Studija Sistema Integriteta BD1

Studija Sistema Integriteta Brko distrikta BiH

Izvjetaj Transparency International BiH

Bosna i Hercegovina 2009



Autoriizvjetaja Vodei istraiva i urednik: Aleksandra Martinovi Istraivai: Aleksandar Dragani, Ivana Korajli, Neboja Milanovi, Nina Stevanovi, Sran Blagovanin Tehnika obrada: Ranko Petrui tampa: POP design, Banja Luka Tira: 500 primjeraka

Transparency International BiH Sjedite: Gajeva 2, 78000 Banja Luka Tel/Faks: 051 216 369; 216 928; 224 520; 224 521 Kancelarija u Sarajevu: Mis Irbina 18, 71000 Sarajevo Tel/Faks: 033 220 049

http://www.ti-bih.org/ e-mail: [email protected] Meunarodni Sekretarijat Transparency International Alt-Moabit 96 10559 Berlin Tel. +49-30-3438 20-0 Fax +49-30-3470 3912 http://www.transparency.org/

Ova publikacija je realizovana u saradnji sa Uredom visokog predstavnika/Uredom za implementaciju konane odluke za Brko.

2



Vodei istraiva i urednik Aleksandra Martinovi - diplomirala ekonomiju na Univerzitetu u Beogradu, nakon ega je jedno vrijeme radila u privredi, u oblasti meunarodnih ekonomskih odnosa i marketinga. Od 2003. godine angaovana u TI BiH, gdje je trenutno lanica Odbora direktora. Autor je i koautor brojnih radova i publikacija, sa naglaskom na korupciju u politikoj i ekonomskoj sferi. U okviru ove publikacije, autor je poglavlja o Vrhovnim revizorskim institucijama i sistemu javnih nabavki/ugovaranja.

ZahvaleNaroitu zahvalnost za pruenu pomo Transparency International BiH (TI BiH) duguje slijedeim istraivaima koji su pomogli u istraivanju i izradi ove publikacije: Aleksandar Dragani - magistrirao ekonomiju na Universtitetu Staffordshire, Stoke-on-Trent, Engleska. Stalno je zaposlen u Razvojnoj agenciji EDA kao ekspert za javne politike. Autor je socio-ekonomske sekcije UNDP-ovog kvartalnog izvjetaja Sistem ranog upozoravanja. Uestvovao je na brojnim projektima fokusiranim na ekonomski razvoj, decentralizaciju, dobru upravu, razvoj lokalne samouprave, te objavio nekoliko publikacija i studija, kao autor ili kooautor. Za potrebe ove publikacije istraivao je oblasti izvrna vlast/javna uprava i poslovni sektor. Ivana Korajli - na Komunikolokom fakultetu u Banjaluci stekla zvanje diplomiranog komunikologa 2006.g. Magistrirala korporativno komuniciranje na Thames Valley University u Londonu (Master of Science in Corporate Communications). Od 2008.g. radi u TI BiH, kao portparol angaovana je i na Banja Luka College-u (BLC) kao asistent-predava na predmetu Odnosi s javnou. Obradila je poglavlja o medijima i graanskom drutvu/nevladinom sektoru ove publikacije. Neboja Milanovi - advokat iz Banjaluke. Diplomirani je pravnik sa poloenim pravosudnim ispitom. Radio je u raznim vladinim i nevladinim organizacijama od 1998.g. do kraja 2007.g. (OSCE na projektima vezanim3



za provoenje izbora u BiH i ABA/CEELI - Amerika advokatska komora - Pravna inicijativa za Centralnu Evropu i Evroaziju, na projektima vezanim za edukaciju sudija, tuilaca, advokata i na projektima vezanim za kliniko pravno obrazovanje na pravnim fakultetima u BiH). Dugogodinji je saradnik TI BiH na raznim projektima. Istraivao je oblasti zakonodavstvo, pravosue i agencije za primjenu zakona/antikorupcijske agencije ove publikacije. Nina Stevanovi - Diplomirala je arhitekturu na Univerzitetu u Sarajevu, a studira, takoer, istoriju umjetnosti i knjievnost. Ima viegodinje iskustvo rada sa nevladinim sektorom i politikim organizacijama u BiH. Od 2008. godine zaposlena je u TI BiH. Obradila je poglavlje o politikim partijama ove publikacije. Sran Blagovanin - diplomirani pravnik, pohaa postdiplomski kurs na Meunarodnim studijama Univerziteta u Beogradu. U TI BiH zaposlen od 2004. godine, kao rukovodilac programa i portparol, a od 2007. godine kao Izvrni direktor. Ima znaajno iskustvo rada na brojnim projektima i analizama u oblasti borbe protiv korupcije. Autor je dijela o kontekstu i profilu Brko distrikta BiH, te stanju korupcije i antikorupcionim aktivnostima.

Prvobitni nalazi su u znatnoj mjeri poboljani nakon sastanka fokus grupe koji je odran u hotelu Jelena, Brko distrikt BiH, 30. juna, 2009.g., na kome su uestvovali predstavnici slijedeih institucija: Inspektorat, Direkcija za finansije, Policija, Skuptina, Privredna komora, Kancelarija za upravljanje javnom imovinom, Komisija za hartije od vrijednosti, Pravosudna komisija, Tuilatvo, Radio Brko distrikt, Ured za reviziju javne uprave i institucija Brko distrikta BiH, OHR. Transparency International BiH se zahvaljuje predstavnicima ovih institucija uesnicima fokus grupe. Veliku zahvalnost upuujemo i svim zaposlenima i lanovima Odbora direktora Transparency International BiH, bez ije podrke ova publikacije ne bi bila realizovana. 4



SadrajAUTORI IZVJETAJA ............................................................................................................................ 2 ZAHVALE .................................................................................................................................................. 3 SKRAENICE I AKRONIMI ................................................................................................................ 6 O STUDIJI SISTEMA INTEGRITETA ............................................................................................... 9 TA JE SISTEM DRUTVENOG INTEGRITETA? .................................................................................... 9 ZATO SE SPROVODE STUDIJE INTEGRITETA?................................................................................... 9 METODOLOGIJA STUDIJA INTEGRITETA .......................................................................................... 10 TRANSPARENCY INTERNATIONAL BOSNE I HERCEGOVINE ....................................... 11 KONTEKST............................................................................................................................................. 14 PROFIL BRKO DISTRIKTA ............................................................................................................ 18 STANJE KORUPCIJE I ANTIKORUPCIONE AKTIVNOSTI................................................... 20 SISTEM INTEGRITETA BRKO DISTRIKTA BIH .................................................................... 24 ZAKONODAVSTVO ............................................................................................................................ 25 IZVRNA VLAST / JAVNA UPRAVA.............................................................................................. 37 POLITIKE PARTIJE ........................................................................................................................... 52 VRHOVNE REVIZORSKE INSTITUCIJE...................................................................................... 66 PRAVOSUE .......................................................................................................................................... 77 AGENCIJE ZA PRIMJENU ZAKONA/ANTIKORUPCIJSKE AGENCIJE........................... 88 SISTEM JAVNIH NABAVKI/UGOVARANJA............................................................................... 97 MEDIJI ....................................................................................................................................................112 GRAANSKO DRUTVO/ NEVLADIN SEKTOR...................................................................121 POSLOVNI SEKTOR..........................................................................................................................133 LITERATURA .......................................................................................................................................147

5



Skraenice i akronimi

BDP Bruto domai proizvod bh. bosanskohercegovaki BHTV Televizija BiH, javni servis BiH Bosna i Hercegovina CIK BiH - Centralna Izborna Komisija BiH CEFTA - Centralnoevropski ugovor o slobodnoj trgovini CPI Indeks percepcije korupcije TI (Corruption Perception Index of TI) EC Evropska komisija (European Commission) ECOSOC Evropski Ekonomsko-socijalni Savjet EU Evropska Unija FBiH Federacija Bosne i Hercegovine FTV Federalna televizija HDZ Hrvatska demokratska zajednica HOV Hartije od vrijednosti IFES Meunarodna fondacija za izborni sistem (International Foundation for Election System) INTOSAI Meunarodne organizacije vrhovnih revizorskih institucija KM Konvertibilna Marka MZ Mjesna zajednica NIS Sistem nacionalnog integriteta (National Integrity System) NVO Nevladina organizacija (Non-governmental organisation) OHR Kancelarija Visokog predstavnika (Office of the High Representative) PDP Partija demokratskog progresa (veinski srpska stranka) PDV Porez na dodatu vrijednost PIC Savjet za implementaciju mira (Peace Implementation Council) PS BiH Parlamentarna skuptina BiH RAK Regulatorne agencije za komunikacije RTRS Radio-televizija Republike Srpske RRV vedska nacionalna revizorska kancelarija RS Republika Srpska SAD Sjedinjene Amerike Drave SBiH Stranka za BiH (veinski bonjaka stranka ) SDA Stranka demokratske akcije (veinski bonjaka stranka) SDC vajcarska razvojna korporacija (Swiss Development Corporation) SDP Socijaldemokratska partija SDS Srpska demokratska stranka SIPA Agencija za istrage i zatitu (Security Intelligence Protection Agency) SNSD Stranka nezavisnih socijal-demokrata (u RS)6



STD - Standardna tenderska dokumentacija TI Transparency International TI BiH Transparency International Bosna i Hercegovina UN Ujedinjene Nacije UNCAC Konvencija protiv korupcije UN (UN Convention against Corruption) VSTS Visoki sudski i tuilaki savjet WB Svjetska banka (World Bank) ZoSPI Zakon o slobodi pristupa informacijama ZJN Zakon o javnim nabavkama

7



8



O Studiji Sistema Integriteta ta je Sistem drutvenog integriteta? Sistem drutvenog integriteta (National Integrity System NIS) obuhvata kljune institucije, sektore ili odreene aktivnosti (stubove) koji doprinose integritetu, transparentnosti i odgovornosti u drutvu. Kada ispravno funkcionie, Sistem integriteta se bori protiv korupcije u okviru ire kampanje protiv zloupotrebe ovlatenja, nesavjesnog rada u slubi i pronevjere u svim pojavnim oblicima. Jaanjem NIS promovie se bolja vladavina u svim aspektima drutva. Koncept NIS je razvio i promovisao Transparency International kao dio svog holistikog pristupa borbi protiv korupcijei. Iako ne postoji propisana shema efikasnog sistema za spreavanje korupcije, na meunarodnom planu dolazi do sve veeg konsenzusa o tome koja su istaknuta institucionalna obiljeja najbolja za spreavanje korupcije i promociju integriteta. Studije NIS se temelje na procjeni kvaliteta institucija koje su bitne za ukupan sistem borbe protiv korupcije.

Zato se sprovode studije integriteta? Svrha svake studije NIS je da izvri procjenu Sistema drutvenog integriteta u teoriji (zakonske odredbe) i praksi (funkcionalnost). Studije NIS pruaju referentne take za mjerenje daljnjeg napretka i osnovu za uporeivanje sa velikim brojem drugih zemalja. One se takoe mogu sprovoditi na regionalnom nivou i tada se nazivaju studije integriteta. Studije obezbjeuju polaznu taku za ukazivanje na podruja koja zahtijevaju prioritetno djelovanje. Na osnovu njih zainteresovane strane mogu vriti procjenu postojeih antikorupcijskih inicijativa. Studije integriteta pomau da se objasni, na primjer, koji su stubovi bili najuspjeniji i zato, da li se stubovi meusobno potpomau i koji faktori podravaju ili spreavaju njihovu efikasnost. Studije integriteta takoe procjenjuju gdje je potrebno staviti akcenat prilikom unapreivanja sistema i koji su faktori neophodni za podrku cjelokupnom razvoju sistema integriteta.9



Studije stvaraju jaku empirijsku osnovu koja unapreuje razumijevanje dobrog ili loeg funkcionisanja pojedinanih stubova. U okviru regiona u kojem nekoliko zemalja funkcionie unutar slinih ekonomskih, politikih ili drutvenih okvira, rezultati studije mogu stvoriti osjeaj konkurentskog pritiska za reforme, kao i priliku za uenje od onih zemalja koje su u slinim stadijumima razvoja. Za Transparency International, studije integriteta predstavljaju vaan mjerni instrument. Istraivanjem specifinih praksi i prepreka unutar pojedinanih zemalja i pruanjem kvalitativnih empirijskih rezultata o pravilima i praksama koje reguliu sisteme integriteta, ove studije dopunjuju globalne indekse i ostala istraivanja koje sprovodi TI, kao to su Indeks percepcije korupcije, Indeks podmiivaa i Globalni barometar korupcije, te razliita nacionalna istraivanja. Do sada je uraeno je vie od 70 studija integriteta razliitih zemalja. TI vjeruje da je neophodno razumjeti zakonsko regulisanje i kapacitete stubova integriteta kao i njihovu interakciju i prakse, kako bi se mogla izvriti dijagnoza korupcionih rizika i razviti strategije za suprotstavljanje ovim rizicima. Studije integriteta su autohtoni proizvod Transparency International, utoliko to odraavaju sistemski pristup kojeg TI zauzima u suzbijanju korupcije, te nezavisnost analize koju moe pruiti vodea svjetska NVO u oblasti borbe protiv korupcije.

