Dokument

Svjetske banke

Izvještaj br. 49359 - BA

MEĐUNARODNA BANKA ZA OBNOVU I RAZVOJ

(INTERNATIONAL BANK FOR RECONSTRUCTION AND DEVELOPMENT)

MEĐUNARODNA ASOCIJACIJA ZA RAZVOJ

(INTERNATIONAL DEVELOPMENT ASSOCIATION)

PROGRAMSKI DOKUMENT

ZA PREDLOŢENI PRVI PROGRAMSKI ZAJAM/KREDIT ZA RAZVOJNE POLITIKE ZA

JAVNU POTROŠNJU

(FIRST PROGRAMMATIC PUBLIC EXPENDITURE DEVELOPMENT POLICY

LOAN/CREDIT)

U IZNOSU OD 42,2 MILIONA SDR (66 MILIONA USD U PROTIV VRIJEDNOSTI)

SREDSTAVA IDA-E I 31,3 MILIONA EURA (45 MILIONA USD U PROTIV VRIJEDNOSTI)

SREDSTAVA IBRD-A

ZA

BOSNU I HERCEGOVINU

8. april / travanj 2010. godine

Odjel za smanjenje siromaštva i ekonomske politike

(Poverty Reduction and Economic Policy Department)

Jedinica za zemlje jugoistočne Evrope (South East Europe Country Unit)

Region Evrope i srednje Azije (Europe and Central Asia Region)

Ovo je dokument sa ograničenom distribucijom i primaoci ga mogu koristiti samo u izvršavanju svojih sluţbenih

duţnosti. Njegov sadrţaj se inače ne moţe otkrivati bez odobrenja Svjetske banke.

ii

BOSNA I HERCEGOVINA

FISKALNA GODINA VLADE

1. januar / siječanj – 31. decembar / prosinac

VALUTNI EKVIVALENTI

(Kursna stopa na dan 29. januar / siječanj 2010. godine)

Valutna jedinica = KM

1,00 USD = 1,38 KM

Tegovi i mjerila Metrički sistem

SKRAĆENICE I AKRONIMI

BH Bosna i Hercegovina

CAD Deficit na tekućem računu (Current Account Deficit)

VM

CBBH

Vijeće ministara

Centralna banka Bosne i Hercegovine

CPS Strategija partnerstva sa zemljom (Country Partnership Strategy)

DPL

ECA

Zajam za razvojne politike (Development Policy Loan)

Region Evrope i srednje Azije (Europe and Central Asia)

EMSAC Kredit za strukturalno prilagoĎavanje ekonomskog menadţmenta (Economic Management

Structural Adjustment Credit)

EU Evropska Unija

FBH Federacija Bosne i Hercegovine

FDI Direktne strane investicije (Foreign Direct Investment)

BDP Bruto domaći proizvod

HBS Ankete o budţetu domaćinstava (Household Budget Surveys)

HMT

IBRD

Hibridni imovinski cenzus (Hybrid Means Testing)

MeĎunarodna banka za obnovu i razvoj (International Bank for Reconstruction and Development)

ICR

IDA

Izvještaj o završetku implementacije i rezultatima (Implementation Completion and Results)

MeĎunarodna asocijacija za razvoj

IFIs MeĎunarodne finansijske institucije (International Financial Institutions)

MMF MeĎunarodni monetarni fond

MFA Makro-finansijska podrška (Macro-Financial Assistance)

NWD Neratni invalidi (Non-War Disabled)

OECD Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (Organization for Economic Co-operation and

Development)

PDO

PMT

RS

Programski razvojni ciljevi (Program Development Objectives)

Aproksimativni imovinski cenzus (Proxy-Means Testing)

Republika Srpska

SBA Stand-by aranţman

SIL Zajam za sektorske investicije (Sector Investment Loan)

SOSAC Kredit za prilagoĎavanje socijalnog sektora (Social Sector Adjustment Credit)

Potpredsjednik: Rezidentni direktor:

Direktor sektora: Menadţer sektora:

VoĎe projektnog tima:

Philippe Le Houerou, ECAVP Jane Armitage, ECCU4 Luca Barbone, ECSPE Bernard Funck, ECSP2 Ron Hood i Orhan Nikšić, ECSP2

iii

BOSNA I HERCEGOVINA

PRVI PROGRAMSKI ZAJAM/KREDIT ZA RAZVOJNE POLITIKE ZA JAVNU

POTROŠNJU (FIRST PROGRAMMATIC PUBLIC EXPENDITURE DEVELOPMENT

POLICY LOAN/CREDIT) U IZNOSU OD 42,2 MILIONA SDR (66 MILIONA USD U PROTIV VRIJEDNOSTI) IZ

SREDSTAVA IDA-E I 31,3 MILIONA EURA (45 MILIONA USD U PROTIV VRIJEDNOSTI)

MILIONA USD IZ SREDSTAVA IBRD-A

SADRŢAJ SAŢETI PREGLED ZAJMA/KREDITA I PROGRAMA ..........................................................................v

I. UVOD ……………………………………………………………………………………………….1 II. KONTEKST U ZEMLJI ..................................................................................................................1

A. Politički kontekst ......................................................................................................................1 B. Novija ekonomska dešavanja ...................................................................................................4 C. Makroekonomske perspektive i odrţivost duga .......................................................................8

III. PROGRAM VLADE .........................................................................................................................11 A. Socijalna zaštita ........................................................................................................................12 B. Plate u javnom sektoru i upravljanje platnim fondom ..............................................................15 C. Socijalni doprinosi i mjere indirektnog oporezivanja kao podrška konkurentnosti ..................17

IV. PODRŠKA SVJETSKE BANKE PROGRAMU VLADE .............................................................18 A. Veza sa strategijom partnerstva sa zemljom .............................................................................18 B. Saradnja sa MMF-om i drugim donatorima..............................................................................19 C. Odnos sa drugim operacijama Svjetske banke ..........................................................................20 D. Lekcije koje su naučene ............................................................................................................20 E. Analitički temelji ......................................................................................................................22 F. Konsultacije ..............................................................................................................................23

V. PREDLOŢENA OPERACIJA .........................................................................................................24 A. Ciljevi i argumentacija ..............................................................................................................24 B. Djelotvorne, efikasne i ravnopravne politike socijalne zaštite..................................................24 C. Upravljanje platama i platnim fondom u javnom sektoru .........................................................26 D. Mjere vezane za socijalne doprinose i indirektno oporezivanje kao podrška konkurentnosti ..27

VI. IMPLEMENTACIJA OPERACIJE ................................................................................................30 A. Efekti na siromaštvo i socijalni efekti.......................................................................................30 B. Aspekti vezani za ţivotnu sredinu ............................................................................................34 C. Monitoring i evaluacija implementacije ...................................................................................34 D. Povjerenički aspekti ..................................................................................................................35 E. Isplate i revizija ........................................................................................................................36 F. Rizici i ublaţavanje rizika ........................................................................................................37

VII. ANEKSI .............................................................................................................................................40 A. Pismo o razvojnim politikama ..................................................................................................40 B. Matrica politika ........................................................................................................................45 C. Bilješka o odnosima sa Fondom ...............................................................................................45 D. Kratki pregled zemlje ...............................................................................................................56 E. Potrošnja na gotovinske transfere socijalne zaštite koji nisu vezani za osiguranje...................57 F. Fiskalne uštede koje rezultuju iz mjera vezanih za gotovinske transfere .................................58

iv

TABELE

Tabela 1: Bosna i Hercegovina – Ključni ekonomski indikatori ...................................................... 8 Tabela 2: Potrebe za vanjskim finansiranjem .................................................................................. 11

SLIKE

Slika 1: Transferi po entitetima ......................................................................................................... 3 Slika 2: Stope aktivnosti i nezaposlenosti po zemljama ................................................................... 3 Slika 3: Nominalna stopa rasta kredita poslovnih banaka i privatne potrošnje ................................ 4 Slika 4: Doprinos proširivanju deficita na tekućem računu po komponentama ............................... 5 Slika 5: Rast izvora (u % na godišnjem nivou) ................................................................................. 9 Slika 6: MeĎunarodna poreĎenja socijalne pomoći ......................................................................... 12 Slika 7: Slaba preciznost usmjeravanja konkretnih programa gotovinskih davanja: ....................... 13 Slika 8: Struktura i učestalost davanja po petinama za boračka i civilna davanja. .......................... 13 Slika 9: Stopa siromaštva ................................................................................................................. 33

OKVIRI

Okvir 1: Principi dobre prakse za preduslove .................................................................................. 29

Zajam za razvojne politike pripremio je tim koji su sačinjavali Ron Hood i Orhan Nikšić (su-voĎe

projektnog tima); Mismake Galatis (ECSP2); Dominique Bichara (LEGEM); Nicholay

Chistyakov (CTRFC); Boryana Gotcheva, Maniza Naqvi (ECSH3); Alexandru Cojocaru, Anna

Gueorguieva, Sachiko Miyata, Caterina Ruggeri Laderchi (ECSP3); Bernard Myers (ECSP4);

Vedad Ramljak (konsultant); Goran Tinjić (CICRS); Zoran Hadţiahmetović (ECCBA); i Ţeljka

Njuhović (ECCBA).

v

SAŢETI PREGLED ZAJMA/KREDITA I PROGRAMA

BOSNA I HERCEGOVINA

PRVI PROGRAMSKI ZAJAM/KREDIT ZA RAZVOJNE POLITIKE ZA JAVNU

POTROŠNJU (FIRST PROGRAMMATIC PUBLIC EXPENDITURE DEVELOPMENT

POLICY LOAN/CREDIT) U IZNOSU OD 42,2 MILIONA SDR (66 MILIONA USD U PROTIV VRIJEDNOSTI) IZ

SREDSTAVA IDA-E I 31,3 MILIONA EURA (45 MILIONA USD U PROTIV VRIJEDNOSTI)

MILIONA USD IZ SREDSTAVA IBRD-A

Zajmoprimac

Bosna i Hercegovina

Agencija za

implementaciju

Ministarstvo finansija i trezora BH i entitetska ministarstva finansija

Podaci o finansiranju

Zajam IBRD-a u iznosu u protiv vrijednosti od 45 miliona USD i kredit IDA-e u

iznosu u protiv vrijednosti od 66 miliona USD od čega 60 posto za Federaciju Bosne i

Hercegovine i 40 posto za Republiku Srpsku

Tip operacije

Prvi Zajam za razvojne politike (First Development Policy Loan, DPL1)

Osnovne oblasti

politika

Djelotvorne, efikasne i ravnopravne politike socijalne zaštite.

Politike vezane za plate i zapošljavanje u javnom sektoru kao podrška za rast i

fiskalnu odrţivost.

Politike vezane za socijalne doprinose i indirektno oporezivanje koje jačaju

konkurentnost.

Ključni indikatori

ishoda

Procenat gotovinskih transfera koji doseţu do najsiromašnije petine (preciznost

usmjeravanja) povećava se sa tekućih 17 posto na iznos iz intervala od 30 do 40

posto, do 2012. godine.

Siromaštvo je smanjeno za 1,2 procentnih poena kroz (a) bolje usmjeravanje

socijalnih davanja i (b) doprinos fiskalne konsolidacije stvaranju fiskalnog

prostira za rast.

Godišnje fiskalne uštede realizovane kroz predloţene reforme odgovaraju 2,0

procentnih poena:

o 1,6 procentnih poena kao rezultat reformi neusmjerenih davanja

zasnovanih na pravima,

o 0,4 procentnih poena kao rezultat reformi platnog fonda.

Značajan stepen eliminacije poduplavanja / preklapanja socijalnih davanja.

Poduplavanja i greške kod davanja su smanjene i dokumentovane.

Platni fond je barem za 0,4 procentnih poena BDP-a manji nego u 2009. godini.

Razlika u odnosima platnog fonda u javnom sektoru i BDP-a izmeĎu BH i EU je

smanjena.

Dodaci su znatno smanjeni, izraţeni kao udio platnog fonda u javnom sektoru;

varijacije u platama izmeĎu sličnih radnih mjesta se smanjuju; stepen kompresije

izmeĎu nivoa plata za radna mjesta koja zahtijevaju visok nivo vještina i radna

mjesta koja zahtijevaju nizak nivo vještina se smanjuje.

Stopa doprinosa za zdravstveno osiguranje u Federaciji je barem 3 procentna

poena niţa od tekućeg nivoa (17 posto bruto plate).

Reţimi PDV-a, akciza i carinskih daţbina su efikasni i u opštem slučaju

harmonizovani sa onim iz EU i regiona.

Akcizni porezi su povećani i u većoj mjeri su usklaĎeni sa onima iz regiona, a

carinske tarife BH su u većoj mjeri harmonizovane sa onima iz EU.

vi

Programski razvojni

cilj(evi) i doprinos

Strategiji CAS

Operacija ima tri osnovna programska razvojna cilja (DPO): (i) povećavanje socijalne

pomoći siromašnima, uz istovremeno smanjivanje fiskalnog deficita i stvaranje

fiskalnog prostora za rast kojim se smanjuje siromaštvo; (ii) unapreĎivanje strukture i

efikasnosti javne potrošnje; i (iii) smanjivanje stopa socijalnih doprinosa i pritisaka na

plate u privatnom sektoru izazvanih brţim rastom plata u javnom sektoru, čime se jača

konkurentnost privatnog sektora.

Ti DPO su konzistentni sa ciljevima strategije CPS koji se odnose na a) smanjivanje

opterećenja koje vlada predstavlja za privredu i jačanje fiskalne koordinacije, i b)

unapreĎivanje usmjeravanja socijalnih davanja, pri čemu su oba ta cilja dobila na

vaţnosti u kontekstu globalne ekonomske krize koja se razvija. Oni takoĎe podrţavaju

i ciljeve Stuba I strategije CPS – unapreĎivanje okruţenja za rast voĎen privatnim

sektorom i usklaĎivanje sa Evropom.

DPL to postiţe kroz podršku za sljedeće konkretne ciljeve:

Značajan stepen prelaska sa sistema mreţe socijalne sigurnosti koji je zasnovan na

pravima, na sistem koji je zasnovan na potrebama i usmjeren i koji unapreĎuje

opštu raspodjelu socijalnih transfera.

UnapreĎenje incidencije davanja (preciznosti usmjeravanja).

Djelotvorniju i efikasniju administraciju socijalnih davanja koja je sposobna da u

znatnoj mjeri smanji transfere koji predstavljaju rezultat zloupotreba i prevara.

Sniţene agregatne troškove personala, na nivoima koji su u većoj mjeri u skladu

sa prosjekom za EU.

Povećan stepen transparentnosti platnog sistema, unutrašnje ravnopravnosti i

motivacije za uspješnost u radu.

UnapreĎena pravednost socijalnih doprinosa, konkurentnost preduzeća i

zapošljavanje u zvaničnom sektoru.

Pravičniji sistem finansiranja zdravstva.

Rizici i ublaţavanje

rizika

Politiĉki rizici i rizici vezani za upravljanje evidentni su na osnovu iskustava sa

potpunim preokretom politika koji su uslijedili nakon odobravanja prethodnih zajmova

DPL (SOSAC II, EMSAC). To je posebno slučaj u odnosu na smanjivanje i

eliminaciju socijalnih transfera, što je neophodno za uvoĎenje usmjeravanja i

imovinskog cenzusa. Ti rizici su naglašeni polarizacijom i tenzijama izmeĎu dviju

političkih entiteta koji sačinjavaju BiH. Slabo definisane političke kompetencije

izmeĎu različitih nivoa vlasti i kompleksna i fragmentirana struktura upravljanja u BH

stvaraju uslove koji su povoljni za pojavu posebnih interesnih grupa koje ugroţavaju

transparentnost i preuzimanje odgovornosti na nivou vlade.

Ti rizici su ublaţeni, dijelom, povećavanjem stepena shvatanja meĎu graĎanima, koje

proističe iz krize, o tome da su reforme neophodne, a to dovodi do promjene relativne

moći političkih interesnih grupa. Nedostaci postojećeg sistema socijalnih davanja su

očitiji i privatni sektor i stanovništvo uopšte počinju da prihvataju činjenicu da tekuće

socijalne politike znače visoke stope oporezivanja platnog fonda koje dovode do

ograničavanja konkurentnosti. Uspostavljena je strategija komunikacije sa ciljem

učvršćivanja koncenzusa o tome da je postojeći sistem socijalnih transfera finansijski

nedostupan, nepravičan i takav da uništava motivaciju za rad. To uključuje

identifikaciju ključnih zagovornika reforme, široku raspodjelu ključnih analiza

politika, dvodnevni seminar za izgradnju koncenzusa i selektivne intervencije u

medijima.

Ekonomski rizici su vezani za vanjska ekonomska dešavanja. Kao mala otvorena

privreda, BH je izloţena šokovima vezanim za rast, prije svega u EU i na regionalnim

trţištima, pošto su to trţišta koja predstavljaju izvor znatnih doznaka koje se u BH

primaju od dijaspore, stranih investicija, a u isto vrijeme su i odredište za najveći dio

vii

izvoza iz BH.

Ti rizici su ublaţeni nedavno dogovorenim SBA MMF-a koji je razvijen u tandemu sa

predloţenim zajmom DPL. Program MMF-a se oslanja na operacije Svjetske banke

radi omogućavanja strukturalnih reformi kojima se osigurava odrţivost javne potrošnje

u srednjoročnom i dugoročnom periodu. Iako se u okviru programa Svjetske banke

odreĎuju ugrubo godišnje odrednice za strukturalne reforme, program MMF-a ima

redovne kvartalne odrednice. Prema tome, ta dva programa su i u odnosu na dizajn i u

odnosu na nadzor meĎusobno zavisni i meĎusobno podrţavajući. Štaviše, potencijal da

značajni resursi doĎu preko operacije makro fiskalne podrške EC u zavisnosti od

nastavka poštivanja ciljnih iznosa programa Svjetske banke i Fonda dovodi do

unapreĎenja vjerovatnoće uspjeha.

ID broj operacije P116951

1

PROGRAMSKI DOKUMENT IBRD-A I IDA-E ZA

RVI PROGRAMSKI ZAJAM/KREDIT ZA RAZVOJNE POLITIKE ZA JAVNU POTROŠNJU

(FIRST PROGRAMMATIC PUBLIC EXPENDITURE DEVELOPMENT POLICY

LOAN/CREDIT, DPL1)

ZA BOSNU I HERCEGOVINU

I. UVOD

1. Predloţena operacija predstavlja prvu u programskoj seriji od tri zajma za razvojne

politike (Development Policy Loans, DPL) koja obuhvata period od oko tri godine. Program

podrţava reformske napore institucija vezane za javnu potrošnju, sa mješavinom zajmova i kredita. Prva

rata zajma/kredita će biti za iznos u protiv vrijednosti od 111 miliona USD, od čega je 66 miliona USD iz

kredita MeĎunarodne asocijacije za razvoj (IDA), a 45 miliona USD je iz zajma MeĎunarodne banke za

obnovu i razvoj (IBRD). Ministarstvo financija i trezora Bosne i Hercegovine (BH) će Kredit IDA-e i

zajam IBRD-a proslijediti svakom od entiteta kroz sporazume o supsidijarnim zajmovima (za zajam

IBRD-a) i sporazume o supsidijarnom finansiranju (za kredit IDA-e), a njihovo potpisivanje će

predstavljati dodatne preduslove za efektivnost. Supsidijarni sporazumi će propisati raspodjelu sredstava

na osnovu odnosa od 60/40 za Federaciju Bosne i Hercegovine i Republiku Srpsku, redom.

2. Predloţeni program zajma DPL ima tri opšta cilja: (i) povećavanje socijalne pomoći

siromašnima, uz istovremeno smanjivanje fiskalnog deficita i stvaranje fiskalnog prostora za rast kojim se

smanjuje siromaštvo; (ii) unapreĎivanje strukture i efikasnosti javne potrošnje; i (iii) smanjivanje stopa

socijalnih doprinosa i pritisaka na plate u privatnom sektoru izazvanih brţim rastom plata u javnom

sektoru, čime se jača konkurentnost privatnog sektora. DPL ima za cilj da pokrene reforme u onim

oblastima potrošnje u javnom sektoru koje su predstavljale osnovni pokretač procikličnih i neodrţivih

fiskalnih politika, što se posebno odnosi na veoma visoku i slabo usmjerenu potrošnju na socijalne

transfere i visok platni fond u javnom sektoru. Uz to, program ima za cilj da u toku srednjoročnog perioda

dovede do unapreĎenja vanjske konkurentnosti privatnog sektora kroz smanjivanje doprinosa za

zdravstveno osiguranje (a po mogućnosti i za osiguranje u slučaju nezaposlenosti) koji se naplaćuju od

zaposlenih u zvaničnom sektoru.

3. DPL podrţava ciljeve Strategije partnerstva sa zemljom (CPS) koji se odnose na: a)

smanjivanje opterećenja koje vlada predstavlja za privredu i jačanje fiskalne koordinacije, i b)

unapreĎivanje usmjeravanja socijalnih davanja, pri čemu su oba ta cilja dobila na vaţnosti u kontekstu

globalne ekonomske krize koja se razvija. On takoĎe podrţava i ciljeve Stuba I strategije CPS –

unapreĎivanje okruţenja za rast voĎen privatnim sektorom i usklaĎivanje sa Evropom. DPL je

pripremljen kao odgovor na zahtjev Vlade BH za podrškom pri ublaţavanju uticaja globalne finansijske i

ekonomske krize na privredu BH.

II. KONTEKST U ZEMLJI

A. POLITIĈKI KONTEKST

4. Dejtonski mirovni sporazum, kojim se završio rat 1995. godine, dao je Bosni i Hercegovini

(BH) vaţne odlike po kojima je jedinstvena. BH je uspostavljena kao zemlja sa vladom na drţavnom

nivou koja ima relativno ograničene nadleţnosti, te dva velikim dijelom autonomna pod-drţavna entiteta

(a kasnije i sa malim autonomnim Distriktom Brčko). Veći od dvaju entiteta, sa dvije trećine stanovništva

2

BH, naziva se Federacija Bosne i Hercegovine (Federacija ili FBH). Manji se naziva Republika Srpska

(RS).

5. Stanovništvo BH najvećim dijelom se sastoji od tri konstitutivna naroda: Bošnjaka, Srba i

Hrvata.1 Prije rata tri grupe su bile ujednačenije rasporeĎene u cijeloj teritoriji BH, ali je sada Federacija

uglavnom naseljena Bošnjacima i Hrvatima, dok je RS naseljena Srbima. Od rata je došlo do dodatne

polarizacije prema etničkim linijama unutar Federacije, te pojave političkih stranaka vezanih za bošnjačke

i hrvatske zajednice, što je iskomplikovalo izgradnju koncenzusa vezano za vaţna pitanja u tom entitetu.

Te tendencije su manje naglašene u RS, koja je u većoj mjeri etnički homogena.

6. Strukture vlasti i budţetski aranţmani u dva entiteta su naglašeno asimetriĉni. Federacija se

dalje sastoji od 10 kantona, pri čemu svaki ima svoje izvršne, legislativne i sudske ogranke vlasti. Svaki

kanton se dalje sastoji od opština.2 Uz visok stepen decentralizacije, podjela kompetencija izmeĎu

kantona i Federacije često je nejasna, što dovodi do toga da je taj entitet teţi za upravljanje. RS je u većoj

mjeri centralizovana i sastoji se samo od opština, pa je njome, prema tome, lakše upravljati. Aranţmani za

javno budţetiranje odraţavaju te odlike. Uprava za indirektno oporezivanje drţave BH prikuplja sve

indirektne poreze. Prvi nivo prioriteta pri raspodjeli tih sredstava pripada rezervama za povrat PDV-a,

zatim transferima za budţet BH, a nakon toga se sredstva dijele u skladu sa unaprijed usaglašenom

formulom za raspodjelu prihoda izmeĎu dva entiteta i Distrikta Brčko. U Federaciji se veliki dio potrošnje

izvršava na kantonalnom nivou. Ti aranţmani oteţavaju postizanje koncenzusa o ukupnom budţetu i

imaju tendenciju da drţavi ostave rezidualni dio resursa. (Zbog jednostavnosti, kada se u ovom

dokumentu pominju prihodi i potrošnja, to se odnosi na konsolidovanu potrošnju vlada na svim nivoima,

koja obuhvata sve nivoe, osim ako nije konkretno navedeno drugačije).

7. U tom okruţenju institucije su nedavno uspostavile Fiskalno vijeće, na koje se dugo ĉekalo,

sa ciljem unapreĊivanja fiskalne koordinacije. Vijeće je odredilo ciljne iznose za 2009. godinu i

drţavni i entitetski budţeti su usvojeni u skladu sa tim ciljnim iznosima. MeĎutim, Fiskalno vijeće nema

mehanizme za sprovoĎenje i u svom radu zavisi od dobre volje entiteta i drţavnog nivoa.

8. Kao rezultat slabijeg drţavnog nivoa, koalicija izmeĊu stranaka, te preklapanja

kompetencija izmeĊu Federacije i kantona, razliĉite interesne grupe u Federaciji bile su u

mogućnosti da proizvedu velika povećanja gotovinskih transfera (transfera koji nisu zasnovani na

osiguranju) u novijem periodu. Federacija se suočava sa dubljim izazovima vezanim za reformu javne

potrošnje od RS. To je dijelom izazvano političkim tenzijama i njenom kompleksnijom strukturom

upravljanja i administrativnim strukturama koje dovode do toga da je njen sistem inherentno skuplji.

MeĎutim, to takoĎe odraţava i razlike u politikama potrošnje koje su primjenjivane u novijem periodu. U

toku predizborne kampanje 2006. godine usvojeno je nekoliko zakona kojima su uvedena nova i

neuobičajeno izdašna prava (davanja zasnovana na pravima). Kao posljedica toga, transferi koji nisu

zasnovani na osiguranju u Federaciji su se povećali sa 4,8 posto BDP-a Federacije, koliko su iznosili

2006. godine, na 7,5 posto 2008. godine, dok su odgovarajući transferi u RS ostali na nivou od 3-3,5

posto BDP-a RS. DogaĎaji u Federaciji su doveli do toga da je fiskalna situacija postala neodrţiva, a

neizmirene obaveze u budţetu Federacije su se do kraja 2008. godine popele na 1,4 posto BDP-a BH.

1 Posljednji popis odrţan je 1991. godine, prije izbijanja rata 1992. godine. U to vrijeme je bilo 43,5 posto Bošnjaka,

31,2 posto Srba, te 17,4 posto Hrvata. 1991. godine BH je imala 4,3 miliona stanovnika. Iako od 1991. godine nije

bilo popisa, Svjetska banka procjenjuje da je BH 2009. godine imala 3,8 miliona stanovnika. 2 Visok stepen decentralizacije u Federaciji predstavlja rezultat sporazuma postignutog izmeĎu predstavnika

bošnjačkih i hrvatskih etničkih grupa u toku rata koji je voĎen od 1992. do 1995. godine, sa ciljem izbjegavanja

dominacije bošnjačke većine nad hrvatskom manjinom.

3

Slika br. 1: Transferi po entitetima

Izvor: Procjene osoblja Svjetske banke

9. MeĊu razliĉitim interesnim grupama, borci imaju posebno snaţan glas. Postoji oko četvrt

miliona ljudi koji primaju davanja u okviru različitih boračkih programa zasnovanih na pravima. Oni

imaju snaţan osjećaj da im ta prava pripadaju po zaslugama. Ti programi su u 2008. godini iznosili do 2,6

posto BDP-a, ne uključujući mnogo različitih ad hoc davanja koja se većinom administriraju na niţim

nivoima vlasti. Fiskalna kriza u 2008. godini u Federaciji se najvećim dijelom moţe pripisati proširenju

programa usmjerenih na tu grupu, ali davanja zasnovana na pravima za civile takoĎe su povećana. Uz

neodrţiv fiskalni teret koji to nameće, programi imaju ozbiljne efekte negativnih motivacija, što je faktor

koji doprinosi tome da BH ima jednu od najniţih stopa učešća u radnoj snazi u regionu.

