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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1797/2017 QUEJOSO Y RECURRENTE: COMISARIADO EJIDAL DEL NÚCLEO AGRARIO DE SAN JUAN ATLAMICA, MUNICIPIO DE CUATITLÁN IZCALLI, ESTADO DE MÉXICO
MINISTRO PONENTE: JAVIER LAYNEZ POTISEK SECRETARIA: JAZMÍN BONILLA GARCÍA
Ciudad de México. Sentencia de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
______ de ______ del dos mil diecisiete.
V I S T O S,
Y,
R E S U L T A N D O,
PRIMERO. Por escrito recibido el dieciocho de agosto
del dos mil dieciséis en el Tribunal Unitario Agrario del Distrito 10,
la Presidenta, la Secretaria y el Tesorero del COMISARIADO
EJIDAL DEL NÚCLEO AGRARIO DE SAN JUAN ATLAMICA,
MUNICIPIO DE CUAUTITLÁN IZCALLI, ESTADO DE MÉXICO,
demandaron el amparo y protección de la justicia federal contra la
sentencia de siete de julio del dos mil dieciséis dictada por el
citado tribunal en el expediente agrario **********.
SEGUNDO. De la demanda correspondió conocer al
Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Segundo Circuito, donde por acuerdo de veintinueve de agosto
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del dos mil dieciséis se admitió y registró con el número 523/2016
y se tuvieron como terceros interesados al Fideicomiso Fondo
Nacional de Fomento Ejidal, al Servicio de Administración y
Enajenación de Bienes en su carácter de Liquidador de la
Compañía de Luz y Fuerza del Centro, a Rafael Loza Covarrubias
y al Ayuntamiento Constitucional de Cuautitlán Izcalli.
TERCERO. Mediante acuerdo de veintisiete de
septiembre del dos mil dieciséis, se admitió el amparo adhesivo
promovido por el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal.
CUARTO. Tramitado el juicio de amparo, en sesión de
veintiséis de enero del dos mil diecisiete, el tribunal colegiado del
conocimiento dictó sentencia con los siguientes resolutivos:
PRIMERO. La Justicia de la Unión NO AMPARA NI PROTEGE al COMISARIADO EJIDAL DEL NÚCLEO AGRARIO DE SAN JUAN ATLAMICA, MINICIPIO DE CUATITLÁN IZCALLI, ESTADO DE MÉXICO, contra el acto y autoridad precisados en el resultando primero de este fallo, por los motivos y fundamentos expuestos en el último considerando de esta resolución. SEGUNDO. Se declara SIN MATERIA el amparo adhesivo promovido por el FIDEICOMISO FONDO NACIONAL DE FOMENTO EJIDAL.
QUINTO. Inconforme con esa determinación, la parte
quejosa interpuso recurso de revisión, admitido por el Presidente
de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación mediante
proveído de veintitrés de marzo del dos mil diecisiete, en que lo
registró con el número 1797/2017, ordenó turnarlo al Ministro
Javier Laynez Potisek y remitirlo a la Sala de su adscripción.
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QUINTO. En proveído de veintiocho
de abril del mismo año, el Presidente de esta
Segunda Sala tuvo por recibidos los autos del
recurso de revisión, se avocó al conocimiento del asunto y remitió
los autos al Ministro Javier Laynez Potisek.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver el
recurso de revisión de conformidad con los artículos 107, fracción
IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
81, fracción II, y 96 de la Ley de Amparo y 21, fracción III, de la
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con
los puntos primero y segundo del Acuerdo General Plenario
9/2015, así como puntos primero, segundo, fracción III, y tercero
del Acuerdo General 5/2013 del Pleno de este Alto Tribunal, en
virtud de que se interpone contra una sentencia dictada por un
tribunal colegiado de circuito al resolver un juicio de amparo
directo en que se planteó la inconstitucionalidad de la Ley Agraria.
SEGUNDO. El recurso de revisión fue interpuesto
dentro del plazo de diez días que establece el artículo 86, párrafo
primero, de la Ley de Amparo, ya que la sentencia fue notificada
personalmente a la recurrente el diez de febrero del dos mil
diecisiete, mientras que su escrito de expresión de agravios se
recibió en la Oficialía de Partes del tribunal colegiado de circuito
del conocimiento el veintisiete siguiente, esto es, al décimo día
hábil, descontando en el cómputo los días sábado once, domingo
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doce y lunes trece de febrero, en que surtió efectos la notificación,
así como sábado dieciocho, domingo diecinueve, sábado
veinticinco y domingo veintiséis del mencionado mes y año, por
haber sido inhábiles de conformidad con el artículo 19 de la ley de
Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación.
TERCERO. El recurso de revisión fue interpuesto por
parte legítima, en virtud de que quien recurre es la parte quejosa.
CUARTO. El recurso de revisión es procedente en
términos de los artículos 107, fracción IX, constitucional, y 81,
fracción II, de la Ley de Amparo, en relación con los puntos
primero y segundo del Acuerdo General número 9/2015, en virtud
de que en la sentencia recurrida se examinaron los conceptos de
violación que propuso la quejosa en su demanda de amparo
tendentes a demostrar la inconstitucionalidad del artículo 97 de la
Ley Agraria.
Además, se trata de un asunto importante y
trascendente porque sobre el tema de constitucionalidad que se
propone no existe jurisprudencia y su examen puede dar lugar a
un pronunciamiento novedoso y de relevancia para el orden
jurídico nacional en relación con el derecho de los ejidatarios de
acceder a la justicia para estar en aptitud de ejercer acción de
reversión ante los tribunales agrarios.
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QUINTO. Para determinar el
tratamiento que deba darse a los agravios
resulta necesario tener en cuenta los
antecedentes relevantes del asunto.
El Fideicomiso Nacional de Fomento Ejidal compareció
a juicio agrario demandando las siguientes prestaciones:
a) La declaratoria judicial de que ha operado la
reversión de tierras correspondiente a la superficie expropiada
mediante decreto de dieciséis de julio de mil novecientos
cincuenta y ocho publicado en el Diario Oficial de la Federación el
veintinueve de septiembre siguiente, por el que se expropió un
total de ********** hectáreas del Ejido denominado “**********”,
municipio de Cuautitlán, Estado de México, en favor de la
**********, para la construcción de la línea de conducción de
energía eléctrica en la vía **********.
b) La declaratoria judicial de que procede la
incorporación a su patrimonio de dichas ********** hectáreas.
c) Que se ordene al Servicio de Administración y
Enajenación de Bienes (en su carácter de liquidador de **********,
antes **********) la entrega de dicha superficie.
d) La declaración de nulidad de actos y documentos
posteriores al decreto expropiatorio.
e) La cancelación de las inscripciones en el Registro
Agrario Nacional y en el Registro Público de la Propiedad.
f) En su caso, la inscripción del decreto
expropiatorio (folios 1 a 7 del tomo I del juicio agrario).
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Dicha demanda fue admitida parcialmente por el
Tribunal Unitario Agrario del Distrito Diez, desechándose por lo
que hace a las prestaciones identificadas con los incisos d), e) y f)
(folios 206 a 208 del tomo I del juicio agrario).
Durante la tramitación del juicio se tuvo como terceros
interesados a Rafael Loza Covarrubias, José Moisés González
Hernández, Miguel Montes González, Tomás Moreno Garduño,
Jorge González Hernández, Óscar Camacho Rodríguez y
Christopher Moreno Rosas, en su carácter de poseedores de la
superficie cuya reversión fue demandada (folio 231 del tomo I del
juicio agrario).
Posteriormente, el Fideicomiso Fondo Nacional de
Fomento Ejidal amplió su demanda contra Rafael Loza
Covarrubias, José Moisés González Hernández, Miguel Montes
González, Tomás Moreno Garduño, Jorge González Hernández,
Óscar Camacho Rodríguez y Christopher Moreno Rosas,
demandando las siguientes prestaciones:
a) La declaración de nulidad de todos los actos y
documentos realizados con posterioridad a la publicación del
decreto expropiatorio publicado en el Diario Oficial de la
Federación el veintinueve de septiembre de mil novecientos
cincuenta y ocho, consistentes en las constancias de posesión de
solar urbano expedidas en favor de Rafael Loza Covarrubias,
José Moisés González Hernández, Miguel Montes González,
Tomás Moreno Garduño, Jorge González Hernández, Óscar
Camacho Rodríguez y Christopher Moreno Rosas
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b) La desocupación y entrega de
las superficies de las que dicen tener posesión
material dichas personas y que presuntamente
se encuentran dentro de la superficie expropiada materia del
juicio (folios 424 a 428 del tomo II del juicio agrario).
