Embed Size (px)
Citation preview
Stjórnarskrá – stagbætta flíkin
Hvers vegna fjaraði undan stjórnarskrármálinu 2009-2013?
Gísli Baldvinsson
Lokaverkefni til BA-gráðu í stjórnmálafræði
Félagsvísindasvið
Júní 2016
Stjórnarskrá – stagbætta flíkin
Hvers vegna fjaraði undan stjórnarskrármálinu 2009-2013?
Gísli Baldvinsson
Lokaverkefni til BA-gráðu í stjórnmálafræði
Leiðbeinandi: Sigurbjörg Sigurgeirsdóttir
Stjórnmálafræðideild
Félagsvísindasvið Háskóla Íslands
Júní 2016
Ritgerð þessi er lokaverkefni til BA-gráðu í stjórnmálafræði og er óheimilt
að afrita ritgerðina á nokkurn hátt nema með leyfi rétthafa.
© Gísli Baldvinsson
Kennitala: 240148-7579
Staður, Reykjavík, Ísland. 2016
3
Útdráttur
Heiti ritgerðarinnar vísar til ræðu fyrsta forseta lýðveldisins og þeirri staðreynd
að stjórnarskráin hefur lítið breyst frá lýðveldisstofnun. Rakinn er sá ferill sem
hófst með annarri af megin kröfu búsáhaldabyltingarinnar um nýja stjórnarskrá.
Kvaðningin var svona; „Vanhæf ríkisstjórn, nýja stjórnarskrá!“. Frá því að fyrst
small í pottum og þar til ríkisstjórn Geirs H. Haarde fór frá liðu sjö dagar. Það
er ein skjótvirkasta bylting a.m.k. á Íslandi frá dögum Jörundar
Hundadagakonungs.
Ekki gekk hins vegar jafn vel að koma fram kröfum um breytta stjórnarskrá.
Helstu kröfur búsáhaldabyltingarinnar voru um breytta stjórnarskrá, nýja
ríkisstjórn og nýtt fjármálakerfi. Notuð voru orð eins og „nýir tímar“, „nýtt
lýðveldi“. Það má því fullyrða að Hrunið í byrjun október 2008 hafi ekki
einungis verið hrun fjármálakerfisins heldur einnig hrun ákveðinna skoðana og
lífssýnar.
Margar spurningar vöknuðu þegar ljóst var að engar breytingar urðu á
stjórnarskránni þrátt fyrir góð fyrirheit. Til þess að reyna að svara þeirri
spurningu –Hvers vegna fjaraði undan stjórnarskrármálinu?-
Hér verður beitt aðferðum félagsvísinda, það er dagskrárkenningum, til að
útskýra aðdragandann og feril stjórnarskrármálsins.
4
Formáli
Ritgerð þessi er lokaverkefni mitt til B.A. prófs í stjórnmálafræði við
stjórnmálafræðideild Háskóla Íslands.
Hún er metin til 12 ECTS eininga og var skrifuð veturinn 2015-16, vegna
útskriftar í júní 2016.
Leiðbeinandi minn var Sigurbjörg Sigurgeirsdóttir og vil ég þakka henni
kærlega fyrir góða leiðsögn og ábendingar. Kærar þakkir fær Guðmundur J.
Guðmundsson, kennari fyrir yfirlestur og ábendingar.
Einnig vil ég þakka þeim fjölmörgu sem hafa brennandi áhuga á
Stjórnarskrármálinu og lögðu ábendingar í sarpinn.
5
Efnisyfirlit
1. Inngangur ....................................................................................... 6
2.0. Almennt um dagskrárkenningar .......................................................9
2.1. Kenningar Kingdons - Straumar og tækifæri. .................................11
2.2. Kenningar Frank R. Baumgartner og Bryan D. Jones ....................14
2.3. Kenningar Carolyn H. Tuohy...........................................................16
3.0. Aðdragandi og atburðir varðandi stjórnarskrárbreytingar
2009- 2013 ............................................................................................18
3.1. Þjóðfundir 2009 og 2010 ...............................................................19
3.2. Stjórnlagaþing verður að Stjórnlagaráði..........................................20
3.3. Ferill máls innan Alþingis ...............................................................22
4.0. Samfélagsumræðan um stjórnarskrárbreytingar............................ 24
4.1. Staðan á Alþingi vorið 2013...........................................................28
4.2. Áhuginn í samfélaginu á stjórnarskrármálinu ................................29
5. Fræðileg umræða ...........................................................................31
6. Niðurstöður ....................................................................................34
7. Lokaorð...........................................................................................35
Heimildir. ........................................................................................36
Viðauki-Niðurstöður tilvikarannsóknar og yfirlitstöflur............................39
6
Inngangur
„Og nú, hálfu fimmta ári eftir stofnun lýðveldisins rofar ekki enn fyrir þeirri nýju
stjórnarskrá, sem vér þurftum að fá sem fyrst og almennur áhugi var um hjá þjóðinni
og stjórnmálaleiðtogunum, að sett yrði sem fyrst. Í því efni búum vér því ennþá við
bætta flík, sem sniðin var upprunalega fyrir annað land, með öðrum viðhorfum, fyrir
heilli öld. Er lýðveldið var stofnað var þess gætt að breyta engu öðru í stjórnarskránni
en því sem óumflýjanlegt þótti vegna breytingarinnar úr konungsríki í lýðveldi. Mikil
þróun hefir orðið á síðustu öldinni með mjög breyttum viðhorfum um margt. Vonandi
dregst eigi lengi úr þessu að setja nýja stjórnarskrá.“ (Sveinn Björnsson. 1949)
Svo mælti Sveinn Björnsson þáverandi forseti í nýársávarpi í byrjun árs 1949.
Eins og Sveinn bendir á þá „var þess gætt“ að breyta engu öðru en breytingar
kröfðust úr konungsríki í lýðveldi. Skýringin er talin sú að heildarendurskoðun
yrði til þess að tefja fyrir stofnun lýðveldis. (Ragnheiður Kristjánsdóttir. 2011).
Ekki hefur gengið vel á lýðveldistímanum að komast að samkomulagi um
breytingar á stjórnarskránni og má segja í stuttu máli að sú höfuðregla hafi
verið ráðandi að ekki séu gerðar breytingar á stjórnarskránni án góðrar sáttar á
Alþingi. Undantekningar eru vissulega til t.d. þegar breyting var gerð á
kjördæmaskipan 1959 í trássi við Framsóknarflokkinn. Þær deilur urðu til þess
að Framsóknarflokkur og Sjálfstæðisflokkur mynduðu ekki ríkisstjórn fyrr en 15
árum síðar haustið 1974.
Jon Elster (1995) bendir á að þegar krísur og óáran sækja að þjóð þá eru
viðbrögðin m.a. að breyta leikreglunum það er stjórnarskrá. Við fall
Sovétríkjanna 1989 breyttu austantjaldsríkin stjórnarskrám sínum í lýðræðisátt.
(Elster 1995). Einnig telur Elster að stjórnarskrá eigi að semjast af sérstakri
samkomu en ekki af löggjafarvaldinu.(bls. 395). Ekki er samt víst að alltaf
gangi vel að semja góða stjórnarskrá, þannig má benda á að vandað var til
nýrrar stjórnarskráar við stofnun Weimarlýðveldisins eftir fyrri heimstyrjöldina.
Ingi Rúnar Eðvarðsson, Ása Líney Sigurðardóttir (2010) telja ferli ákvarðana
sé mjög áþekkt í stærri einkafyrirtækjum og opinberum stofnunum. Ákvarðanir
taka lengri tíma hjá opinberum stofnunum í stærri málum eins og nýbyggingum
7
og stefnumótun og þá einkennist ferlið af áfangaákvörðunum þar sem
málamiðlanir milli ólíkra hagsmunaaðila eru algengar.
En samþykktar breytingar á stjórnarskránni eru fáar eins og sjá má á yfirliti í
töflu 2 í viðauka.
Fimm stjórnarskrárbreytingar eru samþykktar á tímabilinu 1958-1999. (Eiríkur
Tómasson og fl. 2005).
Þingsályktanir um stjórnarskrá eru samtals 15 á árunum 1944-2005, þar af 13
óútræddar og tvær samþykktar. (Tafla 3, viðauki) . Það saman gildir reyndar
líka um stjórnarskrár annarra Norðurlanda:
Þorvaldur Gylfason (2010) hefur tekið saman yfirlit um breytingar á norrænum
stjórnarskrám:
Norska stjórnarskráin tók gildi 17. maí 1814. Henni var síðast breytt 2007. Hún
er stutt og laggóð, aðeins 112 greinar, en af þeim hafa níu greinar verið felldar
úr gildi, svo að 103 greinar standa eftir.
Danska stjórnarskráin er svipuð hinni norsku nema enn styttri, aðeins 89
greinar. Hún tók fyrst gildi 1849 og var síðast breytt 1953, þegar ný ákvæði
varðandi aðild Danmerkur að alþjóðasamstarfi svo sem Evrópusambandinu
voru felld inn í stjórnarskrána.
Finnska stjórnarskráin er með öðru sniði og lengri, 131 grein. Hún er
upprunalega frá 1919, en henni hefur verið breytt nokkrum sinnum. Fyrst var
henni breytt 1983 með nýjum ákvæðum um starfshætti þingsins og síðan aftur
1987 með ákvæðum um ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslur. Þá var henni
breytt 1991 með ákvæðum um þjóðkjör forsetans, sem þingið hafði áður kjörið.
Ný mannréttindaákvæði voru sett í stjórnarskrána 1995, og loks samþykktu
þingið og forsetinn nýja stjórnarskrá handa Finnlandi árið 2000, þar sem fyrri
stjórnarskrá og aðrir lagabálkar, einkum um landsdóm, voru felldir í eina heild.
8
Sænska stjórnarskráin er sér á parti. Hún er safn fjögurra stöðulagabálka, og
fjallar einn þeirra um konungdæmið (frá 1810), annar um frelsi fjölmiðla, þar á
meðal upplýsingaskyldu stjórnvalda (1949), enn annar um ríkisvaldið (1974),
og einn enn um málfrelsi 1991.
Stjórnarskrárbreytingar samþykktar af Alþingi.
Af þessari upptalningu er ljóst að alþingismenn hafa vart náð samkomulag um
annað en um breytingar sem snertu breytingar á kjördæmaskipan. Slíkar
breytingar voru nauðsyn vegna búferlaflutninga manna í þéttbýli. Breytingarnar
sem voru gerðar 1994-5 voru nauðsynlegar stjórnsýslubreytingar auk
mannréttindakaflinn sem var „þjóðargjöf“ í tilefni 50 ára afmæli lýðveldisins.
Fræðileg staðsetning ritgerðar
Aðdragandinn stjórnarskrármálsins verður skoðaður í ljósi dagskrárkenninga.
Aðallega verður stuðst við kenningar John W. Kingdons (2011), Baumgartner
og Jones (1993) og svipaðar kenningar Carolyn Touhy (1999). Lýst verður ferli
stjórnarskrárbreytinga frá því að krafan um nýja stjórnarskrá var sett fram á
haustdögum 2008 til vors 2013. Það er viðamikið og flókið ferli. Leitast verður
við að rekja einfaldan söguþráð í tímaröð.
Leitast verður að svara spurningunum: Hvað gerðist? Hvað gerðist ekki?
Markmið ritgerðarinnar er að varpa ljósi á það ferli sem mótun nýrrar
stjórnarskrár var. Það útskýrir stjórnmál á óvissutímum og getur veitt innsýn í
mótun stjórnarskrár í ólgusjó stjórnmálanna.
Þegar svo niðurstöðurnar eru skoðaðar virðist ljóst að skýra megi mörg
feilsporin út frá dagskrárkenningum.