Slika 2: Stope aktivnosti i nezaposlenosti po zemljama

Izvor: MeĎunarodna organizacija rada (ILO)

Stopa aktivnosti

Stopa nezaposlenosti

Jerm

enij

a

Kaz

ahst

an

Lat

vij

a

Est

on

ija

Ru

sija

Aze

rbej

dţa

n

Slo

ven

ija

Češ

ka

Lit

van

ija

Uk

raji

na

Slo

vač

ka

Bu

gar

ska

Ru

mu

nij

a

Srb

ija

Mak

edo

nij

a

Po

ljsk

a

MaĎ

arsk

a

Hrv

atsk

a

Mo

ldav

ija

Tu

rsk

a

BiH

4

B. NOVIJA EKONOMSKA DEŠAVANJA

10. U toku novijeg perioda BH je postizala relativno snaţan ekonomski rast. IzmeĎu 2004. i

2008. godine privreda BH je rasla po prosječnoj godišnjoj stopi od 6 posto u realnim iznosima. Rast je

dosegao svoj ekstrem 2007. godine, na nivou od oko 7 posto. Iako su ekonomske aktivnosti počele da

slabe sa nailaskom finansijske krize, rast BDP-a je 2008. godine ipak bio relativno snaţan, na nivou od

5,4 posto. I investicije u privatnom sektoru i potrošnja su pokazali snaţan rast, a rast izvoza je u toku

perioda od 2004. do 2008. godine u prosjeku iznosio 25 posto.

11. Znaĉajan napredak postignut u oblasti strukturnih reformi doprinjeo je uspješnosti rasta

BH. Završetak odreĎenih vaţnih procesa privatizacije u industrijama metala i prerade drveta igrao je

vaţnu ulogu u rastu izvoza. Potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruţivanju je dovelo do dodatne

liberalizacije trgovine sa EU, popločalo put za korištenje dodatnih fondova EU i odredilo jasnu mapu puta

za reformu. Porezi na dobit preduzeća i dohodak graĎana su sniţeni i harmonizovani izmeĎu entiteta.

Entitetske vlade su poduzele konkretne korake na izmirivanju domaćih potraţivanja sa ciljem

unapreĎivanja fiskalne odrţivosti.

12. Krediti poslovnih

banaka, kako za

graĊanstvo, tako i za

preduzeća, podrţali su rast

u toku cijelog tog perioda.

Privatizacija poslovnih

banaka u BH dovela je do

transfera vlasništva na strane

banke koje imaju lak pristup

jeftinom finansiranju od

svojih matičnih banaka u

inostranstvu. U toku

petogodišnjeg perioda koji je

prethodio početku globalne

ekonomske krize, krediti

poslovnih banaka privatnom

sektoru povećali su se sa 37

posto BDP-a na 58 posto BDP-a. Krediti za graĎanstvo su izmešu 2005. i 2008. godine povećani sa 23 na

27 posto BDP-a. Kvalitet bankarskih sredstava ostao je snaţan a zajmovi koji se nisu vraćali prije početka

ekonomske krize iznosili su manje od 2 posto.

13. Relativno snaţan nivo investiranja i nizak nivo nacionalne štednje rezultovali su znaĉajnim

deficitima na tekućem raĉunu koji su premašivali 20 posto BDP-a. Situacija se poboljšala nakon

perioda post-rekonstrukcije, pri čemu je deficit na tekućem računu 2006. godine opao na rekordno nizak

nivo od 8,4 posto, ali se nakon toga 2008. godine deficit opet proširio na 14,9 posto BDP-a zbog rasta

privatnih investicija, od 3,5 procentnih poena, i smanjenja javne štednje, od 7 procentnih poena BDP-a, u

toku perioda od 2006. do 2008. godine. Povećanja cijena hrane i goriva iz 2007. i 2008. godine takoĎe su

imala dodatni značajan negativan efekt na stanje na tekućem računu. Te dvije vrste robe predstavljale su

gotovo 42 posti uvoza u 2008. godini3.

3 Zbog relativno neelastične potraţnje za tim proizvodima, uvoz u 2008. godini se povećao za 15,8 posto u

nominalnim iznosima, dok je u realnim iznosima opao za oko 2 posto. Napomena: nominalne trgovinske statistike

objavljuje Agencija za statistiku BH, dok je stopa realnog rasta procjena Svjetske banke.

Slika 3: Nominalna stopa rasta kredita poslovnih banaka i privatne

potrošnje

Izvor: Institucije BH, MMF i obračuni osoblja Svjetske banke

Preduzeća GraĎani Privatna potrošnja

Nominalna stopa rasta kredita poslovnih banaka

i privatne potrošnje

5

14. Deficit na tekućem raĉunu je finansiran mješavinom direktnih stranih investicija (FDI),

grantova i stranih kredita. FDI su u prosjeku iznosile 7 posto BDP godišnje, što je pokrivalo u prosjeku

oko 44 posto deficita na tekućem računu izmeĎu 2004. i 2008. godine, dok su rastući transferi sa

kapitalnog računa pokrivali dodatnih 24 posto u toku tog istog perioda. Ti prilivi koji su stvarali

dugovanja uglavnom su kanalisani preko meĎunarodnih banaka inkorporiranih u BH.4 U toku tog perioda

institucije su izgradile rezerve strane valute koje su najviši nivo dostigle 2008. godine, na nivou od 6,8

milijardi KM, odnosno 5,5 mjeseci uvoza GNFS.

15. Nakon perioda poboljšanja izmeĊu 2004. i 2006. godine, javno fiskalno upravljanje se oštro

pogoršalo u 2007-2008. godini, a rastuća javna potrošnja je doprinjela proširivanju deficita na

tekućem raĉunu. Udio javne potrošnje

u BDP-u koji se tradicionalno kretao

oko 50 posto, izmeĎu 2004. i 2006.

godine opao je na oko 42 posto, a

godine fiskalnih deficita pretvorene su u

suficite, vanjski javni dug opao je sa

25,5 na 17,1 posto BDP-a, iako je

vanjski privatni dug povećan sa 22,0 na

27,4 posto BDP-a. MeĎutim, fiskalna

uspješnost pogoršala se u 2007. i 2008.

godini, pošto se javna potrošnja znatno

povećala, što je povećalo i uticaj brzog

rasta privatne potrošnje na deficit na

tekućem računu. Iako se investiciona

potrošnja takoĎe ubrzala, fiskalna

ekspanzija je najvećim dijelom bila voĎena povećanjima tekuće potrošnje na socijalne transfere i plate u

javnom sektoru. U Federaciji su transferi za domaćinstva gotovo dvostruko povećani u nominalnim

iznosima, pošto je implementacija mjera vezanih za davanja u 2006. godini napredovala, a broj korisnika

se povećao. U RS je platni fond entitetska vlade RS povećan za 40 posto. Ukupno, javna potrošnja se

povećala za 1,9 i 4,9 procentnih poena BDP-a u 2007. i 2008. godini, redom, dok je javna štednja opala, a

deficit na tekućem računu se proširio.5

16. Bez obzira na velike deficite na tekućem raĉunu, vanjski dug BH, izraţen u odnosu na BDP,

smanjen je od 2005. godine. Vanjski dug je najviši nivo dostigao 2005. godine, na nivou od 47,9 posto

BDP-a, ali je 2008. godine sveden na nivo od 44,5 posto BDP-a, uglavnom kroz smanjenje u

dugovanjima javnog sektora. Smanjenje vanjskog javnog duga predstavlja rezultat pozitivnog neto

pozajmljivanja izmeĎu 2004. i 2006. godine, kada je došlo do poboljšanja fiskalnog menadţmenta, kao i

kombinacije domaćeg finansiranja, uključujući prihode od privatizacije i naknade za GSM licence

(mobilne operatore) u 2007. i 2008. godini, kada je došlo do smanjenja javne štednje.

17. U toku perioda koji je prethodio krizi, monetarna stabilnost je osiguravana kroz aranţman

valutnog odbora (currency board). U svjetlu svoje ustavne i političke kompleksnosti, BH se odlučila za

valutni odbor u trenutku objave nezavisnosti. Njime je nominalna kursna stopa fiksirana na 1,95 KM za

euro. Zbog snaţnog rasta produktivnosti i niskog nivoa inflacije, realna kursna stopa u toku cijelog tog

perioda bila je relativno stabilna.

4 Oni su se pretvorili u brzi rast kreditiranja privatnog sektora i graĎanstva, ali i vladinog sektora 2008. godine, kada

je došlo do pogoršavanja njegovih bilansa. 5 U 2008. godini konsolidovani fiskalni deficit vlada na svim nivoima u BH iznosio je 4,5 posto BDP-a, bez obzira

na povećanje prihoda. Negativni efekti fiskalnih deficita na dugoročni rast su empirijski dokumentovani u nekoliko

studija, kao što su studije autora Fisched (1993), Easterly i Rebelo (1993), Bleaney, Gemmell i Kneller (2001).

Slika 4: Doprinos proširivanju deficita na tekućem

raĉunu po komponentama

Izvor: Institucije BH, MMF i obračuni osoblja Svjetske banke

6

18. Rast BDP-a i makroekonomska stabilnost su bili praćeni znatnim smanjenjem

nezaposlenosti i, konaĉno, siromaštva. Rast zaposlenosti ubrzao se do 6 posto u 2007. i 2008. godini.

Iznosi koji se odnose na zaposlenost u zvaničnom sektoru nisu pouzdani zbog znatne veličine sive

ekonomije, ali Anketa o radnoj snazi objavljena 2007. i 2008. godine pokazuje pad stope nezaposlenosti

sa 29 na 23 posto. To je u skladu sa podacima iz Ankete o budţetu domaćinstava (HBS) koja ukazuje na

to da je stopa siromaštva prema broju siromašnih opala sa 18 posto 2004. godine na 14 posto 2007.

godine, a to je stopa koja je meĎu najniţima u regionu ECA.6 Stopa ruralnog siromaštva je i dalje gotovo

dvaput viša od stope urbanog siromaštva, bez obzira na to što je opadala brţe.

Efekti globalne krize

19. Prijeteći da preokrene znaĉajan napredak postignut u toku novijeg perioda, globalna

ekonomska kriza se brzo prenijela na BH, kako kroz finansijske, tako i kroz trgovinske kanale. Prvi

znaci krize pojavili su se u oktobru / listopadu 2008. godine, kada su poslovne banke prošle kroz period

povlačenja depozita u vrijednosti od oko 700 miliona KM, odnosno 5 posto ukupnih depozita. Iako je

Centralna banka odmah reagovala, sniţavanjem nivoa propisanih obaveznih rezervi, što je dovelo do

stabilizacije situacije, neto prilivi vanjskog kapitala za poslovne banke su nakon oktobra / listopada 2008.

godine gotovo prestali, a rast kreditiranja je zaustavljen. Iako je od tada došlo do poboljšanja dostupnosti

kapitala za poslovne banke (iako po višim kamatnim stopama), domaće kreditiranje nije pokazalo rast,

ako se poredi situacija na godišnjem nivou iz avgusta / kolovoza 2008. i 2009. godine, što treba porediti

sa povećanjem od 28 posto u toku istog perioda u godini prije toga, a to odraţava efekte faktora i sa strane

ponude i sa strane potraţnje. Kriza je takoĎe došla i preko trgovinskih kanala, pošto su i cijena najvaţnijih

izvoznih proizvoda BH i potraţnja za njima su pale, a rast izvoza je do decembra / prosinca 2008. godine

opao na nivo od -4 posto (u poreĎenju sa prethodnom godinom, na godišnjem nivou).

20. Kao rezultat toga, privreda je ušla u recesiju krajem 2008. godine i znaci oporavka još nisu

vidljivi. Statistike na nivou perioda kraćih od godinu dana vezane za privatnu potrošnju i investicije još

nisu objavljene, ali industrijska proizvodnja je opala za 3,9 u toku prva tri kvartala 2009. godine (u

poreĎenju sa prethodnom godinom, na godišnjem nivou). TakoĎe, u toku prvih devet mjeseci 2009.

godine uvoz i izvoz je opao za 21 i 26 posto, redom. Procjene dubine recesije teško je praviti u nedostatku

bilo kakve statistike nacionalnih računa za 2009. godinu, ali, imajući u vidu pad kod svih konkretnih

indikatora ekonomskih aktivnosti, procjene osoblja ukazuju na to da se BDP suzio za oko 3,4 posto u

realnim iznosima.

21. Deficit na tekućem raĉunu se prilagoĊavao brzo i procjenjuje se da je u 2009. godini opao

za barem 7 procentnih poena BDP-a, do oko 8 posto. Trgovinski deficit je opao za 27 posto, dok su

doznake ostale na relativno stabilnom nivou, opadajući za samo 3 posto u toku prve polovine godine (u

poreĎenju sa prethodnom godinom, na godišnjem nivou). MeĎutim, finansiranje deficita na tekućem

računu je postalo veći izazov. Podaci o platnom bilansu pokazuju pad od 28 posto i 106 posto za FDI i

druge investicije, redom, u toku prve polovine godine.7 Kao posljedica toga, rezerve strane valute koje

6 Agencija za statistiku BH, koristeći relativnu granicu siromaštva (izraţenu kao procenat srednje potrošnje),

procjenjuje da je siromaštvo, prema broju siromašnih, iznosilo 18,3 posto 2004. godine i 18,2 posto 2007. godine.

MeĎutim, te procjene su obračunate korištenjem različitih granica siromaštva i ne mogu se koristiti za uspostavljanje

pouzdanog trenda. Kao alternativa, mogla bi se koristiti meĎunarodna granica siromaštva koja je sada postavljena na

2,50 USD / po osobi / na dan i meĎunarodno uporedivi agregatni pokazatelj potrošnje (ECAPOV), koji Svjetska

banka konstruiše za zemlje regiona ECA koje su učestvovale u najnovijem meĎunarodnom programu poreĎenja

(2005. godine). Prema tom mjerilu, koje je mnogo niţe od nacionalne granice siromaštva i, prema tome, obuhvata

trendove kod hroničnog siromaštva, stopa siromaštva je pala sa 2,2 na 1,5 posto, što nije statistički značajno. 7 Očekuje se da u 2009. godini FDI iznosi oko 2 posto.

7

drţi Centralna banka opale su sa najvišeg nivoa od 6,8 milijardi KM 2008. godine na oko 5,8 milijardi

početkom 2009. godine (sa 5,5 na 4,7 mjeseci uvoza). Nakon toga su se oporavile, doseţući 6,2 milijardi

KM do novembra / studenog, što odraţava priliv finansiranja iz SBA MMF-a.

22. Opadanje BDP-a i sa tim vezani pad prihoda dodatno je oteţao fiskalne ishode i doveo do

potpune fiskalne krize u Federaciji, većem od dva entiteta BH. Zbog ekspanzionističkih fiskalnih

politika iz 2007. i 2008. godine, deficit je 2008. godine, bez obzira na snaţan rast prihoda, dosegao nivo

od 4 posto entitetskog BDP-a. RS je imala niţi deficit od Federacije i bila je u mogućnosti da ga finansira

iz prihoda ostvarenih privatizacijom. Federacija je, sa druge strane, bila primorana da se u februaru /

vejači 2009. godine obrati poslovnim bankama za hitnu kreditnu liniju za pokrivanje jaza u finansiranju u

budţetu za 2008. godinu. Pad prihoda od indirektnog oporezivanja, koje predstavlja osnovni izvor javnih

prihoda, počeo je u posljednjem kvartalu 2008. godine i nastavio se kroz 2009. godinu (iznoseći u

prosjeku -14,5 posto u toku prvih 6 mjeseci).8

23. Suoĉene sa tom situacijom, institucije BH su shvatile da će, ĉak i sa snaţnim

prilagoĊavanjima u fiskalnim politikama, daljnji prilivi finansiranja koji su izvan ranije oĉekivanih

nivoa biti neophodni za pokrivanje preostalog fiskalnog jaza i za pospješivanje rezervi strane

valute, pa su se obratile MMF-u, Svjetskoj banci i Evropskoj Uniji sa molbom za vanjsko

finansiranje. Od tada su poduzele hitne mjere za smanjivanje javne potrošnje (vidjeti u nastavku) i

zaključile su SBA sa MMF-om, u iznosu od 1,52 milijarde USD, koji je Bord MMF-a odobrio u julu /

srpnju 2009. godine. EC upravo priprema budţetsku podršku u iznosu od 100miliona eura za 2010.

godinu.

24. Institucije su se inicijalno obavezale na smanjivanje prognoziranog fiskalnog deficita za

2009. godinu sa 7,8 na 4,7 posto BDP-a. Oba entiteta su usvojila rebalanse budţeta, sa ciljem

smanjivanja javne potrošnje u 2009. godini za 2,5 posto BDP-a, kroz kratkoročna smanjenja tekuće

potrošnje (uključujući smanjenja plata i transfera) i pokretanje strukturalnih reformi. Trebalo je da

smanjenja budu drastičnija u Federaciji, gdje su fiskalni izazovi bili akutniji zbog drastičnog rasta

potrošnje na transfere zasnovane na pravima u toku 2007. i 2008. godine (vidjeti paragrafe 8, 9 i 41). Uz

to, usvojen je novi zakon o akcizama, uvodeći dodatni porez na gorivo, što bi trebalo da dovede do

povećanja prihoda vlade iznosu koji odgovara 0,3 posto BDP-a u 2009. godini.

25. Do trenutka prve revizije SBA za BH poĉetkom novembra / studenog 2009. godine, postalo

je jasno da je inicijalni ciljni iznos za fiskalni deficit nedostiţan, zbog nedostataka prihoda koji su

bili gori od oĉekivanih. Institucije su razvile program sa novih ciljnih iznosom za deficit od 5,1

posto BDP-a za 2009. godinu (umjesto inicijalno predviĎenih 4,7) i 4,5 posto za 2010. godinu, što je

trebalo da bude podrţano dodatnim mjerama za sprječavanje rasta fiskalnog deficita.9 Neke od tih mjera

su identifikovane kao preduslov akcije za otpuštanje druge tranše finansiranja budţetske podrške u iznosu

od 94 miliona eura (u okviru SBA). Ti uslovi će biti ispunjeni i druga revizija odobrena na sjednici Borda

MMF-a koja je zakazana za 24. mart / oţujak 2010. godine.10

8 Indirektno oporezivanje je 2008. godine predstavljalo oko 53 posto ukupnih poreskih prihoda.

9 Rashodi su ispod ciljnih iznosa na drţavnom nivou i u Federaciji. Federacija je, meĎutim, smanjila kapitalne

rashode više nego što je planirano, a tekuće manje nego što je planirano. Potrošnja je znatno iznad ciljnog iznosa u

RS. RS koristi više prihoda od privatizacije nego što je planirano za finansiranje deficita. MMF je takoĎe promijenio

projekciju za realnu stopu rasta BDP-a sa -3,0 na -3,4 posto. 10

Nove prethodne akcije odnose se na sljedeće: (1) usvajanje budţeta za 2010. godinu na drţavnom i entitetskim

parlamentima koji su u skladu sa programom, uključujući prateću legislativu; (2) usvajanje okvirne legislative na

entitetskim parlamentima u smislu priprema za prelazak na sistem imovinskog cenusa za davanja zasnovana na

pravima (Federacija, RS); (3) usvajanje zakona za eliminaciju posebnih prava u slučaju nezaposlenosti koja su data

demobilisanim borcima, sa stupanjem na snagu od 1. maja 2010. godine (Federacija).

8

C. MAKROEKONOMSKE PERSPEKTIVE I ODRŢIVOST DUGA

26. Srednjoroĉni makroekonomski okvir zasnovan je na pretpostavci o sporom startu

ekonomskog oporavka u regionu i u EU u 2010. godini i ubrzavanju nakon toga. Te stope rasta kao

pretpostavku uzimaju relativno skroman oporavak u glavnim izvozničkim sektorima, zasnovan najvećim

dijelom na perspektivama za rast potraţnje za uvozom u EU i regionu. U prosjeku, rast izvoza robe

projicira se na nivou od 9,8 posto izmeĎu 2010. i 2012. godine, što je niţe nego u prošlosti. TakoĎe se

očekuje da će planirani program privatizacije u Federaciji doprinjeti rastu izvoza.

27. Strukturalne reforme javne potrošnje, podrţane kroz zajam DPL, predstavljaju kljuĉni

stub tog makro-okvira. Planirane fiskalne reforme bi trebalo da dovedu do poboljšanja na javnim

bilansima i povećanja javne štednje. Program vlade predviĎa nastavak fiskalne konsolidacije i

smanjivanja deficita. Konsolidacija će biti postignuta smanjenjem vladinih transfera i potrošnje, koji su i

predstavljali uzroke fiskalnog pogoršavanja u 2007. i 2008. godini. Javna potrošnja treba da bude

Tabela 1: Bosna i Hercegovina – Kljuĉni ekonomski indikatori

2004.

2005. 2006. 2007.

2008.

2009.

projekcija

2010.

projekcija

2011.

projekcija

2012.

projekcija

Nacionalni raĉuni Realni rast BDP-a (u procentima) 6,1 5,0 6,2 6,8 5,4 -3,4 0,5 4,0 6,0 Investicije (u procentima

BDP-a) 27,5 27,4 20,9 26,4 26,1 19,5 21,6 22,6 22,3

Stopa nezaposlenosti (u procentima), LFS

n/a

n/a n/a 29 23 25

23

20

17

Fiskalni raĉuni (u procentima BDP-a) Prihodi, uključujući

grantove 44,4 45,1 46,1 45,8 45,5 44,2 43,8 43,3 43,1

Potrošnja 44,9 45,1 43,3 45,2 50,1 49,3 48,3 47,7 46,6

Tekuća 40,6 40,7 39,6 40,7 43,6 43,0 41,9 41,9 41,4

Kapitalna 4,3 4,4 3,8 4,5 6,4 6,3 6,5 5,8 5,2 Bilans, uključujući

grantove -0,5 0,1 2,8 0,6 -4,5 -5,1 -4,5 -4,4 -3,4

Ukupni javni dug n/a n/a 21,2 18,2 17,2 23,1 27,6 28,4 27,3

Vanjski raĉuni ( u procentima BDP-a ) Bilans tekućeg računa,

uključujući transfere -16,3 -18,0 -8,4 -12,6 -14,9 -7,8 -8,0 -8,1 -7,9 Rast izvoza (u

procentima) 21,4 34,2 36,5 15,0 13,1 -20,7 9,2 10,3 10,0 Rast uvoza (u

procentima) 11,9 20,1 1,2 18,7 15,3 -24,9 5,5 6,6 6,6 Direktne strane

investicije 7,0 5,5 5,8 13,2 5,7 2,4 2,8 3,3 3,1

Vanjski dug 47,5 52,6 47,9 47,3 44,4 53,2 56,7 57,0 54,5

Bruto rezerve

(u mjesecima uvoza) 3,7 4,0 4,3 4,7 5,5 4,7 5,5 5,4 5,4

Inflacija

Potrošačke cijene

(prosjek za period) 0,3 3,6 6,1 1,5 7,4 0,1

1,9 2,1 2,3

Izvori: Institucije BH, MMF, procjene osoblja Svjetske banke

9

smanjenja kroz uštede u platnom fondu javnog sektora od oko 0,4 procentnih poena u toku narednih 4-5

godina (ukupno). Plate u javnom sektoru u Federaciji su 2009. godine smanjene za 10 posto u prosjeku

kroz kratkoročne mjere štednje, a RS previĎa

smanjenja plata u budţetu za 2010. godinu.

Federacija planira da usvoji novi zakon koji

propisuje plate u javnom sektoru, kao i smanjenja

broja zaposlenih. Štaviše, oba entiteta sprovode

reforme sistema socijalnih i boračkih davanja, što

bi trebalo da dovede do daljnjeg smanjenja javne

potrošnje od oko 2 procentna poena BDP-a u toku

srednjoročnog perioda. Javnim investicijama, sa

druge strane, bilo bi dozvoljeno da se oporave na

relativno snaţan nivo od 5 do 6 posto BDP-a.

28. Institucije rade na osnovu uvjerenja da

su reforme sistema transfera zasnovanih na

pravima i platnog fonda u javnom sektoru

neophodne, ne zbog same krize, već radi

osiguravanja fiskalne odrţivosti i snaţnijeg rasta u srednjoroĉnom periodu. Program fiskalne

konsolidacije uključuje reforme (a) socijalnih davanja i drugih transfera za pojedince; (b) plata i

zapošljavanja u javnom sektoru, i (c) doprinosa za socijalno osiguranje i zdravstveno osiguranje, kao i

indirektnog oporezivanja, radi podrške konkurentnosti. Sa prihodne strane vlada je nedavno uvela dodatni

porez na gorivo, za koji se očekuje da donese dodatnih 0,3 posto BDP-a u 2010. godini11

, a dodatna

povećanja akciza će biti izvršena sa ciljem harmonizacije stopa sa nima u EU u toku srednjoročnog

perioda. Očekuje se da će rast akciznih poreza doprinjeti ukupnim poreskim prihodima za dodatnih 0,5

procentnih poena do 2010. godine.

29. Iako stabilnost finansijskog sektora nije bila u ozbiljnoj mjeri poremećena krizom,

institucije poduzimaju dodatne mjere da ju oĉuvaju i da omoguće priliv kreditiranja za privatni

sektor. Nedavno su sprovele testove stresa koji su otkrili da je bankarski sektor osjetljiv na (i) velika

povećanja zajmova koji se ne vraćaju; (ii) velike šokove vezane za troškove finansiranja; (iii) indirektan

efekt velike amortizacije; i (iv) izvlačenje depozita. Da bi se ti rizici pratili i ublaţavali, odlučile su da

formiraju Stalnu komisiju za finansijsku stabilnost i potpišu memorandum o razumijevanju izmeĎu dviju

entitetskih agencija za bankarstvo o finansijskoj stabilnost, spremnosti za krizu, te upravljanje krizom.

Dvije entitetske agencije za bankarstvo će uvesti univerzalni zahtjev da banke učestvuju u sistemu

osiguranja depozita. Uz to, strane banke (koje kontrolišu 95 posto ukupnih bankarskih sredstava)

obavezale su se, kroz takozvanu Bečku inicijativu, da će odrţavati barem tekući nivo izloţenosti u BH

kao i da će povećati kapital svojih banaka koje su inkorporirane u BH. Očekuje se da će te mjere osigurati

stabilnost bankarskog sektora u narednim godinama, te da će dovesti do obnavljanja priliva kredita za

privatni sektor. Očekuje se da će kreditiranje privatnog sektora ponovo početi da raste u 2010. godini,

iako po sporijoj stopi nego prije krize (oko 4 posto godišnje).

30. Sa vanjske strane mjere ugraĊene u program Vlade dovešće do smanjenja deficita na

tekućem raĉunu do 2012. godine i osigurati stabilne rezerve u Centralnoj banci, ali predloţeni okvir

zahtijeva znatne nivoe vanjskog finansiranja. Očekuje se da će deficit na tekućem računu u prosjeku

iznositi oko 8 posto do 2012. godine, a da će početi da opada u toku 2012. godine (vidjeti Tabelu 1).

Pretpostavke za taj nivo deficita na tekućem računu je kontinualna fiskalna konsolidacija sa ciljem

povećavanja javnih ušteda, obnavljanje rasta kreditiranja po znatno sporijoj stopi (vidjeti u prethodnom

11

Porez je stupio na snagu u junu / lipnju 2009. godine. Očekuje se da će dovesti do povećanja prihoda za 0,7 posto

BDP-a ukupno, 0,3 posto 2009. godine i 0,4 posto 2010. godine.