En diversa fecha, el fideicomiso actor amplió demanda
contra el Ejido de San Juan Atlamica, Municipio de Cuautitlán
Izcalli, Estado de México demandando las siguientes
prestaciones:
a) La declaración de nulidad de todos los actos y
documentos realizados con posterioridad a la publicación del
decreto expropiatorio publicado en el Diario Oficial de la
Federación el veintinueve de septiembre de mil novecientos
cincuenta y ocho, consistentes en las constancias de posesión de
solar urbano expedidas en favor de Rafael Loza Covarrubias,
José Moisés González Hernández, Miguel Montes González,
Tomás Moreno Garduño, Jorge González Hernández, Óscar
Camacho Rodríguez y Christopher Moreno Rosas (folios 433 a
436 del tomo II del juicio agrario).
El Comisariado Ejidal del Ejido “San Juan Atlamica”,
Municipio de Cuautitlán, Estado de México contestó la demanda y
su ampliación señalando que la posesión a que refieren los
terceros interesados no es originaria, sino que deriva de un
contrato de arrendamiento celebrado con el ejido y de uno de
comodato celebrado por el comisariado ejidal sin autorización del
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ejido, aduciendo además que la superficie a que se refieren es
inexistente.
En el mismo escrito reconvino demandando al Servicio
de Enajenación de Bienes en los términos siguientes:
a) El pago de la indemnización que corresponde a la
expropiación de que fue sujeto mediante decreto publicado en el
Diario Oficial de la Federación el veintinueve de septiembre de mil
novecientos cincuenta y ocho.
b) El cumplimiento del segundo resolutivo del
decreto expropiatorio (folios 739 a 748 del tomo II del juicio
agrario).
Por ampliación de demanda reconvencional, el
Comisariado Ejidal del Ejido “San Juan Atlamica”, Municipio de
Cuautitlán, Estado de México demandó también al Fideicomiso
Fondo Nacional de Fomento Ejidal (folios 1195 a 1197 del tomo
IV del juicio agrario).
En audiencia de cinco de septiembre del dos mil doce
se tuvo por precluido el derecho de los codemandados
personas físicas Rafael Loza Covarrubias, José Moisés
González Hernández, Miguel Montes González, Tomás
Moreno Garduño, Jorge González Hernández, Óscar
Camacho Rodríguez y Christopher Moreno Rosas de
contestar la demanda y ofrecer pruebas (folios 1322 a 1325 del
tomo IV del juicio agrario).
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El treinta de septiembre del dos mil
quince, el Tribunal Unitario Agrario del Distrito
Diez dictó sentencia en la que arribó a las
siguientes decisiones:
a) Que el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento
Ejidal no probó los elementos constitutivos de su acción de
reversión y, en consecuencia, no procede la incorporación de la
superficie expropiada a su patrimonio.
b) Que la Asamblea General de Ejidatarios no probó
su acción relativa al pago indemnizatorio derivado del decreto
expropiatorio (folios 2150 a 2213 del tomo V del juicio agrario).
Contra dicha sentencia, el Fideicomiso Fondo Nacional
de Fomento Ejidal promovió juicio de amparo directo del que
correspondió conocer al Segundo Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Segundo Circuito, donde mediante sentencia
de catorce de abril del dos mil dieciséis dictada en autos del juicio
708/2015 concedió el amparo cuyo efecto inmediato y directo fue
la ineficacia jurídica de la sentencia reclamada, debiendo el
Tribunal Unitario Agrario del Distrito Diez emitir una nueva en que
analizara la acción de reversión en términos de los artículos 97 de
la Ley Agraria y 90 de su reglamento y, con libertad de
jurisdicción, resolviera lo que conforme a derecho corresponda.
Arribó a esa decisión sobre la consideración de que de
la lectura de la demanda de nulidad se advierte que el
Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal ejerció acción de
reversión en términos del artículo 97 de la Ley Agraria y 90 de su
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Reglamento, por lo que el tribunal responsable debió atender a
dichas normas.
Explicó que al dirimir la contradicción de tesis 34/2006,
de la que derivó la jurisprudencia 2a./J. 65/2006, de rubro:
REVERSIÓN. LAS ACCIONES PREVISTAS EN LOS
ARTÍCULOS 94 Y 98 DEL REGLAMENTO DE LA LEY AGRARIA
EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DE LA PROPIEDAD RURAL
SON DISTINTAS, AUNQUE LLEVAN EL MISMO NOMBRE, la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
estableció que cuando se ejerce la acción de reversión prevista
en el artículo 97 de la Ley Agraria, sólo se requiere acreditar
alguno de dos supuestos: a) que los bienes expropiados se
hubieran destinado a un fin distinto al señalado en el decreto
correspondiente, o, b) que transcurrido el plazo de cinco años no
se hubiera satisfecho la causa de utilidad pública.
Sobre esa base, consideró que el examen del tribunal
responsable fue inexacto porque si la acción de reversión ejercida
fue en términos del artículo 97 de la Ley Agraria, entonces su
análisis se debió limitar a verificar si se actualizó alguno de esos
supuestos para determinar la procedencia de la acción, aclarando
que las normas jurídicas aplicables establecen que el Fideicomiso
Fondo Nacional de Fomento Ejidal ejercitará las acciones para
reclamar la reversión parcial o total de los bienes expropiados, los
que se incorporarán a su patrimonio para su posterior aplicación y
beneficio al núcleo agrario afectado, pues el cese del estado de
expropiación conlleva el inicio de los trámites para que las tierras
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regresen a los núcleos que originariamente
pertenecían (folios 2284 a 2345 del tomo VI del
juicio agrario).
En cumplimiento a dicha ejecutoria, el tribunal
responsable emitió la sentencia de siete de julio del dos mil
dieciséis en que estableció que la litis del asunto se constreñía a
determinar lo siguiente:
a) Si procede la reversión de tierras con una
extensión de ********** hectáreas expropiadas del Ejido
“**********”, municipio de Cuautitlán, Estado de México.
b) Si procede el pago de indemnización que
corresponde a la expropiación referida al Ejido “San Juan
Atlamica”, municipio de Cuautitlán, Estado de México.
En torno al aspecto identificado con el inciso a), el
tribunal responsable consideró que si bien quedó acreditado que
en un primer momento se ejecutó el decreto expropiatorio, es
decir que, la superficie de ********** hectáreas fue destinada para
el fin para el que fue expropiado, lo cierto es que se ofrecieron y
desahogaron pruebas demostrativas de que la **********, no dio
cumplimiento a la construcción de una línea de conducción de
energía eléctrica que iría de **********, México, por lo que hace a
la totalidad de la superficie expropiada.
Para corroborar su afirmación valoró, entre otras, las
siguientes pruebas:
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1. Los trabajos de campo y gabinete realizados el
ocho de octubre del dos mil diez.
2. El oficio de quince de marzo de mil novecientos
noventa a través del que Jefe del Departamento Jurídico de la
Compañía de Luz y Fuerza del Centro, Sociedad Anónima
informó al Director General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría
de la Reforma Agraria, que desde el año de mil novecientos
setenta y ocho fue retirada la construcción de la línea de
conducción llevada a cabo en la superficie expropiada al Ejido
San Juan Atlamica.
3. La prueba pericial topográfica de la que se
advierte que, en la actualidad, no se está dando cumplimiento a la
causa de utilidad pública dentro de la superficie de **********
hectáreas expropiada.
Como resultado, el tribunal responsable consideró
demostrada la actualización de la institución jurídica de la
reversión prevista en los artículos 97 de la Ley Agraria y 94 del
Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la
Propiedad Rural, pues quedó acreditado que si bien se dio
cumplimiento al decreto expropiatorio, lo cierto es que con
posterioridad a su ejecución, la autoridad dejó de cumplir la causa
de utilidad pública para la que fueron expropiadas **********
hectáreas.