Fyrir mér sem áhugamanni um stjórnmál er það mikilvægt sérstaklega ef reynt
verður á ný að ljúka þeirri vinnu sem Sveinn Björnsson taldi brýnt í upphafi árs
1949. Ekki er tekin bein afstaða hvort hefði mátt gera betur, það er lesendum
látið eftir. Þó reynt verði eftir mætti að svara helstum spurningum sem kunna
að vakna er ekki öllum svarað. Það er efni í aðra ritgerð.
9
Rannsóknaraðferð og meðferð gagna
Markmið rannsóknar er að svara eftirfarandi rannsóknarspurningu: Hvers
vegna fjaraði undan stjórnarskrármálinu? Í þeim tilgangi hefur verið safnað
upplýsingum með tilvikarannsókn þar sem tekin voru viðtöl við þrjá hópa, fimm
fulltrúa í Stjórnlagaráði, fimm alþingismenn og fimm frá fjölmiðlum. Þessir
hópar fengu sömu eða svipaðar spurningar sem fjölluðu um áhuga/áhugaleysi
fólks á stjórnarskrármálinu. Niðurstöður þeirrar rannsóknar virðist benda til
þess að áhugi fólks virtist vera takmarkaður. (Sjá viðauka).
2.0. Almennt um dagskrárkenningar
Hér í þessari ritgerð er stuðst við þrjár mismunandi dagskrárkenningar. Í
fyrsta lagi kenningu John W. Kingdon en hann setur dagskrárkenningu sína
þannig fram að hann sér fyrir sér þrjá sjálfstæða strauma, hvern með sín
sérkenni. Hann beinir athyglinni að hugmynd sem verður að stefnumáli og
fylgir þeirri þróun eftir.
Í öðru lagi Baumgarthner og Jones sem skoða tímabil stöðuleika og breytinga
(e. The theory of puntuated equlibrium), með því að beina sjónum að
hagsmunaaðilum og öðrum undirkerfum (e. policy subsystems)
stefnumörkunar.
Í þriðja lagi Carolyn Touhy sem skoðar forsendur fyrir stefnubreytingum og
hvaða skilyrði þurfi að vera til staðar hjá stjórnvöldum til þess að þau nái fram
markmiðum sínum.
Hér verður fjallað um kenningar þessara fræðimanna og hvernig þær lýsa með
hvaða hætti málefni komast á dagskrá stjórnmála.
Dagskrárkenningar John W. Kingdon
John W. Kingdon (f.1940) stundar enn fræðimennsku. Hann kom fram með
dagskrárkenningu sína í byrjun níunda áratug síðustu aldar. Hann telur líkt og
Lindblom (1963) að breytingar á opinberri stefnu gerist í smáum skrefum.
Vandamálin eru sífelld greind og gerðar smávægilegar breytingar á stefnunni
og síðan kannað hver áhrif breytinganna verða. Þannig er lagfæring gerð í
10
bútasaumi frekar en að heildarlausn sé fundin. Markmið breytinganna er
aðlaga þær að tiltækum lausnum í stað lokamarkmiðs með þrepaferli.
Kingdon byggir á svokölluðu „Ruslatunnulíkani“ Michael D. Cohen, James G.
March and Johan P. Olsen (1972 ) Frumstefnusúpan, (e.Policy Primeval
Soup. er í safntunnu stefnumóta (e. garbage can), sem iðar af
stefnumótunarhugmyndum. Að mati Kingdons eru í tunnunni lausnir og
valkostir sem fljóta um. Þar verður stefnustraumurinn til (e. policy stream).
Ekkert skipulag eða forgangur er á þessum fljótandi málefnum en við vissar
aðstæður vellur eitt málefni upp úr og getur orðið að stefnumótun. En til þess
að svo verði telur Kingdon að vissar aðstæður þurfi að skapast. Kenning þeirra
um ruslatunnulíkanið er efnislega þannig að við vissar aðstæður, er
lýðræðisleg óreiða (e. anarchy) en ekki bein tengsl milli orsakar og afleiðingar.
Oft er það því þannig að lausn er fundin og hagnýtt þó svo að ekki sé til neinn
eiginlegur vandi. Annað einkenni er að sífelldar mannabreytingar valda því að
reynsla myndast ekki o.s.frv. Líkingin kemur af því að með því að róta í
ruslatunnu finnst oft eitthvað spennandi sem mætti nota.
Talsmenn málefnis (e. policy entrepreneurs) ýta á eftir sínu baráttumáli og
reyna að halda lífi í því. Opinn stefnumótunargluggi gefur slíkum málsvörum
tækifæri að koma málefnum á dagskrá. (Kingdon 2005. Bls. 102)
Kingdon (1984) setur þannig dagskrákenningu sína fram í einfalda mynd þar
sem fram renna straumur vandamála (e.problem stream) stundum nefndur
vandamálastraumurinn, straumur lausna eða stefnustraumur, (e. policy
stream) og straumur stjórnmála, (e.political stream).
Við tilteknar aðstæður koma þessir straumar saman, þá opnast gluggi
tækifæranna fyrir meiriháttar stefnubreytingar. Opnunin varir oftast í stuttan
tíma og lokast svo. Oft komast mál á dagskrá með snöggum hætti. Þó talið sé
að opinber stefnumótun gerist í hægum skrefum en á því eru undantekningar.
Kingdon nefnir efnahagsstefnu Franklin Delano Roosevelt (The New Deal) eftir
kreppuna miklu sem dæmi. (Kingdon 2005. Bls. 98)
11
2.1. Kenningar Kingdons: Straumar og tækifæri
Í bók sinni Agendas, Alternatives, and Public Policies (2011) segir Kingdon:
Þegar geimflaug er skotið á loft má líkja því við að opna glugga. Þær
reikistjörnur sem flaugin á að fara til eru einungis í stuttan tíma í réttri stöðu,.
Koma verður flauginni á braut þegar sá gluggi opnast uppá gátt. Takist það
ekki verða geimfarar að bíða þar til annað tækifæri gefst. (Kingdon 2011. Bls.
166, þýðing höfundar.)
Vandamálastraumurinn (e. problem stream) inniheldur þau vandamál sem
kalla á lausnir. Uppsprettan getur verið fjármálakrísa, hneyksli eða jafnvel
hamfarir. Atburðurinn sjálfur kemst ekki á dagskrá að mati Kingdons, heldur er
athygli stjórnvalda beint að vandamálinu og það skapar umræður í
þjóðfélaginu. Hér hafa fjölmiðlar mikilvægt hlutverk en þeir ramma oft inn
(e. framing) það sem kemst á dagskrá hverju sinni. Þó áréttar Kingdon að
fjölmiðlar hafi ekki langtímaáhrif eða hvað er efst á dagskrá. Miklu frekar
hvernig fjallað sé um málefni.
Flest vandamála af þessum toga tengjast fjármálum og fjárskorti. Frumvarp til
fjárlaga verður oft til þess að tekist er á um fjármuni og vandamál spretta fram.
Einnig getur fjármálakreppa kallað fram umræður um stjórnskipan og skiptingu
fjármagns.
Telji stjórnmálamenn að lausn sé fundin á vandamálinu þá er líklegt að
vandamálið hverfi af dagskrá. Gerist það þá er ekki litið á atburðinn sem
vandamál miklu frekar sem stundarfyrirbrigði.
Stefnustraumurinn (e. policy stream) er straumur hugmynda og lausna að mati
Kingdons. Hér koma sérfræðingar með lausnir og stefnuvalkosti. Mörgum
valkostum er velt upp og þeir ræddir. Áhrifaríkast er að samkomulag skapist
um leiðir og stefnumótun innan þessa hóps. En að ósamkomulag getur komið
12
upp meðal sérfræðinga og þá skapast svokallaður samstöðuvandi. (e.
cohesion problem). Slíkur ágreiningur dregur úr áhuga stjórnmálamanna að
leysa málið og það hverfur af dagskrá. (Kingdon 2011).
Þriðji straumurinn í módeli Kingdons er straumur stjórnmálanna,(e. political
stream). Þar eru viðhorf og skoðanir stjórnmálamanna, en á þær skoðanir
getur almenningsálit (e. public mood) haft áhrif. Niðurstöður kosninga hafi áhrif
á pólitíska strauminn sem og ýmsir hagsmundahópar. Munurinn á
hagsmunahópum og hópi sérfræðinga að sá fyrrnefndi er vel sýnilegur og
vekur athygli á baráttumálum sínum með ýmsum sýnilegum hætti. Hópur
sérfræðinga (og embættismanna) er frekar bakland stjórnmálanna og skoðanir
þeirra koma fram með öðrum hætti. Sérfræðingar koma málum af stað og
skilgreina valkosti.
Kosningaúrslit og almenningsálit eru sterkir áhrifaþættir í pólitíska straumnum.
Pólitíski straumurinn er þannig kvikur og breytilegur.
Ef straumhraði er metinn þá er sá stjórnmálalegi straumurinn sterkastur. Í
honum felst meira dagskrárvald umfram stefnustrauminn. Þannig geta Alþingi
og alþingismenn haft það í hendi sér um hvað er talað og hvernig. Eins og
áður er nefnt þá verða stjórnmálamennirnir fyrir áhrifum frá kjósendum í
samtölum og stemmningunni í þjóðfélaginu. (e. public mood). Áður var minnst
á áhrif hagsmunahópa eða málsvara ákveðins málefnis.
Þeir stefnumótunarþættir sem að mati Kingdons (2011) hafa áhrif á hvort mál
komast á dagskrá eru m.a. þessi:
1. Mál komast á dagskrá, vekja athygli stjórnvalda.
2. Skilgreining og lýsing þeirra leiða sem færar eru.
3. Formleg ákvörðun með lagasetningu eða stefnumörkun.
4. Framkvæmd stefnumörkunnar eða laga.
Kingdon skilur á milli pólitíska straumsins og hugmynda og stefnustraumsins
(policy stream). Straumarnir eru samliggjandi og óháðir en komi þeir saman
getur það leitt til þess að gluggi tækifæranna opnist.
13
Hugsjónir og sannfæring einkennir stefnustrauminn, á meðan samningar og
kaup-kaups (bargaining) stundum kallað hrossakaup einkenna pólitíska
strauminn.
Þessir straumar geta þó blandast. Kingdon lýsir fyrirbærinu „Bandvagons and
tipping” sem getur raskað jafnvæginu skyndilega og beint málefni í eina
ákveðna átt.
Við slíkar aðstæður eru margir tilbúnir til að „stökkva á vagninn” á síðustu
metrunum. (Kingdon 2011,bls.140)
Með útbreiðslu og endurtekningu getur slík skoðun orðið almenningseign,
fólkið venst tilhugsuninni. (Kingdon 2011).
Gluggi tækifæranna.
Hægt er að tala um tvenns konar glugga, pólitíska gluggann sem opnast í
pólitíska straumnum og glugga vandamála í vandamálastraumnum.
Stefnustraumurinn einn og sér opnar ekki tækifærisglugga.
Vandamálaglugginn þar sem krafist er lausna er opnanlegri, en pólitíski
glugginn er kvikari og háður pólitískum meðvindum.
En gluggi tækifæranna helst ekki opinn nema í takmarkaðan tíma. Kingdon
telur að sá gluggi haldist að jafnaði opinn í þrjá mánuði eða 100 daga. Viðmið
gæti verið hveitbrauðsdagar ríkisstjórnar. Glugginn lokast svo af ýmsum
ástæðum. Kingdon nefnir einna helst þessa þætti:
Í fyrsta lagi telja þátttakendur (e. participants) að markinu sé náð, ákvörðunar
og framkvæmdaferli sé lokið. Þátttakendur eru bæði sýnilegir, þ.e.
stjórnmálamenn eða virtir þjóðfélagsþegnar, og hinir ósýnilegu þ.e. fræðimenn
og talsmenn hagsmunasamtaka.
Í öðru lagi mistekst þátttakendum að koma málinu í ferli og ekki er vilji að halda
málinu á lofti. Tilkostnaður er of mikill.