Slika 5: Rast izvora (u % na godišnjem nivou)

Izvor: Centralna banka BH, procjene osoblja Svjetske

banke

Izvoz robe: Istorijat i prognoze rasta

Projekcija na osnovu prosječnog istorijskog rasta

10

dijelu teksta), mjere za odrţavanje konkurentnosti plata (kao što je planirano smanjenje stope doprinosa

za zdravstveno osiguranje u Federaciji), te druge reforme sa ciljem unapreĎivanja konkurentnosti

privatnog sektora (npr. privatizacija i reforme poslovnog okruţenja). Iako će biti odrţiv u toku

srednjoročnog perioda, ovaj nivo deficita na tekućem računu će zahtijevati dodatne vanjske izvore

finansiranja koji će premašivati očekivane izvore privatnog i javnog finansiranja. U prosjeku, nepokriveni

iznos finansiranja se projicira na nivou od 2,7 posto BDP-a izmeĎu 2009. i 2012. godine, a bio bi u

potpunosti pokriven kroz planirane programe MMF-a, Svjetske banke i EC.

31. Bez obzira na neophodnost dodatnog vanjskog finansiranja, makroekonomski okvir koji je

ugraĊen u program Vlade osigurava odrţive nivoe duga u toku srednjoroĉnog perioda, iako je i

dalje prisutan odreĊen stepen osjetljivosti na šokove. Uglavnom kao rezultat povećanja pozajmljivanja

u javnom sektoru (u toku krize), očekuje se da će vanjski dug porasti sa 44,4 posto 2008. godine na 57,0

posto u 2011. godini, ali da će nakon toga opadati. Dug javnog sektora bi rastao sa 17,2 posto 2008.

godine na 28,4 posto u 2011. godini. Izgleda da je dug odrţiv u skladu sa baznim scenarijem Svjetske

banke, kao i novijom analizom osjetljivosti duga koju je sproveo MMF. Za scenario se kao pretpostavka

uzima nastavak fiskalne konsolidacije kroz implementaciju planiranih reformi. Taj scenario bi bio

osjetljiv na (malo vjerovatnu) devalvaciju valute, šok kod deficita na tekućem računu koji nije vezan za

kamate, neočekivano usporavanje rasta BDP-a, te, naravno, neadekvatnu fiskalnu konsolidaciju.

Konkretno, devalvacija valute od 30 posto povuklo bi povećanje nivoa duga na oko 70 posto BDP-a.12

MeĎutim, snaga političkog koncenzusa, relativno visoke rezerve strane valute i program MMF-a dovode

do toga da je scenario devalvacije veoma malo vjerovatan.

32. Sa druge strane, postoje znaĉajni politiĉki i socijalni rizici koji bi mogli da imaju negativan

uticaj na planove za postizanje fiskalne konsolidacije, ali institucije su pokrenule kampanju

povećavanja stepena svijesti u javnosti sa ciljem svoĊenja tih rizika na minimum (vidjeti sekciju o

konsultacijama). Mjere koje su institucije poduzele radi smanjivanja plata u javnom sektoru i socijalnih

davanja suočene su sa otporom u relevantnim interesnim grupama, posebno u Federaciji. To takoĎe

predstavlja signal da bi interesne grupe koje su pod uticajem mjera mogle da se opiru naporima vezanim

za potpunu implementaciju mjera koje su ugraĎene u ovaj program i koje imaju za cilj reformu davanja

zasnovanih na pravima i plata u javnom sektoru. Ti rizici su dodatno pogoršani nadolazećim opštim

izborima u 2010. godini, a postoje i raniji primjeri vlada u BH koje su odustale od usaglašenih reformi. U

skladu sa tim, institucije su se angaţovale u kampanjama za povećavanje stepena svijesti u javnosti sa

ciljem izgradnje podrške za planirane reforme. Ankete koje je nedavno sproveo najveći dnevni list u

Federaciji ukazuju na to da javnost velikom većinom podrţava reforme za jačanje usmjeravanja

zasnovanog na potrebama za gotovinske transfere. Javnost je u opštem slučaju svjesna da je ekspanzija

davanja zasnovanih na pravima, do koje je došlo u novijem periodu, neodrţiva i da su reforme

neophodne.

33. Osnovni rizik je rizik od neuspjeha da se ispoštuje tekući program reforme. Uticaj šokova

vezanih za niţe stope rasta bio bi značajan. Analiza odrţivosti duga koja je sprovedena u kontekstu SBA

MMF-a pokazuje da bi šok kojim bi se prosječni rast u toku perioda od 2009. do 2014. godine smanjio sa

prognoziranih 3 posto na 2 posto zahtijevao dodatna prilagoĎavanja sa ciljem smanjivanja akumulacije

stranog duga. Iako perspektive rasta nisu izvjesne, alo se reforme koje se predviĎaju u okviru SBA MMF-

a i DPL-a implementiraju, pozicija vlade će biti odrţiva. MeĎutim, ako se reforme fiskalne konsolidacije

ne implementiraju, institucije BH neće biti u mogućnosti da finansiraju tekuću javnu potrošnju, čak ni ako

u ozbiljnoj mjeri smanje kapitalnu potrošnju13

. Prema tom scenariju, zaostale neizmirene obaveze za plate

u javnom sektoru i gotovinske transfere najvjerovatnije bi se akumulirale, što bi vjerovatno bilo sa

političke strane manje prihvatljivo za vladajuću koaliciju od planiranih reformi.

12

MMF tako procjenjuje u sekciji SBA o odrţivosti duga. 13

Oko 50 posto projekata javnih investicija zavisi od stranog finansiranja.

11

34. Makroekonomski okvir koji su pripremile institucije BH i reforme na kojima se on zasniva

su solidni i omogućavaju predloţenu operaciju. Ako budu implementirane, reforme koje institucije

planiraju rezultovaće odrţivim nivoima duga, snaţnijim ekonomskim rastom i brţim smanjivanjem

siromaštva. Kao što je već pomenuto, postoje značajni rizici vezani za plan Vlade. MeĎutim, ti rizici nisu

neadekvatno visoki, a rizici vezani za nepoduzimanje nikakvih aktivnosti su čak i viši.

Tabela 2: Potrebe za vanjskim finansiranjem

U procentima BDP-a 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012.

Potrebe za finansiranjem 9,9 15,4 17,0 9,8 10,2 10,3 10,1

Deficit tekućeg računa 8,4 12,6 14,9 7,8 8,0 8,1 7,9

Amortizacija 1,5 2,9 2,1 1,9 2,2 2,2 2,1

vlada, uključujući sredstva MMF-a 0.5 0,5 0,5 0,6 0,9 1,1 1,1

Ostalo 1,0 2,3 1,6 1,3 1,2 1,1 1,1

Finansiranje 9,9 15,4 17,0 9,8 10,2 10,3 10,1

Kapitalni transferi 2,4 2,0 1,6 1,5 1,5 1,5 1,4

FDI 5,8 13,2 5,7 2,4 2,8 3,3 3,1

Neto bankarsko finansiranje 2,4 -1,8 7,6 -1,7 -0,1 0,6 0,1

Strani zajmovi 2,9 4,4 5,3 6,0 3,2 2,9 2,3

Vlada 1,1 2,6 3,0 4,4 1,6 1,4 0,8

Ostalo 1,8 1,8 2,2 1,6 1,6 1,5 1,4

Bruto meĎunarodne rezerve (– =

povećanje)

-6.4 -5,7 1,6 1,7 -2,0 0,2 1,4

Korištenje kredita Fonda, neto -0,3 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Nabavke 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Ponovne nabavke -0,3 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Ostalo 2,9 3,4 -4,8 -0,5 -1,0 -0,6 -0,5

Nepokriveni dio vanjskog

finansiranja

... ... ... 0,3 5,8 2,3 2.4

Fiskalno ... ... 0,3 4,0 0,4 1.1

Uvećavanje rezervi ... ... 0,0 1,9 1,9 1.2

MMF ... ... ... 0,0 3,7 1,9 1.3

Svjetska banka ... ... ... 0,0 1,0 0,4 0,0

EU ... ... ... 0,0 0,8 0,0 0.0

Ostalo (uključujući odgaĎanje duga

Londonskom klubu povjerilaca)

... ... 0.3 0,3 0,0 1,1

Izvor: Procjene osoblja MMF-a

III. PROGRAM VLADE

35. Program Vlade je kreiran da bi razriješio ranije fiskalno pretjerivanje, da bi se postigao

viši stepen efikasnosti i pravednosti u socijalnoj potrošnji, da bi se smanjili deficiti koji sprjeĉavaju

rast i da bi se stvorio fiskalni prostor za produktivnije programe potrošnje, kao i da bi se uklonila

opterećenja za konkurentnost preduzeća. Vlada uvodi reforme koje će dovesti do prelaska sa sistema

socijalne zaštite zasnovanog na pravima na sistem zasnovan na potrebama. Ona će poduzeti mjere za

zadrţavanje nivoa platnog fonda u javnom sektoru i za povezivanje plata sa vještinama i znanjima na

direktniji način. Ona će poduzeti korake koji će dovesti do smanjenja nivoa socijalnih doprinosa,

harmonizacije sistema oporezivanja i doprinosa izmeĎu entiteta i prilagoĎavanja drugih indirektnih

poreza sa ciljem unapreĎivanja konkurentnosti. Javna podrška za te reforme izgraĎena je kroz

konsultativni proces opisan u Sekciji IV.F.

12

A. SOCIJALNA ZAŠTITA

36. Sa nivoom od 4 posto BDP-a, BH ima jedan od najviših nivoa gotovinskih transfera za

socijalnu zaštitu koji nisu zasnovani na doprinosima u regionu Evrope i srednje Azije (ECA).

Prosjek za region iznosi 1,6 posto BDP-a, a prosjek u Organizaciji za ekonomsku saradnju i razvoj

(OECD) prosjek je 2,5 posto. Taj nivo potrošnje je fiskalno neodrţiv, ekonomski neefikasan i socijalno

neravnopravan.

Slika 6: MeĊunarodna poreĊenja socijalne pomoći

Izvor: Procjene osoblja Svjetske banke

37. Ukupno gledano, raspodjela davanja koja nisu vezana za doprinose je regresivna. Preciznost

usmjeravanja je slaba, pri čemu veći dio davanja ide onima koji su u bogatijim petinama stanovništva

nego onima koji su u siromašnijim. Oni u najsiromašnijoj petini (koji predstavljaju najsiromašnijih 20

posto stanovništva) primaju 16,9 posto ukupnih davanja koja nisu zasnovana na doprinosima, a taj model

je sličan za doprinosna i ukupna davanja socijalne zaštite. Ta situacija je posebno akutna u FBH, gdje tek

14,1 posto davanja koja nisu zasnovana na doprinosima ide onima koji su u najsiromašnijoj petini.

Raspodjela ukupnih davanja socijalnog osiguranja je donekle progresivna u RS, gdje oni koji su u

najsiromašnijoj petini primaju oko 25,7 posto socijalnih davanja koja nisu zasnovana na doprinosima.

MeĎutim, čak i taj donekle progresivan ishod relativno je slab u poreĎenju sa ishodima u mnogim

zemljama regiona ECA.

- 0.50 1.00 1.50 2.00 2.50 3.00 3.50 4.00 4.50 5.00 Tadžikistan

Azerbejdžan Turska

Gruzija Poljska

Albanija Kazakstan

Rumunija Srbija

Kosovo Kirgistan

Bugarska Litvanija

Bjelorusija Estonija

Latvija Jermenija Moldavija

Rusija Makedonija Uzbekistan

OECD Ukrajina

Mađarska Bosna i - Hercegovina

Hrvatska

Javna potrošnja na socijalnu pomoć, u % BDP-a

13

Slika 7: Slaba preciznost usmjeravanja konkretnih programa gotovinskih davanja: FBH

i RS

Izvor: Proračuni osoblja Svjetske banke uz korištenje podataka iz ankete HBS za 2007. godinu.

38. Davanja vezana za borce predstavljaju najveći dio davanja koja nisu zasnovana na

doprinosima i u isto vrijeme su u najvećoj mjeri regresivna, pri čemu 26,7 posto davanja vezanih za

borce ide onima koji su u najbogatijoj petini stanovništva, a manje od 15 posto ide u najsiromašniju

petinu. Civilni dodatak za dječiju zaštitu (koji se isplaćuje na osnovu imovinskog cenzusa) i druga

davanja, uključujući socijalnu pomoć (SA), invalidnine za lica sa neratnim invaliditetom (NWD) i

davanja za civilne ţrtve rata (CVW) donekle su bolje usmjereni, jer 25 do 30 posto ide u najsiromašniju

petinu, iako ti ishodi nisu toliko dobri kada se porede sa onim u drugim zemljama.

Slika 8: Struktura i uĉestalost davanja po petinama za boraĉka i civilna davanja.

A. Prosjek za period 2005-09. godine B. Učestalost po petinama, 2007. godine

Izvor: Entitetski budţeti, procjene osoblja Svjetske banke i anketa HBS za 2007. godinu

39. Struktura civilnih davanja u FBH je evoluirala u korist invalidnina zasnovanih na pravima.

Sa uvoĎenjem davanja za ljude sa invaliditetom koji nije vezan za rat, te za civilne ţrtve rata, struktura

civilnih davanja se znatno promijenila u toku prethodnih pet godina. 2005. godine su dominirala davanja

socijalne pomoći i dječije zaštite, koja se isplaćuju na osnovu imovinskog cenzusa. MeĎutim, 2009.

godine ona su predstavljala tek 15 posto i 17 posto potrošnje na civilna davanja, redom. Invalidnine za

lica sa invaliditetom koji nije vezan za rat povećane su u znatnoj mjeri i 2009. godine su predstavljale

preko polovine potrošnje na transfere za civile koji nisu zasnovani na doprinosima.

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Q1 Q2 Q3 Q4 Q5

% svake petina koji prima davanja

Sva nedoprinosna (boračka+civilna) Boračka davanja

Civilna dječija zaštita Ostala civilna davanja (SA; NWI; CVW)

- 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0

70.0 80.0 90.0

Civilna socijalna

pomod - RS

Civilna dječija

zaštita - RS

Civilna druga davanja

(SA, NWI, CVW) - FBH

Boračka davanja-

RS

Civilna dječija

zaštita - FBH

Boračka davanja -

FBH

% davanja koje prima najsiromašnija petina

14

40. Ta promjena u strukturi davanja u FBH takoĊe je bila praćena ekspanzijom ukupnog

okvira i za boraĉka i za civilna davanja. Opšti trendovi ukazuju da je kroz godine potrošnja na

gotovinske transfere koji nisu zasnovani na doprinosima rasla brţe u FBH nego u RS (detalji u Aneksu

VII.E).

41. Davanja zasnovana na pravima su predstavljala pokretaĉ za ukupna povećanja socijalne

potrošnje na davanja koja nisu zasnovana na doprinosima, posebno u FBH. Od 2006. godine ukupna

potrošnja FBH na gotovinske transfere koji nisu zasnovani na doprinosima bila je voĎena uglavnom

davanjima za demobilisane borce i invalidninama za lica sa invaliditetom koji nije ratni (NWD). Oba ta

tipa potrošnje su pokazala brz rast, što je dovelo do toga da se potrošnja na civilna davanja povećala

gotovo tri puta u toku perioda od 2006. do 2008. godine, a potrošnja na boračka davanja se povećala

gotovo duplo u toku istog perioda. Do sada RS uglavnom nije podlegla pritiscima da uvede slična

davanja. 2007. godine je uvedeno simbolično davanje na godišnjem nivou za demobilisane borce, ali sa

troškom od samo 12 miliona KM godišnje (prvi put uključeno u budţet 2008. godine), to je nešto čime se

moţe upravljati. U isto vrijeme, iznosi koji se posvećuju boračkim invalidninama su, iako i dalje visoki,

ostali nepromijenjeni i u FBH i u RS. Kroz vrijeme, povećavanje broja davanja zasnovanih na pravima

dovelo je do povećanja broja korisnika na račun programa koji uključuju imovinski cenzus, posebno u

FBH. Od uvoĎenja NWD davanja u 2006. godini broj korisnika se povećao tri puta.

42. Suoĉena sa fiskalnom krizom i rastućim socijalnim pritiscima za racionalizaciju mreţe

sigurnosti kao odgovor na nju, vlada razvija aktualizovane alate za unapreĊivanje usmjeravanja

davanja koja nisu zasnovana na doprinosima. UnapreĎeni mehanizam usmjeravanja bi pomogao pri

rješavanju pitanja koja su ranije pomenuta i podrţao bi prelazak sa politički privlačnog pristupa davanja

zasnovanim na pravima na neutralniji pristup davanja zasnovanih na potrebama koji snaţi davanja za one

koji su socijalno i ekonomski ugroţeni.

43. Vlada FBH je 2009. godine poduzela vaţne korake ka racionalizaciji svojih postojećih

programa gotovinskih transfera koji nisu zasnovani na doprinosima. U januaru / siječnju 2009.

godine proglasila je „Socijalni pakt“ koji predstavlja obavezu koju su preuzeli ključni akteri u procesu

(uključujući predstavnike sindikata i poslodavaca) vezano za racionalizaciju mreţe sigurnosti u FBH,

uključujući unapreĎeno usmjeravanje, fiskalna ograničenja, unapreĎene registre korisnika, nadzor i

kontrolu, te unapreĎenja zavoda za medicinske preglede, koji je odgovoran za nadgledanje sertifikacije za

invalidnine.

44. Prelazak sa pristupa koji je većinom zasnovan na pravima na pristup koji je fokusiran na

potrebe dodatno se podrţava u Zakonu o usmjeravanju gotovinskih davanja za pojedince Vlade

FBH koji jača fiskalnu odgovornost u oblasti socijalne zaštite i boračkih davanja, izmeĎu ostalog,

propisivanjem usmjeravanja programa davanja zasnovanog na potrebama, rigorozne procjene troškova

preuzetih finansijskih obaveza, indeksaciju davanja prema stopi inflacije, umjesto stopi rasta plata i

unapreĎeno upravljanje i preuzimanje odgovornosti kroz integrisane registre korisnika. Principi Zakona o

usmjeravanju gotovinskih davanja za pojedince se uključuju u četiri konkretna dijela legislative o

socijalnoj zaštiti:

Zakon o osnovnoj socijalnoj skrbi i minimumu socijalne zaštite pravno definiše koncepte

’pomoći kao posljednjeg rješenja’ i ’socijalnih usluga’, definiše finansijske odgovornosti za

socijalnu zaštitu na svim nivoima vlasti i uspostavlja pravni okvir za imovinski cenzus za

socijalna davanja.

Zakon o osnovnim pravima lica sa invaliditetom (civila) propisuje uvoĎenje imovinskog

cenzusa za invalidnine.

15

Zakon o zaštiti civilnih ţrtava rata propisuje uvoĎenje imovinskog cenzusa za invalidnine.

Zakon o zaštiti porodica sa djecom usmjeren je na postizanje ciljeva socijalne zaštite i dječije

zaštite uvodeći, u isto vrijeme, dohodovni cenzus za definisanje kvalifikovanosti za dječije

dodatke.

Uz to, legislativa koja reguliše davanja za borce rata se mijenja tako da će uključivati imovinski cenzus za

davanja za ratne vojne invalide sa niţim nivoom invaliditeta i porodice palih boraca.

45. Vlada je takoĊe zatraţila pomoć pri unapreĊivanju praćenja korisnika i potrošnje na

socijalna davanja koja nisu zasnovana na doprinosima sa ciljem unapreĎivanja finansijske efikasnosti

administracije davanja i povećavanja stepena transparentnosti i preuzimanja odgovornosti. UnapreĎenje

administracije davanja bi moglo da se postigne kroz dubinski funkcionalni pregled postojećih procesa

registracije, tokova informacija i upravljanja podacima, institucionalnih uloga i odgovornosti na svim

nivoima vlasti, sa krajnjim ciljem uspostavljanja objedinjenog registra. Za administraciju davanja će biti

korisne revizije kvalifikovanosti korisnika, što će biti od posebne vaţnosti za upravljanje i ograničavanje

troškova programa koji su u novijem periodu prošli kroz tako brz rast broja korisnika. Ti napori će biti

podrţani izgradnjom kapaciteta kroz Projekt za mreţe socijalne sigurnosti i zapošljavanje (Social Safety

Net and Employment Support) koji je opisan u sekciji IV.C u nastavku teksta.

B. PLATE U JAVNOM SEKTORU I UPRAVLJANJE PLATNIM FONDOM

46. Plate u javnom sektoru su bile drugi najvaţniji pokretaĉ fiskalne krize. U toku perioda od

2003. do 2005. godine, udio ukupnog platnog fonda u BDP-u bio je znatno viši od prosjeka za EU, što je

bilo voĎeno posebno visokim stopama plata za odreĎene kategorije zaposlenih. Zemlji je potrebna

djelotvorna javna administracija da bi izgradila institucije za snaţnu Evropsku drţavu. MeĎutim, trošak

koji nosi javna administracija ne bi trebalo da ugrozi dugoročnu makroekonomsku stabilnost. Nakon

2005. godine udio platnog fonda, izraţen kao procenat BDP-a, postepeno je opadao, čime je stvoren

fiskalni prostor ua druge prioritete javnog sektora, uključujući javne investicije. Od 2007. godine,

meĎutim, entitetske i drţavna vlada su odobrile velika prilagoĎavanja plata za drţavne sluţbenike i odnos

platnog fonda i BDP-a je opet počeo da raste, za 0,1 procentnih poena godišnje. Čak i u toku 2009. godine

vlade u BH su povećavale stope plata na način koji je stvorio nove i neodrţive obaveze vezane za

potrošnju.

47. Kvalitet sistema plata takoĊe je vaţan, a pristupi koje je izabrala BH su na više naĉina

odstupali od uobiĉajene evropske prakse. Izvještaj PEIR Svjetske banke iz 2006. godine naglasio je

nekoliko slabosti u sistemu naknada u javnom sektoru za koje je vjerovatno da su oteţale zapošljavanje i

motivisanje kvalifikovanih radnika. Na primjer, postojalo je veliko oslanjanje na dodatke, što je dovodilo

do smanjenja stepena transparentnosti sistema i doprinosilo nejednakim nivoima plata za radna mjesta

koja zahtijevaju slične vještine. Drugo, platna struktura je bila izuzetno kompresirana, što znači da su

razlike u platama izmeĎu radnih mjesta koja zahtijevaju nizak nivo vještina i radnih mjesta koja

zahtijevaju visok nivo vještina bile relativno male. Treće, postojala je tendencija da ukupni platni sistem

bude konkurentniji sa privatnim sektorom za radna mjesta koja zahtijevaju niţi nivo vještina nego za

radna mjesta koja zahtijevaju viši nivo vještina.

48. OdreĊeni napredak je od 2008. godine ostvaren u unapreĊivanju strukture platnog sistema

ali je to nejednako primjenjivano u razliĉitim dijelovima BH. RS je usvojila novi zakon o platama i

prateću regulativu kojom su eliminisani gotovo svi dodaci (osim za minuli rad) i bazna plata je ponovo

vrednovana kao primarna komponenta naknade. Uz to, RS je smanjila stepen kompresije u nivoima plata

tako da je teret odgovornosti koji donose više profesionalne tehničke kategorije bolje odraţen u razlikama

plata. TakoĎe su u RS počeli da smanjuju potencijalne prepreke za napredovanje u karijeri kroz

16

smanjivanje broja godina iskustva koji se traţi prije nego što se moţe doći na radna mjesta na višem

nivou.

49. Kompleksnije strukture upravljanja unutar FBH, kao i razlike u poreskom tretmanu

naknade koja nema karakter plata uĉinili su napredak teţim za ostvarivanje za FBH i za drţavni

nivo. Na drţavnom nivou je implementiran novi zakon o platama koji omogućava odreĎeni stepen

napretka – pošto umanjuje stepen kompresije nivoa plata za profesionalna / tehnička radna mjesta i stvara

prilike za napredovanje u karijeri koje ne zahtijevaju prelazak na više nezauzeto radno mjesto. Ipak,

dodaci i dalje predstavljaju veliki dio strukture nadoknada i moguće je da će problemi vezani za internu

nejednakost da se nastave. U FBH su zainteresovani učesnici u procesu pripremili nacrt novog zakona o

platama, ali on bi u postojećem obliku malo mogao da učini na promjeni opšte strukture i nikad nije dobio

odobrenje od vlade. Izuzimanje dodatka od oporezivanja u FBH moglo bi predstavljati snaţnu motivaciju

za sindikate da prednost daju postojećem sistemu.

50. Vlade u BH su takoĊe zabrinute zbog relativnih razlika u platama na razliĉitim nivoima

vlasti, kao i zaĉaranog kruga konkurencije izmeĊu vlada koji to stvara za kvalifikovano osoblje

(unutar ograniĉenog ukupnog skupa vještina i resursa). U FBH se to odraţava u konkurenciji sa

nekim od bolje finansiranih kantona i opština, sa jedne strane, s u RS i na drţavnim nivoom sa druge

strane. Slične bojazni vezane za relativnu konkurentnost postoje i unutar RS i na drţavnom nivou. To

dovodi do stvaranja motivacije za daljnim povećavanjem stopa plata da bi se odrţao priključak sa drugim

vladama. Sa druge strane, takoĎe postoje bojazni da bi neki od kantona i opština mogli da

zloupotrebljavaju ustavnu fleksibilnost koju imaju i odreĎuju plate za neka viša radna mjesta na izuzetno

visokim nivoima. Pošto se prihodi drţave moraju dijeliti izmeĎu vlada, poţeljno je da postoji i zajednički

skup pravila o troškovima vezanim za personal.

17

C. SOCIJALNI DOPRINOSI I MJERE INDIREKTNOG OPOREZIVANJA KAO PODRŠKA

KONKURENTNOSTI

51. Da bi odrţale meĊunarodnu konkurentnost u okviru CBA, institucije se suoĉavaju sa

izazovom vezanim za smanjenje relativno visokih stopa socijalnih doprinosa, ali imaju poteškoće sa

nalaţenjem fiskalnog prostora za to, imajući u vidu ranije skokove troškova plata i transfera. Ukupne stope socijalnih doprinosa su posebno visoke u Federaciji. Kombinovana stopa socijalnih

doprinosa u Federaciji iznosi 42,5 posto bruto plate. To je mnogo više nego u RS (28 posto) i mnogo više

od prosjeka za OECD (29,5 posto) i prosjeka za EU-8 (38,1 posto).14

Institucije su u novijem periodu

pokušavale da smanje stope socijalnih doprinosa i uspjele su da smanje stopu za osiguranje u slučaju

nezaposlenosti sa 2,5 na 1,5 posto. MeĎutim, u svjetlu povećavanja tekuće potrošnje na transfere i platni

fond, nije bilo fiskalnog prostora za ozbiljnija smanjenja.

52. Zastarjeli sistem finansiranja zdravstva predstavlja jedan od osnovnih razloga za visoke

stope zdravstvenog osiguranja. Temelji sistema socijalnih doprinosa u BH razvijeni su u doba

socijalizma, kada je privreda radila sa gotovo potpunom zaposlenošću, a stepen sive privrede je bio

zanemariv. Sada administrativni podaci pokazuju da je stopa nezaposlenosti 41 posto. Odnos onih koji

rade u zvaničnom sektoru i plaćaju socijalne doprinose i onih koji imaju pravo na zdravstvenu zaštitu

iznosi oko 1:5. Sistem zdravstvenog osiguranja koji se u potpunosti finansira iz doprinosa, u tekućim

okolnostima, sa velikom sivom ekonomijom, nije samo nepravičan, već i pogoršava konkurentnost

preduzeća i stvara negativne motivacione faktore za prelazak u zvanični sektor.

53. Napredak u dva entiteta bio je neujednaĉen. RS je prešla sa sistema zdravstvenog osiguranja

koji je finansiran u potpunosti doprinosima na sistem koji se djelimično finansira iz opštih prihoda. Taj

sistem je efikasniji od onog u Federaciji, koji je gotovo u potpunosti (96 posto) ovisan od socijalnih

doprinosa. Vlada Federacije je,sa druge strane, odrţavala kontinualni dijalog sa Svjetskom bankom o

smanjivanju stope socijalnog doprinosa za zdravstveno osiguranje, sa idejom o prenošenju jednog dijela

tereta finansiranja na opšte prihode. Potreba za jačanjem konkurentnosti privatnog sektora, u okruţenju

devalvacije valuta u regionu i odlučnosti vezani za očuvanje aranţmana valutnog borda u BH, dali su veći

podsticaj planovima vezanim za smanjivanje stopa socijalnih doprinosa.

