tài chính phát triển phục vụ các mục tiêu phát triển bền vững của việt

TÀI CHÍNH PHÁT TRIỂN PHỤC VỤ CÁC MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG CỦA VIỆT NAM KHI TRỞ THÀNH NƯỚC THU NHẬP TRUNG BÌNHTÀI CHÍNH PHÁT TRIỂN CHO VIỆT NAM: ĐÁP ỨNG CÁC THÁCH THỨC MỚI

Do các cơ quan Liên hợp quốc tại Việt Nam, Phái đoàn Liên minh châu Âu tại Việt Nam và Bộ Kế hoạch và Đầu tư ấn hành

Hà Nội, tHáNg 12 Năm 2014

LiÊN HỢP QUỐC Bộ KẾ HOẠCH Và ĐẦU tƯ LiÊN miNH CHÂU ÂU

Ấn phẩm này được xuất bản bởi Chương trình Hỗ trợ Đối thoại Chiến lược Việt Nam – EU do Liên minh châu Âu tài trợ.

Ấn phẩm này thể hiện quan điểm của các tác giả và dưới bất kỳ phương thức nào, những nội dung này cũng không được xem là phản ánh quan điểm của Liên Hợp quốc và Phái đoàn Liên minh châu Âu tại Việt Nam.

TÀI CHÍNH PHÁT TRIỂN PHỤC VỤ CÁC MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG CỦA VIỆT NAM KHI TRỞ THÀNH NƯỚC THU NHẬP TRUNG BÌNHTÀI CHÍNH PHÁT TRIỂN CHO VIỆT NAM: ĐÁP ỨNG CÁC THÁCH THỨC MỚI

VTài chính phát triển phục vụ các mục tiêu phát triển bền vững của Việt Nam

khi trở thành nước thu nhập trung bình

Lời tựaChúng tôi xin trân trọng giới thiệu nghiên cứu quan trọng về Tài chính phát triển phục vụ các mục tiêu phát triển bền vững của Việt Nam khi trở thành nước có thu nhập trung bình. Nghiên cứu này là kết quả hợp tác chung giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam, Liên hợp quốc (UN) và Liên minh châu Âu (EU), được thực hiện trong giai đoạn 2013 - 2014 với sự hỗ trợ từ Quỹ Hiệu quả Phát triển khu vực Châu á - thái Bình Dương của tổ chức UNDP (AP-DEF) và từ Phái đoàn Liên minh châu Âu tại Việt Nam thông qua Chương trình Hỗ trợ Đối thoại Chiến lược Việt Nam - EU.

trong thập kỷ vừa qua, Việt Nam đã đạt được những thành tựu nổi bật trong lĩnh vực phát triển kinh tế - xã hội và xoá đói, giảm nghèo. Nguồn vốn ODA đáng kể dành cho Việt Nam cùng sự hỗ trợ mạnh mẽ của cộng đồng quốc tế đối với chính sách phát triển và cải cách ở Việt Nam đã đóng góp quan trọng vào những thành tựu này. Nhờ phát triển bền vững và các chính sách được thực hiện thành công, Việt Nam đã trở thành nước có thu nhập trung bình vào năm 2010 với bối cảnh phát triển chứng kiến sự đổi thay nhanh chóng. Ngày nay, việc huy động nguồn vốn ODA và các khoản vay kém ưu đãi ở Việt Nam đóng một vai trò khác. Để tránh cái bẫy thu nhập trung bình và tạo ra những bước đột phá cần thiết nhằm phát triển hơn nữa, Việt Nam đang theo đuổi những cơ hội mới như các nguồn tài chính phát triển khác từ khu vực tư nhân (đầu tư trực tiếp nước

ngoài và đầu tư trong nước), tăng cường hợp tác Nam - Nam và hợp tác khu vực. Việt Nam cũng đã nỗ lực để hiện đại hóa hệ thống quản lý tài chính công, đặc biệt hệ thống thuế, để tối ưu hóa khung khổ thu chi ngân sách nhà nước.

Nghiên cứu này góp phần nâng cao nhận thức về vai trò của các nguồn tài chính phát triển trong những năm gần đây. Nghiên cứu cũng đưa ra những cơ hội và thách thức của tài chính phát triển để hoàn thiện các chính sách và định hướng chiến lược trong tương lai của Việt Nam. Cụ thể hơn, những chính sách và định hướng này sẽ được thể chế hóa thành khuôn khổ pháp lý hiệu quả hơn, điển hình như việc thông qua Luật Đầu tư công vào tháng 6 năm nay và hiện đang tiến hành sửa đổi, bổ sung Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp và Luật Ngân sách Nhà nước.

Các kết quả nghiên cứu hy vọng sẽ cung cấp các thông tin, dữ liệu, phân tích hữu ích, kịp thời cùng những khuyến nghị có giá trị để hỗ trợ việc chuẩn bị xây dựng Kế hoạch Phát triển kinh tế - xã hội thời kỳ 2016 - 2020 và định hướng cho việc thảo luận cách thức thực hiện các mục tiêu Phát triển Bền vững của thế giới ở cấp quốc gia. Nghiên cứu này cũng sẽ đóng góp vào các đối thoại chính sách hiện nay giữa Chính phủ Việt Nam và các đối tác phát triển trong khuôn khổ chương trình hợp tác phát triển tại Việt Nam trong bối cảnh mới.

Hà Nội, ngày tháng 11 năm 2014

Nguyễn Chí Dũng

Thứ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Việt Nam

Pratibha Mehta

Điều phối viên thường trú Liên Hợp Quốc

tại Việt Nam

Franz Jessen

Đại sứ/Trưởng Phái đoàn Liên minh châu Âu

tại Việt Nam

VITài chính phát triển phục vụ các mục tiêu phát triển bền vững của Việt Nam khi trở thành nước thu nhập trung bình

Lời cảm ơn

Nghiên cứu này là sản phẩm của sự hợp tác chung giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam, Liên hợp quốc và Phái đoàn Liên minh Châu Âu tại Việt Nam. Chúng tôi muốn bày tỏ sự cảm ơn sâu sắc đến hai chuyên gia tư vấn là Ông marcus Cox và Bà trần thị Hạnh về những nỗ lực của họ để hoàn thành nghiên cứu này.

Nghiên cứu này được thực hiện nhờ sự đóng góp tài chính của Chính phủ Ôx-trây-li-a và Quỹ Hiệu quả Phát triển khu vực Châu á - thái Bình Dương (AP-DEF). Chúng tôi cũng đánh giá cao sự tham gia, đóng góp ý kiến của các cơ quan Chính phủ và các đối tác phát triển tại Việt Nam được tham vấn trong quá trình thực hiện nghiên cứu này.

VIITài chính phát triển phục vụ các mục tiêu phát triển bền vững của Việt Nam


Tóm tắt

Việt Nam đã bước vào một giai đoạn mới đầy thách thức trong quá trình phát triển đất nước. Sau hai thập kỷ phát triển nhanh chóng, tốc độ tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo đã chững lại. Chính phủ Việt Nam (CPVN) đã nhận rõ sự cần thiết phải đưa ra các chiến lược mới để duy trì tốc độ tăng trưởng khi trở thành một nước có thu nhập trung bình (MIC). Việt Nam cũng đang bước vào một giai đoạn mới trong lĩnh vực hợp tác phát triển. Trong suốt thập kỷ qua, Việt Nam là một trong những quốc gia nhận được nguồn vốn ODA nhiều nhất trên thế giới. Tuy nhiên, các nguồn vốn khác đã tăng trưởng nhanh chóng hơn nhiều, trong đó bao gồm các nguồn thu trong nước, vay nợ công và đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), khiến cho vốn ODA ngày càng giữ vị trí khiêm tốn trong bức tranh tổng thể về tài chính phát triển. Do hiện nay Việt Nam đã trở thành một quốc gia có thu nhập trung bình, các dòng vốn ODA sẽ giảm đi và các điều khoản trở nên kém ưu đãi hơn.

Báo cáo đánh giá về tài chính và hỗ trợ phát triển (DFAA) này được thực hiện dưới sự chỉ đạo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư với sự hỗ trợ của UNDP và Liên minh Châu Âu (EU). Báo cáo đã đánh giá tổng quan các nguồn tài chính phát triển khác nhau mà Việt Nam có thể tiếp cận, xem xét xu hướng phát triển của các nguồn đó trong những năm sắp tới và lộ trình có thể xảy ra trong tương lai. Những hạn chế về mặt pháp luật và thể chế được đánh giá trên phương diện vận động và sử dụng hiệu quả nguồn tài chính. Báo cáo đánh giá này đưa ra khuyến nghị cho Chính phủ Việt Nam và các đối tác phát triển về những phương án cải thiện tính bổ sung của các nguồn tài chính phát triển khác nhau theo đúng trọng tâm của chương trình Đối tác Busan về Hợp tác Phát triển Hiệu quả và Văn kiện Đối tác Việt Nam.

Một giai đoạn mới đầy thách thức trong quá trình phát triển của Việt Nam

trong giai đoạn giữa thời điểm bắt đầu thực hiện cải cách kinh tế vào những năm 1980 và thời điểm bắt đầu cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu vào năm 2007, Việt Nam là một trong những nền kinh tế năng động nhất trong số các quốc gia đang phát triển. tỷ lệ tăng trưởng trung bình được duy trì ở mức trên 7% trong suốt 20 năm, giúp quy mô nền kinh tế tăng lên

tới 4 lần. tỉ lệ nghèo giảm trung bình 2,9% mỗi năm, từ 58% xuống chỉ còn 14,2% vào năm 2010 hay 20,7% sau khi điều chỉnh theo chuẩn nghèo mới. Ở thời điểm giữa những năm 2000, Việt Nam nhận được những nguồn lực kỷ lục từ nước ngoài đổ vào dưới cả hai hình thức FDi và ODA, tạo nguồn vốn cho hoạt động đầu tư với mức tăng trưởng cao nhất trên thế giới. Điều này đã giúp Việt Nam mở rộng cơ sở hạ tầng và dịch vụ tới đại đa số người dân.

từ năm 2007, tỉ lệ tăng trưởng của Việt Nam bị chững lại do hậu quả của khủng hoảng tài chính toàn cầu. tuy nhiên, không giống như một số quốc gia Châu á khác, tỉ lệ tăng trưởng của Việt Nam vẫn chưa quay trở lại được các mức từ thời trước năm 2007. Có nhiều ý kiến quan ngại rằng Việt Nam có thể đang chạm đến giới hạn của mô hình tăng trưởng hiện tại. Các thách thức trong việc chuyển sang một mô hình tăng trưởng mới bao gồm:

� Hoàn thiện việc chuyển đổi nền kinh tế: mặc dù có khoảng một nửa số doanh nghiệp nhà nước của Việt Nam đã được tái cơ cấu thông qua việc cổ phần hoá nhưng những trụ cột quan trọng nhất của nền kinh tế vẫn do các doanh nghiệp nhà nước kiểm soát, đây là cách làm không hiệu quả và không khuyến khích được sự phát triển của khu vực tư nhân trong nước;

VIIITài chính phát triển phục vụ các mục tiêu phát triển bền vững của Việt Nam khi trở thành nước thu nhập trung bình

� Nâng cao chất lượng vốn FDi: mặc dù vốn FDi vào Việt Nam đã tăng trưởng nhanh chóng vào những năm 2000 nhưng chủ yếu chỉ là những doanh nghiệp lắp ráp có giá trị gia tăng thấp, dù tạo được việc làm nhưng không mang lại nhiều lợi ích lớn. Nếu không bắt đầu thu hút được các khoản đầu tư hiệu quả hơn, Việt Nam có nguy cơ sẽ bắt đầu phải chịu thua trước những nền kinh tế có chi phí nhân công rẻ hơn;

� Kiểm soát tình trạng bất bình đẳng: tăng trưởng kinh tế của Việt Nam đang ít dần định hướng vì người nghèo, hệ quả là sự nghèo đói và bất bình đẳng trở nên khó khắc phục hơn. Ngoài ra, quá trình ‘xã hội hoá’ cũng đang chuyển nhiều gánh nặng chi phí cho các dịch vụ công sang người dân, ngày càng tạo thêm gánh nặng cho những gia đình nghèo nhất;

� Những hạn chế về kinh tế vĩ mô: sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, Chính phủ Việt Nam đã nỗ lực thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thông qua các biện pháp kích thích mạnh mẽ, trong đó có việc tăng vọt đầu tư công, để rồi lại tạo ra một thời kỳ bất ổn kinh tế vĩ mô.

Tổng quan các luồng tài chính phát triển của Việt Nam

Các nguồn tài chính phát triển mà Chính phủ có thể trực tiếp xây dựng chương trình được gồm:

� Các nguồn thu ngân sách nhà nước kể từ 2006 đã tăng gần gấp ba lần lên mức 800,000 tỉ đồng (tương đương 39 tỉ đôla), tuy nhiên, tính theo giá trị thực tế thì kể từ 2010 nguồn thu này đã giảm 9%. tỉ lệ thu ngân sách trên gDP đã giảm từ mức gần 30% vào giữa những năm 2000 xuống mức 22.8% vào năm 2012, do hệ quả của suy thoái kinh tế, miễn giảm thuế cho doanh nghiệp và giảm thu từ dầu mỏ. Chính phủ đã nhận ra rằng, thuế doanh nghiệp cao đang ảnh hưởng đến sức cạnh tranh và do đó đã có kế hoạch cắt giảm. Vì vậy, trong tương lai các nguồn thu từ thuế sẽ tăng trưởng rất khiêm tốn.

� Vay nợ công kể từ 2006 đã tăng trung bình 30% mỗi năm, chủ yếu thông qua phát hành trái phiếu trong nước để hỗ trợ các biện pháp kích thích kinh tế. theo tiêu chuẩn quốc tế thì nợ của Việt Nam vẫn ở mức khiêm tốn và vẫn còn dư địa để tăng vay nợ lên mức giới hạn tổng nợ theo đề xuất của Chính phủ là 65% gDP.

� Vốn ODA đã tăng mạnh vào năm 2009 khi các ngân hàng phát triển lớn tăng mức cho vay để ứng phó trước cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu. Các mức cho vay này vẫn được duy trì với mức giải ngân hàng năm gần 4 tỉ đô-la. Dự kiến cho đến năm 2020 vốn ODA sẽ chưa suy giảm, mặc dù càng ngày sẽ càng có ít các điều khoản ưu đãi hơn. Việt Nam phải đối mặt với một số lựa chọn về chính sách trong việc làm thế nào để sử dụng nguồn tài chính không còn được ưu đãi như trước, đồng thời phải thận trọng nhằm tránh làm mất đi sự hỗ trợ cho các lĩnh vực xã hội. tỉ lệ giải ngân vốn ODA của Việt Nam đã được cải thiện, từ mức chỉ 25% số vốn cam kết vào năm 2010 lên mức 40% năm 2012. tuy nhiên, vẫn còn trên 20 tỉ đô-la vốn ODA cam kết vẫn chưa được sử dụng, chủ yếu do những nút thắt trong quá trình thực hiện các dự án cơ sở hạ tầng lớn.

Với những dòng tiền gia tăng nhanh chóng này trong thập kỷ vừa qua, Chính phủ Việt Nam đã có thể tăng mức chi tiêu công lên gấp 2,5 lần từ năm 2006 đến 2013 theo giá danh nghĩa. mức chi cao này đã giúp mở rộng các dịch vụ và cơ sở hạ tầng đến đa số người dân. tỉ lệ điện khí hoá nông thôn từ 14% năm 1993 đã tăng lên gần 100% năm 2010, với số lượng các tuyến đường được quy hoạch đã tăng gấp 4 lần trong thập kỷ vừa qua và tỉ lệ hộ gia đình được sử dụng nước máy đã tăng từ 12% năm 2002 lên 76% năm 2009.

tuy nhiên, do một số khuyết điểm nghiêm trọng trong quá trình lập kế hoạch và xây dựng ngân sách, Việt Nam vẫn phải đối mặt với một số thách thức lớn trong việc sử dụng nguồn tài chính phát triển một cách hiệu quả. Dự báo về ngân sách còn yếu đã ảnh hưởng đến việc áp dụng khung chi tiêu trung hạn. Với hơn một nửa ngân sách được phân cấp cho các chính quyền địa phương quản lý, nhưng nhiệm vụ thu, chi ngân sách giữa ba cấp địa phương không rõ và nhiều trách nhiệm chi chưa được cấp vốn đầy đủ. trong khuôn khổ ngân sách đầu tư, yêu cầu các dự án đầu tư phải tuân thủ với kế hoạch phát triển KtXH không rõ. Cạnh tranh giữa các tỉnh cộng với quy chế thẩm định hiệu lực yếu đã dẫn đến đầu tư kém hiệu quả cả về kinh tế và kỹ thuật. 63 tỉnh thành của Việt Nam quá nhỏ để có thể quy hoạch hạ tầng hiệu quả, dẫn tới việc xây dựng tràn lan các sân bay, cảng nước sâu và các khu công nghiệp vượt quá nhu cầu của địa phương. Có quá nhiều dự án được khởi công thiếu nguồn vốn để hoàn thành. Chính phủ Việt Nam đã nhận ra những thách thức này và hiện đang chuẩn bị ban hành các luật mới về ngân sách nhà nước và đầu tư công.

IXTài chính phát triển phục vụ các mục tiêu phát triển bền vững của Việt Nam


Bên ngoài khu vực nhà nước, các luồng tài chính phát triển quan trọng nhất gồm:

� Các khoản cho vay từ khu vực ngân hàng của Việt Nam từ 2006 đến 2012 đã tăng 5 lần, trong khi tổng tín dụng tăng từ mức 39% gDP năm 2000 lên 115% năm 2010, nhưng lại giảm xuống còn 84% năm 2013. từ khi Chính phủ thực hiện các giải pháp kiểm soát lạm phát, tăng trưởng tín dụng đã sụt giảm mạnh, gây tác động lớn đến khu vực tư nhân. Các doanh nghiệp nhà nước được ưu đãi tiếp cận vốn do họ có nhiều đất đai có thể sử dụng làm thế chấp và các mạng lưới sở hữu chéo phức tạp giữa các doanh nghiệp nhà nước và các đơn vị tài chính. Các doanh nghiệp tư nhân trong nước chủ yếu ở quy mô vừa và nhỏ hoặc là doanh nghiệp một chủ, bị hạn chế trong việc tiếp cận nguồn vốn thương mại. tuy vậy, tổng đầu tư của các doanh nghiệp tư nhân Việt Nam đã tăng nhanh hơn so với cả các doanh nghiệp trong nước và các doanh nghiệp FDi.

� Đầu tư trực tiếp nước ngoài đã có những biến động lớn trong thập kỷ qua, tăng vọt vào năm 2008 trong thời kỳ bùng nổ bất động sản của VN và sau đó chững lại tính theo giá trị thực tế. gần đây đã có những dấu hiệu tích cực cho thấy vốn FDi đang tăng trở lại, trong đó có một số khoản đầu tư vào các ngành công nghệ cao. tuy nhiên, hầu hết vốn FDi vẫn chỉ rót vào các hoạt động lắp ráp đơn giản, có tạo công ăn việc làm không đòi hỏi tay nghề cao, nhưng không mang lại nhiều cơ hội cho khu vực tư nhân trong nước. Năm 2013, Chính phủ đã thông qua chiến lược đầu tiên trong việc thu hút nguồn vốn FDi chất lượng cao.

� Các tổ chức phi chính phủ (NgO) quốc tế cũng là những tác nhân quan trọng trong lĩnh vực phát triển ở VN, cung cấp viện trợ khoảng 300 triệu đô-la mỗi năm.

� Kiều hối gửi về từ người Việt ở nước ngoài đạt trên 8 tỉ đô-la mỗi năm, gần bằng giá trị vốn FDi và gấp đôi quy mô vốn ODA.

Tổng quan các nguồn tài chính phát triển của Việt Nam, 2006-2012, theo giá 2010

0

100,000

200,000

300,000

400,000

500,000

600,000

700,000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Nguồn: Tự tính từ số liệu của Bộ TC, TCTK, NHNNVN, Trung tâm Nguồn Phi chính phủ, OECD

Thu ngân sách nhà nước

Vay chính phủ (trừ vốn vay ODA và OOF)

ODA và OOF

Vốn đầu tư từ DNNN

Vốn đầu tư từ khu vực tư nhân

FDI

Kiều hối

Viện trợ từ các tổ chức phi chính phủquốc tế

XTài chính phát triển phục vụ các mục tiêu phát triển bền vững của Việt Nam khi trở thành nước thu nhập trung bình

Kết luận và khuyến nghị

trước khủng hoảng tài chính toàn cầu, các nguồn tài chính phát triển của Việt Nam đã gia tăng nhanh chóng suốt một thời gian dài, giúp cho Việt Nam duy trì được các mức đầu tư rất cao và đạt được một thời kỳ kéo dài với mức tăng trưởng và tỉ lệ giảm nghèo cao. tuy nhiên, đầu tư cao không còn tạo ra được tăng trưởng ở mức độ tương xứng như trước nữa, và chính phủ Việt Nam đã phải kiềm chế đầu tư để duy trì ổn định kinh tế vĩ mô. Do đó, Việt Nam sẽ bước sang giai đoạn khi mà các luồng tài chính phát triển sẽ bị hạn chế nhiều so với trước đây. Điều đó đòi hỏi phải nâng cao hiệu quả đầu tư thông qua áp dụng cách tiếp cận mang tính chiến lược hơn trong sử dụng đầu tư công và chú trọng hơn đến cách thức sử dụng đầu tư công và các giải pháp chính sách để thu hút các nguồn tài chính phát triển khác.

Đây là một chương trình nghị sự lớn, nhưng có một số thách thức nổi bật như sau:

1. Nâng cao chất lượng chi tiêu và đầu tư công: bao gồm áp dụng cách tiếp cận lập kế hoạch ngân sách trung hạn, gắn chi thường xuyên và chi đầu tư với các ưu tiên phát triển của quốc gia; khắc phục những nhược điểm của hệ thống phân cấp tài chính hiện nay; chuyển việc quy hoạch đầu tư hạ tầng chiến lược lên cấp quốc gia hoặc khu vực; đồng thời áp dụng cách tiếp cận lập kế hoạch phân bổ nguồn lực dựa trên kết quả.

2. Duy trì tính bình đẳng trong cung cấp dịch vụ xã hội: đánh giá lại quá trình ‘xã hội hoá’ việc cung cấp dịch vụ thông qua xây dựng kế hoạch tài chính cho toàn ngành, quy định rõ ràng hơn về sự tham gia của khu vực tư nhân và minh bạch hơn về các khoản đóng góp của người dân.

3. thu hút đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng thông qua hoàn thiện khung pháp lý về đối tác công – tư (PPP) và thành lập Bộ phận PPP tại một cơ quan ở cấp quốc gia để hỗ trợ kỹ thuật cho các chủ dự án về thiết kế và đàm phán đối tác công – tư.

4. Nâng cao thu ngân sách từ FDi: Việt Nam cần có đủ năng lực thiết kế các gói can thiệp để hỗ trợ những ngành hoặc thị trường cụ thể, như cơ sở hạ tầng, đào tạo nghề và miễn giảm thuế. Điều này đồng nghĩa với việc thành lập các cơ quan nhà nước ở cấp

trung ương có khả năng tương tác với các nhà đầu tư nước ngoài và điều phối các cơ quan nhà nước và các cấp thẩm quyền khác nhau.

5. Huy động tài chính để phát triển khu vực tư nhân: Chính phủ Việt Nam cần quan tâm nhiều hơn tới nhu cầu của khu vực tư nhân trong nước, cụ thể là thông qua việc giúp đỡ các doanh nghiệp quy mô vừa mở rộng quy mô để tiết kiệm chi phí để có thể trở thành nhà cung cấp cho các doanh nghiệp đầu tư nước ngoài và tham gia vào chuỗi giá trị toàn cầu. Điều này đồng nghĩa với việc phải tăng khả năng tiếp cận đất đai và tài chính của các doanh nghiệp đó.

Chúng tôi cũng đề xuất năm vai trò quan trọng có thể của khu vực viện trợ phát triển nhằm góp phần tăng cường hiệu lực và hiệu quả phát triển trong tài chính phát triển của Việt Nam.

1. Xúc tiến việc lập chính sách dựa trên bằng chứng và quản lý theo kết quả thông qua việc tạo lập bằng chứng, chia sẻ kiến thức, tham gia đánh giá chung và đối thoại chính sách, củng cố hệ thống thống kê quốc gia, tổ chức nâng cao năng lực cho các cơ quan nhà nước về hoạch định và lập chính sách, đầu tư vào các hệ thống giám sát và tăng cường phản hồi của cộng đồng về các dịch vụ công;

2. Cải thiện chất lượng chi tiêu và đầu tư công thông qua hỗ trợ cải cách quản lý tài chính công và ngân sách nhà nước, đồng thời hỗ trợ áp dụng cách tiếp cận phân bổ ngân sách theo kết quả;

3. Hỗ trợ mô hình đối tác công – tư, trong đó có việc hỗ trợ xây dựng khuôn khổ pháp luật và các năng lực kỹ thuật cần thiết và hỗ trợ tài chính;

4. thúc đẩy tính bình đẳng trong cung cấp dịch vụ xã hội bằng cách giúp Chính phủ xây dựng các kế hoạch tài chính ngành bao gồm ngân sách quốc gia, đầu tư của khu vực tư nhân, đóng góp của người dân và ODA;

5. Phát triển quan hệ đối tác về tri thức trong các ngành và thị trường cụ thể bằng cách kết nối các cơ quan nhà nước với các đối tác ở quốc gia tài trợ và giúp Chính phủ xây dựng các chiến lược phát triển công nghiệp theo nhu cầu;

XITài chính phát triển phục vụ các mục tiêu phát triển bền vững của Việt Nam


Cuối cùng, chúng tôi đưa ra một số đề xuất có thể cải thiện các nguyên tắc và bộ máy quản lý quan hệ đối tác phát triển của Việt Nam.