Í þriðja lagi atvikið sem leiddi til þess að málið komst á dagskrá hefur að hluta
verið leyst, krísur og vandamál líðandi stundar hafa stuttan líftíma.
14
Í fjórða lagi hafa mannabreytingar orðið í forystu málsins. Þeir sem hafa tekið
við keflinu hafa önnur baráttumál á oddinum.
Í fimmta lagi er í stöðunni ekki neinar lausnir sem duga til úrlausna. Jafnvel
komin fram önnur mál með nýjum lausnum.
Þetta eru breytingar sem fyrst og fremst myndast í vandamálastraumnum ekki
hinum pólitíska straumi. Í heildina má segja að gluggar tækifæranna séu fáir
og mikil samkeppni um athyglina. Ofgnótt upplýsinga (e. information overflow)
skolar burt góðum málum.
15
2.2. Kenningar Frank R. Baumgartner og Bryan D. Jones
Eins og áður er sagt þá skoða Baumgarthner og Jones (1993) tímabil
stöðuleika og breytinga með því að beina sjónum að hagsmunaaðilum og
öðrum undirkerfum (e. policy subsystems) stefnumörkunar. Þeir einbeittu sér
að stöðugleika og með hvaða hætti mál komast á dagskrá. Pólitískar stefnur
fylgja ákveðnu mynstri sem er stöðugt. Ef stöðuleikinn raskast tekur við tímabil
mikilla breytinga, uns jafnvægi er náð. (e. The theory of puntuated equlibrium).
Þeir Baumgartner og Jones benda á eftirfarandi atriði :
Við röskun á jafnvæginu fá hagsmunaaðilar áhuga og athygli þeirra beinist að
stefnunni (e. agenda acess). Ójafnvægið gerir það að verkum að fleiri fá
tækifæri til að móta stefnuna. Nýjar hugmyndir koma fram, ný sýn á
stjórnmálum eða jafnvel tækninýjungar. Stefnueinokun einkennist af einokun á
pólitískum skilningi á framkvæmdri stefnu, hvernig hún er framkvæmd.
Stefnueinokun samanstendur af stefnuvettvangi, (e. policy venue) sem
skilgreinir hver hefur aðkomu að stefnumótun. Á þeim vettvangi er því
mikilvægt að vera ráðandi afl. Stjórnvöld eru þar ráðandi eða stofnanir þeirra.
Hagsmunahópar þurfa því að hafa aðgang að þessum vettvangi til að hafa
áhrif.
Hins vegar er stefnueinokun tengd ákveðnum hugmyndum sem birtast í ímynd
hennar (e. policy image). Dæmi um slíka ímyndir er sjálfstæði, frelsi og
framfarir. Það er umfjöllun og almennur skilningur sem gefa þessum
hugmyndum gildi.
Baumgartner og Jones útskýra hvað getur raskað stöðugleikanum. Ef stefna
verður fyrir mikilli gagnrýni getur ímyndin skaðast eða orðið neikvæð. Tækifæri
skapast fyrir fleiri hópa að koma að stefnumótun. Stefnueinokunin raskast og
stefnan getur breyst.
Baumgartner og Jones tala um áhrif jákvæðra eða neikvæðra umræðu.
Jákvæð viðhorf viðhalda ráðandi umræðu við stefnumótun á vettvangi (e.
policy venue). Mál komast á dagskrá vegna jákvæðni eða neikvæðni
umræðna. Þeir leggja því áherslu á að sleginn sé hinn jákvæði tónn við
stefnumótun. Jákvæð umræða/samtal viðheldur einnig taumhald
16
sérfræðinganna til að fá fleiri á sitt band. (Baumgartner og Jones 1993).
Handhafar stefnuvettvangs hvetja til samstöðu og benda á neikvæðar
afleiðingar breytinga. Ósætti og ágreiningur eigi ekki farveg og framgang í
heimi stjórnmálanna. Hagsmunahópar/sérfræðingar sem hafa yfirráð
stefnumótunarvettvangs reyna að halda yfirráðum yfir stefnumótuninni. Þeir
reyna að sannfæra stofnanir eða stjórnmálamenn um að farsælast sé að hafa
stefnumótunina í þeirra höndum. (Baumgartner og Jones 1993.Bls. 36)
Stefnumótun felur í sér ferli ójafnvægis eða leiðréttingarkerfi. Rétt eins og
hitastillir með loka hækkar eða lækkar hitastig og leitast þannig við að viðhalda
stöðugleika.
Neikvæð kerfisviðbrögð eru mjög algeng í stjórnmálafræði og opinberri
stefnumótun. Ákvarðanir Seðlabanka til að stemma stigu við verðbólgu er eitt
dæmi. Þegar stefnumótun í frjálslyndisátt er gerð út frá sjónarhóli almennings,
þá verður almenningur íhaldssamur, og öfugt. (Baumgartner og Jones. 2002).
En neikvæða athyglin kemur jafnframt í veg fyrir einokun máls. Undirkerfi
stefnumálanna skiptast í stefnuvettvang (e. policy venue) þar sem þar er
afmarkað hverjir taka þátt í stefnumótuninni og ímynd stefnunnar (e. policy
image) sem segir til um hvernig beri að skilja stefnuna.
Almenningsálitið getur einnig haft áhrif og það þrýstir sannarlega á
stjórnmálamennina. Baumgartner og Jones byggja einnig kenningu sína á
kenningum Schattschneider (1960) um útbreiðslu átaka (e. expansion of
conflict). Fylgjendum vex ásmegin og verða fjölmennari. Þannig eykst þunginn
um breytingar. Ágreiningsmálin verða til þess að stefnan er skoðuð og henni
breytt.
17
2.3. Kenningar Carolyn H. Tuohy
Tuohy skoðar helst gangvirki breytinga. (e. dynamics change). Stjórnvöld eru
þar í lykilhlutverki einkum ef um ágreining er að ræða um stefnubreytingar.
Ef skoðuð er sýn Carolyn. H.Tuohy, (1999) hvað varðar stefnumótun og
breytingar í heilbrigðiskerfinu kemur eftirfarandi í ljós:
Tvenn skilyrði þurfa að mati Tuohy að vera til staðar svo að stjórnvöldum takist
að koma á meiriháttar breytingum:
Fyrra skilyrði Tuohy er um framgang stefnu þannig að stjórnkerfið búi yfir
sterku og samhentu yfirvaldi/stjórnvaldi sem hefur bæði vilja og getu til að
koma á almennri sátt um stefnuna. Pólitískum samhljómi eða samstöðu. (e.
consolidated political authority). Jafnframt þarf stjórnmálasviðið að búa yfir
sterku umboði til breytinga.
Stjórnvöld þurfa að hafa sterkan vilja til breytinga og framgangur stefnunnar
háður hversu sterkur viljinn er.
Hitt skilyrði Tuohy er að stefnan sé forgangsröðuð þannig að mörg járn séu
ekki samtímis í eldinum. Samþykkt stefna hafi algeran forgang og
sameiginlegan skilning. Þá er tímasetning mikilvægur þáttur í
stefnubreytingum.
Málið er þó ekki alveg í höfn. Hugmyndir að breytingum þurfa að falla að
stefnumótun stjórnvalda (e. goodness of fit). Árangurinn felst í samstöðu milli
valdhafa og kerfis. Án þessara skilyrða er ólíklegt að stefnan nái fram að
ganga. Ef tveir eða fleiri stjórnmálaflokkar mynda ríkisstjórn er mikilvægt að full
samstaða ríki um fyrirhugaðar breytingar.
Þessar breytingar ráðast af þeim hugmyndum og skýrleika þeirra sem eru í
stöðugu breytingarferli. (Tuohy.1999. Bls.12).
Verður nú rakin aðdragandi og viðburðir stjórnarskrármálsins.
18
3.0 Aðdragandi og atburðir varðandi stjórnarskrárbreytingar 2009-2013.
Við fjármálahrunið haustið 2008 komst rót á hug fólks. Fólk varð ráðvillt og
margir reiðir. Hörður Torfason tónlistamaður var einn þeirra sem íhuguðu
stöðuna og hvað væri til ráða. Hörður hóf spjallfundi á Austurvelli 11. október
2008. Hörður skipulagði síðan útifundi 24 samtals og sá um allar framkvæmdir
þeirra til 14. mars 2009. Á hverjum laugardegi fékk hann tvo eða fjóra
ræðumenn og gætti alltaf jafnræðis (kona /karl). Fundunum var ætlað að
mynda samstöðu meðal almennings og upplýsa um stöðu mála. Til þess
stofnaði hann samtök/ félag sem heitir Raddir Fólksins. Hörður setti fram
markmið fundanna í lok október og það náðist 100%: Í fyrsta lagi að
ríkisstjórnin segði af sér, í öðru lagi að stjórn Seðlabankans segði af sér og í
þriðja lagi að stjórn Fjármálaeftirlitsins segði af sér. Hugmyndin um notkun
búsáhalda í mótmælunum, kom frá Argentínu, en þar höfðu menn notað
búsáhöld sem tákn í mótmælum, segir Hörður.
Hörður Torfason hvatti einnig til mótmæla við Seðlabankann sem væri hinn
raunverulegi gerandi í Hruninu.
Hörður Torfason tónlistarmaður stóð fyrir mótmælafundinum sem boðaður var við
Alþingishúsið á Austurvelli kl. 15. Hann hefur tekið þátt í mótmælunum í hálfan
mánuð, fyrst með því að mæta á fund á Arnarhóli 10. október, þar sem spjótunum
var sérstaklega beint að Davíð Oddssyni seðlabankastjóra. Hörður segist hafa
tekið þátt í fundinum en áttað sig á því að þetta væri ekki rétt aðferð, að beina
mótmælunum gegn Davíð Oddssyni persónulega. Hann hvatti til þess að boðað
yrði til fundar daginn eftir þar sem þess yrði krafist að stjórn Seðlabankans segði
öll af sér og ríkisstjórnin einnig. Fólkið hittist á Austurvelli í sex daga og síðan var
ákveðið að boða til stærri fundar laugardaginn 18. október. Sá fundur snerist einnig
upp í mótmæli gegn Davíð Oddssyni. Hörður segist hafa verið ósáttur við það,
hann hefði fengið ungt fólk til að auglýsa fundinn. (Mbl. 27.10..2008)
Hörður kveðst einungis hvetja fólk til vitundarvakningar og ekki beina reiði
sinni og mótmælum að einstökum persónum. Margir samstöðufundir voru
einnig skipulagðir um land allt. Hörður taldi að hlutverki sínu væri lokið við fall
ríkisstjórnarinnar og myndun nýrrar ríkisstjórnar, auk endurnýjunar í
Fjármálaeftirlitinu.
19
3.1. Þjóðfundir 2009 og 2010
Hugmyndir um þjóðfund kom fram fljótlega eftir að ríkisstjórn Jóhönnu
Sigurðardóttur tók við í febrúar 2009. Þjóðfundurinn var fyrirmynd þeirra átta
þjóðfunda sem haldnir voru á vegum 20/20 Sóknaráætlunar sem ríkisstjórnin
efndi til um sóknaráætlanir fyrir alla landshluta til eflingar atvinnulífs og
lífsgæða til framtíðar.
Val á þjóðfundinn var gert með slembiúrtaki úr þjóðskrá. Um þrjú hundruð
þeirra voru handvaldir á fundinn, meðal annarra stjórnmálamenn og fulltrúa úr
atvinnulífinu.
Þjóðfundurinn 2009 var haldinn í Laugardalshöll 14. nóvember það ár. Á
heimasíðu þjóðfundarins segir um tilganginn: „Í endurreisnarstarfinu er
(e.t.v.óhjákvæmilega) horft þröngt á aðkallandi verkefni og unnið innan þröngs
tímaramma. Sú umræða heldur áfram í þeim farvegi sem hún er.