Metodologija studija integriteta Studije integriteta pruaju kvalitativnu procjenu sistema integriteta u zemlji ili regionu. Studije se temelje i na objektivnim i na subjektivnim izvorima podataka koji se kvantitativno razlikuju u svakoj od zemalja ili regiona koji su obuhvaeni ovakvim studijama. Studije stoga zahtijevaju kako kancelarijsko, tako i terensko istraivanje. U okviru Studije integriteta organizuje se bar jedna fokus grupa, na kojoj uestvuju strunjaci u oblasti dobre vladavine i borbe protiv korupcije iz vladinog sektora (ukljuujui i donatore ako je primjenjivo), privatnog sektora, razliitih struka, medija i civilnog drutva. Cilj fokus grupa je da iroka baza zainteresovanih strana procijeni sistem integriteta i da prui svoje komentare, na osnovu ega se vri dalja dorada Studije integriteta.10



Transparency International Bosne i Hercegovine Transparency International je jedina meunarodna organizacija posveena iskljuivo borbi protiv korupcije, odgovornosti i transparentnosti, koja djeluje u preko sto zemalja svijeta ve dvanaest godina. Ogranak u Bosni i Hercegovini je osnovan 23.02.2001.g., a punu akreditaciju, kao rezultat uspjenog djelovanja, dobio je 12.10.2002.g. Osam godina rada i zalaganja zaposlenog osoblja, Odbora direktora i lanova doprinijele su pozicioniranju Transparency International BiH (TI BiH) kao jedne od vodeih snaga graanskog drutva koja je sposobna da pokrene mehanizam za promjene u drutvu stvarajui regionalne i domae koalicije, uvezujui vlast, graansko drutvo i privatni sektor. TI BiH je registrovan kao udruenje graana, a djeluje u okviru meunarodnog pokreta Transparency International, koji se zalae za dobru i potenu vladavinu. Ogranak u BiH je u potpunosti domaeg karaktera, nezavisan i u skladu s tim donosi odluke na nivou sopstvenih organa upravljanja, tj. Skuptine i Odbora direktora. Skuptinu ine lanovi TI BiH, tj. ogranieni broj pojedinaca posveenih promociji i realizaciji ciljeva udruenja, a dolaze iz razliitih profesionalnih, kulturnih i geografskih udruenja. Odbor direktora bira Skuptina iz reda najaktivnijih lanova. Udruenje se finansira kroz razliite donatorske izvore koji dijele antikorupcijske ciljeve TI, vodei se principom finansijske nezavisnosti, to znai da TI BiH ne smije prihvatati sredstva koja su uslovljena ili strukturisana tako da ograniavaju nezavisnost ili spreavaju sprovoenje misije TI BiH. Meusobna tehnika i druga podrka je usmjerena ka vladi i javnim slubama, poslovnim organizacijama, institucijama i pojedincima, te nacionalnim i regionalnim ograncima TI. Vizija TI BiH je Bosna i Hercegovina sa nivoom korupcije priblinim zemljama Evropske Unije, koja je reformski lider u Jugoistonoj Evropi, suzbijenog siromatva, na naprednoj stepenici odrivog ekonomskog razvoja, privlana za strana ulaganja. Udruenje djeluje na optu dobrobit i osnovni motiv mu je neprofitno djelovanje. Proteklih godina TI BiH je razvio konkretne mehanizme za praenje korupcije u BiH, mjerenje napretka u radu vlasti i informisanje javnosti kroz redovne izvjetaje o korupciji. Nakon dva poetna izvjetaja o korupciji, TI BiH u martu 2002.g. provodi istraivanje javnog mnjenja na teritoriji cijele BiH, te u junu iste godine objavljuje Studiju percepcije korupcije BiH 2002. Tokom tog perioda TI BiH11



uestvuje i u izradi regionalnih izvjetaja o korupciji, koji pokrivaju i BiH. Blic istraivanja javnog mnjenja sprovedena pred opte i lokalne izbore 2002. i 2004.g. vre uticaj na politike partije da povedu vie rauna o antikorupcijskim strategijama, kao i pritisak na jaanje transparentnosti u radu politikih partija i njihovih lidera. Pokretanjem Programa odgovornosti u zemljama Zapadnog Balkana, TI BiH se aktivno ukljuuje u provoenje i monitoring dvaju kljunih oblasti odgovornosti uprave: sukob interesa javnih zvaninika i slobodan pristup informacijama. Partnerstva se uspostavljaju kroz obuku i saradnju sa novinarima, predstavnicima civilnog drutva i javnim zvaninicima, te obezbjeivanjem najbolje zakonske i institucionalne prakse, preko regionalne i meunarodne mree TI. Steena su iskustva omoguila otvaranje Centra za pruanje pravne pomoi u borbi protiv korupcije i pokretanje besplatne telefonske linije za prijavu sluajeva korupcije sa teritorije itave BiH (0800 55555), s ciljem jaanja institucionalnih mehanizama za kanjavanje korupcije. Na taj nain ponuen je alternativni instrument saradnje graana i nadlenih javnih institucija u suzbijaju pojedinanih sluajeva korupcije, kao i monitoring rada pomenutih institucija prilikom procesuiranja sluajeva korupcije. Juna 2004.g. TI BiH objavljuje novo izdanje Studije percepcije korupcije BiH za 2004.g., s ciljem praenja promjena u rezultatima organa vlasti svih nivoa u borbi protiv korupcije. Ve u avgustu objavljena je i Studija sistema nacionalnog integriteta, kojom je postignuta sinergija potpune dijagnostike sistema. Dok s jedne strane, Studija percepcije korupcije daje eksternu ocjenu funkcionisanja sistema onako kako ga doivljavaju njegovi krajnji korisnici, tj. graani, Studija NIS, s druge strane, ocjenjuje efikasnost nadlenih institucija koje se bore protiv korupcije. Poreenje i objedinjavanje rezultata pomenutih istraivanja rezultirali su u konkretnim preporukama za poboljanje rada institucija drutva u pravcu sistemske i organizovane borbe protiv korupcije. Kontinuirana kampanja obrazovanja graana o tetnosti korupcije i alatima za njeno suzbijanje osnaena je tokom 2005.g. kroz medijsku kampanju Zagovaranje odgovornosti i promocija transparentnosti u BiH, kao i uspostavljanjem bliske saradnje sa obrazovnim institucijama koja je rezultirala veim brojem predavanja i tribina o korupciji na fakultetima i srednjim kolama. Poetkom 2006.g. TI BiH postaje lan drutvene koalicije GROZD (Graansko organizovanje za demokratiju) ija je svrha jaanje odgovornosti nosilaca vlasti kroz izbore, te nakon njih u rjeavanju prioritetnih problema graana BiH.12



Poslijednja NIS Studija kompletirana je 2007.g. i bila je veoma dobro prihvaena od strane institucija kojima je namjenjena. Kao nadogradnja njenih nalaza, uslijedila je serija radionica integriteta, sa idejom jaanja institucionalnih stubova. Radionicama su prisustvovali predstavnici svih vanijih institucija obuhvaenih istraivanjem, doprinijevi prijedlozima za izmjene postojeeg anti-koruptivnog zakonskog okvira i prakse, kako bi se unaprijedio rad, poveala transparentnost i odgovornost ovih institucija prema graanima. Konano, navedene aktivnosti rezultirale su prijedlogom okvira za novu anti-korupcionu strategiju na dravnom nivou, koju je podrao vaan partner TI BiH-a na ovom projektu Parlamentarna skuptina BiH. Zaseban dio aktivnosti ovog stratekog programa odnosi se na monitoring procesa privatizacije u BiH, sa posebnim osvrtom na privatizaciju stratekih preduzea. Kao sastavni dio projekta Unapreenje sistema integriteta Brko distrikta BiH, iji je rezultat i ova publkacija, TI BiH je poetkom 2009.g. objavio Studiju percepcije korupcije Brko distrikt, kojoj je prethodilo istraivanje javnog mnjenja na podruju Distrikta. Istraivanje je provedeno s ciljem dobijanja podataka o opaanju fenomena korupcije i stavovima graana Brkog prema tom fenomenu, dok Studija percepcije, kao analitiki pristup, nudi odgovore i na pitanja zato graani odreenu pojavu percipiraju kao takvu, uzimajui u obzir odnos izmeu percepcije i drutveno-politikih, socijalnih, ekonomskih i drugih faktora koji na nju utiu. Ovaj projekat je realizovan u saradnji sa Uredom visokog predstavnika/Uredom za implementaciju konane odluke za Brko.

13



Kontekst Nakon skoro etvorogodinjeg (1992-1995) oruanog konflikta u BiH, tokom mirovnih pregovora u Dejtonu, strane u sukobu su postigle saglasnost o Optem okvirnom sporazumu za mir, te uspostavile liniju razgranienja unutar BiH, izmeu dva entiteta: Federacije BiH i Republike Srpske. Strane, meutim, nisu uspjele da se dogovore oko raspodjele kontrole na podruju Brkog izmeu entiteta, ali su se sloile sa obavezujuom arbitraom u spornom dijelu meuentiteske linije razgranienja na podruju Brkog (lan V Aneksa 2 Dejtonskog mirovnog sporazuma) u skladu sa UNCITRAL1 pravilima. Arbitrani tribunal je trebao da donese odluku do 14.12.1996.g., godinu dana nakon to je Dejtonski mirovni sporazum stupio na snagu. U tadanjoj politikoj atmosferi i okolnostima to se ispostavilo kao nemogue, obzirom da je u tom periodu bila tek otpoela implementacija sporazuma i sam sporazum nije u potpunosti bio prihvaen od strane svih strana u BiH. Tribunal je donio svoju Prvu odluku u Rimu 14.02.1997.g. U oekivanju konane odluke, meuentitetska linija razgranienja je ostala tamo gdje je bila na kraju rata i Brko je stavljeno pod meunarodnu superviziju. Supervizor za Brko2, koji je istovremeno i zamjenik visokog predstavnika, nadgleda implementaciju Dejtonskog mirovnog sporazuma na podruju Brkog i ima ovlatenje da donosi obavezujue propise i naloge koji imaju veu pravnu snagu u odnosu na bilo koji zakon koji je u suprotnosti sa njima. Supervizoru je dat poseban mandat iji su glavni ciljevi:

1

Komisija Ujedinjenih nacija o meunarodnom trgovinskom pravu (United Nations Commission on International Trade Law - UNCITRAL) osnovana je 1966.g. na Generalnoj skuptini (Resolution 2205(XXI) od 17 decembra 1966). Prije uspostavljanja Komisije, Generalna skuptina je prepoznala da su razlike u nacionalnim zakonodavstvima o meunarodnoj trgovini kreirale prepreke za trgovinske tokove, zbog ega je Komisiji data uloga instrumenta pomou kojeg bi Ujedinjene Nacije ostvarile aktivniju ulogu u smanjenju ili uklanjanju ovih prepreka. http://www.uncitral.org/uncitral/en/about/origin.html 2 Ambasador Robert F. Farrand (SAD) imenovan je na mjesto prvog zamjenika visokog predstavnika i supervizora za Brko na Konferenciji o implementaciji odluka za Brko, odranoj u Beu 07.03.1997.g., a u Brko je doao 11.04.1997.g.. Njega je nasledio ambasador Gary L. Matthews (02.06.2000.g.), ambasador Henry L. Clarke (19.04.2001.g.), Susan R. Johnson (u januaru 2004.g.). Sadanji ef Kancelarije za implementaciju Konane odluke za Brko i supervizor za Brko je prvi zamjenik visokog predstavnika dr Raffi Gregorian koji je preuzeo dunost 16.09.2006.g.. Kancelarija supervizora je uspostavljena poetkom decembra 1996.g., kao Regionalna kancelarija sjever Kancelarije visokog predstavnika, OHR (N), i 2002.g. je preimenovana u Kancelariju za implementaciju Konane odluke za Brko (BFAO).