1. Xây dựng các chiến lược tài chính ngành: Để sử dụng tốt nhất thời gian còn được tài trợ ODA, các bộ ngành nên xây dựng chiến lược tài trợ phát triển ngành xác định các phương thức sử dụng tốt nhất nguồn vốn ODA bên cạnh các nguồn phát triển khác.

2. Phân công lao động thay đổi: Nhiều nhà tài trợ song phương ở Việt Nam sẽ không có nhân sự và động cơ tham gia tích cực vào các quá trình điều phối viện trợ hoặc các sáng kiến chung với các nhà tài trợ khác nữa. Các đối tác đa phương (các ngân hàng phát triển, EU và các tổ chức UN) sẽ chủ trì các đối thoại chính sách ở cấp quốc gia. Các đối tác đa phương có thể nên thống nhất phân công lao động tổng thể về đối thoại chính sách và xây dựng các năng lực khác nhau để tham gia vào các chủ đề cụ thể.

3. Hợp tác dựa trên quan hệ đối tác: một số nhà tài trợ song phương ở Việt Nam sẽ chuyển từ hỗ trợ theo ngành, theo kiểu truyển thống sang trọng tâm mới xây dựng các quan hệ thương mại cùng có lợi. Điều đó thường cũng gắn với việc chuyển từ hỗ trợ tài chính sang các mô hình tài trợ mới dựa trên quan hệ đối tác giữa các cơ quan nhà nước, các tổ chức nghiên cứu, các tổ chức phi chính phủ và các công ty ở Việt Nam và nước tài trợ. Kiểu hợp tác dựa trên quan hệ đối tác này còn mới và chưa được thử nghiệm. thay vì phải điều phối ở cấp quốc gia, nó đòi hỏi phải có các luồng thông tin tốt hơn để các cơ quan Việt Nam có thể lựa chọn kiểu hỗ trợ nào phù hợp với nhu cầu của họ nhất.

XIITài chính phát triển phục vụ các mục tiêu phát triển bền vững của Việt Nam khi trở thành nước thu nhập trung bình

Từ viết tắtADB Ngân hàng Phát triển châu áBOO Xây dựng- Vận hành- Sở hữuBOT Xây dựng- Vận hành- Chuyển giao

Bộ NNPTNT Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thônBộ KHĐT Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Bộ TC Bộ tài chínhBộ TNMT Bộ tài nguyên và môi trường

CPVN Chính phủ Việt NamDFAA Đánh giá Viện trợ và tài chính phát triểnDFID Bộ Phát triển Quốc tế

DNNN Doanh nghiệp nhà nướcEU Cộng đồng Châu ÂuFDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài

GDP tổng sản phẩm quốc nộiGoV Chính phủ Việt Nam

HIV/AIDS triệu chứng thiếu khả năng đề khảng/nhiễm vi rút làm mất khả năng đề khácIBRD Ngân hàng tái thiết và Phát triển Quốc tế

INGOs Các tổ chức phi chính phủ quốc tếJAHR Đánh giá Y tế chung hàng nămJICA Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản

KHPTKTXH Kế hoạch phát triển kinh tế- xã hộiMIC Nước có thu nhập trung bình

MTEF Khung chi tiêu trung hạnMTIP Kế hoạch đầu tư trung hạn

NHNNVN Ngân hàng Nhà nước Việt NamNTP Chương trình mục tiêu quốc giaODA Hỗ trợ phát triển chính thức

OECD tổ chức Phát triển và Hợp tác Kinh tếOOF Các luồng vốn chính thức khácOOP tiền túiORC Vốn vay thông thường

PEPFAR Kế hoạch hỗ trợ khẩn cấp phòng chống AiDs của Hoa KỳPIP Kế hoạch đầu tư công

PPP Quan hệ Đối tác Công- tưTCTK tổng cục thống kêVND Đồng Việt Nam

XIIITài chính phát triển phục vụ các mục tiêu phát triển bền vững của Việt Nam


Mục lục

PREFACE .......................................................................................................................................V

LờI CảM ơN ..................................................................................................................................VI

TóM TắT ......................................................................................................................................VII

Từ VIếT TắT .................................................................................................................................XII

1. GIớI THIệu .................................................................................................................................11.1. mục đích .......................................................................................................................... 1

1.2. Phạm vi và phương pháp ................................................................................................ 2

2. GIAI ĐOạN MớI VớI NHIều THáCH THứC TRONG PHáT TRIểN CủA VIệT NAM ..............32.1. Hoàn thành chuyển đối kinh tế ........................................................................................ 4

2.2. Nâng cao chất lượng của nguồn vốn FDi ........................................................................ 6

2.3. Kiểm soát tình trạng bất bình đẳng ................................................................................ 6

2.4. Những khó khăn về kinh tế vĩ mô: ................................................................................... 8

2.5. Những thử thách đối với sự phát triển trong tương lai của Việt Nam ............................... 9

3. Mô Tả CáC LuồNG TàI CHíNH PHáT TRIểN CủA VIệT NAM ..........................................103.1. Các nguồn tài chính phát triển trong ngân sách nhà nước ............................................ 10

3.2. tài chính phát triển ngoài nhà nước ............................................................................. 27

4. TRIểN VọNG NGàNH ..............................................................................................................334.1. Ngành y tế và việc ‘xã hội hóa’cung cấp dịch vụ ......................................................... 33

4.2. Quản lý quá trình chuyển đổi trong tài trợ cho phòng chống HiV/AiDS ....................... 36

4.3. tài trợ cho cơ sở hạ tầng thông qua các quan hệ đối tác công - tư ............................. 38

5. KếT LuậN Và KHuyếN NGHị ................................................................................................405.1. Phân tích luồng tài chính phát triển tại Việt Nam .......................................................... 40

5.2. Hướng tới một chiến lược tài chính phát triển toàn diện ............................................... 44

5.3. Vai trò của hỗ trợ phát triển .......................................................................................... 46

5.4. tổ chức quan hệ đối tác phát triển ................................................................................ 48

PHụ LụC 1: NGHIêN Cứu TìNH HuốNG Về CáC PHươNG áN TàI TRợ CHO CHươNG TRìNH PHòNG CHốNG HIV-AIDS ....................................................................51

PHụ LụC 2: TàI CHíNH PHáT TRIểN TạI TỉNH QuảNG NAM ................................................58

1Tài chính phát triển phục vụ các mục tiêu phát triển bền vững của Việt Nam


1. Giới thiệu

1.1. Mục đíchViệt Nam đang bước vào một giai đoạn thử thách mới trong tiến trình phát triển của quốc gia. Sau hai thập kỷ với những tiến bộ đáng kể đã đưa Việt Nam vào trong nhóm các nước có mức thu nhập trung bình, tốc độ tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo đã giảm đi. Để khôi phục lại động năng, Việt Nam cần phải chuyển đổi từ mô hình tăng trưởng dựa vào chi phí lao động giá rẻ sang mô hình tăng trưởng dựa trên đổi mới và tăng năng suất. Điều này đòi hỏi phải có một số chuyển dịch cơ cấu quan trọng trong nền kinh tế cùng với việc tiếp tục đầu tư vào nguồn nhân lực thông qua việc cải thiện cung cấp dịch vụ.

Việt Nam cũng đang bước vào một giai đoạn mới của tiến trình hợp tác phát triển. trải qua hơn một thập kỷ, Việt Nam đã là một trong những quốc gia đứng đầu trên thế giới về tiếp nhận vốn viện trợ phát triển chính thức (ODA) với hơn 3 tỷ USD vốn giải ngân mỗi năm, nhờ sự hưởng ứng nhiệt tình của các nhà tài trợ trước kết quả phát triển đầy ấn tượng của Việt Nam và các cam kết mạnh mẽ của Việt Nam về hiệu quả của viện trợ. Ngoài ra, các nguồn tài chính khác, bao gồm thu nhập trong nước, các khoản vay mượn công và nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDi) cũng đã tăng với tốc độ còn cao hơn, khiến cho nguồn vốn ODA trở thành một phần nhỏ hơn trong bức tranh toàn cảnh về tài chính phát triển. Vấn đề này đặt ra câu hỏi về vai trò của nguồn vốn ODA trong việc trợ giúp cho quá trình chuyển đổi sang mô hình tăng trưởng mới của Việt Nam.

Báo cáo Đánh giá tài chính và hỗ trợ phát triển (DFAA) này được soạn thảo theo yêu cầu của Bộ Kế hoạch và Đẩu tư Việt Nam với sự hỗ trợ từ phía Chương trình Phát triển liên hợp quốc (UNDP) và Liên minh Châu Âu (EU). Đánh giá này nhằm mục đích tư vấn cho Chính phủ Việt Nam và các đối tác phát triển của Chính phủ về các phương án lựa chọn nhằm cải thiện và bổ sung giá trị gia tăng của các nguồn vốn tài chính phát triển khác nhau, trong đó có ODA. Đánh giá này tiến hành thu thập dữ liệu từ một loạt các nguồn thông tin về xu thế thay đổi các mô hình tài trợ phát triển trong những năm gần đây. Báo cáo này sẽ đánh giá những trở ngại

về mặt chính sách, pháp lý và thể chế đối với hiệu quả huy động và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau. Qua đó, báo cáo sẽ đưa ra kiến nghị cho Chính phủ Việt Nam về cách thức sử dụng các nguồn vốn tài trợ phát triển khác nhau để chúng có thể bổ sung cho nhau nhiều hơn cũng như về cách các đối tác phát triển sử dụng nguồn vốn ODA để tối đa hóa tác động tổng thể của nguồn tài chính cho phát triển.

một trong những mục đích của DFAA là hỗ trợ Việt Nam trong việc thực hiện nguyên tắc cốt lõi trong quan hệ đối tác vì sự Hợp tác phát triển hiệu quả Busan, trong đó đòi hỏi phải phải chuyển trọng tâm từ hiệu quả viện trợ sang một khái niệm rộng hơn về hiệu quả phát triển. Văn kiện Busan khuyến khích các nhà tài trợ và các đối tác “tạo điều kiện, tận dụng và tăng cường tác động của nhiều loại hình tài chính phát triển và của các hoạt động phát triển đa dạng, nhằm đảm bảo rằng những loại hình đa dạng của hoạt động hợp tác có tác động xúc tác tới phát triển.”1 Nghiên cứu này sẽ tìm hiểu ý nghĩa của nguyên tắc này trong bối cảnh của Việt Nam.

1 “QuanhệđốitácvìsựHợptácpháttriểnhiệuquảBusan”,DiễnđàncấpcaolầnthứtưvềHiệuquảviện trợ, Busan, Hàn Quốc, 29/11 - 1/12/2011,đoạn12.

2Tài chính phát triển phục vụ các mục tiêu phát triển bền vững của Việt Nam khi trở thành nước thu nhập trung bình

1.2. Phạm vi và phương phápNghiên cứu này đánh giá các nguồn tài trợ và chi tiêu cho phát triển sau đây:

� thu ngân sách, bao gồm thu từ thuế và các khoản thu khác;

� Các khoản vay của chính phủ bao gồm vay trong nước và vay quốc tế;

� Nguồn vốn ODA và vay mượn từ các định chế tài chính quốc tế;

� Các dòng vốn tài chính Nam-Nam;

� Chi tiêu của các tổ chức phi chính phủ nước ngoài (iNgO)

� Các dòng kiều hối;

� tài trợ đầu tư của khu vực tài chính;

� Đầu tư trực tiếp nước ngoài.

Nghiên cứu đánh giá này cũng khảo sát tới mức có thể được về cách thức các dòng vốn tài trợ phát triển đã thay đổi như thế nào trong khoảng thời gian từ năm 2006 đến năm 2012 và chỉ ra các xu hướng có thể xảy ra trong tương lai. Nghiên cứu đánh giá sẽ tiến hành rà soát khung pháp lý, các chính sách và thể chế liên quan đến từng nguồn vốn tài trợ phát triển, đồng thời chỉ ra những hạn chế đối với việc huy động và sử dụng hiệu quả các nguồn vốn đó. Nghiên cứu đánh giá này được thực hiện ở cấp quốc gia với việc khảo sát chi tiết hơn tình hình

tài chính phát triển trong ngành y tế, việc ‘xã hội hóa’ cung cấp dịch vụ, sự chuyển dịch theo kế hoạch từ nguồn tài trợ của các nhà tài trợ cho các chương trình phòng chống HiV/AiDS và sự phát triển các quan hệ hợp tác công - tư trong xây dựng cơ sở hạ tầng. Ngoài ra, các chuyên gia đã phải thực hiện các chuyến công tác thực địa tại tỉnh Quảng Nam để đánh giá các luồng tài chính phát triển dưới góc nhìn của tỉnh.

Phương pháp nghiên cứu bao gồm các cuộc tham vấn rộng rãi giữa các bên liên quan với các cơ quan của chính phủ, các đối tác phát triển và các quan sát viên độc lập. Các dữ liệu chính thức được thu thập từ một loạt các cơ quan khác nhau của chính phủ (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ tài chính, Ngân hàng nhà nước Việt Nam, tổng cục thống kê và các bộ, ngành khác). Các chính sách, chiến lược và các văn bản pháp lý của Chính phủ Việt Nam đã được đưa ra phân tích cùng với các báo cáo nghiên cứu đã được công bố của các đối tác phát triển. từ đó, báo cáo đưa ra những so sánh với kinh nghiệm của những quốc gia khác mới gần đây đã bước vào nhóm nước có mức thu nhập trung bình (miC) như inđônêxia, mặc dù kinh nghiệm của các nước này chưa được tổng kết nhiều.

Cần lưu ý rằng, việc thiếu số liệu và chất lượng của số liệu đang là vấn đề cố hữu tại Việt Nam. mặc dù có các số liệu tổng hợp về hầu hết các nguồn tài trợ phát triển, nhưng thường thiếu các số liệu phân theo ngành và vùng. trong những lĩnh vực thiếu số liệu, DFAA đưa ra các đề xuất về cách thức khắc phục tình trạng đó trong tương lai.



2. Giai đoạn mới với nhiều thách thức trong phát triển của Việt NamTrong giai đoạn kể từ khi khởi động các cuộc cải cách kinh tế vào đầu những năm 1980 cho đến khi bắt đầu cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu diễn ra vào năm 2007, Việt Nam là một trong số những nền kinh tế phát triển năng động nhất. Nhờ tự do hóa giá cả, mở cửa cho thông thương quốc tế và cho phép doanh nghiệp tư nhân cạnh tranh với các doanh nghiệp nhà nước, Việt Nam đã đạt và duy trì được tốc độ tăng trưởng bình quân trên 7% trong suốt 20 năm, khiến quy mô nền kinh tế tăng lên gấp 4 lần. Tốc độ tăng trưởng nhanh trong khu vực việc làm được trả lương đã làm thay đổi cuộc sống của người dân Việt Nam. Tỷ lệ nghèo giảm trung bình 2,9% mỗi năm, từ 58% xuống mức thấp hơn 14,2% trong năm 2010, tính theo chuẩn nghèo chính thức, mặc dù theo chuẩn nghèo cập nhật của Tổng cục Thống kê – Ngân hàng Thế giới, tỷ lệ này của năm 2010 là 20,7%.2 Vào giữa những năm 2000, Việt Nam đã tiếp nhận được một lượng kỷ lục các dòng vốn nước ngoài chảy vào nền kinh tế, bao gồm vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài và vốn ODA, theo đó tỷ lệ vốn tài trợ cho đầu tư đạt trên mức 40% GDP – thuộc hàng cao nhất trên thế giới. Điều này đã cho phép Việt Nam mở rộng hạ tầng cơ sở cơ bản và phát triển các ngành dịch vụ thiết yếu phục vụ cho số đông dân cư và cũng đạt được những kết quả to lớn trong phát triển con người.3 Điều này đã cho phép Việt Nam mở rộng hạ tầng cơ sở cơ bản và phát triển các ngành dịch vụ thiết yếu phục vụ cho số đông dân cư và cũng đạt được những kết quả to lớn trong phát triển con người.

Hình 1: So sánh tốc độ tăng trưởng GDP ở các nước châu á chọn lọc

Nguồn: Cập nhật kinh tế khu vực châu Á và Thái Bình Dương (EAP), tháng 5/2012

2 NgânhàngThếgiới,“BáocáođánhgiánghèocủaViệtNamnăm2012.Khởiđầutốtnhưngchưaphảiđãhoànthành:ThànhtựuấntượngcủaViệtNamvềgiảmnghèovànhữngtháchthứcmới”,HàNội,năm2012,trang4.

3 LuânĐôn,D.,“Đónggópvàhạnchếcủa‘xãhộihóa’:KhíacạnhkinhtếchínhtrịvềcácdịchvụthiếtyếuởViệtNam”,UNDP,tháng5/2013,trang10


mối quan ngại này bắt nguồn từ một số yếu tố. tăng trưởng trong quá khứ chủ yếu là nhờ lực lượng lao động liên tục tăng và quá trính tái cân bằng của bản thân nền kinh tế từ nông nghiệp sang các ngành dịch vụ và công nghiệp với tốc độ tăng năng suất cao hơn so với trước là 2 và 4 lần.4 Sự chuyển dịch cơ cấu như vậy hiện đã hết tác dụng. tăng trưởng trong tương lai đòi hỏi phải xuất phát từ cải thiện năng suất. tuy nhiên, những năm gần đây, mức tăng năng suất lao động bị chậm lại trong khi đó hiệu quả sử dụng vốn lại liên tục giảm. Năng suất tổng các yếu tố (thước đo mức thay đổi công nghệ của nền kinh tế) đã giảm từ 19,9% vào giữa thập niên 2000 xuống còn 12,5 % trong giai đoạn 2007-2010 trong khi đó mức bình quân của các nước đang phát triển đạt từ 20% đến 30%. Kết quả là, tỷ trọng của tăng trưởng gDP bắt nguồn từ tăng năng suất đã giảm từ 56% trong những năm 1991-1995 xuống còn có 8,9% trong những năm 2006-2008.5

Đây là yếu tố then chốt cho đánh giá về tài trợ phát triển này. Nó hàm ý rằng những vấn đề hiện nay của Việt Nam không phải là thiếu vốn tài trợ phát triển mà là những thách thức đang gia tăng trong cách sử dụng hiệu quả nguồn vốn này. thực vậy, Báo cáo Phát triển Việt Nam 2012 đã đưa ra kết luận như sau: “Nếu những năm đầu của quá trình chuyển đổi ở Việt Nam được đánh dấu bằng ‘tăng trưởng với các nguồn lực có hạn’ thì 5 năm cuối này có thể được gọi là giai đoạn với ‘nguồn lực dồi dào, nhưng mức tăng trưởng hạn chế’.”6

trong chương này, chúng ta sẽ xem xét một số thách thức mà Việt Nam phải đương đầu trong quá trình chuyển đổi sang một mô hình tăng trưởng mới và những tác động của chúng đối với nhu cầu tài chính cho phát triển của Việt Nam.

4 McKinsey Global Institute, “Giữ nhip tăng trưởngbền vững ởViệtNam: thách thức về năng suất”,tháng2/2012.

5 Ibid.

6 NgânhàngThếgiớivàcáctổchứckhác,“BáocáopháttriểnViệtNam2012:KinhtếthịtrườngkhiViệtNamtrởthànhquốcgiathunhậptrungbình”,BáocáochungcủacácnhàtàitrợtrìnhbàytạiHộinghịnhóm tư vấn các nhà tài trợ choViệtNam, tháng12/2011,trang26.

2.1. Hoàn thành chuyển đối kinh tếViệt Nam đã bắt đầu chuyển đổi nền kinh tế trong điều kiện hết sức căng thẳng về tài chính vào những năm 1980. Sự sụp đổ của Liên bang Xô Viết và tình trạng bị cô lập về kinh tế của Việt Nam trên trường quốc tế đồng nghĩa với việc có rất ít các nguồn vốn từ bên ngoài. tỷ lệ đầu tư vào phát triển của quốc gia khi đó rất thấp. tại Đại hội Đảng lần thứ sáu diễn ra vào năm 1986, Việt Nam đã nhận ra sự cần thiết phải “huy động các nguồn lực từ tất cả các thành phần kinh tế trong đó có thành phần kinh tế nhà nước, kinh tế tư nhân và các nhà đầu tư nước ngoài… để tài trợ cho phát triển của quốc gia”. Cải tổ công tác quản lý đất đai và tự do hóa thị trường hàng hóa đã tạo điều kiện cho Việt Nam trở thành một nước xuất khẩu gạo lớn. từ năm 1987, Việt Nam đã mở cửa cho đầu tư của nước ngoài. trong những năm 1990, Luật Doanh nghiệp tư nhân được ban hành đã tạo khung khổ pháp lý cho đầu tư của khu vực tư nhân. Với việc tiếp tục cải cách trong những năm 2000, các khung pháp lý cho các doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp tư nhân của Việt Nam và các doanh nghiệp nước ngoài đã được thống nhất, từ đó cho phép họ chính thức cạnh tranh bình đẳng. Việt Nam cũng đã tập trung nỗ lực để chấm dứt tình trạng cô lập với quốc tế, phá bỏ các rào cản đối với hàng xuất khẩu và hàng nhập khẩu và thiết lập quan hệ thương mại với hơn 160 quốc gia và vùng lãnh thổ.

Việt Nam có nỗ lực lớn để vào năm 2007 đã trở thành thành viên tổ chức thương mại Quốc tế (WtO). Điều này đòi hỏi phải thực hiện nhiều cuộc cải cách môi trường kinh doanh, bao gồm cả hoàn thiện các luật về thương mại, các nguyên tắc về sở hữu trí tuệ và bảo vệ người tiêu dùng và chức năng của các thị trường vốn. Khung pháp lý được đổi mới đã giúp Việt Nam trở thành một trong những điểm đến phổ biến nhất ở châu á của các nhà đầu tư nước ngoài. tuy nhiên, CPVN vẫn đang xây dựng năng lực thể chế ở cấp địa phương để các quy chế này được thực hiện tốt ở địa phương.

Những cuộc cải cách đó đã làm thay đổi một cách cơ bản cơ cấu sở hữu của nền kinh tế Việt Nam. tuy nhiên, nhịp độ chuyển đổi đã được kiểm soát một cách thận trọng. thời điểm năm 1992 với những bước đi đầu tiên trong việc phá bỏ độc quyền nhà nước, hơn một nửa trong tổng số các doanh nghiệp nhà nước đã được chuyển



đổi thông qua chuyển dịch cơ cấu và bán cổ phần (‘cổ phần hóa’). tuy nhiên, về nguyên tắc, chỉ những doanh nghiệp nhà nước nhỏ hơn và hoạt động yếu kém mới bị chuyển đổi, khiến cho những bộ phận quan trọng của nền kinh tế vẫn thuộc sở hữu nhà nước. Các ngành chiến lược, bao gồm phân bón, viễn thông, bảo hiểm, xi măng và thậm chí cả đường, vẫn do các doanh nghiệp nhà nước chi phối.

Các cấp lãnh đạo cao nhất đã tiếp tục đưa ra các cam kết về đẩy mạnh cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước và về một số nỗ lực nhằm cải thiện khung pháp lý nhưng tốc độ đã không được duy trì, đặc biệt là kể từ năm 2007 và nền kinh tế đã phát triển chậm lại (xem Hình 2). trong những năm gần đây, Việt Nam tập trung

vào việc tăng hiệu quả của khối doanh nghiệp nhà nước thông qua việc sáp nhập và tái cơ cấu mà không cổ phần hóa. trong tổng số hơn 4.000 doanh nghiệp nhà nước được cổ phần hóa, nhà nước vẫn tiếp tục sở hữu cổ phần tại 70% và có cổ phần chi phối tại 36% trong số đó, mặc dù chính phủ đã phê duyệt kế hoạch cổ phần hóa các DNNN, giai đoạn 2011- 2015 (Quyết định số 2219/ttg-ĐmDN) và Bộ Công thương ban hành Quyết định số 1827/2012/QD-BCt, về kế hoạch thực hiện cổ phần hóa các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. Luật Doanh nghiệp mới đang trong quá trình soạn thảo nhằm giải quyết các vấn đề về quản trị doanh nghiệp, giám sát yếu kém và thiếu minh bạch trong khu vực doanh nghiệp nhà nước.