Þjóðfundurinn gefur hins vegar færi á að lyfta umræðunni upp úr einstökum
viðfangsefnum, horfa lengra fram og hlusta á visku þjóðarinnar án þess að hún
komi í gegnum síu stjórnmálaflokka eða hagsmunasamtaka.“ Þar hittust 1.500
manns, fólk valið af handahófi úr þjóðskrá, ásamt ýmsum embættismönnum.
Skráðir fundargestir voru 1.231 talsins. (tekið af vefsíðu Þjóðfundar 2009).
Mauraþúfan – grasrót sem varð að þjóðfundi
Undirbúningshópur Þjóðfundar 2009 var samsettur af einstaklingum sem höfðu
ólíkan bakgrunn en áttu það allir sameiginlegt að hafa með einum eða öðrum
hætti framkvæmt og talað fyrir skipulagðri sameiginlegri umræðu og
hugmyndavinnu meðal þjóðarinnar til þess að finna bestu leiðina til framfara
við nýjar aðstæður. Hópurinn hefur kallað sig Mauraþúfuna með vísan til þess
sem á ensku hefur verið kallað „Collective Intelligence“.
Má segja að eftirfarandi lýsing fangi augnablikið:
Kraftur og gleði einkenndi framkvæmd Þjóðfundar frá upphafi
til enda. Athyglisvert var að sjá hversu mikil gagnkvæm virðing
einkenndi skoðanaskipti ólíks fólks með ólíkar skoðanir. Fólk bar
virðingu hvert fyrir öðru og hefðbundinn skotgrafarhernaður var
20
víðs fjarri. Líklega fór enginn ósnortinn heim enda samhljómurinn
og samkenndin mikil. Kaflaskil, bjartsýni og von voru orð sem
heyrðust á hverju borði og viljinn til að leggja sitt af mörkum og
axla ábyrgð á betri framtíð var áþreifanlegur.
(Halla Tómasdóttir, leiðari Fréttblaðið. 16.11.2009).
Þjóðfundurinn 2010
Um mitt ár 2010 voru samþykkt lög um Stjórnlagaþing. Ákvæði til bráðabirgða
var svo boðun þjóðfundar sem vinna átti úr hugmyndum og tillögum sem
bærust. Þjóðfundur um stjórnarskrá var svo haldinn í Laugardalshöll í
Reykjavík laugardaginn 6.nóvember 2010. Þjóðfundur 2010 byggði að nokkru
á þeirri reynslu sem fékkst á Þjóðfundinum 2009, en að þessu sinni er
umræðuefnið stjórnarskrá Íslands.
Fundinn sóttu 950 manns af landinu öllu, frá 18 ára til 91 árs að aldri og var
kynjaskipting nánast jöfn. Auk þeirra komu um 200 aðstoðarmenn af ýmsu tagi
að fundinum. Eftirfarandi segir á vefsíðu Þjóðfundar 2010:
„Tilgangur Þjóðfundar 2010 var fyrst og fremst að kalla eftir meginsjónarmiðum
og áherslum almennings um stjórnskipan landsins, stjórnarskrá og breytingar á
henni.Stjórnlaganefnd mun síðan vinna úr niðurstöðum Þjóðfundar og leggja
fyrir stjórnlagaþing þegar það kemur saman í febrúar 2011, ásamt eigin
hugmyndum. Hlutverk Stjórnlagaþings var að endurskoða stjórnarskrá
lýðveldisins Íslands nr. 33, 17. júní 1944 og semja frumvarp til nýrra
stjórnskipunarlaga. Frumvarpið verði síðan sent Alþingi til meðferðar, eins og
núgildandi stjórnarskrá kveður á um. Þátttakendum á Þjóðfundi 2010 gafst
þannig einstakt tækifæri til að hafa áhrif á stjórnarskrá lýðveldisins með
hugmyndum sínum og almennum umræðum“.
(Tekið af vefsíðu Þjóðfundur 2010)
Fundurinn þótti takast með afbrigðum vel og töldu nær allir þátttakendur að
niðurstöður hans myndu nýtast stjórnlagaþingi við vinnu þess að nýrri
stjórnarskrá.
21
3.2.Stjórnlagaþing verður að Stjórnlagaráði
Eitt af fyrstu verkum Jóhönnu Sigurðardóttur forsætisráðherra [febrúar 2009]
var að setja á fót ráðgjafarhóp til að vinna tillögur um breytingar á
stjórnarskránni. Björg Thorarensen, prófessor við lagadeild Háskóla Íslands,
leiddi ráðgjafarhópinn, sem undirbjó frumvarp til stjórnarskipunarlaga. Aðrir í
hópnum voru Bryndís Hlöðversdóttir, forseti lagadeildar Háskólans á Bifröst,
og Gísli Tryggvason, talsmaður neytenda. Hópnum var falið að gera tillögu um
stjórnarskrárákvæði um auðlindir í þjóðareign, þjóðaratkvæðagreiðslur og
aðferð við breytingar á stjórnarskrá með sérstakri þjóðaratkvæðagreiðslu. Í
erindisbréfi var þess óskað að ráðgjafarhópurinn mæti hvort rétt væri að gera
tillögu um fleiri stjórnarskrárbreytingar, einkum varðandi umhverfisvernd.
Hópurinn átti að hefja undirbúning lagasetningar varðandi stjórnlagaþing eftir
komandi alþingiskosningar og móta tillögur um nauðsynlega lagasetningu og
eftir atvikum setningu bráðabirgðaákvæðis í stjórnarskrá. Forsætisráðherra
hefði svo samráð við alla flokka á Alþingi áður en frumvarp til
stjórnarskipunarlaga var lagt fram.
Kosning til stjórnlagaþings var með allt öðrum hætti en tíðkast hefur í
almennum kosningum hér á landi. Kosnir voru 25 þingfulltrúar en til að jafna
kynjahlutföll var heimild til að bæta við allt að 6 fulltrúum. Landið var eitt
kjördæmi. Vægi atkvæða var því óháð búsetu.
Talningaraðferðin, sem notuð var hefur í þingskjölum verið nefnd
forgangsröðunaraðferð en það er þó fullvítt hugtak. Nákvæmara, er að kenna
aðferðina við framsal atkvæðis, en svo heitir hún á ensku, Single Transferable
Vote (STV).
Rökin fyrir þessari kosningaaðferð voru að kosning til stjórnlagaþings er
persónukosning; frambjóðendur bjóða sig ekki fram í nafni samtaka, þeir eru
ekki á listum. Aðalfyrirmynd að forgangsröðunaraðferðinni, STV, er að finna á
Írlandi en þar hefur kerfið verið notað alfarið í kosningum um langa hríð.
22
Fyrirkomulag Íra er notað allvíða í hinum engilsaxneska heimi. Um 500 manns
gáfu kost á sér til framboðs til Stjórnlagaþings.
Framkvæmd kosningu var kærð til Hæstaréttar sem úrskurðaði hana ógilda í
byrjun árs 2011. Meirihluti Alþingis ákvað því að skipa þá fulltrúa sem hlutu
kosningu í sérstakt Stjórnlagaráð. (139. löggjafarþing 2010–2011).
Eins og kemur fram í töflu 4 í viðauka, þá starfaði Stjórnlagaráð í rúma fjóra
mánuði eða frá 6. apríl til 29. júlí 2011. Í febrúar 2012 var svo Stjórnlagaráð
kallað saman til ráðgjafar en sjálft frumvarpið sem byggði á vinnu
Stjórnlagaráðs var lagt fram um miðjan nóvember sama ár. Ljóst var að mikill
ágreiningur var um frumvarpið og töldu margir að ekki ætti að fara í svo
róttækar breytingar á stjórnarskránni í slíkum ágreiningi. Hér er samantekið
yfirlit í tímaröð yfir atburði tengda stjórnarskrármálinu:
Tafla 1 Tímalína. Frá Stjórnlagaþingi til Stjórnlagaráðs
2009 2010 2011 2012 2013
4.11.
Frumvarp um
Stjórnlagaþing lagt
fram.
16.6.
Samþykkt lög um
Stjórnlagaþing.
Lög nr. 90 25. júní
2010.
25.1.
Kosning til
Stjórnlaga-ráðs
úrskurðuð
ógild.
22.2.
Stjórnlagaráð kallað
saman aftur.
30.1. Frumvarp
kemur úr nefnd..
2.umræða frestað
óútrædd 6.3.
14.11.
Þjóðfundurinn 2009
kom til
16.6.
Stjórnlaganefnd
forsætisráðherra.
24.3.
Stjórnlagaráð
skipað
30.6.
Forsetakosningar.
27.4.
Alþingiskosningar.
vegna allrar þeirra
almennu umræðu
sem fór af stað í
kjölfar Banka-
hrunsins 2008.
Verkefni fundarins
var að taka afstöðu
til þess hvernig
samfélag
Íslendingar vilja
byggja í framtíðinni
6.11.
Þjóðfundur um
stjórnarskrá. Hann
var hluti af ferlinu
við að breyta
stjórnarskrá
Íslands.
Þjóðfundinum var
ætlað að leggja
línurnar um vilja
þjóðarinnar fyrir
Stjórnlagaþingið
2011.
6.4.
Stjórnlagaráð
sett.
20.10.
Þjóðaratkvæða-
greiðsla um tillögur
Stjórnlagaráðs.
5.7.
Stjórnskipunarlög,
um breytingu á
stjórnskipun.
(bráðabirgðaákvæði
staðfest.79.gr.
91/2013 (tóku gildi
18. júlí 2013).
27.11.
Kosning til
Stjórnlagaþings.
29.7.
Frumvarp
afhent Alþingi.
16.11.
Frumvarp lagt fram
á Alþingi
23
3.3. Ferill máls innan Alþingis
Veturinn 2009-10 fjallaði Alþingi um frumvarp til laga um Stjórnlagaþing eða í
sjö mánuði. Eiríkur Bergmann (2014) telur að þáverandi vinstristjórn hafi vegna
þrýstings frá reiðum almenningi hafið undirbúning af stjórnarskrárferlinu.
Sjálfstæðisflokkurinn var frá byrjun á móti slíkum breytingum stig af stigi. Það
var við þessar aðstæður að undirbúningsferlið hófst. Frumvarp Stjórnlagaráðs
var í höndum Alþingis samtals í 23 mánuði eða til vors 2013.
Aðkoma Feneyjarnefndarinnar
Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis leitaði álits Feneyjarnefndarinnar í
nóvember 2012. Sú nefnd er á vegum Evrópuráðsins og er ráðgefandi aðili
s.s. við samningu stjórnarskráa. Leitað var til nefndarinnar 11. nóvember 2012
og barst bráðabirgðaálit nefndarinnar um miðjan febrúar 2013. Í áliti
nefndarinnar kom fram margvíslegar athugasemdir í álitinu við frumvarpið. Í
áliti nefndarinnar er meðal annars bent á að ýmis ákvæði frumvarpsins séu
flókin, meðal annars stofnanauppbygging og aðkoma almennings að
ákvörðunum. Verði tillögurnar samþykktar sé hætta á pólitísku þrátefli og
óstöðugleika að mati nefndarinnar sem geti valdið alvarlegum vandræðum við
stjórn landsins.
Feneyjarnefndin benti einnig á að sátt þurfi að ríkja um þær lausnir á
stjórnskipunarlegum úrlausnarefnum sem menn urðu varir við þegar
efnahagsáfallið dundi yfir árið 2008. Hins vegar sé um það deilt hvort þörf sé á
nýrri stjórnarskrá. Þá hafi líka verið deilt um það hvernig hin nýja stjórnarskrá
varð til. Það sé ekki hlutverk Feneyjarnefndarinnar að hafa skoðun á þessum
vangaveltum, en hins vegar séu líkur á því að nýtt þing muni ekki samþykkja
nýja stjórnarskrá.
