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SUMINISTRO DE SERVICIOS SOCIALES A TRAVÉS DE ORGANIZACIONES PÚBLICAS NO ESTATALES. ASPECTOS GENERALES*

Carlos Antonio Morales

Introducción El suministro de los servicios públicos sociales, que nunca dejó de ser un grave problema, sobre todo en los países no desarrollados, adquirió tintes dramáticos en las dos últimas décadas, en razón de la profundización de la crisis del Estado. El objetivo central de este estudio es discutir las perspectivas para la solución de este problema en el contexto de las propuestas de reforma del Estado que dominan la escena política contemporánea. Profundamente estremecidos por la crisis fiscal y por el crecimiento de los gastos sociales, los gobiernos se han visto compelidos a revisar las políticas de bienestar, que tuvieron como resultado la precarización de los servicios sociales. En el ámbito del Estado, el problema del financiamiento de las políticas públicas sociales obligó a que fuesen repensadas tanto la distribución de los escasos recursos como la manera mediante la cual el Estado debería proveer los bienes públicos. Como consecuencia, se desarrolló un intenso debate acerca del papel del Estado. Entre los diversos problemas involucrados, hay una concordancia razonable en cuanto a que uno de los más importantes es el que se refiere a la incapacidad de los gobiernos para llevar a buen término las propuestas de políticas públicas programáticamente asumidas por ellos. Esta crisis, habitualmente definida como crisis de la gestión de gobierno, tiene tres componentes: uno de naturaleza financiera, referido al déficit de las cuentas públicas; otro de naturaleza administrativa, derivado de la ineficiencia de la modalidad burocrática; y un tercero, de carácter estratégico, que corresponde a la manera inadecuada en la cual el Estado está organizado para intervenir en las actividades sociales y económicas. El esfuerzo de superación de la crisis del Estado se traduce en tratar de rever la forma de intervención del Estado en lo social, de redefinir la modalidad de financiamiento y la manera de organizar las políticas públicas sociales, para garantizar la efectividad de la respuesta a las demandas sociales y mayor eficiencia en la producción de servicios. Así, cuando se examinan las alternativas que se presentan para reordenar la intervención estatal, se verifica que son tres las posibles formas de organizar el suministro de servicios y actividades que involucran externalidades positivas importantes y aseguran derechos sociales tales como la provisión de servicios de salud y educación, la asistencia y previsión social, la protección del medio ambiente, al empleo y a la cultura. La primera es la que realiza directamente el suministro a través de las organizaciones estatales, que es justamente la manera vinculada a la crisis de la gestión de gobierno, que se pretende superar1. La segunda es dejar que el mercado regule la prestación de los servicios, privatizando o tercerizando, que es la alternativa de minimizar el Estado, intentada por gobiernos conservadores y que no produjo los resultados

* Traducido del portugués por Carlos Sánchez. 1 Esta alternativa tiene dos modalidades: una, que la identifica con la forma tradicional del Estado social -burocrático, tendiendo a mantener dentro del Estado el suministro de bienes y servicios que el mercado puede ofrecer con ventajas, y otra, que es en realidad resultante del retroceso de las posiciones privatizadoras más radicales, que al percibir los peligros políticos de la posición que adoptaban, pasaron a utilizar estrategias de descentralización y focalización.

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esperados, sobre todo en el plano social2. La tercera es desestatizar, manteniendo el carácter público del servicio, modalidad en la que el Estado financia las políticas sociales a través de instituciones públicas, no pertenecientes al Estado ni a la esfera privada3. Mi intención en este ensayo es discutir los aspectos estratégicos involucrados en la emergencia de la tercera vía frente a la crisis de la gestión de gobierno, centrando el análisis en las formas por las cuales el Estado y la sociedad se organizan para intervenir en el campo de las políticas públicas sociales. La suposición que está detrás de este objetivo es que hay algo de nuevo en la producción de bienes públicos, que no por azar se fortalece en medio de la crisis del Estado contemporáneo. Pretendo permanecer en el círculo de los cambios institucionales, que vienen a afectar la relación entre el Estado y la sociedad, teniendo como referencia la propiedad (pública, estatal o privada). Por esta razón no trataré el tema de la descentralización político-administrativa, a partir del cual se discuten no obstante alternativas de solución para la problemática de la precarización de las condiciones sociales. Se trata de abordajes que no necesariamente se intersectan4. El objetivo es examinar la forma mas eficiente y democrática de organizar los servicios sociales en el contexto de la reforma del Estado. Cada vez más, instituciones que no son ni del Estado ni del sector privado, prestan servicios sociales de carácter público. En general son organizaciones sin fines de lucro, actuando en actividades relacionadas con los derechos sociales de los ciudadanos, que expresan la vitalidad de la sociedad civil al ocupar los espacios vacíos dejados por el mercado y por el Estado. Estas organizaciones asumen una variedad de formas de organización y de nombres: organizaciones no gubernamentales (ONGs), asociaciones comunitarias, organizaciones religiosas, fundaciones privadas, entidades asistenciales. Prestan servicios también muy diversificados en cuanto a la extensión y al público que alcanzan: servicios educacionales básicos, intermedios y universitarios, técnicos y especializados; servicios de salud preventivos y hospitalarios; servicios asistenciales y culturales sumamente variados5. En su conjunto, estas formas organizativas constituirían lo que Salamon (1992), junto con muchos otros autores, llama “tercer sector”: “Aún cuando la terminología utilizada y los propósitos específicos que se persiguen varíen de un lugar a otro, la realidad subyacente es muy similar: una virtual revolución asociativa está en curso en el mundo, y está produciendo la emergencia de un “tercer sector” (pág. 15). La participación de estas organizaciones en los servicios sociales es muy significativa. Según los datos tabulados por Ruben César Fernandes6, 40 % de ellas se ocupan de educación y formación, 30% de desarrollo y promoción social, más de 20% de salud, y 15% de investigación. Datos del mismo levantamiento dan cuenta de aproximadamente 1.000 ONGs registradas en los

2 Se esperaba reducir los gastos del Estado, mientras las elecciones presionaban a los gobiernos conservadores para mantener el nivel de gastos de las políticas sociales. 3 Los Estados Unidos, a través de la tradición de asociación entre los gobiernos y las asociaciones voluntarias, según muestra Salamon (1996), y Gran Bretaña través de su esfuerzo por crear instituciones y sociedades previamente inexistentes a lo largo del período Thatcher, son los países en los que más se generalizó esta vía. Sin que se constituya en una forma institucionalizada de organizar el suministro de servicios sociales, se mantiene un alto grado de espontaneidad en la articulación y en el financiamiento de los programas implementados por ONGs y fundaciones. 4La descentralización de la cual trataremos no tiene una expresión geográfica, sino macro-organizacional. 5El universo de organizaciones que pertenecen al “tercer sector” es mucho más amplio que el conjunto al que aquí se hace referencia. De acuerdo con la descripción de Miguel Darcy de Oliveira, en el prefacio al libro de Ruben César Fernandes (1994), “un sinnúmero de acciones que apuntan al interés común se despliegan al norte y al sur del planeta en un tercer sector, no lucrativo y no gubernamental”. 6Estos datos fueron publicados en el libro “Privado aunque Público”, del autor citado (1994).

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directorios de ONGs latinoamericanas7. Datos más recientes de la ABONG 8 registran alrededor de 2.000 organizaciones, reconocidas como organizaciones que se encuadran en el perfil definido por esta entidad, que actúan sólo en el Brasil. Estimaciones que parten de criterios más liberales de definición de organizaciones orientadas hacia los intereses de la sociedad, alcanzan a 17.000. No sólo estamos en presencia de cantidades significativas, sino de calidad socialmente reconocida y de importancia cultural incuestionable. Tomando algunos ejemplos aislados, podemos señalar, en el caso del Brasil, algunas instituciones de gran prestigio nacional que se encuentran en el tercer sector, produciendo servicios sociales, como la PUC (Pontifica Universidad Católica) y la Fundación Getúlio Vargas en el área de la enseñanza, las Casas Santas de Misericordia, el Hospital Sirio-Libanés de Sao Paulo y la Beneficencia Portuguesa en el área en la salud9. En los países desarrollados existe una larga tradición de instituciones sin fines de lucro organizadas por la sociedad civil. A partir de los años 80, se ha asistido al nacimiento de nuevas organizaciones públicas no estatales a partir de organizaciones estatales modificadas. Este es el caso, en Inglaterra, de los Quangos - Quasi Non Governmental Organizations, sociedades civiles que pasaron a recibir recursos presupuestarios del gobierno inglés; de los museos nacionales en Holanda; de las chartered schools, escuelas comunitarias gratuitas financiadas con recursos públicos en los Estados Unidos. Todos estos son ejemplos de organizaciones públicas no estatales que asumieron un papel institucional de gran relevancia social. Organizaciones públicas no estatales: ¿un nuevo modo de suministrar servicios públicos? El caso de las escuelas primarias españolas ilustra bien la posibilidad de revisión del papel del Estado en la ejecución de políticas sociales, en función de la emergencia de una nueva esfera de relaciones societarias impulsada por la multiplicación de las organizaciones públicas no estatales. La Constitución española determina que toda la enseñanza primaria debe ser gratuita. El gobierno de Felipe González encontró, al asumir su mandato, dos millones de niños de un total de ocho millones, estudiando en escuelas pagas. El entonces ministro de educación, José María Maravall, asumió el desafío de hacer cumplir el derecho que la sociedad española estableciera. Tras superar los obstáculos que se oponían al proyecto, el Estado pasó a financiar las escuelas comunitarias y religiosas que ya prestaban servicios de educación básica, remunerándolas sobre la base del costo medio por alumno de las escuelas públicas10, desde el momento en que ellas no cobrasen nada a sus alumnos. La lección más importante que se puede extraer de esta acción, no es que la Constitución debe ser cumplida, sino la de cómo superar problemas que impiden que los derechos sociales previstos en las constituciones se cumplan. Este ejemplo enseña cómo es posible romper con una visión dicotómica de la relación entre lo público y lo privado, que las más de las veces no permite que se aprovechen las potencialidades que posee la sociedad. Había una situación problema -

7“Disponemos de 32 directorios referidos a 24 países de América Latina y el Caribe. El número total de ONGs existentes es ciertamente mucho mayor que el presentado en los directorios” (Fernandes, 1994). 8 Asociación Brasileña de Organizaciones No Gubernamentales. Los datos fueron obtenidos en entrevista con el presidente de la ABONG, Silvio Caccia Bava. 9 El Parque Nacional de la Serra da Capivara, el mayor y más importante sitio arqueológico brasileño, donde se encuentran indicios de la presencia humana en el continente americano hace más de 40.000 años, es administrado por una organización no gubernamental, la Fundham - Fundación Museo del Hombre Americano. 10 Hecho narrado por Bresser Pereira, Ministro de Administración y Reforma del Estado, en entrevista al autor de este estudio. Hay una referencia, con menos detalles, en el texto “La reforma del Estado en los años 90: lógica y mecanismos de control” (1997).