14



Da potpomogne postepen i metodian povratak izbjeglica i raseljenih lica u predratne domove i da pomogne u obezbjeivanju smjetaja za stare i nove stanovnike; Da ojaa demokratsku vlast i multietniku upravu u gradu Brko; Da osigura slobodu kretanja i uspostavu uobiajenih, demokratskih funkcija policije; Da sarauje sa meunarodnim carinskim posmatraima u smjeru uspostavljanja efikasnih carinskih postupaka i kontrola; i Da stimulie obnovu privrede.

Taj mandat je ponovo potvren i ojaan naredne godine, kada je Tribunal donio Dopunsku odluku 15.03.1998.g. Tribunal je upozorio Republiku Srpsku da bi trebalo da pokae nove znaajne rezultate u pogledu povratka bivih stanovnika Brkog. Prepoznajui da je Federacija BiH imala manju odgovornost u oblasti Brkog, obzirom na poloaj meuentitetske linije razgranienja, Tribunal je, ipak, upozorio organe Federacije BiH da bi i oni trebalo da ispune svoju obavezu da omogue bivim stanovnicima Federacije da se vrate u svoje domove, naroito u Sarajevo. 05.03.1999.g. Tribunal je donio Konanu odluku koju je dopunio Aneksom od 18.08.1999.g. Konanom odlukom uspostavljen je Brko Distrikt na prostoru bive optine Brko, pod iskljuivim suverenitetom Bosne i Hercegovine, kao multietnika, demokratska jedinica lokalne samouprave. Jedinstvena, multietnika demokratska Vlada, Skuptina, pravosue i policijske snage vre ona ovlatenja irom predratne optine Brko koja su prethodno vrila dva entiteta i tri bive optinske vlasti. Brko Distrikt je zvanino proglaen 08.03.2000.g. Tribunal je 25.06.2007.g. donio Dopunu Konane odluke, putem koje je naloio entitetima da potuju odredbe Konane odluke, u smislu da nemaju nikakva ovlatenja nad Distriktom i da ovlatenja koja vri Distrikt ne mogu da prenesu na dravu. Tribunal je zadrao nadlenost sve dok supervizor, uz saglasnost visokog predstavnika, ne obavijesti Tribunal da su entiteti u potpunosti ispunili svoje obaveze u omoguavanju uspostavljanja institucija Distrikta, na nain koji je propisan Konanom odlukom i da te institucije funkcioniu efektivno i samoodrivo.

15



Parlamentarna skuptina BiH usvojila je 2009.g. Amandman I3 na Ustav BiH kojim je definisan status Brko Distrikta. Prema ovom Amandmanu, Brko Distrikt BiH koji postoji pod suverenitetom BiH i spada pod nadlenost institucija BiH, onako kako te nadlenosti proizilaze iz ovog ustava, ija je teritorija u zajednikoj svojini entiteta, jeste jedinica lokalne samouprave s vlastitim institucijama, zakonima i propisima i s ovlatenjima i statusom konano propisanim odlukama Arbitranog tribunala za spor o meuentitetskoj liniji razgranienja u oblasti Brkog. Ustavni Sud BiH je nadlean da odluuje o bilo kom sporu u vezi sa zatitom utvrenog statusa i ovlatenja Brko Distrikta BiH koji se moe javiti izmeu jednog ili vie entiteta i Brko Distrikta BiH ili izmeu BiH i Brko Distrikta BiH po Ustavu BiH i odlukama Arbitranog tribunala. Zavretak implementacije uslova iz Konane odluke za Brko je jedan od pet ciljeva i dva uslova koje je propisalo Vijee za implementaciju mira u februaru 2008.g., kao preduslov za okonanje mandata Kancelarije visokog predstavnika u BiH. U periodu od osnivanja do danas Brko distrikt se pokazao kao uspjean i funkcionalan model organizacije i funkcionisanja javnih institucija. Uspjena uspostava i funkcionisanje institucija Distrikta imala je nekoliko bitnih specifinosti. Prije svega supervizor je do 2004 godine, bio kljuni nosilac vlasti u distriktu, iako postoji jedan broj slinosti s ovlastima koje Visoki predstavnik ima na nivou BiH, ovlast imenovnaja prije izbora supervizoru je omoguavala da u veoj mjeri oblikuje sastav institucija, nego to Visokom predstavniku omoguava ovlast da smjenjuje izabrane zvaninike.4 Dalje, specifinost izmeu Brkog i ostatka BiH lei i u nainu odreivanja kriterija za izbor u strukture vlasti prema entikoj kvoti. Zapravo, kod strukture skuptine i uprave ne uzima se u obzir etnika pripadnost, izuzev propisa da izbor efova slubi odrava sastav stanovnitva.5 Ipak, ogranieno uzimanje u obzir etnike pripadnosti u Statutu i Izbornom zakonu Distrikta predstavljalo je svjestan pokuaj da se sprijee posebne politike privilegije za razliite zajednice koje bi oteale upravljanje.6 3 4

Amandman I na Ustav Bosne i Hercegovine, (Slubeni glasnik BiH broj: 25/09) Florian Bieber: Bosna i Hercegovina poslije rata: Politiki sistem u podijeljenom drutvu, Buybook, Sarajevo 2008 5 Statut Brko distrikta BiH, lan 48 (Slubeni glasnik Brko distrikta BiH br. 17/08 6 International Crisis group (ICG) 2003: Bosnias Brcko: Getting In, Getting On and Getting Out, www.crisisweb.org

16



Sluaj Brkog predstavlja izuzetak u bosanskom kontekstu kojim jasno dominira paradigma formalnih etnikih kvota na svim institucionalnim nivoima. Brko se moe smatrati institucionalnim eksperimentom u kojem je etniki kriterij ostavljen po strani kroz insistiranje na profesionalnim kriterijima i nastojanja na postizanju konsenzusa. Jo je suvie rano formirati sud o uspjenosti branskog eksperimenta. Ipak, i samo njegovo postojanje pokazuje da je ak i u jednom postkonfliktnom drutvu kao to je Bosna mogue zamisliti i implementirati rjeenja koja ne institucionaliziraju etninost i koja doputaju drugaiju vrstu vlasti.7 Ipak, uspjeh distrikta Brko je tijesno povezan sa znaajnim meunarodnim ulaganjima u osoblje i resurse, koje je teko ponoviti u cijeloj zemlji. Uprkos ovim uspjesima, s obzirom na protektoratsku strukturu Distrikta, postavlja se pitanje da li e se ono to je proteklih godina postignuto odrati jednom kada se angaman meunarodne zajednice u Distriktu smanji i kada vlast preuzmu izabrani zvaninici s potencijalno suprotstavljenim politikim programima.8

Stojanovic, Nenad (2006). "The dilemma of ethnic quotas in power-sharing theory. The case of Bosnia and Herzegovina". U: Milan Bufon, Anton Gosar, Safet Nurkovic, Andre-Louis Sanguin (ur.), The Western Balkans: A European Challenge. Koper, Publishing House Annales 8 Florian Bieber: Bosna i Hercegovina poslije rata: Politiki sistem u podijeljenom drutvu, Buybook, Sarajevo 20087

17



Profil Brko distrikta Distrikt Brko, po svom Statutu, kojeg je proglasio Robert W. Farrand - prvi supervizor za Brko, jedinstvena je administrativna jedinica lokalne samouprave pod suverenitetom BiH; ima vlastitu multietniku skuptinu, administraciju, policiju i pravosue. Demilitarizirano je podruje i prua sve potrebne slobode svojim graanima. Distrikt nema drugu zastavu ili grb osim zastave i grba BiH. Latinino i irilino pismo, te srpski, hrvatski i bosanski jezik ravnopravni su u upotrebi. Zbog svog geografskog poloaja, Distrikt ima velike potencijale za razvoj u poljoprivrednoj i prehrambenoj industriji, te trgovini. Mnoge velike dravne firme prole su fazu privatizacije, a paralelno s tim poveava se, ve sada veliki, broj privatnih preduzea. U distriktu Brko, od njegovog osnivanja do danas, usvojeno je preko 100 zakona koji pomau graanima da lake izgrade funkcionalnu sredinu, pogodnu za ulazak zdravih stranih investicija i ideja, a neki zakoni postaju i modeli za entitete u BiH. Osnovno obrazovanje je devetogodinje, obavezno i besplatno u Distriktu, koji ima 16 osnovnih kola, 5 srednjih i, za sada, Ekonomski fakultet. Sloboda izraavanja graana i javnost rada je zagarantovana. Distrikt ima i svoj javni medij u instituciji Javno preduzee Radio Brko d.o.o. Takoe funkcionie i nekoliko privatnih medija. Po posljednjem slubenom popisu stanovnitva iz 1991.g., optina Brko (dananji Distrikt) imala je 87.627 stanovnika, rasporeenih u 59 naselja. Povrina Distrikta istovjetna je povrini nekadanje optine Brko i iznosi 493,3 km. Nacionalni sastav:

Muslimani - 38.617 (44,06%) Hrvati - 22.252 (25,39%) Srbi - 18.128 (20,68%) Jugosloveni - 5.731 (6,54%) ostali i nepoznato - 2.899 (3,33%)

Nacionalni sastav 1971.g., bio je sljedei: ukupno: 74.77118



Muslimani - 30.181 (40,36%) Hrvati - 24.925 (33,33%) Srbi - 17.709 (23,68%) Jugosloveni - 1.086 (1,45%) ostali i nepoznato - 870 (1,18%)

19



Stanje korupcije i antikorupcione aktivnosti Izgradnja samoodrivih institucija i efikasna borba protiv korupcije i 14 godina od potpisivanja Dejtonskog sporazuma ostaju veliki izazovi koji se nalaze pred BiH. Prema Indeksu percepcije korupcije (Corruption Perception Index - CPI)9 2007.g., BiH se nalazila na 84. mjestu, u drutvu zemalja kao to su Gabon, Jamajka, Karibati, Lesoto, Makedonija, Maldivi, Crna Gora, Svazilend i Tajland, na ljestvici od ukupno 179 zemalja svijeta, sa ocjenom 3,2. Godine dana kasnije, 2008.g., Makedonija se ve nalazi na 72. mjestu, a Crna Gora na 85. dok se BiH sputa na 92-95 mjesto, sa ocjenom 3,2 uz Alir, Lesoto, ri Lanku, Benin, Gabon, Gvatemalu, Jamajku, Kiribate i Mali, ovaj put u istraivanju koje je obuhvatilo 180 zemalja, dospijevi tako na posljednje mjesto u konkurenciji zemalja jugoistone Evrope. injenica da nikakav napredak nije ostvaren na provoenju antikorupcionih reformi u BiH posljednjih godina, kao i prisustvo drutveno najopasnijih oblika korupcije, bitno e uticati na ukupne reformske procese u BiH. Prema metodolgiji CPI, ocjena 3 predstavlja granicu prisustva sistemske korupcije u zemlji, to znai da BiH sa ocjenom od 3,2 i negativnim trendom ima znaajan broj elemenata sistemske korupcije. Svjetska banka je 2006.g. objavila istraivanje Anti-korupcija u tranziciji koje pokazuje da su zemlje tranzicije postigle znatne uspjehe u borbi protiv korupcije, ali i, naalost, potvruje gornje navode kada je BiH u pitanju. Naime, nalazi ovog istraivanja su da se BiH percepira kao zemlja u kojoj je fenomen zarobljene drave (state capture) najvie ispoljen od 33 zemlje obuhvaene istraivanjem. Nalazi Globalnog barometra korupcije (Global Corruption Barometer) Transparency International za 2009. godinu pokazuju, kao i prethodnih godina, da su politike stranke ocijenjene kao generalno najkorumpiranija institucija, a ujedno i najkorumpiraniji segment javnog ivota u BiH, sa ocjenom od 4.4 od maksimalnih 5 po prisutnosti korupcije, to je ujedno i najloiji rezultat u itavoj Evropi. Kada je