Sobre esa base, el tribunal responsable procedió a
verificar en favor de quién procedía la reversión para lo que tomó
en cuenta que conforme a los artículos 97 de la Ley Agraria y 94
del Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de
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la Propiedad Rural el efecto de la declaratoria de
reversión puede ser para que la superficie se
incorpore al patrimonio del Fideicomiso Fondo
Nacional de Fomento Ejidal para que la destine a apoyar
financieramente actividades industriales en ejidos y comunidades,
o bien, para que la superficie se incorpore al patrimonio de dicho
fideicomiso a fin de que de manera inmediata reintegre su
titularidad a los afectados.
Agregó que de acuerdo con el propio artículo 98
reglamentario referido existen algunas condicionantes que deben
cumplirse en su totalidad para que proceda la reintegración de la
superficie revertida al núcleo agrario afectado, a saber:
a) Que no hubiera sido cubierta la indemnización.
b) Que no hubiera sido ejecutado la expropiación.
c) Que los afectados conserven la posesión de las
tierras de que se trata.
d) Que hubieran transcurrido cinco años a partir de
la fecha de publicación del decreto expropiatorio.
Sentado lo anterior, el tribunal responsable consideró
que no se satisfacen la totalidad de dichas condicionantes por las
razones siguientes:
1. Quedó acreditado que el núcleo agrario recibió el
pago por concepto de indemnización en cantidad de $**********
(**********), pues existe prueba fehaciente de que Compañía de
Luz y Fuerza del Suroeste de México, Sociedad Anónima hizo el
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depósito por esa cantidad en favor del Ejido San Juan Atlamica,
Municipio de Cuautitlán, Estado de México, ante el Banco
Nacional de Crédito Ejidal, Sociedad Anónima de Capital
Variable.
2. Se demostró que la expropiación fue ejecutada.
3. No existe alguna prueba demostrativa de que los
miembros del núcleo agrario mantengan la posesión desde que
se ejecutó el decreto expropiatorio a la fecha.
4. Si bien consta que han transcurrido más de cinco
años de la expropiación, concretamente cincuenta y dos, lo cierto
es que no se satisface ninguna de las otras condicionantes.
En consecuencia, concluyó que la superficie
expropiada debía revertirse en favor del Fideicomiso Fondo
Nacional de Fomento Ejidal para que la destine a apoyar
financieramente actividades industriales en ejidos y comunidades
y no para que la reintegre al Ejido San Juan Atlamica, Municipio
de Cuautitlán, Estado de México.
Finalmente, el tribunal unitario agrario se ocupó del
segundo aspecto de la litis planteada en el juicio, es decir, si
procede el pago de indemnización que corresponde a la
expropiación referida al Ejido “San Juan Atlamica”, municipio de
Cuautitlán, Estado de México, concluyendo que resultaba
improcedente porque ya había quedado demostrado que el pago
fue recibido (folios 2354 a 2433 del tomo VI del juicio agrario).
Contra esa resolución, el Ejido “San Juan Atlamica”,
municipio de Cuautitlán, Estado de México promovió juicio de
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amparo directo proponiendo diversos conceptos
de violación que giran en torno a las siguientes
ideas fundamentales:
a) Que el artículo 97 de la Ley Agraria es
inconstitucional porque impide a los núcleos agrarios ejercer la
acción que permita obtener la reversión de un bien que le fue
expropiado, pues de acuerdo a su texto el Fideicomiso Fondo
Nacional de Fomento Ejidal es el único facultado para tal efecto.
b) Que el tribunal responsable aplicó
retroactivamente en su perjuicio los artículos 97 de la Ley Agraria
y 94 del Reglamento de la Ley Agraria en Materia de
Ordenamiento de la Propiedad Rural, pues debió tomar en cuenta
que el resolutivo segundo del decreto expropiatorio publicado en
el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de septiembre de
mil novecientos cincuenta y ocho estableció: (…) en la inteligencia
de que si a las tierras que se expropian se les da un destino
distinto al que motivó la presente expropiación, volverán
automáticamente a poder de dicho ejido y la cantidad pagada por
indemnización quedará en beneficio del mismo.
c) Que el tribunal unitario agrario debió tomar en
cuenta que al momento de la expropiación estaban vigentes los
artículos 138 y 139 del Código Agrario, conforme a los que los
derechos sobre bienes agrarios son imprescriptibles y son
inexistentes todos los actos que tengan como consecuencia la
privación total o parcial de los derechos agrarios.
d) Que el tribunal responsable no se pronunció
sobre la totalidad de los aspectos alegados pues no resolvió el
aspecto relativo a que nunca les fue pagada la indemnización
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correspondiente por la expropiación de que fueron sujetos en
tanto demandada del Servicio de Administración y Enajenación e
Bienes.
e) Que resulta procedente la indemnización
solicitada del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal
porque si bien hay elementos para considerar que Compañía de
Luz y Fuerza del Suroeste de México, Sociedad Anónima hizo el
depósito al extinto **********, lo cierto es que no está acreditada la
entrega de los recursos económicos (folios 6 a 45 del juicio de
amparo).
A su vez, el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento
Ejidal promovió amparo adhesivo.
En la sentencia respectiva, el tribunal colegiado del
conocimiento asumió las siguientes decisiones fundamentales:
1. El artículo 97 de la Ley Agraria no viola el derecho
de acceso a la justicia porque está justificado que sea el
Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal quien ejerza la
acción de reversión ya que al momento de llevarse a cabo una
expropiación, las tierras ejidales salen del patrimonio del núcleo
agrario correspondiente y, como consecuencia, no pueden ser
titulares del derecho de acción.
2. No existe aplicación retroactiva de los artículos 97
de la Ley Agraria y 94 del Reglamento de la Ley Agraria en
Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural porque se trata
de la normatividad vigente al momento de generarse las
condiciones que hacían susceptible el ejercicio de la acción de
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reversión. El hecho de que al momento de la
expropiación se encontrara vigente el Código
Agrario no implica que desde ese momento
surgiera el derecho a solicitar la reversión.
3. Que el tribunal responsable realizó un análisis
exhaustivo y congruente de las pretensiones deducidas en el
juicio y que las consideraciones en que se apoyó para arribar a la
conclusión de que se actualizó la reversión en favor del
Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal están apegadas a
derecho.
4. Que, contrario a lo alegado por el ejido quejoso,
quedó acreditado que se realizó el pago indemnizatorio con las
pruebas aportadas por las partes en el juicio, pues de
conformidad con el artículo 187 de la Ley Agraria es a las partes a
quienes les corresponde la carga de la prueba para demostrar los
hechos constitutivos de su acción, sin que el tribunal responsable
tuviera obligación de allegarse de pruebas oficiosamente.
5. Que no se debía atender a lo dispuesto por el
segundo resolutivo del decreto expropiatorio porque el derecho a
solicitar la reversión no surgió en ese momento.
6. Que debía quedar sin materia el amparo adhesivo
(folios 117 a 269 del juicio de amparo directo).
Esa resolución constituye la sentencia que ahora se
recurre.
Alega el recurrente que el artículo 97 de la Ley Agraria
es contrario al diverso 17 constitucional, pues viola el derecho de
acceso a la justicia que tiene un ejido al no otorgarle el derecho a
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ejercer la acción de reversión a efecto de que se le devuelva la
tierra que se le expropió.
Aduce que, contrario a lo resuelto por el tribunal
colegiado del conocimiento, el hecho de que las tierras salgan del
ejido a quien se le expropien no es suficiente para considerar
respetado el derecho de acceso a la justicia, pues lo que se
estima transgredido es el derecho constitucional que tiene para
recurrir antes las instancias competentes para que se le regresen
tierras que le pertenecían.
Explican que precisamente el derecho del ejido a
solicitar la devolución de tierras surge porque alguna vez le fue
expropiada una superficie de terreno, esto es, porque la tierra
salió de su patrimonio. Por tanto, esa razón no puede ser
suficiente para justificar la constitucionalidad de la norma que
impide a un ejido ejercer acción de reversión.