Vorið 2013 var svo að samkomulagi að setja inn í stjórnarskrá ákvæði um að
breyta stjórnarskránni með þeim hætti að það þyrfti 2/3 greiddra atkvæða á
Alþingi til að samþykkja breytingar auk þess að samþykktar breytingar skyldu
bornar undir atkvæði allra kosningabærra manna til samþykktar eða synjunar
innan sex mánaða.
24
Hér hefur verið farið yfir atburðarás stjórnarskrármálsins frá ársbyrjun 2009 til
vors 2013. Í millitíðinni voru tvennar kosningar og tvær ríkisstjórnir sátu í
landinu. Verður nú metið út frá gögnum og kenningum hvers vegna fjaraði
undan málinu.
25
4.0. Samfélagsumræðan um stjórnarskrárbreytingar
Ósætti og skoðanaágreiningur hafði verið í stjórnarsamstarfinu við Vinstri
græna og eftirfarandi sagði forsætisráðherra Jóhanna Sigurðardóttir á
flokksstjórnarfundi Samfylkingarinnar 27.mars 2010:
[...] „það heldur engin ríkisstjórn það út til lengdar að búa við óvissan og
ótraustan meirihluta í stórum og erfiðum málum. Á óvissu- og erfiðleikatímum
er það lykilatriði að ríkisstjórn hafi traust og fast land undir fótum," sagði hún
og bætti við:
„Hoppandi meirihlutar á Alþingi duga skammt við aðstæður eins og okkar
þjóð gengur í gegnum og of mikil orka og tími fer að smala þeim saman og
ná málum í gegn. Ein flokksystir okkar orðaði þetta ágætlega þegar hún
sagði að þetta væri eins og að smala köttum."
Óróleiki var einnig innan Samfylkingarinnar vegna breytingar á
ríkisstjórnarinnar fyrir áramót 2011. Átakafundur vegna þess var í flokksstjórn
Samfylkingarinnar og hörð gagnrýni kom frá ýmsum í forystu flokksins á
Jóhönnu Sigurðardóttur:
Heimildir herma að Þórunn Sveinbjarnardóttir hafi haldið því fram að
Samfylkingin væri betur komin í stjórnarandstöðu en í ríkisstjórn með Vinstri
grænum – jafnframt að það væri mat hennar að flokkurinn væri jafnilla
staddur og hann hefði verið í nóvember og desember árið 2008, mánuðina
eftir bankahrun er hann var enn í ríkisstjórn með Sjálfstæðisflokknum.
Skildu sumir það svo að vilji hennar stæði til þess að Samfylkingin sprengdi
ríkisstjórnina.
Ljóst var strax á haustdögum 2012 að ekki var meirihluti fyrir því að taka
frumvarp Stjórnlagaráðs til grundvallar á breytingu á stjórnarskrá. Ekki
einungis var þáverandi minnihluti Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks í vafa
heldur sumir stjórnarsinnar. Ögmundur Jónasson sem varð aftur ráðherra
haustið 2012 hafði sínar efasemdir um stjórnarskrárbreytingarnar og skrifaði
m.a. á bloggsíðu sína:
26
Stjórnlagaráð vildi efla beint lýðræði. Því er ég hjartanlega sammála. Ég er
að vísu ósáttur við þá tillögu Stjórnlagaráðs að heimila ekki þjóðinni að
krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu um skattamálefni eða
þjóðréttarskuldbindingar.
Össur Skarphéðinsson (2013) segir eftirfarandi í bók sinni Ár drekans:
Ég fór á sögulegan fund á Nordica kvöldið áður [ 30. desember ] þar sem
sveitir Árna Páls fráfarandi efnahagsráðherra höfðu gert óvænta uppreisn í
flokksstjórn Samfylkingarinnar.[...] Hefði kosningin tapast hefði það
óhjákvæmilega þýtt að Jóhanna hefði samstundis orðið að segja af sér bæði
formennsku og sem forsætisráðherra. Ríkisstjórnin hefði í einu vetfangi
sprungið með stórum hvelli. (bls.9)
Við þingsetningu haustið 2012 hafði Ólafur Ragnar Grímsson forseti sagt að
hann teldi sér skylt að taka þátt í umræðunni um stjórnarskrá.
Árið 2012 var ár óróa. Efnt var til þjóðaratkvæðagreiðslu um frumvarp
Stjórnlagaráðs í október og sýndist sitt hverjum um niðurstöðuna. Fylgismenn
frumvarps Stjórnlagaráðs hrósuðu sigri og töldu þjóðarviljann skýran. Kjörsókn
var tæp 50% og tæp 67% sögðu já við spurningunni - Vilt þú að tillögur
stjórnlagaráðs verði lagðar til grundvallar frumvarpi að nýrri stjórnarskrá?
Umræðan í fræðasamfélaginu
Sigurður Líndal (2012) lagaprófessor skrifar: „Um hvað snerist þá þessi
atkvæðagreiðsla? Um ófullburða plagg sem fullyrða má að landsmenn höfðu
afar óljósa hugmynd um, hvað fæli í sér. Tæpitungulaust snerist
atkvæðagreiðslan því ekki um neitt.“
Auk þess töldu andstæðingar þjóðaratkvæðagreiðslunnar þátttakan of lítil til að
lesa mætti í vilja kjósenda.
Fleiri fræðimenn tjáðu sig um stjórnarskrármálið.
27
Gunnar Helgi Kristinsson (2012), prófessor við Stjórnmálafræðideild HÍ skrifar
grein í Stjórnmál og Stjórnsýslu í desember það ár. “Vandinn er að engin
samstaða er um það hvers vegna skyldi lagt í þetta ferðalag meðal þeirra sem
yfirleitt töldu það æskilegt – sem voru langt frá því allir“ (bls. 565). Hann telur
þrjú rök fyrir samstöðuleysinu:
1. Deilt sé um hvort og hvernig stjórnarskráin sem slík sé orsakavaldur
Hrunsins.
2. Þó skapaðist hefði tækifæri til breytinga á stjórnarskrá var deilt um umfang
þess og hvaða kafla þyrfti að endurskoða.
3. Ekki sé samstaða um breytingar á nýjum grunni og til þess að slíkt uppgjör
færi fram þyrfti meiri rannsóknir og lengri tíma. (Bls. 565 - 566).
Gunnar Helgi telur að þjóðfundurinn 2010 hafi tekist vel þó ekki hafi myndast
sameiginlegur vilji. Vilji til breytinga. Gunnar Helgi telur ennfremur að
stjórnlaganefnd sem skipuð var í júní 2010 hafi ekki metið líkleg áhrif þeirra
tillagna sem fjallað var um. Ekki hafi verið gerð tilraun til að leggja þær til
grundvallar.
Gunnar Helgi telur frumvarp Stjórnlagaráðs „áhugavert plagg" en tillögur
ráðsins hafi ekki byggt á neinum rannsóknum s.s. tillögur um persónukjör.
Ennfremur telur Gunnar Helgi að tilgangur þjóðaratkvæðagreiðslunni 20.
október 2012 hafi verið að „þagga niður umræðu og loka á frekari
athugasemdir." Ekki hafi skapast samstaða með atkvæðagreiðslunni.
Niðurstaða Gunnars Helga er þessi:
Að mínu viti er augljóst að niðurstaðan er hvorki nægilega upplýst né um
hana nægileg samstaða til að hægt sé að setja lokapunkt við ferlið. Stór hluti
hinnar sérfræðilegu vinnu er eftir, þar á meðal mat á einstökum tillögum og
samhengi þeirra. En það skiptir líka máli að stór hluti hinnar pólitísku vinnu er
eftir. Víða eru gerðar sérstakar kröfur til stjórnarskrárbreytinga um aukinn
meirihluta til að stuðla að breiðri samstöðu um niðurstöðurnar.( bls.569)
28
Í áramótaræðu forsetans á nýársdag 2013 sagði forsetinn m.a:
Því er miður að nú um áramótin blasir við að umræðan um nýja stjórnarskrá
er á ýmsan hátt komin í öngstræti. Í stað samstöðu um sáttmálann geisa
djúpstæðar deilur og virtir fræðimenn við háskóla landsins hafa áréttað að
margt sé óskýrt og flókið í tillögunum.
Þorvaldur Gylfason (2014), prófessor og stjórnlagaráðsfulltrúi mótmælir
þessum skilningi forsetans:
Ein helsta gagnrýni sem komið hefur fram á stjórnlagafrumvarpið er að
„fræðasamfélagið" snerist gegn því. Þetta skiptir auðvitað ekki máli og er
einnig rangt af þeirri einföldu ástæðu að í margbrotnum lýðræðisþjóðfélagi er
ekkert til sem heitir „fræðasamfélag" hvað varðar stjórnmál. Eins og hjá
öðrum starfsstéttum, geta fræðimenn náttúrulega verið ósammála um
stjórnmál. (bls. 18. Þýðing höfundar)
-
Í febrúar 2013 hafði verið kosinn nýr formaður Samfylkingarinnar og segir
Margrét Tryggvadóttir fyrrverandi þingmaður eftirfarandi í bók sinni Útistöður:
Það gerðist svo í febrúar 2013 að Samfylkingin kaus sér nýjan formann, Árna
Pál Árnason. Sá landsfundur sem það gerði ályktaði sérstaklega um að
umboð til stjórnarskrárbreytinga hefði verið staðfest í
þjóðaratkvæðagreiðslunni og því bæri að sigla í höfn með því að samþykkja
nýja stjórnarskrá fyrir kosningar. Árni Páll var þó ekki á þeim buxunum. Í
fyrstu sagðist hann lítið vita um málið, hann hefði verið upptekinn í
formannsslagnum og ekki náð að kynna sér það. Það varð svo deginum
ljósara að stjórnarskráin hafði alltaf verið áhugamál Jóhönnu Sigurðardóttur
en ekki þingflokks Samfylkingarinnar í heild eða stjórnarflokkanna, jafnvel
þótt bæði margir þingmenn og grasrótin í flokknum hafi verið áfram um málið.
29
Staðan á Alþingi vorið 2013
Á Alþingi 5. mars 2013 var staðan þessi:
Alls bíða 83 stjórnarmál afgreiðslu, 68 frumvörp til laga og fimmtán
þingsályktunartillögur. Það má vera morgunljóst að ekki tekst að ljúka þeim málum á
þeim sjö dögum sem eru til stefnu, hvað þá þeim aragrúa þingmannamála sem fyrir
liggur. Við þetta bætist meira að segja þingsályktunartillaga stjórnskipunar-og
eftirlitsnefndar um nýja stjórnarskrá. Það mál er í uppnámi eftir yfirlýsingar Árna
Páls Árnasonar, formanns Samfylkingarinnar, um helgina um að ekki væri hægt að
ljúka því á tilsettum tíma. Þingflokkar funduðu um málið í gær og enn er óvíst
hvernig farið verður með það mál.[...] Á meðan ekki er samið ríkir óvissa um hvaða
mál verða að lögum. Ekki bætir úr skák að ríkisstjórnin styðst ekki við
þingmeirihluta. (Fréttaskýring 5. mars Fréttablaðið/Kolbeinn. bls. 4)
Eins og þarna kemur fram þá var ríkisstjórnin með mörg járn í eldinum, mörg
stórmál sem ekki voru útrædd. Má þar nefna auk stjórnarskrármálsins, stjórn
fiskveiða og það mál sem mestu deilur vakti, umsóknina um aðild að
Evrópusambandinu. Formaður Samfylkingarinnar Árni Páll Árnason (2016)
rekur þetta í bréfi til félagsmanna:
„Kjarninn okkar: Við misstum það nána samband sem við höfðum haft við
verkalýðshreyfinguna og talsambandið við atvinnulífið.[...]
Icesave Við studdum samning um Icesave sem varði ekki ýtrustu hagsmuni
þjóðarinnar og mæltum gegn þjóðaratkvæðagreiðslu um hann.