Indeks rangira drave od one sa najmanjim stepenom korupcije do zemalja u kojima je korupcija najprisutnija, na osnovu ocjene za svaku pojedinano (kreu se u rasponu od 10 bez korupcije, do 1 apsolutno korumpirana zemlja), a na osnovu relevantnih istraivanja od kojih se Indeks sastoji. www.transparency.org

9

20



u pitanju regija zapadnog Balkana, kao najkorumpiranija je istaknuta dravna 10 sluba. Ove godine, istraivanje se bavilo i pitanjem prakse privatnog sektora da koritenjem mita utie na donoenje odluka i propisa unutar drave, to se esto naziva fenomenom zarobljene drave. U zemljama zapadnog Balkana ak oko 60% ispitanika smatra da je ova praksa uobiajena, to potvruje ostale nalaze Transparency International-a koja istiu ovaj fenomen kao jedan od najveih problema u Bosni i Hercegovini. Kada je u pitanju uinkovitost vlasti i njihovih aktivnosti u borbi protiv korupcije, graani su ponovo iskazali nezadovoljstvo, a u Bosni i Hercegovini je u odnosu na 2007.g. broj onih koji smatraju da vlasti dovoljno ine u borbi protiv korupcije opao ak za oko 10%. Kada su u pitanju anonimne ankete koje se sprovode meu graanima, ispitanici iz BiH su i najpesimistiniji meu stanovnicima jugoistone Europe kada je korupcija u pitanju. 69% ispitanika Globalnog barometra korupcije bilo je 2007. godine miljenja da e korupcija u naredne tri godine porasti, 13% je smatralo da e ostati na istom nivou, a 18% ispitanih tvrdilo je da e se u naredne tri godine korupcija smanjiti. Da su bili u pravu, pokazuju ovogodinji rezultati CPI-a, kao i samog Barometra, prema kojem ak 71% graana BiH smatra da su aktivnosti vlasti na polju borbe protiv korupcije neefikasne. U istraivanju koje je u maju 2008.g. sproveo Centar za istraivako novinarstvo, u saradnji sa Prism Research, 82% graana je korupciju smatralo ozbiljnim problemom sa kojim se bh. drutvo danas susree. 11 U istom mjesecu, Transparency International BiH objavio je kako su korumpirani privatizacijski deal-ovi u 2007. godini dravu kotali oko 250 miliona evra. Prema Studiji percepcije korupcije Brko distrikta 2009 koju je priredio TI BiH, rezultati su pokazali sline stavove kao i na nivou cijele drave, odnosno po miljenju graana korupcija je najprisutnija u politikim partijama. ak 46,6% ispitanika smatra da je korupcija veoma raspostranjena u politikim strankama, daleko iznad svih drugih institucija. Kada se tome doda i 24,9% ispitanika koji misle da je korupcija donekle rasprostranjena u politikim partijama, vidi se da su politike partije ubjedljivo na prvom mjestu po percipiranom nivou korupcije. Na drugom mjestu, sa tek 25,4% nalazi se, po miljenju graana, zdravstvo. Globalni barometar korupcije za 2009. g. predstavlja stavove 73.132 ispitanika u ukupno 69 zemalja, ukljuujui i Bosnu i Hercegovinu u grupi zemalja zapadnog Balkana. Region jugoistone Europe u ovoj studiji obuhvata Albaniju, Bosnu i Hercegovinu, Hrvatsku, Kosovo, Makedoniju, Srbiju i Tursku. 11 Studija Global Integrity 2008 (http://report.globalintegrity.org/).10

21



Posebno alarmantan podatak iz pomenutog istraivanja predstavlja da je ak 70,6% svih ispitanika navelo da je korupcija prisutna tokom procesa privatizacije. Ipak, interesantna je i injenica da je broj osoba koje smatraju da se proces privatizacije sprovodi nepoteno i nefer najmanji u Brko distriktu u poreenju sa entitetima (svega 16% ispitanika u Brko distriktu, te 5,94% ispitanika u RS i 6,86% ispitanika u FBiH smatralo je da se proces sprovoenja privatizacije odvija poteno i fer, uz najvei broj onih koji ne znaju ili su bez odgovora)12. Antikorupcione aktivnosti u Brko distriktu su se uglavnom odvijale na inicijativu meunarodne zajednice, odnosno Supervizora. U znaajnom broju sluajeva Supervizor je morao direktno da intervenie donoenjem naloga o smjeni ili kanjavanju pojedinih zvaninika u institucijama Distrikta, kao i nametanjem zakona, zbog ispoljavanja drastine neodgovornosti poslanika ili slubenika u instiucijama Distrikta13, to u stvari govori da mehanizmi odgovornosti u institucijama Distrikta jo uvijek nisu u potpunosti efikasni. Procesuiranje korupcije takoe nije na zadovoljavajuem nivou. Prema posljednjem dostupnom izvjetaju Javnog tuilatva Brko distrikta za 2007g.14 istaknuto je da je verificirano stanje ugroenosti drutva korupcijom, ali pored takve ocjene detaljnijom analizom moe se utvrditi da je, u stvari, Javno tuilatvo u toku 2007.g. procesuiralo samo dva krivina djela koja se mogu definisati kao klasina koruptivna djela - jedan sluaj produenog krivinog djela primanje dara (mita) i drugih oblika koristi i jedno krivino djelo nesavjesnog rada u slubi. U okviru Policije Brko Distrikta tokom 2008.g. donesen je Akcioni plan za borbu protiv korupcije na podruju Distrikta. Prema Akcionom planu spreavanja korupcije u policiji Brko distrikta BiH konstatovano je da je Korupcija saobraajne policije najmasovniji vid korupcije u policiji Nosioci ovog vida korupcije su pripadnici saobraajne policije, u najveem broju sluajeva saobraajni policajci, a nerijetko i neposredni rukovodioci, kao i slubenici koji vre nadzornu funkciju nad radom saobraajne policije. Vezano za ovaj problem, Jedinica za profesionalne standarde preduzela je odreene aktivnosti: evidentiranje zaduenja i upotrebe svih mjernih instrumenata, dvostruku dnevnu kontrolu upotrebe ureaja od voe smjene, umanjivanje mogunosti manipulacije saobraajne policije vezanoSistem ranog upozoravanja, drugi kvartal 2008. godine, Sistem ranog upozoravanja (engl. Early Warning System) predstavlja najdugotrajnije i najsistematinije ispitivanje javnog mnjenja u BiH u cilju monitoringa stanja ekonomske, socijalne, politike, meunacionalne i bezbjednosne stabilnosti u zemlji. Sprovodi se u okviruPrograma za razvoj Ujedinjenih Nacija (UNDP) i publikuje na kvartalnoj osnovi od 2000 godine. Moe se nai na www.undp.ba 13 http://www.ohr.int/ohr-offices/brcko/bc-so/archive.asp?m=&yr=2008 14 www.jtbd.ba/izvjestaj/1/?cid=1016,2,1,12

22



za plaanje mandatnih novanih kazni na licu mjesta - kazne, zatitne mjere i odreivanje kaznenih bodova. Ipak, u vremenskom periodu od jula 2007.g. do februara 2008.g., Jedinica za profesionalne standarde nije evidentirala niti jedan sluaj prijave ili otkrivanja sluaja korupcije u Policiji Brko distrikta BiH15. Kao zakljuak se namee da ipak pomenute aktivnosti jo uvijek nisu dale znaajnije rezultate na planu suzbijanja korupcije u okviru policijskih struktura. Imajui u vidu gore navedeno, moe se konstatovati da i pored injenice da postoji bolji zakonski okvir na nivou Distrikta u odnosu na entitete, koji omoguava suzbijanje korupcije, njegova implementacija, bolja koordinacija meu institucijama Distrikta, kao i saradnja sa drugim agencijama na nivou drave, ostaju ozbiljan izazov i u narednom periodu.

15

Jedinica za profesionalne standarde, Izvjetaj o Akcionom planu spreavanja korupcije u Policiji, 11.02.2008.g.

23



Sistem Integriteta Brko distrikta BiH

24



Zakonodavstvo Uloga(-e) institucije/sektora kao stuba NIS Brko distrikt BiH se zasniva na podjeli vlasti. Zakonodavnu vlast vri Skuptina Distrikta koja se sastoji od 31 poslanika, od kojih dva poslanika predstavljaju nacionalne manjine. Mandat u Skuptini Distrikta traje 4 godine. Poslanici se biraju neposredno putem izbora, a prema izbornom zakonodavstvu BiH16 i Brko distrikta17. Posljednji izbori u BiH (lokalni) odrani su u oktobru 2008.g. kada je biran i novi saziv Skuptine Distrikta. Skuptinom rukovodi Predsjednitvo, sastavljeno od Predsjednika i Potpredsjednika, koji se biraju iz sastava poslanika na prvoj sjednici svakog novog mandata Skuptine. Socijaldemokratska partija Bosne i Hercegovine (SDP BiH) ima 7 poslanika u Skuptini, koalicija Srpska demoktarska stranka - Demokratski narodni savez - Partija demokratskog progresa i Srpska radikalna strana Republike Srpske (SDS-DNS-PDP-SRS RS) 6 poslanika, Savez nezavisnih socijaldemokrata (SNSD) 4 poslanika, Stranka za Bosnu i Hercegovnu (SBiH) 3 poslanika, Hrvatska demoktarska zajednica Bosne i Hercegovine (HDZ BiH) 2 poslanika, koalicija Nezavisna demoktarska stranka -Demokratska srpska stranka (NDS-DSS) 2 poslanika, koalicija Hrvatska demokratska stranka 1990 Hrvatska seljaka stranka - Nova hrvatska inicijativa - Hrvatska stranka prava (HDZ 1990-HSS-NHI-HSP) 2 poslanika, Stranka demokratske akcije (SDA) 2 poslanika, Socijalistika partija - Penzionerska stranka Republike Srpske (SP PS RS) 1 poslanik i nacionalne manjine imaju 2 poslanika u Skutini Brko distrikta (jedan poslanik iz SDP BiH, a jedan iz Udruenja Roma Romski san). Izbornim zakonom Brko distrikta BiH je predvieno da od izabranih poslanika minimalno po tri moraju pripadati konstitutivnim narodima (Srbi, Bonjaci i Hrvati). Ukoliko izbori ne pokau takav rezultat, predviena je procedura kojom e se obezbijediti minimalan broj poslanika u Skuptini iz reda konstitutivnih naroda. Mandat poslanika pripada izabranom nosiocu mandata, a ne politikoj stranci, koaliciji ili listi nezavisnih kandidata.18 Ako poslanik, u toku trajanja mandata, istupi

16

Izborni zakon Bosne i Hercegovine (Slubeni glasnik BiH br. 23/01, 7/02, 9/02, 20/02,25/02, 4/04,20/04,25/05,65/05,77/05,11/06,24/06,32/07,33/08,37/08) 17 Izborni zakon Brko distrikta BiH (Slubeni glasnik Brko distrikta Bosne i Hercegovine br. 17/08) 18 Zakon o poslanicima Skuptine Brko distrikta BiH, lan 4 stav 2. (Slubeni glasnik Brko distrikta Bosne i Hercegovine br.: 29/04, 19/07, 2/08 i 17/08)

25



iz politike stranke, koalicije ili liste nezavisnih kandidata, on, kao izabrani nosilac mandata, postaje nezavisni kandidat.19 Da bi se donijela neka odluka iz nadlenosti Skuptine Brko distrikta potrebno je da postoji kvorum koji predstavlja vie od polovine svih izabranih lanova Skuptine (minimum 16 poslanika). Kao osnovno pravilo pri glasanju u Skuptini vai princip da se odluke donose veinom onih poslanika koji su prisutni i koji glasaju (minimum 9), s tim da se broj uzdranih poslanika ne uzima u obzir pri utvrivanju veine. Pored principa obine veine, Statut Distrikta propisuje i druge veine kod donoenja odluka koje se smatraju vanim za stanovnitvo i narode u Distriktu (kvalifikovana veina). Tako Statut uvodi tropetinsku veinu glasova onih koji su prisutni i onih koji glasaju (9.6, odnosno 10 poslanika u sluaju minimalnog kvoruma od 16 poslanika) za slijedee odluke: Poslovnik o radu Skuptine, budet, zakoni, pojedina imenovanja, s tim da princip tropetinske veine od ukupnog broja svih poslanika (18.6, odnosno 19 poslanika) vai kod donoenja odluka kao to su: razrjeenje dunosti predsjednika i potpredsjednika Skuptine, razrjeenje gradonaelnika Distrikta i neke druge odluke vezane za imenovanje pojedinih funkcionera (zamjenika gradonaelnika, glavnog koordinatora Vlade i efova odjeljenja). Pored toga, u Statutu Distrikta su propisana i pravila vezana za donoenje odluka posebno vanih za zatitu nacionalnih interesa konstitutivnih naroda koji se obezbjeuje putem mehanizma za spreavanje preglasavanja u Skuptini i afirmativnim glasanjem u Vladi. U tom sluaju, pored potrebnih veina propisanih Statutom (obina i tropetinska veina), za donoenje odluka koje se tiu donoenja i izmjene Statuta Distrikta, Poslovnika o radu Skuptine, usvajanja i izmjene zakona i drugih odluka koje su predloili poslanici, a tie se tzv. Afirmativnog glasanja u Vladi Distrikta, potrebna je i podrka 1/3 poslanika svakog konstitutivnog naroda koji su prisutni na sjednici Skuptine i koji glasaju. Afirmativno glasanje u Vladi Distrikta tie se pitanja kada se glasa o godinjem budetu i izmjenama budeta, prostorno-planskoj dokumentaciji i njenim izmjenama, te o pitanjima koja se tiu donoenja i izmjene zakona iz oblasti obrazovanja, religije, jezika i kulture. Resursi/struktura Skuptina Brko distrikta ima nadlenost vezanu za donoenje i izmjenu Statuta (koji, na odreeni nain, predstavlja Ustav Brko distrikta), donoenje Poslovnika o radu Skutine, zatim pravo da usvaja i mijenja zakone Distrikta, da19

Izborni zakon Brko distrikta BiH, lan 1 stav 8.