De ahí que insistan en que el artículo 97 de la Ley
Agraria es violatorio del derecho de acceso a la justicia, máxime
que de haber estado en aptitud de ejercer la acción de reversión
se habría concluido que la superficie expropiada que dejó de
utilizarse para la causa de utilidad pública les fuera devuelta en
términos del resolutivo segundo del decreto correspondiente.
Para resolver su planteamiento se toma en cuenta que
en sesión de veinticuatro de mayo del dos mil diecisiete, esta
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
resolvió, por unanimidad de cuatro votos (ausente la Ministra
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Margarita Beatriz Luna Ramos), el amparo en
revisión 990/2016, concluyendo que el artículo
97 de la Ley Agraria es contrario a los derechos
a una tutela judicial efectiva y a un recurso efectivo al prever que
será el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (y no el
núcleo o comunidad agraria) quien ejercitará las acciones
necesarias para demandar la reversión parcial o total de los
bienes expropiados.
Para arribar a esa conclusión se explicó que el derecho
a una tutela judicial efectiva –también llamado de acceso a la
impartición de justicia– ha sido ampliamente analizado por este
Alto Tribunal considerando que se encuentra reconocido en los
artículos 1 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, así como en el diverso 25 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
En torno a su contenido, se ha sostenido que se trata
del derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de
los plazos y términos que fijen las leyes, para acceder de manera
expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una
pretensión o a defenderse de ella, con el fin de que a través de un
proceso en el que se respeten ciertas formalidades se decida
sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa
decisión.
También se ha establecido que el reconocimiento del
derecho a la tutela judicial efectiva no implica que se deban
ignorar los presupuestos procesales necesarios para la
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procedencia de las vías jurisdiccionales que los gobernados
tengan a su alcance, pues sería tanto como permitir que los
órganos jurisdiccionales dejen de observar los demás principios
constitucionales y legales que rigen su función jurisdiccional,
provocando un estado de incertidumbre en los destinatarios de
esa función al desconocerse la forma en que deban proceder los
tribunales, así como las condiciones procesales de las partes.
Así, se ha sostenido que para determinar si alguna
norma transgrede o afecta de alguna manera dicho derecho, lo
importante en cada caso será verificar la inexistencia de
impedimentos jurídicos o fácticos que resulten carentes de
racionalidad, proporcionalidad, o bien, discriminatorios.
Y es que no todos los requisitos establecidos para
tener acceso a los procesos jurisdiccionales pueden considerarse
violatorios del derecho en cuestión, como ocurre con el relativo a
respetar de plazos legales, de agotar los recursos ordinarios
previos antes de ejercer cierto tipo de acciones o el de previa
consignación de fianzas o depósitos, ya que éstos se encuentran
dirigidos a preservar otros derechos, bienes o intereses
constitucionalmente protegidos y guardan la adecuada
proporcionalidad con la finalidad perseguida.
Sentado lo anterior procede verificar si el artículo 97 de
la Ley Agraria viola el derecho de acceso a la justicia al impedir
que los núcleos agrarios afectados por una expropiación puedan
ejercer directamente esa acción, pues el único sujeto legitimado
es el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal.
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Para tal efecto resulta necesario tener
en cuenta su contenido:
Artículo 97. Cuando los bienes expropiados se destinen a un fin distinto del señalado en el decreto respectivo, o si transcurrido un plazo de cinco años no se ha cumplido con la causa de utilidad pública, el fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal ejercitará las acciones necesarias para reclamar la reversión parcial o total, según corresponda, de los bienes expropiados y opere la incorporación de éstos a su patrimonio.
El precepto transcrito prevé la posibilidad de ejercer la
acción de reversión cuando los bienes expropiados se destinen a
un fin distinto del señalado en el decreto respectivo, o bien, si
transcurrido un plazo de cinco años no se ha cumplido con la
causa de utilidad pública.
También dispone que el ente legitimado para ejercerla
es el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal, quien podrá
reclamar la reversión parcial o total según corresponda, a efecto
de que opere la incorporación a su patrimonio de los bienes
expropiados.
Al prever que el Fideicomiso Fondo Nacional de
Fomento Ejidal es el único ente legitimado para ejercer la
reversión de bienes expropiados, la norma referida establece un
presupuesto procesal que impide que las comunidades afectadas
por las expropiaciones puedan ejercer directamente la acción de
reversión ante los tribunales agrarios.
Es cierto que la citada norma no impide por completo el
acceso a la justicia en tanto otorga la acción de reversión al
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Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal en defensa de los
intereses de la comunidad afectada; sin embargo, sí restringe ese
derecho en perjuicio de las citadas comunidades, pues no les
permite ejercerla directamente en la vía jurisdiccional.
Sentado lo anterior procede verificar si tal restricción
encuentra alguna justificación constitucionalmente válida, para lo
que resulta necesario acudir a los procesos legislativos que
dieron origen al texto actual del artículo 97 de la Ley Agraria.
En la iniciativa de la Ley Agraria enviada por el
Presidente de la República, en la propuesta inicial, se
contemplaba que la acción de reversión podía ser ejercitada por
los núcleos de población ejidal como a continuación se advierte:
PROCESOS LEGISLATIVOS EXPOSICIÓN DE MOTIVOS CÁMARA DE ORIGEN: DIPUTADOS EXPOSICIÓN DE MOTIVOS MÉXICO, D.F., A 10 DE FEBRERO DE 1992 INICIATIVA DEL EJECUTIVO (…) Artículo 94. Cuando los bienes expropiados se destinen a un fin distinto del señalado en el decreto respectivo, o si transcurrido un plazo de cinco años no se ha cumplido sustancialmente con la causa de utilidad pública, el núcleo de población ejidal podrá reclamar la reversión de los bienes expropiados.
Sin embargo, esa propuesta fue modificada por la
Cámara de Diputados, como se observa de la discusión de
veintiuno y veintidós de febrero de mil novecientos noventa y dos.
La primera propuesta de modificación a ese artículo fue
la realizada por el Diputado Juan Manuel Huezo Pelayo,
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propuesta que al final fue la adoptada en la Ley
Agraria. Al respecto, el diputado señaló:
PROCESOS LEGISLATIVOS
DISCUSIÓN/ORIGEN CÁMARA DE ORIGEN: DIPUTADOS DISCUSIÓN MÉXICO, D.F., A 21 Y 22 DE FEBRERO DE 1992 (…) El Presidente: - Tiene el uso de la palabra el diputado Juan Manuel Huezo Pelayo. El diputado Juan Manuel Huezo Pelayo: - Con su permiso, señor Presidente; compañeras y compañeros diputados: (…) A nombre del grupo parlamentario de mi partido, el Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional, presento a su consideración tres propuestas de modificación a la Ley Agraria que hoy estamos debatiendo en lo particular. (…) Tercera propuesta: Título Tercero. Capítulo IV. Artículo 94. Argumento: nos parece del todo justo que si por causas de utilidad pública fueren expropiadas tierras a núcleos agrarios o ejidatarios y en un lapso considerable no quede demostrada dicha utilidad, sean devueltos los bienes a quienes con tanta dificultad y en un acto de estricta justicia les fueron otorgados. Es oportuno señalar que las expropiaciones de que se trata este artículo han recaído y pueden recaer en dos o más ejidos o en dos o más miembros de un núcleo agrario. Por tal razón, procede prever con claridad a quiénes y en qué proporción corresponderán las tierras que por reversión deberán entregarse. Nos preocupa definir con claridad la procedencia del reclamo, a fin evitar que las tierras devueltas por esta casual sean adjudicadas sin fundamento jurídico y con ello se lesionen intereses, así como se dejen sin efecto los preceptos jurídicos que las resoluciones presidenciales respectivas establecieron en su oportunidad. Texto que proponemos quede con la modificación: Artículo 94. Cuando los bienes expropiados se destinan a un fin distinto del señalado en el decreto respectivo o si transcurrido un plazo de cinco años no se ha cumplido con la causa de utilidad pública, el fideicomiso, Fondo Nacional de Fomento Ejidal, ejercitará las acciones necesarias para reclamar la revisión parcial o total, según corresponda, de los bienes expropiados y opere la incorporación de éstos a su patrimonio.