54. Institucije prepoznaju poţeljnost toga da Federacija preĊe sa sistema koji se gotovo u

potpunosti finansira doprinosima za zdravstveno osiguranje na strukturu finansiranja zasnovanu

na mješavini socijalnih doprinosa i opštih prihoda. Federalna ministarstva zdravstva i finansija su

izrazila snaţnu podršku za takve reformske mjere, prepoznajući činjenicu da bi smanjenja stope doprinosa

za zdravstveno osiguranje znatno pomogla u smanjivanju troškova radne snage, jačanju konkurentnosti

firmi, te podsticanju formalizacije sivog sektora. Uz tehničku podršku Svjetske banke, ta dva ministarstva

razvijaju plan za fazno smanjivanje stope doprinosa za zdravstveno osiguranje sa 16,5 posto na ciljni

iznos od 13 posto bruto plate.

55. Smanjenja stope bi se omogućila kombinacijom (i)proširivanja poreske osnovice, i 8ii)

dodatnim iznosima iz opštih prihoda, tako da se ukupno finansiranje za zdravstvenu zaštitu ne

smanji, izraţeno kao procenat BDP-a. Fiskalni prostor koji će se stvoriti drugim reformama u sistemu

socijalnih transfera mogao bi da olakša taj proces, uz ostajanje u okvirima makrofiskalnih parametara

programa SBA MMF-a.

14

Izvor: PEIR za BH 2006. godine, “Rješavanje fiskalnih izazova i jačanje perspektiva za rast”

18

56. Najprije, prihvatajući ĉinjenicu da zbog demografskih i drugih razloga moţda neće biti

moguće u potpunosti harmonizovati stope doprinosa, institucije će raditi na harmonizaciji osnovice

za socijalne doprinose i porez na dohodak graĊana izmeĊu dva entiteta. Za sada, osnovice za

socijalne doprinose i njihove stope razlikuju se izmeĎu dva entiteta. U RS osnovica uključuje davanja

koja nemaju karakter plate, dok u Federaciji davanja koja nemaju karakter plate nisu uključena u

osnovicu. Stope doprinosa za penzijsko i zdravstveno osiguranje i osiguranje u slučaju nezaposlenosti

takoĎe se razlikuju izmeĎu dva entiteta. Te razlike ne samo da izazivaju gubitke prihoda, već i stvaraju

prepreku za mobilnost radne snage i nameću administrativne troškove za kompanije koje zapošljavaju

radnike u oba entiteta.

57. Drugo, institucije su takoĊe razmatrale povećanja indirektnog oporezivanja, što bi izazivalo

manji stepen distorzije (od oporezivanja platnog fonda). Parlament BH je već usvojio novi zakon o

akcizama koji će osigurati da se dodatni prihodi od akciza koriste u izgradnju strateških projekata

autoputeva. Vlada je takoĎe razmatrala dodatna povećanja stopa akciza izvan nedavno sprovedene mjere,

kao i moguća povećanja stope PDV-a. Uz nisko oporezivanje dohotka, indirektni porezi (PDV, akcize i

carine) već predstavljaju najznačajniji izvor budţetskih prihoda na svim nivoima vlasti, iznoseći do oko

70 posto ukupnih prihoda, ali ipak i dalje postoji neiskorišteni potencijal za ostvarivanje prihoda. BH ima

paušalnu stopu PDV-a od 17 posto, što je prilično nisko u poreĎenju sa EU i zemljama regiona.15

BH

takoĎe ima akcizni reţim za naftu, proizvode od duvana i kafe, alkoholna i bezalkoholna pića. Akcize su

nedavno povećane ali su ipak niţe od onih u zemljama EU i nekim od zemalja regiona.

IV. PODRŠKA SVJETSKE BANKE PROGRAMU VLADE

A. VEZA SA STRATEGIJOM PARTNERSTVA SA ZEMLJOM

58. Nailazak globalne ekonomske krize je naglasio relevantnost odreĊenih programskih ciljeva

strategije CPS. U okviru zajma DPL biće pruţena podrška ciljevima strategije CPS koji se odnose na a)

smanjivanje opterećenja koje Vlada predstavlja za privredu i jačanje fiskalne koordinacije i b)

unapreĎivanje usmjeravanja socijalnih davanja. Kako se kriza razvijala pojavio se intenzivan dijalog o

politikama vezano za ta pitanja unutar vlade i izmeĎu vlade i relevantnih učesnika u procesu i time je

povećan stepen riješenosti i posvećenosti Vlade da poduzme te reforme koje sa političkog stanovišta

predstavljaju izazov. Tome je dodatni podsticaj dao oštar pad javnih prihoda i potreba za vanjskom

budţetskom podrškom.

59. Uz to, u okviru programa će se obezbijediti podrška za ciljeve Stuba I strategije CPS –

unapreĊivanje okruţenja za rast voĊen privatnim sektorom i usklaĊivanje sa Evropom.

Implementacija reformi socijalnih davanja i platnog fonda u javnom sektoru stvoriće fiskalni prostor za

povećavanje nivoa javnih investicija u najvaţniju infrastrukturu, sa tekućih relativno niskih nivoa od oko

5 posto BDP-a. To će takoĎe da doprinese smanjivanu fiskalnih deficita, koji ograničavaju ekonomski

rast, kao što je pokazalo više različitih studija.16

Aktivnosti vezane za politike u okviru Stuba III

programa, vezano za smanjivanje stope socijalnih doprinosa za zdravstvenu zaštitu u Federaciji i

harmonizacija carinskih tarifa BH sa tarifama EU, u znatnoj bi mjeri ojačale konkurentnost preduzeća u

BH. BH takoĎe ima više stope carinskih tarifa na više različitih uvoznih inputa za proizvodnju od onih

koje se primjenjuju u EU, što oteţava konkurentnost za industrije robe kojom se trguje. Harmonizacija

15

18 posto u Srbiji i Makedoniji, 22 posto u Hrvatskoj, iako te zemlje imaju niţe stope za odreĎene proizvode. 16

Uz studije koje su citirane u fusnoti br. 7, u vezi sa odnosom izmeĎu fiskalne konsolidacije i ekonomskog rasta

takoĎe vidjeti rad Fiskalne politike i ekonomski rast: lekcije za Evropu i srednju Aziju (Fiscal Policy and

Economic Growth: Lessons for Europe and Central Asia), Svjetska banka, 2007. godine.

19

carinskih tarifa sa EU ne bi samo ojačalo konkurentnost privatnog sektora, već bi takoĎe omogućilo

prilagoĎavanje sa Evropom. Na kraju, programski cilj vezan za harmonizaciju osnovice za socijalne

doprinose će dovesti do unapreĎenja mobilnosti radne snage i smanjivanja administrativnih troškova za

preduzeća koja rade u oba entiteta BH, a time će unaprijediti i poslovno okruţenje.

B. SARADNJA SA MMF-OM I DRUGIM DONATORIMA

MMF

60. Zajam DPL je pripremljen u tandemu sa Stand-by aranţmanom MMF-a (SBA), koji je

odobren 8. jula / srpnja 2009. godine, a politike koje podrţava su od kljuĉne vaţnosti za uspjeh

zajma. IzmeĎu dviju institucija postojala je detaljna saradnja u toku pripremanja njihovih odgovarajućih

programa sa ciljem osiguravanja konzistentnosti i komplementarnosti. SBA je prije svega fokusiran na

mjere za zaštitu valutnog borda i ublaţavanje efekata pogoršanja u vanjskom okruţenju, uz usvajanje

politika za rješavanje fiskalnih disbalansa i jačanje finansijskog sektora. SBA uključuje nekoliko ključnih

preduslova – akcija, uključujući usvajanje rebalansa budţeta na nivou entitetskih vlada, izmjena i dopuna

legislative o platnom fondu na nivou Vijeća ministara, usvajanje Zakona o uštedama u Federaciji i

usvajanje novog Zakona o akciznim porezima, te globalnog okvira, na nivou Fiskalnog vijeća. To je prije

svega kreirano radi sprječavanja da deficit u neodrţivoj mjeri naraste u toku 2009. godine i oslanja se na

opšta smanjivanja plata, socijalnih davanja i druge kratkoročne mjere. Ta smanjenja predstavljaju izazov

sa političkog stanovišta i MMF shvata neophodnost u većoj mjeri rafiniranih, strukturalnih reformi u tim

oblastima u toku srednjoročnog perioda. I Fond i Vlada su zatraţili od Svjetske banke pomoć u tom

procesu kroz DPL i to je odraţeno u Pismu namjere Vlade za SBA, u kojem se navodi sljedeće:

“Vlada Federacije će poduzeti sveobuhvatnu reformu sistema davanja zasnovanih na pravima, u

konsultacijama sa Svjetskom bankom.”

“U toku srednjoročnog perioda traţićemo podršku Svjetske banke za poduzimanje sveobuhvatnog

imovinskog i dohodovnog cenzusa i uvoĎenje imovinskog cenzusa za sva civilna davanja i

davanja vezana za rat.”

“Naše vlade prepoznaju vaţnost daljnje reforme javne administracije. Sa tim ciljem ćemo

pokrenuti sveobuhvatan pregled različitih funkcija i odgovornosti, sa ciljem jačanja kvaliteta i

efikasnosti javne administracije.”

“zajedno sa ciljem vezanim za obezbjeĎivanje efikasnije javne administracije, Vlada Federacije

će usvojiti sveobuhvatan zakon o platama, koji će, izmeĎu ostalog, imati za cilj konsolidaciju svih

dodataka i bonusa u osnovnu platu.”

Evropska Komisija

61. EC će uskladiti svoj program makro fiskalne podrške (Macro-Financial Assistance, MFA)

sa ciljevima programa DPL. EC planira da obezbijedi 100 miliona eura podrške u okviru svog programa

MFA u toku 2010. godine. Svjetska banka i MMF su odrţali seriju tripartitnih diskusija sa EC (DG

ECFIN i DG Enlargement). One su odrţane sa ciljem osiguravanja konzistentnosti i sinergije izmeĎu tri

programa. UsklaĎivanje projektnih ciljeva znači da će resursi EC dati dodatnu teţinu programu DPL,

posebno u kasnijem dijelu serije DPL, kada će resursi Svjetske banke biti relativno manji. Svjetska banka

takoĎe radi sa EBRD-om i EIB-om, kao i MMF-om, na osiguravanju kontinualnih priliva privatnih

vanjskih resursa u BH. Svjetska banka je takoĎe učestvovala na bačkim sastancima sa stranim bankama i

MMF-om na kojima je postignuto razumijevanje o nastavku finansiranja kreditnih linija.

20

62. Savjet za implementaciju mira (Peace Implementation Council, PIC) je podstakao

institucije da aktivno rade na ostvarivanju ciljeva programa DPL. PIC (meĎuvladino tijelo koje prati

implementaciju dejtonskog mirovnog sporazuma) u svom je komunikeu iz juna / lipnja 2009. godine

navelo da e „podstaklo institucije da rade s Svjetskom bankom na kreiranju i implementiranju reformi

koje će osigurati da će sistemi socijalnih davanja i plata u javnom sektoru biti u većoj mjeri odrţivi,

efikasniji i ravnopravniji….”. Izjave iz juna / lipnja dodatno su potvrĎene u komunikeu PIC-a iz februara /

veljače 2010. godine: „U svjetlu ekonomske situacije koja predstavlja izazov, Upravni odbor PIC-a je

podstakao sve institucije BH da poštuju obaveze koje su prihvatile u okviru Stand-by aranţmana sa

MMF-om, što uključuje reformu javne potrošnje, konkretno sistema gotovinskih transfera za pojedince i

porodice, time što će ih učiniti finansijski odrţivim, socijalno pravičnim, te ekonomski efikasnim. U tom

smislu, Upravni odbor PIC-a je sa zadovoljstvom primijetio da je na nivou drţave i entiteta postignut

napredak u ispunjavanju relevantnih uslova, te je podstakao institucije da dalje nadgraĎuju taj napredak u

narednom periodu“.

C. ODNOS SA DRUGIM OPERACIJAMA SVJETSKE BANKE

Projekt za socijalnu zaštitu

63. Program zajma DPL je blisko povezan sa Projektom za mreţe socijalne sigurnosti i

zapošljavanje (Social Safety Net and Employment Support project) koji je Bord direktora Svjetske

banke prihvatio 25. februara / veljaĉe 2010. godine. Projektni razvojni ciljevi za taj projekt su: (i)

pruţanje podrške za to da gotovinski transferi koji nisu zasnovani na osiguranju doĎu do kvalifikovanih

siromašnih lica i lica sa invaliditetom; (ii) unapreĎivanje efikasnosti i transparentnosti administracije

davanja; i (iii) pruţanje podrške uslugama posredovanja pri zapošljavanju onih koji aktivno traţe

zaposlenje, a postali su nekvalifikovani za primanje gotovinskih transfera ili su ugroţeni. Ti ciljevi bi bili

postignuti pruţanjem podrške reformama politika, tehničkih i sistemskih reformama i investicijama u

oblasti (a) usmjeravanja; (b) unapreĎenja registara i administracije davanja, (c) izgradnje kapaciteta, (d)

podrške dohotku i stvaranju radnih mjesta; i (e) monitoringa i evaluacije. Na kraju bi te investicije

doprinjele zaštiti i unapreĎivanju standarda ţivota siromašnih i ugroţenih u vremenima krize i nakon nje.

Podrška bi bila usmjerena na opštu mreţu sigurnosti, kao i na konkretne segmente mreţe sigurnosti, kao

što su invalidnine, dodaci za dječiju zaštitu, boračka davanja, programi za podršku dohotku i

zapošljavanju, objedinjeni registri korisnika i programski monitoring i evaluacija.

64. Projekt za podršku mreţama socijalne sigurnosti i zapošljavanju će ukljuĉivati investicije u

mehanizme usmjeravanja Vlade za mreţe socijalne sigurnosti i, prema tome, on direktno podrţava

ciljeve zajma DPL. Te dvije partnerske operacije meĎusobno se podrţavaju, pri čemu DPL predstavlja

temelj okvira politika za reformu, a SIL pruţa podršku za tehničke i implementacione kapacitete unutar

tog okvira politika. Nakon što se ti alati uspostave, odreĎivanje konkretnih nivoa pragova za prihvatanje

kvalifikovanosti korisnika predstavljaće prerogativ za Vladu i u manjoj mjeri će zavisiti od tehničkih

razmatranja, a više od fiskalnog prostira i političke volje. Tehnički alati (objedinjeni registar, alati za

usmjeravanje) biće razvijeni za cijeli spektar socijalnih davanja (civilnih i boračkih davanja). MeĎu

kreatorima politika se prepoznaje vaţnost razvoja tog sveobuhvatnog okvira za sva davanja, a nakon toga

i postepenog širenja tog okvira korak po korak, sa stalnim i kontinualnim investiranjem u izgradnju

koncenzusa meĎu svim učesnicima u procesu.

D. LEKCIJE KOJE SU NAUĈENE

65. Dizajn predloţene operacije odraţava iskustva dobijena iz prethodnih operacija

strukturalnog prilagoĊavanja Svjetske banke. Kredit za strukturalno prilagoĎavanje socijalnog

21

sektora (Social Sector Adjustment Credit, SOSAC) koji je zatvoren 2001. godine, ocijenjen je kao

zadovoljavajući. U izvještaju ICR za kredit SOSAC ukazano je na to da su osnovne naučene lekcije bile

sljedeće: “Svjetska banka je bila djelotvorna u razumijevanju političke ekonomije promjena“ i da je

„značajna promjena stavova zvaničnika predstavljala ključ za uspješnu reformu“. Naknadni kredit

SOSAC II je poništen, a Kredit za strukturalno prilagoĎavanje ekonomskog menadţmenta (Economic

Management Structural Adjustment Credit, EMSAC), koji je podrţavao program sličan onom koji je

predlaţe za nove DPL zajmove, ocijenjen je umjereno nezadovoljavajućim, nakon što je dozvoljeno da se

on zatvori bez isplate druge tranše. Obavijest o poništenoj operaciji (Note on Cancelled Operation, NCO)

za SOSAC II se, izmeĎu ostalog, navodi da su nedostatak političkog liderstva i kompleksan dizajn

operacije predstavljali najvaţnije razloge za neuspjeh. Slaba analiza i razumijevanje političke ekonomije,

pokušaji da se sprovedu politički nepopularne reforme jačanja centralnih institucija, te pitanja vezana za

odreĎivanje vremenskog rasporeda reformi, smatraju se nekim od ključnih pitanja koja su imala uticaj na

uspješnost projekta EMSAC.

66. Lekcije iz prethodnih uspješnih i propalih operacija vezanih za politike predstavljale su izvor

informacija za tekuću operaciju. Te lekcije su sljedeće:

Snaţna potraţnja i osjećaj vlasništva nad reformama na strani klijenta predstavljaju

kljuĉni faktor uspjeha. Neuspjeh operacije SOSAC II se dijelom moţe objasniti

činjenicom da je ona nametnula prilično stroga ograničenja potrošnje za politički veoma

osjetljivu kategoriju javne potrošnje u trenutku kada je uspješnost u ostvarivanju javnih

prihoda bila relativno dobra. Potreba za dodatnim finansiranjem Svjetske banke u to

vrijeme nije bila veoma velika. Sada, kada su javni prihodi u BH ozbiljno pogoĎeni kao

rezultata globalne krize, institucije BH su se obratile Svjetskoj banci radi obezbjeĎivanja

budţetske podrške. TakoĎe meĎu političkim liderima (a u sve većoj mjeri i u opštoj

javnosti) postoji opšte razumijevanje činjenice da su slabo upravljanje socijalnim

transferima i platnim fondom u javnom sektoru predstavljali ključne uzroke neodrţivih

fiskalnih deficita (posebno u Federaciji), a da ekonomska kriza samo dodatno oteţava taj

problem. MeĎu većinom ministara i parlamentarnih zastupnika postoji rastući stepen

koncenzusa o tome da je neophodno donijeti teške odluke i ministarstva finansija i rada i

premijeri u oba entiteta su zagovarali reforme socijalnog sektora. Konačno, najvaţnija

lekcija iz operacije SOSAC je da su snaţna potraţnja i osjećaj vlasništva u oba entiteta

neophodni, a izazovi u tom smislu su se pokazali većim u Federaciji nego u RS.

Pri dizajnu reformi treba uzeti u obzir politiĉka ograniĉenja i osjetljiva pitanja.

Iskustva sa operacijama SOSAC II i EMSAC ukazuju na to da postoje osjetljiva pitanja

vezana za boračka davanja i ulogu centralnih institucija. Dizajn nove serije zajmova DPL

odraţava neophodnost razumijevanja relativne snage političkih grupa koje su za i protiv

odreĎenih reformi, a uključuje i korake za osiguravanje podrške javnosti za njih (vidjeti

Sekciju IV.F. Rizici i ublaţavanje rizika). U odnosu na boračka davanja dizajn odraţava

sljedeće: a) činjenicu da postoje brojni i uticajni lobiji u oba entiteta; b) činjenicu da će

smanjivanje davanja u cijelom spektru programa vjerovatno da izazove snaţne otpore

meĎu borcima; c) činjenicu da je politička scena u Federaciji kompleksnija i da je to

pitanje osjetljivije. Uloţeni su napori da se a) posluša mišljenje političkih lidera o tome šta

je izvodljivo, b) poduzmu zajedničke akcije sa institucijama sa ciljem osiguravanja

podrške opšte javnosti, ali i segmenata boračke populacije za reforme na temelju

pravičnosti, ravnopravnosti, efikasnosti i fiskalne odrţivosti. U vezi sa pitanjem jačanja

uloge centralnih institucija, Svjetska banka će izbjegavati nepotreban rizik kroz pruţanje

podrške unapreĎivanju koordinacije umjesto direktnoj unifikaciji institucija na centralnom

nivou.

22

Odgovarajući redoslijed je od kljuĉne vaţnosti. Kao i u drugim zemljama, politički

teške reforme u BH predstavljaju veći izazov u toku izborne godine. U oktobru / listopadu

2010. godine u BH će biti odrţani opšti izbori i to će predstavljati teška vremena za

donošenje odluka koje predstavljaju izazov iz političke perspektive. Vlada se, prema tome,

opredijelila za stavljanje najvećeg tereta aktivnosti vezanih za politike na početak perioda

implementacije, pri čemu najveći dio teških političkih odluka nailazi u 2009. godini ili

početkom 2010. godine, čime će se izbjeći sukobi sa izbornim rasporedom. Krajem 2010.

godine i u 2011. godini fokus će biti stavljen na tehničku implementaciju (koja ne

zahtijeva nove političke odluke).

Dizajn reformi takoĊe treba da bude posebno prilagoĊen implementacionim

kapacitetima klijenta. Jedna od lekcija iz implementacije operacije SOSAC II je da

kompleksne operacije mogu da preopterete zemlje sa ograničenim političkim i tehničkim

kapacitetima i da bi, prema tome, manje ambiciozni i fleksibilniji programi mogli da budu

bolje rješenje za postizanje značajnijih rezultata. Predloţena operacija, prema tome, ima

relativno uzan fokus, sa reformama koje su rasporeĎene na tri godine u skladu sa razvojem

implementacionih kapaciteta kojima se podrška pruţa u okviru projekta SIL.

E. ANALITIĈKI TEMELJI

67. U novijem periodu Svjetska banka je poduzela detaljne ekonomske i sektorske aktivnosti

koje su pomogle razvoju sadrţaja politika za predloţenu operaciju. Uz aktivnosti koje su okvirno

predstavljene u tabeli u nastavku, analitičke aktivnosti su takoĎe uključivale skup bilješki o politikama i

diskusije sa Fiskalnim vijećem o širokom spektru pitanja vezanih za politike.

Analitiĉke aktivnosti kao podrška DPL-u

Oblast

reforme u

DPL-u

Temeljne aktivnosti AAA Preporuke AAA

odraţene u DPL-u

Socijalna

davanja Transferi za socijalnu pomoć u Bosni i Hercegovini: Pomak ka

odrţivijim i bolje usmjerenim mreţama socijalne sigurnosti, Bilješka

o politikama, april / travanj 2009. godine

Efekti globalne finansijske i ekonomske krize: Efekti na privredu

Bosne i Hercegovine, njihovo ublaţavanje i mjere prilagoĎavanja,

januar / siječanj 2009. godine

Bilješka o penzijskih sistemima u Bosni i Hercegovini, juni / lipanj

2009. godine

Pregled javne potrošnje i institucija za Bosnu i Hercegovini:

Rješavanje fiskalnih izazova i jačanje perspektiva za rast, septembar /

rujan 2006. godine

Ocjena siromaštva 2009. godine

Aţurirana ocjena siromaštva 2006. godine

Programski rad na siromaštvu (tekuće)

Unaprijediti usmjeravanja

socijalnih transfera kroz

uvoĎenje imovinskog cenzusa

Fokusirati se na programe

koji se ne zasnivaju na

doprinosima koji imaju malo

povoljnih efekata na

siromaštvo.

Iskoristiti potencijal za

postizanje fiskalnih ušteda uz

istovremeno unapreĎivanje

djelotvornosti programa.

Upravljanje

platama i

zapošljavanjem

u javnom

sektoru

Od stabilnosti do uspješnosti: Lokalna uprava i pruţanje usluga u

Bosni i Hercegovini, januar/ siječanj 2009. godine

Pregled javne potrošnje i institucija Bosne i Hercegovine: Rješavanje

fiskalnih izazova i jačanje perspektiva za rast, septembar / rujan

2006. godine

Aţurirani fiskalni izvještaji za Bosnu i Hercegovinu, godišnji

Smanjiti stepen kompresije

strukture osnovne plate.

Uključiti dodatke u osnovnu

platu.

Smanjiti nominalnu nivo plata

za radna mjesta na kojima

nivoi plata premašuju nivoe iz

uporedivih subjekata u

privatnom sektoru.

23

Mjere vezane za

socijalne

doprinose i

indirektno

oporezivanje

kao podrška

konkurentnosti

Efekti globalne finansijske i ekonomske krize: Efekti na privredu

Bosne i Hercegovine, njihovo ublaţavanje i mjere prilagoĎavanja,

januar / siječanj 2009. godine

Troškovi vezani za radnu snagu i oporezivanje rada na zapadnom

Balkanu, februar / veljača 2008. godine

Poslovanje (Doing Business) 2009. godine: profil zemlje za Bosnu i

Hercegovinu, 2008. godine

Ocjena investicijske klime, 2008. godine

Bilješka o politikama u zdravstvenom sektoru, 2007. godine

Aţurirani fiskalni izvještaj za Bosni i Hercegovinu, 2008. godine

Smanjivati socijalne

doprinose radi unapreĎivanja

konkurentnosti radne snage.

F. KONSULTACIJE

68. Institucije u oba entiteta BH su sprovele konsultacije sa kljuĉnim uĉesnicima u procesu koji

su oblikovale evoluciju matrice politika. Konsultacije su najvećim dijelom bile usmjerene na one

aspekte reformi politika koji su predstavljali najveći izazov iz političke perspektive, odnosno reforme

boračkih davanja. I u Federaciji i u RS ministri zaduţeni za boračka pitanja su odrţali konsultativne

sastanke sa boračkim udruţenjima radi razmatranja reformi sistema, sa ciljem eliminacije prevara,

osiguravanja odrţivosti i predvidljivosti davanja, te unapreĎivanja ravnopravnosti. Boračka udruţenja su

izrazila snaţnu podršku za sprovoĎenje revizija kvalifikovanosti korisnika i eliminacije onoga što se

smatra značajnim nivoom prevara u sistemu zaštite boraca sa invaliditetom. U Federaciji je Ministar za

boračka pitanja zatraţio saglasnost boračkih udruţenja za uvoĎenje imovinskog cenzusa za borce sa

invaliditetom ispod 60 posto, kao i za porodice palih boraca. U RS je Ministarstvo takoĎe informisalo

Svjetsku banku o tome da bi boračka udruţenja u tom entitetu dala saglasnost za ekvivalentne reforme,

sve dok se one implementiraju u oba entiteta, što bi osiguralo jednak tretman za borce oba entiteta. Napori

na informisanju graĎana o predloţenim reformama doveli su do njihove rastuće podrške za reforme

sistema boračkih i socijalnih davanja. U novijoj anketi koju je sproveo najveći dnevni list u BH, 75 posto

ispitanika je podrţalo uvoĎenje imovinskog cenzusa za boračka i civilna davanja.

69. Svjetska banka je sprovela iscrpne konsultacije sa institucijama BH na tehniĉkom i na

politiĉkom nivou, i kako bi pripremila matricu politika i kako bi komunicirala o njenom sadrţaju

sa onima koji nisu bili ukljuĉeni u proces pripreme. Politike sadrţane u matrici politika za DPL, a

posebno one vezane za reformu gotovinskih transfera, predstavljaju proizvod analiza i konsultacija sa

relevantnim institucijama koje su sprovedene u toku prethodnih nekoliko godina. Za proces konsultacija

sa institucijama i drugim učesnicima u procesu, koji se odnosi na te reforme, od koristi je bilo

objavljivanje izvještaja Svjetske banke br. AAA333-BA, „Transferi socijalne pomoći u Bosni i

Hercegovini: Pomak ka odrţivijoj i bolje usmjerenoj mreţi socijalne sigurnosti“ (“Social Assistance

Transfers in Bosnia and Herzegovina: Moving toward a More Sustainable and Better-Targeted Safety

Net“) datiranog 30. aprila / travnja 2009. godine, koji obezbjeĎuje analitičke temelje za reforme

socijalnog sektora kojima se bavi projekt DPL. U toku misija tima za DPL u BH u junu / lipnju i

septembru / rujnu 2009. godine, odrţane su konsultacije sa ključnim članovima Parlamenta Federacije (i

pozicije i opozicije), kao i sa liderima vladajućih političkih partija u oba entiteta i na nivou drţave BH. U

skladu sa savjetom Premijera Federacije, odrţali smo konsultacije i sa predsjednikom i potpredsjednicima

Federacije i dobili njihovu podršku za sadrţaj matrice politika.