26



usvaja i mijenja budet, te da vri odreene kontrolne funkcije, daje saglasnosti i vri razna imenovanja. Tako, Skuptina Brko distrikta, pored izbora predsjednika i potpredsjednika Skuptine, vri izbor gradonaelnika, nadgleda rad Vlade i cjelokupne uprave Distrikta, naroito u pogledu upravljanja javnim prihodima i rashodima.20 Kako je ve navedeno, Skuptina Brko distrikta vri zakonodavnu vlast, na nain to ima ovlatenja za donoenje zakona koji spadaju u nadlenost Distrikta. Poredei Brko distrikt sa drugim lokalnim vlastima u BiH, primjeuje se da jedino Skuptina Distrikta ima nadlenost da donosi zakone, dok skuptine drugih jedinica lokalne samouprave (optina i gradova) nemaju to ovlatenje. Brko distrikt ima nadlenosti i institucije u skoro identinom obimu kao i entiteti u BiH. Sljedstveno tome, Skuptina Distrikta je donijela na desetine zakona koji reguliu pitanja koja kao takva nisu regulisana zakonima BiH. Svi zakoni se moraju objaviti u Slubenom glasniku Brko distrikta i po pravilu stupaju na snagu osmog dana od dana objavljivanja. Postupak donoenja zakona propisan je Poslovnikom o radu Skuptine (inicijativa za donoenje zakona - nacrt zakona - zakonodavnopravna komisija ostale komisije u zavisnosti od prijedloga - javna rasprava - amandmani na nacrt zakona - usvajanje). Skuptina Brko distrikta je organizovana dvojako: kroz poslanike klubove, gdje su poslanici povezani po svojim politikim afilijacijama i kao pojedinci koji djeluju kroz plenarni rad skuptine, te, drugo, kroz skuptinske komisije. Prema Poslovniku Skuptine, postoje stalne i privremene skuptinske komisije. Stalne komisije su: Zakonodavna komisija, Komisija za budet, Komisija za zatitu ljudskih prava, Komisija za ekonomski razvoj i poljoprivredu, Komisija za izbor i imenovanje i mandatsko-imunitetska komisija, Komisija za upravu i finansije, Komisija za javnu bezbjednost i nadzor nad radom policije, Komisija za rad, zdravstvo i socijalnu zatitu, Komisija za obrazovanje, sport, kulturu i saradnju sa vjerskim zajednicama, Komisija za praenje rada Vlade, institucija Brko distrikta i predstavke graana, Komisija za komunalnu, javnu djelatnost i zatitu okoline, Komisija za praenje primjene Poslovnika i Komisija za sprovoenje Kodeksa ponaanja poslanika. Pored toga, Skuptina ima nadlenost da formira posebne komisije za izvravanje odreenih poslova ili zadataka, sa mandatom do kraja obavljanja istih, te mogunost formiranja Istrane komisije koja ima nadlenost da pregleda i nadgleda rad bilo kojeg organa uprave, posebno vezano za upravljanje i troenje sredstava iz fondova Distrikta, te da poziva i sasluava svjedoke i vri uvid u javne isprave, u cilju sprovoenja skuptinske istrage. Svaka komisija ima20

Statut Brko Distrikta Bosne i Hercegovine, lan 22.

27



najmanje 5 lanova, a poslanici mogu biti lanovi vie komisija. lanovi komisije mogu biti i druga lica koja nisu poslanici Skuptine, kao to su strunjaci iz pojedinih oblasti, ali bez prava glasa prilikom donoenja odluka u komisijama. Komisije imenuju predsjedavajueg, a dune su da svoje izvjetaje dostavljaju Skuptini, bilo na sopstvenu, bilo na inicijativu predsjednika Skuptine. Tehniku pomo u radu komisija prua Struna sluba Skuptine Brko distrikta. Ne postoji niti jedna komisija u Skuptini Distrikta koja se iskljuivo ili u veem dijelu svoje nadlenosti bavi pitanjem korupcije. Iako je postojala inicijativa za formiranjem ovakvog tijela, ona nije dobila podrku u Skuptini Distrikta.21 Pored toga, Skuptina ima ovlatenje da donosi budet Brko distrikta, kao i odluke o njegovom mijenjanju (rebalans). Ne postoji statutarna niti zakonska mogunost da neka druga vlast u Distriktu, pa ni izvrna, moe donijeti ili mijenjati budet. Gradonaelnik Distrikta ima obavezu da do prvog oktobra tekue godine donese prijedlog budeta za sljedeu fiskalnu godinu.22 Gradonaelnik, u ime Vlade Distrikta, podnosi Skuptini prijedlog godinjeg budeta koji priprema Direkcija za finansije Distrikta, najmanje 90 dana prije isteka fiskalne godine. Skuptina ima obavezu da usvoji budet u roku od 30 dana prije isteka svake fiskalne godine (prije prvog decembra).23 Prije usvajanja budeta, nacrt budeta se obavezno razmatra u skuptinskoj Komisiji za budet i ostalim komisijama. U fazi od podnoenja budeta Skuptini, do donoenja odluke o njegovom usvajanju, prijedlog budeta je dostupan javnosti i dostavlja se lokalnim udruenjima graana. Meutim, ove javne rasprave se odravaju uglavnom pro forme i nemaju sutinski znaaj na izmjene predloenog budeta.24 Nakon usvajanja budeta, sredstva Brko distrikta se ne mogu troiti, niti rasporeivati na nain koji nije u skladu sa usvojenim budetom ili amandmanima na budet (izmjene i dopune). U toku trajanja fiskalne godine mogue je donositi amandmane na budet, po istoj proceduri po kojoj se donosi budet, na prijedlog gradonaelnika, a zbog nepredvienih trokova ili zbog smanjenja trokova u oekivanju ozbiljnih i nepredvienih manjaka u prihodima Distrikta.25 Izmjenama i dopunama se ponovo uravnoteuju prihodi i primanja, odnosno rashodi i izdaci. U sluaju da Skuptina ne usvoji budet prije poetka fiskalne godine, institucije Distrikta e se finansirati privremeno (najdue tri mjeseca) na nain to Skuptina ima obavezu da donese odluku o privremenom finansiranju (do 31. decembra tekue godine), koristei sistem proporcionalnih2122

Prema nalazima fokus grupe odrane u okviru istraivanja za potrebe ove Studije Zakon o budetu Brko Distrikta BiH, lan 19, stav 2. 23 Statut Brko Distrikta Bosne i Hercegovine, lan 41. 24 Prema nalazima fokus grupe. 25 Zakon o budetu Brko Distrikta BiH, lan 22.

28



budetskih iznosa, u skladu sa iznosima koji su utroeni u istim razdobljima prethodne godine. Budet se mora donijeti do 31. marta tekue godine. Ako se ni do 31. marta tekue godine ne usvoji budet, do njegovog usvajanja se ne realizuju bilo koji rashodi, osim otplate zajmova. Odgovornost Kao jedan od osnovnih mehanizama odgovornosti uspostavljena je Kancelarija za reviziju finansijskog poslovanja institucija Brko distrikta koja ima nadlenost da preduzima mjere kako bi se osiguralo da sve institucije Distrikta prikupljaju i koriste prihode na zakonit i transparentan nain, u skladu sa domaim i meunarodnim raunovodstvenim standardima, kao to je podrobnije objanjeno u poglavlju o vrhovnim revizorskim institucijama ove publikacije. Prema javnim izvjetajima o reviziji finansijskog poslovanja institucija Brko distrikta Kancelarije za reviziiju za 2006.g. i 2007.g., Skuptina Distrikta je dobila uslovno miljenje. Kao najznaajniji propust u finansijskom radu Skuptine tokom 2007.g. navodi se nedovoljno uspostavljen sistem internih kontrola, zbog ega su zabiljeeni propusti kod kancelarijskog poslovanja, blagajnikog poslovanja, trokova reprezentacije, izdataka za robe i usluge i dodjele tekuih grantova fizikim i pravnim licima, bez odluke kojom su propisani jedinstveni kriteriji, naini i postupci dodjele istih.26 Odgovornost prema birakom tijelu se svakako ogleda i u efikasnosti rada poslanika, prije svega u kvalitetu i kvantitetu usvojenih zakona. Kako se navodi u revizorskom izvjetaju, Skuptina Brko distrikta BiH je u toku 2007. godine odrala 22 sjednice, 37 nastavaka sjednica i 9 vanrednih sjednica, to ukupno ini 68 sjednica. Usvojeno je i objavljeno 30 zakona, 128 odluka i postavljeno je 190 zastupnikih pitanja, to ukazuje da je Skuptina Brko distrikta BiH zajedno sa zastupnicima i Strunom slubom imala kontinuiran rad i vei angaman tokom 2007. godine u odnosu na 2006. godinu. Poslanici Skuptine za svoj rad, u cilju podravanja njihove nezavisnosti, primaju odreenu novanu naknadu, i imaju pravo da primaju naknade na ime materijalnih trokova i druge naknade.

