätsmanagement – Einführung in Geschichte, Begriffe, Systeme und Konzepte, 2. Auflage, München/Wien: Oldenbourg Verlag

Zollondz, Hans-Dieter (2010): Lexikon Qualitätsmanagement – Handbuch des Modernern Managements auf der Basis des Qualitätsmanagements, 2. Auflage, München/Wien: Oldenbourg Verlag

Anhang 96

Anhang

1 Tabellarische Übersicht der Kontaktaufnahmen

Die Anschreiben hatten folgende inhaltliche Fragen gemein:

� Anregungen oder Hinweise (z. B. auf etwaige vergleichbare Studien oder

Literatur über QM im Jugendamt

� Thematische Einschätzung

Gegebenenfalls wurden die Anfragen um personenbezogene oder insitutions-

spezifische Fragestellungen ergänzt.

Datum der Anfrage

Datum der Antwort

Person/Institution Rückmeldung

01.11.2010 --- Kristin Sonnenberg/FH Köln Verfasserin der Arbeit „QM – Am Beispiel der Jugendhilfe

15. 12.2010 16.12.2010 Dietrich Trebe/Standpunkt Sozial

Zusendung der Ausgabe 2/10

19.12.2010 27.12.2010 (u.a.)

Manfred Leitner-Achtstätter/ KGSt

Mailverkehr und Telefongespräch

03.01.2011 03.01.2011 Dr. Peter Marquard/ Jugendamt Bremen

„leider können wir Ihnen … nicht weiterhelfen“

03.01.2011 04.01.2011 Prof. Dr. Joachim Merchel/FH Münster

„solche empirischen Studien gibt es nicht“

24.02.2011 25.02.2011 Stephan Palm/LVR „leider muss ich bei Ihrer Anfrage passen“

Weitergeleitet von Herrn Palm

28.02.2011 Doris Scherer-Ohnemüller/ LVR

„Leider kann ich Ihnen auch nicht weiterhelfen“

Anhang 97

Weitergeleitet von Frau Scherer-Ohnemüller

01.03.2011 Benjamin Landes/ISS Anruf: Literaturhinweise

25.02.2011 --- Astrid Stein/ Bundesverwaltungsamt (CAF)

03.03.2011 07.03.2011 Liane Pluto/DJI Literaturhinweise 08.03.2011 --- Heiko Pech/Rödl&Partner 13.03.2011 14.03.2011 Kerstin Landua/Deutsches

Institut für Urbanistik Arbeitsgruppe Fachtagungen Jugendhilfe

Keine Auskunft über fachliche Informationen; Angebot zur Teilnahme an der Fachtagung „Wer steuert die Hilfen zur Erziehung?“

13.03.2011 --- Kerstin Giebel/IJAB 13.03.2011 --- Prof. Dr. Christian Schrapper/

Uni Koblenz

28.03.2011 29.03.2011 Prof. Dr. Dirk Nüsken „Das ist aus der Ferne immer schwer einzuschätzen“

28.03.2011 --- Manuela Leyendecker/ Institut für Sozialplanung und Organisationsentwicklung

07.06.2011 --- Dr. Harald Tornow/ELS-Institut

Anhang 98

2 Aufbau des Jugendamtes

Quelle: IJAB (2008): 277

Anhang 99

3 Organisatorische Verankerung des ASD

Quelle: Van Santen/Zink, 2003: 28

Anhang 100

4 Aufgabenprofil des ASD



Anhang 101

5 Elemente des Hilfeplanverfahrens

Schritte Rechtsgrundlagen

Zuständigkeitsprüfung Sachliche Zuständigkeit: § 85

Örtliche Zuständigkeit: § 86

Beschreibung der Lebens- und Erziehungssituation des Kindes/Jugendlichen aus dessen Sicht und aus Sicht der Eltern einschließlich die Vorstellungen übermögliche und angestrebte Veränderungen

Beratung der Personensorgeberechtigen und des Kindes, Jugendlichen oder jungen Volljährigen über Art und Umfang der Hilfen und deren mögliche Folgen