70. Matrica politika je revidirana kao rezultata konsultacija koje su institucije odrţale sa

boraĉkim udruţenjima, tako da odraţava njihove dogovore o konkretnim pitanjima vezanim za

politike. Originalna matrica politika uključivala je odredbe za ukidanje davanja za nosioce ratnih

priznanja i davanja za demobilisane borce od 1. januara / siječnja 2010. godine. Imajući u vidu osjetljivu

prirodu tih politika, postignut je dogovor o alternativnim mjerama koje bi omogućile imovinski cenzus

boračkih davanja i ukidanje davanja za demobilisane borce sa 1. majem / svibnjem 2010. godine, ali bez

uslova da legislativa o tome bude usvojena kao preduslov. To prilagoĎavanje je omogućilo prihvatanje

24

cijelog programa. Štaviše, da bi se bolje odrazilo ono što predviĎa sporazum izmeĎu institucija i korisnika

invalidnina (i boraca i civila), pojačane su odredbe vezane za sveobuhvatnu reviziju kvalifikovanosti

korisnika za invalidnine.

V. PREDLOŢENA OPERACIJA

A. CILJEVI I ARGUMENTACIJA

71. Predloţena operacija, koja je prva u programskoj seriji tri zajma DPL koji se proteţu na

period od oko tri godine, ima tri opšta cilja: (1) povećavanje socijalne pomoći siromašnima, uz

istovremeno smanjivanje fiskalnog deficita i stvaranje fiskalnog prostora za rast kojim se smanjuje

siromaštvo; (2) unapreĎivanje strukture i efikasnosti javne potrošnje; i (3) smanjivanje stopa socijalnih

doprinosa i pritisaka na plate u privatnom sektoru izazvanih brţim rastom plata u javnom sektoru, čime se

jača konkurentnost privatnog sektora. Ti opšti ciljevi će se ostvarivati kroz mjere vezane za politike koje

potpadaju u tri oblasti koje predstavljaju jezgro programa: 1) uvoĎenje djelotvornijih, efikasnijih i

ravnopravnijih politika socijalne zaštite, 2) bolje politike vezane za plate i upravljanje u javnom sektoru, i

3) mjere vezane za socijalne doprinose i oporezivanje koje predstavljaju podršku za konkurentnost.

Predloţeni zajam DPL ima za cilj pokretanje i nastavak reformi u onim oblastima rashoda u javnom

sektoru koji su predstavljali osnovni pokretač fiskalnih politika koje su bile prociklične, koje su

sprječavale rast i bile neodrţive, što se konkretno odnosi na veoma visoku i slabo usmjerenu potrošnju na

socijalne transfere i visok platni fond u javnom sektoru, imajući u vidu da su plate u javnom sektoru često

slabo povezane sa uspješnošću rada. Uz to, program ima za cilj unapreĎivanje spoljne konkurentnosti

privatnog sektora, kroz smanjivanje doprinosa za zdravstveno osiguranje (a po mogućnosti i osiguranje u

slučaju nezaposlenosti) za zaposlene u zvaničnom sektoru.

72. Cilj predloţene operacije bi bio ostvaren kroz doprinos većim meĊunarodnim naporima

koji su okupili MMF, EU i druge razvojne partnere koji obezbjeĊuju finansijsku podršku u iznosu

od 1,7 milijardi USD. Direktan finansijski doprinos ove operacije je relativno skroman, na nivou od 111

miliona USD u protiv vrijednosti. MeĎutim, doprinos ove operacije reformskom programu je značajan,

pošto se ona bavi programima u javnom sektoru, jačanjem sistema socijalne zaštite sa ciljem rješavanja

hitnih potreba ugroţenih, ali i osiguravanja djelotvornije socijalne zaštite u dugoročnijem periodu.

Svjetska banka je dobro pozicionirana u tim oblastima pošto moţe da koristi svoju bogatu osnovu

analitičkih aktivnosti i radova, kao i tekući dijalog o politikama.

B. DJELOTVORNE, EFIKASNE I RAVNOPRAVNE POLITIKE SOCIJALNE ZAŠTITE

73. Aktivnosti u okviru ovog stuba programa pruţaju podršku dvoma od razvojnih ciljeva

operacije (development policy objectives, DPOs). Odrţivost, kao i struktura i efikasnost javne potrošnje

rješavaju se kroz bolje usmjeravanje i imovinski cenzus socijalnih davanja i davanja za nezaposlene, te

unapreĎenja administrativnih aranţmana. Napredak ka postizanju DPO mjeri se indeksima koji se odnose

na ukupne nivoe potrošnje na davanja, mjerila preciznosti usmjeravanja, uticaje na rast i učestalost

siromaštva i skup ciljnih iznosa za fiskalne uštede koji su specifični za program.

Usmjeravanje i imovinski cenzus

74. Akcije preduslovi za DPL1 su:

Usvajanje na entitetskim parlamentima Zakona o usmjeravanju gotovinskih davanja koji

propisuje usmjeravanje prema potrebama (FBH, RS).

25

Usvajanje legislative na entitetskim parlamentima kojom se usvajaju izmjene i dopune

sljedećeg: (i) Zakona o pravima branitelja i njihovih obitelji FBH (SG br. 33/04, sa

izmjenama); te (ii) Zakona o pravima ratnih vojnih invalida i porodica palih boraca RS (SG

br. 55/07), tako da se uvodi, od 1. januara / siječnja 2011. godine, usmjeravanje prema

potrebama u odnosu na sljedeća davanja: (i) za ratne vojne invalide sa stepenom

invaliditeta od 20 posto do 50 posto, uključno; i (ii) sva obiteljska davanja, sa izuzetkom za

djecu do 27 godina koja su u redovnom školovanju. (FBH, RS)

Usvajanje legislative na Parlamentu FBH kojom se usvajaju izmjene i dopune Zakona o

posebnim pravima nosilaca vojnih priznanja FBH (SG br. 70/05) sa ciljem uvoĎenja

dohodovnog imovinskog cenzusa od 1. maja / svibnja 2010. godine. (FBH)

Usvajanje legislative na Parlamentu FBiH kojom se opoziva Zakon o pravima

demobilisanih boraca i njihovih obitelji (SG 61/06), i kojom se predviĎa da će davanja data

sadašnjim korisnicima u skladu sa tim Zakonom biti obustavljena sa 30. aprilom / travnjem

2010. godine. (FBH)

Usvajanje legislative na Parlamentu FBiH za uvoĎenje mehanizma koeficijenta za sve

sisteme davanja zasnovane na pravima (FBH) u sljedećim zakonima: Zakon o usmjeravanju

gotovinskih davanja FBH; Zakon o pravima branitelja i njihovih obitelji FBH (SG br.

33/04, sa izmjenama), Zakon o posebnim pravima nosilaca vojnih priznanja FBH (SG br.

70/05)

Usvajanje legislative na Parlamentu FBiH za uvoĎenje indeksacije davanja zasnovanih na

pravima u skladu sa stopom inflacije, umjesto sa stopom rasta plata, u sljedećim zakonima:

Zakon o usmjeravanju gotovinskih davanja FBH; Zakon o pravima branitelja i njihovih

obitelji FBH (SG br. 33/04, sa izmjenama), Zakon o posebnim pravima nosilaca vojnih

priznanja FBH (SG br. 70/05)

75. Predloţeni pokretači za DPL2 su:

Usvajanje propisa od strane entiteta kojima se uspostavljaju konkretni pragovi i svi ostali

parametri za provoĎenje imovinskog cenzusa za sva civilna, vojna i boračka davanja (FBH,

RS).

Podaci za HBS za 2010. godinu prikupljeni i obraĎeni u skladu sa vremenskim rasporedom.

(FBH, RS)

76. Predloţeni pokretač za DPL3 je:

Završen popis za resertifikaciju i registraciju; daljnje prijave i provjere kvalifikovanosti

korisnika sprovode se na osnovu revidiranih kriterija za provoĎenje (aproksimativnog)

imovinskog cenzusa, na zahtjev, u lokalnim kancelarijama za socijalnu zaštitu. (FBH, RS)

Administracija davanja

77. Akcije preduslovi za DPL1 su:

Usvajanje, na entitetskom Parlamentu, legislative koja propisuje obavezne revizije

kvalifikovanosti za boračka davanja zasnovana na pravima, što će uključivati detaljan plan

za implementaciju legislative sa jasnim skupom prioriteta za sprovoĎenje pomenutih

revizija koji će uključivati, izmeĎu ostalog, ciljani pregled svih boraca sa invaliditetom u

kategoriji invaliditeta od 60 posto do 80 posto. (FBH)

26

Usvajanje akcionog plana od strane entitetskih vlada, u obliku i sa sadrţajem

zadovoljavajućim sa stanovišta Banke, za unapreĎivanje sprovoĎenja revizije sadašnjeg

statusa i prava ratnih vojnih invalida, uključujući sve ratne vojne invalide u kategorijama

invaliditeta od 1 do 10 i porodice palih boraca. (RS)

78. Predloţeni pokretači za DPL2 su:

Završetak, od strane entitetskih ministarstava za boračka pitanja, revizije kvalifikovanosti

za davanja zasnovana na pravima, uključujući ciljani pregled svih boraca sa invaliditetom u

kategoriji invaliditeta od 60 posto do 80 posto u FBH i u kategorijama invaliditeta od 1 do

10 u RS. (FBH, RS)

Revidirani funkcionalni i institucionalni aranţmani odobreni od strane ministarstava

finansija FBH i RS za rad integrisanih baza podataka. (FBH, RS)

79. Predloţeni pokretač za DPL3 je:

Objedinjeni registar funkcioniše sa zajedničkom softverskom i hardverskom platformom

koja omogućava izvještavanje u stvarnom vremenu, skladištenje podataka o

kvalifikovanosti svih podnosilaca zahtjeva, te praćenje višestrukih davanja za svakog

korisnika. (FBH, RS)

C. UPRAVLJANJE PLATAMA I PLATNIM FONDOM U JAVNOM SEKTORU

80. Aktivnosti u okviru ovog stuba podrţavaju dva razvojna cilja operacije. Predloţena

operacija uključuje reforme vezane za unapreĎivanje upravljanja javnim sluţbama, uključujući platni

sistem u javnom sektoru. To sluţi za unapreĎivanje odrţivosti javne potrošnje i ograničavanje pritiska na

plate u privatnom sektoru. Kao što je već razmatrano, udio javne potrošnje koji se odnosi na troškove

personala je tradicionalno bio prilično visok, ali djelotvornost javne administracije i dalje predstavlja

izazov. Proces priključenja EU je bacio svjetlo na više oblasti u kojima kvalitet javne administracije treba

da bude osnaţen da bi BH ostvarila svoje dugoročne ambicije vezane za članstvo u EU. Reforme koje su

obuhvaćene predloţenim programom uključuju mjere usmjerene na (a) kontrolisanje agregatnih troškova

javne sluţbe, i (b) obezbjeĎivanje strukturalnih reformi sistema plata koje bi mogle da unaprijede

sposobnost za zapošljavanje, zadrţavanje i motivisanje visoko kvalifikovanog osoblja u javnom sektoru,

uz istovremeno izbjegavanje pretjeranih pritisaka na plate u privatnom sektoru. Napredak u postizanju

razvojnih ciljeva projekta meri se indikatorima koji su vezani za ukupni platni fond, izraţen kao procenat

BDP-a, te kao procenat tekuće potrošnje, kao smanjenjima u odnosu dodataka i ukupnih naknada,

varijacijama plata u klasama radnih mjesta koje zahtijevaju sličan nivo vještina,te odnosom kompresije

plata po klasi vještina.

Upravljanje platnim fondom

81. Predloţeni pokretač za DPL2 je:

Konsolidirani platni fond u javnom sektoru BH u 2010. godini se odrţava na konstantnom

nivou, izraţeno kao procenat BDP-a (u poreĎenju sa nivoima sa kraja decembra / prosinca

2009. godine) i prosječna stopa bruto plata se ne povećava više od inflacije.

82. Predloţeni pokretač za DPL3 je:

Konsolidirani platni fond u javnom sektoru BH u 2011. godini se smanjuje za barem 0,4

posto BDP-a (u poreĎenju sa krajem 2009. godine) i prosječna stopa bruto plata se ne

povećava više od inflacije.

27

Platne strukture, konzistentnost i konkurentnost

83. Predloţeni pokretači za DPL2 su:

(i) Usvajanje legislative na Parlamentu FBH kojom se uvode izmjene i dopune Federalnog

zakona o Agenciji za drţavnu upravu (ADS) tako da se toj agenciji daje ovlaštenje da

odrţava bazu podataka za sve drţavne sluţbenike i zaposlenike u Federaciji bez obzira na

nivo vlasti, i (ii) izdavanje ministarske uredbe koja zahtijeva da ADS u RS i FBH

izvještavaju o detaljnim statistikama na godišnjem nivou o upravljanju ljudskim

potencijalima, uključujući protok, zapošljavanje i napredovanje u sluţbi. (FBH, RS)

Usvajanje legislative od strane BH i entitetski parlamenata sa ciljem usvajanja novih ili

izmijenjenih i dopunjenih zakona o platama koji su transparentniji i bolje povezuju plate s

odgovornostima, a entitetske vlade dodjeljuju ugovor na tenderu za nezavisnu anketu o

visini plata, koja treba da bude sprovedena 2010. godine, sa ciljem mjerenja vanjske

konkurentnosti plata. (BH, FBH, RS)

84. Predloţeni pokretač za DPL3 je:

Vijeće ministara BH i entitetske vlade ocjenjuju implementaciju svojih odgovarajućih

zakona o platama u javnom sektoru i propisa i predlaţu izmjene i dopune relevantnih

zakona i propisa, sa ciljem unapreĎivanja njihove djelotvornosti u nagraĎivanju uspješnosti

u radu.

D. MJERE VEZANE ZA SOCIJALNE DOPRINOSE I INDIREKTNO OPOREZIVANJE KAO PODRŠKA

KONKURENTNOSTI

85. Aktivnosti u okviru ovog stuba operacije usmjerene su na ostvarivanje razvojnog cilja

projekta koji se odnosi na ograniĉavanje stopa socijalnih doprinosa i jaĉanje konkurentnosti

preduzeća, uz istovremeno postavljanje socijalne zaštite na odrţivije finansijske temelje. To će biti

postignuto kroz mjere za finansiranje većeg dijela zdravstvenog osiguranja iz opštih prihoda i reformama

indirektnog oporezivanja koje imaju za cilj harmonizaciju stopa i osnovica sa EU i izmeĎu dva entiteta i

drugih zemalja u regionu. Napredak ka ostvarivanju ovog razvojnog cilja projekta ocjenjuje se

indikatorima koji mjere smanjenja stope doprinosa za zdravstveno osiguranje (u Federaciji) i usklaĎivanje

stopa indirektnog oporezivanja (u oba entiteta).

Doprinosi za zdravstveno osiguranje

86. Institucije su nedavno izrazile snaţan interes za primanje podrške Svjetske banke za

kreiranje plana za smanjenje stope doprinosa za zdravstveno osiguranje i reformu sistema

finansiranja zdravstva. Svjetska banka je ušla u dijalog sa Vladom Federacije o temama vezanim za

reformu sistema finansiranja zdravstva sa ciljem jačanja konkurentnosti preduzeća, povećavanja

motivacije za preduzeća da preĎu iz sive u zvaničnu ekonomiju, te jačanja pravičnosti i ravnopravnosti.

To je srednjoročna reforma koja zahtijeva dodatne pripreme radi osiguravanja da kapaciteti za pruţanje

zdravstvenih usluga ne budu ugroţeni. U skladu sa tim, ovaj programski element ima pokretače samo za

DPL-ove 2 i 3.

87. Predloţeni pokretač za DPL2 je:

Usvajanje od strane Parlamenta Federacije legislative kojom se smanjuje stopa doprinosa

za zdravstveno osiguranje za broj procentualnih poena koji je u skladu sa konstantnim

28

udjelom prihoda od zdravstvenog osiguranja u BDP-u i tako da podlijeţe budţetskom

ograničenju dogovorenom kroz Stand by aranţman MMF-a. (FBH)

88. Predloţeni pokretači za DPL3 su:

Usvajanje od strane Parlamenta Federacije legislative kojom se smanjuje stopa doprinosa

za zdravstveno osiguranje za broj procentualnih poena koji je u skladu sa konstantnim

udjelom prihoda od zdravstvenog osiguranja u BDP-u i tako da podlijeţe budţetskom

ograničenju dogovorenom kroz Stand by aranţman MMF-a. (FBH)

Razdvajanje naknada za zdravstveno osiguranje za nezaposlene koji nemaju pravo da

primaju davanja za nezaposlene u Federaciji od uloge i odgovornosti sluţbi za

zapošljavanje i prenošenje te aktivnosti na prikladniju agenciju. (FBH)

Harmonizacija osnovice za socijalne doprinose

89. Osnovni ciljevi ove reforme su: a) proširivanje osnovice za doprinose za socijalnu sigurnost i

porez na dohodak graĎana kroz uključivanje davanja koja nemaju karakter plate, b) eliminacija motivacije

za smanjivanje poreskih obaveza kroz povećavanje procenta davanja koja nemaju karakter plate u

ukupnim naknadama za zaposlene, c) uklanjanje prepreka za mobilnost radne snage izmeĎu dva entiteta;

d) smanjivanje administrativnih troškova za preduzeća koja zapošljavaju radnike iz oba entiteta.

90. Predloţeni pokretač za DPL2 je:

Usvojena legislativa, od strane entitetskih parlamenata, koja u potpunosti usklaĎuje

osnovice za socijalne doprinose i porez na lični dohodak izmeĎu Federacije i Republike

Srpske i uključuje sva davanja koja nemaju karakter plata u pomenute osnovice. (FBH, RS)

Harmonizacija indirektnog oporezivanja

91. Predloţeni pokretači za DPL2 su:

Usvajanje, od strane Parlamenta BH, legislative sa ciljem povećanja akciza i usklaĎivanje

sa tim vezanih stopa sa onima u EU i susjednim zemljama. (BH)

Usvajanje novog Zakona o carinama, koji usklaĎuje vanjske tarife BH sa tarifama EU.

(BH)

92. Predloţeni pokretač za DPL3 je:

Vijeće ministara BH će pripremiti procjenu koja utvrĎuje troškove i koristi od uvoĎenja

viših stopa PDV-a za luksuznu robu. Ukoliko procjena pokaţe da će procijenjene koristi

premašiti procijenjene troškove uvoĎenja više stope, BH će usvojiti zakon o izmjenama i

dopunama Zakona o porezu na dodatnu vrijednost BH („Sluţbeni glasnik Bosne i

Hercegovine“, br. 9/05 i 35/05), sa ciljem povećavanja stope za luksuznu robu u skladu sa

pomenutom procjenom. (BH)

29

Okvir 1: Principi dobre prakse za preduslove

Princip br. 1: Dodatno jačanje osjećaja vlasništva

Osjećaj vlasništva i posvećenost su sistematski graĎeni kroz aktivan proces konsultacija izmeĎu ostalih sa višim

zvaničnicima vlade i parlamentarnim zastupnicima i na drţavnom nivou i na entitetskim nivoima. To je u znatnoj

mjeri osnaţeno analitičkim radom na sistemu socijalnih transfera koji naglašava neefikasnost postojećeg sistema i

njegovu pretjeranu cijenu imajući u vidu meĎunarodne usporedbe. Povezani Projekt za socijalnu zaštitu je

doprinjeo tom procesu kroz jasnu demonstraciju modaliteta kojima se ciljevi DPL-a mogu ostvariti i izgradnju

koncenzusa i preuzimanja odgovornosti unutar relevantnih implementacionih tijela, kao i meĎu donosiocima

odluka.

Princip br. 2: Dogovor unaprijed s vladom i drugim finansijskim partnerima o koordiniranom okviru

preuzimanja odgovornosti

Program je veoma blisko koordiniran sa programom MMF-a. Aktivnosti vezane za politike u DPL-u i programu

SBA MMF-a, kao i njihove odgovarajuće mjere finansijske podrške, meĎusobno su povezane i meĎusobno se

podrţavaju. SprovoĎene su iscrpne i česte konsultacije sa EC, a program DPL-a je kreiran u iščekivanju makro-

fiskalne podrške EC u kasnijim fazama. Postoji potpuno artikulisana matrica politika i skup sa tim vezanih

indikatora za mjerenje napretka u odnosu na program.

Princip br. 3: Prilagođavanje okvira preuzimanja odgovornosti i modaliteta za podršku Svjetske banke u skladu

sa okolnostima u zemlji

I finansiranje koje se obezbjeĎuje kroz DPL i mjere politika u programu direktno se odnose na izazove koji su

vezani za nepokriveni fiskalni jaz koji se pojavio početkom globalne ekonomske krize. Potreba za publikovanjem i

vraćanjem pretjeranih i regresivnih socijalnih transfera na nivoe koji su preovladavali prije promjena koje su

uvedene sredinom desetljeća i za unapreĎivanjem usmjeravanja adekvatno su podrţane u okviru AAA o sistemu

socijalnih transfera.

Princip br. 4: Izbor samo onih aktivnosti koje su od ključne važnosti za postizanje rezultata kao preduslova za

isplate

Aktivnosti vezane za politike su usko fokusirane na one mjere koje su potrebne za ponovno uspostavljanje

fiskalnog bilansa i jačanje efikasnosti, djelotvornosti i pravičnosti javne potrošnje. One su takoĎe paţljivo

formulisane tako da uzimaju u obzir dodatne političke izazove vezane za izborni ciklus i osjetljivu prirodu odnosa

izmeĎu dva entiteta.

Princip br. 5: Sprovođenje transparentnih pregleda napredovanja donosi povoljno okruženje za predvidljivu

finansijsku podršku zasnovanu na uspješnosti

Za svaku komponentu programa postoji jasan set brojčano izraţenih indikatora. Oni će biti praćeni redovno u toku

trajanja programa. Sam program zahtijeva sprovoĎenje Ankete o budţetu domaćinstava 2010. godine, koja je od

ključne vaţnosti i za mjerenje napretka u odnosu na program i za rafiniranje odrednica u narednim DPL-ovima

30

VI. IMPLEMENTACIJA OPERACIJE

A. EFEKTI NA SIROMAŠTVO I SOCIJALNI EFEKTI

93. Ako se na nju ne bude reagovalo, moglo bi se oĉekivati da će tekuća kriza da dovede do

viših stopa siromaštva. Stope siromaštva u Bosni i Hercegovini znatno su smanjene prije nastupanja

tekuće globalne ekonomske krize. IzmeĎu 2004. i 2007. godine, udio siromašnih ispod granice siromaštva

smanjio se za 22 posto. MeĎutim, sa ekonomskim rastom od minus 3,4 posto u 2009. godini, očekuje se

da će procenat siromašnih da se poveća. Podaci iz najnovije Ankete o budţetu domaćinstava (HBS 2007.

godine) pokazuju da će 5-postotno smanjenje dohotka onih koji su iznad granice siromaštva dovesti do

povećanja siromaštva za 1,9 procentnih poena. Tri kanala kojim se prenosi kriza vjerovatno će

predstavljati izvore pada dohotka. Najprije, pošto su obim industrijske proizvodnje i obim izvoza pokazali

oštar pad krajem 2008. godine i početkom 2009. godine, odreĎeni radnici će izgubiti zaposlenje. Drugo,

oko 7 posto stanovništva u Bosni i Hercegovini prima doznake, a usporavanje ekonomskih aktivnosti u

Evropi bi moglo da dovede do smanjivanja doznaka. Konačno, pošto postoji veliki procenat stanovništva

u nezvaničnoj ekonomiji, smanjenje agregatne potraţnje će dovesti do smanjenja dohotka u toj grupi kroz

efekte u drugoj fazi. Smanjenje dostupnosti kreditiranja izazvano globalnim suţavanjem kredita imaće

dodatni uticaj na potrošnju.

94. Reforme koje se predlaţu u okviru ove operacije imaju potencijal da smanje stopu

siromaštva za 1,2 procentna poena kroz: a) unapreĎivanje usmjeravanja gotovinskih transfera koji nisu

zasnovani na doprinosima, ka siromašnim i ugroţenim kategorijama stanovništva, i b) smanjivanjem

neodrţivih fiskalnih deficita koji sprječavaju rast, te stvaranjem fiskalnog prostira za ubrzavanje rasta koji

smanjuje siromaštvo.

95. Da bi se ublaţila negativna dešavanja, oĉekuje se da će reforme socijalne pomoći koje se

predlaţu u okviru ove operacije unaprijediti uticaj potrošnje vlade na smanjivanje siromaštva. Očekuje se da će predloţene reforme zaštititi i povećati dostupnost programa koji se isplaćuju prema

imovinskom cenzusu i koji ublaţavaju siromaštvo za najsiromašniju petinu. U ovom trenutku, odreĎeni

transferi, kao što su programi za civile (dječija zaštita i svi drugi programi koje vode centri za socijalni

rad) relativno su dobro usmjereni. MeĎutim, oni ipak doseţu tek do malog dijela najsiromašnijih 20 posto

stanovništva (oko 10 posto17

). To je izazvano time što su ti programi male veličine (1,4 posto BDP-a) u

poreĎenju sa ostatkom programa transfera i nisu adekvatni u smislu da prosječna davanja iznose tek oko 7

posto potrošnje siromašnih.18

Predloţene reforme bave se nekim od najvaţnijih uzroka niskog stepena

efikasnosti najvećeg dijela programa transfera, konkretno nedostatkom preciznog usmjeravanja.

Fokusirajući se na poboljšavanje usmjeravanja na najsiromašnije grupe stanovništva, identifikujući i

uklanjajući nesiromašne iz programa, reforme bi trebalo da zaštite postojeće siromašne i uključe neke od

siromašnih koji su do sada bili isključeni.

96. Predloţeni pomaku boraĉkim programima sa sistema kvalifikovanosti korisnika zasnovane

na pravima na kvalifikovanost zasnovanu na potrebama omogućiće djelotvornije korištenje resursa

za zaštitu ugroţenih korisnika. MeĎu postojećim programima, boračka davanja su najregresivnija, pri

čemu 27 posto boračkih davanja ide ljudima u najbogatijoj petini stanovništva, dok oni u najsiromašnijoj

petini primaju manje od 15 posto. UvoĎenje mehanizama za usmjeravanje će na minimum svesti transfere

bogatijim borcima, dok će istovremeno omogućiti da siromašniji borci nastave da primaju davanja.

17

Izvor: proračuni osoblja na osnovu korištenja podataka iz ankete HBS. 18

Izvor: proračuni osoblja na osnovu korištenja podataka iz ankete HBS.