Aðildarumsóknin: Við byggðum aðildarumsókn að ESB á flóknu
baktjaldasamkomulagi, sem aldrei hélt, í stað þess að fá skýrt umboð frá þjóðinni
til að fara í aðildarviðræður, sem hefði bundið alla flokka við umsóknarferlið.[...]
Skuldir heimilanna: Þegar fólk var að drukkna í skuldafeni tókum við að okkur í of
ríkum mæli að útskýra fyrir fólki að það ætti að borga skuldir sínar, í stað þess að
taka okkur stöðu með fólki gegn fjármálakerfi.[...]
Fiskveiðistjórnunin: Við lofuðum breytingum á fiskveiðistjórnunarkerfi en týndum
okkur í langvinnum samningum fyrir luktum dyrum við samstarfsflokkinn um
útfærslur á breytingum, sem strönduðu svo hver á eftir annarri.[...]
30
Stjórnarskráin: Við höfðum forgöngu um stjórnarskrárbreytingar, en drógum það
alltof lengi að áfangaskipta verkefninu til að koma mikilvægustu breytingunum í
höfn.
4.2. Áhuginn í samfélaginu á stjórnarskrármálinu
Áhugi hópa svo sem alþingismanna, fjölmiðla og stjórnlagaráðsmanna var
skoðaður sérstaklega eins og fram hefur komið í tilvikarannsókn sem fylgir
ritgerðinni. Ef skoðað er inn á www.timarit.is tíðni orða á ákveðnu tímabili má
sjá hver áhugi blaða og tímarita er á málefninu. Í viðauka töflur 5-7, sést með
einföldum samanburði á orðunum „þjóðfundur“ og „alþingi“ að áhugi blaða og
tímarita á málefninu „þjóðfundur" virðist ekki mikill. Þessar vísbendingar styðja
þá staðhæfingu að áhuginn á breytingum á stjórnarskrá hafði dofnað eftir
kosningar vorið 2009.
Í töflu 8 í viðauka sést að frumvarp til stjórnskipunarlaga var samtals rætt á
átta fundum í 41 klukkustund. Samkvæmt töflu 8 í viðauka þá er fyrsta
umræða um stjórnskipunarfrumvarpið 20.nóvember 2012. Fjallað var um málið
dagana 20.-22. nóvember og gekk til Stjórnskipunar og eftirlitsnefndar eftir 16
klst. umræðu. Umsagnartímabilið er frá 29. nóvember til 13. desember s.á.
Önnur umræða var svo tvo daga í desember og málið rætt í 15 klst.
Málið er svo aftur á dagskrá 13. febrúar 2013 og rætt á tveimur fundum eftir
það, 15. febrúar og 6. mars. Samtals stóð önnur umræða yfir í 25 klst. þar til
málinu var frestað. Alls var rætt um frumvarpið í 41 klukkustund. Deilur
sköpuðust um hvort stjórnarandstaðan hefði skipulagt málþóf. Kom fram krafa
um að forseti Alþingis beitti reglum fundarskapa til að stytta umræður.
Þorsteinn Magnússon (2011) greinir frá því að síðast þegar lagt var til „að
skera niður umræður", var það í desember 1959. Rökstuðningur forseta (neðri
deildar) var að umræðan hefði staðið yfir í sex klukkustundir. Tillagan var
samþykkt umræðulaust. Til samanburðar skal nefna umdeilt mál frá þinginu
2014-2015:- Áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða (Hvammsvirkjun),
þingsályktun. Þar var önnur umræða rædd á 13 fundum í 47 klukkustundir.
31
Í báðum tilfellum var stjórnarandstaðan vænd um málþóf.
Frumvarpið var ekki útrætt og kosningar í nánd. Það var því ljóst að málið var
að falla á tíma. Varð þá samkomulag um að setja bráðabirgðaákvæði í
stjórnarskránna á þann veg að vissum skilyrðum uppfylltum mætti breyta
stjórnarskránni án þingrofs og alþingiskosninga.
Eftirfarandi lýsing blaðamanns Fréttablaðsins er raunsönn að mínu mati og
e.k. eftirskrift málsins:
Á þjóðfundi komu fram gildin jafnrétti, lýðræði, mannréttindi, virðing og ábyrgð
og átti að nýta þau við gerð nýrrar stjórnarskrár. Áhugi á nýrri stjórnarskrá
dvínaði eftir því sem augu fólks opnuðust fyrir því að með henni væri ekki hægt
að leiðrétta það efnahagslega ójafnvægi sem skollið hafði á við hrunið. Ný
stjórnarskrá myndi ekki leysa fjárhagsvanda heimilanna. Hinn raunverulegi
vandi þjóðarinnar var efnahagslegs og fjárhagslegs eðlis. Heimilin skorti
ráðstöfunarfé, laun höfðu lækkað, lán hækkað og nauðsynjavörur sömuleiðis.
(Sigríður Dögg Auðunsdóttir Fréttablaðið 26.5. 2013)
32
5. Fræðileg umræða
Ekki er vafi á því að við efnahagshrunið 2008 myndaðist vandamálastraumur
einnig myndaðist efnahagsleg og stjórnmálaleg krísa. Vandamálastraumurinn
var þungur og í byrjun óvissa um lausnir. Við þessar aðstæður tók grasrótin við
sér og mætti á baráttu- og samræðufundi á Austurvöll þar sem Hörður
Torfason tónlistamaður skipulagði. Gagnrýnin og reiðin beindist fljótlega að
stjórnvöldum auk fjármálakerfisins. Í suðupotti stefnumála kraumaði og
fljótlega varð ljóst að krafan var um algera endurnýjun. Ekki einungis nýja
ríkisstjórn og yfirvöld fjármála, heldur krafa um nýja stjórnarskrá. Slík
stjórnarskrá samin af sérstökum þjóðfundi eða stjórnlagaþingi.
Við íslenska efnahagshrunið haustið 2008 kom fljótlega fram kröfur um
lýðræðisúrbætur. Stefnumálastraumurinn var að falla saman við straum
stefnumótunar og gluggi tækifæranna opnaðist. Hér var Hörður Torfason
tónlistamaður frumkvöðull að finna málinu farveg. Hann skipulagði fundi á
Austurvelli frá október 2008 til marsbyrjun 2009.
Í kjölfarið voru haldnir tveir þjóðfundir á árunum 2009 og 2010. Fulltrúar
þjóðarinnar komu saman og góðar heitingar samdar.
Samstöðuleysið.
Fljótlega var ljóst að ekki var samstaða um leiðir og markmið innan Alþingis
eða meirihluta þess. Ágreiningur var um hvort ætti að gera heildarendurskoðun
á stjórnarskrá eða breyta hluta hennar. Ágreiningur var um hlutverk
Stjórnlagaþings, síðar Stjórnlagaráðs hvort það hlutverk væri ráðgefandi eða
bindandi.
Tveir fyrrverandi fulltrúar í Stjórnlagaráði og fræðimenn voru heldur ekki
sammála um stöðu mála:
Þorvaldur Gylfason, prófessor í hagfræði við Háskóla Íslands og fyrrverandi
fulltrúi í stjórnlagaráði, segir í grein sem birtist á vefsíðu bresku
33
rannsóknamiðstöðvarinnar Democratic Audit 28. október [2014] að
stjórnarskrármálið hafi siglt í strand vegna afskipta stjórnmálamanna.
Stjórnmálaflokkum sé ekki treystandi fyrir því að koma að slíkri vinnu enda
hafi þeir þá tilhneigingu að þjóna hlutverki hagsmunabandalaga fyrir
stjórnmálamenn eða aðra hagsmunahópa. „Fyrir þær sakir ætti ekki að
hleypa stjórnmálamönnum nálægt stjórnarskrárferlinu þar sem hætta er á að
þeir reyni að taka það yfir í eigin þágu.“
Eiríkur Bergmann Einarsson, prófessor í stjórnmálafræði við Háskólann á
Bifröst og fyrrverandi fulltrúi í stjórnlagaráði, sagði hins vegar í
útvarpsþættinum Sprengisandi á sunnudaginn að ráðið hefði gert mistök með
að hafa ekki samráð við Alþingi. Þegar stjórnlagaráð hefði skilað af sér
drögum að nýrri stjórnarskrá hafi þingmenn tekið við boltanum en ekkert vitað
hvað þeir ætluðu að gera við þau auk þess sem þeir hafi staðið í innbyrðis
deilum um málið. Þannig hefði þurft að byggja inn í ferli málsins meira
samtal. (Morgunblaðið 6.11.2014)
Það má einnig fullyrða að ósamkomulag hafi komið upp innan sérfræðinganna
og þá skapast samstöðuvandi samkvæmt kenningum Kingdons. (e. cohesion
problem). Hlutverk og umboð Stjórnlagaþings veiktist við úrskurð Hæstaréttar
um ógildingu kosningu til Stjórnlagaþings. Ágreiningur innan þáverandi
ríkisstjórnaflokka um breytingarnar á stjórnarskránni. Stefnan var ekki ljós og
samtakamátturinn veikur. Annað skilyrði Tuohy (1999) er að stefnan sé
forgangsröðuð þannig að mörg járn séu ekki samtímis í eldinum. Samþykkt
stefna hafi algeran forgang og sameiginlegan skilning. Á árunum 2009-2013
var ríkisstjórnin með mörg járn í eldinum s.s. fiskveiðistjórnarfrumvarp, umsókn
um aðild að Evrópusambandinu og Icesave deilan. Stuðningur við
ríkisstjórnina minnkaði og í lokin var stjórnin minnihlutastjórn.
Of langur tími fór í stjórnarskrárferlið innan Alþingis en þar var málið í höndum
þings í 23 mánuði en að mati Tuohy (1999) skiptir tímasetning máli við
stefnumótun.
Þeir samfélagshópar sem einna virkastir voru í þeirri kröfu
búsáhaldabyltingarinnar að breyta þyrfti stjórnarskrá landsins voru í mörgum
34
atriðum ósammála bæði um form og innihald. Áhugaleysi þingmanna og sterk
staða hagsmunasamtaka hindraði framgang breytinganna bæði á frumstigi og
við umfjöllun málsins á löggjafarþingi eins og fram kemur í tilviksrannsókn
(sjá viðauka). Djúpur ágreiningur alþingismanna hversu mikið og hvað ætti að
breyta í stjórnarskránni gerði það að verkum að frumvarpið náði ekki þinglegri
meðferð. Víðtæk trú alþingismanna að almenningur hefði ekki áhuga á málinu.
Áhugaleysi fjölmiðla var eftirtektarverð og dæmi um að helstu fregnir af
frumvarpi um stjórnarskrábreytingu voru ekki birtar. (sjá viðauka). Eftirfylgni
almennings á málinu var ekki nægjanleg og var bundin af áhuga of fárra
áhugamanna. Krafa um breytingar komst því aldrei á flug. Umræðan fór
snemma í neikvæðan farveg, en eins og bent hefur verið á lýsa Baumgartner
og Jones mikilvægi jákvæðni í umræðu.
Þeir leggja áherslu á að sleginn sé hinn jákvæði tónn við stefnumótun. Jákvæð
umræða/samtal viðheldur einnig yfirráð sérfræðinganna sem leitast við að fá
fleiri á sitt band.
Samskiptaleysi Stjórnlagaráðs og Alþingis var mikið og í raun engin samskipti
fyrr en í lokin þegar Alþingi óskaði eftir fáeinum breytingum. Það reyndist ekki
liðka fyrir málinu. Eins og áður er nefnt var fyrra skilyrði Tuohy (1999) um
framgang stefnu þannig að stjórnkerfið búi yfir sterku og samhentu
yfirvaldi/stjórnvaldi sem hefur bæði vilja og getur til að koma á almennri sátt
um stefnuna. Sú sátt var ekki til staðar. Pólitískur samhljómur varð ekki né
samstaða (e. consolidated political authority). Ekki náðist að sýna fram á að
hugmyndir í frumvarpinu féllu nægjanlega að hugmyndum stjórnvalda (e.
goodness of fit).