Cabe mencionar que existió una segunda propuesta de
modificación a ese artículo, en la que se planteaba que primero
sería el núcleo ejidal quien podría ejercer la acción y sólo si no lo
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hacía dentro de los primeros seis meses que tuviera ese derecho,
podría hacerlo entonces el Fideicomiso Fondo Nacional de
Fomento Ejidal. Así se advierte de la siguiente transcripción:
Tienen (sic) la palabra la diputada Ana Teresa Aranda Orozco, del Partido Acción Nacional. El (sic) diputada Ana Teresa Aranda Orozco:- Señor Presidente; señoras y señores legisladores: En Acción Nacional consideramos a la justicia como una atribución primaria del Estado; la honesta, objetiva y fecunda aplicación de este valor, es la mejor garantía de este valor, es la mejor garantía que puede otorgarse a los ciudadanos en el respeto a los derechos fundamentales de la persona humana y de las comunidades naturales; es demanda de justicia condición necesaria de la armonía social y del bien común. Para hacer realidad ese principio, es que hemos pugnado por actualizar y perfeccionar los ordenamientos legales, ése es el propósito de todas nuestras propuestas y, concretamente, de las que hacemos con respecto a los artículos 91 y 94 del dictamen en comento y que se refieren a la expropiación de predios ejidales. Creemos que la expropiación debe tramitarse ante la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos y no ante la Secretaría de la Reforma Agraria, para hacer efectiva en su caso la intervención de la Procuraduría Agraria en la defensa de los afectados, lo que difícilmente ocurrirá en los términos de la iniciativa, toda vez que dicha procuraduría se considera en el artículo 31 como un organismo sectorizado de la Secretaría de la Reforma Agraria. Asimismo, se propone actualizar el monto de la indemnización al efectuarse el pago de ésta, pues es frecuente que transcurran varios años desde su determinación. Proponemos también que el artículo de referencia disponga que el decreto presidencial expropiatorio se notifique personalmente a los titulares de derechos que se afecten, dado que con mucha frecuencia el afectado es el último en enterarse. Son de todos conocidos la enorme cantidad de casos en los que el ejidatario es despojado de su tierra por supuestas causas de utilidad pública, que luego resultan no ser tales, destinándose, como reza el dictamen, a un fin distinto al señalado en el decreto respectivo. La iniciativa, en su artículo 94, prevé que en este caso el Fondo Nacional de Fomento Ejidal ejercitará las acciones necesarias para reclamar la reversión de los bienes expropiados y opere la incorporación de éstos a su patrimonio. Es a todas luces que si el ejidatario perdió su tierra, no se le conceda, en primer término, la posibilidad de reclamarla para sí y sólo si esto no sucede en el plazo fijado, pueda el Fondo Nacional de Fomento Ejidal ejercer las facultades concedidas en este artículo. Procederé a dar lectura a las proposiciones para modificar y adicionar los artículos 91 y 94, para quedar en lo conducente en los términos siguientes: Artículo 91. La expropiación deberá tramitarse ante la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, por conducto de la Procuraduría
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Agraria. Deberá hacerse por decreto presidencial, que determine la causa de utilidad pública y los bienes por expropiar y mediante indemnización. El monto de la indemnización, determinado por la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, atendiendo al valor comercial de los bienes al ser expropiados, se
actualizará mediante la aplicación del incremento registrado por el índice general de precios al consumidor que elabora el Banco de México, durante el lapso transcurrido desde la determinación del monto de la indemnización, hasta el mes anterior del pago. El decreto presidencial deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación, y se notificará la expropiación al núcleo de población, así como a los titulares de derecho que se afecten”. En el segundo párrafo, la propuesta es la siguiente: Los predios objetivo de la expropiación sólo podrán ser ocupados mediante el pago o depósito del importe de la indemnización, que se hará de preferencia en el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal, o en su defecto mediante garantía suficiente, salvo que se haya impugnado el acto en los términos de ley. Con respecto al artículo 94, nuestra propuesta pretende: Cuando los bienes expropiados se destinan a un fin distinto del señalado en el decreto respectivo o si transcurrido un plazo de cinco años no se ha cumplido con la causa de utilidad pública, el núcleo de población ejidal podrá reclamar la reinversión de los bienes expropiados. En caso de que el núcleo de población no reclame la reversión en un plazo de seis meses a partir de que tuviere derecho para ello, el Fondo Nacional de Ejidal podrá reclamar la reversión de dichos bienes. Está firmada por mi compañera diputada Patricia Terrazas Allen y por una servidora. Voy a dejar en la secretaría sendas propuestas, que seguramente este pleno votará a favor, si el propósito que anima a esta ley, es realmente hacer asequible al campesino la justicia social. Por su atención, gracias.
Al final, la propuesta que se aceptó en la Cámara y que
posteriormente derivó en el contenido actual del artículo 97 de la
Ley Agraria en vigor fue la del Diputado Huezo Pelayo.
Propuesta presentada por el Partido del Frente Cardenista, por el diputado Manuel Huezo Pelayo. Artículo 94. Cuando los bienes expropiados se destinen a un fin distinto del señalado en el decreto respectivo o si transcurrido un plazo de cinco años no se ha cumplido con la causa de utilidad pública, el fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal ejercitará las acciones necesarias para reclamar la reversión parcial o total, según corresponda, de los bienes expropiados y opera la incorporación de éstos a su patrimonio’.
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Se pregunta a la asamblea se manifiesten los diputados se acepte esta propuesta… Los diputados porque se rechace esta propuesta… Aceptada, señor Presidente. (Aplausos).
La propuesta aprobada en el dictamen de la Cámara
Revisora/Senadores de veintitrés de febrero de mil novecientos
noventa y dos quedó de la manera siguiente:
PROCESOS LEGISLATIVOS DICTAMEN/REVISORA CÁMARA REVISORA: SENADORES DICTAMEN MÉXICO, D.F., A 23 DE FEBRERO DE 1992 V. MODIFICACIONES PRODUCTO DEL TRABAJO EN CONFERENCIA Como fruto del trabajo en conferencia en el que participó la comisión designada por este Senado, se consideró pertinente hacer las modificaciones al texto original de la iniciativa que a continuación se detallan: (…) 17) En el Artículo 94 se consideró pertinente señalar que el Fideicomiso del Fondo Nacional de Fomento Ejidal, será la persona moral facultada para ejercitar las acciones tendientes a reclamar la reversión de bienes ejidales o comunales expropiados. (…) VI. MODIFICACIONES CON MOTIVO DEL DEBATE EN LA COLEGISLADORA Con motivo de las deliberaciones que en lo particular se dieron en la Cámara de Diputados, el pleno aprobó modificaciones a 43 artículos. Esas adecuaciones fueron propuestas por legisladores de varios partidos y recogen diversos planteamientos formulados por miembros de este Senado durante los trabajos en conferencia y, sobre todo, en el diálogo que se mantuvo con las Comisiones Dictaminadoras de la Colegisladora en el lapso que medió entre la aprobación del dictamen correspondiente y el inicio de la discusión en lo particular. A continuación se transcriben los textos modificados: (…) 24) ‘Artículo 97.-Cuando los bienes expropiados se destinen a un fin distinto del señalado en el decreto respectivo, o si transcurrido un plazo de cinco años no se ha cumplido con la causa de utilidad pública, el fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal ejercitará las acciones necesarias para reclamar la reversión parcial o total, según corresponda, de los bienes expropiados y opere la incorporación de éstos a su patrimonio’. (…) CIUDADANOS SENADORES: A partir del debate legislativo para adicionar y reformar el Artículo 27 constitucional en materia agraria, consideramos que la proposición
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de renovar los preceptos jurídicos rectores de la tenencia, organización y asociación para la producción agrícola, ganadera y forestal constituía un planteamiento realista para la terminación del reparto masivo de tierras, la consolidación de condiciones de seguridad jurídica para la adecuada explotación de
esos recursos y el inicio de un amplio programa de reactivación del campo mediante el concurso de apoyos técnicos y financieros. Con este mismo espíritu se ha analizado la Minuta Proyecto de Ley Agraria, cuyas disposiciones fueron objeto de numerosas modificaciones acordadas en el trabajo de conferencia para el proceso de elaboración del dictamen correspondiente en la Cámara de origen, así como en el pleno de la Cámara de Diputados. En el trabajo que ha llevado a cabo el Poder Legislativo Federal se ha dialogado e intercambiado puntos de vista en los términos de la Ley Orgánica y del Reglamento Interior del Congreso, con el Poder Ejecutivo para establecer el nuevo marco jurídico del campo mexicano. En ningún momento podemos dejar de reconocer la complejidad de la cuestión agraria, así como el dinamismo propio de toda manifestación social. Las normas que se proponen son producto de la reflexión y la evaluación actual de los problemas de nuestro agro. Toca al legislador apreciar la realidad y contrastar permanentemente el contenido de la norma con la realidad que debe regir, a fin de que exista una continua retroalimentación entre lo ordenado por el Derecho y la evolución social. Es por ello que las normas que ahora se proponen deben ser objeto de una permanente observación en la práctica, a fin de evaluar sus resultados. En virtud de lo expuesto y fundado, las Comisiones Unidas que suscriben solicitan la aprobación del siguiente proyecto de LEY AGRARIA (…) Artículo 97. Cuando los bienes expropiados se destinen a un fin distinto del señalado en el decreto respectivo, o si transcurrido un plazo de cinco años no se ha cumplido sustancialmente con la causa de utilidad pública, el fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal ejercitará las acciones necesarias para reclamar la reversión de los bienes expropiados y opere la incorporación de éstos a su patrimonio. (…).