Javni izvjetaj revizije finansijskog poslovanja institucija Brko distrikta BiH za 2007.g., Brko distrikt BiH, maj 2009.g.26

29



Mehanizmi integriteta Skuptina Brko distrikta usvojila je Kodeks ponaanja poslanika 31.01.2008.g.27 Univerzalna naela sadrana u Kodeksu, kojih se poslanici moraju pridravati, su: nesebinost, integritet, objektivnost, odgovornost, otvorenost i estitost28. Pored toga, Kodeks propisuje opta pravila ponaanja poslanika (potovanje Ustava BiH i Statuta Brko distrikta, kao i propisa BiH i Brko distrikta), primjerno, prikladno i etiko vrenje dunosti, zabranu stavljanja vlastitih interesa ispred optih interesa, obavezu da nadlenim institucijama prijave bilo kakav pokuaj korupcije, pritisaka ili neodgovarajueg uticaja treih lica koji je usmjeren na njihov rad, kao i posebna pravila ponaanja. Kako je ranije spomenuto, tijelo nadleno za implementaciju Kodeksa je skuptinska Komisija za sprovoenje Kodeksa ponaanja poslanika. Komisija je posebno radno tijelo Skuptine, iji su lanovi po jedan predstavnik svake politike stranke i predstavnici klubova nezavisnih poslanika. Komisija ima Poslovnik o radu, a moe da izrekne sljedee sankcije poslanicima: usmena opomena, pismena opomena, smanjenje plate ili naknade u visini jedne polovine mjesenog iznosa i novanu kaznu koja ne prelazi dvije mjesene plate ili naknade. Za razliku od drugih lokalnih nivoa vlasti, gdje se naelnici i gradonaelnici u principu biraju od strane graana na izborima, izbor gradonaelnika Brko distrikta se vri u Skuptini Distrikta. Statut Brko distrikta, za poslanike Skuptine Distrikta, a posebno za funkcionere iz izvrne vlasti, propisuje pravila vezana za spreavanje sukoba interesa. Statut propisuje da poslanici ne mogu vriti nikakvu drugu javnu dunost u Distriktu ili bilo kojoj drugoj politikoj jedinici u BiH, niti mogu biti direktori, niti lanovi upravnih odbora u preduzeima koja su djelimino ili potpuno u vlasnitvu Distrikta ili se u bilo kojoj mjeri finansiraju iz budeta Distrikta.29 Skuptina Brko distrikta je jo 2002.g., odmah po usvajanju zakona na nivou BiH, usvojila Zakon o sukobu interesa u institucijama Brko distrikta BiH.30 Krajem oktobra 2008.g. nalogom Supervizora stupa na snagu novi Zakon o sukobu

27

Kodeks ponaanja poslanika Skuptine Brko distrikta BiH, dostupno na: http://www.skupstinabd.ba/kodeks/Kodeks%20ponasanja%20zastupnika%20Skupstine%20Brcko %20distrikta%20BiH-broj%20B.pdf 28 Ibid, lan II 29 lan 26 Statuta Brko Distrikta. 30 Zakon o sukobu interesa u institucijama Brko distrikta BiH (Slubeni glasnik Brko distrikta BiH, br. 2/03)

30



interesa u institucijama Brko distrikta BiH31, kojim je prethodni zakon stavljen van snage. Zakon propisuje da se pod izabranim zvaninicima smatraju poslanici Skuptine Brko distrikta i istim Zakonom zabranjuje se da oni, u vrijeme trajanja mandata i 6 mjeseci nakon prestanka mandata u Skuptini, mogu biti lanovi upravnog odbora, nadzornog odbora, lanovi skuptine, lanovi uprave ili menadmenta u javnim preduzeima, kao i lanovi upravnog odbora, nadzornog odbora, ili direktori institucija Brko distrikta.32 Pored toga, poslanici Skuptine imaju zabranu angamana u privatnim preduzeima koja posluju sa Distriktom, pod uslovom da je vrijednost posla ili ugovora vea od 5.000,00 KM, zatim ne mogu zakljuivati ugovore o linim uslugama (konsultantski ugovori, ugovori o djelu i slino) sa javnim preduzeima u Distriktu, ni sa privatnim preduzeima koja posluju sa Distriktom, ako vrijednost ugovora ili posla prelazi 5.000,00 KM. Poslanici ne smiju primati ni poklone u vrijednosti od 200,00 KM, odnosno ako prime poklon, ne mogu ga zadrati i moraju ga prijaviti Centralnoj izbornoj komisiji BiH (CIK BiH). Prema raspoloivim podacima, nema evidentiranih prijavljenih poklona javnih zvaninika Distrikta, niti je CIK BiH pokretala postupke zbog eventualno neprijavljenih poklona u Distriktu. lanovi Skuptine Distrikta su duni da svoje redovne finansijske izvjetaje dostave CIK BiH. Transparentnost Izborni zakon BiH propisuje da je svaki kandidat za izbore na nivou BiH i na nivou entiteta duan u roku od 15 dana od dana prihvatanja njegove/njene kandidature od strane CIK BiH, podnijeti CIK BiH potpisanu izjavu o svom ukupnom imovinskom stanju. Prijava o ukupnom imovinskom stanju sadri: sadanje prihode i izvore prihoda, ukljuujui plate, dobit od imovine i druge prihode koje je kandidat ostvario u proteklih 12 mjeseci. Pored toga, od kandidata se trai da u izjavi navede i imovinu, ukljuujui novac, raune u banci, poslovnu dokumentaciju, dionice, vrijednosne papire, obveznice, nekretnine, linu i drugu imovinu u vrijednosti preko 5.000 KM. Konano, od kandidata se trai da prikae svoje rashode i druge obaveze, ukljuujui sva dugovanja, obaveze, kredite, mjenice i garancije. Izborni zakon BiH posebno naglaava da se izjava o imovinskom stanju odnosi na imovinu, prihode ili rashode kako u BiH, tako i u inostranstvu. Izjava o31

Zakon o sukobu interesa u institucijama Brko distrikta BiH (Slubeni glasnik Brko distrikta BiH, br. 43/08 i 47/08) 32 Ibid, lan 5, stav 2.

31



imovinskom stanju se ne odnosi samo na kandidata, ve i na lanove njegove ue porodice, branog druga, djecu i lanove porodinog domainstva prema kojima kandidat ima zakonsku obavezu izdravanja. Nakon provedenih izbora, izabrani poslanici u Skuptinu Brko distrikta su duni, u roku od 30 dana od dana potvrde mandata, podnijeti CIK BiH potpisanu izjavu o imovinskom stanju. CIK BiH nema pravo da vri kontrolu podataka koji su sadrani u izjavama o imovinskom stanju, ve ima obavezu da ove podatke stavi na uvid javnosti. Osnovni nedostatak ovakvog zakonskog rjeenja, ne samo u odnosu na Brko distrikt, ve i za sve druge nivoe vlasti u BiH, jeste injenica da izabrani kandidati nemaju zakonsku obavezu da tokom trajanja mandata prijavljuju promjene u svom imovinskom stanju. Kao posljedica takvog rjeenja, javnost, a i dravni organi nadleni za krivino gonjenje, nisu u mogunosti da vide kakav efekat na imovinsko stanje izabranog kandidata/poslanika ima njegovo/njeno uee u zakonodavnoj vlasti. U ovom kontekstu je vano napomenuti da u Brko distriktu, kao ni u BiH, ne postoje pravila kojim je regulisano pitanje funkcionisanja grupa za lobiranje ili interesnih grupa i njihovih odnosa sa izabranim poslanicima u Skuptini Distrikta. U praksi, u radu Skuptine postoje razne interesne grupe koje ostvaruju kontakt sa izabranim poslanicima, ali poslanici nemaju bilo kakvu zakonsku obavezu da otkriju kontakte sa ovim grupama, i to iz dva razloga: ne postoje pravila o registraciji lobistikih ili interesnih grupa i ne postoji obaveza poslanika da prijave svoje neformalne kontakte sa licima ili grupama koje bi se mogle smatrati lobistikim ili interesnim. Zakonom o sukobu interesa u institucijama Brko distrikta nije izriito propisano da poslanici Skuptine Distrikta moraju prijaviti druge poslanike ako saznaju da se nalaze u sukobu interesa. Meutim, ovim, kao i drugim propisima koji reguliu sukob interesa na nivou Distrikta, te krovnim relevantnim propisima na dravnom nivou, omogueno je svakoj zainteresovanoj strani koja ima saznanja da se izabrani zvaninik, nosilac izvrne funkcije ili savjetnik nalazi u sukobu interesa, da prijavi to saznanje nadlenim organima. Takoe, kao to je ve navedeno, prema Kodeksu ponaanja poslanika Skuptine Brko distrikta, poslanici Skuptine su duni da javnu funkciju obavljaju savjesno i odgovorno, pridravajui se etike poziva i funkcije koju obavljaju, principa odgovornosti, potenja i savjesnosti, otvorenosti, vjerodostojnosti, te su samim tim i moralno obavezni prijaviti nadlenom organu

32



bilo koju povredu relevantnog propisa sa kojim su upoznati. Takoe, regulativa koja t Provedbeni/albeni mehanizmi Poslanici Skuptine Distrikta uivaju imunitet (krivinopravni i graanskopravni) za izraeno miljenje ili glasove date tokom vrenja poslanike dunosti. Ako se u toku krivinog postupka protiv lica koje je poslanik u Skuptini Distrikta isti pozove na imunitet, tvrdei da je radnja zbog koje je pokrenut krivini postupak izvrena u okviru njegovih dunosti, o pitanju imuniteta raspravlja i odluuje Apelacioni sud Brko Distrikta, ija je odluka konana i obavezujua. Protiv odluke Apelacionog suda se moe uloiti apelacija Ustavnom sudu BiH.33 Pod pojmom radnje izvrene u okviru njihovih dunosti podrazumijevaju se radnje koje se odnose ili koje direktno proistiu iz dunosti koje poslanici imaju u Skuptini, odnosno kako je utvreno u Statutu, zakonima i drugim propisima Brko distrikta.34 Ista procedura je predviena i za radnje poslanika zbog kojih je pokrenut parnini postupak. U ovom kontekstu je vano spomenuti da poslanici imaju pravo da odbiju da objelodane dokaz o licima koja su im povjerila injenice ili kojima je poslanik povjerio injenice vezane za izvrenje njegovog mandata.35 Krivini zakon Brko distrikta36 propisuje kao krivina djela: neprijavljivanje, pripremanje i izvrenje krivinog djela ili izvrioca (izvrilaca). Poslanici Skuptine Distrikta imaju obavezu, i kao nosioci izabrane funkcije, i kao graani, da prijave izvrenje krivinog djela ili izvrioca, makar se radilo i o drugim lanovima Skuptine Distrikta. Nije poznato da su se u praksi ovakvi sluajevi deavali. Prema nalazima fokus grupe praksa je upravo suprotna kada je u pitanju otkrivanje eventualnih krivinih radnji poslanika, u Skuptini Distrikta dolazi do koaliranja ak i onih stranaka koje su po svim ostalim pitanjima iz domena redovnog rada Skuptine u snanoj opoziciji. Poslovnikom o radu Skuptine, predsjednik Skuptine je duan da se stara o odravanju reda u toku trajanja Skuptine. U tom smislu, predsjednik Skuptine ima ovlatenje da upozori poslanika koji svojim ponaanjem ometa rad Skuptine, a nakon dvije opomene, predsjednik moe poslaniku oduzeti rije. Ako poslanik i dalje ometa red ili vrijea Skuptinu ili druge poslanike, predsjednik je ovlaten da 33 34

Zakon o imunitetu Brko Distrikta Bosne i Hercegovine, lan 6. Zakona o poslanicima Skuptine Brko Distrikta Bosne i Hercegovine, lan 7, stav 3. 35 Ibid, lan 8. 36 Krivin Zakon Brko distrikta BiH, lan 338 - Neprijavljivanje pripremanja krivinog djela i lan 339 - Neprijavljivanje krivinog djela ili uinioca,

33



tog poslanika iskljui sa sjednice, s tim da poslanik ima obavezu da odmah napusti zasijedanje Skuptine. Odluka o iskljuenju poslanika se odnosi samo na to, konkretno zasijedanje i ne odnosi se na uee iskljuenog poslanika na nekim buduim zasijedanjima Skuptine Distrikta.37 Odnosi sa drugim stubovima Ako se poe od injenice da u Brko distriktu vrijedi princip podjele vlasti (zakonodavna, izvrna i sudska) i da Skuptina Distrikta predstavlja najvii organ vlasti u Distriktu, kao i da se izbori za Skuptinu (posljednji izbori u oktobru 2008.g.) provode na zakonit i regularan nain, moe se zakljuiti da zakonodavna vlast u Brko distriktu predstavlja najvaniji stub vlasti. Zakonodavna vlast u Distriktu nesumnjivo je najvie oslonjena na izvrnu vlast, odnosno na gradonaelnika i Vladu Distrikta, i obrnuto. Skuptina Distrikta nema bliih veza (osim budetskih) sa pravosuem u Distriktu jer je izbor sudija i tuilaca u sudovima i tuilatvu Distrikta u nadlenosti Visokog sudskog i tuilakog vijea BiH. Sredinom februara 2009.g. Vijee ministara BiH utvrdilo je prijedlog Amandmana 1 na Ustav BiH koji se tie Brko distrikta. Prema predloenom amandmanu, Brko distrikt postoji pod suverenitetom BiH i pod nadlenou je institucija BiH, a njegova teritorija je u zajednikoj svojini entiteta. Distrikt predstavlja jedinicu lokalne samouprave sa vlastitim institucijama, zakonima i propisima, ovlatenjima i statusom konano propisanim odlukama Arbitranog tribunala. Odnos izmeu Brko distrikta i institucija BiH i entiteta moe se dalje urediti zakonom koji donosi Parlament BiH. Amandman predvia da je Ustavni sud BiH nadlean da odluuje o bilo kojem sporu u vezi sa zatitom utvrenog statusa i ovlatenja Brko distrikta, koji se moe javiti izmeu jednog ili vie entiteta i Distrikta, ili izmeu BiH i Distrikta. Prema ovom amandmanu, svaki takav spor moe pokrenuti veina poslanika Skuptine Distrikta, koja ukljuuje najmanje jednu petinu izabranih poslanika iz reda svakog od konstitutivnih naroda. S druge strane, Ustav BiH dozvoljava da jedna etvrtina poslanika oba doma dravnog parlamenta, kao i jedna etvrtina poslanika oba doma entitetskih parlamenata, bez bilo kakvih etnikih ili entitetskih kvota, pokrene spor pred Ustavnim sudom BiH. Skuptina Distrikta je, takoe, 37

Poslovnik o radu Skuptine Brko Distrikta BiH, lanovi 104 i 105.