Hình 2. Số lượng doanh nghiệp nhà nước ‘cổ phần hóa’, giai đoạn 1998-2013

Nguồn: Viện Quản lý kinh tế Trung ương (CIEM), Báo cáo Đề án “Sắp xếp, đổi mới các DNNN và nâng cao hiệu quả DNNN”, 2013

Hình 3: Vốn đầu tư của doanh nghiệp Việt Nam, theo thành phần kinh tế, 2006- 2013

Nguồn: Tổng cục Thống kê (GSO)


Để tránh được “cái bẫy thu nhập trung bình”, Việt Nam cần phải thu hút các nguồn vốn đầu tư nước ngoài và trong nước có chất lượng cao hơn vào các ngành có năng suất cao hơn, từ đó cho phép xây dựng các chuỗi giá trị trong nước. Hiện đã có một số dấu hiệu đáng khích lệ cho thấy điểu này đang xảy ra ở các phân ngành như điện thoại di động khi mà một số nhà đầu tư nước ngoài lớn đã bắt đầu chuyển cơ sở sản xuất vào Việt Nam. tuy nhiên, các nhà phân tích nói chung đang quan ngại về tình trạng tắc nghẽn cơ sở hạ tầng, thiếu kỹ năng và các hạn chế của môi trường kinh doanh vẫn đang là rào cản trên con đường tăng trưởng mạnh mẽ hơn của các ngành công nghệ cao.

2.3. Kiểm soát tình trạng bất bình đẳng mô hình tăng trưởng của Việt Nam trong hai mươi năm qua về bản chất cơ bản là định hướng giảm nghèo. tốc độ tăng trưởng kinh tế cao đã tạo ra nhiều việc làm trong khu vực tư nhân, làm chuyển đổi sinh kế của phần đông người Việt Nam. Kết quả này có được là nhờ hậu thuẫn của đầu tư công lớn vào phát triển cơ sở hạ tầng cơ bản và vào các ngành dịch vụ trên khắp cả nước song hành với hệ thống an sinh xã hội tương đối hiệu quả. So với các nước đang phát triển khác, Chính phủ Việt Nam đã dành một tỷ lệ chi tiêu công cao hơn cho y tế và giáo dục với mức khoảng 28% ngân sách. Việc mở rộng các dịch vụ y tế và sự ra đời của bảo hiểm y tế dành cho người nghèo đã góp phần làm tăng tuổi thọ trung bình, qua đó đã cải thiện đáng kể vị trí của Việt Nam tính theo chỉ số phát triển con người.

Việt Nam hiện đang phải đối mặt với một số thách thức trong việc duy trì tiến độ giảm nghèo. trước hết, tăng trưởng kinh tế đã đòi hỏi nhiều vốn hơn, do đó tạo ra ít việc làm hơn. tăng trưởng kinh tế cũng tập trung nhiều hơn ở các trung tâm kinh tế hiện hữu. Điều này khiến cho nó ít có tính chất công bằng xã hội hơn và ít vì người nghèo hơn. Khi quá trình chuyển đổi kinh tế của Việt Nam vẫn tiếp tục thì tất yếu là bất bình đẳng về thu nhập sẽ tiếp tục gia tăng.

Sự chuyển đổi chưa trọn vẹn của khu vực doanh nghiệp có ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của khu vực doanh nghiệp trong nước của Việt Nam. mặc dù đây là khu vực lớn nhất trong nền kinh tế và chiếm hai phần ba tổng vốn đầu tư, khu vực này chủ yếu bao gồm các doanh nghiệp quy mô vừa và nhỏ và các doanh nghiệp một chủ. Các doanh nghiệp tư nhân đang chịu tác động chèn lấn từ khu vực doanh nghiệp nhà nước vốn đang được hưởng đặc quyền về khả năng tiếp cận tới các yếu tố đầu vào thiết yếu, nhất là đất đai. tình trạng sở hữu chéo phức tạp giữa các doanh nghiệp nhà nước và các định chế tài chính cũng cho phép các doanh nghiệp nhà nước hưởng đặc quyền về khả năng tiếp cận tài chính. Vì vậy, nhiều quan sát viên nhìn nhận việc hoàn thành quá trình chuyển đổi kinh tế là điều kiện thiết yếu cho giai đoạn phát triển tiếp theo của Việt Nam, để cho phép khu vực doanh nghiệp tư nhân hoạt động hiệu quả có thể phát triển mạnh hơn.

2.2. Nâng cao chất lượng của nguồn vốn FDINguồn vốn đầu tư trực tiếp từ nước ngoài FDi đã gia tăng nhanh chóng trong hầu hết các năm của thập niên 2000 và tăng mạnh vào năm 2008 khi bùng nổ bất động sản và sau đó giảm mạnh do Chính phủ Việt Nam đưa ra các biện pháp nhằm hạn chế đầu cơ bất động sản. FDi là một bộ phận rất quan trọng trong quá trình phát triển của Việt Nam, góp phần quan trọng vào tăng trưởng việc làm. Hiện nay, các tỉnh ở Việt Nam đang cạnh tranh nhau để thu hút đầu tư nước ngoài thông qua việc miễn trừ các loại thuế cũng như đưa ra những lợi ích khác.

tuy nhiên, hiện đang có nhiều quan ngại về chất lượng của dòng vốn FDi vào Việt Nam. Các khoản đầu tư vào ngành dệt may với giá trị gia tăng thấp và các hoạt động lắp rắp giản đơn vẫn chiếm phần chi phối. Nhiều công ty nước ngoài nhập các linh kiện của họ từ nước ngoài vào và sau đó xuất khẩu sản phẩm của họ đi, từ đó đưa lại những lợi ích lan tỏa nhỏ nhoi dưới dạng hiệu quả theo quy mô hoặc theo phương thức chuyển giao công nghệ cho các doanh nghiệp bản địa. mối nguy hiểm khi mức tiền lương tăng là Việt Nam sẽ bắt đầu bị tuột tay cho các nền kinh tế có mức tiền lương thấp hơn trong khu vực như myanmar. Dòng vốn FDi đã đi ngang hoặc giảm nhẹ từ năm 2009, mặc dù nó có thể đã tăng trở lại vào năm 2013.



Hình 4: Tăng trưởng GDP và giảm nghèo, giai đoạn 1993-2012

Nguồn: Tổng cục Thống kê (2012)

Hình 5: Chỉ số phát triển con người của Việt Nam, giai đoạn 1995-2012

Nguồn: UNDP, giá trị HDI và thay đổi thứ hạng trong Báo cáo phát triển nhân lực 2013, Việt Nam, năm 2013

và giáo dục nhằm thu hút các nguồn lực của xã hội để bổ sung cho phần cung cấp dịch vụ được nhà nước tài trợ. ‘Xã hội hoá’ là một thuật ngữ chung cho việc đưa các nguyên tắc thị trường vào cung cấp dịch vụ, mở cửa cho đầu tư tư nhân và áp dụng thu phí đối với người sử dụng. trong thực tế, chính sách này sẽ chuyển gánh nặng chi trả các dịch vụ từ phía nhà nước sang cho xã hội mà chủ yếu là các hộ gia đình. Chính sách thu phí đối với một số dịch vụ nhất định được ban hành chính thức gắn với thực tiễn đồng chi trả phi chính thức, mà người dân thường khó có thể phân biệt rõ ràng giữa hai hình thức này.8 Phương pháp tài trợ các dịch vụ cơ bản này dường như thiếu hiệu quả và thiếu công bằng. Vì vậy, cần phải có những nỗ lực cần thiết để chuyển gánh nặng chi trả dịch vụ ngược trở lại phía nhà nước để gánh nặng đó có thể được chia sẻ một cách công bằng hơn.

8 London,D.,“Đónggópvàhạnchếcủa‘xãhộihóa’:KhíacạnhkinhtếchínhtrịvềcácdịchvụthiếtyếuởViệtNam”,UNDP,tháng5/2013,trang10.

thứ hai, khu vực còn nghèo lại tập trung ở những vùng địa lý và những nhóm dân cư khó tiếp cận hơn. Nghèo tập trung cao ở những nhóm dân tộc thiểu số đang chỉ chiếm 15% dân số nhưng chiếm tới 47% tổng số người nghèo (trong năm 2010)7. Nhiều trong số người còn nghèo lại đang sống ở các vùng núi và vùng sâu vùng xa. Chính phủ đã ban hành hàng loạt chính sách và chương trình riêng hướng tới các nhóm đối tượng này. tuy vậy, có những thách thức liên quan đến việc giải quyết tình trạng không hòa nhập về kinh tế và xã hội của các nhóm dân tộc thiểu số và hiện cũng chưa thể xác định chắc chắn những công cụ chính sách nào là đúng đắn.

thứ ba, Chính phủ Việt Nam đã và đang theo đuổi chính sách ‘xã hội hoá’ trong ngành y tế

7 NgânhàngThếgiới,“BáocáođánhgiánghèocủaViệtNamnăm2012.Khởiđầutốtnhưngchưaphảiđãhoànthành:ThànhtựuấntượngcủaViệtNamvềgiảmnghèovànhữngtháchthứcmới”,HàNội,năm2012,trang5.


2.4. Những khó khăn về kinh tế vĩ mô:Hình 6: Lạm phát và thâm hụt ngân sách, giai đoạn, 1993-2012

Nguồn: ADB 2012, Tổng cục Thống kê 2012, Bộ Tài chính

* Thâm hụt ngân sách, chưa bao gồm trả nợ gốc

** Số liệu ước tính

Hình 7: Tăng trưởng GDP và lạm phát, giai đoạn 1993-2012

Nguồn: Tổng cục Thống kê (2012), ADB (2012)

từ sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, Việt Nam đã phải trải qua một thời kỳ bất ổn định kinh tế vĩ mô. Chính phủ Việt Nam đã xử lý cuộc khủng hoảng đó thông qua hai gói kích thích kinh tế trong năm 2009 với tổng giá trị hơn 9 tỷ USD, tương đương với 9% gDP. Các biện pháp đó được thực hiện dưới dạng trợ cấp lãi suất, giảm thuế, bảo lãnh vốn vay cho các

doanh nghiệp, tăng chi tiêu công vào cơ sở hạ tầng mà nguồn vốn tài trợ được huy động thông qua phát hành trái phiếu chính phủ.

Các biện pháp kích thích kinh tế chỉ tác động một cách hạn chế tới mục tiêu khôi phục tăng trưởng kinh tế khi mà tốc độ này lại không ngừng giảm trên tất cả các lĩnh vực của nền kinh tế (xem hình 6). Khu vực doanh nghiệp chịu ảnh



hưởng mạnh với số lượng các doanh nghiệp giải thể hoặc ngừng hoạt động trong 2 năm từ năm 2011 đến năm 2012 bằng tổng số doanh nghiệp phá sản trong 20 năm gần đây.9 Đồng thời, các biện pháp kích thích đó đã được đưa vào trong giai đoạn kinh tế vĩ mô bất ổn. thâm hụt ngân sách tăng lên mức 6.9% gDP trong năm 2009 trong khi đó lạm phát tăng lên mức hai con số năm 2010 và 2011 (xem hình 6). tình trạng này đòi hỏi chính phủ Việt Nam phải ban hành hàng loạt các biện pháp cứng rắn để kiểm chế lạm phát và bình ổn nền kinh tế. Điều này có nghĩa là phải cắt giảm chi tiêu cho phát triển hoặc cắt giảm ngân sách cho đầu tư.

thời kỳ kinh tế vĩ mô bất ổn này được nhiều quan sát viên đưa ra như một minh chứng cho những giới hạn của mô hình tăng trưởng sử dụng nhiều vốn được thúc đẩy bởi mức đầu tư cao. Hệ quả để lại của nó là nợ công tăng và những dự án đầu tư dở dang, từ đó hạn chế cơ hội của Việt Nam trong việc khởi động những dự án đầu tư công mới trong những năm sắp tới.

2.5. Những thử thách đối với sự phát triển trong tương lai của Việt NamViệt Nam hiện đang ở một thời điểm quan trọng trên con đường phát triển quốc gia. từ khi đạt được tiêu chí nước có mức thu nhập trung bình trong năm 2009, Việt Nam đã bước sang giai đoạn giảm đà tăng trưởng kinh tế, bất ổn định kinh tế vĩ mô, tốc độ giảm nghèo chậm lại và bất bình đẳng tăng lên. Hậu quả này của Việt Nam một phần là do suy thoái kinh tế toàn cầu. tuy vậy, nhiều quan sát viên trong nước và quốc tế đều quan ngại rằng thời kỳ tăng trưởng kinh tế nhanh của Việt Nam có thể sắp kết thúc.

Các thách thức này được thể hiện ở một số khía cạnh như sau. thứ nhất, quá trình chuyển đổi kinh tế của Việt Nam vẫn chưa hoàn tất và tốc độ chuyển đổi đã giảm mạnh từ giữa những năm 2000. mặc cho tình trạng thiếu hiệu quả vẫn tồn tại, các doanh nghiệp nhà nước vẫn tiếp tục được hưởng đặc quyền về khả năng tiếp cận tới những yếu tố đầu vào thiết yếu như đất đai và tài chính mà điều đó làm giới hạn không gian

9 www.kinhdoanh.vnexpress.vn,5/11/2012,sốlượngdoanhnghiệpphásảntrướcđâychưabaogiờnhiềunhưhiệnnay

dành cho khối doanh nghiệp tư nhân phát triển. Với tình trạng suy giảm tốc độ tăng trưởng kinh tế của Việt Nam, mục tiêu hoàn thành quá trình chuyển đổi kinh tế dường như càng trở nên cấp bách hơn và càng khó để đạt được hơn.

thứ hai, Việt Nam cần phải chuyển từ mô hình tăng trưởng dựa trên trình độ lao động thấp và các ngành tạo ra giá trị gia tăng thấp sang mô hình tăng trưởng dựa vào công nghệ cao và tri thức để hội nhập hiệu quả hơn vào chuỗi giá trị toàn cầu. Việc này sẽ tạo điều kiện cho Việt Nam thu hút những nguồn vốn FDi chất lượng cao hơn với lợi ích lớn hơn cho nền kinh tế quốc dân. Điều đó đòi hỏi phải cải thiện về cấp độ và chất lượng cơ sở hạ tầng, lực lượng lao động với học thức cao hơn và không ngừng cải thiện môi trường kinh doanh.

thứ ba, Việt Nam cần phải đưa ra những biện pháp để quản trị các rủi ro về bất bình đẳng tăng lên và sự không hòa nhập về khía cạnh kinh tế -xã hội có thể xảy ra cùng với mô hình tăng trưởng đã thay đổi. Điều đó đòi hỏi Chính phủ phải cải thiện định hướng chi tiêu vì người nghèo của mình mà trọng tâm là các nhóm người nghèo không hòa nhập và những vùng sâu vùng xa. Chính phủ cũng cần phải đánh giá lại tác động của việc ‘xã hội hoá’ tới khả năng tiếp cận và tới sự công bằng của các thành phần xã hội này. Vấn đề này cũng đòi hỏi việc đánh giá lại cách thức tài trợ cho các dịch vụ cơ bản.

Ba quá trình chuyển đổi này cần phải được quản lý trong một môi trường kinh tế vĩ mô, ở đó ít còn cơ hội kích thích tăng trưởng thông qua tăng đầu tư và nguồn lực tài chính phát triển bị hạn chế hơn đáng kể so với trước đây Điều này đòi hỏi phải nâng cao hiệu quả chi thường xuyên và chi đầu tư để tăng tối đa tác động phát triển. Vì vậy, để có thể vượt qua những thử thách mới đối với sự phát triển, Việt Nam cần phải giải quyết được những khó khăn đang cản trở việc sử dụng hiệu quả nguồn vốn tài trợ cho phát triển.

Vì vậy, kết luận chính của nghiên cứu này là thách thức mà Việt Nam đang đối mặt chủ yếu không phải là tối đa hoá các dòng vốn tài trợ phát triển. trong một thập kỷ vừa qua, Việt Nam đã từng có đủ các nguồn lực để duy trì tốc độ đầu tư cao. Khi đã chạm tới điểm lợi nhuận đầu tư giảm đi như hiện nay thì Việt Nam cần phải cải thiện hiệu suất và hiệu quả của các khoản đầu tư phát triển.


trong thập kỷ qua, nguồn thu này đã tăng lên nhanh chóng cùng với tốc độ tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ, từ dưới 300 nghìn tỷ đồng trong năm 2006 lên gần 800 nghìn tỷ đồng, tương đương 39 tỷ USD trong năm 2013 (ước tính của Bộ tài chính). Hình 8 mô tả tăng trưởng tổng thu ngân sách nhà nước trong 6 năm qua theo giá hiện hành.

3. Mô tả các luồng tài chính phát triển của Việt Nam Chương này nêu rõ các nguồn tài chính phát triển khác nhau tại Việt Nam. Phần thứ nhất đề cập đến các nguồn tài chính phát triển chủ yếu tài trợ cho các khoản chi tiêu của chính phủ, bao gồm thu ngân sách nhà nước, vay nợ công và ODA. Kết thúc phần một là đánh giá về tình hình chi tiêu của chính phủ. Phần hai đề cập đến các luồng tài chính phát triển không do chính phủ kiểm soát, bao gồm vốn vay từ khu vực tài chính- ngân hàng Việt Nam, đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân, FDI, kiều hối và chi tiêu của các tổ chức phi chính phủ quốc tế và xã hội dân sự Việt Nam. Trong từng trường hợp, chúng tôi nêu ra một số yếu tố thể chế chủ yếu liên quan đến việc huy động và sử dụng có hiệu quả nguồn lực nêu trên.

3.1. Các nguồn tài chính phát triển trong ngân sách nhà nước3.1.1. Nguồn thu ngân sách nhà nướcCho đến nay thu ngân sách nhà nước là nguồn tài chính phát triển lớn nhất tại Việt Nam.

Hình 8: Thu ngân sách nhà nước, 2006- 2013

* Ước thực hiện lần 2** Ước thực hiện lần 1Nguồn: Bộ Tài chính



Lưu ý là đây là giá hiện hành, với hai lần lạm phát lên tới hai con số trong kỳ. Khi tính theo giá cố định năm 2010, vào năm 2012 nguồn thu giảm 9% do hoạt động kinh tế suy giảm. Bộ

tài chính ước tính sự suy giảm này sẽ tiếp tục diễn ra trong năm 2013 mặc dù đã có các biện pháp thu bổ sung.

Hình 9: Tổng thu giai đoạn 2006-2012 theo giá cố định năm 2010 và theo % trong GDP

Nguồn: Nhóm Tư vấn tự tính trên cơ sở dữ liệu về ngân sách nhà nước theo giá hiện hành và về GDP theo giá hiện hành và giá 2010 của TCTK

$1 bn

tính theo tỷ trọng trong gDP, nguồn thu đã giảm mạnh. Việt Nam từng là một trong những nước có tỷ lệ nguồn thu/gDP cao nhất trong khu vực, lên tới gần 30% vào giữa những năm 2000, nhưng sau đó đã giảm xuống mức thấp là 22,8% trong năm 2012.10 Điều này là do nhiều yếu tố, trong đó có tăng trưởng kinh tế chậm lại, miễn giảm thuế cho doanh nghiệp và thu từ dầu thô giảm.

Đóng góp từ dầu thô vào thu ngân sách nhà nước đã giảm từ 24% trong năm 2004 xuống còn khoảng 14% trong những năm gần đây.11 theo Bộ tài chính, nguyên nhân là do sản lượng dầu thô giảm và quyết định tăng khối

10 ViệtNam làmột trongnhữngnướccó tỷ lệngânsáchNN/GDPcaonhấttrongkhuvựcvìcáchtínhngân sách nhà nước khác với các nước. Ở ViệtNam,NSNNbaogồmngânsáchcủacả4cấphànhchính.Ngoàira,NSNNcònbaogồmcảthutừdầumỏ,bánđất,bánnhàthuộcsởhữunhànước,trongkhiđócáckhoảnnàyởcácnướckhácđượcđưavàodòngthutừvốn.

11 http://www.revenuewatch.org/countries/asia-pacific/vietnam/overview.

lượng lọc dầu trong nước. tuy vậy, trữ lượng dầu thô ước tính của Việt Nam lên tới 4,4 tỷ thùng, lớn thứ 3 ở châu á sau trung Quốc và Ấn Độ, và con số này có thể còn tăng lên do các khu vực chưa khai thác còn lớn.

Hình 10 mô tả đóng góp của các loại thuế vào tổng thu ngân sách, trong đó thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế giá trị gia tăng là hai loại thuế quan trọng nhất.


Hình 10: Các nguồn thu từ thuế giai đoạn 2006-2013, theo giá hiện hành

Nguồn: Bộ Tài chính

Hình 11: Thuế VAT và thuế thu nhập doanh nghiệp theo loại hình sở hữu, năm 2012




Hình 11 thể hiện mức đóng góp của khối doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp tư nhân trong nước và doanh nghiệp nước ngoài vào hai nguồn thuế chủ yếu là thuế giá trị gia tăng (VAt) và thuế thu nhập doanh nghiệp. Các doanh nghiệp nước ngoài đóng góp 43% thu của hai loại thuế này, tiếp theo là các doanh nghiệp nhà nước, đóng góp 32% và khối doanh nghiệp tư nhân trong nước đóng góp 25%. tuy các doanh nghiệp nước ngoài đóng góp tỷ trọng lớn nhất trong thuế thu nhập doanh nghiệp nhưng theo báo cáo các tỉnh thường xuyên cạnh tranh với nhau để thu hút đầu tư nước ngoài bằng cách miễn giảm thuế quá nhiều như là cách để ưu đãi. Kết quả là đóng góp của FDi vào thu ngân sách nhà nước thấp hơn so với khả năng thực tế.

theo Bộ tài chính, Chính phủ Việt Nam đã nhận thấy rằng thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp là quá cao, không tạo điều kiện cho doanh nghiệp phát triển và đang có kế hoạch giảm thuế. Do đó trong những năm tới, việc tăng cường hiệu quả công tác thu thuế sẽ bù đắp cho việc giảm thuế suất. Vì lý do này, dự báo nguồn thu thuế sẽ không tăng trở lại mức như vào giữa những năm 2000 trong một thời gian nữa, cho dù nó sẽ tiếp tục tăng lên cùng với tăng trưởng kinh tế.

thuế sử dụng phi nông nghiệp chiếm tới 8-9% tổng thu ngân sách trong thời kỳ bùng nổ bất động sản của Việt Nam (2008-2009) nhưng sau đó giảm xuống còn 6%. tuy nhiên, nguồn thu này tiếp tục là một trong những nguồn thu quan trọng của chính quyền địa phương. Phân tích của WB đã chỉ rõ rằng hệ thống thuế về đất đai đang tạo động lực để các tỉnh duy trì hệ thống hành chính về phân chia đất đai có lợi cho doanh nghiệp nhà nước so với doanh nghiệp tư nhân, và không muốn chuyển sang một hệ thống trên cơ sở thị trường.

3.1.2. Vay nợ của chính phủ Là một nước có thu nhập trung bình, Việt Nam ngày càng có điều kiện vay nợ thương mại. tổng vốn vay đã tăng trung bình 30%/năm từ năm 2006 và tăng mạnh trong năm 2009 và 2012 do chính phủ phát hành trái phiếu bổ sung để có vốn cho các gói kích cầu (Hình 12). Phần lớn vốn vay là nợ của chính phủ trung ương, trong đó có một số khoản là vay nợ của doanh nghiệp nhà nước có sự bảo lãnh của chính phủ (doanh nghiệp nhà nước còn có thể vay không có bảo lãnh của chính phủ) và một phần nhỏ hơn là nợ của chính quyền địa phương.

Hình 12: Tổng vay nợ công giai đoạn 2006-2012 theo giá hiện hành


Khoảng hai phần ba nợ công là vốn vay trong nước, bao gồm vay từ các ngân hàng thương mại và phát hành trái phiếu. Có một số khoản vay từ ngân hàng nước ngoài và các đối tác phát triển, bao gồm ODA và vay ít ưu đãi. Việt Nam cũng đã có hai lần phát hành trái phiếu

quốc tế vào năm 2005 và năm 2011 là 750 triệu USD và 1 tỷ USD. Phần lớn số tiền thu được được dùng để hỗ trợ các doanh nghiệp nhà nước gặp khó khăn, trong đó có cả Vinashin.


Hình 13: Vay nợ của chính phủ


được phản ánh trong bất kỳ số liệu thống kê nào của chính phủ. trong khi phần lớn nợ các doanh nghiệp nhà nước không được Chính phủ Việt Nam bảo lãnh một cách chính thức, có nhiều lo ngại là số nợ này sẽ làm tăng nghĩa vụ nợ không chính thức của chính phủ do về mặt chính trị buộc phải cứu những doanh nghiệp nhà nước quan trọng đang gặp khó khăn về tài chính. Điều này cũng sẽ làm gia tăng đáng kể gánh nặng của khu vực tài chính.

tổng nợ công của Việt Nam trong năm 2012 là 1.641 nghìn tỷ đồng, tương đương 77 tỷ USD. Hình 14 trình bày tình hình nợ của Việt Nam tính theo chủ nợ.