De la narración anterior se advierte que la razón por la
que el legislador estimó conveniente que la reversión contra
expropiaciones en materia agraria fuera ejercida a través del
Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal obedeció a la
complejidad que se presenta muchas veces cuando la
expropiación afecta terrenos de dos o más ejidos o de dos o más
miembros de un núcleo agrario, pues en esos casos se dificulta
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1797/2017
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definir con claridad a quiénes y en qué proporción corresponderán
las tierras que por reversión deberán entregarse.
Además, se hizo constar la preocupación en torno a la
claridad que debía existir en cuanto a la procedencia del reclamo
y la necesidad de evitar que las tierras devueltas con motivo de la
reversión fueran adjudicadas sin fundamento jurídico a personas
ajenas o que no contaban con derechos en relación con los
terrenos, así como impedir que con motivo de la reversión se
lesionaran intereses de partes que efectivamente hubieren sido
afectadas.
Esto es, el legislador estimó que ante la variedad de
situaciones que de hecho se presentan con motivo de la reversión
de las expropiaciones respecto de terrenos que originalmente
pertenecían a comunidades agrarias, era necesario legitimar a un
solo ente (el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal como
organismo técnico especializado en la administración y defensa
de los núcleos agrarios), pues sólo así se podría evitar que las
tierras devueltas con motivo de la reversión fueran adjudicadas
sin fundamento jurídico a personas ajenas o que no contaban con
derechos en relación con los terrenos materia de la reversión.
De las explicaciones anteriores se advierte que la
restricción al derecho a una tutela judicial efectiva en cuestión
persigue un fin constitucionalmente válido, pues trata de ayudar a
esclarecer los conflictos de tierras derivados de expropiaciones
que pudieron haber afectado a personas o comunidades agrarias
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1797/2017
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o indígenas. Sin embargo, esta Segunda Sala
considera que tal medida resulta
desproporcionada para alcanzar ese fin.
Para corroborar el aserto anterior se toma en cuenta
que si la intención del legislador fue ayudar a esclarecer los
conflictos derivados de expropiaciones y evitar que las tierras
devueltas con motivo de la reversión se adjudicaran, sin
fundamento jurídico, a personas ajenas o que no contaban con
derechos en relación con los terrenos expropiados, bien pudo
optar por reconocer la legitimación a las comunidades agrarias
para efectos de plantear la reversión y permitir que fuera en sede
jurisdiccional donde se dilucidara si contaban, en cada caso, con
derechos respecto de las tierras en cuestión.
Máxime que es precisamente a través de los juicios
correspondientes como se puede dilucidar qué comunidades
resultaron efectivamente afectadas con motivo de la expropiación
respectiva y, en ese entendido, para alcanzar la finalidad referida
por el legislador resulta imperativo permitir que sean quienes
planteen directamente la acción de reversión correspondiente y
ofrezcan las pruebas que consideren necesarias para acreditar su
pretensión.
Pues bien, bastan las explicaciones anteriores para
advertir que, como afirman las recurrentes, el artículo 97 de la Ley
Agraria es inconstitucional pues transgrede los derechos a una
tutela judicial efectiva y a un recurso efectivo; consecuentemente,
procede, en la materia el recurso, revocar la sentencia recurrida.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1797/2017
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Ahora bien, tomando en cuenta que en los juicios de
amparo directo la norma que se tilde de inconstitucional no
constituye acto reclamado, sino que se debe verificar que la
eventual concesión del amparo contra la sentencia reclamada por
aplicación de la norma controvertida efectivamente trascienda en
la esfera jurídica del quejoso de tal suerte que logre su pretensión
originaria, que en el asunto que nos ocupa es la reversión de las
hectáreas expropiadas en favor del ejido quejoso, esta Segunda
Sala considera necesario hacer algunas precisiones.
Como ya quedó narrado con anterioridad, en el juicio
agrario se dedujo la acción de reversión con el propósito de
demostrar que operó dicha institución respecto de las **********
hectáreas del Ejido denominado “**********”, Municipio de
Cuautitlán, Estado de México, expropiadas en favor de la
**********, para la construcción de la línea de conducción de
energía eléctrica en la vía **********, México.
En dicho juicio quedó acreditado que quedó
actualizada la hipótesis de reversión prevista en el artículo 97 de
la Ley Agraria consistente en que los bienes expropiados se
destinen a un fin distinto del señalado en el decreto respectivo,
decisión que no fue combatida por alguna de las partes
interesadas y, por tanto, constituye cosa juzgada.
En efecto, en la sentencia de siete de julio del dos mil
dieciséis, el Tribunal Unitario Agrario del Distrito 10 consideró que
procede la reversión de tierras con una extensión de **********
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1797/2017
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hectáreas expropiadas del Ejido “**********”,
municipio de Cuautitlán, Estado de México
porque se demostró que, con posterioridad a la
expropiación, se dejó de utilizar esa superficie para cumplir la
causa de utilidad pública señalada en el decreto expropiatorio
respectivo, decisión que no fue combatida.
La cuestión que sí fue combatida por el ejido ahora
recurrente es la relativa a definir en favor de quién procede la
reversión correspondiente: si es en beneficio del ejido afectado
por la expropiación, o bien, del Fideicomiso Fondo Nacional de
Fomento Ejidal, pues el tribunal responsable concluyó que
operaba en favor de este último y el ejido considera que debe ser
en su beneficio.
Si bien la verificación de esa circunstancia constituye
un aspecto de legalidad, lo cierto es que esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que la materia
de constitucionalidad se encuentra íntimamente vinculada con la
de legalidad porque, como se dijo, en los juicios de amparo
directo en que se demuestre que una norma aplicada en perjuicio
de la parte quejosa es inconstitucional es necesario verificar que
la eventual concesión del amparo contra la sentencia reclamada
por aplicación de la norma controvertida efectivamente trascienda
en la esfera jurídica del quejoso de tal suerte que logre su
pretensión originaria, que en el asunto que nos ocupa es la
reversión de las hectáreas expropiadas en favor del ejido quejoso.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1797/2017
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Sobre esa base, si ha quedado demostrado que el
artículo 97 de la Ley Agraria es inconstitucional porque impide
que las comunidades agrarias ejerzan directamente la acción de
reversión y, en el caso que nos ocupa, ya se tramitó el juicio
agrario tendente a verificar si operó o no la reversión de las tierras
ejidales expropiadas en perjuicio del ahora recurrente, lo
procedente es examinar el concepto de violación propuesto por el
ejido quejoso, máxime que uno de los postulados del artículo 17
constitucional se refiere a que la administración de justicia debe
ser pronta y expedita, que el artículo 182, último párrafo, de la Ley
de Amparo establece que se debe procurar la resolución integra
del asunto para evitar su prolongación y que el diverso 189
dispone que se debe privilegiar el examen de los argumentos que
reporten mayor beneficio a la parte quejosa.