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ofrecer enseñanza básica gratuita y universal con recursos escasos - y había una solución potencial - las inversiones, materiales y humanas, hechas por las escuelas comunitarias y religiosas. Faltaba la creación de una nueva esfera de relaciones entre el Estado y la sociedad: la esfera pública no estatal, en la cual pudiesen reorganizarse los recursos del Estado y de la sociedad para atender las demandas reprimidas de la población. La importancia de la formación y de la consolidación del nuevo escenario de las relaciones públicas no estatales, a partir de la emergencia y la consolidación del tercer sector, está en la posibilidad de que se pueda formular una ecuación válida para suministrar los servicios sociales y ejecutar las políticas sociales, capaz de superar los obstáculos que confrontan las soluciones orientadas exclusivamente por intermedio del Estado o del mercado. La ejecución de las políticas sociales de educación, salud, investigación y cultura, se caracteriza por ser una actividad que, al mismo tiempo, es productora de servicios que responden a derechos sociales, razón por la cual deben ser de acceso universal y producir importantes externalidades positivas. Ocurre que el mercado ofrece estos servicios en forma incompleta, porque la iniciativa privada no consigue optimizar sus rendimientos vendiendo para la totalidad del mercado. En razón de las fallas del mercado, por una parte, y de la importancia política y económica de estas actividades para el conjunto de la sociedad, por otra parte, el Estado se incorpora al suministro de estos servicios. Mientras tanto, la crisis del Estado contemporáneo, sobre todo en los aspectos fiscales y por la ineficiencia de las organizaciones burocráticas públicas, planteó una grave limitación a esta forma de enfrentar la agudización de las luchas por la disminución de las iniquidades sociales. En el caso de que sólo se pudiese contar con los dos instrumentos clásicos del desarrollo económico y social, el mercado y el Estado, posiblemente se estaría en una situación grave. El mercado ya se mostró incapaz de regular la producción y la distribución de bienes que corresponden a conquistas de derechos sociales. El Estado agotó su capacidad de expandir la inversión social. Sin mercado y sin Estado, la respuesta a las demandas sociales mostraría una tendencia pendular de avances y retrocesos, al tenor de las tensiones políticas y económicas. ¿Puede la emergencia de organizaciones públicas no estatales ser vista como una salida viable para este problema? Esta pregunta no es original: viene siendo formulada y analizada por un número creciente de estudiosos, gobernantes y actores de la sociedad civil, pero tampoco es trivial, porque constituye uno de los capítulos de la reforma del Estado contemporáneo sobre el cual se han planteado menos conclusiones. A primera vista parece haber una convergencia entre la tendencia espontánea de la sociedad para auto-organizarse a efectos de prestar los servicios sociales que le faltan, y la propuesta de “publicización”11, que viene del lado del Estado. Además de atacar el problema común de la precariedad de los servicios públicos12, esta convergencia traería beneficios adicionales para ciertas cuestiones específicas de ambas partes. Para el Estado representaría la posibilidad de ecuacionar el problema de la crisis de la gestión de gobierno y la oportunidad de crear un ambiente competitivo en la prestación de servicios públicos, apartándose de esta forma, de la 11 Publicización se refiere a la producción no estatal de bienes y servicios públicos por entidades del tercer sector. En el Plan Rector de la Reforma del Aparato del Estado del gobierno brasileño, es la forma mediante la cual actividades no exclusivas del Estado son transferidas a organizaciones no estatales, sin que ello implique privatización. 12Además del efecto inmediato sobre la población desatendida, ya de por sí bastante grave, en razón del sufrimiento y de las desigualdades que produce, la precarización de los servicios sociales como los de salud, educación, investigación y cultura, tiene consecuencias más amplias sobre la sociedad. Se trata de pérdidas y retrocesos en relación con aspectos redistributivos, externalidades positivas y avance de los derechos de la ciudadanía.

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celada del monopolio. Para la sociedad civil organizada sería la posibilidad de avanzar en la participación política y en el control social. La vía privatizadora La crisis del Estado Social13 de los años 80 fue enfrentada de inmediato con algunas medidas que suscitaron rápidamente un consenso general. El ajuste fiscal y la apertura comercial fueron adoptados por prácticamente todos los países. Hubo variaciones en los plazos y en los métodos, pero en esencia esas medidas fueron adoptadas universalmente. Las diferencias surgieron en las distintas visiones de cómo debería ser el nuevo Estado que iría a sustituir al de los modelos ya superados. A este respecto se produjo una marcada división. De un lado se alinearon las propuestas de inspiración liberal y conservadora, designadas genéricamente como neoliberales, porque veían en el retorno al Estado liberal del siglo XIX, restringido a las funciones de garantizar los contratos entre particulares y la defensa nacional, la mejor solución para superar la crisis, apostando que, junto con la supresión de las funciones sociales y económicas del Estado, desaparecerían los problemas del Estado contemporáneo, sobre todo la crisis fiscal y la ingobernabilidad. Esta postura radical adoptada inicialmente por los liberales, más teórica que práctica, con más de bravata que de insensatez política, fue sustituida por alternativas más blandas, tales como la descentralización de las políticas sociales y la focalización de las acciones del Estado en los grupos sociales más pobres. Del otro lado se alinearon las propuestas de reforma y de reconstrucción del Estado, que reconocían la necesidad de revisar el tamaño y el papel del Estado, sin que éste abandonase el papel de asegurar derechos sociales y bienes públicos. El camino de la privatización de empresas estatales tuvo un éxito notable al contribuir decisivamente con el equilibrio de las cuentas públicas y por encontrar en el sector privado los capitales y la competencia para adquirir, invertir y sanear las empresas estatales productoras de bienes y servicios para el mercado. Revistas y periódicos al alcance del público destacan el éxito de las privatizaciones en los sectores energético, de telecomunicaciones, petrolero, de transportes y de industrias de base14. En el campo de la infraestructura, se efectuaron privatizaciones en gran escala, pero más a través de concesiones que de ventas. La privatización en este caso no produjo una entrada de recursos, pero posibilitó nuevas inversiones y por lo tanto ahorros futuros con el pago de empréstitos. De esta manera, servicios de saneamiento básico, captación y distribución de agua, transporte carretero, conservación vial, pasaron de la forma estatal de producción a la esfera privada de suministro. Aún cuando no se pueda afirmar que este pase haya ocurrido siempre en forma apacible, puede decirse que no se concretaron los serios problemas que con la transferencia preveía la argumentación pesimista. Ocurrió lo contrario. Ventajas para los Estados, que reunieron importantes recursos financieros para aliviar el déficit público, ecuacionaron parte de la crisis 13 Estados Sociales, en la clasificación de Bresser Pereira, son: el Estado de Bienestar en los países desarrollados, el Estado Desarrollista en los países en desarrollo, y el Estado Socialista en los países socialistas. 14 En la edición del 6 de agosto la revista “Vea” resume los principales puntos del estudio de Armando Castelar Pinheiro, jefe del departamento económico del Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, BNDES, sobre el desempeño de 46 estatales en Brasil, “Lo que dio, al final, la privatización”, presentando los beneficios que la privatización trajo para la Compañía Siderúrgica de Tubarao, la Red Ferrovaria Federal, la Light de Rio de Janeiro, la Compañía Siderúrgica Nacional - CSN, la Compañía Siderúrgica Paulista - COSIPA, Vale do Rio Doce, Acesita, Embraer y Usiminas.

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fiscal, limitaron los gastos públicos con el fin de los subsidios, redujeron la remuneración indirecta de personal y aumentaron la recaudación de impuestos. Ventajas para los usuarios y los clientes, que casi sin excepción, pasaron a recibir productos y servicios mejores a menores precios y con garantía de abastecimiento. Ventajas para el sector privado, que la mayor parte de las veces adquirió, junto con capital y stock, monopolios naturales que, aún fiscalizados, representaron una forma segura de maximizar ganancias, especialmente en mercados con una demanda fuertemente reprimida. El talón de Aquiles de los defensores de la vía privatizadora fueron los fracasos en la prestación de servicios públicos sociales. No es que en estos sectores no haya grandes ineficiencias, despilfarros e incapacidades que no puedan ser transformadas en ganancias. Las hay y muchas. Sin embargo, una vez alcanzadas las primeras ganancias en eficiencia, las tasas de beneficios comienzan a caer en la misma proporción en la que disminuye la renta de la población atendida. El resultado es una tendencia a que estos mercados sean atendidos de manera incompleta, quedando desatendido un gran sector de consumidores potenciales. América Latina fue pródiga en cuanto a crear casos clásicos de fracaso en las tentativas de desregulación y privatización de servicios públicos. Además, bienes y servicios públicos socialmente reconocidos como derechos de los ciudadanos, encontraron fuertes barreras políticas a la privatización, manifiestas en la oposición organizada por los movimientos de ciudadanos. La variante de la tercerización tampoco produjo buenos resultados en el área social. La contratación de empresas privadas, atraídas inicialmente por las ventajas de un posible mercado cautivo - pero que pronto percibieron que no podrían equilibrarse financieramente con los precios pagados por los gobiernos - no produjo estímulos suficientes para la sustentación de esta estrategia en el campo social. Casi siempre el ecuacionamiento económico se consiguió a costa de servicios de calidad inferior a las aceptables para los usuarios. La tercerización fue más exitosa en las áreas de apoyo como limpieza, mantenimiento de predios, mantenimiento de catastros y otros servicios administrativos, y se generalizó en los servicios públicos federales, estadales y municipales, como observa Carvalho Neto (1996:100). Pero aún en esas área la repercusión de esta estrategia sobre el servicio público ofrecido al ciudadano fue pequeña. En algunos casos la tercerización ni siquiera representó un ahorro directo, sino una táctica para evitar aumentos de gastos futuros con los funcionarios estatutarios. En el caso específico del Brasil, el ahorro fue significativo, dado que los salarios de los empleados en estas áreas son muy superiores a los salarios asignados por el mercado (MARE, 1995). En resumen, la privatización marchó bien en el caso de los bienes y servicios relacionados con las condiciones de reproducción del capital y no produjo resultados en el caso de las condiciones de reproducción de la fuerza de trabajo. Este elemento de división de campos entre los intereses privados y públicos es muy semejante al adoptado por los especialistas del Banco Mundial, quienes señalan la importancia estratégica de las inversiones en políticas sociales a partir de la división del capital de las sociedades en cuatro tipos: natural, productivo, humano y social. El sector privado no logra desarrollar los dos últimos tipos, y es muy mala la protección que ofrece al primero. Ocurre que, aunque hiera en lo más profundo las convicciones económicas liberales, hasta el más recalcitrante de sus adeptos reconoce que las externalidades positivas y las ventajas competitivas derivadas de los gastos en educación, salud pública, investigación científica y cultura, son fundamentales para el progreso económico, y por eso su oferta no puede ser decidida por los mecanismos del mercado.