Nợ của Việt Nam vẫn còn ở mức vừa phải là dưới 60% gDP. theo Bộ tài chính, mục tiêu chính thức là giữ tổng vay nợ dưới 65% gDP, mặc dù tỷ lệ này không được quy định trong luật. Phân tích về sự bền vững của vay nợ do WB và imF cùng thực hiện cho thấy hiện tại nguy cơ khủng hoảng nợ của Việt Nam là thấp nhưng cần phải duy trì sự kiểm soát chặt chẽ để bảo đảm tính bền vững. “Chỉ một gia tăng nhỏ trong tốc độ tăng trưởng chi tiêu, và duy trì mức thâm hụt như hiện tại thì cũng sẽ dẫn đến sự xấu đi nhanh chóng trong tình trạng nợ”12

Số liệu này không bao gồm nợ của khu vực doanh nghiệp nhà nước, và nội dung này không

Hình 14: Nợ công theo chủ nợ, năm 2012

Nguồn: Bộ Tài chínha12

12 NgânhàngThếgiới,“Tổngquan:CậpnhậttìnhhìnhkinhtếViệtNam”,HàNội,10/7/2013,tr.23.



3.1.3. ODA và các luồng vốn chính thức khác trong những năm gần đây, Việt Nam là một trong những nước tiếp nhận nhiều ODA nhất thế giới, tính theo số tuyệt đối là 80 tỷ USD trong thời kỳ 1993-2012.13 Bảng 15 cho biết vốn cam kết và giải ngân hàng năm kể từ năm 1993. ODA liên tục tăng từ 1 tỷ USD trong năm 1997

lên trên 2 tỷ USD vào năm 2007. trong năm 2008, ODA tăng mạnh do các ngân hàng phát triển lớn (JiCA, WB và ADB) tăng cường cho vay để đối phó với tác động của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu. Sau đó mức cho vay cao này được duy trì với tổng giải ngân trong năm 2012 đạt gần 4 tỷ USD.

Hình 15: Vốn ODA cam kết và giải ngân, thời kỳ 1993 - 2012 (Bộ KHĐT)

$1 bn $2 bn $3 bn $4 bn $5 bn $6 bn $7 bn $8 bn $9 bn

1993 19

94 1995 19

96 1997 19

98 1999 20

00 2001 20

02 2003 20 20 20

06 20 2008 20

09 2010

2011 20

Vốn cam kết Vốn ký kết Vốn giải ngân

Nguồn: MPI

Số liệu này do Bộ Kế hoạch và Đầu tư cung cấp. Bộ Kế hoạch và Đầu tư lưu trữ số liệu về cam kết tài trợ của các thỏa thuận cho vay hoặc tài trợ gốc để phục vụ đàm phán, và số liệu về giải ngân các khoản vay và dự án ODA do chính phủ thực hiện bằng cách sử dụng công cụ theo dõi dự án của chính phủ (Pmt). Việc xây dựng một cơ sở dữ liệu về ODA tổng hợp cả số liệu về ODA do nhà tài trợ cung cấp với số liệu theo dõi dự án do các cơ quan chính phủ thu thập đang được tiến hành thông qua một hệ thống theo dõi và đánh

giá chung, có báo cáo cả về cam kết hiệu quả viện trợ, nhưng hệ thống này vẫn chưa hoạt động.

OECD cũng lưu trữ số liệu thống kê về tài trợ được trực tiếp thu thập từ các nhà tài trợ. Số liệu ODA do OECD công bố cho thấy mức giải ngân trong những năm gần đây còn cao hơn, lên tới 4,7 tỷ USD trong năm 2012. tỷ trọng tài trợ đa phương trong tổng tài trợ đạt từ 30-40%.

a13

13 Báocáotổngkết20nămODA,BộKHĐT,2013


Hình 16: Giải ngân ODA ròng (OECD)

Nguồn: Số liệu thống kê vốn tài trợ của OECD

mặc dù đã trở thành nước thu nhập trung bình từ năm 2008, dự kiến đến cuối thập kỷ này hỗ trợ nước ngoài của Việt Nam vẫn chưa giảm xuống. ODA của Việt Nam chủ yếu do 3 đối tác phát triển lớn cung cấp - Nhật Bản (JiCA), WB và ADB - với giải ngân hàng năm lên tới 80-90%. Các đối tác phát triển này chưa có dấu hiệu có ý định giảm tài trợ của họ trong ngắn hạn. Cho dù vốn cam kết sẽ giảm xuống nhưng số vốn chưa giải ngân trước đây còn lớn nên sẽ giữ cho ODA vẫn ở mức cao trong một thời gian nữa.

Nhiều nhà tài trợ song phương đã ngừng các chương trình tài trợ song phương (ví dụ như Hà Lan đã ngừng hỗ trợ song phương từ năm 2012) và hoặc thông báo sẽ ngừng tài trợ trong một vài năm tới (ví dụ như thụy Điển vào năm 2013, Đan mạch vào năm 2015 và DFiD vào năm 2016). Xem Hộp 1 về tính chất thay đổi của hỗ trợ song phương cho Việt Nam. tuy nhiên, việc một số nhà tài trợ từng bước ngừng hỗ trợ sẽ chỉ gây tác động tương đối nhỏ tới tổng vốn ODA nhưng có thể gây tác động lớn tới một số lĩnh vực cụ thể, như các chương trình HiV/AiDS.

Chúng tôi không thể tìm được số liệu về hỗ trợ nước ngoài từ các nước không thuộc OECD. Các bộ mà chúng tôi hỏi cho biết không có dự án lớn nào trong lĩnh vực họ phụ trách được tài trợ từ nguồn ngoài OECD.

trong khi khối lượng ODA tiếp tục tăng lên, các luồng ODA của Việt Nam đang thay đổi về cơ cấu. tỷ trọng vốn vay tăng lên, chiếm 70% tổng vốn trong năm 2012. Là một nước thu nhập trung bình, dự báo Việt Nam sẽ bị đưa ra khỏi Hiệp hội phát triển quốc tế (một kênh tài trợ ưu đãi của WB) vào năm 2017 và ra khỏi Quỹ Phát triển châu á (một kênh tài trợ ưu đãi của ADB) vào năm 2020, mặc dù chưa có quyết định chính thức của cả hai tổ chức này. từ thời điểm đó, Việt Nam sẽ nhận được hỗ trợ mang tính thương mại (theo phân loại thống kê của OECD là “các luồng chính thức khác” (OOF) chứ không phải là ODA) của iBRD và nguồn vốn thông thường (OCR) của ADB. Hình 17 cho biết sự thay đổi giữa tài trợ ODA, vốn vay ODA và OOD.



Hộp 1: Tính chất thay đổi của hỗ trợ song phương tại Việt Nam

Một số đối tác phát triển song phương truyền thống của Việt Nam, cụ thể là các nước châu Âu, đã bắt đầu thay đổi tính chất hợp tác phát triển của họ với Việt Nam một cách khá rõ nét. Đa số quyết định bỏ tài trợ song phương, mặc dù họ sẽ tiếp tục cung cấp hỗ trợ thông qua các kênh đa phương hoặc qua các chương trình toàn cầu hoặc khu vực. Hà Lan đã ngừng hỗ trợ song phương từ năm 2012. Thụy Điển sẽ ngừng hỗ trợ song phương từ năm 2013, Đan Mạch vào năm 2015, DFID vào năm 2016 và Phần Lan vào năm 2017/2018. Ailen có cam kết tài trợ song phương đến năm 2015 nhưng sau đó thì chưa có quyết định chắc chắn, trong khi đó Nauy đang từ từ ngừng hỗ trợ theo ngành nhưng sẽ vẫn tham gia vào các lĩnh vực như biến đổi khí hậu. Eu sẽ tiếp tục hợp tác phát triển với Việt Nam.

Cùng với việc giảm quy mô tài trợ là sự thay đổi rõ nét về trọng tâm, từ giảm nghèo chuyển sang thương mại và từ chuyển giao tài chính sang quan hệ đối tác phát triển hậu tài trợ. Với mức độ khác nhau, họ đã bắt đầu thúc đẩy phát triển khu vực tư nhân nhằm xây dựng quan hệ thương mại vì lợi ích chung. Đồng thời, họ đang chuyển từ chuyển giao tài chính từ chính phủ cho chính phủ sang các phương thức hỗ trợ mới được thiết kế nhằm thúc đẩy quan hệ đối tác kiến thức giữa các tổ chức và công ty tại Việt Nam và tại nước tài trợ. Ví dụ như đối với DFID và Phần Lan, quá trình này là do một quyết định ở cấp toàn cầu là rút dần khỏi các nước có thu nhập trung bình. Trong một số trường hợp khác, cụ thể là Hà Lan, đây là một phần của sự thay đổi trong chính sách phát triển chung là ưu tiên nâng cao lợi ích kinh tế của nhà tài trợ. Điều này được kết hợp với mối quan tâm liên tục đối với việc tăng cường các hàng hóa công cộng toàn cầu, như chống lại thay đổi khí hậu, và các mối quan tâm chính sách truyền thống như dân chủ hóa và nhân quyền.

Do đó nhiều nhà tài trợ châu Âu đang tìm cách xác định các lĩnh vực ngách mà họ có thể có lợi thế so sánh về tư vấn chính sách và chuyên môn kỹ thuật. Cách thức hỗ trợ được lựa chọn thường là quan hệ đối tác trực tiếp giữa các tổ chức (cả tổ chức công, tổ chức học thuật, doanh nghiệp hay tổ chức từ thiện) ở hai quốc gia nhiều hình thức hợp tác phát triển đa dạng hơn, với cơ quan tài trợ truyền thống đóng vai trò tạo điều kiện. Ví dụ Ailen trong lĩnh vực quản lý ngân hàng và điện lực, Thụy Điển trong quản lý đất đai, quy hoạch đô thị và quản lý rác thải; Nauy trong ngành ngư nghiệp và sản xuất lúa gạo và Phần Lan trong xây dựng chương trình giảng dạy đại học. Nhiều nhà tài trợ đã có những chương trình “gắn kết” nhằm xây dựng mối liên kết giữa các công ty của Việt Nam và các công ty nước họ với dự kiến mối liên kết này sẽ tự đứng vững được.

Các phương thức tài trợ mới này là có tiềm năng hữu ích đối với Việt Nam do chính phủ đang nghiên cứu xây dựng chính sách ngành phù hợp với nhu cầu của các ngành kinh tế hoặc lĩnh vực ngách cụ thể. Tuy nhiên, các phương thức này vẫn chưa được kiểm chứng trong môi trường Việt Nam và sẽ cần trải qua một giai đoạn đánh giá và cải tiến nhằm tối đa hóa hiệu quả của chúng.


một vấn đề đối với Việt Nam là làm thế nào để sử dụng tốt nhất nguồn tài chính không ưu đãi. Hiện tại, Chính phủ Việt Nam đang có một bước đi thận trọng, đó là chỉ sử dụng nguồn vốn này cho các dự án đầu tư có khả năng tạo ra nguồn thu để trả nợ, hoặc cho các bộ và cơ quan sẵn sàng đảm nhận nghĩa vụ trả nợ.14 Nếu vẫn tiếp tục cách làm này, trong những năm tới nguồn vốn hỗ trợ cho lĩnh vực xã hội sẽ giảm xuống. Về nguyên tắc, không có lý do gì để không sử dụng nguồn vốn vay cho lĩnh vực xã hội, với điều kiện chúng tạo ra lợi ích to lớn hơn về kinh tế-xã hội. Chính phủ Việt Nam có lẽ cần xem xét lại cách thức sử dụng nguồn vốn iBRD và OCR. Chính phủ cũng cần thu hút đầu tư tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng để khai thông nguồn vốn ODA ưu đãi còn lại đáp ứng nhu cầu trong lĩnh vực xã hội.

Bảng 1 cho thấy phân bố cam kết ODA theo ngành trong giai đoạn 1993-2012 (không có số

liệu từng năm). Các đánh giá về hiệu quả tài trợ trước đây cho thấy Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các bộ liên quan khá hài lòng với mức độ phù hợp của tài trợ với các ưu tiên của quốc gia. tuy nhiên, các đánh giá này cũng kết luận rằng các kế hoạch phát triển quốc gia (KHPtKtXH) và các chiến lược ngành của Việt Nam chưa tạo ra một khung khổ mạnh mẽ cho việc phối hợp nguồn vốn ODA do không đưa ra được chi tiết những ưu tiên cụ thể hay các công cụ chính sách và không có mối liên kết chặt chẽ với quy trình phân bổ nguồn lực của chính phủ.15

Bảng 2 thể hiện cơ cấu phân bố vốn ODA cam kết trong 20 năm theo vùng. tuy Chính phủ Việt Nam và các đối tác phát triển đưa ra hàng loạt chương trình để đưa nguồn lực ODA vào vùng núi phía bắc đói nghèo của đất nước nhưng những vùng này vẫn tụt lại phía sau tổng vốn ODA và ODA bình quân đầu người.

Hình 17: Vốn vay và tài trợ ODA và các luồng vốn chính thức khác, giải ngân giai đoạn 2007-2011

Nguồn: Thống kê phát triển quốc tế của OECD 14 a15

14 TheoNghịđịnh38/2013/NĐ-CPQuychếquảnlývàsửdụngODA,chủdựánhoặccơquanchủquảnchịutráchnhiệmtrảnợvốnvayODA.

15 MarcusCoxetal.,“ĐánhgiáTuyênbốParis/HàNội,Pha2:ĐánhgiáquốcgiacủaViệtNam”,AgulhasAppliedKnowledge,1/2011,tr.22.



Bảng 1: Vốn ODA cam kết giai đoạn 1993-2012 theo ngành (triệu uSD)

Ngành Vốn vay Tài trợ Tổng cộng %

Nông nghiệp và giảm nghèo 7,433 1,422 8,855 15.2

Năng lượng và công nghiệp 11,360 193 11,553 19.8

giao thông và viễn thông 15,950 522 16,472 28.2

môi trường, nước sạch, vệ sinh& phát triển đô thị 6,673 1,172 7,846 13.4

giáo dục và đào tạo 1,794 653 2,447 4.2

Y tế và các vấn đề xã hội 1,336 1,242 2,578 4.4

Các lĩnh vực khác (khoa học, công nghệ và tăng cường năng lực) 7,062 1,550 8,612 14.8

Tổng 51,607 6,756 58,363 100.0

Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Việt Nam mất nhiều năm để tận dụng hết nguồn kinh phí ODA được hỗ trợ do tỷ lệ giải ngân thấp. trong giai đoạn 2006-2012, 6 ngân hàng16 đã cam kết hỗ trợ 30,7 tỷ đô la cho Việt Nam. tỷ lệ giải ngân được cải thiện, tăng từ

Bảng 2: Vốn ODA cam kết giai đoạn 1993-2012 theo vùng

Vùng Số nhà tài trợ

Tổng vốn ODA (triệu

uSD)ODA bình quân đầu người Tỷ trọng

Đồng bằng sông Hồng 33 10,425 Bao gồm Hà Nội: $570 Không bao gồm Hà Nội: $414

17.84

Vùng núi phía Bắc 38 2,405 $233 4.12

Vùng ven biển miền trung 39 7,525 $437 12.88

tây Nguyên 19 1,369 $323 2.34

Đông Nam Bộ 29 6,301 Bao gồm tP HCm: $509 Không bao gồm tP HCm: $222 10.78

Đồng bằng sông Cửu Long 29 3,955 $240 6.77

Chung các vùng 43 25,243 43.20

Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư16 a17

16 NHTG,JICA,ADB,AFD,KfWvàKeximbank.

17 VEN,BáocáoThựchiệndựánchungcủa6ngânhànglầnthứ8,26/11/2013,http://www.vietnambreakingnews.com/2013/11/jppr-8-urges-oda-disbursement-promotion/#.Us0RGLQ0CM0.

mức 25% tổng mức cam kết năm 2010 lên 40% năm 2012.17 tuy nhiên, vẫn còn khoảng 20 tỷ đôla vốn ODA đã cam kết từ 6 ngân hàng chưa được giải ngân.


Hình 18: Vốn cam kết và giải ngân ODA theo ngành, 12/2012

Nguồn: Nhóm Tư vấn tự tính trên cơ sở số liệu của Bộ KHĐT

� Quy định về các ưu tiên mới về phân bổ ODA, bao gồm các ngành công nghệ cao và kinh tế tri thức, xúc tiến thương mại và đầu tư;

� thủ tướng chính phủ phê duyệt các dự án vốn vay ODA, các dự án khung, các dự án có cấu phần thể chế và chính sách và hỗ trợ kỹ thuật có giá trị trên 1 triệu USD. Các dự án khác có thể do các cơ quan chủ quản phê duyệt.

� Các biện pháp tạo điều kiện cho các dự án cấp vùng và quốc tế; và

� Hướng dẫn bổ sung về chuẩn bị văn kiện dự án.

Quan trọng nhất là Nghị định 38 đã khởi xướng cho sự chuyển hướng sang chú trọng công tác theo dõi và đánh giá dự án. Văn bản trước đó (Nghị định 131 năm 2006) tập trung vào kiểm tra sự tuân thủ của dự án và văn kiện dự án với các quy định pháp luật chính thức và theo dõi tiến độ thực hiện thông qua theo dõi các chỉ số về giải ngân và thời gian đã thực hiện. Nghị định 38 bổ sung quy định về thu thập và phân tích số liệu về kết quả dự án. Sự thay đổi quan trọng này cho thấy Chính phủ đang dành nhiều ưu tiên hơn cho công tác theo dõi và đánh giá dự án.

Hình 18 cho thấy số liệu về ODA cam kết và giải ngân dồn tích cho đến cuối năm 2012 dựa trên số liệu của Bộ KHĐt. trên Hình 18 có thể thấy tỷ trọng vốn ODA lớn nhất là thuộc về lĩnh vực hạ tầng cơ sở, trong đó giao thông vận tải là 39%, năng lượng là 19% và cấp nước và vệ sinh môi trường là 11%. Các tắc nghẽn trong các dự án HtCS đã gây ra tỷ lệ giải ngân thấp. trong số các nguyên nhân chính gồm có: sự phối hợp yếu giữa các Bộ và các cấp chính quyền, một số ban quản lý dự án thiếu năng lực, chất lượng thiết kế dự án kém, chậm phân bổ vốn đối ứng cho dự án, các vấn đề liên quan đến mua sắm, đất đai và tái định cư. mặc dù trong nhiều năm qua sáu ngân hàng đã có những cố gắng lớn phối hợp với các chính phủ để giải quyết các tắc nghẽn này, kế cả việc thành lập Nhóm Công tác liên bộ về các vấn đề ODA, tiến bộ đạt được vẫn rất hạn chế.

trong thập kỷ qua, khung pháp lý cho việc quản lý và sử dụng ODA liên tục được cải thiện. trong năm 2013, Nghị định 38 về quản lý và sử dụng ODA được ban hành nhằm gắn kết khung pháp lý về ODA với quản lý nợ và nhằm quản lý dự án chặt chẽ hơn. một số điểm mới trong Nghị định 38, bao gồm:

� Khái niệm về ODA được mở rộng, bao gồm cả nguồn tài trợ ít ưu đãi hơn;

� Cho phép khu vực tư nhân tiếp cận nguồn vốn ODA trên cơ sở lợi ích chung và chia sẻ rủi ro với chính phủ;



3.1.4. Chi tiêu công Phần này nghiên cứu một số vấn đề về chính sách và thể chế liên quan đến chi tiêu công tại Việt Nam, bao gồm cả chi thường xuyên và chi đầu tư, ngân sách cho các chương trình mục tiêu quốc gia và nguồn vốn ngoài ngân sách.

Với mô hình tăng trưởng thâm dụng vốn, Việt Nam đang duy trì mức chi tiêu công rất cao nhằm thúc đẩy tăng trưởng và phát triển quốc gia một cách nhanh chóng. tổng chi tiêu công đã tăng 2,7 lần trong giai đoạn 2006-2013, từ 346 nghìn tỷ VNĐ lên 930 nghìn tỷ VNĐ (xem Hình 19). Chi tăng nhanh hơn thu đã khiến thâm hụt ngân sách tăng nhanh đến tận năm 2011, sau đó Chính phủ đã thực hiện các biện pháp kiểm soát thâm hụt ngân sách, chủ yếu bằng cách cắt giảm chi đầu tư.

Ngân sách của Việt Nam về định hướng vẫn chủ yếu là có lợi cho người nghèo, với hàng loạt biện pháp nhằm đưa vốn đến với những vùng nghèo nhất. Việc Việt Nam nhanh chóng vươn lên vị thế nước có thu nhập trung bình đã khiến Việt Nam phải đương đầu với những bất cập trong hệ thống lập kế hoạch và dự toán ngân sách. Bằng chứng cho thấy các thách thức phát triển của Việt Nam đã bước vào một giai đoạn mới, hiệu quả phát triển của chi tiêu công đã giảm sút. Điều này đã trở nên đặc biệt rõ ràng trong những năm từ sau khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007-2008.

Hình 19: Chi tiêu công giai đoạn 2006-2013 (theo giá hiện hành)


Ngân sách thường xuyên

trong những năm gần đây hệ thống quản lý ngân sách của Việt Nam đã được cải thiện nhờ thực hiện nhiều nỗ lực tăng cường quản lý ngân sách. trước những năm 1990 kế hoạch ngân sách chưa được công khai. từ những năm 1990 đến nay, tính minh bạch của ngân sách Việt Nam từng bước được cải thiện. Hiện nay Bộ tài chính đã công bố số liệu về chi ngân sách theo các hạng mục ngân sách chính, đó là chi hành chính, chi cho các hoạt động kinh tế và chi cho các hoạt động xã hội. Qua đó có thể thấy chi hành chính của chính phủ đã tăng

mạnh, từ 5,4% ngân sách năm 2006 lên 10,4% năm 2013. tuy nhiên, chi cho y tế, giáo dục và an toàn xã hội trong giai đoạn này cũng tăng lên nếu tính theo tỷ trọng trong tổng chi, cho thấy ngân sách vẫn theo định hướng vì người nghèo. Đặc biệt chi cho giáo dục theo chuẩn quốc tế là rất cao, chiếm gần 23% ngân sách chi thường xuyên.

tuy nhiên, do ngân sách không được phân bổ theo chương trình - nghĩa là chi được chia theo chương trình hoặc mục tiêu cụ thể - nên rất khó phân tích ngân sách một cách chi tiết. Số liệu về phân bổ chi thường xuyên theo khu vực địa


lý thiếu do không phải tất cả các tỉnh đều có báo cáo đầy đủ về tình hình thực hiện ngân sách. Chi thực tế có thể khác biệt đáng kể so với con số được công bố. Bên cạnh đó, một phần khá lớn chi của chính phủ không được đưa vào ngân sách (xem dưới đây). Kết quả là trong Khảo sát mở về ngân sách năm 2012, Việt Nam chỉ đạt điểm 19% về minh bạch ngân sách. Đây vẫn là một tiến bộ lớn so với mức 3% trong năm 2006 nhưng lại kém nếu so với 36% của thái Lan và 62% của inđônêxia.18

Ngân sách của Việt Nam vẫn được chia thành ngân sách cho chi thường xuyên và chi đầu tư, với chức năng quản lý nhà nước được phân chia giữa Bộ tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Ngoài ra, các dự án hạ tầng cơ sở được tài trợ bằng nguồn vốn từ trái phiếu chính phủ không được đưa vào ngân sách chi đầu tư. Điều này đã gây khó khăn cho Chính phủ Việt Nam trong việc phối hợp hai loại chi ngân sách này. Ví dụ, khi xây dựng một bệnh viện mới, Bộ Y tế phải đồng thời trao đổi với Bộ Kế hoạch và Đầu tư về ngân sách cho chi đầu tư và với Bộ tài chính về ngân sách cho chi thường xuyên, và thường có thể xảy ra tình trạng thiếu nhất quán. Như được nói trong mục 4.1 dưới đây, vấn đề ở đây là vốn cho chi đầu tư của ngành y tế có thể được tài trợ từ nguồn trái phiếu chính phủ, vì vậy, nhiều bệnh viện tuyến huyện được tài trợ theo phương thức này có thể thiếu kinh phí để trả lương cho cán bộ y tế.

trong hai thập kỷ qua, Việt Nam đã tiến hành phân cấp trách nhiệm cho chính quyền địa phương (tỉnh, huyện và xã). Hiện nay, hơn một nửa ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của chính quyền địa phương. Việc phân cấp đã tạo ra nhiều lợi thế tiềm tàng, giúp cho việc ra quyết định gần hơn với cộng đồng và khuyến khích cạnh tranh giữa các tỉnh trong việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ. tuy nhiên, phân cấp tại Việt Nam đã vấp phải vấn đề thiếu năng lực tại cấp chính quyền địa phương và chưa có quy chế nhằm bảo đảm tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Nhiệm vụ thu và chi chưa được xác định một cách rõ ràng giữa 3 cấp chính quyền địa phương. Ngân sách cho 3 cấp chính quyền này được lồng ghép trong một khung ngân sách chung (giống búp bê nhiều lớp matruska của Nga). trên thực tế, nhiều nhiệm vụ chi không có đủ nguồn lực ngân sách và

18 International Budget Partnership, http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBI2012-VietnamCS-English.pdf.

có lúc còn không rõ cấp chính quyền nào chịu trách nhiệm về nhiệm vụ chi nào. Chính quyền địa phương thường thiếu năng lực quản lý tài chính, dẫn đến kỷ luật tài khóa yếu kém và báo cáo không đầy đủ.

trong những năm gần đây Việt Nam đã cố gắng đưa vào áp dụng cách tiếp cận lập kế hoạch ngân sách trung hạn. Những nỗ lực này gặp nhiều trở ngại về dự báo thu ngân sách và tính phức tạp từ sự tồn tại hai hệ thống chi ngân sách (chi thường xuyên và chi đầu tư). Hiện tại dự thảo mới về Luật Ngân sách nhà nước đang được xây dựng. Dự thảo sẽ đưa một loạt khoản chi ngoài ngân sách vào ngân sách chung. Dự thảo cũng cố gắng giải quyết một số vấn đề trong phân cấp tài khóa bằng việc quy định nhiệm vụ thu, chi ngân sách cụ thể hơn cho 4 cấp quản lý. Dự thảo cũng sẽ áp dụng khung chi tiêu trung hạn nhằm tăng cường công tác lập kế hoạch ngân sách.