Y es que ningún efecto práctico tendría una concesión
del amparo con motivo de la inconstitucionalidad del artículo 97
de la Ley Agraria para que el ejido quejoso esté en aptitud de
deducir la acción de reversión, si dicha acción ya fue deducida y
ya quedó demostrado que sí operó dicha institución jurídica,
pudiendo este Alto Tribunal, en aras de respetar el artículo 17
constitucional, definir con base en los elementos probatorios que
obran en autos del juicio agrario en favor de quién debe operar la
reversión.
Sirve de sustento a lo anterior la jurisprudencia 2a./J.
175/2010, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Novena Época, Tomo XXXII, diciembre del 2010, página
673, que establece:
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1797/2017
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REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. SI LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INTERPRETA LA NORMA CONSIDERADA COMO INCONSTITUCIONAL DE MANERA DISTINTA AL
TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO, Y TAL INTERPRETACIÓN TRASCIENDE AL PROBLEMA DE LEGALIDAD, DEBE PRONUNCIARSE SOBRE ESTE ÚLTIMO PARA RESGUARDAR EL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA. Conforme a los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 83, fracción V, de la Ley de Amparo, las sentencias que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito podrán recurrirse en revisión cuando decidan sobre la constitucionalidad de leyes o reglamentos, federales o locales, tratados internacionales, o sobre la interpretación directa de un precepto de la Constitución, debiendo limitarse la materia del recurso a las cuestiones propiamente constitucionales. Ahora bien, si la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en uso de sus atribuciones, interpreta la norma considerada como inconstitucional de manera distinta a como lo hizo el Tribunal Colegiado de Circuito y, como consecuencia de ello, modifica o revoca la sentencia recurrida en ese aspecto y ello trasciende al problema de legalidad, tales circunstancias la obligan a pronunciarse sobre dicha cuestión de legalidad aunque ya lo haya hecho el Tribunal Colegiado de Circuito, atendiendo al justo alcance de la norma controvertida, ya que de subsistir las consideraciones de la sentencia recurrida que decidieron el problema de legalidad a partir de una premisa errónea, se atentaría contra el principio de congruencia que impera en las ejecutorias de amparo en términos de los artículos 77, fracciones II y III, y 91, fracciones I y III, de la Ley citada, pues en un mismo asunto estarían sustentándose determinaciones contradictorias sobre la interpretación de un mismo precepto legal y su aplicación. Lo anterior no implica desconocer el carácter de cosa juzgada que en materia de legalidad tienen las mencionadas sentencias, ya que tal principio no opera cuando el examen de constitucionalidad de la ley dependa de la interpretación de la norma controvertida, por tratarse de un tema propiamente constitucional que no puede desvincularse del de legalidad.
Así como la tesis aislada 2a. IX/2004, visible en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
Tomo XIX, marzo del 2004, página 382, que establece:
REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. LOS AGRAVIOS DE LEGALIDAD SON ATENDIBLES CUANDO SE ENCUENTRAN VINCULADOS INDISOLUBLEMENTE CON ASPECTOS DE CONSTITUCIONALIDAD. Conforme a los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 83, fracción V, de la Ley de Amparo, que regulan el recurso de revisión
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1797/2017
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en amparo directo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en esta instancia deberá examinar las cuestiones propiamente constitucionales. Ahora bien, si en el recurso se plantean agravios sobre constitucionalidad de normas generales o de interpretación directa de un precepto de la Constitución, junto con argumentos de legalidad, donde la vinculación es tal que afecta la congruencia de la sentencia, éstos deben ser analizados por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en tanto que dichos agravios no refieren cuestiones de mera legalidad, sino que constituyen aspectos propiamente constitucionales, toda vez que se encuentran vinculados indisolublemente con el pronunciamiento de inconstitucionalidad y en relación con las consideraciones que el Tribunal Colegiado de Circuito realizó para conceder el amparo, es decir, se trata de agravios que no son ajenos a las cuestiones constitucionales examinadas en la resolución recurrida, sino que forman parte de ella.
SEXTO. El quejoso plantea esencialmente que al
haber quedado demostrado que operó la reversión de las
hectáreas que le fueron expropiadas mediante decreto publicado
en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de mayo del
mil novecientos cincuenta y ocho, lo procedente es ordenar la
devolución en su beneficio, máxime que el resolutivo segundo del
decreto referido se estableció: (…) en la inteligencia de que si a
las tierras que se expropian se les da un destino distinto al que
motivó la presente expropiación, volverán automáticamente a
poder de dicho ejido y la cantidad pagada por indemnización
quedará en beneficio del mismo.
Pues bien, esta Segunda Sala considera que, suplido
en su deficiencia conforme a lo previsto por el artículo 79, fracción
IV, inciso b), el argumento propuesto resulta fundado.
Para corroborar tal aserto se toma en cuenta que,
como quedó expuesto en el considerando anterior de esta
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1797/2017
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ejecutoria, el artículo 97 de la Ley Agraria
establece que se decretará que ha operado la
reversión de bienes cuando.
a) Los bienes expropiados se destinen a un fin
distinto del señalado en el decreto respectivo, o
b) Si transcurrido un plazo de cinco años no se ha
cumplido la causa de utilidad pública.
Por su parte, las reglas relativas a la reversión se
encuentran reguladas en el capítulo II del Reglamento de la Ley
Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural cuyo
artículo 94 establece:
Artículo 94. Si como resultado de la investigación se desprende que el beneficiario de la expropiación destinó la totalidad o parte de los bienes a un fin distinto al señalado en el decreto respectivo, o que transcurrido el plazo de cinco años no se satisfizo la causa de utilidad pública, el Fondo ejercitará las acciones judiciales o administrativas para revertir, total o parcialmente, los bienes expropiados, los que se incorporarán a su patrimonio.
Conforme al precepto transcrito, si se advierte que se
actualiza alguna hipótesis de reversión, el Fideicomiso Fondo
Nacional de Fomento Ejidal ejercerá las acciones judiciales o
administrativas para revertir, total o parcialmente, los bienes
expropiados, los que se incorporarán a su patrimonio.
En torno a esa disposición se debe tener en cuenta
que reglamenta una disposición (artículo 97 de la Ley Agraria)
que esta Segunda Sala ya consideró que resulta inconstitucional
porque únicamente permite que el Fideicomiso Fondo Nacional
de Fomento Ejidal ejerza la acción de reversión.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1797/2017
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La norma reglamentaria únicamente legitima a dicho
fideicomiso a ejercer la acción correspondiente y, en
consecuencia, a que demostrada su procedencia se decrete la
incorporación de los bienes expropiados a su patrimonio.
Sin embargo, como se expuso en el considerando
quinto de esta ejecutoria, es posible que las comunidades
agrarias ejerzan la acción de reversión para recuperar los bienes
que le hubieran sido expropiados y que a) hubieran sido
destinados a un fin distinto del señalado en el decreto respectivo,
o b) no se hubiera cumplido la causa de utilidad pública.
Así, de acuerdo con la interpretación de esta Segunda
Sala, es claro que en los casos en que las comunidades agrarias
ejerzan la acción de reversión y demuestren su procedencia, la
consecuencia será que se incorporen nuevamente a su
patrimonio los bienes que les fueron expropiados.