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Tal como ha sido mencionado, las experiencias liberales de reforma adoptaron estrategias de descentralización y de focalización para disminuir el impacto negativo de la retracción del Estado en el suministro de servicios sociales. Sin embargo, actualmente, hay más dudas que apoyo a estas formas de enfrentar el problema, sobre todo porque el diámetro del foco se estrecha a tenor de decisiones tecnocráticas tomadas en función del déficit público, y la descentralización se convierte en una forma de desplazar el problema hacia los niveles locales. Con el fracaso de la vía privatizadora en el campo de las políticas sociales, hoy se observa el predominio, tanto en términos de propuestas como en experiencias concretas, de la vía reformadora en el interior del Estado, a través de reformas administrativas cuya matriz teórica es la tesis del paradigma postburocrático, como siendo el camino acertado para resolver los problemas de la crisis del gobierno15. La vía reformadora El problema del suministro de bienes y servicios retornó a manos del Estado, como el “mono” del juego de barajas, no por voluntad del jugador, sino por el hecho de que nadie quiere quedarse con él. Más porque el problema no encontró solución en la esfera privada que por la firme convicción política acerca de lo acertado de la vía estatal16. Lo que no quiere decir que no haya diferencias entre privatistas y reformistas. Los privatistas procuran soluciones paliativas para los problemas sociales, tratando de reducir al mínimo el compromiso del Estado, siendo el corolario de esta posición reducir el Estado al mínimo. Los reformadores buscan alternativas dentro o fuera del Estado, porque no dejan de atribuir al Estado la responsabilidad política sobre el futuro de la sociedad. Y aquí el tamaño del Estado deja de ser una cuestión de principios para constituirse en una de las consecuencias de las estrategias adoptadas. La tesis del paradigma postburocrático, en la práctica designada también como gerencialismo17 en razón del origen anglo-sajón de sus fundamentos, se plantea encontrar respuestas a los problemas del suministro de servicios públicos, y en particular de servicios sociales, a partir de cambios en la organización y en el funcionamiento del aparato burocrático del Estado. Uno de los ejes del cambio, en esta propuesta, gira en torno a nuevas prácticas y estructuras orientadas hacia la eficiencia, la productividad y la reducción de costos. Tiene como requisito el rompimiento con las reglas y procedimientos uniformes y generales de la modalidad burocrática de administrar, y la adopción de prácticas gerenciales de la esfera privada. Un segundo eje se

15 Barzelay, en “Breaking Through Bureaucracy” (1992), uno de los libros fundadores de la crítica al modelo burocrático, cuestiona el aislamiento y la autonomía de la burocracia, el proceso licitatorio, el presupuesto público y la legalidad procesal. Estos factores de impedimento de acciones eficaces y eficientes afectan en forma más aguda el suministro de bienes y servicios sociales que la formulación y la fiscalización, por causa de la naturaleza competitiva de la producción de bienes sociales. 16 Un proceso análogo al que ocurrió cuando el Estado intervino en los monopolios de servicios públicos, infraestructura e industrias de base, por falta de inversiones privadas capaces de enfrentar el desafío de la industrialización. 17 En el comentario de Abrucio (1997) verificamos que “Aún cuando hayan surgido gobiernos de cuño neoliberal (Thatcher y Reagan), el modelo gerencial y el debate en torno al mismo no pueden circunscribirse sólo a este contexto. El modelo gerencial y sus aplicaciones fueron y están siendo discutidos en todas partes. Modelos de evaluación del desempeño, nuevas formas de controlar el presupuesto y servicios públicos orientados hacia las preferencias de los “consumidores”, métodos típicos del managerialism, constituyen actualmente parámetros fundamentales a partir de los cuales diversos países, de acuerdo con sus condiciones locales, modifican las antiguas estructuras administrativas.

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asienta en la redefinición de los objetivos de las organizaciones estatales. Busca romper con la noción de que el principal compromiso de estas organizaciones es el estricto cumplimiento de normas y que a partir de éste es que deben ser evaluadas . En su lugar plantea la evaluación de resultados, medidos en valor para el usuario, como criterio de buen desempeño a ser utilizado. Un tercer eje separa la formulación de políticas del suministro de servicios, o de la ejecución de programas, como condición para crear un espacio de competencia y de relaciones contractuales entre los financiadores, los consumidores y los proveedores de servicios. Existe un engranaje único que une estos tres ejes. A pesar de que el mercado no se interese por la totalidad del sector constituido por los servicios sociales, lo que los aproxima del concepto de bien público de la teoría del bienestar social de Stiglitz (1996), algunas características de estos bienes y servicios son típicas de los bienes privados18: son divisibles, su costo marginal de suministro es relativamente bajo, y es posible excluir consumidores. La solución ingeniosa para resolver esta paradoja (bienes privados, de gran interés público y de interés restringido para los productores privados) consistió en crear una forma privada de producir los servicios, transformando organizaciones estatales en facsímiles de las organizaciones privadas, y organizando un cuasi-mercado, una cuasi-competencia19. La función de esta simulación es imprimir los atributos virtuosos de la producción privada para el mercado a la producción de los bienes y servicios sociales. Competencia, eficiencia y calidad. Pero ésta es sólo una cara de la moneda del problema macro-organizacional que tiene que enfrentar la reforma gerencial. En la otra cara se encuentra el problema del ecuacionamiento de la responsabilidad social del Estado. La producción para el mercado tiene como criterio último el equilibrio entre el interés del comprador y el interés del productor. Habiendo equilibrio hay consumo, hay producción y hay mercado. Ante la no existencia de equilibrio, la tendencia del mercado es a presentar fallas. Aún cuando las organizaciones desestatizadas produjesen según los métodos optimizadores de las empresas privadas, esto no sería suficiente para garantizar el equilibrio entre sus intereses y los intereses del conjunto de los ciudadanos. Porque a pesar de que una parte quiera consumir, la otra sólo producirá la cantidad y la calidad demandadas por la totalidad del mercado si no depende del equilibrio de precios para optimizar sus ganancias. En otras palabras, estas organizaciones sólo producirían en las cantidades demandadas si fuesen subsidiadas con recursos públicos20. Vista la otra cara de la moneda, cabe afirmar que, según las reglas actuales, el Estado puede producir con recursos públicos sólo en el marco de los procedimientos legalmente establecidos para cualquier tipo de organización estatal, directa o indirecta. Por esto la organización que se 18 Stiglitz (1996), analizando el comportamiento del mercado frente a los bienes públicos y privados, en la perspectiva de la Teoría del Bienestar, postula que el suministro privado de un bien público cuya exclusión es posible y el costo marginal de suministro es cero, provoca la subutilización, pérdida de bienestar y deadweight loss. Es que el consumo de un bien privado excluye a otro individuo de su consumo. 19Es curioso notar que el nombre dado por los ingleses a su versión de estas organizaciones es Quangos - Quasi Non Governmental Organizations. Veremos más adelante que la denominación inglesa puede tener más sentido que lo que los argumentos aquí empleados permiten suponer. Manuel Castells, en la cita de Bresser Pereira (1997), utiliza el término organizaciones cuasi públicas para designar a las ONGs, que sería un nombre más apropiado para las organizaciones desestatizadas. 20 Volviendo a los argumentos de Stiglitz (1996), veremos que en un mercado competitivo el equilibrio de mercado es obtenido en el punto en el que la demanda iguala a la oferta, el beneficio marginal iguala los costos marginales y hay eficiencia económica, y que el mercado competitivo no oferta bienes públicos o los oferta en cantidad insuficiente. En relación con las externalidades positivas (educación, salud, etc.), observa que cuando ellas están asociadas a un bien, producen un punto de equilibro muy bajo con resultados ineficientes.