Chi đầu tư

Chi đầu tư tăng mạnh cho đến năm 2009, đặc biệt là do việc sử dụng các biện pháp kích thích để đối phó với cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, và dùng nguồn vốn từ phát hành trái phiếu. từ năm 2010 trở lại đây, mức chi đầu tư khá ổn định, nhưng giảm xuống nếu tính theo giá cố định năm 2010. Bảng 3 cho thấy chi đầu tư theo USD, phân theo ngành. Lưu ý là số liệu về chi đầu tư là số liệu khi lập kế hoạch ngân sách chứ không phải số liệu đầu tư thực hiện. Không có số liệu đáng tin cậy về giải ngân của các cơ quan chính phủ có trách nhiệm, đặc biệt là của cấp tỉnh.

Nông nghiệp, giao thông, viễn thông và giáo dục là những ưu tiên đầu tư cơ bản cao nhất của chính phủ Việt Nam. từ năm 2010, đầu tư vào cơ sở hạ tầng viễn thông liên tục tăng lên trong khi đầu tư vào giao thông giảm mạnh, phản ánh sự thay đổi trong ưu tiên.

Báo cáo của Kiểm toán nhà nước cho biết đầu tư công bằng nguồn vốn phát hành trái phiếu trong năm 2009-2010 tỏ ra không hiệu quả cả về mặt kỹ thuật cũng như kinh tế. Nó đã tạo ra sự cạnh tranh gay gắt giữa các tỉnh để được phân bổ vốn trong khi ít hoặc không có kiểm soát về chất lượng. Đến nay nhiều dự án đã được khởi công nhưng thiếu vốn để đảm bảo dự án sẽ được hoàn thành. Hậu quả là chỉ có một nửa số dự án đầu tư được cấp vốn từ nguồn trái phiếu chính phủ được hoàn thành19. Hơn nữa,



trong giai đoạn này nhiều dự án đã khởi công nhưng không có trong danh mục dự án ưu tiên mà các tỉnh đã trình lên Bộ Kế hoạch và Đầu tư khi xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội. Do đó, đóng góp của những dự án này vào mục tiêu phát triển quốc gia là không rõ ràng.

trong giai đoạn 2009-2010 Chương trình đầu tư công có nhiều dự án dở dang. Ngày 24/10/2013, Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã nói trước cuộc họp tổ với các đại biểu Quốc hội là từ khi đảm nhận chức vụ Bộ trưởng hai năm trước đây, ông đã không thể thực hiện bất kỳ một dự án đầu tư mới nào20.

Bảng 3: Ngân sách phát triển theo ngành, 2006-2013, triệu uSD

Ngành 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013*

Ngành kinh tế 3,412.9 4,532.9 5,164.5 7,348.2 6,833.6 8,013.3 8,285.7 8,849.6

Công nghiệp 277.3 830.0 825.7 723.2 484.4 449.8 442.9 449.4

Nông nghiệp 1,318.2 1,535.0 1,790.7 2,700.7 2,572.3 2,249.2 2,333.4 2,500.5

Giao thông 1,693.5 2,025.7 2,372.6 3,670.6 3,548.8 2,249.2 2,333.4 2,500.5

Thông tin và truyền thông

785.7 1,193.1 1,349.8 1,506.7 1,555.8 2,960.5 3,078.8 3,307.1

Thương mại và du lịch

48.9 56.3 79.9 111.6 100.3 104.6 97.2 92.2

Ngành xã hội 2,512.0 2,717.2 3,418.5 5,148.5 4,876.3 4,278.6 4,429.1 4,735.9

Nước và vệ sinh 228.5 259.1 281.8 390.0 344.2 313.8 324.1 345.7

Khoa học, công nghệ và CNTT 163.6 187.0 208.5 318.3 298.9 292.9 324.1 368.7

Tài nguyên và môi trường 102.9 124.3 134.2 193.1 182.9 177.8 183.6 207.4

Giáo dục và đào tạo 873.3 950.0 1,254.2 1,950.1 1,916.5 1,652.9 1,728.4 1,866.7

y tế 286.0 325.1 568.5 835.3 801.8 638.1 659.0 691.4

Các vấn đề xã hội 176.1 200.2 224.1 325.3 313.4 292.9 313.3 345.7

Văn hóa 138.0 153.1 183.9 254.1 230.8 198.8 194.4 195.9

Thể thao 51.1 55.6 70.3 102.1 90.4 83.7 75.6 69.1

Hành chính 492.3 462.7 492.8 793.9 697.3 627.7 627.4 644.6

Quản lý nhà nước 492.3 462.7 492.8 780.2 697.3 627.7 626.6 645.3

Quốc phòng 167.5 187.9 225.1 288.3 272.4 251.1 259.3 276.6

An ninh 50.5 56.7 67.9 87.0 92.6 83.7 86.4 92.2

Tổng 6,142.9 7,494.6 8,876.0 12,872.0 12,074.9 12,626.7 13,060.5 13,954.3Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư19 a20

19 Sửdụngtráiphiếuchínhphủsaimụcđíchvàkémhiệuquả,Baomoi.com,10/3/2011.

20 Sửdụngtráiphiếuchínhphủsaimụcđíchvàkémhiệuquả,Baomoi.com,10/3/2011.


Hộp 2: Những thách thức đối với hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam

Khung pháp lý: Hiện tại đầu tư công tại Việt Nam do nhiều luật và công cụ pháp lý khác nhau điều chỉnh, bao gồm Luật Đầu tư, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu và Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước cùng các nghị định hướng dẫn có liên quan. Khung pháp lý phức tạp này vừa thiếu vừa chồng chéo, trong khi đó lại thiếu khung pháp lý để điều chỉnh hoạt động đầu tư vào các doanh nghiệp nhà nước và vào các công trình dùng nguồn vốn trái phiếu chính phủ và tín dụng đầu tư. Nhiều phần trong chu trình quản lý dự án không được điều chỉnh một cách đầy đủ. Đặc biệt, các quy định về xác định chương trình và thẩm định chủ trương đầu tư là rất không rõ ràng. Trong nhiều trường hợp, các dự án được cấp vốn là thiếu thẩm định chủ trương đầu tư kỹ càng. Do việc lập kế hoạch và phân bổ vốn chỉ được thực hiện hàng năm nên có những dự án thực hiện qua nhiều năm được khởi công mà không có đủ vốn để hoàn thành. Từ khi có các biện pháp kích thích trong năm 2009-2010, nhiều doanh nghiệp xây lắp quy mô nhỏ tham gia xây dựng các công trình công cộng đã bị phá sản do chưa được thanh toán tiền cho các công trình họ đã hoàn thành.

Dự thảo Luật Đầu tư công đã được Bộ Kế hoạch và Đầu tư soạn thảo và trình Quốc hội thảo luận vào tháng 10/2013. Cùng với các Nghị định hướng dẫn (Nghị định về lập kế hoạch đầu tư trung hạn; Nghị định về giám sát và đánh giá đầu tư công; Nghị định về sử dụng và quản lý ODA; và Nghị định về đầu tư thông qua hợp tác công - tư), còn mất nhiều thời gian để khắc phục những thiếu hụt hiện hành về mặt pháp lý. Dự thảo Luật đã quy định các nguyên tắc cơ bản điều chỉnh đầu tư công, bao gồm tính minh bạch, chất lượng và hiệu quả. Dự thảo đặt nền tảng cho hợp tác công - tư (PPP) trong phát triển cơ sở hạ tầng và dịch vụ xã hội. Dự thảo luật đưa ra các quy định về Kế hoạch đầu tư trung hạn (MTIP) 5 năm, giúp củng cố công tác lập kế hoạch tài chính cho các dự án đa niên.

Tuy dự thảo luật đưa ra nhiều yêu cầu mới về theo dõi và đánh giá dự án trong MTIP nhưng vẫn chưa thể hiện rõ việc áp dụng cách tiếp cận quản lý theo kết quả. Trước năm 2012 các cơ quan và các tỉnh/thành phố chưa bị yêu cầu phải gắn kết các dự án đầu tư của họ với kế hoạch phát triển của ngành hoặc của tỉnh. Mặc dù dự thảo luật đề xuất phải thu thập số liệu về kết quả hoạt động nhưng không nêu rõ phải sử dụng số liệu đó như thế nào để định hướng cho việc ra quyết định đầu tư.

Phân cấp và điều phối cấp vùng: Khoảng 2/3 ngân sách phát triển được phân bổ cho các dự án đầu tư do tỉnh quyết định. Quy trình lập kế hoạch đang tạo ra động lực khuyến khích các tỉnh cạnh tranh với nhau để được phân bổ nguồn lực này. Mặc dù Việt Nam là một quốc gia đa dạng về địa hình nhưng cả 63 tỉnh đều là những đơn vị địa lý quá nhỏ để có thể quy hoạch phát triển cơ sở hạ tầng một cách hiệu quả. Kết quả là, Việt Nam có tới trên 20 sân bay, 24 cảng nước sâu, 18 khu kinh tế và 260 khu công nghiệp, nhiều trường hợp có vị trí quá gần nhau và không phù hợp với nhu cầu thực tế, dẫn đến tỷ lệ sử dụng công năng thấp. Báo cáo Phát triển Việt Nam 2012 kết luận rằng tuy việc phân cấp phát triển cơ sở hạ tầng cho các tỉnh đã tạo ra năng lực cạnh tranh to lớn nhưng nó cũng đã làm cho gần như không thể gắn kết đầu tư với các nhu cầu chiến lược của đất nước hay của thị trường. Phần lớn cơ sở hạ tầng của Việt Nam có thể được quy hoạch một cách hiệu quả hơn ở cấp quốc gia hoặc cấp vùng.21

a21

21 NHTG,BáocáoPháttriểnViệtnam2012:KinhtếthịtrườngđốivớiViệtNamtrongbốicảnhlàmộtnướcthunhậptrungbình,BáocáocủacácnhàtàitrợtạiHộinghịTưvấncácNhàtài,12/2011,tr.57.



Việt Nam đang phải đối mặt với nhiều trở ngại để đầu tư công có hiệu quả. Những trở ngại này đã được các chuyên gia quốc tế và trong nước phân tích rất nhiều. một số thách thức chính được nêu trong Hộp 2, bao gồm thiếu quy trình về lựa chọn và thẩm định chủ trương đầu tư, thiếu sự liên kết giữa khâu ra quyết định đầu tư và chiến lược phát triển, và phân cấp quá mức, dẫn đến một cách tiếp cận phân tán trong phát triển cơ sở hạ tầng.

Chính phủ và Quốc hội đã nhận thức được những thách thức này và đã cố gắng khắc phục bằng cách xây dựng Luật Đầu tư công và Chương trình hành động về tái cơ cấu kinh tế. trong số các giải pháp, dự thảo đã đưa ra Kế hoạch đầu tư công trung hạn (PiP) đồng thời với kế hoạch năm và một số giải pháp mới nhằm tăng cường công tác lựa chọn, thẩm định và phê duyệt chủ trương đầu tư dự án để đưa vào PiP.

Các chương trình mục tiêu quốc gia

Do phân cấp tài khóa gặp nhiều thách thức và mối liên kết giữa hoạch định chính sách, lập kế hoạch và dự toán ngân sách còn tương đối yếu kém, các chương trình mục tiêu quốc gia được đưa ra như là một cơ chế thay thế để chính phủ có thể phân bổ vốn cho các ưu tiên chính sách quan trọng. Đây là nguồn vốn đặc biệt được phân bổ khác với ngân sách thông thường và có thể bao gồm cả chi thường xuyên và chi đầu tư.

Hiện tại đang có 16 chương trình mục tiêu quốc gia (xem danh mục trong Hộp 3). tổng ngân sách của các chương trình này trong giai đoạn 2011-2013 là 92 nghìn tỷ VND, hay 3,5% tổng chi ngân sách. trong đó, 55% từ nguồn ngân sách trung ương, 27% từ ngân sách địa phương, 5% từ nguồn ODA, 4% từ tín dụng nhà nước và 9% từ đóng góp của cộng đồng.

Vào tháng 10/2013, một báo cáo về kết quả thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia đã được trình lên Quốc hội. Báo cáo chỉ ra những yếu kém trong việc xác định mục tiêu và trong công tác theo dõi và đánh giá. tuy các chương trình mục tiêu quốc gia có báo cáo về tình hình chi tiêu và các đầu ra trực tiếp nhưng lại không theo dõi kết quả hay tác động phát triển. Ví dụ, Chương trình mục tiêu quốc gia về việc làm báo cáo về việc sử dụng vốn, số người được đào tạo và số trường dạy nghề được xây dựng, nhưng lại không có báo cáo về số người đã đào tạo có được việc làm. Do đó, không nghi ngờ gì là các chương trình mục tiêu quốc gia giúp cho việc

phân bổ nguồn lực tại Việt Nam có lợi hơn cho người nghèo, tuy nhiên, lại khó có thể đánh giá được mức đóng góp thực sự của các chương trình này vào công cuộc giảm nghèo.

Để khắc phục các vấn đề nói trên, trong giai đoạn 2016- 2020 sẽ chỉ còn hai chương trình mục tiêu quốc gia (CtmtQg) được giữ lại, đó là CtmtQg Xây dựng Nông thôn mới và CtmtQg giảm nghèo bền vững.

Nguồn vốn ngoài ngân sách

trên nguyên tắc, theo Luật Ngân sách nhà nước 2002, tất cả nguồn thu và chi công đều phải nằm trong ngân sách nhà nước. tuy nhiên, vẫn còn một phần chi đáng kể không được đưa vào ngân sách. Ví dụ, nguồn thu từ trái phiếu chính phủ được phân bổ ngoài ngân sách cho các dự án cơ sở hạ tầng được ưu tiên, và nhiều nguồn thu khác cũng nằm ngoài ngân sách. Có khoảng trên 30 quỹ nằm ngoài ngân sách thuộc cấp trung ương hoặc cấp địa phương, mỗi quỹ được hình thành theo các luật và quyết định khác nhau của chính phủ (xem Bảng 4). Các quỹ này do Quốc hội thông qua và nằm dưới sự giám sát của Bộ tài chính. tuy nhiên, không có số liệu tổng hợp về tình hình thu chi các quỹ này. Điều này gây khó khăn cho việc tăng cường tính minh bạch của ngân sách. Để khắc phục tình trạng này, trong dự thảo Luật Ngân sách Nhà nước sửa đổi “trái phiếu chính phủ sẽ được đưa vào ngân sách nhà nước cho phù hợp với chuẩn mức quốc tế”.


Hộp 3: Các chương trình mục tiêu quốc gia. Có 16 chương trình đang hoạt động trong kỳ kế hoạch 2011-2015.

1. tạo việc làm và Dạy nghề

2. giảm nghèo bền vững

3. Cung cấp nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn

4. Y tế

5. Dân số và Kế hoạch hóa

6. An toàn thực phẩm

7. Văn hóa

8. giáo dục và đào tạo

9. Phòng chống ma túy

10. Phòng chống tội phạm

11. tiết kiệm và hiệu quả năng lượng

12. Biến đổi khí hậu

13. Xây dựng nông thôn mới

14. Phòng chống HiV-AiDS

15. Đưa thông tin và truyền thông tới vùng núi, vùng sâu vùng xa, biên giới và hải đảo

16. Bảo vệ môi trường và giảm thiểu ô nhiễm

Bảng 4: Danh mục các quỹ ngoài ngân sách

Vốn trung ương Vốn địa phương

1. Quỹ bảo hiểm xã hội

2. Quỹ bảo hiểm y tế

3. Quỹ bảo hiểm thất nghiệp

4. Quỹ hỗ trợ sắp xếp lại và phát triển doanh nghiệp

5. Quỹ phát triển khoa học và công nghệ quốc gia

6. Quỹ bảo vệ môi trường

7. Quỹ quốc gia giải quyết việc làm

8. Quỹ dịch vụ viễn thông công ích

9. Quỹ bảo vệ trẻ em Việt Nam

10. Quỹ trợ giúp pháp lý

11. Quỹ hỗ trợ việc làm ngoài nước

12. Quỹ phòng chống ma túy

13. Quỹ bảo vệ và phát triển rừng trung ương

14. Quỹ bình ổn giá xăng dầu

15. Quỹ hỗ trợ người nhiễm HiV/AiDS

16. Quỹ tích lũy trả nợ

17. Quỹ hỗ trợ phát triển hợp tác xã

18. Quỹ bảo trì đường bộ

19. Quỹ Đền ơn đáp nghĩa

20. Quỹ phát triển đất địa phương

21. Quỹ phát triển nhà ở địa phương

22. Quỹ phòng chống bão lụt

23. Quỹ an ninh quốc phòng

24. Quỹ đầu tư phát triển địa phương

25. Quỹ bảo lãnh tín dụng địa phương

26. Quỹ hỗ trợ nông dân địa phương

27. Quỹ hỗ trợ nạn nhân bị nhiễm chất độc da cam

28. Quỹ giải quyết việc làm địa phương

29. Quỹ bảo vệ môi trường địa phương

30. Quỹ hỗ trợ hợp tác xã địa phương




3.2. Tài chính phát triển ngoài nhà nước Phần này xem xét các nguồn tài chính phát triển trong khu vực tư nhân không nằm trong sự kiểm soát trực tiếp của chính phủ hoặc các đối tác phát triển, nghiên cứu sự biến động gần đây của các nguồn vốn này và một số vấn đề về chính sách và thể chế có ảnh hưởng tới sự đóng góp của các nguồn vốn này vào phát triển quốc gia.

3.2.1. Tài chính trong nước và đầu tư của doanh nghiệp trong những năm 2000, hoạt động cho vay của khu vực ngân hàng Việt Nam tăng trưởng rất nhanh, từ dưới 1 tỷ USD trong năm 2006 lên trên 5 tỷ USD trong năm 2012. tổng tín dụng tăng từ 39% gDP vào năm 2000 lên 115% vào năm 2010, nhưng đã giảm xuống mức 84% vào năm 2013.22 tăng trưởng hoạt động cho vay lên đến mức cao nhất vào năm 2007, thời kỳ đỉnh điểm bùng nổ bất động sản. Để đối phó với lạm phát cao, sau đó chính phủ đã thực hiện gói bình ổn kinh tế khiến tăng trưởng tín dụng giảm mạnh (xem Hình 20). Điều này đã gây tác động mạnh tới khu vực tư nhân của Việt Nam với sự sụp đổ của hàng loạt doanh nghiệp hoặc phải ngừng kinh doanh, dẫn đến một thời kỳ tăng trưởng kinh tế thấp.

Hình 21 cho biết tổng đầu tư của doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp tư nhân Việt Nam và doanh nghiệp nước ngoài. từ năm 2009, các công ty nước ngoài đã vượt doanh nghiệp nhà nước về khối lượng đầu tư và tốc độ đầu tư tăng nhanh hơn so với khối doanh nghiệp nhà nước.

trong hai thập kỷ qua, khu vực ngân hàng của Việt Nam đã trải qua một giai đoạn chuyển đổi mạnh mẽ. Sở hữu nhà nước đối với các tổ chức tài chính đã giảm đáng kể. Nhiều ngân hàng thuộc sở hữu nhà nước đã được chuyển sang thành ngân hàng cổ phần thông qua việc bán cổ phần, và hiện tại chỉ còn hai ngân hàng hoàn toàn thuộc sở hữu nhà nước. tuy nhiên, Nhà nước vẫn nắm giữ cổ phần trong nhiều ngân hàng thương mại một cách trực tiếp hoặc thông qua doanh nghiệp nhà nước và ngân hàng thuộc sở hữu nhà nước. Vốn cổ phẩn thuộc sở hữu nhà nước trong khu vực tài chính liên tục tăng lên, từ 1.000 tỷ VND trong năm 2005 lên 15.000 tỷ VND trong năm 2010 mặc dù tỷ trọng trong tổng vốn cổ phần giảm. Báo cáo Phát triển Việt Nam 2010 nêu rõ mặc dù nhà nước nắm giữ ít vốn cổ phần trong các ngân hàng thương mại nhưng nó vẫn có ảnh hưởng tới các quyết định cho vay.

Hình 20: Tăng trưởng tín dụng trong khu vực tài chính của Việt Nam

Nguồn: NHNNVN, TCTK, GAFIN (gafin.vn, 31/12/2011)22

22 NHTG,“Tổngquan:CậpnhậtcácsựkiệnkinhtếgầnđâycủaViệtNam”,HàNội,10/7/2013,tr.36.


Hình 21: Đầu tư của doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp tư nhân và doanh nghiệp nước ngoài, 2006-2013 (giá hiện hành)

Nguồn: TCTK

Hình 22: GDP theo khu vực giai đoạn 2006- 2012, tỷ VNĐ

Nguồn: TCTK

Kết quả là một tỷ lệ không tương xứng vốn vay của khu vực ngân hàng đổ vào khối doanh nghiệp nhà nước. Các doanh nghiệp nhà nước chiếm giữ phần lớn đất đai có tính chất thương mại của Việt Nam, giúp họ có lợi thế hơn trong việc đáp ứng các yêu cầu thế chấp của ngân hàng. Hơn nữa, những cơ chế phức tạp về sở hữu chéo giữa doanh nghiệp nhà nước và các tổ chức tài chính giúp các doanh nghiệp nhà nước có được đặc quyền tiếp cận vốn vay.

trong khi phần lớn doanh nghiệp tư nhân tại Việt Nam phải dựa vào nguồn vốn chủ sở hữu thì nguồn vốn mà các doanh nghiệp nhà nước dùng để đầu tư lại chủ yếu là vốn vay (96,5%

trong năm 2011). tỷ lệ doanh thu trên vốn của các doanh nghiệp nhà nước đã giảm từ 1,6 trong năm 2000 xuống còn 1,1 trong năm 2009, trong khi đó tỷ lệ trung bình của các doanh nghiệp Việt Nam lại tăng từ 8,8 lên 21. Khoảng cách về năng suất lao động giữa khối doanh nghiệp nhà nước và các doanh nghiệp khác cũng tăng lên, từ 1:4 trong năm 2000 lên 1:10 trong năm 2008. Hiệu quả đầu tư thấp như vậy cho thấy một phần khá lớn tín dụng của Việt Nam đang được sử dụng một cách kém hiệu quả. Điều này cũng có nghĩa là khu vực ngân hàng đang đứng trước mối đe dọa nợ xấu từ các doanh nghiệp nhà nước.



Phần lớn doanh nghiệp tư nhân tại Việt Nam có quy mô nhỏ và vừa. trong giai đoạn 2000-2009, số doanh nghiệp tư nhân đã tăng gấp 7 lần. Kết quả là, tỷ trọng đầu tư của khu vực tư nhân trong tổng đầu tư cũng tăng lên, từ 38,1% trong năm 2006 lên lên 41,2% trong năm 2012. Đóng góp của khu vực tư nhân trong nước vào gDP tăng nhanh hơn so với doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp nước ngoài.

trong những năm gần đây, mặc dù doanh nghiệp tư nhân gặp rất nhiều khó khăn nhưng đầu tư tư nhân vẫn liên tục tăng. Điều này đã giúp cho tỷ lệ thất nghiệp tại Việt Nam giữ ở mức tương đối thấp mặc dù tăng trưởng kinh tế chậm lại. tuy vậy, các doanh nghiệp tư nhân tại Việt Nam phần lớn vẫn có quy mô nhỏ và dựa vào vốn chủ sở hữu. Các doanh nghiệp tư nhân phải đối mặt với nhiều rào cản trong tiếp cận tín dụng của khu vực tài chính. Những rào

cản này bao gồm thủ tục phức tạp và yêu cầu khắt khe về thế chấp cũng như hiệu ứng chèn lấn từ mức vay nợ cao của các doanh nghiệp nhà nước. Hậu quả là năng lực tạo ra những hoạt động có giá trị gia tăng cao của khu vực tư nhân trong nước rất hạn chế.

3.2.2. Đầu tư trực tiếp nước ngoàitrong thập kỷ qua FDi có nhiều biến động. FDi đã tăng từ 14,6% tổng đầu tư trong năm 2006 lên 25,5% trong năm 2008, một phần là do bùng nổ bất động sản tại Việt Nam. Sau đó từ năm 2010 trở lại đây, tỷ lệ này giảm mạnh xuống còn khoảng 17%. tổng FDi đến năm 2012 đạt 210 tỷ USD, chiếm 36% tổng vốn đầu tư đăng ký. Khoảng một nửa trong số này chảy vào lĩnh vực chế tác như dệt, linh kiện xe máy và điện tử, tiếp theo là bất động sản (23%) và xây dựng (5%) - xem Bảng 5.

Table 5: FDI by sector, 2006-2012

Industry Number of businesses

Total registered investment

(uSD million)

Charter capital

(uSD million)

% of total registered

FDI

manufacturing industries 4,521 83,651 29,269 49.7

Real estate 284 44,230 10,898 26.3

Construction 821 8,252 2,936 4.8

Restaurants and hotels 225 7,593 1,842 4.5

Electricity, gas, water 69 5,910 1,204 3.5

transportation 235 2,971 828 1.8

telecommunication, it 616 2,926 1,248 1.7

Art and entertainment 77 2,839 745 1.7

Whole and retail sale, repairing 830 2,775 1,484 1.7

Water supply, solid waste 22 1,218 284 0.7

Agriculture, forestry, fishery 190 1,201 758 0.7

mining 41 1,187 1,022 0.7

Science and technology 1,119 907 470 0.5

Health and social works 53 820 109 0.5

Other services 108 722 148 0.4

Education and training 97 539 86 0.3

Finance, banking, insurance 15 187 91 0.1

Administrative& supporting services 77 106 60 0.1

Total 9,400 168,029 53,483

Nguồn: TCTKa23

23 “BáocáoNăngsuấtViệtNam”,UPC,Số12,2011.