Esa afirmación se corrobora si se toma en cuenta que
de acuerdo con el proceso legislativo que dio origen a la norma
de la Ley Agraria que regula la acción de reversión, su propósito
es que si por causas de utilidad pública fueren expropiadas tierras
a núcleos agrarios o ejidatarios y en un plazo considerable no
quede demostrada dicha utilidad, sean devueltos los bienes a
quienes con tanta dificultad y en un acto de estricta justicia
les fueron otorgados.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1797/2017
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Es cierto que el artículo 98 del
Reglamento de la Ley Agraria en Materia de
Ordenamiento de la Propiedad Rural establece
las hipótesis en que procederá la reversión de los bienes
expropiados en beneficio del Fideicomiso Fondo Nacional de
Fomento Ejidal cuando se cumplan las condiciones siguientes:
que no hubiera sido cubierta la indemnización, que no se haya
ejecutado el decreto, que los afectados conserven aún la
posesión de las tierras de que se trate y que hubieran transcurrido
cinco años a partir de la publicación del decreto expropiatorio,
según se advierte de su texto:
Artículo 98. El Fondo demandará la reversión de los bienes expropiados ante los Tribunales Agrarios competentes, cuando se cumplan la totalidad de las condiciones siguientes: I. Que no haya sido cubierta la indemnización; II. Que no haya sido ejecutado el decreto; III. Que los afectados conserven aún la posesión de las tierras de que se trate, y IV. Que hayan transcurrido cinco años, a partir de la publicación del decreto expropiatorio. De ser procedente la reversión, la resolución ejecutoriada se inscribirá en el Registro, en los Registros Públicos de la Propiedad y del Comercio correspondiente, y de la Propiedad Inmobiliaria Federal. La reversión de los bienes expropiados a que se refiere el presente artículo, tendrá por efecto que una vez incorporados al patrimonio del Fondo, éste de inmediato reintegre su titularidad a los afectados.
Sin embargo, dicha norma reglamentaria se refiere a
los casos en que sea el fideicomiso quien ejerza la acción de
reversión y demuestre su procedencia, pero omite tomar en
cuenta que conforme a la interpretación de esta Segunda Sala los
sujetos agrarios afectados por una expropiación también están
legitimados para ejercerla.
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Sentado lo anterior se hace referencia al caso concreto
en que, como ya se dijo, en autos del juicio agrario
TUA/DTO.10/888/2010 quedó demostrado que operó la reversión
de las ********** hectáreas expropiadas del Ejido de **********,
Municipio de Cuautitlán Izcalli, Estado de México porque se
dejaron de utilizar para la causa de utilidad pública para la que
fueron expropiados.
Por tanto, de acuerdo con las explicaciones hasta
ahora expuestas es claro que procede la reversión de dichas
tierras en beneficio del ejido quejoso.
Esa afirmación se corrobora, además, si se toma en
cuenta que del cúmulo de pruebas que obran en autos del
expediente agrario destacan el decreto expropiatorio publicado en
el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de septiembre de
mil novecientos cincuenta y ocho, que en la parte que interesa
estableció:
(…) PRIMERO. Por causa de utilidad pública exprópiase al ejido de San Juan Atlamica, Municipio de Cuautitlán, del Estado de México, a favor de la Compañía de Fuerza del Suroeste de México, S.A., una superficie total de ********** Hs. (**********), de temporal que se destinarán al paso de la línea de conducción de energía eléctrica que irá de ***********, Méx. SEGUNDO. Queda a cargo de la Compañía de Fuerza del Suroeste de México, S.A., el pago por concepto de indemnización de la cantidad de $********** (**********), que deberán ingresar al fondo común del ejido, a fin de que se aplique en los términos del acuerdo presidencial de 16 de febrero de 1954, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de abril del mismo año, para cuyo efecto la compañía beneficiada depositará a favor del ejido afectado, en el **********, la cantidad de referencia; en la inteligencia de que si a las tierras que se expropian se les da un destino distinto al que
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motivó la presente expropiación, volverán automáticamente a poder de dicho ejido, y la cantidad pagada por indemnización quedará en beneficio del mismo.
(…) (folios 183 y 184 del tomo I del juicio agrario).
De acuerdo con la transcripción anterior, en los casos
que se demostrara que a las tierras expropiadas al Ejido San
Juan Atlamica del Municipio de Cuautitlán, Estado de México, se
les diera un destino distinto al que motivó la expropiación (como
ocurrió en el caso), volverían automáticamente a su poder.
Esa norma constituye una norma jurídica
individualizada que rigió en concreto esa expropiación. Por tanto,
debe estarse a su contenido para resolver lo conducente en caso
que se demuestre que los bienes que le fueron expropiados al
Ejido San Juan Atlamica del Municipio de Cuautitlán, Estado de
México fueron utilizados para un destino distinto al paso de la
línea de conducción de energía eléctrica que iría de **********,
México.
Y es que no debe perderse de vista que el derecho es
un sistema que se compone, entre otros elementos, por una serie
de normas jurídicas que vinculan a los sujetos a quienes se
dirigen por reunir las características de ser obligatorias,
impersonales y generales.
Para que el sistema sea coherente, se requiere que
cada norma jurídica que lo compone derive su validez de otra que
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se encuentra en un plano superior y así sucesivamente hasta
llegar a la norma fundamental o constitución.
En efecto, todo ordenamiento jurídico adquiere su
validez a partir de una norma fundamental que es la Constitución
del Estado y a partir de ahí se desprenden una serie de normas
que, perdiendo generalidad, ganan en determinación, pero
siempre la norma individualizada encontrará su validez en
una norma de mayor jerarquía que la condiciona; luego, es
fácil advertir que la ley, en cuanto norma jurídica general y
abstracta, sólo adquiere aplicación y sentido cuando es
individualizada mediante una norma particular que concretiza sus
efectos en un sujeto determinado como puede ser un negocio
jurídico como un contrato, un acto autoritario administrativo como
una concesión, o bien, un acto jurisdiccional como una sentencia.
Así, cuando exista una norma jurídica individualizada
que vincule a una persona determinada por concretar en ella sus
efectos, es claro que se convierte en un centro de imputación
jurídica sujeto de derechos y obligaciones derivados,
precisamente, de esa norma individualizada que encuentra
fundamento en el propio sistema jurídico.
De ahí que se concluya que al haber quedado que
operó la reversión de los bienes expropiados del ejido quejoso por
haberse dejado de utilizar para la causa de utilidad pública
referida en el decreto de veintinueve de septiembre de mil
novecientos cincuenta y ocho, lo procedente es incorporarlos
nuevamente a su patrimonio.
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Ahora bien, de la lectura del pliego de
agravios se advierte que el ejido quejoso
propone argumentos tendentes a controvertir las consideraciones
en que el tribunal colegiado del conocimiento sustentó su decisión
de estimar que quedó acreditado el pago de la indemnización por
concepto de la expropiación de que fue sujeto; sin embargo, se
trata de un planteamiento de legalidad que al no estar vinculado
con el tema de constitucionalidad objeto del recurso de revisión
que nos ocupa, no puede ser examinado por este Alto Tribunal.
Tal aserto se corrobora si se toma en cuenta que la
acción de pago correspondiente fue planteada ante el tribunal
unitario agrario responsable en vía de reconvención contra el
Servicio de Administración de Enajenación de Bienes, en su
carácter de liquidador de la Compañía de Luz y Fuerza del
Centro, lo que evidencia que no guarda relación con la materia
del recurso de revisión que nos ocupa relativo a la
constitucionalidad de la norma que regula la procedencia de la
acción de reversión y, en su caso, la definición de a quién
procede reivindicar los bienes expropiados respectivos.
Consecuentemente, como el quejoso demostró la
violación a sus derechos constitucionales, lo procedente es
conceder el amparo solicitado cuyo efecto inmediato y directo es
la ineficacia jurídica de la sentencia reclamada, debiendo el
tribunal unitario agrario responsable emitir una nueva en que,
reitere las consideraciones que han quedado firmes relativas al
pago de la indemnización demandado y a que operó la reversión
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de las hectáreas expropiadas y, con base en lo expuesto en esta
ejecutoria, declare que la reversión de las tierras ejidales procede
en beneficio del Ejido “San Juan Atlamica”, Municipio de
Cuautitlán, Estado de México.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia del recurso, se REVOCA la
sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión AMPARA Y
PROTEGE al COMISARIADO EJIDAL DEL NÚCLEO AGRARIO
DE SAN JUAN ATLAMICA, MUNICIPIO DE CUAUTITLÁN
IZCALLI, ESTADO DE MÉXICO, contra la sentencia de siete de
julio del dos mil dieciséis dictada por el Tribunal Unitario Agrario
del Distrito 10 en autos del juicio agrario TUA/DTO.10/888/2010.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan
los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el
toca como asunto concluido.
En términos de lo previsto en el artículo 3°, fracción II y III de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