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quiere construir no podría estar en el Estado. Por otro lado, para estar fuera del Estado sin ser una copia perfecta de la empresa privada, deberá impedírsele acumular privadamente sus ganancias o distribuir entre particulares los resultados positivos de sus operaciones. Tendrá que ser “sin fines de lucro”. La reforma gerencial o postburocrática propone, como estrategia para descentralizar servicios públicos manteniendo la responsabilidad financiera y regulatoria del Estado, la creación de un nuevo tipo de organización, que viene recibiendo distintos nombres, dependiendo de la filología del país de origen y de la creatividad de los traductores: agencia autónoma, organización social, fundación de servicios públicos, agencia pública, etc. La falta de uniformización del concepto y de los términos que lo designan ha dado lugar a una explicable confusión terminológica, que a veces se refleja en polémicas inocuas pero que en ocasiones genera serias dificultades de comunicación. El molde que distingue a este tipo de organización es el de una organización no estatal ni privada, sin fines de lucro, cuya finalidad es la de ejecutar servicios de interés público, de naturaleza competitiva, con financiamiento público y métodos de funcionamiento del sector privado, sometida a un doble control, estatal y social. El modelo presentado en el Plan Rector de la Reforma del Estado (1995), elaborado por el gobierno brasileño, es ejemplar, dado que contiene los ingredientes hasta aquí analizados. El modelo de organización social en cuestión, deriva de una tesis de delimitación del área de actuación del Estado, que parte de la separación de las actividades sociales y económicas en tres grandes bloques: actividades exclusivas de Estado; servicios sociales y científicos; y producción de bienes y servicios para el mercado21. Actividades exclusivas del Estado son las actividades monopólicas, a través de las cuales es ejercido el poder del Estado. Se trata de actividades que el Estado no puede delegar, contratar o privatizar, tales como elaborar leyes, hacer justicia, mantener el orden, imponer tributos y recaudar, disciplinar las actividades económicas y representar el país. Además de éstas, sobre las cuales no existen divergencias en cuanto a su pertenencia como actividad exclusiva del Estado, la propuesta del Plan Rector incluye las actividades de formulación de las políticas públicas y de transferencia de recursos para las áreas sociales, lo que constituyó un factor de división en relación con las tesis privatizadoras, mucho más restrictivas respecto a este papel por parte del Estado. Por ser consideradas exclusivas, estas actividades deben permanecer dentro del Estado, ejercidas por las organizaciones del núcleo estratégico del Estado22. La definición del segundo conjunto de actividades es mucho más compleja, porque la comprensión de su delimitación supone el rompimiento con el paradigma institucional vigente. La sistematización de las racionale que justifican la intervención del Estado en la economía (Stiglitz, 1996), suministra una base conceptual para entender la delimitación propuesta, desde el punto de vista de la economía del sector público. Las actividades de este conjunto se distinguen de las demás porque producen importantes externalidades positivas, tienen efectos distributivos y constituyen mercados incompletos, lo que equivale a decir que el mercado no tiene capacidad para remunerarlas adecuadamente en régimen de competencia23. La otra fuente conceptual que 21 Ver Bresser Pereira (1996, 1997). 22 Son organizaciones que, con la reforma, tendrán que pasar por cierta oxigenación de los métodos de trabajo, pero que en esencia deberán continuar en el paradigma racional-legal de las organizaciones burocráticas. Para una mejor comprensión, consultar Weber y sus innumerables comentaristas. 23 Según Stiglitz (1996), cada vez que un individuo o una firma producen una acción cuyo efecto sobre otros individuos o grupos no es pago, se dice que hay una externalidad. Siempre que haya externalidades, la asignación de los recursos será ineficiente. Además, cuando el mercado privado no presta un buen servicio, aún cuando el costo del

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fundamenta esta delimitación es la teoría del interés público. Esta teoría señala que cualquier institución, organización o actividad, cuya finalidad y su acción estén dirigidas a la consecución del interés general, es pública, no importando el estatus jurídico del que se reviste24. Como consecuencia de este razonamiento, la ejecución de actividades financiadas con recursos públicos, al apuntar al interés general, no puede favorecer intereses privados. Por lo tanto, de estas actividades no deben participar las organizaciones que tienen por finalidad generar lucro privado. Por otra parte, siendo actividades competitivas, su ejecución por el Estado, amarrado por procedimientos burocráticos, contradice la lógica de búsqueda de la eficiencia y de la calidad, punto central de la tesis gerencial y uno de los pilares de la reforma. Para ejecutar estas actividades públicas de conformidad con el paradigma postburocrático, el Plan Rector propone el proceso de “publicización”, o sea su transferencia hacia organizaciones de propiedad pública, que no pertenezcan al Estado, denominadas “organizaciones sociales”25. El tercer grupo de actividades, de producción de bienes y servicios para el mercado, no presenta problemas complejos para su definición. Sin embargo, existe una cierta polémica que persiste en torno a las actividades que actúan sobre monopolios, sobre todo en los monopolios naturales. Esto es así porque durante todo el período de predominio de las políticas económicas keynesianas, el Estado intervino directamente sobre los monopolios, porque entendía que era la mejor manera de controlarlos. Pero en la actualidad predomina la visión de que el Estado debe hacer uso de los instrumentos de regulación para controlar los efectos indeseables de las actividades económicas, inclusive las de los monopolios. Este es el supuesto más importante de las propuestas reformadoras: fortalecer la capacidad regulatoria del Estado para garantizar el control de los procesos de descentralización de las actividades. Estas actividades de regulación, control y fiscalización se enmarcan en el núcleo estratégico del Estado, bajo la forma de agencias reguladoras, mientras que todas las actividades de producción de bienes y servicios para el mercado, remuneradas por el mercado, deben ser ejecutadas por organizaciones privadas. De la delimitación esbozada resulta un modelo general de la reforma del Estado de cuño gerencial, a través del cual Bresser Pereira (1997) procuró identificar, en una forma simplificada y esquemática, la posición y el papel de las organizaciones públicas no estatales en la transformación del Estado Social burocrático en un Estado Social gerencial (Fig. 1). Fig. 1: Instituciones resultantes de la Reforma del Estado Actividades Exclusivas

de Estado Servicios Sociales y Científicos

Producción de bienes y servicios para el

mercado Actividades

ESTADO (en cuanto

Entidades

Empresas Privadas

suministro sea menor al que los individuos están dispuestos a pagar, hay una falla del mercado conocida como mercado incompleto. 24Bresser Pereira (1997:17) entiende que “si definimos como público aquello que se orienta hacia el interés general y como privado aquello que se orienta hacia el interés de los individuos y de sus familias, queda claro que lo público no puede ser limitado a lo estatal, y que fundaciones y asociaciones sin fines de lucro y no orientadas hacia la defensa de intereses corporativos, sino para el interés general, no pueden considerarse privadas. 25Bresser (1997): “En el Brasil, el programa de publicización en curso prevé la transformación de estos servicios en “organizaciones sociales” - una entidad pública de derecho privado que celebra un contrato de gestión con el Estado y así es financiada parcialmente, o incluso totalmente, por el presupuesto público”.

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Principales

personal)26 Públicas no Estatales

Actividades auxiliares

Empresas Tercerizadas

Empresas Tercerizadas ...

Empresas Tercerizadas ...

En un corte horizontal se puede observar un cuarto grupo de actividades de apoyo, que se extiende paralelamente a los otros tres. Se trata de servicios producidos para el mercado, con una forma organizativa privada. Como no son privatizables, porque en este caso los clientes no son los individuos sino las organizaciones estatales y sociales, la alternativa coherente con los principios gerenciales ha sido la de contratar estos servicios en el mercado (un proceso no muy adecuadamente denominado tercerización27, obteniendo de esta forma la reducción de costos derivada de la disminución de los cuadros de personal de las organizaciones estatales28. La tercera vía: profundizar la publicización Mientras que conservadores y reformistas disputan en procura de imponer sus tesis en el campo político y de las ideas, desde la sociedad civil emergen nuevas formas de propiedad y de acción social, que dejando de lado la vía estatal preferida por los reformistas y alejándose de la iniciativa privada privilegiada por los liberales, atacan el problema de las demandas sociales directamente en el espacio público en que ellas se forman. La democratización de la sociedad ha hecho surgir y consolidarse una nueva esfera de relaciones sociales que, conteniendo una gran diversidad de actores, rompe con la dicotomía teórica y práctica formada por el Estado por una parte y el mercado por otra. Diversidad e innovación son los rasgos de estas esfera de relaciones societarias. Según Portantiero (1989:57), el espacio público democrático es genéticamente plural. En la forma de gestión: autogestión, cogestión y cooperativización. En la forma de toma de decisiones: socializada, descentralizada y autonomizada. En la forma de gerencia: desburocratizada, transparente y participativa. Mientras la crisis del Estado repercutía en las organizaciones burocráticas estatales en la forma de crisis de la gestión de gobierno y se traducía en términos prácticos en la incapacidad creciente de prestar los servicios sociales exigidos por la población, crecía la importancia de las organizaciones no gubernamentales, tanto en el suministro de servicios como en el control social sobre la acción gubernamental. Las acciones orientadas hacia la defensa de intereses comunitarios a través de asociaciones auto-gestionadas no constituyen una novedad. En mayor o menor grado, 26 El cuadro del personal vinculado al Estado, que antes de la reforma abarcaba toda el área sombreada, en esta propuesta queda reducido al área de este rectángulo. Fuente: Bresser Pereira (1997). 27El término tercerización fue acuñado originalmente para definir el mecanismo de reducción de costos de trabajo por la contratación de los servicios de antiguos empleados, individual o colectivamente, con beneficios mutuos. En el proceso, las empresas percibieron ventajas derivadas de la competencia, con lo que se amplió el concepto de tercerización, hasta confundirse simple y llanamente con la contratación de servicios, sin que esté involucrado ningún tipo de asociación. 28 No sería totalmente errado pensar estas actividades dentro de una perspectiva que incluyese el interés público. El fundamento estaría en el hecho de que estas actividades tienden a la automatización y a producir desempleo tecnológico. La forma de organización podría ser repensada con base en las experiencias de cooperativas de trabajo, que apuntasen también a la recalificación de los trabajadores. Mientras tanto, tendrían que ser modificados ciertos aspectos importantes de las reglas de contratación de servicios por el Estado.