Vốn FDi cao là nhân tố quan trọng đóng góp vào thành công trong phát triển của Việt Nam. Đầu tư nước ngoài đã góp phần tạo ra trên 2 triệu việc làm trực tiếp, đây là động lực chính giúp giảm nghèo. FDi cũng góp phần tăng thu ngân sách nhà nước và cân đối cán cân thanh toán.

tuy nhiên, nhiều người đang lo ngại về chất lượng FDi tại Việt Nam và định hướng tương lai của nguồn vốn này. Phần lớn FDi tại Việt Nam liên quan đến hoạt động lắp ráp đơn giản. Chất lượng công việc tương đối thấp, tranh chấp lao động xảy ra thường xuyên và có nhiều vấn đề lớn về môi trường. Các công ty nước ngoài không sử dụng đầu vào do khu vực tư nhân trong nước cung cấp và điều này đã hạn chế tác động lan tỏa như trình độ chuyên môn và chuyển giao công nghệ. tỷ trọng của FDi vào khoa học và công nghệ chưa đạt đến 0,5%.

trong những năm gần đây, tỷ trọng của FDi trong gDP đã giảm xuống, từ mức cao là 10,6% trong năm 2008 xuống còn ước tính 5,8% trong năm 2013. Điều này một phần là do cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu và một số nhà quan sát tin rằng tỷ lệ này sẽ nhanh chóng hồi phục trong một vài năm tới. Khảo sát các nhà đầu tư tiếp tục cho thấy họ đánh giá Việt Nam là một trong những điểm đầu tư hấp dẫn nhất châu á.24 Hiện nay, đang có một số xu thế tích cực về đầu tư mới trong lĩnh vực điện thoại di động và các ngành chế tác công nghệ cao khác. tuy nhiên, vẫn còn nhiều rào cản đối với việc thu hút FDi chất lượng cao, bao gồm cơ sở hạ tầng kém, thiếu thị trường đầu vào nội địa và các vấn đề liên quan đến khung pháp lý và thể chế. Hơn nữa, còn có một rủi ro là khi mức lương tăng lên thì các nhà đầu tư sẽ chuyển hướng sang các nước có mức lương thấp khác trong khu vực như myanmar.

Hình 23: Tỷ trọng của FDI trong GDP

Nguồn: TCTK

Do vậy, thu hút FDi vào những ngành kỹ thuật cao hơn là ưu tiên chính của Việt Nam, và điều này đã được phản ánh trong các kế hoạch phát triển Kt-XH. tuy nhiên, vẫn chưa có một chiến lược quốc gia hỗ trợ thu hút FDi. Quan hệ với các nhà đầu tư nước ngoài được phân cấp cho cấp tỉnh chịu trách nhiệm thiếu khung chính sách quốc gia hay thiếu sự giám sát từ trung ương. Điều này đã dẫn các tỉnh đến một “cuộc chạy đua xuống đáy” trong cạnh tranh thu hút FDi thông qua việc miễn giảm thuế và đưa ra các ưu đãi khác. Điều đó đã khiến giảm đóng góp của FDi vào ngân sách. Các doanh nghiệp nước ngoài cũng tìm cách giảm thuế phải nộp bằng cách thực hiện chuyển giá.

Để giải quyết những vấn đề trên, tháng 8/2013, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết 108/NQ-CP đưa ra cách tiếp cận tổng thể trong xúc tiến FDi.

mục tiêu của Nghị quyết này là khuyến khích các dự án FDi chất lượng cao, mang lại giá trị gia tăng cao, sử dụng công nghệ hiện đại và thân thiện với môi trường trong một loạt ngành ưu tiên (như CNtt, công nghệ sinh học, phát triển cơ sở hạ tầng, giáo dục và đào tạo). Các dự án ưu tiên là những dự án quy mô lớn có liên kết với chuỗi giá trị toàn cầu và những dự án có quy mô nhỏ hơn đáp ứng được nhu cầu trong nước. Nghị quyết khuyến khích các mối liên kết giữa doanh nghiệp trong nước và doanh nghiệp nước ngoài. Điều quan trọng nhất là Nghị quyết yêu cầu phải xây dựng quy hoạch tổng thể ngành và vùng cho việc huy động và sử dụng FDi.24

24 Viện Toàn cầu McKinsey, “Duy trì tăng trưởng ởViệtnam:tháchthứcđốivớiviệctăngnăngsuất”,2/2012,tr.14.



Để thực hiện Nghị quyết này, Chính phủ cần phải nghiên cứu cẩn thận việc quy định trách nhiệm thể chế. Bộ Công thương chủ yếu liên quan đến quản lý doanh nghiệp nhà nước và ít gắn với khu vực tư nhân. Việc hỗ trợ FDi đòi hỏi phải điều phối các chức năng khác nhau của chính phủ, bao gồm phát triển cơ sở hạ tầng, dạy nghề và phân bổ đất đai. Hiện tại, công tác điều phối giữa các ngành còn rất hạn chế. Bên cạnh đó còn đòi hỏi sự hiểu biết sâu sắc về từng ngành cụ thể và xu hướng phát triển của ngành. Chính phủ cần có khả năng xây dựng các gói hỗ trợ theo yêu cầu của từng ngành và địa phương cụ thể.

3.2.3. Các tổ chức phi chính phủ quốc tếCác tổ chức phi chính phủ quốc tế là nhân tố phát triển quan trọng tại Việt Nam, mỗi năm cung cấp khoảng 300 triệu USD viện trợ không hoàn lại. Nhiều tổ chức đã đến Việt Nam ngay sau cuộc chiến với mỹ kết thúc và đã xây dựng

được mối quan hệ chặt chẽ với các cơ quan chính quyền và cộng đồng. Vào năm 1978 đã có 70 tổ chức phi chính phủ quốc tế hoạt động tại Việt Nam. Hiện nay con số này là trên 900 tổ chức có đăng ký hoạt động tại Việt Nam, trong đó khoảng 500 tổ chức có sự hiện diện lâu dài. Khoảng 45% số tổ chức là của mỹ.25 theo ước tính của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong hai thập kỷ qua các tổ chức phi chính phủ quốc tế đã viện trợ không hoàn lại khoảng 3 tỷ USD cho Việt Nam.

Số liệu về ngân sách của các tổ chức này do Ban điều phối viện trợ nhân dân (PACCOm) thu thập từ năm 2008, dựa trên báo cáo tài chính mà các tổ chức phi chính phủ gửi về. Không phải tất cả các tổ chức đều gửi báo cáo, tuy nhiên, Ban này nắm được phần lớn số chi. Số liệu cho thấy hỗ trợ của các tổ chức phi chính phủ quốc tế liên tục tăng một cách đều đặn trung bình 5%/năm (xem Hình 24).

Hình 24: Hỗ trợ của các tổ chức phi chính phủ quốc tế tại Việt Nam

Nguồn: Ban điều phối viện trợ nhân dân (PACCOM) trực thuộc của Liên hiệp các tổ chức hữu nghị Việt Nam

Nhiều hội hiệp chuyên môn, khoa học... do nhà nước tài trợ. gần đây, ngày càng nhiều tổ chức phi chính phủ với nhiệm vụ nghiên cứu hoặc hoạt động từ thiện được thành lập, nhiều tổ chức trong số đó do các cán bộ về hưu đứng ra thành lập để sử dụng kỹ năng và chuyên môn của mình. Cuối cùng là các tổ chức cộng đồng, nhiều tổ chức không đăng ký chính thức.26

26 QuỹchâuÁ,“TổchứcdânsựởViệtNam:nghiêncứusosánhcáctổchứcdânsựởHàNộivàTPHồChíMinh”, Hà Nội, 10/2012, http://asiafoundation.org/resources/pdfs/CivilSocietyReportFINALweb.pdf.

3.2.4. Các tổ chức xã hội Việt Nam25

Các tổ chức “xã hội” có đặc điểm và cách thức khác biệt ở Việt nam. Có hàng loạt tổ chức đoàn thể quần chúng có vị thế chính thức được quy định trong hiến pháp Việt Nam, bao gồm Hội Liên hiệp Phụ nữ, mặt trận tổ quốc, Công đoàn, Đoàn thanh niên, Hội Cựu Chiến binh. Các tổ chức đoàn thể quần chúng được thành lập ở tất cả các cấp, từ trung ương đến địa phương.

25 Thông tin do Trung tâm Nguồn các tổ chức phichínhphủcungcấp


Người dân có thể dựa vào nhiều công cụ pháp lý để thành lập các hiệp hội dưới các bộ khác nhau. Phạm vi các hoạt động được phép và những yêu cầu về đăng ký và báo cáo thường là rất mơ hồ. trong thập kỷ qua, dự thảo luật về Hội đã được thảo luận với nhiều quan điểm, nhưng đến nay vẫn chưa có tiến triển. Sự không rõ ràng về mặt pháp lý là rào cản lớn đối với sự phát triển của các tổ chức xã hội dân sự Việt Nam.

Số liệu thống kê về chi tiêu của các tổ chức xã hội của Việt Nam không có. Nhiều đối tác phát triển của Việt Nam đang cấp vốn cho các tổ chức xã hội trong nước một cách trực tiếp hoặc thông qua các tổ chức phi chính phủ nước ngoài. Phần lớn nguồn vốn không được điều phối và là các dự án ngắn hạn. Rủi ro gặp phải là khi một số nhà tài trợ song phương chuẩn bị rút đi thì một số tổ chức xã hội có thể gặp khó khăn trong việc duy trì hoạt động.

Văn kiện quan hệ đối tác Việt Nam kêu gọi sự tham gia nhiều hơn của các tổ chức xã hội vào quan hệ đối tác phát triển và cam kết thành lập một trung tâm Nguồn cho các tổ chức xã hội Việt Nam nhằm giúp tăng cường năng lực và mạng lưới tổ chức xã hội. Hiện nay Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang làm việc với các tổ chức xã hội để lập kế hoạch xây dựng trung tâm Nguồn này.

3.2.5. Hoạt động từ thiện của tư nhân và trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp Cùng với sự phát triển của khu vực tư nhân, hoạt động từ thiện ngày càng nhiều, bao gồm tiền từ thiện giúp đỡ nạn nhân thiên tai và hỗ trợ

tài chính cho các tổ chức xã hội như trường học. Không có số liệu về giá trị tiền từ thiện nhưng bằng chứng cho thấy nguồn tiền này đang ngày càng trở nên quan trọng hơn.

tuy nhiên, hiện tại hệ thống thuế chưa cho phép các cá nhân hoặc công ty khấu trừ tiền đóng góp từ thiện ra khỏi thu nhập chịu thuế. Nếu được cho phép thì đây rõ ràng là một biện pháp khuyến khích đóng góp từ thiện.

3.2.6. Kiều hối theo Ngân hàng nhà nước Việt Nam, kiều hối của người Việt Nam ở nước ngoài đạt 184 nghìn tỷ đồng trong năm 2011, tương đương khoảng 8,85 tỷ USD, đưa kiều hối đạt gần với mức FDi. Kiều hối vừa là một hình thức đảm bảo an ninh xã hội cho hộ gia đình vừa là nguồn vốn cho các doanh nghiệp nhỏ.

theo báo cáo có khoảng 4 triệu người Việt Nam sinh sống ở nước ngoài, trong đó ở Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan và trung Đông là 400.000 người, mỗi năm có khoảng 100.000 người nữa ra nước ngoài. trong những năm gần đây, hệ thống chuyển giao tài chính có nhiều cải tiến đã khiến nguồn tiền này tăng lên, trong thời kỳ 2006-2011 tăng hơn hai lần bất chấp suy thoái kinh tế toàn cầu.

thành phố Hồ Chí minh là địa phương tiếp nhận nhiều kiều hối nhất. trong 10 tháng đầu năm 2013, khoảng 3,7 tỷ USD đã chuyển về thành phố, trong đó 69% đổ vào lĩnh vực sản xuất, 21% vào lĩnh vực bất động sản và 10% là quà tặng cho người thân trong gia đình.27

Hình 25: Kiều hối của người Việt Nam ở nước ngoài

Nguồn: Ngân hàng Nhà nước Việt Nam27

27 Baodautu.vn,Kiếuhốichảyvàocácngànhsảnxuất,08/11/2013



4. Triển vọng ngành

4.1. Ngành y tế và việc ‘xã hội hóa’cung cấp dịch vụ Việt Nam đã đạt được một tỷ lệ dân số được tiếp cận các dịch vụ cơ bản đầy ấn tượng, bằng cách sử dụng cả nguồn lực tài chính từ ngân sách và ngoài ngân sách. tổng chi cho giáo dục và y tế (cả từ nguồn lực công và tư) đạt mức tương đương 17% gDP; đây là một mức cao tính theo tiêu chuẩn quốc tế. Chi tiêu bình quân đầu người (năm 2011) cho y tế của Việt Nam đạt 95 USD, ngang với mức của inđônêxia và Phi-lip-pin và cao hơn hẳn mức tối thiểu 60 USD theo khuyến cáo của tổ chức Y tế thế giới cho các nước đang phải phấn đấu thực hiện các mục tiêu phát triển thiên niên kỷ (mDg).28 thách thức của Việt Nam là tỷ lệ ngày càng gia tăng các chi phí y tế mà người dân phải tự trang trải, chủ yếu từ ngân sách của hộ gia đình. Điều này có nghĩa là khả năng tiếp cận tới dịch vụ y tế có chất lượng ngày càng gắn với khả năng thanh toán, dẫn đến tình trạng phân tầng trong cung cấp dịch vụ và làm gia tăng bất bình đẳng. thách thức là phải chuyển gánh nặng tài chính chi cho chăm sóc sức khỏe sang các nguồn hiệu quả hơn và công bằng hơn.

Dịch vụ y tế ở Việt Nam được tài trợ từ nhiều nguồn, bao gồm ngân sách nhà nước, phát hành trái phiếu cho chi đầu tư cơ bản, bảo hiểm y tế công cộng (mức bao phủ bảo hiểm là 66,8% trong năm 2012), phí do người sử dụng chi trả và đầu tư từ khu vực tư nhân. Bộ Y tế đang hướng tới xây dựng chiến lược tài chính tổng thể cho ngành, nhưng cần ban hành quy định chặt chẽ hơn về phí do người sử dụng chi trả và đầu tư tư nhân.

Chính phủ Việt Nam đã cam kết tăng tỷ trọng chi ngân sách quốc gia cho y tế, với mục tiêu

28 BộYtếvàNhómđối tácvềYtế,“Đánhgiátổngquanhàngnămvềytếnăm2013:HướngtớimứcđộbaophủYtếtoàndân”,HàNội,tháng9/2013,trang226.

ít nhất là 10%. Chi tiêu cho y tế tăng nhanh, từ 4,9% tổng ngân sách trong năm 2008 lên 8,3% trong năm 2012, mặc dù có thể đã giảm nhẹ trở lại trong 2013. Ưu tiên chính trong chính sách của Chính phủ là cải thiện y tế dự phòng. Chính phủ đã dành 30% ngân sách y tế cho các trạm y tế và phụ cấp lương cho cán bộ y tế thôn bản.

Bên cạnh ngân sách quốc gia, kênh phát hành trái phiếu chính phủ cũng được sử dụng để tài trợ cho các bệnh viện mới và mua sắm thiết bị. Đã có một số quan ngại về hiệu quả của các khoản đầu tư này, khi mà chúng không luôn đi kèm với sự gia tăng cần thiết trong chi thường xuyên. theo Báo cáo tổng quan hàng năm của ngành Y tế (JAHR), “những bằng chứng ở một số địa phương, đặc biệt là ở khu vực miền núi, cho thấy các bệnh viện huyện mới tuy đã được đầu tư tương đối toàn diện nhưng chưa được sử dụng một cách hiệu quả do thiếu nhân viên y tế, đặc biệt là thiếu bác sĩ.”29

từ cuối những năm 1980, khi phải đối mặt với khó khăn về khả năng tài trợ từ ngân sách cho việc mở rộng các dịch vụ cơ bản, Chính phủ Việt Nam đã đưa ra chính sách “xã hội hóa” việc cung cấp dịch vụ. Xã hội hóa được hiểu một cách đại thể là một quá trình chuyển đổi từ chỗ nhà nước giữ vai trò là nhà cung cấp duy nhất các dịch vụ xã hội sang giữ vai trò điều tiết một loạt các nhà cung cấp hay là việc đưa vào các cơ chế tài chính dựa trên thị trường và sự phụ thuộc ngày càng nhiều vào việc thu phí của người sử dụng để tài trợ cho hoạt động cung cấp dịch vụ. thay vì một chiến lược lồng ghép, xã hội hóa liên quan đến một gói hỗn hợp các chính sách chính thức với các thí điểm về thể chế và các thông lệ phi chính thức. tóm lại, những thay đổi này đã và đang dẫn đến một sự thay đổi dần dần trong việc chuyển đổi trách nhiệm đối với cả cung cấp và chi trả dịch vụ từ

29 BộYtếvàNhómđối tácvềYtế,“Đánhgiátổngquanhàngnămvềytếnăm2013:HướngtớimứcđộbaophủYtếtoàndân”,HàNội,tháng9/2013,trang26-7.


nhà nước sang xã hội, mà gánh nặng lớn nhất lại trực tiếp thuộc về các hộ gia đình.30

trong nội bộ ngành y tế, thực tiễn xã hội hóa bao gồm cả sự gia tăng nhanh các khoản phí chính thức mà người sử dụng phải chi trả và cơ chế đồng thanh toán phi chính thức, trong đó người dân cho biết là họ thường không phân biệt được giữa hai loại cơ chế này. Nhiều loại hình đơn vị cung cấp dịch vụ (SDU) khác nhau đã xuất hiện, bao gồm cả các nhà cung cấp dịch vụ y tế mang tính thương mại và các đơn vị cung cấp dịch vụ y tế không vì lợi nhuận do doanh nghiệp nhà nước tài trợ hoặc do các tổ chức đoàn thể phối hợp với các cộng đồng địa phương tài trợ. Các đơn vị cung cấp dịch vụ công, đặc biệt là các bệnh viện lớn, có những nhiệm vụ mà ngân sách không tài trợ và ngày càng trông chờ nhiều hơn vào việc huy động để trang trải một phần chi phí hoạt động từ các nguồn khác. giám đốc được trao một mức tự chủ cao trong việc gây quỹ với các quy định hoặc giám sát hạn chế. Ví dụ, họ có thể ký hợp đồng với công ty tư nhân để cung cấp thiết bị và đổi lại công ty tư nhân được lấy một phần phí từ người sử dụng. Họ cũng được khuyến khích liên doanh với các bệnh viện tư nhân.

thanh toán từ tiền của các hộ gia đình hiện chiếm trên 50% tổng chi tiêu cho y tế ở Việt Nam. theo tổ chức Y tế thế giới, sẽ rất khó để đạt được mức độ bao phủ y tế toàn dân nếu tỷ lệ thanh toán từ tiền túi chiếm trên 30%. gánh nặng của các khoản thanh toán từ tiền túi là nặng nhất đối với các gia đình nghèo nhất và có nguy cơ là các khoản chi tiêu y tế do thảm họa gây ra sẽ đẩy hộ gia đình xuống dưới ngưỡng nghèo khổ.

Việc thực hiện xã hội hóa đang tạo ra một loạt các bất cập trong cung cấp dịch vụ, đặc biệt là ở việc kê đơn thuốc và việc sử dụng các xét nghiệm chẩn đoán. Nó cũng dẫn đến lạm phát chi phí trong toàn bộ hệ thống y tế. Hiện nay, Bộ Y tế ít biết về các thông lệ thu chi tại địa phương và các đơn vị cung cấp dịch vụ ít có trách nhiệm giải trình cả lên tỉnh lẫn xuống cộng đồng. Bộ Y tế đang trong quá trình phát triển một hệ thống theo dõi và đánh giá mới để cải cách hệ thống tài chính y tế.

Với mối quan ngại ngày càng tăng về khả năng tiếp cận và sự công bằng trong ngành y tế, các

30 Jonathan LuânĐôn, “Cung cấp dịch vụ xã hội ởViệtNam:‘Xãhộihóa’-Nhữngđónggópvàtháchthức”,UNDP,HàNội,tháng9/2013,trang2.

đối tác phát triển có thể làm được những gì? mặc dù Việt Nam đã đạt được tình trạng nước có mức thu nhập trung bình, ODA cho y tế vẫn tăng lên trong những năm gần đây. Hiện có 52 dự án ODA với tổng giá trị vào khoảng 1,5 tỷ USD, trong đó Ngân hàng thế giới và Quỹ toàn cầu là các nhà tài trợ lớn nhất. Cũng có tới 106 dự án phi chính phủ với tổng trị giá lên đến 256 triệu USD.

ODA chỉ chiếm dưới 5% tổng ngân sách cho y tế. Với một thực tế là chi tiêu ODA có ít hoặc không có ảnh hưởng đến quy mô hoặc cơ cấu của ngân sách y tế,31 ngành y tế là một nghiên cứu tình huống thú vị về việc sử dụng vốn ODA trong bối cảnh không phụ thuộc vào viện trợ. Các chiến lược hỗ trợ cho đến nay đã bao gồm việc tăng chi tiêu cho y tế tại các huyện nghèo nhất, xây dựng yếu tố cốt lõi của hệ thống y tế (đặc biệt là nguồn lực con người) và tăng cường hệ thống theo dõi và đánh giá (tD&Đg). Ngân hàng thế giới đang thí điểm việc tài trợ dựa trên kết quả ở 2 bệnh viện huyện, 2 trung tâm y tế huyện và 4 trạm y tế xã, theo đó về nguyên tắc sẽ tạo ra động lực để Bộ Y tế cải thiện hoạt động của mình xoay quanh việc quản lý theo kết quả. Cả EU và ADB đều hỗ trợ theo chương trình (hỗ trợ ngân sách ngành và cho vay dựa trên chính sách), từ đó tạo ra một nền tảng để tham gia vào lập kế hoạch và dự toán ngân sách ở cấp trung ương. EU phải mất một khoảng thời gian từ năm 2008 đến năm 2011 để chuyển đổi từ viện trợ theo dự án sang hỗ trợ ngân sách ngành bởi vì thiếu điều kiện tiên quyết quan trọng - kế hoạch ngành khả thi gắn với ngân sách thực tế và các thỏa thuận mạnh mẽ về theo dõi thực hiện kế hoạch. mặc dù Bộ Y tế là cấp cao nhất hiểu được giá trị của cách tiếp cận toàn ngành hoặc cách tiếp cận theo chương trình nhưng sự phân công trách nhiệm giữa các phòng ban trong Bộ đã gây khó khăn cho Bộ trong việc theo đuổi một cách tiếp cận lồng ghép đối với tài chính cho y tế.

trong những năm gần đây, y tế là một ngành dẫn đầu về hiệu quả viện trợ tại Việt Nam. một bản tuyên bố về Chủ trương năm 2009 giữa Bộ Y tế và các đối tác phát triển đã đưa ra các nguyên tắc và cam kết cụ thể của ngành đối với hiệu quả của viện trợ. Bản tuyên bố này đã được cập nhật để tuân thủ Văn kiện Busan và Văn kiện về quan hệ đối tác của Việt Nam.

31 Dodd,Rebeccca,ChrisHamesvàNguyễnThịKimPhương,“ViệntrợnướcngoàichoytếởViệtNam:bổsunghaythaythế?”,BáocáocủaYtếthếgiới,bàibáo40,năm2000.



Nhóm quan hệ đối tác y tế nhóm họp 4 lần trong một năm mặc dù các biên bản lưu lại rất hình thức và còn có những nhóm công tác chuyên môn về những vấn đề cụ thể. mặc dù các đối tác phát triển liên tục đề cập đến những quan ngại về những vấn đề như xã hội hóa song ảnh hưởng của họ đến chính sách vẫn tương đối hạn chế. một báo cáo tổng quan hàng năm về y tế (JAHR) cung cấp một cái nhìn tổng thể về tiến độ so với các chiến lược quốc gia và so với các cam kết và xem xét cụ thể những thách đố về mặt chính sách một cách chi tiết.

Ngành y tế đã đạt được nhiều tiến bộ hơn so với các ngành khác về các quy trình quản lý tài chính. Bộ Y tế và các nhà tài trợ đang hướng tới

xây dựng một chiến lược tài chính toàn diện. Về khía cạnh này, việc tiếp tục có được sự hỗ trợ theo chương trình của các nhà tài trợ đa phương lớn đóng một vai trò hết sức quan trọng. tuy nhiên, các đối tác phát triển cho biết là họ vẫn khó có được một bức tranh toàn cảnh về tài trợ cho y tế ở Việt Nam để xem xét cách thức làm sao cho các nguồn vốn của họ có thể bổ sung một cách tốt nhất cho các nguồn lực khác. Cần cải thiện cơ cấu ngân sách y tế, để làm cho nó minh bạch hơn, và để tăng cường đáng kể việc giám sát các thông lệ về tài trợ cho y tế trên toàn quốc, để nâng cao cơ sở kiến thức về sự đánh đổi liên quan đến các phương án lựa chọn tài trợ khác nhau.