Fjölmiðlar sýndu mismikinn áhuga á því að fjalla um stjórnarskrárbreytingar.
Yfirlit um orðafjölda eftir ritmiðlum sýna það. (sjá viðauka). Þar sést að ef
borðið er saman orð eins og „alþingi“ og „þjóðfundur“ er orðnotkunin í
fjölmiðlunum allt að þrítugfaldur orðinu „alþingi“ í hag, á sama tímabili.
35
6. Niðurstöður
Glugginn lokast
Eins og Kingdon bendir á þá er gluggi tækifæranna opinn í stuttan tíma. Má
segja að við kosningarnar 2009 hafi dregið úr áhuga almennings á
stjórnarskrárbreytingum og þá sjá stjórnmálamenn síður ástæðu að fylgja
málum eftir samkvæmt kenningu Kingdons. Teikn voru á lofti um bættan
efnahag.
Fræðasamfélagið og sérfræðingar um stjórnarskrármálefni töldu að of geyst
væri farið í breytingar á stjórnarskrá sem um leið sannfærði marga
alþingismenn að styttri skref þyrfti að stíga.
Stjórnarskrármálið varð fyrir alvarlegum hnekk þegar Hæstiréttur úrskurðaði að
kosning til Stjórnlagaþings væri ógild. Ríkisstjórnin þurfti að sinna mörgum
ágreiningsmálum og stuðningur við hana minnkaði. Seint gekk að semja
frumvarp til stjórnarskrárbreytinga, sem var ekki lagt fram fyrr en síðla árs
2012. Breytingar á ríkisstjórn þar sem ráðherrum var fækkað varð til þess að
meiri spenna myndaðist milli ríkisstjórnarflokkana og samheldnin veiktist.
Framgang stefnunnar stöðvaðist vegna þess að stjórnkerfið bjó ekki yfir sterku
og samhentu stjórnvaldi samkvæmt kenningum Tuohy.
Þjóðaratkvæðagreiðslan um tillögur Stjórnlagaráðs 20. október 2012 varð ekki
sú hvatning til að ljúka málinu. Sé sú skoðun Gunnars Helga Kristinssonar rétt
að atkvæðagreiðslan væri tilraun til að „þagga niður umræðu og loka á frekari
athugasemdir“, þá mistókst sú tilraun. Frumvarp stjórnlagaráðs var til
umfjöllunar Alþingis í nær tvö ár. Álit Feneyjarnefndarinnar í lok árs 2012
styrkti rök þeirra sem töldu að málið væri ekki fullburða og þyrfti nánar skoðun
og breytinga.
Má segja að um áramótin 2012 - 2013 hafi gluggi tækifæranna lokast. Í
umræðum um frumvarpið kom frá sterk gagnrýni á efnistök og innihald.
Rétt fyrir alþingiskosningar 2013 varð samkomulag að einbeita sér að fjórum
þáttum til breytinga á stjórnarskránni i stað frumvarps Stjórnlagaráðs.
36
7. Lokaorð
Ferill og endalok stjórnarskrármálsins var fyrirsjáanlegur miðað við þær
forsendur sem málið var byggt á. Íslenska þjóðin varð fyrir áfalli sem má bæði
skilgreina sem efnahagslegt og tilfinningalegt áfall. Kenningar í opinberri
stefnumótun útskýra hvernig fór. Það má segja að allir þeir þættir sem þurfa að
vera til staðar svo gluggi tækifæranna opnist hafi verið til staðar í byrjun ferils.
En á leiðinni töpuðust margir þættir og margt varð málinu í óhag. Málþóf,
hagsmunir og ágreiningur um markmið um og leiðir hindruðu framgang.
Tíminn rann út og gluggi tækifæranna lokaðist.
Það kemur á óvart hversu auðveldlega er hægt að beita dagskrárkenningum á
ferli eins og stjórnarskrárferlið.
Lærdómurinn ætti því að vera sá að til að koma máli á dagskrá og halda því á
dagskrá þar til það fær úrlausn er vandasöm vegferð með mörgum hindrunum.
Hér hefur verið reynt að sýna fram á að kenningar Kingdons eiga vel við og í
raun furða að lítið eða ekkert hafi verið leitað í smiðju hans.
Þá má benda á skilyrði Tuohy er um framgang stefnu og forgangsröðun
málefna vera þannig að mörg járn séu ekki í eldinum. Þá þurfa stjórnvöld að
hafa sterkan vilja til breytinga og framgangur stefnunnar háð hversu sterkur
viljinn er. Segja má að ósætti innan ríkisstjórnaflokkana um forgangsröðun hafi
dregið úr mætti og vilja til breytinga. Alltof oft var köttum smalað.
Mörgum spurningum er enn ósvarað í þessari ritgerð þó ýmsar staðreyndir
liggi fyrir. Ein þeirra spurninga sem vakna er hvers vegna ekki tókst að vekja
áhuga almennings á stjórnarskrárbreytingum. Var það hinn sjóðandi
ágreiningur og misklíð sem almennt var í samfélaginu? Var það vel skipulög
hindrun hagsmunasamtaka sem töldu að sér vegið?
Einnig er lítið fjallað um eitt einkenni í íslenskum átakastjórnmálum það er
málþófið. Stjórnarandstaðan á hverjum tíma iðkar þessa aðferð ljóst og leynt.
Skipulögð eru vaktarplön svo hægt sé að tefja mál með von um að málið verði
37
tekið af dagskrá. Slíku er haldið fram hvað varðar málatilbúning þáverandi
stjórnarandstöðu veturinn 2012 - 2013.
Bent hefur verið á að sá tímafjöldi sem stjórnarskrármálið tók í umræðum í
þingsal sló engin tímamet í málþófi.
Ýmsir þættir hindruðu framgang stjórnarskrármálsins. Hér verður bent á eina
hugsanlega skýringu.
Athygli vekur að frumvarp Stjórnlagaráðs er 23 mánuði hjá Alþingi. (sjá töflu 4 í
viðauka). Þó ástæðan sé ekki skoðuð nánar má ætla að stjórnarskrármálið
hafi ekki fengið sérstakan forgang stjórnvalda.
Eins og Kingdon bendir á að þegar, að áliti þátttakenda, takmarkinu sé náð, þá
sé ákvörðunar og framkvæmdaferlinu lokið.
Jafnframt að atvikið sem leiddi til þess að málið komst á dagskrá hefur að
hluta verið leyst, krísur og vandamál líðandi stundar hafa stuttan líftíma.
Þetta hafi jafnframt verið álit almennings og fjölmiðla og skoðanir á orðatíðni
virðist styrkja þá tilgátu.
Við búum því enn við „bætta flík, sem sniðin var upprunalega fyrir annað land“
eins og fyrsti forseti lýðveldisins Sveinn Björnsson orðaði svo vel.
38
Heimildir
Árni Páll Árnason. (2016). Bréf til félagsmanna Samfylkingarinnar.
http://xs.is/Frettir/ID/4314/Traust_og_satt (sótt 24.2.2016)
Ása Líney Sigurðardóttir, Ingi Rúnar Eðvarðsson. (2010) „Ákvarðanataka
skipulagsheilda-Samanburður einkafyrirtækja og opinberra stofnana“.
Stjórnmál og Stjórnsýsla.2. tbl. 6. árg. 2010.
http://www.irpa.is/article/view/1071/pdf_184 (sótt 22.2.2016)
Baumgartner, Frank R. og Bryan D. Jones. (1993). Agendas and Instability
in American Politics. Chicago: The University of Chicago Press.
Baumgartner, F. R., & Jones, B. D. (2002). „Positive and negative feedback
in politics. Policy Dynamics“. Bls. 3–28. (sótt 5.2.2016).
http://www.unc.edu/~fbaum/books/dynamics/ch1.pdf
Björn Matthíasson.(2014). Forræði þjóðar í fyrirrúmi. Tilraunin til að
endurskoða stjórnarskrána frá grunni. http://hdl.handle.net/1946/19645
Cohen,Michael D., James G. March and Johan P. Olsen. (1972). "A
Garbage Can Model of Organizational Choice." Administrative Science
Quarterly. Hefti. 17, No. 1 (Mar., 1972), bls. 1-25. (Sótt 6.1.2016).
Erikson Robert, Michael B. MacKuen, James A. Stimson. (2002). The
Macro Polity. Cambridge.
Elster,Jon. (1995). „Forces and Mechanisms in the Constitution Making
Process.“ Duke Law Journal 45(II): 364–396.
Eiríkur Bergmann, Eiríkur Tómasson, Björg Thorarensen. (2005). Ágrip af
þróun stjórnarskrárinnar. Forsætisráðuneytið.
Eirikur Bergmann. (2014) „Iceland and the International Financial Crisis,
Boom, Bust and Recovery." International Political Economy Series.Palgrave-
MacMillan.London.
Fréttablaðið (2013a) : Fréttaskýring 5. mars Fréttablaðið/Kolbeinn. bls. 4
Fréttablaðið (2013b): Sigríður Dögg Auðunsdóttir ,fréttaskýring. 26.5.
Gunnar Helgi Kristinsson. (2012) „Ráðskast með stjórnarskrá". Stjórnmál &
Stjórnsýsla 2. tbl. 8. árg. 2012 (565-570) (sótt 20.1.2016)
39
Hörður Torfason.( 2016). Viðtal 8.febrúar.
Kingdon. John W. (2005). „The realty of public policy making." Ethical
Dimensions of Health Policy. Ritstjóri: Churchill, L. R. Oxford: Oxford
University Press. (Sótt 10.2.2016.)
https://books.google.com/books?hl=en&lr=&id=tIFvZI6IF-UC&pgis=1
Kingdon,John.W.(2011). Agendas,Alternatives,and Public Policies. 2.
útgáfa.New York:Longman.
Lindblom, B. C. E. (1959). „The Science of Muddling Through“. Public
Administration Review, Vol. 19, No. 2. (Vor, 1959), Bls. 79-88, 19(2), 79-88.
http://www.jstor.org/stable/973677 (sótt 3.11.2015)
Margrét Tryggvadóttir. (2014). Útistöður.Útg. Reykjavík. (bls. 497-498).
Morgunblaðið. (2012). Uppgjör hafið innan Samfylkingar
http://www.mbl.is/greinasafn/grein/1406351/ (sótt 20.1.2016)
Morgunblaðið (2014). „Komast að mismunandi niðurstöðu“. (6.11)
Ólafur R. Grímsson. (2013). Nýársávarp 2013.
http://www.forseti.is/media/PDF/01_01_2013_aramotaavarp.pdf (sótt
20.1.2016)
Ragnheiður Kristjánsdóttir. (2011). „Efasemdir um þingræði.“ Þingræði á
Íslandi. Ritstjórn: Ragnhildur Helgadóttir, Helgi Skúli Kjartansson og Þorsteinn
Magnússon. Forlagið, Reykjavík.
Sigríður Dögg Auðunsdóttir.(2013). Leiðari. Fréttablaðið 26.5.
(sótt 20.1. 2016)
Sigurður Líndal. (2012). „Merkingarlaus þjóðaratkvæðagreiðsla."
Fréttablaðið 22. október. (Bls.12).
Strøm,Kaare.(2003). „Parliamentary Democracy and Delegation.“
Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies, ritstjórar Kaare
Strøm, Wolfgang C. Muller, Torbjörn Bergman. Oxford: Oxford University
Press.
Sveinn Björnsson. (1949). Nýársávarp.
http://www.forseti.is/media/files/01.01.49.S.B.nyarsavarp.pdf (sótt 16.10.2015)
40
Tuohy, Carolyn. H. (1999). Accidental Logics: The Dynamics of Change in
the Health Care Arena in the United States, Britain, and Canada. New
York:Oxford University Press.