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variando con la particularidad histórica de cada configuración social, ellas forman parte del repertorio político de las sociedades contemporáneas. El asociacionismo tiene, en muchos países, entre los cuales el ejemplo más notable es el de los Estados Unidos, una fuerte tradición de acción en la esfera pública, independientemente de la participación del Estado en respuesta a las demandas sociales. La novedad está en la vitalidad que las sociedades están demostrando al crear una rica multiplicidad de organizaciones en medio de la crisis del Estado. Más allá del hecho de que este vigor sea más evidente en el hemisferio norte, prácticamente en cualquier región del mundo las organizaciones no gubernamentales, a partir de mediados de la década del 70, crecieron con ritmos muy superiores a los que habían crecido anteriormente29. Otro aspecto relevante de este impulso reciente es el reconocimiento y la legitimidad que estas organizaciones adquirieron ante las sociedades y los gobiernos. Un tercer aspecto tiene un valor crucial para el futuro de las relaciones de la sociedad con el Estado: estas formas asociativas crean, al condensarse en una trama de relaciones, un nuevo escenario de relaciones sociales y políticas, el espacio público no estatal. Un cuarto punto notable es la capacidad de articulación política combinada con la de prestar servicios sociales con un alto grado de efectividad y de eficiencia30. Un quinto aspecto es el de la diversidad y adaptabilidad: la diversidad se refiere a la pluralidad interna de las organizaciones, y la adaptabilidad a la flexibilidad de las estructuras organizacionales. Este conjunto de asociaciones y organizaciones recibe una variedad de nombres y de definiciones: tercer sector, sector no gubernamental, sector sin fines de lucro31. Bresser Pereira (1996) propone la denominación de “sector público no estatal”, formado por organizaciones públicas, así caracterizadas por el hecho de que el motor de sus acciones es el interés público, y no estatales porque no forman parte del aparato del Estado. Alternativamente, usaremos la definición de tercer sector porque expresa con precisión el hecho de que se está en presencia de una tercera forma de propiedad, distinta de la estatal y de la privada. Tanto una como otra engloban la expresión “no gubernamental” con la ventaja de ser más precisas. En cuanto a la definición “sin fines de lucro”, sería redundante, porque, por definición, las entidades públicas no tienen fines de lucro. Es hasta cierto punto sorprendente el esfuerzo de los estudiosos del tercer sector y de sus relaciones con el Estado para clasificar las organizaciones públicas no estatales. Aún cuando es clara la intención de identificar qué tipos de instituciones serían las más adecuadas para la formación de eventuales sociedades con el Estado, queda un atisbo de duda sobre los resultados prácticos de esta tarea, dada la riqueza de la dinámica de este sector, que se encuentra permanentemente recreando nuevas formas de acción. En su estudio “Ampliando el concepto de 29 Según lo prueban las informaciones de Fernandes (1994), las ONGs se convirtieron en un fenómeno masivo a partir de la década de 1970. Cerca del 68% surgieron después de 1975. 30 Cada vez más las agencias internacionales de desarrollo dan preferencia a las ONGs en la asignación de sus recursos. Entrevista con Silvio Caccia Bava, presidente de la ABONG (Associação Brasileira de Organizações Ñao Governamentais). 31 Cernea (1992:17), entre otros autores, critica la expresión “sin fines de lucro”, utilizada frecuentemente para designar las OPNEs, por considerarla inadecuada y causante de confusiones innecesarias. Interpretaciones equivocadas de esta expresión pueden dejar afuera las asociaciones económicas de base, ya que éstas buscan realizar el interés económico de sus miembros. En éstas se encuadran las cooperativas de crédito y de producción, las asociaciones orientadas hacia la obtención de insumos e infraestructura, como agua, luz, calles y líneas de transmisión; bienes y servicios que a pesar de ser necesarios para el desarrollo económico no implican obligatoriamente apropiación y acumulación privada de capital. Además, hay que considerar que la conquista de objetivos económicos es un incentivo eficaz para la organización y la acción coordinada.

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lo no gubernamental”, Covarrubias (1992) distingue tres tipos de organizaciones públicas no estatales: las ONGs32, las organizaciones privadas subvencionadas y las organizaciones de base, reuniéndolas bajo la denominación de OPDS - Organizaciones Privadas de Desarrollo Social33. Entiendo que no es ésta una denominación afortunada, porque destaca el carácter privado de estas organizaciones, lo que las asocia a las iniciativas privadas para el mercado, en tanto que ellas se orientan básicamente hacia el interés público. En un nivel más detallado de clasificación, Mantilla (1992)34 entiende que el término ONGs puede incluir una gran variedad de instituciones, tales como los grupos recreativos, las instituciones de caridad, las asociaciones profesionales, los sindicatos y los clubes. Las clasifica utilizando tres criterios: según el financiamiento, en receptoras y donantes35; según la actividad, en asistenciales y consultivas; y según su distribución geográfica, en internacionales, nacionales y locales. Martínez Nogueira (1992:49) establece una tipología de las ONGs dividiéndolas en organizaciones que persiguen modelos alternativos de relaciones sociales, orientadas hacia la auto-suficiencia, la resistencia y el enfrentamiento al Estado, y organizaciones orientadas hacia la profesionalización y la formalización de metodologías. Salamon (1996) y Fernandes (1994) presentan clasificaciones que reflejan preocupaciones más abarcativas, en las cuales incluyen las organizaciones de la sociedad civil cuyo objetivo principal es enfrentar el problema del financiamiento de las políticas sociales, ya sea a través de la recolección de donaciones, ya sea por el cobro parcial de los servicios que prestan. Salamon asigna el nombre de NPO - Non Profit Organizations - a las OPNEs y las tipifica en cuatro categorías: 1.- Funding agencies. En general fundaciones privadas, cuyo objetivo principal, cuando no único, es el de recabar recursos y canalizarlos hacia organizaciones que prestan servicios sociales (Blue Cross, Ford, etc.) 2.- Member serving organizations. Existen para suministrar bienes y servicios a sus miembros, y no a la sociedad como un todo (entidades profesionales, sindicatos, cooperativas, sociedades de ayuda mutua y similares). 3.- Public benefit organizations. Tienen como finalidad servir a los necesitados o al bienestar general (instituciones educacionales, culturales, agencias de bienestar, hospitales, etc.) 4.- Religious congregations. Organizaciones dedicadas esencialmente a funciones religiosas y sacramentales. Ruben César Fernandes (1994), define el tercer sector como aquél en el cual los agentes privados encaran la producción de bienes públicos36. Clasifica las organizaciones de este sector 32 “Son instituciones de la sociedad civil que operan como cuerpos intermediarios entre el Estado y las comunidades de base”. Esta definición resalta el carácter de intermediación de las ONGs. Covarrubias destaca además la naturaleza alternativa de la ONGs, y su cuño ideológico de afirmación política, en contraposición a las políticas oficiales. 33 Para Covarrubias los términos “no gubernamental” y “alternativa” son poco felices porque se refieren a lo que las ONGs no son. Según este autor, deberían ser llamadas “organizaciones privadas de desarrollo social”. 34 Para Mantilla (1992:17) el nombre ONG es inadecuado porque enfatiza una característica común - estar fuera del Estado - que no permite la definición operacional de las organizaciones, por aludir a su objeto en una forma excesivamente vaga. No obstante, acepta el hecho de que el nombre ya se difundió, y mal que bien, designa un fenómeno social emergente ampliamente reconocido. 35 O ONGs del Norte y ONGs del Sur. 36 En esta categoría cabrían todas las instituciones privadas que, con o sin fines de lucro, dirigen sus actividades total o principalmente hacia la prestación de servicios públicos, por ejemplo, las empresas prestadoras de servicios de salud, seguros de previsión, escuelas de todos los tipos, laboratorios de investigación, instituciones culturales.

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en cuatro grandes grupos: a) las formas tradicionales de ayuda mutua, de carácter marcadamente asistencial; b) los movimientos sociales y asociaciones civiles, dedicados al “trabajo de base”, realizado junto a las comunidades, a partir de problemas sociales que afectan lo cotidiano de los ciudadanos; c) las ONGs, expresión más precisa del “sector privado con funciones públicas”, dedicadas a diseñar estrategias y políticas para atender demandas socioculturales de las asociaciones comunitarias y de los movimientos sociales que no son satisfechas por el mercado ni por el Estado; y d) la filantropía empresarial, que aunque todavía incipiente en América Latina, viene creciendo en la última década, junto con la afirmación de la democracia social. Analizando las variadas taxonomías diseñadas y discutiendo su consistencia con Bresser Pereira, llegamos a la conclusión de que una buena clasificación funcional y conceptualmente adecuada dividiría las organizaciones públicas no estatales en cuatro grandes grupos: a) Organizaciones de base (OB) b) ONGs c) OPNEs de servicio continuo d) OPNEs financiadoras Estas cuatro categorías se agrupan en dos, más generales. En la primera estarían las organizaciones dedicadas a recabar fondos para financiar actividades de apoyo social: fundaciones privadas, empresariales o religiosas. La segunda gran categoría englobaría las organizaciones orientadas directa o indirectamente37 hacia la provisión de servicios y bienes públicos, que no cobran de los usuarios el costo total de los servicios que prestan. En este grupo se incluyen las organizaciones de base, las asociaciones comunitarias, los movimientos sociales, las organizaciones no gubernamentales de todo tipo, y una categoría poco explorada en su especificidad por la mayor parte de los estudiosos, las organizaciones que prestan servicios continuos, en general de salud, educación, investigación y culturales, que operacionalmente se asemejan mucho a los servicios estatales, junto a las cuales se ubicarían por su similitud, las organizaciones que asumen actividades desestatizadas. Para Bresser Pereira, el carácter estratégico de las ONGs está en sus características de organizaciones vocacionales y de think tank; son organizaciones con una visión de futuro y un proyecto político. Pero pueden ser vistas también como reserva de capacidad profesional y de formación de agentes públicos. En este sentido hay también dos aspectos estratégicos a considerar: ellas sirven para complementar salarios de personas con vocación para el servicio público que por diversas razones están fuera del ámbito estatal y ofrecen la oportunidad de aprovechar un cúmulo de experiencias prácticas38. Durante el período autoritario, el trabajo de base animaba mucho a las personas que luchaban por la democracia y se mostraban comprometidas con el bien público. Pensar en formar una ONG sólo pasó a ser parte de los proyectos de esas personas después de la apertura democrática, sobre todo porque al procurar actuar a través del Estado, aprendieron que el aparato

37 Este término designa asesorías, proyectos y similares, presión política, articulación, etc. 38 Muchas ONGs nacieron debido a la exclusión de algunos profesionales del ámbito público y universitario y por la necesidad de amparo político. En los últimos años se observa el ingreso voluntario de especialistas jóvenes y técnicamente bien entrenados en las ONGs, constituyendo lo que Chambers (1987) llama nuevo profesionalismo. En general, motivadas por valores morales, filosóficos, religiosos o políticos, estas personas buscan las ONGs para realizarse profesionalmente. Para Korten (1987:93), al escoger las OVPs como medio de inserción en el mundo del trabajo, profesionales con vocación para el sector público buscaban evitar las formas burocráticas centralizadas de las organizaciones estatales.