31

97. Potencijalno unapreĊenje koje donosi model aproksimativnog imovinskog cenzusa (proxy

means testing, PMT) u odnosu na postojeće programe sa imovinskim cenzusom (means-testing,

MT) podrţano je dokazima. Simulacije modela PMT uz korištenje najnovijih mikro-podataka za BH –

podataka iz Ankete o budţetu domaćinstava za 2007. godinu (HBS) – ukazuju na to da bi potencijalno

poboljšanje u odnosu na postojeće programe imovinskog cenzusa bilo značajno. U modelu PMT razvija

se formula za skor za evaluaciju prijava na osnovu modela regresije. Ako se model PMT dobro

implementira, empirijske prognoze ukazuju da se moţe očekivati znatno poboljšanje u odnosu na

rezultate koje su programi sa imovinskim cenzusom u BH postizali u toku perioda od 2001. do 2007.

godine. U ovom trenutku, preciznost usmjeravanja, mjerena finansiranjem koje se isplaćuje za

najsiromašnijih 20 posto stanovništva, program u BH kao što su dodatak za dječiju zaštitu i socijalna

pomoć, koje prućaju centri za socijalni rad, iznosi oko 25 posto, dok je nivo preciznosti usmjeravanja koji

se prognozira – u slučaju korištenja PMT – iznad 55 posto. Drugim riječima, precizno implementiranje

PMT za dva pomenuta skupa programa davanja poduplalo bi efikasnost sa kojom institucije mogu da

pomoć usmjere na siromašne kojima su ta davanja najpotrebnija. To bi moglo da se uporedi sa

uspješnošću PMT modela u drugim zemljama.19

98. Program DPL ima za cilj eliminaciju ili smanjenje slabo usmjeravanih programa

gotovinskih transfera, od kojih su neki uvedeni u predizbornom periodu prethodnih izbora, a u isto

vrijeme ima cilj da izolira siromašne i ugroţene od negativnih efekata. Ukupni uticaj programa na

smanjenje siromaštva pozitivan i značajan. OdreĎene pojedinačne mjere implementirane u izolaciji,

umjesto punog programa, mogle bi da imaju male, negativne efekte, zbog toga što bi izolacija svake

pojedinačne siromašne osobe od efekata smanjenja bila nepraktična. Iako bi trebalo da se naglasi da će

paket u cjelini imati pozitivan efekt na smanjenje siromaštva, ţelimo da ukaţemo na male, ali

potencijalno negativne efekte na siromaštvo kod konkretnih mjera, koje bi se poduzimale pojedinačno,

kao i na odreĎene izvore neizvjesnosti:

Ako bi se poduzelo u izolaciji i u nedostatku rasta kojim se smanjuje siromaštvo i potencijalnih

preraspodjela davanja ka najsiromašnijim borcima, uvoĎenje imovinskog cenzusa za ratne vojne

invalide sa manje od 60 posto invaliditeta moglo bi da ima negativan efekat na siromaštvo od 0,5

procentnih poena. MeĎutim, očekuje se da će ukupni efekat na siromaštvo meĎu ratnim vojnim

invalidima biti pozitivan, zbog povećanja davanja za siromašne borce, kao i zbog doprinosa

smanjenja fiskalnog deficita rastu.

Ako sve ostalo ostane nepromijenjeno, uticaj na siromaštvo koje donosi uvoĎenje imovinskog

cenzusa za sva davanja za civilne invalide rada u FBH, tako da samo siromašni i ugroţeni

primaju davanja, mogao bi da dovede do povećanja ukupnog siromaštva zasnovanog na broju

siromašnih za izmeĎu 0,1 i 0,3 procentna poena, zavisno od stepena djelotvornosti mehanizma za

usmjeravanje koji se koristi. MeĎutim, u skladu sa programom DPL-a, Vlada Federacije planira

da uvede imovinski cenzus samo za davanja za lica sa invaliditetom sa nivoom invalidnosti

izmeĎu 60 i 90 posto, nakon što se ta davanja opet uspostave za lica sa stepenom invaliditeta

ispod 90 posti, pošto su davanja za civile sa stopom invaliditeta izmeĎu 60 i 80 posto bila

kompletno ukinuta 2009. godine, zbog nemogućnosti Vlade Federacije da ih finansira. Prema

tome, očekuje se da će ponovno uvoĎenje tih davanja, čak i sa imovinskim cenzusom, imati

efekat smanjivanja siromaštva za tu grupu korisnika.

19

Preciznost usmjeravanja bilo kog programa koji se uvede u BH neće zavisiti samo od dizajna, već i od kvaliteta

implementacije. Uz to postoje odreĎena ograničenja vezana za empirijske prognoze, uključujući ona koja se odnose

na kvalitet: (a) podataka o dohotku iz ankete HBS; (b) klasifikovanih informacija o transferima socijalne zaštite; i

(c) administrativno izvodljivih aproksimativnih kriterijuma u podacima iz ankete HBS.

32

Davanje za demobilisane borce u Federaciji predstavlja dio ukupnog paketa svih davanja za borce

i to je program transfera koji je najlošije usmjeravan od svih programa davanja (vidjeti sliku 5 u

prethodnom dijelu teksta). Iako za sada nije moguće izdvojiti komponentu koja ide

demobilisanim borcima, uticaj njene eliminacije na siromaštvo, ako bi se to izvelo u izolaciji,

vjerovatno bi bio veoma mali i mogao bi se mnogo djelotvornije riješiti kroz alternativno

korištenje ušteĎenih resursa, konkretno kroz podršku rastu koji smanjuje siromaštvo i

povećavanje finansiranja za programe koji su usmjereni na siromašne.

99. Mjere u okviru Stuba 1 programa DPL stvoriće fiskalni prostor za odrţavanje rasta koji

smanjuje siromaštvo. Smanjenje i eliminacija slabije usmjeravanih programa davanja će stvoriti fiskalne

uštede od 1,8 posto BDP-a (vidjeti Aneks VII.F). Uz to, reforme iz Stuba 2 trebalo bi da stvore dodatne

fiskalne uštede kroz prilagoĎavanje plata u javnom sektoru. One bi takoĎe doprinjele smanjivanju

siromaštva kroz preraspodjelu na rast koji podrţava javne investicije, bolje usmjeravanje gotovinske

transfere ili jednostavno smanjivanje tereta koji predstavlja akumulacija javnog duga.

100. Kada se ukupni efekti uzmu u obzir, bez obzira na znaĉajnu fiskalnu konsolidaciju koju

povlaĉi, operacija stvara uslove za smanjivanje siromaštva za 1,2 procentna poena u toku trajanja

programa DPL, te dodatno akumulativno smanjivanje siromaštva nakon isteka vremenskog okvira

programa, za što se oĉekuje da će biti znatno, iako je teško brojĉano to izraziti. DPL ne odreĎuje

nikakve konkretne ciljne iznose za ukupne socijalne transfere, već uzima kao pretpostavku da će

institucije primijeniti fiskalne uštede na način koji je konzistentan sa smanjivanjem siromaštva, rastom i

makroekonomskom stabilnošću. Prema tome, u RS, gdje su gotovinski transferi relativno skromni, na

nivou od 3,5 posto GDP-a, uzima se kao pretpostavka da je uštede od uvoĎenja imovinskog cenzusa za

transfere borcima sa invaliditetom i porodicama palih boraca (oko 0,21% BDP-a) biti preusmjerene u

povećavanje socijalne potrošnje na siromašne. To će dovesti do smanjivanja siromaštva u RS, mjereno

prema broju siromašnih, za 0,75 procentnih poena, što odgovara smanjenju od 0,23 procentna poena na

nivou cijele BH.20

Za razliku od toga, Federacija je drastično povećala svoju potrošnju na slabo usmjerene

gotovinske transfere izmešu 2006. i 2008. godine, sa 4,8 na 7,5 posto BDP-a. To povećanje se pokazalo

neodrţivim i predstavljalo je osnovni razlog zbog kog je Federacija nagomilala neizmirene budţetske

obaveze u iznosu od 1,4 posto drţavnog BDP-a do kraja 2008. godine, bez obzira na značajan rast

prihoda. Prema tome, uzima se kao pretpostavka da će od ukupno 1,8 procentnih poena fiskalnih ušteda

na nivou cijele zemlje, 1,6 posto procentnih poena biti iskorišteno za smanjivanje fiskalnog deficita u

Federaciji, a da će se ostatak potrošiti na socijalne programe u RS. Empirijske studije su pokazale da

smanjenje fiskalnog deficita od 1 procentnog poena dovodi do odrţivog povećanja godišnje stope rasta od

0,46 procentnih poena (vidjeti fusnotu br. 7). U toku tri godine, 1,6 procentnih poena BDP-a BH u

fiskalnim uštedama za Federaciju dodalo bi još 2,3 posto na BDP BH u toku tog istog perioda.21

Simulacije koje smo sproveli koristeći podatke iz Ankete o budţetu domaćinstava za BH pokazuju da će

kombinovani efekti mjera vezanih za politike serije DPL-ova (tj. bolje usmjeravanje i osnaţen rast)

dovesti do postepenog smanjenja siromaštva od 1,2 procentnih poena.22

Štaviše, pošto naše simulacije

20

Ključne pretpostavke: mreţa sigurnosti u RS se širi tako da pokrije sve primaoce koji upadaju u dvije

najsiromašnije petine raspodjele za predviĎenu potrošnju u sklopu aproksimativnog imovinskog cenzusa (PMT). To

dovodi do proširenja obuhvata za 4.845 domaćinstava (sa inicijalnih 14.206), što odgovara broju od 16.267

pojedinaca (originalno je bilo 56.506). Prema tome, obuhvat je proširen za 34 posto polazne grupe za PMT. Ako

uzmemo veću grupu, davanje se smanjuje na 700 KM sa inicijalnog nivoa od 902 KM. na osnovu prethodnog,

smanjenje u stopi siromaštva u republici Srpskoj iznosi 0,75 procentna poena (siromaštvo, izraţeno prema broju

siromašnih, smanjuje se sa 15posto na 14,3 posto). 21

Vidjeti: Fiskalne politike i ekonomski rast: Lekcije za Evropu i srednju Aziju (Fiscal Policy and Economic

Growth: Lessons for Europe and Central Asia) 22

Ključne pretpostavke za simulaciju su bile sljedeće: fiskalne uštede u RS preusmjerene za povećavanje davanja

usmjerenih prema PMT, povećanje u potrošnji od 2,3 posto kao rezultat inkrementalnog rasta zbog fiskalne

33

pokazuju znatan potencijal za smanjenje siromaštva na osnovu uvoĎenja programa sa imovinskim

cenzusom, očekujemo da će ti programi da postepeno zamijene davanja zasnovana na pravima, te da će

ukupni uticaj na siromaštvo biti veći od onog što se u ovom trenutku moţe brojčano izraziti.

101. Uticaj reformi u oblasti plata i platnog fonda u javnom sektoru na siromaštvo ne moţe se

precizno odrediti, ali se oĉekuje da će biti bliska nuli, sa pozitivnim efektom iz doprinosa smanjenju

deficita i malim, ali negativnim

doprinosom smanjenja plata.

Reforme u okviru DPL-a imaju za

cilj odrţavanje ušteda koje će biti

postignute u okviru značajnih

reformi programa MMF-a, kroz

kontrolisanje rasta plata i

agregatnog platnog fonda. Te

veoma ograničene promjene će

imati efekt na grupu koja već ima

bolji socijalni status od drugih

sektora. Zaposleni u javnom

sektoru imaju niţe stope

siromaštva od zaposlenih u

drugim sektorima. Oko 6 posto

zaposlenih u javnom sektoru

izvještava o potrošnji ispod

granice siromaštva, dok je u

privatnom sektoru i u mješovitim preduzećima stopa siromaštva oko 10 posto. Očekuje se da će zaposleni

u javnom sektoru lakše da podnesu zamrzavanje nivoa plata. Agregatni platni fond treba da bude

kontrolisan, ali vlada će odlučiti da li će to biti kroz puštanje da normalni protok dovede od smanjenja

broja zaposlenih u javnom sektoru ili kroz zamrzavanje plata u realnim iznosima. Ako se rast plata bude

adekvatno kontrolisao, uticaj na zaposlene se moţe djelimično izbjeći. Oporezivanje dodataka u FBH

neće imati uticaj na zaposlene sa niskim kvalifikacijama i niskom platom, za koje dodaci predstavljaju

veći dio naknada, zbog fiskalnog smanjenja za namjene oporezivanja. U svakom slučaju, ta grupa prolazi

znatno bolje do onih koji rade u privatnom sektoru, čime se pomaţe pri usklaĎivanju plata u javnom i u

privatnom sektoru.

102. U toku su aktivnosti na praćenju i analiziranju uticaja krize i reformi mreţe socijalne

sigurnosti. Reforma mreţa sigurnosti obično je iterativni i tekući proces koji se dešava u toku duţeg

vremenskog perioda. Inicijalne mjere bi mogle da uključuju razvoj tehničkih instrumenata (na primjer,

mehanizama za usmjeravanje) i zakonodavne reforme za popločavanje puta za implementaciju

unapreĎenog usmjeravanja davanja i administracije i upravljanja davanja. Projekt za mreţe socijalne

sigurnosti i podršku zapošljavanju (Social Safety Nets and Employment Support Project) koji predstavlja

nadopunu za DPL, ima veliku komponentu za monitoring i evaluaciju, kao i mehanizme za ankete i

istraţivanje. Agencija za statistiku Bosne i Hercegovine ima dvije redovne ankete (HBS, LFS) za

monitoring uslova ţivota i ishoda na trţištu rada za domaćinstva. Oni upravo rade na unapreĎenom

modulu za dohodak za anketu HBS za 2010. godinu. Analitičke aktivnosti će uključivati analizu i ankete

HBS i ankete LFS sa ciljem razmatranja promjena u uslovima ţivota i ishodima na trţištu rada za

stanovništvo prije krize i nakon krize.

konsolidacije, eliminacija boračkih prava / prva porodica palih boraca, ali sa zaštitom zasnovanom na PMT za

siromašne ili ugroţene (tj. unutar opsega od 150 posto granice siromaštva).

Slika 9: Stopa siromaštva

Izvor: Procjene osoblja Svjetske banke

Mješovito vlasništvo

Privatni sektor

Javni sektor

34

B. ASPEKTI VEZANI ZA ŢIVOTNU SREDINU

103. Aktivnosti vezane za politike u okviru serije zajmova DPL ocijenjene su radi osiguravanja

da ne postoje nikakvi znaĉajni efekti po ţivotnu sredinu, šume i prirodne resurse. Aktivnosti kojima

se pruţa podrška u okviru serije vjerovatno neće imati značajne efekte na ţivotnu sredinu i prirodne

resurse u Bosni i Hercegovini. Mjere u okviru programa su prije svega usmjerene na pruţanje podrške

reformama Vlade u fiskalnom upravljanju, socijalnoj zaštiti i zapošljavanju u javnom sektoru. Te reforme

imaju za cilj da ublaţe uticaj finansijske krize na siromašne i ugroţene, uz istovremeno jačanje otpornosti

privrede sa ciljem boljeg pozicioniranja BH tako da ona ponovo postigne i odrţi visok nivo rasta u toku

srednjoročnog perioda. Ni za jednu od tih reformi se ne očekuje da će imati direktne značajne veze sa

ţivotnom sredinom. MeĎutim, mogli bi da postoje indirektni pozitivni uticaji na ţivotnu sredinu izazvani

reformama u socijalnoj zaštiti i kasnijim smanjenje siromaštva, posebno u ublaţavanju neodrţivog

korištenja prirodnih resursa, uključujući sječu drva za gorivo, nezakonitu prodaju trupaca, krivolov,

nedozvoljeno ribarenje ili pretjeranu ispašu i druge aktivnosti koje predstavljaju izvor dohotka za

siromašne. Ako se ti efekti zaista materijalizuju u toku programa, legislativa koja je uspostavljena i koja

funkcioniše na entitetskom nivou obezbijediće adekvatnu identifikaciju, ublaţavanje, monitoring i

evaluaciju uticaja na ţivotnu sredinu.

104. Zakonski okvir za upravljanje ţivotnom sredinom u Bosni i Hercegovini prošao je kroz

znaĉajne reforme u skladu sa odredbama EU acquis-a, iako je i dalje potrebno jaĉanje sprovoĊenja

i implementacije. Opšta odgovornost za zaštitu i upravljanje ţivotnom sredinom leţe na vladama na

entitetskom nivou (Federacija BH i Republika Srpska) i na Distriktu Brčko. Oba entiteta i Distrikt su

usvojili pet ključnih zakona vezanih za ţivotnu sredinu, 2003. i 2002. godine, redom. Oni uključuju

sljedeće: Zakon o zaštiti ţivotne sredine (uključujući podzakonske akte o ocjeni uticaja na ţivotnu

sredinu, strateškoj ocjenu ţivotne sredine i okolišnim dozvolama), Zakon o upravljanju otpadom, Zakon o

zaštiti kvaliteta vazduha, Zakon o zaštiti prirode i Zakon o fondu za ţivotnu sredinu. Bosna i Hercegovina

je takoĎe potpisala Povelju energetske zajednice jugoistočne Evrope (South Eastern European Energy

Community Treaty) koja ju čini podloţnom ključnim dijelovima acquis-a, posebno Direktivi o velikim

postrojenjima sa sagorijevanjem. Ta direktiva propisuje ograničenja za lokalno ispuštanje emisija (sumpor

dioksida, azotnih oksida i čestičnih tvari). Nadzor u oblasti ţivotne sredine u BH delegiran je na

Ministarstvo prostornog planiranja, graĎevinarstva i ekologije u RS i Ministarstvo okoliša i turizma u

FBH, te relevantna kantonalna ministarstva unutar FBH. Entitetska ministarstva su u posljednje 2-3

godine stekla iskustva vezana za Ocjene uticaja na ţivotnu sredinu i procedure izdavanja okolišnih

dozvola, dok su osnovna pitanja sa kojima se suočavaju vezana za nedostatak osoblja i nedostatak

sekundarne legislative – podzakonskih akata koji podrţavaju nove zakone, što bi moglo da dovede do

kašnjenja u radu ministarstava, ali takoĎe i do različitih tumačenja zakonskih odredbi.

C. MONITORING I EVALUACIJA IMPLEMENTACIJE

105. Ministarstvo finansija BH će zajedno sa entitetskim ministarstvima finansija biti odgovorno

za opštu implementaciju predloţene operacije i za izvještavanje o napretku i koordinaciju

aktivnosti izmeĊu ostalih relevantnih ministarstava i agencija. Svjetska banka će sprovoditi

monitoring aktivnosti i pregledati napredovanje implementacije predloţene operacije, kao i naknadnih

aktivnosti programa Vlade, koristeći ishode kratkoročnog i opšteg programa koji su saţeto predstavljeni u

Matrici politika.

106. U isto vrijeme, opšti status programa BH će biti podvrgavan monitoringu u toku supervizije

sa ciljem utvrĊivanja da li su se konkretni uslovi predloţene operacije promijenili. Uz to, naknadne

misije za pripremanje neće samo omogućavati Svjetskoj banci da nastavi sa dijalogom o politikama sa

institucijama koje su uključene u implementaciju programa reformi, već će i osigurati sinergije sa drugim

35

donatorima sa ciljem sprječavanja da se Vladi pruţaju konfliktni savjeti u oblastima politika i tehničkim

oblastima koje su uključene u reforme.

D. POVJERENIĈKI ASPEKTI

107. Sistem upravljanja javnim finansijama. Aţurirani izvještaj o povjereničkim aspektima iz 2007.

godine23

o upravljanju javnim finansijama otkrio je da je ključ za poboljšano izvršenje budţeta i

gotovinsko upravljanje bio automatizovani trezorski sistem na drţavnom nivou i u dva entiteta. On je

doveo do poboljšanja kontrole, unio disciplinu u sistem izvršenja budţeta, te unaprijedio opšte upravljanje

gotovinom u cijeloj drţavi i entitetima. Bosna i Hercegovina je ostvarila dobar napredak u uspostavljanju

modernih institucija i sistema za upravljanje javnim finansijama. Potreban je daljnji napredak radi

osiguravanja da je budţetska disciplina ujednačena i konzistentna u cijelom sistemu upravljanja javnim

resursima i da bi se odgovorilo na slab stepen poštivanja zakona o nabavkama i interne kontrole, slabe

kapacitete interne revizije, slabo upravljanje u preduzećima u društvenom vlasništvu, te široko raširenu

korupciju. Aţurirani izvještaj zaključuje da su povjerenički rizici vezani za sistem upravljanja javnim

finansijama u Bosni i Hercegovini umjereni.

108. Bosna i Hercegovina je ostvarila odreĊeni napredak u vezi sa transparentnošću budţeta

vlade, prema mjerenjima iz ocjene indeksa otvorenosti budţeta iz 2008. godine. Skor Bosne i

Hercegovine u odnosu na indeks otvorenosti budţeta pokazuje da vlada obezbjeĎuje javnosti odreĎene

informacije o budţetu vlade i njenim finansijskim aktivnostima u toku budţetske godine. Budţetski

prijedlog obezbjeĎuje minimalni nivo informacija javnosti o planovima vlade za oporezivanje i potrošnju

u toku naredne godine. Teško je pratiti potrošnju, naplatu prihoda i zaduţivanje u toku godine. Bosna i

Hercegovina objavljuje kvartalne izvještaje u toku godine ali ne objavljuje pregled sredinom godine.

Štaviše, takoĎe je teško ocijeniti uspješnost budţeta u Bosni i Hercegovini nakon što se budţetska godina

završi. Proizvodi se izvještaj sa krajem godine, i on omogućava poreĎenja onoga što je predviĎeno

budţetom i onoga što je stvarno potrošeno i naplaćeno. Bosna i Hercegovina stavlja svoj revizorski

izvještaj na uvid javnosti, a taj izvještaj pokriva svu potrošnju. TakoĎe se obezbjeĎuju i informacije o

tome da li su preporuke iz izvještaja revizije uspješno implementirane. Dostupnost detaljnih budţetskih

informacija potrebnih za razumijevanje napretka vlade u sprovoĎenju konkretnih aktivnosti nije

obezbijeĎena.

109. Javne nabavke i dalje su slabe u praksi bez obzira na zajedniĉki Zakon o javnim

nabavkama, zasnovan na meĊunarodno priznatim najboljim praksama. Zakon se primjenjuje u

cijeloj drţavi i dva entiteta ali je do sada stepen njegovog poštivanja bio slab. U nekoliko primjera

odredbe zakona su kršene, što je rezultovalo nekonkurentnim nabavkama. Evidentno je da znanje i

razumijevanje zakona još nisu u potpunosti prodrijeli do ministarstava i agencija. Ostvaren je napredak u

smislu uspostavljanja vaţnih institucija kao što su Agencija za javne nabavke i tijelo za pregled nabavki.

TakoĎe, postojeći zakon o javnim nabavkama treba da proĎe kroz izmjene i dopune da bi se omogućila

bolja usaglašenost pravnog sistema BH sa direktivama EC.

110. Proces izvršenja budţeta je postepeno i stabilno unapreĊivan. Ministarstvo finansija i trezora

je uvelo Jedinstveni račun trezora (JRT). Iako je sistem uspostavljen, još uvijek ima prostora za dodatno

korištenje postojanja JRT. Na primjer, sada ne postoji funkcionalno upravljanje gotovinom koje bi

obuhvatalo i drţavni nivo i entitete i štaviše, u skladu sa Zakonom o finansiranju institucija Bosne i

Hercegovine, svi budţetski korisnici mogu da traţe od Ministarstva finansija i trezora da otvore dodatni

račun za naplatu i korištenje donacija, kao i sopstvenih prihoda. Prema odredbama istog zakona, od

23

Pored Aţuriranog izvještaja o povjereničkim aspektima iz 2007. godine, nekoliko novijih vanjskih izvještaja je razmatrano sa ciljem pregleda

aktivnosti koje su poduzete radi poboljšanja sistema upravljanja javnim finansijama i sa ciljem predstavljanja tekućeg statusa reformi

36

Ministarstva finansija i trezora se zahtijeva da evidentira budţetske prihoda i rashode koristeći

modifikovanu obračunsku osnovu za računovodstvo i da objavi pravilnik o računovodstvu i finansijskom

izvještavanju, koji treba da uključuje kontni plan i okvir za klasifikaciju budţeta, u skladu sa

meĎunarodno priznatim standardima.

111. Više vaţnih unapreĊenja javnih finansija implementirano je u novijem periodu, a odreĊeni

koraci su takoĊe poduzeti na unapreĊivanju koordinacije. Na primjer, aktivnost koja su imala najveće

efekte bilo je usvajanje Zakona o Fiskalnom vijeću. I dalje su prisutni izazovi u vezi sa implementacijom

tog zakona. OdreĎeni dodatni rezultati koji su postignuti odnose se na korake koji su poduzeti na

harmonizaciji budţetskih kalendara i uvoĎenje zajedničkog Jedinstvenog računa trezora (JRT).

112. Vrhovne revizorske institucije (VRI) su nezavisne od zakonodavne i izvršne vlasti. Tri

vrhovne revizorske institucije, redom, Bosne i Hercegovine, Federacije BH i Republike Srpske, postigle

su značajne rezultate u komplikovanom okruţenju i sa vrlo ograničenim resursima. Od 2000. godine, tri

vrhovne revizorske institucije su postepeno poboljšavale svoje revizorske kapacitete i jačale obuhvat

svojih revizija. One su igrale ključnu ulogu u jačanju odgovornosti, transparentnosti i efikasnosti

finansijskog upravljanja u cijeloj Bosni i Hercegovini. Neke od njihovih revizija su dovele do sudskih

procesa protiv zvaničnika i ponekad su privlačile znatan stepen interesa u javnosti. One su takoĎe dale

svoj doprinos pripremi nacrta okvira za zakon o internoj reviziji. Sve tri vrhovne revizorske institucije u

Bosni i Hercegovini su zvanično usvojile standarde INTOSAI.

113. Upravljanje stranim valutama. MMF je završio ocjenu zaštitnih mehanizama Centralne banke

Bosne i Hercegovine (CBBH) u januaru / siječnju 2005. godine. Taj izvještaj je uključivao preporuke za

rješavanje osjetljivih pitanja koja su identifikovana u sistemima kontrole, računovodstva, izvještavanja i

revizije u CBBH i u njenoj pravnoj strukturi. Korektivne aktivnosti koje je Centralna banka Bosne i

Hercegovine poduzela da bi zaštitila finansiranje na računu stranih valuta ocijenjene su kao adekvatne.

Prema izvještajima osoblja MMF-a koji su objavljeni 2009. godine, aţurirana verzija ocjene zaštitnih

mehanizama CBBH je pokrenuta i završena u okviru Stand-by aranţmana (SBA) 2009. godine. Ta ocjena

predstavlja aktualizaciju ocjene koja je završena u januaru / siječnju 2005. godine i u njoj se daju dodatne

preporuke za rješavanje slabosti koje su identifikovane u zaštitnim mehanizmima CBBH. Opšti nalaz

takve ocjene zaključuje da CBBH i dalje ima relativno snaţan okvir zaštitnih mehanizama i da već

poduzima korake ta rješavanje nalaza i preporuka izvještaja o zaštitnim mehanizmima iz 2009. godine.

114. Ukupni rizik vezan za finansijsko upravljanje za finansiranje zajmova za razvojne politike (DPL)

Svjetske banke je umjeren. Dovoljni zaštitni mehanizmi za evidentiranje i praćenje finansiranja u stranoj

valuti koje će biti obezbijeĎeno u okviru programa DPL Svjetske banke / IDA-e postoje u Centralnoj

banci BH.

E. ISPLATE I REVIZIJA

115. Zajmoprimac i iznos zajma: Zajmoprimac je Bosna i Hercegovina. Ova operacija je zajam/kredit

sa jednom tranšom. Sredstva zajma/kredita bi se stavila na raspolaganje Zajmoprimcu nakon efektivnosti

sporazuma o zajmu i finansiranju izmeĎu Svjetske banke / IDA-e i Bosne i Hercegovine. Ministarstvo

financija i trezora BH će Kredit IDA-e i zajam IBRD-a proslijediti svakom od entiteta kroz sporazume o

supsidijarnom zajmu/kreditu (za zajam IBRD-a) i sporazume o supsidijarnom finansiranju koji će

propisati da 60 posto sredstava ide za Federaciju, a 40 posto ide za RS.