Valgerður Bjarnadóttir. (2016). „Jafnaðarmenn í klípu“ Vefritið Herðubreið.
http://herdubreid.is/jafnadarmenn-i-klipu/ (sótt 7.febrúar.2016)
Vefsíða Alþingi:Skýrsla Feneyjarnefndarinnar.
http://www.althingi.is/pdf/Feneyjanefnd_skyrsla_e.pdf (sótt 21.1.2016.)
Vefsíða Alþingis, lagasafn: http://www.althingi.is/lagas/nuna/1944033.html
(sótt 20.1.2016)
Vefsíðan Kosning.is. Úrslit þjóðaratkvæðagreiðslunnar 2012.(sótt
21.1.2016) http://www.kosning.is/thjodaratkvaedagreidslur2012/frettir/nr/7990
Vefsíðan http://www.thjodfundur2009.is/ (sótt 20.1.2016)
Vefsíðan http://www.thjodfundur2010.is/ (sótt 20.1.2016)
Vefsíða Vísir.is.2010. http://www.visir.is/ad-na-meirihluta-er-eins-og-ad-
smala-kottum/article/2010475363418 (sótt 20.1.2016)
Þorsteinn Magnússon. (2011). „Samþætting valdþáttanna og hlutverk
Alþingis.“ í Þingræði á Íslandi Samtíð og saga. Ritstjórar Ragnhildur
Helgadóttir, Helgi Skúli Kjartansson og Þorsteinn Magnússon, 361- 422.
Reykjavík: Forlagið.
Þorvaldur Gylfason. (2010). Stjórnarskrár Norðurlanda: Stiklað á stóru
https://notendur.hi.is/gylfason/stikladastoru.html (sótt 22.2.2016)
Þorvaldur Gylfason. (2014) Constitution on ice.
https://notendur.hi.is/gylfason/cesifo1_wp5056.pdf (sótt 20.1.2016)
Ögmundur Jónasson.2012. Vefsíða. http://ogmundur.is/annad/nr/6587/
(sótt 20.1.2016).
Össur Skarphéðinsson. 2013. Ár drekans. Útg. Sögur.Reykjavík.
41
Viðauki Tafla 2- Samþykktar stjórnarskrárbreytingar á tímabilinu 1958-1999
Tafla 3. Þingsályktunartillögur um stjórnarskrármálefni 1944–20051
Þing Flytjendur Efni Afdrif
1946 Forsætisráðherra Nefnd um endursk. stjskr.
Samþykkt (1947)
1947 Gylfi Þ. Gíslason og Hannibal Valdimarss
Endursk. Stj.skr. verði hraðað
Ekki útrædd
1966 Karl Kristjánsson Nefnd um endursk. stjskr
Ekki útrædd
1968 Gísli Guðmundsson Nefnd um endursk. stjskr
Ekki útrædd
1969 Gísli Guðmundsson Nefnd um endursk. Stjskr.
Ekki útrædd
1969 Gísli Guðmundsson Nefnd um endursk. Stjskr.
Ekki útrædd
1971 Gunnar Thoroddsen, Gísli Guðmundsson
Nefnd um endursk. Stjskr.
Ekki útrædd
1971 Allsherjarnefnd Nefnd um endursk. Stjskr.
Samþykkt (1972)
1982-3 Vilmundur Gylfason Gerð frv. um aðgr. Lög.valds og framkv.
Ekki útrædd
1984,-5 og -6 Guðm. Einarsson o.fl.
Gerð frv. um fylkisstjórnir
Ekki útrætt
2001-2 Sverrir Hermannss. o fl.
Nefnd um kosningatilögun
Ekki útrætt
2002-3 Össur Skarphéðinss o.fl.
Endurskoðun stjórnarskrár
Ekki útrætt
2003-4 Guðjón A. Kristjánss o.fl
Endurskoðun á kjördæmaskipan
Ekki útrætt
1 Heimild: Alþingistíðindi. Ef flutningsmenn eru fleiri en tveir eru aðeins þeir fyrstu taldir upp ef allir
eru úr sama flokki.
Þing/ár Flytjendur Efni
1958/59 Ólafur Thors, Emil Jónsson,Einar Olgeirsson o.fl.
Kjördæmaskipan
1966 Stjórnarfrumvarp Lækkun kosningaaldurs í 20 ár.
1990-1/ Ólafur G. Einarsson. Deildaskipting Alþingis.
1994-5/ Geir H. Haarde Endursk. ríkisreikninga, skattamál og kafli um mannréttindi
1998-9 Davíð Oddsson Kjördæmaskipan.
42
2004-5 Össur Skaprhéðinss. o.fl.
Endurskoðun stjórnarskrár -
Ekki útrætt
2004-5 Guðjón A. Kristjánss. Endurskoðun á kjördæmaskipan
Ekki útrætt
Tafla 4. Ferill stjórnlagamálsins talið í mánuðum þar til bráðabirgðaákvæði
um breytingar á stjórnarskrá var samþykkt eftir kosningar 2013.
2009-2010 (4.11-14.6) 7 mánuðir Lög um stjórnlagaþing
2010-2011(27.11-25.1) 2 mánuðir Kosning Stjórnlagaþings
2011 (24.mars-29.7) 4 mánuður Stjórnlagaþing starfar
2011-2012 (29.7-22.2) 7 mánuðir Í höndum Alþingis
2012 (22.2-16.11) 9 mánuðir Í höndum Alþingis
2012-2013 (16.11-5.7) 7 mánuðir (samtals 23
mánuðir)
Í höndum Alþingis (nær 2 ár)
Samanburður á tíðni orðanna „þjóðfundur“ og „alþingi“
Tafla 5. Yfirlit um hversu oft orðið „þjóðfundur" kemur fyrir í blöðum á árinu 2010 og orðið „alþingi" á sama tímabili:
Tímarit/blöð „þjóðfundur“ „alþingi“
Morgunblaðið 26 1189
Fréttablaðið 12 1131
Fréttatíminn 8 93
Læknablaðið 6 -
Dagblaðið Vísir - DV 2 93
Reykjavík Grapevine 1 -
Sunnudags Mogginn - 93
Bæjarins besta - 60
Tafla 6. Yfirlit um hversu oft orðið „þjóðfundur" kemur fyrir í blöðum 15.11.2010 - 1.1.2011, og orðið „alþingi" á sama tímabili:
Tímarit/blöð „þjóðfundur“ „alþingi“
Morgunblaðið 4 195
Fréttablaðið 1 164
Dagblaðið Vísir - DV - 73
Fréttatíminn - 52
Andvari - 49
Sunnudags Mogginn - 11
43
Tafla 7. Yfirlit um hversu oft orðið „þjóðfundur" kemur fyrir í blöðum á árinu 2011, og orðið „alþingi" á sama tímabili:
Tímarit/blöð „þjóðfundur“ „alþingi“
Fréttablaðið 7 991
Morgunblaðið 4 1157
Dagblaðið Vísir - DV 2 393
Fréttatíminn 2 163
Fréttir - Eyjafréttir 1 -
Fjarðarpósturinn 1 -
Sunnudags Mogginn - 105
Andvari - 60
Tafla 8. Stjórnarskipunarlög- frumvarp. Yfirlit um þingfundi veturinn 2012- 2013.
dagsetning Nr. fundar Klst. Aths.
20.11.2012 38. fundur 6 klst.
21.11.2012 39. fundur 4 klst.
22.11.2012 40. fundur 6 klst. Málið gekk til stjórnskipunar- og
eftirlitsnefndar
16 klst.
Umsagnabeiðnir stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar sendar 23.11.2012, frestur til 10.12.2012
Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd auglýsti eftir umsögnum 29.11.2012 frestur til 13.12.2012
dagsetning Nr. fundar Klst. Aths.
30.01.2013 75. fundur 5 klst.
31.01.2013 76. fundur 10 klst.
13.02.2013 80. fundur 5 klst. Framhald 2. umræðu
15.02.2013 82. fundur 4 klst.
6.3.2013 89. fundur 1 klst. 11:08-12:40 Umræðu frestað.
8 fundir 25 klst.
44
Hvað varð um stjórnarskrárbreytingarnar?
STJ427G Verkefni 3-vor 2015
Andri Henrysson Gísli Baldvinsson Kristín Erna Arnardóttir
Helstu niðurstöður á tilvikarannsókn vorið 2015.;
Hér er því kjarninn í þeim ágreiningi sem endurspeglaði sýn manna á breytingu á
stjórnarskrá:
Gerð verði varanleg róttæk breyting á stjórnarskrá sem tæki allt að fjórum árum
(kjörtímabil) og/eða:
Gerð verði breytingar á stjórnarskrá „bita fyrir bita, en ekki allar í einu“.
Þeir samfélagshópar sem einna virkust áttu að vera í þeirri kröfu
búsáhaldabyltingarinnar að breyta þyrfti stjórnarskrá landsins voru í mörgum atriðum
ósammála bæði um form og innihald.
Áhugaleysi þingmanna og sterk staða hagsmunasamtaka hindraði framgang
breytinganna bæði á frumstigi og við umfjöllun málsins á löggjafarþingi
Djúpur ágreiningur alþingismanna hversu mikið og hvað ætti að breyta í stjórnarskránni
gerði það að verkum að frumvarpið komst aldrei á dagskrá þingsins.
Víðtæk trú alþingismanna að almenningur hefði ekki áhuga á málinu.
Áhugaleysi fjölmiðla var eftirtektarverk og dæmi um að helstu fregnir af frumvarpi um
stjórnarskrábreytingu var ekki nefnd.
Eftirfylgni almennings á málinu var ekki nægjanleg og var bundin af áhuga fárra
áhugamanna. Krafa um breytingar komst því aldrei á flug.
Samskiptaleysi Stjórnlagaráðs og Alþingis var mikið og í raun engin samskipti fyrr en í
lokin þegar Alþingi óskaði eftir fáeinum breytingum.
Þrátt fyrir breytingu á stjórnarskrá í lokin til að flýta fyrir breytingar á stjórnarskrá er
ekki neitt sem bendir til að það ákvæði verði nýtt.
45
Nokkrir fjölmiðlar sýndu lítinn eða jafnfram engan áhuga á því að fjalla um stjórnar-
skrárbreytingar. Ríkisútvarpið var einni ljósmiðlavakinn sem sýndi því sem mestum
áhuga þar sem þau fjölluðu mest um málið.
Morgunblaðið sýndi því sem minnst áhuga þar sem blaðið fjallaði nánast ekkert um
málið. Á því tímabili sem var fjallað mest um málið þá voru aðeins 4 fréttir um ráðið.2
Tafla 8 Raðspurning, spurning 13 (Sp. Fjöl)
Lokaorð
Það var mjög áhugavert að taka viðtöl við fólk sem var í hringiðunni á þessum atburðum í
kringum tilraun Íslendinga til að fá nýja stjórnarskrá og margt sem kom fram sem kom á
óvart. Eftir þessa rannsókn teljum við að vert væri að kafa enn dýpra í þetta mál og vonum að
áhugasamur rannsakandi geri það.
Gluggi tækifæranna opnaðist og öll skilyrði fyrir breytingum virtust vera til staðar. En
ágreiningur, þóf og neikvæð umræða tók of stóran toll af tækifærunum. Tíminn rann út og
gluggi tækifæranna lokaðist.
2 Orðatalning á timarit.is
Þátttakendur-
fjölmiðlar
áhugaleysi
þingmanna
staða/áhrif
hagsmunasamt
aka
áhugi
fjölmiðla
áhugi
almennings
A 1=10 2=8 3=6 4=4
B 1=10 2=8 3=6 4=4
C 1=10 4=4 2=8 3=6
D 1=10 2=8 4=4 3=6
E 1=10 4=4 3=6 2=8
Samtals 50/50 1.sæti 32/50 2.sæti 30/50 3.sæti 28/50 4.sæti