§ 36 Abs. 1 Satz 1

Schriftliche Fixierung und erste vorläufige Bewertung im Hinblick auf die Problemdefinition

„Zusammenwirken mehrerer Fachkräfte“: Beratung im interdisziplinären Team (sog. Fallkonferenz)

§ 36 Abs. 2 Satz 1

Erörterung der Situationsbewertung der Vorschläge zu den Hilfeangeboten mit den betroffenen Personensorgeberechtigten und mit dem Kind/Jugendlichen

Antrag des Personensorgeberechtigten oder auch des jungen Menschen

§ 36 Abs. 1 Satz 1

Entscheidung über den Antrag § 36 Abs. 1 Satz 1

Bekanntgabe der Entscheidung mittels Bescheid (Verwaltungsakt)

§ 36 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 37 SGB XI

Aufstellung eines Hilfeplanes unter Beteiligung der Personensorgeberechtigten und des jungen Menschen sowie ggfs. Anderer (Auswahl der leistungs-erbringenden Einrichtung, voraussichtliche Dauer der Hilfe, Absprachen zum Beitrag der einzelnen Beteiligten im Hilfeprozess, Vereinbarungen über Zeiträume der Reflexion und Fortschreibung des Hilfeplans) und dessen schriftliche Dokumentation

§ 36 Abs. 2 Satz 2

Kostenübernahmeerklärung gegenüber der leistungserbringenden Einrichtung

§ 77, §§ 78a-e

Heranziehung zu den Kosten durch Kostenbeitrag (Verwaltungsakt)

§§ 91 ff.

Fortschreibung des Hilfeplans unter Beachtung der Prinzipien der Hilfeplanung

Strukturierte Auswertung des Hilfeprozesses und seiner Ergebnisse am Ende der Hilfe

Eigene Darstellung in Anlehnung an Wabnitz (vgl. 2010: 46) und den Empfehlungen

des deutschen Vereins (1994: 319)

Anhang 102

6 Interne und Externe Kundenorientierung am Beispiel eines

Jugendamtes

Quelle: Gissel-Palkovich, 2002: 40

Anhang 103

7 Conditio-Sine-Quo-Non-Modell

Quelle: Zollondz, 2006: 207

Anhang 104

8 Ein steuerungstheoretisches Modell Sozialer Arbeit

Quelle: Messmer, 2007: 173

Anhang 105

9 CAF-Modell

Quelle: Bundesverwaltungsamt, 2006: 5

Anhang 106

10 WIMES – Falldokumentation zu Beginn der Hilfe

Quelle: Tornow, 2009: 76

Anhang 107

11 Aufschlüsselung der Rheinischen Jugendämter

(Stand 20.08.2010)

14 Jugendämter kreisfreier Städte 12 Kreisjugendämter 67 Stadtjugendämter

93 Jugendämter gesamt

Eigene Darstellung

Datenquelle: Landschaftsverband Rheinland (2010)

Anhang 108

12 Interviewleitfaden (mit Unterfragen)

Anhang 109

Anhang 110

Anhang 111

Anhang 112

Anhang 113

Anhang 114

Anhang 115

13 Dokumentationsbogen

Eidesstattliche Versicherung 116

Eidesstattliche Versicherung

„Hiermit erkläre ich, dass ich die vorliegende Masterthesis „Stand und Perspektiven

des Qualitätsmanagements beim öffentlichen Jugendhilfeträger im Bereich Hilfen zur

Erziehung“ selbständig angefertigt und mich dabei keiner fremden Hilfe bedient

habe. Alle Stellen, die wörtlich oder sinngemäß veröffentlichten oder

unveröffentlichten Schriften und Medien jedweder Art einschließlich elektronischer

Medien (z. B. dem Internet) entnommen sind, habe ich als solche kenntlich gemacht.

Mir ist bewusst, dass ein Verstoß gegen diese Versicherung mit erheblichen

Nachteilen für mich verbunden sein kann.“

Ort, Datum Unterschrift

Documents

Stand und Perspektiven von Qualitätsmanagement beim ... · systematischen QMs und in der Vielfalt des Instrumenteneinsatzes zur qualitativen Sicherung und Verbesserung von Hilfeleistungen