34



jednoglasno usvojila rezoluciju kojom se poziva Parlamentarna skuptina BiH da usvoji ovaj amandman to je prije mogue. Krajem marta 2009.g. Parlamentarna skuptina BiH je usvojila Amandman I na Ustav Bosne i Hercegovine, u tekstu kako ga je predloio Savjet ministara BiH. Interesantno je napomenuti da je usvajanje amandmana kojim se Brko distrikt Bosne i Hercegovine i formalno inkorporira u ustavni sistem BiH, prva promjena Ustava BiH usvojena u proceduri koju Ustav propisuje, nakon njegovog donoenja u okviru Dejtonskog sporazuma 1995.g. Sudovi u Brko distriktu imaju nadlenost da odluuju o tome da li je bilo koja odluka ili rezolucija Skuptine Distrikta u skladu sa odlukama Arbitranog tribunala ili naloga Supervizora, kao i nadlenost da odluuju da li je bilo koji pravni akt Distrikta ili BiH i entiteta koji se primjenjuje u Distriktu, u skladu sa odlukama Arbitranog tribunala ili naloga supervizora.38 Pored toga, i sudovi u Distriktu imaju ovlatenje da pred Ustavnim sudom BiH pokrenu postupak ustavnosti zakona Brko distrikta.39 Prilikom analize rada zakonodavne vlasti Brko distrikta, neophodno je spomenuti ulogu Supervizora u zakonodavnom procesu, kako bi se dobila kompletna slika rada i nadlenosti, te efikasnosti Skuptine Distrikta. Samo u toku 2008.g. Supervizor je donio vie naloga i odluka kojima je direktno intervenisao u pravni sistem Distrikta i svojim nalozima i odlukama izmijenio neke postojee zakone, a neke zakone nametnuo. Tako je, na primjer, Supervizor 06.05.2008.g. donio nalog kojim je izmijenio Statut, Izborni zakon i Poslovnik o radu Skuptine Brko distrikta. U oktobru 2008.g. nametnuo je Zakon o sukobu interesa u institucijama Brko distrikta BiH, a zatim donio izmjene Zakona o dravnoj slubi u organima uprave Brko distrikta BiH i Zakon o poslanicima Skuptine Brko distrikta BiH. Konano, kako Skuptina Distrikta poslije lokalnih izbora oktobra 2008.g. nije bila konstituisana, odnosno nisu bili izabrani predsjednik Skuptine i gradonaelnik do sredine februara 2009.g., Supervizor je 23.12.2008.g. donio Odluku o privremenom finansiranju institucija Brko distrikta za period od 01.01.2009.g. - 31.03.2009.g. Kako ni do 06.02.2009.g. nisu izabrani predsjednik i potpredsjednik Skuptine, niti gradonaelnik, Supervizor je istog dana (06.02.2009.g.) donio odluku kojom je obustavio isplate plata i naknada za rad poslanika u Skuptini, koje se isplauju iz budeta Distrikta, sve dok ne budu 38 39

Zakon o sudovima Brko distrikta Bosne i Hercegovine, lan 6. Ibid, lan 23.

35



imenovana lica na navedene funkcije u skladu sa Statutom Distrikta i Poslovnikom o radu Skuptine.40 Nedugo nakon toga (dana 11.02.2009.g.) imenovani su predsjednik i potpredsjednik Skuptine Brko distrikta, te gradonaelnik.

40

Nalog Supervizora za Brko distrikt o privremenoj obustavi isplata plata i naknada poslanicima u Skuptini Brko Distrikta, http://www.ohr.int/ohr-offices/brcko/bcso/default.asp?content_id=43012, 22.02.2009.g.

36



Izvrna vlast / Javna uprava Uloga(-e) institucije/sektora kao stuba NIS Izvrna vlast Brko distrikta u vidu Vlade Distrikta, te organizacijom organa uprave41, kojom regulie poslove i nadlenosti predviene Statutom i zakonskim rjeenjima, predstavlja osnovni stub sistema integriteta u Distriktu, naroito kada se uzme u obzir injenica da su ovi organi najvidljiviji i najodgovorniji za izvravanje poslova. Znaajnost uloge izvrne vlasti se ogleda i u injenici da ona donosi brojne odluke koje su od velikog znaaja za sve graane Distrikta, bilo samostalno, bilo putem predlaganja odreenih odluka i rjeenja koje usvaja Skuptina Distrikta. Administrativna kontrola odluka pojedinih lanova izvrne vlasti je definisana Zakonom o Vladi Brko distrikta BiH42 i Zakonom o javnoj upravi Brko distrikta BiH43. Prema Zakonu, administrativna kontrola odluka pojedinih lanova izvrne vlasti (gradonaelnika i rukovodioca odjeljenja) je u nadlenosti Odjeljenja za struno-administrativne poslove i Sektora za pravne poslove u Sekretarijatu Vlade Brko distrikta BiH, koje obezbjeuju zakonitost rada gradonaelnika i Vlade, kao i drugih tijela i komisija osnovanih njihovom odlukom. Meutim, mehanizmi administrativne kontrole odluka gradonaelnika nisu dovoljno razraeni, obzirom da je on odgovoran za institucije administrativne kontrole. Prema nalazima analize u okviru ove studije, odluke se provode u praksi, uz istovremenu superviziju od strane Kancelarije Visokog predstavnika za Brko distrikt. Kontrola lanova izvrne vlasti obuhvata kontrolu rada slubenika (personalna kontrola), kao i kontrolu akata koja oni donose. Postoji takoe i kontrola uprave, putem Apelacione komisije (manifestovana kroz zakonodavna rjeenja u okviru Zakona o upravnom postupku), te posebni vidovi kontrole (npr. Ombudsman). Odnos organa uprave prema Ombudsmanu za ljudska prava BiH zasniva se na Ustavu i zakonu44, kao i na meusobnoj saradnji, obavjetavanju i dogovaranju. 41

Prema Statutu Brko distrikta BiH, lan 45 - Vlada Distrikta i javna uprava, Vladu Distrikta ine gradonaelnik, zamjenik gradonaelnika, glavni koordinator Vlade i efovi odjeljenja. Javnu upravu ine: odjeljenja Vlade Distrikta, Kancelarija gradonaelnika, Direkcija za finansije Distrikta, Kancelarija za upravljanje javnom imovinom, Kancelarija koordinatora za Brko distrikt pri Vijeu ministara BiH i ostali organi uprave kada je to predvieno zakonom. 42 Zakon o Vladi Brko distrikta BiH (Slubeni glasnik Brko distrikta BiH br.19/07, 36/07, 38/07, 2/08, 17/08, 23/08) 43 Zakon o javnoj upravi, Slubeni glasnik Brko distrikta BiH br. 31/07, 19/07 i 2/08 44 Zakon o Ombudsmanu za ljudska prava Bosne i Hercegovine, Slubeni glasnik BiH, broj, 19/02 i 35/02)

37



Ustavna zagarantovanost podjele vlasti na izvrnu, zakonodavnu i sudsku, manifestovana je i kroz zakonska rjeenja: Zakon o sudovima Brko distrikta45, Zakon o poslanicima Skuptine Brko distrikta BiH46 i njegovim naknadnim dopunama, te ve pomenuti Zakon o Vladi. Odnosi organa uprave prema Skuptini zasnivaju se na pravima i dunostima propisanim Statutom i Zakonom o javnoj upravi47 - Skuptina nadgleda rad organa uprave, naroito u pogledu upravljanja prihodima i rashodima Brko distrikta. Primijetno je da su dopune zakona u posljednje dvije godine bolje obradile ovu oblast, spreavajui mogunost kolizije izvrne i zakonodavne vlasti. U prethodnim zakonskim rjeenjima je postojala mogunost da predstavnik zakonodavne vlasti bude ujedno i zaposlen u organima vlasti Brko distrikta. Izvrna vlast je djelimino nezavisna od zakonodavne, zbog statusa gradonaelnika Brko distrikta, koji svoj legitimitet crpi iz pozicije koja mu je zakonom zagarantovana. Pod ovim se podrazumjeva odgovornost za rad i organizaciju funkcionisanja Distrikta, dok zakonodavna vlast ima uticaj na izbor samog gradonaelnika u Skuptini i lanova Vlade kroz mogunost stavljanja veta na imenovanja koja vri gradonaelnik. Kada je u pitanju izbor visokih funkcionera, ne postoji znaajno odstupanje od zakonom propisanih pravila. Rukovodioce organa uprave postavlja gradonaelnik, u proceduri propisanoj Statutom i zakonima, odnosno Zakonom o dravnoj slubi u organima uprave Brko distrikta48. Ostali rukovodioci i javni slubenici se biraju na osnovu javnog konkursa, koji se raspisuje za popunjavanje upranjenog mjesta. Proceduru izbora kandidata sprovodi Odbor za zapoljavanje, kao nezavisno tijelo. Odbor se sastoji od tri stalna lana sa visokom strunom spremom, koji odraavaju sastav stanovnitva, i dva privremena lana iz organa uprave u kojem je upranjeno radno mjesto. Stalni lanovi odbora se biraju na period od pet godina, i to na osnovu imenovanja gradonaelnika, koje potvruje Komisija za izbor stalnih lanova Odbora (predstavnici Agencije za dravnu slubu BiH, rukovodilac nadlenog organa za ljudske resurse u Vladi Distrikta i predstavnik Pravne slube). Savjetnik je lice koje nema status slubenika i on se postavlja i razrjeava rjeenjem gradonaelnika, kojim su utvrena njegova prava i obaveze. Skupstina ima mogucnost veta na imenovanje savjetnika. Mandat savjetnika automatski prestaje

45

Zakon o sudovima Brko Distrikta, Slubeni glasnik Brko Distrikta BiH br. 4/00, 1/01, 10/01, 5/02, 6/02 46 Zakon o poslanicima Skuptine Brko Distrikta BiH, Slubeni glasnik Brko Distrikta BiH br. 29/04 47 Zakon o javnoj upravi, Slubeni glasnik Brko distrikta BiH br. 31/07, 19/07 i 2/08 48 Zakon o dravnoj slubi u organima uprave Brko Distrikta BiH, Slubeni glasnik Brko Distrikta BiH br. 28/06, 29/06, 19/07