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burocrático era un serio obstáculo a los avances que se querían imprimir a las políticas públicas39. Estas personas tampoco veían a la administración como un instrumento “democrático”, sino sometido al clientelismo y al patrimonialismo, y por lo tanto inadecuado para llevar adelante los proyectos de políticas públicas que habían sido gestados y experimentados en las organizaciones de base, de forma participativa e innovadora. La ONG de esta época fue creada para resolver los problemas de las trabas burocráticas por parte del poder público, y del espontaneísmo y del carácter aficionado de las organizaciones de base (OB). Lo que diferencia una ONG de una OB, entre otras cosas, es el cambio de enfoque de los problemas sociales. Las ONGs corresponden a una transición desde la asistencia de emergencia realizada por las OBs hacia la asistencia permanente, y del enfrentamiento de problemáticas puntuales al enfrentamiento de problemas generales40. En lugar de centrarse en la defensa social inmediata, la ONG se fija en la formulación y en la articulación de las políticas públicas41. Otra distinción importante es que mientras que las OBs son creadas casi siempre para defender en forma exclusiva a sus propios miembros, las ONGs se orientan hacia la defensa de los grupos sociales precarizados, además de sus miembros42. Las ONGs se distinguen entre las OPNEs por el enfoque centrado en la organización y movilización de los grupos sociales para el auto-desarrollo, la independencia y la autonomía, el mejoramiento del uso de los recursos disponibles, la creación de nuevos recursos, la promoción de la equidad y la reducción de los niveles de pobreza, para influir en los gobiernos en este sentido y en la formación de nuevas instituciones, nuevos escenarios y nuevas agendas públicas abocadas a la superación de la pobreza. Por su parte, las OPNEs de “servicio continuo”, permanente y regular, se distinguen de las ONGs y de las OBs por su carácter de largo plazo y su compromiso institucional con las políticas sociales. No todas las ONGs se pueden adaptar a las funciones de prestación continua de servicios sociales, pero la conclusión de que solamente las organizaciones desestatizadas y las grandes OPNEs consolidades de servicios continuos podrían cumplirlas satisfactoriamente podría ser precipitada. Hay muchas OPNEs de servicios continuos emergentes, como es el caso de varios hospitales vinculados con facultades de medicina y financiados por planes de salud, de instituciones de educación deportiva, escuelas, centros de salud comunitarios, etc. Así como existe una transición entre las OBs y las ONGs, también existe una transición entre las ONGs y las OPNEs de servicios continuos, que no puede dejar de ser considerada en este análisis. En suma, aún si se concluye, como hace Salamon, que las “public benefit service organizations”

39 Según Korten (1987:109), las organizaciones centralizadas que dependen de controles burocráticos para canalizar el desempeño de sus miembros en rutinas bien definidas poseen un bajo nivel de competencia estratégica (competencia estratégica es la medida de la capacidad de la organización para utilizar sus recursos a efectos de alcanzar sus objetivos). En lugar de hacer los ajustes en los recursos existentes, aprovechan las nuevas demandas y oportunidades para aumentar su personal y su presupuesto, de lo que resultan mayores costos e ineficiencia. 40 Podemos dar como ejemplos la educación de un grupo específico de una determinada favela en contraposición a un programa de educación para habitantes de favelas. O acciones de combate al hambre en una situación de emergencia, en contraposición a programas de creación de empleo y de renta en las periferias urbanas. 41 Ver Tendler, Judith “Turning PVO - Private Voluntary Organizations into development agencies”, 1982. 42 Como acota Cernea (1992:18), algunos autores distinguen las ONGDs (ONGs de desarrollo, orientadas hacia las necesidades de los sectores de base), de las OBs (Organizaciones de Base, constituidas por personas de la base social), mientras que otros (Uphoff, 1986) sugieren una distinción entre “organizaciones de ayuda mutua para sus miembros” y “organizaciones de servicio”, donde en las primeras los beneficios permanecen restringidos a sus miembros, y en las segundas la ayuda se destina a terceros. La tradición de la literatura antropológica y sociológica define las asociaciones voluntarias como asociaciones de interés común (Kerri, 1976).

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(similares, en su definición, a las OPNEs de servicio continuo) son las organizaciones capaces de promover el bienestar y el interés público de manera profunda y duradera en cooperación con el Estado, debemos considerar las posibilidades de que instituciones pertenecientes a otras categorías puedan ejercer el mismo papel con igual eficiencia, y eventualmente con ventajas derivadas de su especificidad. La emergencia de las Organizaciones Públicas No Estatales - OPNEs - con las características esbozadas, junto con la revisión del papel del Estado, ofrecen la oportunidad para una amplia experiencia innovadora en las relaciones entre el Estado y la sociedad civil en el suministro de servicios públicos sociales43. Esta experiencia podría ser la fórmula para la superación de las dificultades inherentes al Estado Social Burocrático44, que suministra servicios sociales en forma monopólica e ineficiente, a través de un cuerpo de funcionarios propenso a actuar en función de intereses particulares, y las limitaciones del Estado Liberal, omiso en su responsabilidad social. Las ventajas de esta nueva vía en la cual el Estado financiaría las organizaciones públicas que prestan servicios de educación, salud, asistencia social, apoyo a la investigación y a la cultura, estarían en la oportunidad de contar con mayor eficiencia, y promover la competitividad y la flexibilidad en la ejecución de estas actividades. Además, propiciaría un mayor control social. Además de éstos, otros factores de interés estratégico para los actores sociales inciden para propiciar una mayor participación de las organizaciones públicas en el suministro de servicios públicos. El Estado, movido por la crisis fiscal y por el agotamiento de su capacidad operacional, abre la posibilidad de compartir sus tareas con otros actores sociales. Los usuarios comienzan a ver con esperanzas otras alternativas para el suministro de servicios, además de la vía estatal, en la expectativa de llegar a tener servicios de mejor calidad y mayor efectividad en la provisión de los mismos. Las organizaciones no gubernamentales y comunitarias procuran acercarse a los gobiernos, en busca de nuevas fuentes de financiamiento, ante la reducción de la oferta de financiamiento por parte de los socios tradicionales. La iniciativa privada sólo se interesa en la ejecución de una parte muy restringida de los servicios sociales, aquellos que permiten maximizar las ganancias. Los organismos internacionales favorecen las inversiones de recursos públicos que involucran a las organizaciones públicas, porque las consideran de recuperación social más segura. A los aspectos relevantes ya vistos, se deben agregar factores críticos de éxito asociados a la expansión de las organizaciones públicas no estatales. En primer lugar cabe citar el significativo número de nuevas organizaciones que surgieron a partir de 1975 (Fernandes, 1994); en segundo lugar, la consistencia que ese impulso ha venido mostrando a lo largo de los años siguientes; en tercer lugar, la multiplicidad y pluralidad de estas organizaciones; en cuarto lugar, la tendencia a la aglutinación que ellas presentan (redes, federaciones, asociaciones de alcance nacional, alianzas, etc.); en quinto lugar, su capacidad para crear un escenario propio de discusión (foros, conferencias, encuentros); en sexto lugar, la capacidad de articulación e interlocución

43 Tarso Genro, prefecto de Porto Alegre de 1993 a1996, adelantó esta idea en el ámbito público, en discursos y por la prensa, por entender que la sociedad puede tener una alternativa concreta a la privatización en la actuación de las organizaciones públicas. 44 Según Bresser Pereira (1997) “El Estado se tornaba Social-Burocrático en la medida en que, para promover el bienestar social y el desarrollo económico, contrataba directamente como funcionarios públicos a profesores, médicos, enfermeras, asistentes sociales, artistas, etc.”.

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interinstitucional45 (incluyendo al Estado, instancias de representación políticas, sindicales, corporativas, etc.); en séptimo lugar, la capacidad de organizarse como productoras de bienes y servicios; y en octavo lugar, la capacidad de producir conocimiento y acumulación de fuerza política, lo que las habilita para ejercer un control social sobre los demás actores de la esfera pública. Estas características podrían, al menos en teoría, contribuir para calificar a las organizaciones públicas no estatales en el sentido de tornarse el elemento principal a través del cual la sociedad podría organizar sus servicios sociales de manera competitiva y eficiente. Por su parte, el Estado, por intermedio del financiamiento y del control del resultado de los servicios prestados por las organizaciones públicas, estaría comprometiéndose a garantizar los derechos sociales, de modo mucho más participativo y permeable al control social que en la forma monopólica de suministro estatal46. La siguiente afirmación de Betina Levy (1996:3) muestra en toda su dimensión la importancia que los gobiernos latinoamericanos han dado a la asociación con organizaciones públicas no gubernamentales, en la implementación de la estrategia recomendada por el Banco Mundial para el enfrentamiento de la crisis social a través de los fondos sociales. “Los fondos han desencadenado un proceso de estrecha colaboración entre el Estado - es decir los gobiernos locales o municipales - y las ONGs, y también constituyen pruebas de lo que debe ser la modernización de la administración pública y de la posibilidad de actuar como espacios de transferencia de experiencias a otros organismos”. (Cita en español en el texto) ¿Serán estas potencialidades suficientes como para asegurar que el Estado no abandone su responsabilidad pública, dejando de actuar en función de la sociedad? ¿Puede la retracción del Estado en su papel de proveedor significar el debilitamiento de la sociedad civil, sobre todo de su parte no mercantil, al reforzar la asimetría de poder en la conformación de la agenda pública? La descentralización del suministro de los servicios sociales coloca a la sociedad democrática ante el desafío de resolver cómo mantener la responsabilidad del Estado en relación con el interés público, desde el momento en que éste deja de tener un vínculo directo con los derechos sociales. En esta difícil transición existen dos dimensiones a ser consideradas: una referente a las acciones dirigidas hacia la afirmación de derechos y a la ampliación de la participación política en las decisiones, y otra concerniente a las acciones orientadas a la producción de bienes y servicios públicos. Las dos dimensiones son inseparables y se nutren de una doble relación con el Estado: por una parte, exigir el cumplimiento de su responsabilidad histórica, presionándolo, oponiéndose, en una relación de naturaleza conflictiva; por otra parte, sustituyéndolo en la prestación de servicios sociales, colaborando, asociándose en una relación de naturaleza solidaria. Los cambios en curso dependen, para que sus potencialidades sean canalizadas exitosamente, de la creación de mecanismos de participación de la sociedad civil en la formulación, toma de decisiones y gestión de servicios y programas públicos. Se trata de dar

45 Peter Spink (1989) ve con preocupación la dificultad institucional que las organizaciones estatales están confrontando para analizar y desarrollar las relaciones entre las diversas organizaciones que contribuyen en la tarea de diseñar e implementar políticas públicas, en tanto que las organizaciones no gubernamentales muestran una gran desenvoltura en este aspecto. 46 Nuria Cunill Grau (1995) estima positivamente los cambios en curso: “La “explosión” de iniciativas que hay en estos campos (de las organizaciones públicas) pudiera servir para afirmar que hay en curso una transformación real de los modelos institucionales de prestación de servicios públicos, que no sólo asegura un mayor peso de la sociedad civil, sino una mayor calidad de los servicios, en el marco de una nueva institucionalidad pública” (Cita en español en el texto).