Hình 26: Cơ cấu các nguồn tài chính cho y tế ở Việt Nam, giai đoạn 1998–2010 (%)

(1) Không bao gồm phí, lệ phí. Năm 2008- 2010 bao gồm cả chi CTMTQG và nguồn từ trái phiếu chính phủ(2) Bằng tổng chi BHYT, BHXH chi YT (TƯ, ĐP, HGĐ mua BHYT)(3) Gồm chi từ HGĐ cho lệ phí DVYT tại các cơ sở y tế tư nhân, mua thuôc trên thị trường

Nguồn: Tài khoản quốc gia về y tế, năm 2011


triệu USD năm 2012, chiếm 78% tổng chi tiêu công cho phòng chống HiV/AiDS. Hiện nay, các nhà tài trợ đang cảnh báo là tài trợ của họ sẽ giảm mạnh. Chương trình đồng tài trợ của Ngân hàng thế giới và Cơ quan Phát triển quốc tế Vương quốc Anh (DFiD) đã kết thúc năm 2012 và một dự án vùng với nguồn tài trợ của AusAiD và Hà Lan cũng đã kết thúc vào năm 2013. Kế hoạch khẩn cấp về giảm thiểu AiDS của tổng thống Hoa Kỳ (PEPFAR), là nhà tài trợ lớn nhất, cũng đã công bố giảm nguồn kinh phí đi 10-15% mỗi năm trong những năm sắp tới. Sẽ có đơn mới để xin khoản trợ cấp của Quỹ toàn cầu trong năm 2014.

tài trợ của Nhà nước thông qua Chương trình mục tiêu quốc gia phòng chống HiV/AiDS đặt mục tiêu tăng 20% mỗi năm nhưng với một mốc ban đầu rất thấp, mức tăng này không đủ để ngăn chặn tình trạng giảm mạnh tổng nguồn kinh phí. tuy nhiên, thách thức không chỉ ở việc thay thế nguồn ODA bằng chi tiêu trong nước. mô hình chi tiêu bằng vốn ODA đã dẫn đến các mô hình cung cấp dịch vụ đắt đỏ và thiếu hiệu quả.

Định mức trong các chương trình được các nhà tài trợ cấp vốn thường cao hơn từ 50% đến 200% so với định mức của Chính phủ Việt Nam. Có nhiều chồng chéo trong các cơ cấu cung cấp dịch vụ do các chương trình của các nhà tài trợ khác nhau tạo ra. Chi phí cho thử và điều trị HiV/AiDS gấp khoảng 2 lần so với thái Lan. Chính phủ Việt Nam cần tìm các nguồn tài trợ bền vững trong nước để thay thế cho nguồn kinh phí của các nhà tài trợ và đồng thời phải chuyển đổi thành công sang một mô hình cung cấp dịch vụ với mức chi phí -hiệu quả tốt hơn.

4.2. Quản lý quá trình chuyển đổi trong tài trợ cho phòng chống HIV/AIDS Phòng chống HiV/AiDS là lĩnh vực duy nhất trong các lĩnh vực hợp tác phát triển ở Việt Nam mà nguồn kinh phí cho phòng chống dịch bệnh này chủ yếu do các đối tác phát triển tài trợ. Vì vậy, mô hình chi tiêu cho thấy các dấu hiệu rõ ràng về sự phụ thuộc vào viện trợ. Các mô hình và chi phí cung cấp dịch vụ bị các thủ tục của nhà tài trợ chi phối một cách mạnh mẽ và hàm chứa tình trạng thiếu hiệu quả đáng kể. Do nguồn tài trợ quốc tế cho phòng chống HiV/AiDS hiện đang bắt đầu giảm đi một cách nhanh chóng, Chính phủ Việt Nam đang phải đối mặt với thách thức kép, đó là thay thế nguồn tài trợ quốc tế bằng nguồn tài trợ trong nước và chuyển đổi sang mô hình chi tiêu bền vững hơn.

Dịch bệnh HiV/AiDS ở Việt Nam tập trung chủ yếu ở các nhóm có rủi ro cao hơn, bao gồm những người sử dụng ma túy qua đường tiêm chích, gái mãi dâm và những người đàn ông có quan hệ tình dục đồng tính. mặc dù tỷ lệ mắc bệnh ở lứa tuổi 15-49 trong năm 2010 chỉ là 0,44%, nhưng số người sống chung với HiV đã tăng hơn hai lần trong thập niên vừa qua và đã lên đến gần 254.000 người, trong đó 57.663 người hiện đang được điều trị kháng retro virút (ARt)

Phần lớn kinh phí cho việc phòng chống căn bệnh đó là từ các nguồn quốc tế. Nguồn ODA là 106

Hình 27: Dự báo về nguồn tài trợ cho phòng chống HIV/AIDS giai đoạn 2013-2020

Nguồn: OPM, “Phòng chống HIV một cách bền vững ở Việt Nam: Tổng quan về chi tiêu cho phòng chống HIV và cam kết của các nhà tài trợ trong tương lai”, năm 2012



Hinh 28: Giản lược về tổng nhu cầu vốn và sự thiếu hụt vốn, giai đoạn 2012-2020

Nguồn: OPM, “Phòng chống HIV một cách bền vững ở Việt Nam: Tổng quan về chi tiêu cho phòng chống HIV và cam kết của các nhà tài trợ trong tương lai”, năm 2012

Hộp 4: Sẵn sàng tài trợ cho ứng phó với biến đổi khí hậu Biến đổi khí hậu là một thách thức tương phản với phòng chống HIV-AIDS, ở đó Việt Nam có khả năng được tiếp cận tới các dòng vốn tài trợ lớn của quốc tế trong những năm tới. Là một quốc gia ven biển, Việt Nam có nguy cơ phải chịu nhiều tác động của biến đổi khí hậu - đặc biệt là ở vùng Đồng bằng sông Cửu Long, nơi mà tình trạng ngập úng do nước biển đang đe dọa cả cơ sở hạ tầng lẫn nông nghiệp, khiến hàng triệu người và sinh kế gặp rủi ro. Để tiếp cận được các dòng vốn này trong tương lai, Việt Nam sẽ cần phải chứng minh được năng lực để hình thành những thích ứng hợp lý và theo dõi mô hình chi tiêu đa ngành phức tạp.

Chính phủ Việt Nam đã và đang cam kết mạnh mẽ về giải quyết vấn đề biến đổi khí hậu. Đó là việc đã ký kết các điều ước quốc tế quan trọng nhất, bao gồm Nghị định thư Kyoto. Đã ban hành một chiến lược biến đổi khí hậu quốc gia năm 2011 và Chiến lược Tăng trưởng Xanh năm 2012. Chính phủ đã thành lập một ủy ban Biến đổi khí hậu quốc gia và chỉ định Bộ Tài nguyên và Môi trường (Bộ TN & MT) làm đầu mối. Chính phù cũng đã xây dựng một Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu, trong đó huy động cả nguồn lực quốc tế và nguồn lực trong nước. Tuy nhiên hiện nay một số trách nhiệm về mặt thể chế vẫn còn đang mập mờ, theo đó Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đều chịu trách nhiệm phối hợp trong các lĩnh ứng phó khác nhau. Có một mô hình ra quyết định đầu tư đặc biệt không tuân theo các ưu tiên do Chính phủ đặt ra trong các chính sách và chiến lược của mình.

Một số nhà tài trợ (Canada, Pháp, Nhật Bản, Hàn Quốc và Ngân hàng Thế giới) đang đồng tài trợ cho Chương trình Hỗ trợ ứng phó với biến đổi khí hậu (SPRCC) tại Việt Nam.Chương trình này cung cấp các hỗ trợ ngân sách để tài trợ cho Chương trình mục tiêu quốc gia và các dự án ưu tiên liên quan đến biến đổi khí hậu. Mặc dù Chương trình được cấp trên 500 triệu uSD trong giai đoạn từ năm 2010 đến năm 2012, song những yếu kém trong theo dõi đang gây khó khăn cho các nhà tài trợ trong việc đánh giá mức độ chi tiêu của chính phủ cho ứng phó với biến đổi khí hậu.

Do các khoản chi tiêu cho ứng phó với biến đổi khí hậu thường ở dạng các chi phí bổ sung vào những dự án đã được lên kế hoạch (ví dụ, cơ sở hạ tầng ven biển chống chịu với khí hậu hoặc tăng cường năng lực kiểm soát lũ của các hệ thống thủy lợi), nên chúng đòi hỏi phải có một hệ thống phức tạp để theo dõi việc sử dụng vốn cho ứng phó với biến đổi khí hậu. Hơn nữa, khu vực tư nhân cũng gánh vác một phần quan trọng trong chi phí để giảm thiểu và thích ứng với biến đổi khí hậu và các chi phí này cũng cần phải được đo đếm và theo dõi. Nhằm tới mục tiêu đó, uNDP hiện đang cộng tác với Chính phủ Việt Nam để chuẩn bị một bản đánh giá về chi tiêu công và đầu tư cho thích ứng với biến đổi khí hậu


tổ chức UNAiDS đã tiến hành một nghiên cứu sâu về các phương án tài trợ cho phòng chống và điều trị HiV/AiDS và các đề xuất đưa ra đang được Cục Phòng chống HiV/AiDS Việt Nam (VAAC) xem xét. Những đề xuất này bao gồm:

� tăng phân bổ ngân sách trung ương để giải quyết những căn nguyên gây ra dịch (tiêm chích ma túy không an toàn và quan hệ tình dục không an toàn);

� Nâng cao hơn nữa vai trò chủ động của các bộ, các chính quyền tỉnh và thành phố trong việc huy động vốn cho phòng chống và điều trị HiV/AiDS;

� Xếp HiV/AiDS vào thành một vấn đề ưu tiên trong kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của địa phương

� Huy động vốn từ khu vực tư nhân thông qua các chương trình trách nhiệm xã hội của công ty và các chương trình của công ty dành cho nhân viên;

� tài trợ cho một số dịch vụ liên quan đến phòng chống HiV/AiDS thông qua các khuôn khổ bảo hiểm y tế quốc gia;

� Đồng thanh toán bởi những người hưởng lợi cho một số dịch vụ nhất định như điều trị methadone;

� Các khoản tiết kiệm nhờ tăng hiệu quả thông qua việc cải thiện sự phối hợp liên ngành, lồng ghép các kênh cung cấp dịch vụ, cải thiện việc ưu tiên theo vùng địa lý và quản lý tốt hơn chuỗi cung ứng ARt, methadone và các hàng hóa; và

� Có các cơ chế mạnh hơn cho sự phối hợp, phân bổ và sử dụng các nguồn tài chính, đồng thời thường xuyên kiểm tra việc chi tiêu của quốc gia cho phòng chống HiV/AiDS.

4.3. Tài trợ cho cơ sở hạ tầng thông qua các quan hệ đối tác công - tư trong hai thập kỷ qua, Việt Nam đã đạt được thành tựu đáng kể trong việc cung cấp cơ sở hạ tầng cơ bản trên cả nước. tỷ lệ các hộ gia đình nông thôn được kết nối với lưới điện tăng từ 14% năm 1993 lên mức phủ kín gần như toàn dân vào năm 2010, trong khi số hộ gia đình sử dụng nước máy đã tăng từ 12% năm 2002 lên 76% trong năm 2009. Công

suất phát điện đã tăng với tốc độ 13% mỗi năm trong khi tổng chiều dài của các con đường được phủ bê tông hoặc nhựa đường cũng đã tăng gấp bốn lần.32 một tỷ lệ đầu tư công rất cao đã tạo điều kiện cho việc mở rộng cơ sở hạ tầng như vậy.

tuy nhiên, phía trước Việt Nam vẫn còn một chặng đường dài để nâng cấp cơ sở hạ tầng tới mức cần thiết để đạt được sự chuyển đổi kinh tế như mong muốn và tắc nghẽn cơ sở hạ tầng vẫn đang là một rào cản đáng kể đối với tăng trưởng. Bộ KH & Đt ước tính nhu cầu vốn đầu tư vào khoảng 25 tỷ USD một năm, hay hơn 20% gDP. tỷ lệ đầu tư công từ ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ chưa bao giờ vượt quá 14 tỷ USD, điều đó có nghĩa là nguồn vốn đầu tư sẽ thiếu hụt một cách đáng kể.

Chính phủ Việt Nam hy vọng rằng khu vực tư nhân sẽ đóng một vai trò quan trọng trong việc giải quyết tình trạng thiếu hụt này. Kể từ đầu những năm 1990, Chính phủ Việt Nam đã tìm cách thu hút đầu tư nước ngoài vào phát triển cơ sở hạ tầng thông qua nhiều loại hình hợp tác công tư (PPP). tuy nhiên, PPP vào cơ sở hạ tầng lại gặp phải những thách thức về thiết kế và thực hiện, ngay cả ở các nước OECD. trong khi các dự án cơ sở hạ tầng có thể mang lại tỷ suất lợi nhuận cao về khía cạnh kinh tế-xã hội , song nhiều dự án lại không tạo ra doanh thu theo yêu cầu của các nhà đầu tư mang tính thương mại. thời gian hoàn vốn lâu từ 15 đến 25 năm không phù hợp với sở thích tìm kiếm lợi nhuận ngắn hạn của nhà đầu tư. Điều này đòi hỏi sự tham gia của chính phủ để làm cho các hợp đồng hấp dẫn hơn đối với các nhà đầu tư. tạo ra các dự án có thể được ngân hàng tài trợ là một thách thức, đòi hỏi phải có năng lực thể chế mạnh mẽ. thách thức là ở chỗ phải đảm bảo phân bổ rủi ro thích hợp giữa chủ đầu tư và nhà nước. Đặt quá nhiều rủi ro về phía nhà đầu tư tư nhân thì sẽ làm tăng chi phí, trong khi đó nếu đặt quá ít thì sẽ làm tổn hại đến hiệu quả mong đợi thu được từ sự tham gia của tư nhân. Khung pháp lý cho việc đấu thầu mua sắm đối với dạng đầu tư này phải rõ ràng, đầy thách đố như phải giải quyết được việc thu hồi đất và các nhà đầu tư cần phải có niềm tin cao độ vào môi trường kinh doanh và sự ổn định của chính sách nhà nước.

Vì vậy, kinh nghiệm thu được của Việt Nam cho đến nay chủ yếu là ở các hợp đồng Xây dựng-Vận hành-Chuyển giao (BOt) và Xây dựng-Sở hữu-Kinh doanh (BOO) và phần lớn là ở trong ngành điện và viễn thông. theo một báo cáo, trong giai đoạn 1994-2009, 32 dự án BOt và

32 BáocáoMDG,2010.



do đó không phải là PPP thực thụ. tiến độ thu hút các nhà đầu tư tư nhân bị cản trở bởi một số yếu tố, bao gồm thiếu một khung pháp lý hoàn chỉnh, các Bộ thiếu năng lực để chuẩn bị các dự án có thể được ngân hàng cấp vốn và mối quan ngại của nhà đầu tư đối với môi trường tổng thể về kinh doanh và tài chính.

BOO đã được đăng ký, với tổng số vốn đăng ký là 6,7 tỉ USD.33 Xin xem chi tiết về các dự án này ở bảng 6. mặc dù Bộ giao thông vận tải đưa lên trên trang web của mình một danh mục lớn hơn các PPP song những con số này bao gồm cả các quan hệ đối tác với doanh nghiệp nhà nước, liên quan đến hình thức chỉ định thầu, và

Bảng 6: Các dự án PPP theo ngành và tiểu ngành, 1993-2009 (triệu uSD)

Ngành Tiểu ngành Số dự án Tổng vốn đầu tưNăng lượng Điện 17 1783

Khí 1 1300

Viễn thông 3 2013

giao thông Sân bay 1 15

Đường 2 644

Cảng biển 5 732

Cấp/ thoát nước Nhà máy nước/xử lý nước thải 2 213

Tổng số, 1993-2009 32 6700

Nguồn: PPI

trong năm 2009, Chính phủ Việt Nam đã ban hành Nghị định 108 về thi hành Luật Đầu tư công, trong đó tạo điều kiện thúc đẩy các PPP. Việc này đã làm gia tăng tiến độ, dẫn tới sự khởi động của 6 dự án BOt và BOO mới với sự tham gia của nước ngoài trong năm 2010. tuy nhiên, quyết định 71/2010/QĐ-ttg, ban hành năm 2010, với chủ trương là để hỗ trợ thí điểm các loại PPP mới, khiến nhiều nhà đầu tư không chắc chắn về chính sách của Chính phủ Việt Nam và các khung pháp lý có thể được áp dụng. Kết quả là, không có một dự án mới nào được ký kết vào năm 2011 và chỉ có một dự án được ký kết vào năm 2012. Chúng tôi được biết là có một số PPP thí điểm đang trong giai đoạn chuẩn bị nhưng không một dự án nào đạt đến mức ký kết hiệp định tài chính.

trong hai năm qua, các cuộc thảo luận chuyên sâu giữa các Bộ chịu trách nhiệm của Chính phủ Việt Nam đã giúp làm rõ chính sách của Chính phủ Việt Nam và đã giúp phân định rõ trách nhiệm. Dự luật mới về đấu thầu được thông qua vào tháng 10 năm 2013 có một chương về PPP và một Nghị định mới đang được soạn thảo để làm rõ quy chế tổ chức thực hiện. Các quy định mới sẽ cho phép các loại hình PPP mới và các hình thức tham gia mới của nhà nước, bao gồm sự tham gia thông qua tài trợ trực tiếp, cung cấp các tài sản, các quyền sử dụng đất và các công cụ tài chính khác như bảo lãnh. tổng mức đóng

góp của nhà nước không được vượt quá 50% chi phí dự án. Nghị định cũng sẽ làm rõ các tiêu chí để lựa chọn nhà đầu tư nhằm đảm bảo cho công ty tư nhân cạnh tranh bình đẳng với doanh nghiệp nhà nước.

Còn phải mất một thời gian dài nữa để ban hành văn bản pháp luật mới nhằm hoàn thiện khung pháp lý về PPP. tuy nhiên, có một số hạn chế khác cản trở việc ký kết thành công của các PPP. Hiện tại, đó là tình trạng thiếu hụt các kỹ năng chuẩn bị dự án có thể được ngân hàng cấp vốn và Chính phủ Việt Nam thiếu kinh phí để chuẩn bị dự án, mà kinh phí này có thể lên đến 5-10% tổng chi phí dự án. Chính phủ Việt Nam cũng cần các nguồn lực để tài trợ cho các khoản đóng góp riêng của mình vào các dự án PPP. Chính phủ đã xác định rằng đây sẽ là một trong những ưu tiên trong sử dụng nguồn vốn ODA. Đây là những lĩnh vực mà các đối tác phát triển, đặc biệt là các ngân hàng đa phương, có thể hỗ trợ đáng kể. ADB và các Ngân hàng phát triển Pháp (AFD) đang tài trợ cho Quỹ phát triển dự án để hỗ trợ Bộ KH & Đt thẩm định các nghiên cứu khả thi và chuẩn bị các hồ sơ đấu thầu của các dự án PPP.33

33 TrịnhThuThủyandTrịnhVănChinh,“HuyđộngvốntừPPP cho phát triển giao thông bền vững ởViệtNam”,CácbiênbảncủaHiệphộiĐôngÁvềnghiêncứugiaothôngvậntải,số9,năm2013,trang5.


Đồng thời, Việt Nam đang bước vào giai đoạn khó khăn về tài chính phát triển. Hình 29 cho thấy xu hướng thay đổi của các luồng tài chính phát triển khác nhau được xem xét trong nghiên cứu này, theo giá cố định năm 2010. Những xu thế quan trọng nhất bao gồm:

� thu ngân sách tăng nhanh đến năm 2010, sau đó giảm xuống;

� Vay của chính phủ tăng nhanh trong giai đoạn từ 2006 đến 2012;

� từ năm 2008 FDi giảm xuống; và

� ODA và vốn chính thức không ưu đãi (OOF) hiện tại tiếp tục tăng lên nhưng tầm quan trọng giảm xuống trong tương quan so sánh với nguồn thu trong nước và các khoản vay khác của chính phủ và trong những năm tới sẽ bắt đầu giảm xuống về số tuyệt đối.

5. Kết luận và khuyến nghị

5.1. Phân tích luồng tài chính phát triển tại Việt NamNhững thành công đầy ấn tượng của Việt Nam trong tăng trưởng và giảm nghèo vừa là kết quả vừa là nguyên nhân cho luồng tài chính phát triển dồi dào. Việt Nam là một trong những quốc gia tiếp nhận ODA và FDi nhiều nhất trên thế giới, cho phép Việt Nam duy trì nhịp độ đầu tư vào nguồn lực vật chất và con người với tỷ lệ tăng chỉ sau trung Quốc. Điều này đã dẫn đến hai thập kỷ tăng trưởng kinh tế nhờ tích lũy nhân tố nhanh (tăng khối lượng vốn trong nền kinh tế), với yếu tố năng suất (sử dụng vốn một cách hiệu quả hơn) chỉ đóng vai trò thứ yếu.34

Hiện tại Việt Nam tỏ ra đã đạt tới giới hạn của mô hình phát triển này. Các lợi thế về chi phí đã từng thu hút được FDi vào Việt Nam với tốc độ nhanh chóng đã bắt đầu giảm xuống nếu so sánh với các nền kinh tế có mức lương thấp khác. tỷ lệ đầu tư cao không còn tạo ra kết quả phát triển tương ứng. thay vào đó, Việt Nam bắt đầu chạm vào một giai đoạn bất ổn vĩ mô, buộc Chính phủ Việt Nam phải giảm mạnh tăng trưởng tín dụng và đầu tư công. Những yếu kém trong quản lý đầu tư công đã cho thấy rõ năng lực hấp thụ hạn chế của Việt Nam. Do đó, Việt Nam cần phải tìm kiếm động lực tăng trưởng mới dựa trên đầu tư công có trọng tâm hơn và các công cụ chính sách được thiết kế để thúc đấy tăng trưởng năng suất.

34 “BáocáopháttriểnViệtNam2012:NềnkinhtếthịtrườngchoViệtNam,nướccóthunhậptrungbình”,BáocáochungcácnhàtàitrợtạiHộinghịNhómtưvấn,tháng12năm2011,tr.54.



Hình 29: Tầm quan trọng tương đối của các luồng tài chính phát triển của Việt Nam, giai đoạn 2006-2012 (theo giá cố định năm 2010)

Bảng 7 xem xét các xu thế này và cho thấy các luồng tài chính khác nhau có thể tác động lẫn nhau như thế nào.

Bảng 7: Xu thế phát triển thay đổi và tác động

Xu thế Tác động

trong những năm gần đây nguồn thu của chính phủ giảm xuống và chỉ có khả năng hồi phục chậm

� Ngân sách phát triển giảm, ít có dự án mới trong ngắn hạn

� mở rộng xu thế xã hội hóa việc cung cấp dịch vụ

� Ít nguồn lực để đáp ứng cho chi phí tái cơ cấu kinh tế

� Ít nguồn lực hơn cho cải cách thể chế

Vay của chính phủ tiếp tục tăng lên, có khả năng tiếp tục tăng đạt trần vay nợ của chính phủ là 65% gDP.