38



prestankom mandata gradonaelnika koji ga je postavio. Postavljenje savjetnika se vri u skladu sa Organizacionim planom Vlade Distrikta i odobrenim sredstvima u budetu. Unapreenje slubenika se vri u skladu sa zakonom, prema propisanim pravilima. Samo unapreenje se vri pomicanjem slubenika u okviru platnog razreda, i to ukoliko su u posljednje etiri godine ocijenjeni ocjenom u potpunosti zadovoljena oekivanja ili ako su u posljednje dvije godine ocijenjeni ocjenom nadmauje oekivanja. Procedura napredovanja u okviru organizacione hijerarhije nije detaljno razraena zakonskim rjeenjem. Gradonaelnik Brko distrikta ima ovlatenje da donosi konane odluke u sluajevima dodjeljivanja redovnih ugovora ili dozvola. Ovlasti za pojedine poslove su i u rukama rukovodilaca organa uprave, u skladu sa ovlatenjima koja im je dao gradonaelnik. Gradonaelnik i rukovodioci organa uprave organizuju i rukovode radom uprave, odnosno odjeljenja u okviru uprave, te snose materijalno-finansijsku odgovornost za rad. S tim u vezi potrebno je spomenuti i javne nabavke odreenih roba, usluga i radova, gdje odgovornost za dodjelu poslova ima gradonaelnik. Pravna sluba Vlade Distrikta kontrolie zakonitost samih odluka, a struni nadzor nad poslovima javnog ugovaranja obavlja i Kancelarija za reviziju institucija Brko distrikta BiH Duina mandata izvrne vlasti je zagarantovana zakonskim propisima. Gradonaelnika bira i razrjeava Skuptina Distrikta, u skladu sa Statutom i Poslovnikom Skuptine. Gradonaelnik obavlja svoje dunosti za vrijeme trajanja mandata Skuptine koja ga je izabrala i vri svoje dunosti u skladu sa Statutom, Zakonom o javnoj upravi, Zakonom o Vladi Brko distrikta BiH, Poslovnikom Vlade i drugim aktima. Kada Skuptina razrijei gradonaelnika ili kada gradonaelnik podnese ostavku, efovi odjeljenja (rukovodioci organa uprave) se razrjeavaju po slubenoj dunosti, ali nastavljaju sa obavljanjem dunosti pod rukovodstvom zamjenika gradonaelnika, do izbora novog gradonaelnika, a najvie u roku do 30 dana. Integritet izvrne vlasti se moe posmatrati kroz personalna i zakonska rjeenja. Polaznu osnovu u determinisanju integriteta izvrne vlasti svakako ima Skuptina Distrikta, putem imenovanja gradonaelnika, odnosno kriterijuma njegovog odabira. Predlaui efove odjeljenja, gradonaelnik je odgovoran za personalna rjeenja lanova Vlade. Od zakonskih rjeenja, najvaniji institut za utvrivanje integriteta nosilaca vlasti odnosi se na sukob interesa. Gradonaelnik i efovi odjeljenja su obavezni da podnesu ostavku ukoliko se utvrdi da nisu ispotovali39



lan 52 Statuta Brko distrikta ili lan 4 Zakona o sukobu interesa u institucijama Brko distrikta. to se tie niih slubenika u institucijama vlasti Distrikta, ukoliko se utvrdi postojanje sukoba interesa u toku rada u organu uprave, takav slubenik ili namjetenik duan je da se u roku od 15 dana od dana nastanka tih okolnosti izjasni o tome hoe li te okolnosti otkloniti, kao razloge smetnje za rad u organu uprave, ili e u navedenom roku prekinuti radni odnos49. Gradonaelnik i efovi odjeljenja su u obavezi da podnesu ostavku ukoliko se protiv njih podigne krivina prijava za djelo za koje je propisana kazna zatvora u trajanju od najmanje 6 mjeseci. Transparentnost rada izvrne vlasti i javne uprave je regulisana naelom transparentnosti i javnosti rada istog Zakona. Rad izvrne vlasti i javne uprave je javan i dostupan iroj javnosti, osim u sluajevima kada njihov rad predstavlja slubenu, odnosno profesionalnu tajnu. Vlada Brko distrikta ima usvojen i Kodeks ponaanja za javne slubenike i namjetenike u organima uprave Distrikta. Njegova sutina se ogleda u potrebi da se utvrde standardi linog i profesionalnog integriteta i ponaanja, kojih bi trebalo da se pridravaju javni slubenici i namjetenici; da podri javne slubenike u potovanju ovih standarda; da upozna graane kakvo ponaanje imaju pravo da zahtijevaju i oekuju od javnih slubenika i namjetenika i da doprinese izgradnji povjerenja graana u organe uprave. Kodeks slubeniku ili namjeteniku ne zabranjuje njegovo pravo ukljuenja u politiku stranku, odnosno neku drugu politiku organizaciju, ali mu je zabranjeno uee u upravnim i drugim odborima politikih organizacija. Rukovodeim slubenicima i namjetenicima dodatno se zabranjuje: da imaju funkciju u politikoj organizaciji, da budu kandidati na izborima za bilo koji nivo vlasti u BiH, da javno podravaju ili se suprotstavljaju bilo kom kandidatu za neku javnu funkciju, da dre govore u ime neke politike organizacije, da sakupljaju finansijska sredstva za bilo koju politiku organizaciju ili kandidata za javnu funkciju, te da daju novani doprinos za politiku organizaciju ili kandidata za javnu funkciju. Resursi/struktura Izvrnu vlast,odnosno javnu upravu Brko distrikta ine gradonaelnik, odnosno predsjedavajui Vlade Distrikta, te 13 institucija koje ujedno ine Vladu Distrikta. S 49

Ibid, Glava VIII - sukob interesa

40



obzirom na karakter i status Distrikta, ove institucije se bave nizom aktivnosti, od komunalnih poslova, organizacije sistema obrazovanja i pruanja zdravstvenih usluga, do pitanja javne sigurnosti i policije. Broj institucija je rastao u proteklih nekoliko godina, kako je rasla potreba za adekvatnom organizacijom posla u cilju izvravanja pojedinih nadlenosti Distrikta, koje nisu male. Iako Brko distrikt u nekim aspektima korespondira sa jedinicom lokalne samouprave, njegove nadlenosti su viestruko vee od ostalih jedinica lokalne samouprave u BiH, zbog posebnog statusa koji ima. Javnu upravu, pored ovih institucija, ine i Direkcija za finansije, Komisija za hartije od vrijednosti, Kancelarija za upravljanje javnom imovinom, te Kancelarija koordinatora Brko distrikta pri Vijeu ministara BiH. Broj zaposlenih osoba u navedenim institucijama javne uprave iznosi 1.055, dok sveukupnu javnu upravu ini 1.256 zaposlenih (bez zaposlenih u prosvjeti, obrazovanju i zdravstvu). Zajedno sa ovim pak institucijama, broj zaposlenih dostie 2.898. Budet Brko distrikta je prilino sveobuhvatan tj. u njemu se koncentriu svi prihodi Distrikta (porezi, naknade, takse, kazne, itd.). Prema podacima za 2008.g., gradonaelnik i rukovodioci organa uprave raspolagali sa ukupnim budetom od 193.136.863 KM, predvienim za finansiranje izvrne vlasti (Kancelarije gradonaelnika i odjeljenja u Vladi Distrikta). Naredna tabela prikazuje izdvajanja u okviru Budetu za 2008.g.

41



INSTITUCIJA

RASHODI2008

%UKUPNOG BUDETA 3,17 1,58 24,01 4,39 9,25 15,1 4,82 4,7 2,53 2,98 2,08 5,81 3,19 12,07 4,32 100,00

Broj zaposlenih 50 162 693 63 41 988 9 310 35 123 55 32 136 466 3163,00

ODJELJENJEZASTR.IADM.POSLOVE ODJELJENJEZAJAVNIREGISTAR ODJELJENJEZAZDRAVSTVO ODJELJENJEZAPOLJ.,UM.IVODOPRIV. ODJELJENJEZAJAVNEPOSLOVE ODJELJENJEZAOBRAZOVANJE ODJELJENJEZAKOMUNALNEPOSLOVE POLICIJADISTRIKTA ODJELJENJEZARASELJENEOSOBE ODJELJENJEZAJAVNUSIGURNOST ODJELJENJEZAPRAVNEPOSLOVEIIMOVINU ODJELJENJEZAPRIVREDNIRAZVOJ,SPORTIKULTURU KANCELARIJAGRADONAELNIKA SUDSTVO,SKUPTINA,OSTALEINSITUCIJEJAVNEUPRAVE BUDETSKAREZERVA UKUPNOBUDET

6.963.324,22 3.467.002,11 52.731.176,53 9.653.042,21 20.316.681,12 33.163.860,92 10.593.845,80 10.319.195,01 5.558.120,80 6.554.478,91 4.565.671,82 12.760.297,86 6.995.969,23 26.502.244,12 9.494.196,47 219.639.107,13

Tabela 1.

Prema procentualnom ueu, najvii izdaci se odnose na odjeljenje zdravstva i obrazovanja, s obzirom na injenicu da su plate zdravstvenih i prosvjetnih radnika sastavni dio Budeta. Najmanji izdaci u okviru budeta se nalaze u Odjeljenju za pravne poslove i imovinu (2,08% Budeta Distrikta). Interesantan podatak je da Budetska rezerva iznosi oko 9,5 miliona KM (odnosno 4,32% budeta), nad kojom diskreciono pravo raspolaganja ima Vlada. Meutim, prema uvidu u postojea rjeenja, nisu uspostavljeni adekvatni mehanizmi odobravanja i kontrole sredstava u okviru ove stavke. Budet je primarno sredstvo kojim se Vlada slui u implementaciji svojih ciljeva. On je instrument pomou kojeg se prioriteti Distrikta prenose na usluge, programe i aktivnosti, kao odgovor na socijalne i ekonomske potrebe graana. Pored budeta42



za sljedeu godinu, pravi se i dokument okvirnog budeta za 3 naredne godine.Uvoenjem Srednjoronog okvirnog budeta, budetski ciklus na nivou Brko distrikta BiH, kao i na ostalim nivoima vlasti u BiH, je usklaen sa modernom praksom srednjoronog planiranja ije su osnovne karakteristike: Jasno definisan budetski kalendar aktivnosti, rokovi i odgovornosti; Jasna fiskalna strategija zasnovana na raspoloivim sredstvima; Raspodjela ogranienih resursa na najvanije ciljeve ekonomske i socijalne politike Vlade; Unapreenje predvidivosti budetskih politika i finansiranja;

Budet se donosi prema definisanim pravilima i principima budetskog programiranja, u sljedeih deset koraka: Instrukcije Nacrta budeta i kalendar (kraj februara) Iskaz o makroekonomskoj i fiskalnoj prognozi (kraj marta) Tabele pregleda prioriteta budetskih korisnika (kraj aprila) Dokument okvirnog budeta (kraj juna) Poetne gornje granice rashoda za budetske korisnike (kraj juna) Zahtjevi budetskih korisnika (druga polovina avgusta) Rasprave sa budetskim korisnicima (druga polovina septembra) Usvajanje Nacrta budeta od strane Vlade i slanje informacije prema budetskim korisnicima - Instrukcije broj 3, za izradu Dokumenta programskog budeta (poetak oktobra) 9. Podnoenje Nacrta programskog budeta i propratne dokumentacije Skuptini (kraj oktobra) 10. Skuptinska rasprava i usvajanje programskog budeta (kraj decembra). 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Prema Javnom izvjetaju revizije finansijskog poslovanja institucija Brko distrikta BiH za 2007.g., u dijelu koji se odnosi na Budet, navodi se da je nedovoljno uspostavljen sistem internih kontrola kod primjene Zakona o budetu Brko distrikta BiH, u dijelu koji se odnosi na: potivanje rokova kod pripreme nacrta budeta i njegovo usvajanje od strane Skuptine, planiranje i izvravanje budeta kod plata i naknada i kapitalnih projekata, evidentiranja ukupnog zaduenja budeta, rokove izrade godinjih obrauna i izvjetavanje o izvrenju budeta u dijelu usaglaavanja pojedinih pozicija kroz iskaze novanog toka, GIB-a i bilansa stanja..., to ukazuje na niz nepravilnosti i moguih zloupotreba tokom pripreme i izvrenja Budeta. Potrebno je, takoe,43



napomenuti da Vlada Distrikta nema znaajne kapacitete u vezi sa makroekonomskim i fiskalnim prognozama. Prema raspoloivim podacima, nisu zabiljeeni sluajevi postojanja ili koritenja vanbudetskih sredstava od strane gradonaelnika ili lanova Vlade Distrikta, no postojanje velike budetske rezerve, uz sve prethodno navedeno, ostavlja dosta prostora za diskreciono ponaanje prilikom izvrenja budeta. U Javnom izvjetaju revizije finansijskog poslovanja institucija Brko distrikta za 2007. godinu, navodi se da opta sredstva rezervi nisu koritena strogo namjenski, u skladu sa Zakonom o budetu, za nepredviene i hitne sluajeve (vremenske nepogode, poplave, poari, zemljotresi, sue itd.). U istom izvjetaju se navodi da je izvrenje kapitalnih projekata u skladu s planiranim pozicijama dovelo do prikazivanja izvrenja, tj. ulaganja u kapitalnu imovinu koja nije imovina budeta, odnosno iji titular nije Brko distrikt, kao i u stalnu imovinu budeta koja se ne moe priznati kao kapitalna imovina, jer se radi o investicionom odravanju kao tekuem troku, a ne o investicionom ulaganju. Odg

Documents

Studija Sistema Integriteta BD1