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respuesta a cómo transitar de lo estatal hacia lo público, garantizando que el suministro de servicios públicos no dependa exclusivamente del Estado. La convergencia depende de que las expectativas sociales encuentren una iniciativa de parte del Estado, tanto en lo que concierne a la participación de los ciudadanos como a la disposición de ampliar su influencia en la formulación de las políticas, así como en la producción de bienes públicos, actividades éstas inscritas en un modelo de acciones complementarias entre el Estado y la sociedad. La permeabilidad al control social y a la amplia participación de la sociedad en la gestión de los servicios públicos será fundamental para la defensa de los derechos asociados con estos servicios, contra los ataques al patrimonio público (cultural, ambiental y económico) y al interés colectivo por parte de grupos privados y corporativos. La finalidad de fortalecer la presencia de la sociedad civil en el espacio público es la de ampliar los beneficios de las políticas públicas. En este aspecto, la transparencia efectiva de los negocios públicos es el instrumento más eficaz contra el ataque a los derechos sociales. Otro aspecto positivo es la sustitución de la forma burocrática de administrar la cosa pública por prácticas gerenciales más efectivas, eficaces y eficientes. Teóricamente no puede descartarse una variante representada por lo que sería la vía corporativa, sobre todo cuando se toma en consideración el importante papel que esta vía tuviera en la constitución de las economías nacionales y en los pactos sociales que sustentaron al Estado de bienestar y desarrollista. Sin embargo, la realidad empírica contemporánea no admite actitudes demasiado entusiastas ante la hipótesis de que el fortalecimiento del corporativismo podría contribuir a solucionar las demandas sociales actuales. Ni siquiera la versión contemporánea del neocorporativismo apunta en la dirección del fortalecimiento del espacio público en el sentido más amplio, toda vez que restringe los actores que participan en las instancias decisorias, excluyendo por lo general, precisamente a las capas más desprotegidas y carentes de participación. La vía corporativa implicaría la exclusión de una parte de la sociedad que no está representada en las organizaciones de defensa de intereses particulares. En palabras de Bresser Pereira y Nuria Cunill (1997): “En términos formales, el control social institucionalizado de carácter público está orientado hacia el interés público, mientras que el institucionalizado corporativo lo está hacia la defensa de determinado grupo”. Reconocen, sin embargo, que a pesar de ser ésta una distinción predominante, en este análisis no puede dejar de reconocerse que la distinción entre interés público e interés corporativo no es simple, porque en determinadas circunstancias las organizaciones corporativas defienden intereses generales al defender intereses particulares. Ventajas de las organizaciones públicas no estatales La diversificación de las organizaciones públicas (ONGs y similares) agregó nuevas estrategias de cambio social a las actuaciones originales de orientación asistencial: la articulación política, la organización de base social y la producción de bienes públicos. Bresser y Cunill (1997) distinguen tres tipos de OPNEs: las organizaciones de autoayuda; las organizaciones no gubernamentales; y las fundaciones de servicio público, desestatizadas. Las primeras son organizaciones comunitarias, basadas en el trabajo voluntario, de acción directa sobre las demandas y carencias populares. Las ONGs presentan un grado de organización más permanente y elaborado, y desarrollan funciones de interlocución y de organización política de la población, además de incluir la prestación de servicios sociales. Las fundaciones tienen su origen en

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donaciones privadas o en fondos estatales. En esta segunda versión, como fundaciones desestatizadas, forman parte de la estrategia de descentralización administrativa de las reformas recientes. Del diagnóstico de la crisis de la burocracia estatal surge, con la finalidad de ejecutar actividades de interés público que no son exclusivas del Estado, la propuesta de publicización de las organizaciones estatales. Agencias estatales encargadas de prestar servicios sociales son transformadas, por iniciativa gubernamental, en organizaciones públicas con el objetivo de reducir el déficit público, avanzar en la administración postburocrática y fortalecer el control social. Las OPNEs presentan las siguientes ventajas en el suministro de servicios sociales, ya que suelen: a) incentivar la competencia, aumentar la oportunidad de escogencia para los usuarios, reducir los costos de los servicios y promover la eficiencia y el mejoramiento de la calidad, a partir de una percepción “empresarial”, que las organizaciones desestatizadas no tienen, y de un compromiso social que las organizaciones privadas no pretenden tener; b) permitir la multiplicidad de la oferta y una mejor atención, más especializada, de las demandas, dando lugar a una mayor satisfacción para los usuarios y ahorros en las pérdidas derivadas de una oferta uniforme; c) estar sustentadas en un modelo organizacional de características postburocráticas, insertas en un sistema de evaluación de resultados llevado a cabo por las agencias internacionales de financiamiento, y poseer estructuras flexibles, ya adaptadas al trabajo por objetivos y metas; d) contar con el compromiso y la responsabilización de los líderes con el futuro de las organizaciones y con su democracia interna; e) tener el dominio de los espacios y del lenguaje de la participación política, haciendo posible la reducción de las áreas de fricción con grupos desatendidos en momentos de crisis de la oferta; f) contar con una gran capacidad de articulación interorganizacional e interinstitucional, probada en años de negociación de recursos escasos, en ambientes de alta competitividad, inclusive internacional; g) difundir un ethos con características muy semejantes a las originales del ethos del servicio público, a lo que se suman los valores de la solidaridad, la tolerancia, la democracia directa, y una cierta dosis de austeridad y estoicismo. El retroceso del Estado como productor directo de bienes y servicios depende en gran medida del éxito de las iniciativas de la sociedad para sustituirlo en forma eficaz y duradera. Las organizaciones comunitarias y las ONGs contribuyen para que se creen hábitos de auto-regulación y fortalecen la capacidad de la sociedad para responder autónomamente a los problemas de interés común; pero un papel cada vez más estratégico será desempeñado por las fundaciones desestatizadas. El enfoque en la producción de servicios implica asumir en forma súbita un tipo específico de participación social y política. Una participación complementaria con el Estado y por lo tanto con el gobierno en el poder, que presupone de algún modo la solución de cuestiones de participación en el proceso político y de formulación y toma de decisiones de las políticas sociales. La experiencia reciente en América Latina contiene, según Cunill (1995) aspectos positivos representados por la participación en casos particulares, pero no representa, como totalidad, un avance significativo en la formulación y toma de decisiones públicas. Ciertamente, la complementariedad en la formulación de las políticas y en el suministro de servicios públicos, presupone mucho más que la realización de reformas administrativas.

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Dependerá de todo un cambio político-institucional más amplio: de la reforma política, de la reforma jurídica y de la solución de las cuestiones político-administrativas. Problemas y desafíos Las organizaciones comunitarias se apoyan principalmente en la solidaridad y en la autogestión. Su relación con el Estado es constitucionalmente fortuita. Una relación permanente de base contractual con el Estado podría significar su desfiguración. Para las ONGs, más estructuradas y más dependientes de financiamiento externo para su sustentación, el desafío está en mantener su vocación de misión organizadora, junto con los requerimientos de producción continua de servicios públicos, y preservar su flexibilidad frente a las presiones mercantilizantes y de rigidización de su organización interna47. Las amenazas que se ciernen sobre las fundaciones públicas están representadas por las tentaciones para abandonar los compromisos públicos en aras de la privatización, y las tendencias al encasillamiento y al distanciamiento del control social o estatal. El trade-off entre la necesidad de autonomía y la responsabilización por el uso de los recursos públicos es un problema común a cualquier tipo de organización pública. En la medida en que nuevas organizaciones pasan a utilizar recursos públicos para atender las demandas sociales, muchos de los problemas presentados por las organizaciones burocráticas estatales tenderán a presentarse también en ellas. ¿Cómo evitar la apropiación de recursos públicos por parte de grupos privados? ¿Cómo delimitar la discrecionalidad? ¿Cómo evitar que se orienten los recursos en beneficio de grupos de intereses o en beneficio de la propia organización? Otra cuestión fundamental es la de establecer los principios de contractualización que deben regir la relación entre el ente financiador y los ejecutores de los servicios. Establecer los criterios a partir de los cuales se harán las evaluaciones del desempeño y de los resultados obtenidos, las normas de transparencia y publicidad, la pauta constitutiva de dicha relación. Las preguntas que el nuevo arreglo sugiere se refieren al alcance que éste tendrá sobre la autonomización de la esfera pública en relación con la estatal y la privada. ¿Será posible compartir el poder y las decisiones? ¿De qué forma la asociación entre el Estado y el tercer sector podrá contribuir para reducir la influencia del patrimonialismo, del clientelismo, y sanear las debilidades burocráticas? ¿De qué forma podrán erigirse barreras para evitar la apropiación de los recursos públicos por parte de intereses particulares? ¿Será posible crear una nueva “cultura de corresponsabilidad política y social”? ¿en qué medida y en qué condiciones? (Cunill, 1995). No se puede perder de vista que lo que será sometido a escrutinio es la posibilidad y la oportunidad, por una parte, de fortalecer las organizaciones públicas no estatales, y por otra, de ampliar la cobertura, la calidad, la eficacia y la eficiencia en la prestación de servicios públicos sociales con miras a alcanzar una mayor justicia social. Las experiencias conocidas señalan algunos problemas que aparecen en forma reiterada: a) aumento de los costos asociado al mejoramiento de la calidad; b) resistencia burocrática, “empujando” las experiencias hacia áreas periféricas y complementarias; c) eficiencia y efectividad comprobadas en pequeña escala, con una multiplicación de las experiencias con bajos porcentajes de éxito; d) costos de reproducción muy elevados asociados al carácter innovador y participativo; 47 En este sentido, juega un papel muy importante la voz de alerta de Bernardo Kliksberg (1996), en relación con la necesidad de que se preparen gerentes sociales para la práctica de un estilo gerencial “adaptativo”.