116. Isplate: Nakon odobrenja zajma/kredita i obavještenja od Svjetske banke o efektivnosti

sporazuma o zajmu i finansiranju potpisanog izmeĎu Svjetske banke / IDA-e i Bosne i Hercegovine,

Zajmoprimac će dostaviti prijavu za povlačenje Svjetskoj banci prije datuma zatvaranja za zajam i za

37

kredit. IBRD i IDA će deponovati sredstva zajma i kredita na račun za depozite u stranim valutama koji

odredi Zajmoprimac i koji će biti odrţavan u Centralnoj banci Bosne i Hercegovine (CBBH). Taj račun

predstavlja dio zvaničnih rezervi strane valute zemlje i njime će upravljati i kontrolisaće ga Ministarstvo

finansija i trezora (MFT) BH. Zajmoprimac će osigurati da će nakon deponovanja sredstava zajma i

kredita na pomenuti račun, pomenuta sredstva biti proslijeĎena na jedinstvene račune trezora dva Entiteta

i da će biti podijeljena izmeĎu dva Entiteta u skladu sa onim što je propisano u paragrafu 115.

117. Računi, revizija i datum zatvaranja: Računovodstvo zajma i kredita i administracija zajma /

kredita predstavljaće odgovornost Ministarstva finansija i trezora Bosne i Hercegovine. Ministarstvo

finansija i trezora će biti odgovorno za administraciju zajma / kredita i za pripremanje prijava za

povlačenje, te za odrţavanje prijava za povlačenje prema potrebi. Ministarstvo finansija i trezora će, uz

pomoć CBBH, odrţavati evidenciju o svim transakcijama u okviru zajma u skladu sa solidnim

računovodstvenim praksama.

118. Imajući u vidu pozitivnu ocjenu CBBH koju je sproveo MMF, revizija depozitnog računa za

sredstva zajma i kredita ne smatra se neophodnom. Ministarstvo finansija i trezora će obezbijediti

Svjetskoj banci, u roku od 30 dana, pismo potvrde u kojem će se navesti da je finansiranje DPL-a

primljeno i deponovano na odreĎeni račun koji je za to odredio Zajmoprimac i koji predstavlja dio

sistema budţetskog upravljanja Zajmoprimca.

F. RIZICI I UBLAŢAVANJE RIZIKA

Politički rizici i rizici vezani za upravljanje

119. Postoje politiĉki rizici i rizici vezani za upravljanje koji se odnose na vlasništvo Vlade nad

predloţenim reformama i na naĉin na koji će se ona nositi sa snaţnom opozicijom vezano za

reforme meĊu uticajnim interesnim grupama. Ti rizici su evidentni su na osnovu iskustava vezanih za

preokrete politika koji su uslijedili nakon odobravanja ranijih zajmova DPL (SOSAC II, EMSAC). To je

posebno slučaj u odnosu na smanjivanje i eliminaciju davanja zasnovanih na transferima, što je

neophodno za uvoĎenje usmjeravanja i imovinskog cenzusa, kao što je razmatrano u prethodnom dijelu

teksta, te se odustajanje od usaglašenih reformi ne moţe u potpunosti isključiti.

120. Politiĉki rizici nastaju dijelom iz polarizacije i tenzija izmeĊu dva politiĉka entiteta. U

novijem periodu je bilo neslaganja vezanih za internu organizaciju BH izmeĎu preteţno srpskog liderstva

republike Srpske i liderstva Federacije BH (koje je preteţno bošnjačko i hrvatsko). Ta atmosfera dovodi

do usporavanja pripremanja projekata, pregovora, efektivnosti, te implementacije projekata. Ekonomska

kriza je, meĎutim, kako izgleda, preusmjerila razmišljanja naglašavajući potrebu za koncenzusom i

zajedničkim akcijama radi ublaţavanja njenih efekata. Politički lideri dva entiteta su pokazali dobrodošao

stepen jedinstva u toku pregovora za SBA MMF-a. U toku početnih misija za program DPL institucije su

se takoĎe pokazale kao spremne na saradnju i Svjetska banke će uloţiti napore da odrţi takvu saradnju u

svim fazama ove operacije.

121. Kompleksna struktura upravljanja u Federaciji predstavlja dodatni faktor rizika. Uz to,

Federacija je, za razliku od RS, dodatno podijeljena na 10 kantona, koji imaju širok stepen autonomije,

što opet oteţava postizanje političkog koncenzusa - reforme su u Federaciji kasnile, a mjere vezane za

politike koje Federacija treba da poduzme u kontekstu DPL-a su relativno teţe od onih na strani RS.

122. Kompleksna i fragmentirana struktura upravljanja u BH potencijalno ugroţava

transparentnost i preuzimanje odgovornosti vlade. U okruţenju slabo definisanih političkih

kompetencija izmeĎu različitih nivoa vlasti, interesne grupe su u mogućnosti da iskoriste etnička

38

osjetljiva pitanja i da stvore polu-zvanične mreţe moći koje su osjetljive na korupciju. ViĎenje korupcije,

koje pokazuje Indeks viĎenja korupcije organizacije Transparency International, u BH je meĎu najvišim

od svih zemalja regiona ECA.

123. Ekonomska kriza predstavlja priliku za slabljenje opozicije uticajnih interesnih grupa.

Ekonomska kriza ne povećava samo stepen razumijevanja meĎu graĎanima da su reforme neophodne, ona

takoĎe dovodi do promjena relativne moći političkih interesnih grupa. Kombinacija kampanja za

povećavanje stepena svijesti koje naglašavaju da su postojeći sistemi socijalnih davanja neodrţivi i

nepravični olakšava opoziciju protiv reformi meĎu graĎanima i drugim budţetskim korisnicima. Slično

tome, privatni sektor dolazi do prihvatanja činjenice da tekuće socijalne politike znače visoke stope

oporezivanja platnog fonda, što ograničava konkurentnost. Institucije takoĎe odrţavaju intenzivne

diskusije sa predstavnicima interesnih grupa koje će biti pod uticajem reformi.

124. Dizajn odrednica ukljuĉuje ublaţavanje rizika. Odrednice su struktuirane tako da osiguravaju

da socio-ekonomske karakteristike zemlje budu uzete u obzir. Konkretno, za osjetljiva boračka pitanja

traţeno je uravnoteţivanje izmeĎu socio-političkog okruţenja u kojem se mora odati priznanje za učešće

u ratu sa ciljevima fiskalne odrţivosti, efikasnosti i ravnopravnosti. Promjene se takoĎe uvode na fazni

način.

125. Ulaţu se posebno paţljivi napori za uzgajanje osjećaja vlasništva Vlade. Nedostatak osjećaja

vlasništva se ublaţava kroz intenzivan dijalog i uključivanje svih ključnih aktera u procesu u razvoj i

razmatranje matrice politika. Politički najosjetljivije reforme socijalnih davanja su razvijene zajedno sa

profesionalcima iz relevantnih ministarstava BH. TakoĎe postoji i sve širi koncenzus unutar vlade i meĎu

ekspertima o tome da su tekuće socijalne politike neodrţive i neravnopravne, te da sistem mora da bude

promijenjen.

126. Strategija komunikacije predstavlja kljuĉnu mjeru za ublaţavanje rizika. Zagovornici

reformi moraju da budu u mogućnosti da izgrade i odrţe koncenzus unutar liderstva i u javnom mnijenju.

To je posebno slučaj u vezi sa smanjenjem i eliminacijom socijalnih davanja, što je neophodno za

uvoĎenje usmjeravanja i imovinskog cenzusa. Uspješnost će zavisiti od dostavljanja i objavljivanja

centralne poruke reformskog programa kroz dobro dizajniranu strategiju komunikacija, uz naglašavanje

poruke da je postojeći sistem socijalnih transfera finansijski nedostupan, nepravičan i da uništava

motivaciju. Mnogi od onih kojima je pomoć zaista potrebna dobijaju malo ili nimalo, dok drugi dobijaju

davanja koja im nisu potrebna zbog lošeg dizajna programa i zloupotreba. Sistem plaća ljudima da ne

rade i gura ih u nezvaničnu privredu, koncentrišući teret na opadajući broj radnika zaposlenih u

zvaničnom sektoru.

127. Strategija komunikacija je kreirana tako da pomaţe da zagovornici reformi djelotvorno

objave tu poruku i meĊu politiĉkim liderstvom i u javnosti. Strategija je izraĎena kroz blisku saradnju

sa aktivnostima Projekta za podršku mreţama socijalne zaštite i zapošljavanju. Ključni zagovornici

reformi su identifikovani i ponuĎeni su im odgovarajuća dopunska argumentacija i podaci. Bilješka o

politikama za socijalnu pomoć je široko razdjeljena i promovisana. Dvodnevni seminar za izgradnju

koncenzusa za ključne zvaničnike odrţan je na temu implementacije sistema imovinskog cenzusa.

Osoblje Svjetske banke je pripremilo paţljivo formulisanu poruku o reformi socijalnih davanja u BH i

ona je objavljena u vidu komentara u novinama sa velikom čitalačkom publikom. Svjetska banka je

počela i nastaviće sa aktivnostima za ublaţavanje posebnih političkih rizika u Federaciji kroz intenzivan

dijalog sa političkim liderima i ostalim učesnicima u procesu na entitetskom i kantonalnom nivou vlasti.

Te aktivnosti i aktivnosti slične njima planiraju se u toku cijelog trajanja serije zajmova DPL. Strategija

predviĎa da se institucijama da municija kojom mogu da uvjere i sebe i javnost da poduzmu reforme, te

da to urade zbog toga što je to logično, a ne zbog toga što im to nameće Svjetska banka.

39

128. Mjere za ublaţavanje rizika od korupcije. Rizik od korupcije u vezi sa korištenjem budţetskih

sredstava riješen je u okviru SBA MMF-a, u kojem su se institucije obavezale da će ojačati funkcije

povjereničkog izvještavanja i izvještavanja o potrošnji. Implementacija mjera politika koje su ugraĎene u

program Svjetske banke takoĎe će sluţiti za ograničavanje prilika za korupciju i zloupotrebu potrošnje na

socijalna davanja i plate i javnom sektoru.

Ekonomski rizici

129. Postoje jasni rizici vezani za vanjska ekonomska dešavanja. Budući kurs globalne ekonomske

krize je i neizvjestan i izvan kontrole institucija. Jasno je, meĎutim, da će biti neophodne snaţne fiskalne

mjere i da će one čak morati da kroz vrijeme budu dodatno prilagoĎavane.

130. MeĊusobna povezanost operacija Svjetske banke i Fonda dovodi do jaĉanja vjerovatnoće

uspješnosti ukupnog programa reformi. SBA MMF-a je kreiran na način kojim se uvode kratkoročne

mjere štednje i osiguravaju odrţivi fiskalni i vanjski bilansi u kratkoročnom periodu. Program MMF-a se

oslanja na operacije Svjetske banke za omogućavanje strukturalnih reformi sa ciljem osiguravanja

odrţivosti javne potrošnje u srednjoročnom i dugoročnom periodu. Dok se u programu Svjetske banke

postavljaju ugrubo gledano godišnje odrednice za strukturalne reforme, program MMF-a uključuje

redovne kvartalne odrednice. Prema tome, ta dva programa su meĎusobno zavisna i meĎusobno

podrţavajuća i u dizajnu i u vezi sa nadzorom. Štaviše, postoji potencijal za značajnim resursima koji bi

došli kroz operacije makro podrške EC u toku 2010. godine i oni bi bili povezani sa stalnim poštivanjem

ciljnih iznosa programa Svjetske banke i Fonda. Uspješnost programa DPL zavisi od značajne podrške

MMF-a za potrebe BH za vanjskim finansiranjem u okviru SBA.

40

VII. ANEKSI

A. PISMO O RAZVOJNIM POLITIKAMA

Gospodin Robert B. Zoellick

Predsjednik

Svjetska banka

1818 H Street, N.W.

Washington, D.C., 20433

[datum]

RE: Pismo o razvojnim politikama

Prvi programski zajam za razvojne politike za javnu potrošnju u Bosni i Hercegovini

(Bosnia and Herzegovina Programmatic Public Expenditure Development Policy Loan 1)

Poštovani gospodine Zoellick,

U ovom pismu saţeto su predstavljeni ključni aspekti programa koji su institucije drţave i

entiteta BiH riješene da sprovedu u toku kratkoročnog i srednjoročnog perioda kako bi

implementirale reforme za unapreĎivanje strukture i odrţivosti javne potrošnje, uz istovremenu

zaštitu najugroţenijih.

U toku novijeg perioda BH je postizala relativno snaţan ekonomski rast. IzmeĎu 2004. i 2008.

godine privreda BH je rasla po prosječnoj godišnjoj stopi od 6 posto u realnim iznosima. Rast je

dosegao svoj ekstrem 2007. godine, na nivou od oko 7 posto. Iako su ekonomske aktivnosti

počele da slabe sa nailaskom finansijske krize, rast BDP-a je 2008. godine ipak bio relativno

snaţan, na nivou od 5,4 posto. I investicije u privatnom sektoru i potrošnja su pokazali snaţan

rast, a rast izvoza je u toku perioda od 2004. do 2008. godine u prosjeku iznosio 25 posto.

Značajan napredak postignut u oblasti strukturnih reformi doprinjeo je uspješnosti rasta.

Potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruţivanju je dovelo do dodatne liberalizacije

trgovine sa EU, popločao put za korištenje dodatnih fondova EU i odredilo jasnu mapu puta za

reformu. Porezi na dobit preduzeća i dohodak graĎana su sniţeni i harmonizovani izmeĎu

entiteta. Entitetske vlade su poduzele konkretne korake na izmirivanju domaćih potraţivanja sa

ciljem unapreĎivanja fiskalne odrţivosti.

MeĎutim, relativno snaţan nivo investiranja i nizak nivo nacionalne štednje rezultovali su

značajnim deficitom na tekućem računu koji je bio prisutan u toku cijelog perioda. Godinama

nakon rata nizak nivo štednje, ekonomski oporavak i sa tim vezani prilivi stranog kapitala

rezultovali su nivoima deficita na tekućem računu koji su premašivali 20 posto BDP-a. Situacija

se nakratko poboljšala nakon perioda post-rekonstrukcije, ali je taj trend opet preokrenut zbog

rasta privatnih investicija, od 3,5 procentnih poena, i smanjenja javne štednje, od 7 procentnih

poena BDP-a, u toku perioda od 2006. do 2008. godine. Povećanja cijena hrane i goriva iz 2007.

i 2008. godine imala su dodatni značajan negativan efekt na stanje na tekućem računu.

41

Prijeteći da preokrene značajan napredak postignut u toku novijeg perioda, globalna ekonomska

kriza se brzo prenijela na BH, kako kroz finansijske, tako i kroz trgovinske kanale. Prvi znaci

krize pojavili su se u oktobru / listopadu 2008. godine, kada su poslovne banke prošle kroz

period povlačenja depozita u vrijednosti od oko 700 miliona KM, odnosno 5 posto ukupnih

depozita. Iako je Centralna banka odmah reagovala, sniţavanjem nivoa propisanih obaveznih

rezervi, što je dovelo do stabilizacije situacije, neto prilivi vanjskog kapitala za poslovne banke

su nakon oktobra / listopada 2008. godine gotovo prestali, a rast kreditiranja je zaustavljen. Iako

je od tada došlo do poboljšanja dostupnosti kapitala za poslovne banke, domaće kreditiranje nije

pokazalo rast, ako se poredi situacija na godišnjem nivou iz avgusta / kolovoza 2008. i 2009.

godine, što treba porediti sa povećanjem od 28 posto u toku istog perioda u godini prije toga, a to

odraţava efekte faktora i sa strane ponude i sa strane potraţnje. U isto vrijeme, cijena najvaţnijih

izvoznih proizvoda BH i potraţnja za njima su pale, a rast izvoza je do decembra / prosinca

2008. godine opao na nivo od -4 posto (u poreĎenju sa prethodnom godinom, na godišnjem

nivou).

Smanjenja BDP-a i sa tim vezan pad prihoda dodatno su oteţali fiskalnu situaciju, posebno u

Federaciji. Zbog ekspanzionističkih fiskalnih politika iz 2007. i 2008. godine, deficit je 2008.

godine, bez obzira na snaţan rast prihoda, dosegao nivo od 4 posto BDP-a. RS je imala niţi

deficit od Federacije i bila je u mogućnosti da ga finansira iz prihoda ostvarenih privatizacijom.

Federacija je, sa druge strane, bila primorana da se u februaru 2009. godine obrati poslovnim

bankama za hitnu kreditnu liniju za pokrivanje jaza u finansiranju u budţetu za 2008. godinu.

Pad prihoda od indirektnog oporezivanja, koje predstavlja osnovni izvor javnih prihoda, počeo je

u posljednjem kvartalu 2008. godine i nastavio se kroz 2009. godinu (iznoseći u prosjeku -13

posto u toku prvih 6 mjeseci).24

U tim okolnostima shvatamo da će, čak i sa snaţnim prilagoĎavanjima u fiskalnim politikama,

daljnji prilivi finansiranja koji su izvan ranije očekivanih nivoa biti neophodni za pokrivanje

preostalog fiskalnog jaza i za pospješivanje rezervi strane valute. Obratili smo se MMF-u i

Svjetskoj banci sa molbom da nam pomognu pri rješavanju hitnih izazova vezanih za

ublaţavanje uticaja finansijske krize, kao i pri sprovoĎenju reformi sa ciljem unapreĎivanja naše

fiskalne pozicije i omogućavanja ekonomskog oporavka zemlje nakon krize. Konkretno,

namjeravamo da pokrenemo i dalje nastavimo reforme u onim oblastima rashoda u javnom

sektoru koji su predstavljali osnovni pokretač procikličnih i neodrţivih fiskalnih politika, što se

konkretno odnosi na veoma visoku i slabo usmjerenu potrošnju na socijalne transfere i visok

platni fond u javnom sektoru, imajući u vidu da su plate u javnom sektoru često slabo povezane

sa uspješnošću rada. Uz to, omogućićemo korištenje očekivanih fiskalnih ušteda za

unapreĎivanje spoljne konkurentnosti privatnog sektora, kroz smanjivanje doprinosa za

zdravstveno osiguranje za zaposlene u zvaničnom sektoru. Naši napori usmjereni ka tim

ciljevima ukratko su predstavljeni u nastavku.

SOCIJALNA DAVANJA

Da bi se pomoglo pri odrţavanju troškova sistema socijalnih davanja na postojećem nivou i da bi

se resursi usmjerili na one kojima su najpotrebniji, uvešćemo sisteme za usmjeravanje i

imovinski cenzus za socijalne transfere i unaprijedićemo administraciju davanja. U

24

Indirektno oporezivanje je 2008. godine predstavljalo oko 53 posto ukupnih poreskih prihoda.

42

kratkoročnom periodu (DPL1) namjeravamo da usvojimo legislativu u oba entitetska parlamenta

/ skupštine, koja će propisivati usmjeravanje prema potrebama za sva gotovinska davanja.

TakoĎe ćemo uvesti konkretnu legislativu za uvoĎenje imovinskog cenzusa za davanja za

nosioce odlikovanja u Federaciji (sa stupanjem na snagu od 1. maja / svibnja 2010. godine) i za

uvoĎenje imovinskog cenzusa za ratne vojne invalide sa nivoom invaliditeta ispod 60% i za

porodice palih boraca, sa izuzetkom djece do 27 godina koja su na redovnom školovanju, u oba

entiteta (sa stupanjem na snagu 1. januara / siječnja 2011. godine). Usvojićemo legislativu koja

će ukinuti davanja za demobilisane borce u Federaciji od 30. travnja / aprila 2010. godine, a

ponovo ćemo uvesti mehanizam koeficijenata za preostale sisteme davanja i sva davanja ćemo

indeksirati na nivou koji neće premašivati stopu inflacije, čime ćemo zamijeniti postojeću praksu

indeksiranja prema rastu plata. Uz to ćemo osigurati da su neophodni resursi dostupni za

finansiranje Ankete o budţetu domaćinstava (Household Budget Survey, HBS) u 2010. godini.

Kratkoročne mjere za unapreĎivanje administracije davanja uključivaće funkcionalni pregled

postojećih procesa registracije na lokalnom nivou i nivou centralnih agencija (koji će obuhvatiti

tokove informacija i upravljanje informacijama, institucionalne uloge i odgovornosti), usvajanje

legislative sa ciljem uspostavljanja integrisanih baza podataka za administriranje svih socijalnih

davanja na svim nivoima vlasti unutar svakog od entiteta sa mogućnošću unakrsnog

provjeravanja unutar registara svakog od entiteta i izmeĎu njih. Federacija će usvojiti legislativu,

a Vlada RS će usvojiti plan za sprovoĎenje prioritetnih revizija kvalifikovanosti korisnika za

socijalna davanja zasnovana na pravima.

U toku srednjoročnog perioda namjeravamo da završimo sveobuhvatan proces popisa (testiranja)

recertifikacije i registracije dohotka i sredstava za (aproksimativni) imovinski cenzus svih

postojećih i potencijalnih korisnika socijalnih programa i da usvojimo sekundarnu legislativu

kojom će se uspostaviti konkretni pragovi i svi drugi parametri za imovinski cenzus svih civilnih,

vojnih i boračkih davanja. Završićemo reviziju kvalifikovanosti korisnika za socijalna davanja

zasnovana na pravima, u skladu sa redoslijedom prioriteta koje ćemo odrediti u planovima koje

ćemo usvojiti (vidi iznad).

Uz to, u oba entiteta ćemo uspostaviti objedinjeni registar informacija o kvalifikovanosti

korisnika za sve podnosioce prijava sa skladištenjem podataka i praćenjem višestrukih davanja

meĎu korisnicima. Stvaraće se izvještaji o upravljanju uspješnošću rada i kreatori politika i

menadţeri programa će ih koristiti na centralnom i lokalnim nivoima unutar sveobuhvatnog

okvira nadzora i kontrole.

Vlada Federacije će ubrzo usvojiti zakon o posredovanju u zapošljavanju i socijalnoj sigurnosti

nezaposlenih koji će propisati skraćivanje perioda primanja naknade za nezaposlene sa 2 godine

na 1 godinu i povezivanje nivoa davanja sa brojem godina staţa i doprinosima koje će plaćao

korisnik, a nakon toga će taj zakon usvojiti i Parlament.

PLATE U JAVNOM SEKTORU I UPRAVLJANJE PLATNIM FONDOM

Shvatamo da je udio budţetske potrošnje koji je usmjeren na troškove personala već

tradicionalno bio prilično visok, a da kvalitet javne administracije treba da bude osnaţen u

okviru podrške konačnom članstvu u EU. U skladu sa tim, planiramo mjere za (a) kontrolu

43

agregatnih troškova javne sluţbe, i (b) sprovoĎenje strukturalnih reformi platnog sistema sa

ciljem unapreĎivanja sposobnosti za zapošljavanje, zadrţavanje i motivisanje visoko

kvalifikovanog osoblja u javom sektoru.

U toku 2010. godine planiramo da odrţimo nivo agregatnog platnog fonda, izraţenog kao

procenat BDP-a, na postojećem nivou, kroz zabranu rasta prosječnih bruto iznosa plata po stopi

višoj od stope inflacije, te da u 2011. godini smanjimo opterećenje koje predstavlja platni fond za

barem 0,4 procentnih poena BDP-a. U vidu kratkoročne mjere, agencije za drţavnu upravu u

svakom od entiteta će dobiti zakonsko ovlaštenje da odrţavaju potpunu bazu podataka o

drţavnim sluţbenicima bez obzira na nivo vlasti u kojem rade i od tih agencija će se zahtijevati

da obuhvataju i izvještavaju o svim statistikama o protoku zaposlenih, djelotvornosti

zapošljavanja, napredovanju u karijeri, obuci neophodnoj za strateško upravljanje ljudskim

resursima. Vlade će razviti sisteme za rukovoĎenje platama koji će biti transparentniji i bolje će

povezivati nivoe plata sa odgovornostima. Zakon će dovesti do (a) smanjenja davanja i dodataka

na manje od 4% platnog fonda, (b) dodatnog smanjenja stepena kompresije platnih struktura za

radna mjesta koja zahtijevaju univerzitetske kvalifikacije, te (c) progresivnog smanjenja uticaja

minulog rada na ukupni nivo plata.

SOCIJALNI DOPRINOSI I MJERE INDIREKTNOG OPOREZIVANJA KAO PODRŠKA

KONKURENTNOSTI

Posvećeni smo reformama finansiranja zdravstva u Federaciji sa ciljem jačanja konkurentnosti

preduzeća, povećavanja motivacije za kompanije da preĎu iz sivog u zvanični sektor, te jačanja

pravednosti i ravnopravnosti. To će uključivati i da Federacija preĎe sa sistema koji je gotovo u

potpunosti finansiran doprinosima za zdravstveno osiguranje na strukturu finansiranja zasnovanu

na mješavini doprinosa za socijalno osiguranje i opštih prihoda. Smanjenje stope doprinosa bi

trebalo da dovede do proširivanja poreske osnove, što će generisati dodatno finansiranje koje će

djelomično nadoknaditi efekte smanjenja stope. Očekuje se da će druge reforme sistema

socijalnih davanja i platnog fonda u javnom sektoru koje se planiraju uštede koje bi se mogle,

djelimično, koristiti za finansiranje planirane reforme finansiranja u zdravstvu.

U skladu sa tim, Vlada Federacije će u kratkoročnom periodu razviti plan za smanjivanje stope

doprinosa za zdravstveno osiguranje u toku naredne tri godine na 13 posto bruto plata, ili više,

ako se to pokaţe odrţivim. Godišnja smanjenja stope će biti sinhronizovana sa reformama

socijalnih davanja. U toku srednjoročnog perioda legislativa će predviĎati smanjenja stope

doprinosa za zdravstveno osiguranje koja su konzistentna sa a) konstantnim udjelom prihoda od

zdravstvenog osiguranja u BDP, b) finansiranjem iz opštih prihoda koje je ekvivalentno iznosu

ušteda koje se ostvaruju kroz reforme u socijalnom sektoru, ali uz uslov da je to u skladu sa

budţetskim ograničenjima koja su usaglašena u okviru Stand-by aranţmana sa MMF-om.

Obavezaćemo se na harmonizaciju osnovice za socijalne doprinose i poreze na lični dohodak

izmeĎu dva entiteta i proširivanje osnove za doprinose za socijalno osiguranje i porez na lični

dohodak, kroz uključivanje dodataka koji nemaju karakter plate. To bi trebalo da dovede do

eliminacije motivacionih faktora za minimiziranje poreskih obaveza kroz povećavanje udjela

davanja koja nemaju karakter plate u ukupnoj naknadi koja se daje zaposlenima. To će takoĎe

rezultovati eliminacijom prepreka za mobilnost radne snage izmeĎu dve entiteta, kao i

44

smanjivanjem administrativnih troškova za kompanije koje zapošljavaju radnike iz oba entiteta.

U kratkoročnom periodu vlade dva entiteta će postići sporazum o harmonizaciji osnove za

socijalno osiguranje i porez na dohodak graĎana, uključivanje svih dodataka koji nemaju

karakter plate u osnovu i u srednjoročnom periodu će usvojiti neophodnu legislativu za

implementaciju.

Namjeravamo da istraţimo potencijal za identifikaciju izvora dodatnih prihoda koji uključuju

nizak stepen distorzije. Konkretno, drţavne institucije BH će pripremiti dokument u kojem će

ocijeniti stepen harmonizacije akciznog reţima sa EU i susjednim zemljama. U toku

srednjoročnog perioda će biti usvojena legislativa kojom će se akcizni porezi povećati sa ciljem

harmonizacije akciznih stopa sa onima u EU i regionu i harmonizacije vanjskih tarifa BH sa

onima u EU.

U zaključku bismo ţeljeli da ponovo potvrdimo našu posvećenost svim tim reformama i u skladu

sa tim Vlada BH traţi odobravanje prvog DPL-a u okviru programa.

Sa poštovanjem,

_______________

Dragan Vrankić

Ministar financija i trezora BH

Vjekoslav Bevanda

Ministar financija Federacije BH

Aleksandar Dţombić

Ministar finansija Republike Srpske

45

B. MATRICA POLITIKA

NACRT MATRICE O POLITIKAMA ZA DPL (ZAJAM ZA RAZVOJNE POLITIKE) ZA BOSNU I HERCEGOVINU

Interesno podruĉje DPL1 DPL2 DPL 3

Stub I Djelotvorne, efikasne i ravnopravne politike socijalne zaštite

46

Interesno podruĉje DPL1 DPL2 DPL 3

Usmjeravanje davanja i

imovinski cenzus

1.1.a. Usvajanje na entitetskim

parlamentima Zakona o

usmjeravanju gotovinskih

davanja koji propisuje

usmjeravanje prema potrebama

(FBH, RS)

1.1.b. Usvajanje legislative na

entitetskim parlamentima

kojom se usvajaju izmjene i

dopune sljedećeg: (i) Zakona o

pravima branitelja i njihovih

obitelji FBH (SG br. 33/04, sa

izmjenama); te (ii) Zakona o

pravima ratnih vojnih invalida i

porodica palih boraca RS (SG

br. 55/07), tako da se uvodi, od

1. januara / siječnja 2011.

godine, usmjeravanje prema

potrebama u odnosu na sljedeća

davanja: (i) za ratne vojne

invalide sa stepenom

invaliditeta od 20% do 50%,

uključno; i (ii) sva obiteljska

davanja, sa izuzetkom za djecu

do 27 godina koja su u

redovnom školovanju. (FBH,

RS)

1.1.c. Usvajanje legislative na

Parlamentu FBH kojom se

usvajaju izmjene i dopune

1.2.a. Usvajanje propisa od

strane entiteta kojima se

uspostavljaju konkretni pragovi

i svi ostali parametri za

provoĎenje imovinskog

cenzusa za sva civilna, vojna i

boračka davanja (FBH, RS)

1.2.b. Podaci za HBS za 2010.

godinu prikupljeni i obraĎeni u

skladu sa vremenskim

rasporedom. (FBH, RS)

1.3.a. Završen popis za

resertifikaciju i registraciju;

daljnje prijave i provjere

kvalifikovanosti korisnika

sprovode se na osnovu revidiranih

kriterija za provoĎenje

(aproksimativnog) imovinskog

cenzusa, na zahtjev, u lokalnim

kancelarijama za socijalnu zaštitu.

(FBH, RS)

47

Interesno podruĉje DPL1 DPL2 DPL 3

Zakona o posebnim pravima

nosilaca vojnih priznanja FBH

(SG br. 70/05) sa ciljem

uvoĎenja dohodovnog

imovinskog cenzusa od 1. maja

/ svibnja 2010. godine. (FBH)

1.1.d. Usvajanje legislative na

Parlamentu FBiH kojom se

opoziva Zakon o pravima

demobilisanih boraca i njihovih

obitelji (SG 61/06), sa

odredbom o tome da će davanja

za postojeće korisnike biti

obustavljena sa 30. aprilom /

travnjem 2010. godine. (FBH)

1.1.e. Usvajanje legislative na

Parlamentu FBiH za uvoĎenje

mehanizma koeficijenta za

sisteme davanja zasnovane na

pravima (FBH) u sljedećim

zakonima: Zakon o

usmjeravanju gotovinskih

davanja FBH 25

; Zakon o

pravima branitelja i njihovih

obitelji FBH (SG br. 33/04, sa

izmjenama)26

, Zakon o

posebnim pravima nosilaca

25

Cf 1.1.a 26

Cf 1.1.b (i)

48

Interesno podruĉje DPL1 DPL2 DPL 3

vojnih priznanja FBH (SG br.

70/05)27

1.1.f. Usvajanje legislative na

Parlamentu FBiH za uvoĎenje

indeksacije davanja zasnovanih

na pravima u skladu sa stopom

inflacije, umjesto sa stopom

rasta plata, u sljedećim

zakonima: Zakon o

usmjeravanju gotovinskih

davanja FBH28

; Zakon o

pravima branitelja i njihovih

obitelji FBH (SG br. 33/04, sa

izmjenama)29

, Zakon o

posebnim pravima nosilaca

vojnih priznanja FBH (SG br.

70/05)30

Administriranje davanja

1.1.g. Usvajanje, na

entitetskom Parlamentu,

legislative koja propisuje

obavezno izvršavanje revizije

kvalifikovanosti za boračka

davanja zasnovana na pravima,

što će uključivati detaljan plan

za implementaciju legislative sa

jasnim skupom prioriteta za

1.2.c. Završetak, od strane

entitetskih ministarstava za

boračka pitanja, revizije

kvalifikovanosti za davanja

zasnovana na pravima,

uključujući ciljani pregled svih

boraca sa invaliditetom u

kategoriji invaliditeta od 60%

do 80% u FBH i u kategorijama

1.3.b. Objedinjeni registar

funkcioniše sa zajedničkom

softverskom i hardverskom

platformom koja omogućava

izvještavanje u stvarnom

vremenu, skladištenje podataka o

kvalifikovanosti svih podnosilaca

zahtjeva, te praćenje višestrukih

davanja za svakog korisnika.

27

Cf 1.1.c 28

Cf 1.1.a 29

Cf 1.1.b (i) 30

Cf 1.1.c

49

Interesno podruĉje DPL1 DPL2 DPL 3

sprovoĎenje pomenute revizije

koji će uključivati, izmeĎu

ostalog, ciljani pregled svih

boraca sa invaliditetom u

kategoriji invaliditeta od 60%

do 80%. (FBH)

1.1.h. Usvajanje akcionog plana

od strane Entitetske vlade, u

obliku i sa sadrţajem

zadovoljavajućim sa stanovišta

Banke, za unapreĎivanje

sprovoĎenja revizija sadašnjeg

statusa i prava ratnih vojnih

invalida, uključujući sve ratne

vojne invalide u kategorijama

invaliditeta od 1 do 10 i porodice

palih boraca. (RS)

invaliditeta od 1 do 10 u RS.

(FBH, RS)

1.2.d. Revidirani funkcionalni i

institucionalni aranţmani

odobreni od strane

ministarstava finansija FBH i

RS za rad integrisanih baza

podataka. (FBH, RS)

(FBH, RS)

Stub II Politike vezane za plate i zapošljavanje u javnom sektoru kao podrška rastu i fiskalnoj odrţivosti

Upravljanje platnim fondom 2.2.a. Konsolidirani platni fond

u javnom sektoru BH u 2010.

godini se odrţava na

konstantnom nivou, izraţeno

kao procenat BDP-a (u

poreĎenju sa nivoima sa kraja

decembra / prosinca 2009.

godine) i prosječna stopa bruto

plata se ne povećava više od

inflacije.

2.3.a. Konsolidirani platni fond u

javnom sektoru BH u 2011.

godini se smanjuje za barem 0,4

procentna poena BDP-a (u

poreĎenju sa krajem 2009.

godine) i prosječna stopa bruto

plata se ne povećava više od

inflacije.

Platne strukture,

konzistentnost i

konkurentnost

2.1.b. (i) Usvajanje legislative

na Parlamentu FBH kojom se

uvode izmjene i dopune

2.3.b. Vijeće ministara BH i

entitetske vlade ocjenjuju

implementaciju svojih

50

Interesno podruĉje DPL1 DPL2 DPL 3

Federalnog zakona o Agenciji

za drţavnu upravu (ADS) tako

da se toj agenciji daje

ovlaštenje da odrţava bazu

podataka za sve drţavne

sluţbenike i zaposlenike u

Federaciji bez obzira na nivo

vlasti, i (ii) izdavanje

ministarske uredbe koja

zahtijeva da ADS u RS i FBH

izvještavaju o detaljnim

statistikama na godišnjem

nivou o upravljanju ljudskim

potencijalima, uključujući

protok, zapošljavanje i

napredovanje u sluţbi. (FBH,

RS)

2.2.c. Usvajanje legislative od

strane BH i entiteta sa ciljem

usvajanja novih ili izmijenjenih

i dopunjenih zakona o platama

koji su transparentniji i bolje

povezuju plate s

odgovornostima, a entitetske

vlade dodjeljuju ugovor na

tenderu za nezavisnu anketu o

visini plata, koja treba da bude

sprovedena 2010. godine, sa

ciljem mjerenja vanjske

konkurentnosti plata. (BH,

FBH, RS)

odgovarajućih zakona o platama u

javnom sektoru i propisa i

predlaţu izmjene i dopune

relevantnih zakona i propisa, sa

ciljem unapreĎivanja njihove

djelotvornosti u nagraĎivanju

uspješnosti u radu.

51

Interesno podruĉje DPL1 DPL2 DPL 3

Stub III Mjere vezane za socijalne doprinose i indirektno oporezivanje kao podrška konkurentnosti

Doprinosi za zdravstveno

osiguranje

3.2.a. Usvajanje od strane

Federacije legislative kojom se

smanjuje stopa doprinosa za

zdravstveno osiguranje za broj

procentualnih poena koji je u

skladu sa konstantnim udjelom

prihoda od zdravstvenog

osiguranja u BDP-u i tako da

podlijeţe budţetskom

ograničenju dogovorenom kroz

Stand by aranţman MMF-a.

(FBH)

3.3.a. Usvajanje od strane

Federacije legislative kojom se

smanjuje stopa doprinosa za

zdravstveno osiguranje za broj

procentualnih poena koji je u

skladu sa konstantnim udjelom

prihoda zdravstvenog osiguranja u

BDP-u i tako da podlijeţe

budţetskom ograničenju

dogovorenom kroz Stand by

aranţman MMF-a. (FBH)

3.3.b. Razdvajanje naknada za

zdravstveno osiguranje za

nezaposlene koji nemaju pravo da

primaju davanja za nezaposlene u

Federaciji od uloge i odgovornosti

sluţbi za zapošljavanje i

prenošenje na prikladniju

agenciju. (FBH)

UsklaĊivanje osnovice

socijalnih doprinosa

3.2.b. Usvojena legislativa, od

strane entiteta, koja u

potpunosti usklaĎuje osnovice

za socijalne doprinose i porez

na lični dohodak izmeĎu

Federacije i Republike Srpske i

uključuje sva davanja koja

nemaju karakter plata u

osnovice. (FBH, RS)

52

Interesno podruĉje DPL1 DPL2 DPL 3

UsklaĊivanje indirektnog

oporezivanja

3.2.c. Usvajanje, od strane BH,

legislative sa ciljem povećanja

akciza i usklaĎivanje sa tim

vezanih stopa sa onima u EU i

susjednim zemljama. (BH)

3.2.d. Usvajanje novog Zakona

o carinama, koji usklaĎuje

vanjske tarife BiH sa tarifama

EU. (BH)

3.3.c. Vijeće ministara BH će

pripremiti procjenu koja utvrĎuje

troškove i koristi od uvoĎenja

viših stopa PDV-a za luksuznu

robu. Ukoliko procjena pokaţe da

će procijenjene koristi premašiti

procijenjene troškove uvoĎenja

više stope, BH će usvojiti zakon o

izmjenama i dopunama Zakona o

porezu na dodatnu vrijednost BH

(„Sluţbeni glasnik Bosne i

Hercegovine“, br. 9/05 i 35/05),

sa ciljem povećavanja stope za

luksuznu robu u skladu sa

pomenutom procjenom. (BH)

53

ŢELJENI DUGOROĈNI

CILJ INDIKATORI ISHODA

(polazna godina 2008.)*

Stub I Reforma socijalnih davanja i davanja u sluĉaju nezaposlenosti Usmjeravanje i imovinski cenzus

Značajan stepen prelaska sa sistema

mreţa socijalne sigurnosti zasnovanih na

pravima na usmjerene sisteme, što

unapreĎuje opštu raspodjelu socijalnih

transfera.

Incidencija davanja (preciznost

usmjeravanja) unapreĎena je, pri čemu

povećan procenat davanja ide onima koji

su u siromašnijim petinama stanovništva

Administriranje davanja

Djelotvornije i efikasnije administriranje

socijalnih davanja

DPL 1 DPL 2 DPL 3 Procenat transfera koji doseţu do najsiromašnije petine (preciznost usmjeravanja)

povećava se sa tekućeg nivoa od 17% na 40% do 2012. godine.

Neto inkrementalni efekat svih mjera u okviru Stuba I na siromaštvo je smanjenje

stope siromaštva, prema broju siromašnih, koje odgovara smanjenju od 1,2

procentualna poena.**

Fiskalne uštede proistekle iz svih mjera u Stubu I će kombinovano iznositi 1,8%

BDP.

Fiskalne uštede koje proističu iz pojedinačnih mjera iz Stuba I:

Eliminacija davanja za demobilisane borce u FBH: godišnje fiskalne uštede

od 2010. godine pa nadalje: 0,53% BDP-a

UvoĎenje imovinskog cenzusa za davanja za nosioce odlikovanja u FBH:

godišnje fiskalne uštede od 2010. godine pa nadalje: 0,04% BDP-a

UvoĎenje imovinskog cenzusa za ratne vojne invalide sa ispod 60%

invaliditeta i porodice palih boraca: godišnje fiskalne uštede od 2011. godine

pa nadalje: 0,63% BDP-a

UvoĎenje imovinskog cenzusa za civilna davanja za lica sa invaliditetom od

60% do 80% u FBH: godišnje fiskalne uštede od 2011. godine pa nadalje:

0,31% BDP-a

SprovoĎenje revizije kvalifikovanosti za sva civilna i vojna davanja za lica

sa invaliditetom: godišnje fiskalne uštede od 2011. godine pa nadalje: 0,22-

0,36% BDP-a

Značajan stepen eliminacije dvostrukog korištenja socijalnih davanja.

Poduplavanja i greške vezane za davanja smanjene i dokumentovane.

Stub II Reforma rukovoĊenja platama i platnim fondom u javnom sektoru

Platni fond

Ukupni troškovi vezani za osoblje

predstavljaju manji teret ua makro-

ekonomsku stabilnost i u većoj su mjeri

usklaĎeni sa prosjekom za EU.

Struktura plata, konzistentnost i

konkurentnost

Sistem plata je transparentniji, interno

ravnopravan i daje motivaciju za dobru

uspješnost rada na djelotvorniji način.

DPL 1 DPL 2 DPL 3 Konsolidirani platni fond

u javnom sektoru u 2010.

godini se odrţava na

konstantnom nivou,

izraţeno kao procenat

BDP-a (u poreĎenju sa

nivoima sa kraja

decembra / prosinca

2009. godine) i prosječna

stopa bruto plata se ne

povećava više od

inflacije.

Konsolidirani platni fond

u javnom sektoru u 2011.

godini se smanjuje za

barem 0,4 procentnih

poena BDP-a (u

poreĎenju sa krajem

2009. godine)

Smanjuje se stepen

odstupanja izmeĎu

platnog fonda u BH i EU

u odnosu na BDP. Udio dodataka izraţen kao procenat platnog fonda se

znatno smanjuje; odstupanja u platama izmeĎu sličnih

radnih mjesta se smanjuju; stepen kompresije izmeĎu

radnih mjesta koja zahtijevaju visoke kvalifikacije i

radnih mjesta koja zahtijevaju niske kvalifikacije se

povećava

Stub III Mjere vezane za socijalne doprinose i indirektno oporezivanje kao podrška konkurentnosti

Socijalni doprinosi

Sistem socijalnih doprinosa je pravičan i

ne predstavlja značajan teret za

konkurentnost preduzeća i zapošljavanje

u zvaničnom sektoru

DPL 1 DPL 2 DPL 3

Stopa doprinosa za

zdravstveno osiguranje u

Federaciji je barem 3

procentna poena niţa od

sadašnje (17 posto bruto

plate)

54

Indirektno oporezivanje

Manje opterećenje direktnog

oporezivanja na preduzeća, povećan

stepen motivacije za prelazak u zvanični

sektor iz sive ekonomije i pravičniji

sistem finansiranja zdravstva.

Reţimi PDV-a, akciza i carinskih daţbina su efikasni i

relativno harmonizovani sa reţimima u EU i u regionu

Akcizni porezi su povećani i u većoj mjeri su

usklaĎeni sa sistemima u regionu, uvedena je viša

stopa PDV-a na luksuznu robu, a carinska tarifa BH je

u potpunosti sa onom u EU.

* U tabeli se kao pretpostavka uzima da će mjere predviĎene u seriji 3 DPL zajma stupiti na snagu u toku 2010,

2011. i 2012. godine, redom.

** Iako bi odreĎene mjere iz Stuba I imale neznatno negativne efekte na siromaštvo, ukupni efekat je smanjivanje

siromaštva i on se pripisuju sljedećem: a) boljem usmjeravanju socijalnih davanja, i b) fiskalnoj konsolidaciji za

koju se očekuje da će rezultovati pozitivnim inkrementalnim uticajem na rast. Konkretno, u RS se očekuje da će

očekivane uštede od 0,21% BDP-a BH biti korištene za povećavanje obuhvata dobro usmjerenih programa.

Očekuje se da će ta mjera da doprinese smanjenju siromaštva od 0,23 procentna poena za cijelu BH. Uštede od oko

1,6% BDP-a u Federaciji koristiće se za smanjivanje fiskalnog deficita za odgovarajući iznos. Empirijske studije su

pokazale da smanjenje fiskalnog deficita za jedan procentni poen dovodi do 0,46 procentnih poena inkrementalnog

rasta svake godine. To povlači da bi 1,6 procentnih poena BDP-a uštede u Federaciji dodalo još 2,3 procentna

poena BDP-a rastu u toku trogodišnjeg perioda implementacije programa DPL. Simulacije koje su sprovedene

korištenjem podataka iz Ankete o budţetu domaćinstava za BH pokazuju da će kombinovani efekti mjera vezanih

za politike u okviru serije zajmova DPL (tj. bolje usmjeravanje i ojačan rast) dovesti do neto inkrementalnog

smanjenja siromaštva od 1,2 procentnih poena.

55

C. BILJEŠKA O ODNOSIMA SA FONDOM

Biće dostavljena odvojeno, nakon konsultacija u okviru pregleda Stand-by aranţmana MMF-a

koji se planira za 24. mart / oţujak 2010. godine.

56

D. KRATKI PREGLED ZEMLJE

57

D. POTROŠNJA NA GOTOVINSKE TRANSFERE SOCIJALNE ZAŠTITE KOJI NISU VEZANI ZA

OSIGURANJE U milionima KM

2005. 2006. 2007. 2008.a Ministarstvo

b Tip

c

Federacija BH

Boračka davanja

Invalidnina za ratne vojne

invalide 151 151 172,3 113,9 M, boračkih pitanja R

Davanja za porodice palih boraca 150 150 152,8 221,2 M. boračkih pitanja R

Davanja za demobilisane borce 0 0 60,7 0d M. rada/Kanton

e R

Davanja za nosioce priznanja 0 17 17 19 M. boračkih pitanja R

Razno 0 4,5 0 2,5 M. boračkih pitanja R

Ukupno 301 322,5 402,8 356,6

Civilna davanja

Socijalna pomoć 33,8 31,9 24,7 39,3 Kanton M

Dječiji dodatak 30,8 33,1 35,8 41,9 Kanton M

Neratni invalidi 0 30 124,8 157,7 M. rada R

Civilne ţrtve rata 0 9 42,3 40 M. rada R

Razno 0 25 0 0 M. rada

Ukupno 64,6 129 227,6 278,9

Sveukupno za FBH 365,6 451,5 630,4 635,5

2005. 2006. 2007. 2008. Ministarstvo Tip

Republika Srpska

Boračka davanja

Davanja za RVI i porodice palih boraca 106.6 112,5 130 127 M. boračke zaštite R

Specijalni dodatak 0 0 10 12 M. boračke zaštite R

Davanja za nosioce priznanja 0 0 0,4 1,9 M. boračke zaštite R

Razno 5,5 5,3 4,8 3,3 M. boračke zaštite

Ukupno 112,1 117,8 145,2 144,2

Civilna davanja

Socijalna pomoć 10,4 10 7,5 8

M. socijalne zaštite

/Opština M

Dječiji dodatak 25,1 37,5 38,4 39,5 M. socijalne zaštite /Fondf M

Razno 0 1,5 0 0 M. socijalne zaštite

Ukupno 35,5 49 45,9 47,5

147,6 166,8 191,1 191,7 Sveukupno za RS

a. Podaci za 2008. godinu odnose se na planirane iznose / iznose predviĎene budţetom. Podaci za sve druge godine

odnose se na ostvarene iznose.

b. Relevantne institucije: Ministarstvo rada i socijalne politike (FBH), Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite (RS),

Ministarstvo za boračka pitanja (FBH), te Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite (RS).

c. Tip: davanje zasnovano na pravima (R), davanje zasnovano na imovinskom cenzusu (M).

d. Iako se u budţetu FBH ta stavka ne pominje, procjenjuje se da bi 170 miliona KM bilo potrebno za finansiranje

obaveza koje bi se stvorile kao rezultat tog relevantnog zakona kojim je to davanje uvedeno 2006. godine.

e. Ovu stavku su zajednički finansirali Vlada FBH i vanbudţetski fondovi za zapošljavanje FBH i kantona.

f. Ovu stavku su zajednički finansirali vanbudţetski Fond dječije zaštite sa podrškom iz Vlade RS.

58

E. FISKALNE UŠTEDE KOJE REZULTUJU IZ MJERA VEZANIH ZA GOTOVINSKE TRANSFERE

Predloţena mjera

Iznos davanja

(ukupni

troškovi na

godišnjem

nivou u

milionima

KM)

Davanja po

osobi na

mjeseĉnom

nivou (u KM)

Iznos

davanja (u

% BDP-a)

Iznos

davanja

(% ukupnih

transfera za

domaćinstva)

Procijenjeno

smanjenje

davanja

(u

milionima

KM)

Procijenjeno

smanjenje

davanja

(u % BDP-

a)

I Mjere kojima se uvode promjene legislative sa fiskalnim efektima od januara / siječnja 2010.

godine

Ukidanje davanja za

demobilisane borce (FBH)

131

150

0,53

8,3

131

0,53

UvoĎenje dohodovnog

cenzusa za davanja za

nosioce priznanja (FBH) 19 80-400 0,08 1,2 10 0,04

II Mjere kojima se uvodi tip imovinskog cenzusa sa fiskalnim efektima od januara / siječnja 2011.

godine

UvoĎenje imovinskog

cenzusa za davanja za:

ratne vojne invalide sa

stepenom invaliditeta ispod

60% i porodice palih

boraca 462 20-1,800 1,9 29,2 155,7 0,63

UvoĎenje imovinskog

cenzusa za davanja za lica

sa invaliditetom sa

stepenom invaliditeta 60-

80% i uvoĎenje

imovinskog cenzusa* 157,7 43-149 0,64 10,0 61,8 0,25

UvoĎenje imovinskog

cenzusa za civilne ţrtve

rata 40 do 1.260 0,16 2,53 14,8 0,06

III Sprovođenje revizije kvalifikovanosti za korisnike davanja za ratne vojne invalide i davanja za

civilni invaliditet (1 godina za završavanje)

SprovoĎenje revizije

kvalifikovanosti korisnika

za sva civilna i vojna

invalidska davanja 360 20-1.800 1,4 22,5 53-90 0,22-0,36

Ukupne procijenjene uštede u okviru programa 1,8

IV Usvajanje okvirnog zakona o usmjeravanju gotovinskih transfera

Vjerovatno je da će ova mjera proizvesti značajne fiskalne uštede, ali njihova veličina se u ovoj fazi ne moţe odrediti,

pošto će to zavisiti od konkretnih pragova koji treba da budu uspostavljeni u okviru sekundarne legislative.

To će dovesti do uvoĎenja objedinjenog informacionog sistema za sva gotovinska davanja, što će sprijećiti “dvostruko

korištenje” i smanjiti prilike za prevare.

To će eliminisati diskreciona ad hoc davanja kroz propisivanje da sva gotovinska davanja moraju biti zasnovana na

zakonskim aktima.

To će dovesti do smanjivanja mogućnosti za prihvatanje “populističke” legislative pošto propisuje sljedeće preduslove za

usvajanje sve nove legislative kojom se uvode gotovinska davanja:

o detaljne procjene troškova

o identifikacija izvora finansiranja

o mišljenje Ministarstva finansija o fiskalnim efektima

59

*Pošto je postalo evidentno da se davanja za civilna lica sa invaliditetom ne mogu finansirati i da, prema

tome, nisu odrţiva, Parlament Federacije je u martu / oţujku 2009. godine usvojio izmjene i dopune

Zakona o pravima civilnih lica sa invaliditetom, kojim su eliminisana davanja za korisnike sa stepenom

invaliditeta od 60-80 posto, a zadrţana su samo davanja za korisnike sa stepenom invaliditeta od 90-100

posto. Vlada Federacije ima za cilj da ponovo uvede davanja za lica sa invaliditetom od 60-80 poto i

planira da uvede imovinski cenzus za sva davanja za civilna lica sa invaliditetom, sa izuzetkom

invalidnina za korisnike kojima je potrebna njega drugog lica. Polazna godina za naše procjene nivoa

ušteda je 2008. Stvarne uštede će, u stvari, biti veoma male ili čak negativne, pošto će davanja biti ponovo

uvedena za lica sa invaliditetom sa stepenom invaliditeta ispod 90 posto.

Uzevši 2008. kao baznu godinu, ukupne procijenjene uštede u okviru programa iznosiće oko 1,8

procenata BDP-a. Taj iznos uključuje uštede za koje se očekuje da će se materijalizovati u 2010. i 2011.

godini. Procjena uključuje projicirane uštede u okviru sve tri kategorije mjera u prethodnoj tabeli.

Procjena ne uključuje potencijalne uštede koje bi mogle da uslijede nakon usvajanja i implementacije

Okvirnog zakona o usmjeravanju gotovinskih transfera, koje bi mogle da budu značajne, ali čiju veličinu

je teško procijeniti u ovoj fazi. TakoĎe, procjena ne uključuje potencijalne uštede vezane za značajan broj

ad hoc programa transfera na kantonalnom nivou.

Ukupne uštede od transfera za domaćinstva vjerovatno će biti manje od ušteda vezanih za

program, pošto bi institucije mogle da poţele da preusmjere neke od ušteda na povećavanje

programa koji su usmjereni na siromašniji segment stanovništva. To bi bilo posebno poţeljno u RS,

gdje ukupna potrošnja na transfere domaćinstvima (3,5% entitetskog BDP-a) nije visoka, ali je za sada

loše usmjeravana. Ceteris Paribus, potrošnja na transfere domaćinstvima nakon ostvarivanja ušteda

vezanih za program, na nivou od 1,8 posto BDP-a, iznosila bi 4,6 posto BDP-a.

Kljuĉne pretpostavke:

1) 2008. godina se koristi kao bazna godina za brojčano izraţavanje fiskalnog uticaja pojedinačnih

mjera.

2) Privremene mjere štednje u okviru programa MMF-a, prema kojima je većina gotovinskih

davanja smanjena za 10 posto, a neka ad hoc davanja su potpuno eliminisana, ne razmatraju se.

3) Iako je vjerovatno da se broj korisnika za neke od sistema promijenio od 2008. godine, uzeli smo

kao pretpostavku daje broj korisnika u svakom sistemu isti kao i u 2008. godini.

4) Pretpostavka o programima kojima se uvodi imovinski cenzus je da će davanja biti eliminisana

ako se daju za najbogatijih 50 posto domaćinstava.

5) Revizije kvalifikovanosti korisnika rezultovale bi smanjenjem broja kvalifikovanih za 15-25

posto. Ta pretpostavka je bazirana na diskusijama sa institucijama BH, posebno sa Zavodom za

invaliditet u Federaciji, te rezultatima revizija koje su već završene za manju grupu korisnika.

6) Procjene ušteda ne uzimaju u obzir činjenicu da će neke od mjera imati zajednički nazivnik (npr.

Da davanja za odreĎene korisnike neće biti podloţna imovinskom cenzusu pošto će pravo na njih

biti izgubljeno kao rezultat revizije). Prema tome, stvarne uštede će biti manje do stepena do kog

će isti korisnici i ista davanja biti pod uticajem više različitih mjera.