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e) tiempo de maduración muy prolongado de los proyectos nuevos; f) dificultad de mantener un patrón uniforme y de estabilizar la oferta; g) dificultad de dar sustentabilidad a los servicios; h) tendencia a crear relaciones asimétricas en los espacios de decisión, provocando en consecuencia, su fragmentación; i) dificultad para mantener la estabilidad de los organismos de gestión compartida. Estos elementos refuerzan la idea de que es necesario promover cambios institucionales y culturales en el ámbito estatal, y tener un cuidado especial en la definición y escogencia de los actores sociales para que la colaboración tenga resultados estables y duraderos. Esto implica fundamentalmente fortalecer las funciones de regulación y coordinación del Estado. La opción de crear mecanismos y estrategias de asociación entre la esferas estatal y pública sólo se justifica si está social y políticamente fundamentada en una clara decisión política de descentralización de los recursos, de la autoridad y de la responsabilidad. En el fondo, se trata de reconocer en el tercer sector otro actor fundamental de la sociedad, además del Estado y del mercado. Un actor que es heterogéneo como el mercado y por eso de naturaleza competitiva y creativa, que es o que debe ser orientado hacia los intereses del conjunto de la sociedad tal como el Estado, y que es, por lo tanto, intrínseca y exclusivamente público, con identidad propia y lo suficientemente maduro como para compartir las decisiones y las acciones relacionadas con la satisfacción de los derechos sociales. La segunda decisión de fondo, a ser tomada por el liderazgo político, concierne a la importancia estratégica del tercer sector para el desarrollo de la sociedad. La crisis de los años 80 puso en evidencia los resultados positivos de las inversiones en las áreas sociales, señalados por los especialistas como uno de los factores decisivos para el excelente desempeño macroeconómico de los tigres asiáticos durante este período. La globalización vino a potenciar todavía más la importancia de los gastos sociales en función de la fuerte correlación existente entre el mejoramiento en la educación, en la salud y en la producción cultural y científica, y la acumulación de ventajas competitivas48. Bernardo Kliksberg (1997) llama la atención sobre algunos documentos del Banco Mundial (Amartya Sen, 1996), que identifican los cuatro tipos de capital con que cuentan las sociedades: los activos naturales; los activos producidos por la sociedad; el capital humano formado por la población; y el capital social representado por las instituciones y los valores sociales. La cuestión objeto de análisis se refiere a dos de los cuatro ítems mencionados, lo que no es en absoluto despreciable, especialmente si se considera que la sustentabilidad de los avances económicos depende de un desarrollo social concomitante49. Justifica inclusive la inversión del signo de las iniciativas de aproximación entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil, casi siempre determinadas por la dinámica y la vitalidad de éstas. Una decisión que traiga consigo como primacía estratégica la institucionalización y el desenvolvimiento del tercer sector representaría un tipo de discriminación positiva que debe ser considerada con mucha atención. En el modelo de regulación y coordinación reside el secreto de cómo superar los conflictos inevitables de las organizaciones públicas entre sí, y sobre todo de éstas con el sector privado. Se trata de descubrir cómo evitar que los resultados positivos esperados corran el riesgo de ser anulados por el desgarramiento del tejido social causado por los litigios entre los actores. 48 Lester Thurow (1996) preconiza el conocimiento como siendo el factor decisivo en la competencia global. 49 James Wolfhenson (1996), presidente del Banco Mundial en reportaje de “Clarín” de Buenos Aires.

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Otra precaución importante se refiere a la existencia de organizaciones públicas que perdieron o están perdiendo el sentido de interés público al privilegiar en sus acciones relaciones clientelares con grupos específicos de la sociedad, o que se doblegan ante ataques clientelares de los órganos estatales que las supervisan. Se trata de reconocer que la sociedad civil no es intrínsecamente virtuosa, y que bajo la capa de la participación y de la organización política de la sociedad, pueden perfectamente bien esconderse prácticas políticas atrasadas. Hay que considerar también los problemas intrínsecos de los procesos participativos. Como observa Nassuno (1996:8), ellos pueden tener un carácter cíclico, derivado de la naturaleza cortoplacista de las presiones reivindicativas, de lo que puede resultar la fragmentación de los lazos entre las organizaciones públicas y los usuarios. El problema aquí es que la falta de estímulo lleve a las OPNs a la apatía de una forma mucho más intensa de lo que a ella se entregarían las organizaciones burocráticas estatales, menos inmersas en la sociedad50 y más automáticas en la acción. Otro punto delicado en la regulación de este “nuevo contrato social” es la “tensión entre las tareas políticas de las organizaciones públicas y la orientación para la producción de servicios públicos”, destacada por Nuria Cunill (1997) al analizar esta cuestión. Esta nueva contractualización implica el establecimiento de parámetros de producción de bienes y servicios que no pueden dejar de ser cumplidos en función de los requisitos de eficiencia y eficacia que se busca alcanzar en la provisión social de estos bienes y servicios, y que fundamentan la opción estratégica por las organizaciones del tercer sector. La rigidez de los criterios de evaluación del desempeño organizacional alberga una contradicción latente con los objetivos más amplios de las organizaciones públicas participativas, orientados hacia el cambio de las relaciones sociales, pero cuyos resultados son de difícil medición, y que sobre todo, tienden a ser cuestionados por las estructuras burocráticas estatales, en la medida en que afectan la distribución del poder y del producto social. En relación con el papel del Estado, se plantean algunos desafíos. El primero es que el proceso de descentralización sólo puede ser responsabilidad del propio Estado, que por eso tendrá que asumir totalmente sus consecuencias. La más importante se refiere al financiamiento y a la regulación de las actividades descentralizadas. La segunda se refiere al contenido de la descentralización, sobre el cual no pueden quedar dudas, so pena de fracaso. Si se entiende que la opción política correcta para la descentralización administrativa es a través del tercer sector, esta cooperación/asociación debe expresarse en algo más de lo que lo hacen las relaciones contractuales. En este caso, el tercer sector debería ser tratado como prioridad de gobierno, como institución responsable por el avance social, no como un socio (eventual) de segunda clase, destinado a las tareas (complementarias) menos nobles. Esto significa un tratamiento institucional: financiamiento y regulación del propio sector, además del financiamiento y regulación de las actividades que él ejerce. Como consecuencia de estos dos desafíos se desprende un tercero, que los comprende y que por ende es más complejo: el respeto a la autonomía y a la independencia del sector en los marcos de la contractualización51 y de la institucionalización, como condición de supervivencia del nuevo arreglo entre el Estado y la Sociedad. Un cuarto desafío es el de combinar con los anteriores el

50 Inmersas, aquí tiene el mismo sentido de embedded dado por Peter Evans (1993) al concepto de autonomía inserta (embedded autonomy). 51 Para profundizar en este tema, en el marco de referencia de la reforma administrativa, ver Marcelo de Matos Ramos (1996).

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principio de la corresponsabilidad, según el cual las organizaciones públicas aportan recursos, inclusive financieros, en contrapartida a los recursos estatales. De parte de las organizaciones, ello implica la asunción de riesgos y responsabilidades semejantes a los de las organizaciones privadas y de parte del Estado, el fomento y apoyo a las donaciones privadas, cooperativas de crédito comunitario y similares, lo que equivale a reformar el sistema financiero. Otro tipo de cuestiones son las que plantea el escenario descrito. En muchas experiencias de cooperación las organizaciones públicas se vieron llevadas a subsidiar la provisión de los servicios acordados en razón de impedimentos y limitaciones de índole burocrática por la parte estatal. En la otra cara de la moneda se encuentran los casos en que los recursos públicos fueron desviados para finalidades extrañas al objeto acordado, inclusive con el acuerdo de los eventuales beneficiarios. La solución de estos problema implica cambios en el aparato burocrático del Estado y en su “marco regulatorio”. ¿Cómo crear condiciones favorables a la actuación de las organizaciones públicas en el nuevo marco de relaciones? ¿Cómo asegurar por una parte la autonomía y por otra la responsabilización? En la medida en que suministra recursos financieros, el Estado debe plantear límites y reglas para el uso de los recursos públicos por las organizaciones públicas. Además de transparencia y coherencia de las reglas y de la necesaria autoridad, y de competencia específica por parte de las instituciones de control, esto significa la revisión de la institucionalidad regulatoria, toda vez que ni las reglas estatales ni las reglas aplicadas para el mercado podrían ser simplemente transplantadas para el espacio público no estatal. ¿Cabría entonces la protección legal dispensada a las organizaciones estatales? ¿O cabrían las puras reglas de competencia “darwiniana”? ¿Y en las relaciones de trabajo? ¿Valdrían reglas especiales del tipo de las estatutarias, o las casi universales del mercado, o tal vez otras todavía más flexibles? La tendencia futura es que la regulación llegue a tornarse central en las relaciones del Estado con la sociedad. Tal vez el camino correcto para enfrentar los dilemas del avance social sea el de comenzar redefiniendo el marco regulatorio en el que se circunscribiría el suministro de los servicios sociales, para entonces establecer las mejores estrategias para alcanzar los resultados viables ya definidos en la nueva realidad institucional. En el plano de las relaciones de poder interinstitucionales e interorganizacionales que se formarán a partir del nuevo cuadro, asoma como principal problema el que parece ser una de las características típicas de las burocracias estatales, como es el de oponerse sistemáticamente a la apertura del Estado a la sociedad52, en la medida en que este cambio pueda llegar a afectar la maximización de sus beneficios. En esta hipótesis, sería crucial la reforma institucional del aparato del Estado como precondición para los nuevos contratos, comprendiendo inclusive la revisión de la concepción dominante de derecho administrativo. Lo importante es considerar las condiciones de constitución de una esfera pública que pueda actuar en simetría con el Estado y el Mercado, como una posible solución duradera y democrática para la producción de bienes y servicios a través de organizaciones públicas, y como una de las principales tareas teóricas y prácticas que se plantean a la administración pública actual. BIBLIOGRAFIA 52 Como bien observa Nuria Cunill Grau (1997), al destacar que “el propio despliegue de la participación social encuentra uno de sus límites más importantes en la administración pública” (Cita en español en el texto).

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