� Chính phủ có cơ hội tài trợ cho một số khoản đầu tư mới, đặc biệt là thông qua phát hành trái phiếu. tuy nhiên, cho tới nay đầu tư bằng nguồn trái phiếu là một trong kênh đầu tư kém hiệu quả nhất

� Chính phủ cần phải sử dụng nguồn tài chính từ vay nợ một cách có chiến lược để làm đòn bẩy cho các luồng tài chính phát triển khác.


trong những năn gần đây, đầu tư công đã gây ra bất ổn kinh tế vĩ mô và đã giảm dần mặc dù có các luật mới và các chương trình thí điểm, đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng vẫn rất hạn chế

� Chính phủ không còn có cơ hội thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thông qua các biện pháp kích thích

� Do đó cần chuyển ưu tiên sang tăng cường hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công

� Nguồn vốn sẵn có không đủ cho đầu tư cơ sở hạ tầng cần thiết để thực hiện chuyển đổi kinh tế. Do đó, lấy vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng từ các nguồn khác là một ưu tiên

� Chính phủ vẫn còn nhiều việc cần làm để hình thành các điều kiện ban đầu và năng lực cho hợp tác công - tư

Các luồng FDi giảm � Với xu thế hiện tại, FDi sẽ không còn là động lực tạo việc làm và giảm nghèo như những năm trước đây

� thu hút FDi vào các ngành chế tác có năng suất cao là một ưu tiên cấp bách

� Phát triển cơ sở hạ tầng, dạy nghề và các biện pháp khuyến khích cần phải được thiết kế theo yêu cầu của từng địa phương và ngành công nghiệp cụ thể

� Chính phủ Việt Nam cần có biện pháp khuyến khích các nhà đầu tư nước ngoài nội địa hóa hơn nữa các sản phẩm của họ

� Chính phủ Việt Nam cần có biện pháp ngăn chặn cạnh tranh không lành mạnh giữa các tỉnh trong việc thu hút đầu tư nước ngoài và bảo đảm đóng góp thuế một cách hợp lý

Các doanh nghiệp nhà nước có tỷ trọng đầu tư và sản xuất thương mại ngày càng giảm nhưng vẫn có đặc quyền trong việc tiếp cận với tài chính

� một phần lớn tín dụng thương mại tại Việt Nam đang được sử dụng vào những khoản đẩu tư năng suất thấp

� Các công ty tư nhân tại Việt Nam buộc phải dựa chủ yếu vào nguồn vốn chủ sở hữu, khiến họ bị hạn chế trong việc mở rộng và tạo thêm việc làm



ODA và các nguồn vốn tương tự ODA sẽ vẫn ở mức cao trong một vài năm sắp tới cho dù tài trợ song phương gỉam, sau đó sẽ dần mất đi tính chất ưu đãi vào cuối thập kỷ

� Vốn tài trợ giảm sẽ gây ảnh hưởng to lớn nhất tới lĩnh vực xã hội do hiện tại lĩnh vực này không được tiếp cận với hỗ trợ không ưu đãi. Điều này có thể dẫn tới việc khả năng tiếp cận và sự công bằng tại các vùng nghèo nhất bị suy giảm

� Khi lập kế hoạch ngân sách các chương trình HiV/AiDS, cần phải chuyển đổi từ nguồn vốn ODA sang nguồn vốn của nhà nước

� trong các lĩnh vực khác, ODA suy giảm sẽ có ít có tác động về mức chi tiêu tuyệt đối nhưng có thể dẫn đến mất đi sự linh hoạt trong việc thực hiện các chính sách và sang kiến cải cách thể chế mới

� Các ngân hàng phát triển đa phương có vai trò quan trọng trong việc cung cấp nguồn vốn cần thiết cho việc xây dựng các dự án PPP nhằm mục tiêu thu hút đầu tư tư nhân

� Các dự án ODA được thiết kế để nâng cao chất lượng đầu tư công có thể tạo ra những tác động phát triển to lớn


5.2. Hướng tới một chiến lược tài chính phát triển toàn diện Rõ ràng những thách thức Việt Nam gặp phải trong tài trợ phát triển quốc gia trong giai đoạn tới sẽ rất khác với những gì gặp phải trong 20 năm qua. từ những năm 1990 đến 2000, tự do hóa nền kinh tế và trở thành thành viên WtO đã dẫn đến đầu tư trong nước và FDi tăng nhanh, mang lại tăng trưởng kinh tế cao, tạo việc làm và giảm nghèo. Điều đó đã giúp Việt Nam huy động được nhiều ODA và mở rộng chi công cho hạ tầng cơ cơ sở thiết yếu và dịch vụ công cho phần đông cư dân.

trong tương lai, do phải đương đầu với nhiều thách thức phát triển phức tạp, mô hình tăng trưởng ít công bằng hơn và tài chính phát triển giảm, ưu tiên sẽ là sử dụng tài chính phát triển (vốn ngân sách và ODA) theo chương trình một cách chiến lược hơn để huy động các nguồn vốn khác. thách thức này có nhiều khía cạnh, bao gồm cải thiện công tác lập kế hoạch chi tiêu công và loại bỏ những trở ngại về luật pháp và thể chế đối với việc sử dụng hiệu quả các nguồn tài chính phát triển khác. Các ưu tiên đầu tư, nhu cầu cải tổ và các công cụ chính sách sẽ khác nhau tùy thuộc vào các ngành và mục tiêu chính sách khác nhau.

Phân tích này gợi ý rằng Việt Nam cần có một chiến lược tài chính phát triển tinh tế hơn gắn với các Kế hoạch phát triển Kt-XH 5 năm (KHPtKtXH) trong tương lai, ở cấp quốc gia, cấp ngành và tỉnh. thách thức không còn chỉ là phối hợp giữa các kênh tài chính phát triển hoặc các loại hình tài trợ khác nhau, mà là sử dụng nguồn tài chính phát triển theo chương trình để tạo ra “hiệu ứng kích thích” các luồng tài chính khác như thế nào giúp định hướng đầu tư đạt kết quả phát triển cao nhất.

Đây là một chương trình nghị sự tổng thế và có 6 thách thức tồn tại.

a. Nâng cao chất lượng của chi tiêu và đầu tư công

Hệ thống lập kế hoạch và ngân sách của Việt Nam vẫn chưa đáp ứng được yêu cẩu của một nước có thu nhập trung bình và đang đương đầu với nhiều thách thức phát triển phức tạp. Việt Nam cần có một quy trình phân bổ nguồn lực trung hạn có thể kết nối phân bổ nguồn lực với các chiến lược phát triển quốc gia, của ngành

và của tỉnh. Quy trình này cần tăng cường được sự điều hòa giữa ngân sách chi thường xuyên và ngân sách chi đầu tư. Cần lập kế hoạch ngân sách theo chương trình, cho phép hoạch định chi tiêu cho từng sáng kiến phát triển cụ thể. Các dự án đầu tư công cần được lựa chọn trên cơ sở đóng góp của chúng vào mục tiêu phát triển của quốc gia, của ngành và của tỉnh. Cả ngân sách và các chương trình mục tiêu quốc gia đều cần được theo dõi một cách chặt chẽ cả về mặt sử dụng vốn cũng như các tác động tới phát triển.

Rõ ràng là một số mặt phân cấp tài khóa tại Việt Nam đã đi quá xa và cần thiết phải có một mức độ tái tập trung hóa nhất định. Cụ thể, việc phát triển cơ sở hạ tầng cần được lập kế hoạch ở cấp quốc gia hoặc cấp vùng chứ không phải là ở cấp tỉnh. Cần có sự khắt khe hơn trong việc lựa chọn các dự án đầu tư công của các tỉnh gắn chặt chẽ hơn với kế hoạch PtKtXH của tỉnh, quy trình thẩm định khắt khe hơn và theo dõi chặt chẽ hơn kết quả phát triển. Để khuyến khích quản lý theo kết quả, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cần xem xét áp dụng cách tiếp cận lập kế hoạch và lập ngân sách dựa theo kết quả, có nghĩa là tăng mức vốn cấp cho những tỉnh có thể chứng minh được kết quả phát triển của các dự án đầu tư của họ. Điều này sẽ tạo ra sự khuyến khích đối với những tỉnh có lựa chọn đầu tư một cách cẩn thận và bỏ nhiều công sức cho việc theo dõi kết quả. thí điểm cấp vốn theo kết quả đang được WB thực hiện là một mô hình có thể xem xét.

b. Đảm bảo cung cấp dịch vụ xã hội bình đẳng

Chính sách xã hội hóa của Việt Nam (nghĩa là huy động đóng góp của cộng đồng, của khu vực tư nhân và hộ gia đình trong việc cung cấp các dịch vụ công cộng) cần được hỗ trợ bằng các nguyên tắc rõ ràng và minh bạch. Xã hội hóa đã chuyển một phần lớn chi phí cho dịch vụ sang người dân và là một bước thụt lùi khi xét về tác động của nó tới người nghèo. Nó cũng gây ra lạm phát chi phí. tổng chi tiêu của Việt Nam cho y tế và giáo dục đang cao hơn các nước thu nhập trung bình khác trong khu vực nhưng không mang lại những cải thiện tương xứng về kết quả của y tế và giáo dục.

Lĩnh vực xã hội cần xây dựng kế hoạch tài chính tổng thể cho toàn ngành như ngành y tế đã bắt đầu thực hiện, với sự phân tích về kinh tế và mức độ đóng góp. Lĩnh vực xã hội cần có các nguyên tắc rõ ràng hơn về sự tham gia của



khu vực tư nhân vào cung cấp dịch vụ nhằm ngăn chặn sự xuất hiện của hệ thống hai tầng. Chính phủ Việt Nam cần bảo đảm minh bạch cao hơn cũng như nâng cao nhận thức về phí chính thức của các dịch vụ công nhằm ngăn chặn tình trạng tồn tại phổ biến các loại chi phí không chính thức.

c. Thu hút đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng

Việt Nam cần đẩy nhanh phát triển cơ sở hạ tầng để tạo các điều kiện cho tái cơ cấu kinh tế. Huy động đầu tư tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng sẽ giúp giải phóng nguồn lực ODA còn

lại để phục vụ cho các nhu cầu của lĩnh vực xã hội. Chính phủ Việt Nam cần hoàn thiện khung pháp lý cho hợp tác công – tư. Chính phủ cần xem xét thành lập một cơ quan về hợp tác công – tư tại chính phủ trung ương, có thể đặt tại Bộ Kế hoạch và Đầu tư, cùng với các chuyên gia và nguồn lực để hỗ trợ cho các chủ dự án thiết kế và đàm phán về PPP. Đơn vị này là một nguồn lực có thể khai thác để hỗ trợ cho những dự án PPP nhiều hứa hẹn nhất trong những lĩnh vực có tầm quan trọng chiến lược. Đây cũng là lĩnh vực Việt Nam có thể có lợi từ hợp tác Nam – Nam, dựa trên kinh nghiệm của những quốc gia như inđônêxia và Ban tư vấn chuyên gia PPP mới của APEC (xem Hộp 5).

Hộp 5: Sáng kiến của APEC về xây dựng năng lực chuyên môn trong hợp tác công – tư

Cuộc họp tháng 9/2013 của các Bộ trưởng Tài chính ủy ban kinh tế châu á – Thái Bình Dương (APEC) đã thống nhất là các quốc gia thành viên đều có nhu cầu tăng cường năng lực lập kế hoạch, lập ưu tiên, xây dựng và cấp vốn phát triển cơ sở hạ tầng thông qua PPP. Do đó các Bộ trưởng Tài chính đã nhất trí thành lập Ban tư vấn chuyên gia PPP của APEC, và hiện tại đang được thí điểm thực hiện tại Inđônêxia. Ban tập hợp các chuyên gia kỹ thuật chủ chốt để tăng cường năng lực cho các cơ quan chính phủ lien quan trong việc xây dựng và đưa ra các dự án PPP chất lượng cao, có thể vay vốn ngân hàng. Ban hỗ trợ những chuyên môn kỹ thuật cần thiết cho tất cả các giai đoạn quản lý chu kỳ dự án và hỗ trợ xác định và giải quyết các điểm tắc nghẽn.

Hộp 6: Các công cụ chia sẻ rủi ro cho PPP tại Inđônêxia Quỹ đảm bảo cơ sở hạ tầng Inđônêxia (IIGF) là một cơ chế để giảm thiểu rủi ro cho các nhà đầu tư tư nhân khi tham gia vào PPP phát triển cơ sở hạ tầng. Quỹ là một đơn vị duy nhất thẩm định tất cả các PPP cơ sở hạ tầng đòi hỏi có sự bảo đảm của chính phủ. WB đã cung cấp 25 triệu uSD vốn vay để hỗ trợ chính phủ trong việc bảo đảm cho nghĩa vụ của các cơ quan chính phủ đối với các nhà đầu tư thương mại. Dự án cũng cung cấp hỗ trợ kỹ thuật để giúp chọn lọc IIGF, thẩm định và giám sát các dự án PPP.

d. Thu hút FDI chất lượng cao

Để thu hút FDi chất lượng cao, Việt Nam cần có năng lực thiết kế các gói can thiệp có liên kết với nhau theo nhu cầu của các ngành và khu vực địa lý cụ thể. thách thức của việc hình thành được những khuyến khích đúng đắn đối với đầu tư là khác nhau giữa các ngành và địa phương. Chính phủ Việt Nam cần xây dựng năng lực thể chế gắn với các ngành cụ thể theo nhu cầu của từng ngành. Chính phủ cần nhận thức rõ về động lực cạnh tranh và điểm nghẽn trong từng ngành và tiềm năng của các doanh nghiệp Việt Nam trong việc tham gia vào chuỗi giá trị toàn cầu. Chính phủ cần huy động sự hỗ trợ của nhiều cơ quan khác nhau, nhằm gắn kết

các biện pháp can thiệp trong cơ sở hạ tầng, dạy nghề, ưu đãi thuế và cải cách các quy định vào trong một gói biện pháp chặt chẽ.

Còn một lĩnh vực khác nữa mà phân cấp quá mạnh có thể là không tốt. Hiện tại, các tỉnh đang cạnh tranh với nhau để thu hút đầu tư nước ngoài, dẫn đến những méo mó thị trường và thất thu thuế. Cần thiết phải có các cơ quan trung ương có thể quan hệ với các nhà đầu tư nước ngoài, điều phối các cơ quan chính phủ khác nhau và đưa ra phán quyết. Cần phải có các chính sách và hướng dẫn rõ ràng hơn của trung ương về ưu đãi đối với nhà đầu tư nước ngoài nhằm tránh cạnh tranh không lành mạnh và đảm bảo thu thuế hợp lý.


Hộp 7: Vốn đa phương cho thương mại và đầu tư tại InđônêxiaVới đóng góp tài chính của Hà Lan và Thụy Sĩ, WB đã thành lập Cơ quan đa phương cho Thương mại và Đầu tư 2008-2013 tại Inđônêxia. Cơ quan này được hình thành để tăng cường thể chế chính phủ liên quan đến xúc tiến thương mại và đầu tư, nhằm nâng cao khả năng cạnh tranh và cải thiện môi trường đầu tư của Inđônêxia. Cơ quan này được thành lập theo đề nghị của Bộ Thương mại và Bộ các vấn đề kinh tế. Đây là cơ quan cung cấp tư vấn kỹ thuật cao cấp thông qua việc đưa các chuyên gia trong nước và quốc tế làm việc với các đối tác Inđônêxia. Cơ quan này hỗ trợ Bộ Thương mại và các cơ quan liên quan trong việc thiết kế và thực hiện các chính sách thương mại thông qua tư vấn kỹ thuật, xây dựng năng lực và cải cách tổ chức. Nó giúp Chính phủ đổi mới các quy định về kinh tế, hợp lý hóa các thủ tục đầu tư, xây dựng năng lực hoạch định chính sách đầu tư và giải quyết các vấn đề của nhà đầu tư, cải tiến hải quan và cảng biển, và tăng cường khu vực tài chính.

e. Huy động tài chính cho phát triển khu vực tư nhân

Việt Nam cần quan tâm hơn tới nhu cầu của khu vực tư nhân trong nước, hỗ trợ các doanh nghiệp quy mô vừa nâng cao năng lực và tính kinh tế theo quy mô cần thiết để họ có thể trở thành đối tác và nhà cung ứng cho các nhà đầu tư nước ngoài và tham gia vào chuỗi giá trị toàn cầu. Điều này đòi hỏi phải đẩy mạnh cải cách cơ cấu nhằm giảm thiểu hiệu ứng chèn lấn của các doanh nghiệp nhà nước. Điều này có nghĩa là cần tăng cường khả năng tiếp cận với đất đai cho khu vực tư nhân. Nó còn có nghĩa là khuyến khích các ngân hàng Việt Nam hướng hoạt động cho vay vào khu vực doanh nghiệp tư nhân trong nước với những yêu cầu thế chấp linh hoạt hơn.

5.3. Vai trò của hỗ trợ phát triển Vai trò của hỗ trợ phát triển chính thức trong bức tranh tài chính phát triển đang thay đổi như thế nào là hợp lý? Những tham vấn đã được thực hiện cho nghiên cứu này cho thấy vai trò của hỗ trợ phát triển tại Việt Nam đang ngày càng trở nên không rõ ràng. Do tiếp cận của Việt Nam với tài chính phát triển từ các nguồn trong nước và quốc tế tăng lên nên ODA ngày càng trở thành một nguồn tài chính ít quan trọng. Đóng góp của ODA vào ngân sách quốc gia là không đủ lớn để tạo ra một sự khác biệt có ý nghĩa trong tổng nguồn lực. Hơn nữa, tại thời điểm này cái mà Việt Nam cần không hẳn là tài chính phát triển.thay vào đó, Việt Nam cần sử dụng các nguồn lực một cách hiệu quả hơn để tối đa hóa các kết quả phát triển.

mặt khác, khi Việt Nam còn đang phải đối mặt với những khó khăn trong việc sử dụng có hiệu quả nguồn tài chính phát triển thì ODA còn mang tầm quan trọng lớn hơn giá trị của đồng USD mà nó

đưa đến. Quy trình phân tích, đối thoại chính sách và thiết kế đi liền với các dự án sử dụng vốn ODA giúp bù đắp phần nào cho quy trình thẩm định và phân bổ còn nhiều yếu kém của chính phủ Việt Nam. Điều này có nghĩa là các dự án sử dụng vốn ODA có tác động phát triển lớn hơn – một lợi thế mà các bộ liên quan đều rõ ràng nhận ra. ODA còn cung cấp một phần vốn quan trọng cho việc thực hiện các sáng kiến chính sách mới. Do về bản chất, tăng trưởng tại Việt Nam đang trở nên không có lợi cho người nghèo nên tỷ lệ đói nghèo còn lại ngày càng khó giải quyết và đòi hỏi có những công cụ chính sách mới. ODA tiếp tục đóng vai trò quan trọng trong việc bảo đảm chi phát triển tại Việt Nam là công bằng – thông qua việc dành nhiều nguồn lực hơn tới những khu vực nghèo nhất cũng như thông qua giúp giải quyết những tác động tiêu cực từ việc xã hội hóa dịch vụ công. Vì tất cả những lý do trên, ODA tiếp tục có nghĩa ý quan trọng đặc biệt tại Việt Nam.

một số nhà tài trợ song phương đã bắt đầu rút dần các chương trình tài trợ song phương cho Việt Nam ngay khi Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình. Điều này là tất yếu do những ưu tiên toàn cầu chứ không phải do các điều kiện của Việt Nam. Vị trí nước có thu nhập trung bình, sau tất cả, chỉ là một phân loại thống kê mà không có mối liên quan nào tới nhu cầu và năng lực. Dù Việt Nam hiện nay có khả năng tiếp cận tới nhiều lựa chọn hơn về nguồn vốn cho phát triển nhưng vẫn còn nhiều thách thức về thể chế là đặc trưng của những nước có thu nhập thấp. Việt Nam cũng còn phải đối mặt với rủi ro là tăng trưởng sẽ chậm lại trước khi đạt ngưỡng thu nhập của quốc gia có thu nhập trung bình, cùng với bất bình đẳng gia tăng và giảm nghèo chậm hoặc thậm chí còn bắt đầu giảm xuống. Do đó ODA vẫn đóng một vai trò quan trọng nhằm giúp Việt Nam chuyển đổi sang giai đoạn tiếp theo của quá trình phát triển quốc gia.



Hộp 8: Quản lý rủi ro tài chính phát triển tại InđônêxiaTại Inđônêxiavào năm 2009, để đối phó với khủng hoảng tài chính toàn cầu, WB đã thông qua một khoản cho vay chính sách phát triển trị giá 2 tỷ uSD độc nhất vô nhị với quyền rút vốn vay dần dần. Chính phủ có thể tiếp cận khoản vay khi cần thiết, nếu các điều kiện thị trường xấu đi và không thể tiếp cận với thị trường tài chính quốc tế và trong nước. Chính phủ Inđônêxia sau đó đã tự đề ra các điều kiện của riêng mình đối với việc tiếp cận nguồn vốn vay đó. Khoản vay này là một phần của một gói cấp vốn lớn hơn nhằm giúp Inđônêxia huy động vốn từ thị trường vốn trong nước và quốc tế thông qua việc đưa ra một tín hiệu tích cực về sức mạnh tài chính của Inđônêxia.

họ nhằm tạo ra sự khuyến khích đối với các cơ quan chính phủ trong việc hình thành và sử dụng các dữ liệu về kết quả. Họ có thể đầu tư vào các viện nghiên cứu và tổ chức hàn lâm của Việt Nam. Họ có thể hỗ trợ các tổ chức xã hội trong việc theo dõi kết quả hoạt động của các chương trình của chính phủ và hỗ trợ áp dụng hệ thống này cho cộng đồng địa phương để có được thông tin phản hồi về chất lượng dịch vụ. Họ có thể đầu tư vào hệ thống thống kê quốc gia và giúp khuyến khích chia sẻ dữ liệu trong chính phủ và xã hội.

b. Nâng cao chất lượng của chi tiêu và đầu tư công

giúp Việt Nam nâng cao chất lượng chi tiêu và đầu tư công là một ưu tiên quan trọng. Điều này cũng còn phụ thuộc vào ý chí của Chính phủ Việt Nam trong việc tiến hành một số cải cách nhiều thách thức. Cho đến nay do Việt Nam có mong muốn như vậy nên các đối tác phát triển có thể cung cấp hỗ trợ kỹ thuật. Các ưu tiên bao gồm tăng cường các hệ thống phục vụ phân cấp tài khóa và hỗ trợ chuyển đổi sang lập kế hoạch vùng cho các cơ sở hạ tầng chiến lược. Dự thảo Luật Ngân sách và Đầu tư Công mới tạo cơ hội cho việc áp dụng lập kế hoạch ngân sách trung hạn. Các đối tác phát triển có thể cung cấp chuyên môn của họ để hỗ trợ chính phủ áp dụng cách tiếp cận lập kế hoạch ngân sách phát triển theo kết quả.

c. Hỗ trợ hợp tác công - tư

thúc đẩy tài chính tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng phải là ưu tiên chủ chốt đối với các đối tác phát triển. Các đối tác phát triển, mà đặc biệt là nhóm 6 ngân hàng, có thể hỗ trợ xây dựng khung thể chế và giúp các cơ quan có trách nhiệm phát triển chuyên môn kỹ thuật thiết kế và đàm phán PPP. Họ có thể hỗ trợ hình thành một đơn vị PPP ở trung ương, có khả

thường thấy là vai trò của ODA tại các nước không phụ thuộc vào tài trợ là làm đòn bẩy cho các nguồn lực tài chính phát triển khác. Điều này cũng đúng tại Việt Nam, mặc dù điều trên hết là tăng cường hiệu lực và hiệu quả phát triển của các nguồn tài chính phát triển khác chứ không phải là tối đa hóa lượng vốn tài trợ.trong bối cảnh khác nhau của từng quốc gia, việc áp dụng nguyên tắc này sẽ khác nhau.

trong giai đoạn tới, hỗ trợ phát triển tại Việt Nam sẽ có 6 vai trò chính.

a. Thúc đẩy hoạch định chính sách dựa trên kết quả và quản lý theo kết quả

Quản lý theo kết quả là điều khoản còn chưa được hoàn thành như trong tuyên bố Paris/tuyên bố Hà Nội (HCS) và đã được nhấn mạnh trong Văn kiện Hợp tác Việt Nam. trong thập kỷ trước, Việt Nam đã đầu tư nguồn lực to lớn cho tăng trưởng và giảm nghèo nhưng không có khả năng để tạo ra những bằng chứng về tác động của những can thiệp đó và không có truyền thống sử dụng bằng chứng làm thông tin cho quá trình hoạch định chính sách. Hiện nay, Việt Nam đang có nhu cầu cấp thiết phải nâng cao tính đúng đắn của các can thiệp chính sách và đầu tư công. Việt Nam cũng cần dựa vào các nguồn thông tin rộng rãi hơn và phản hồi của cộng đồng trong việc giải quyết các thách thức mới về kinh tế và xã hội.

Đây là lĩnh vực mà các đối tác phát triển có nhiều cơ hội để đáp ứng. trong các diễn đàn như Nhóm đối tác ngành, họ có thể chia sẻ kiến thức và minh chứng, tham gia vào các đánh giá chung và thảo luận về các lựa chọn chính sách. Họ có thể hỗ trợ xây dựng năng lực cho các cơ quan chính phủ trong việc hoạch định chính sách và lập kế hoạch. Họ cũng có thể giúp xây dựng hệ thống theo dõi trong các ngành hoặc lĩnh vực và áp dụng các thành phần của cách thức tài trợ theo kết quả trong hỗ trợ của


năng cung cấp hỗ trợ kỹ thuật trong chính phủ. Họ cũng có thể hỗ trợ chuyển giao tri thức trên toàn Đông Nam á, như trường hợp inđônêxia, thông qua hợp tác ba bên. Các ngân hàng phát triển cũng có thể hỗ trợ PPP thông qua bảo lãnh một phần rủi ro và các công cụ tương tự, như đã thực hiện tại các quốc gia khác, như inđônêxia (xem Hộp 6).

d. Tăng cường công bằng trong cung cấp dịch vụ xã hội

Do tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam về bản chất đang trở nên ít có lợi cho người nghèo, các đối tác phát triển còn có vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ ngăn ngừa gia tăng bất bình đẳng trong cung cấp dịch vụ công. Cách thức xã hội hóa hiện tại đang mang lại những tác động không mong muốn và đặt gánh nặng lên các hộ gia đình nghèo, làm xuất hiện của một hệ thống 2 tầng. Để điều chỉnh lại xu hướng này, các đối tác phát triển cần làm việc với chính phủ Việt Nam để xây dựng các kế hoạch tài chính ngành, bao gồm ngân sách quốc gia, đầu tư của khu vực tư nhân, đóng góp của người dân và ODA. Cách làm này đã bắt đầu xuất hiện trong ngành y tế, đây là kết quả của quan hệ hợp tác chặt chẽ giữa Bộ Y tế và các đối tác phát triển, nhưng vẫn chưa được thực hiện trong lĩnh vực giáo dục. Cần phải có nhiều phân tích hơn về tác động phân phối của xã hội hóa. Các đối tác phát triển có thể giúp thí điểm các cách làm mới nhằm nâng cao các tiêu chuẩn về dịch vụ tại vùng sâu vùng xa và tại các cộng đồng khó khăn.

e. Phát triển quan hệ đối tác tri thức trong một số ngành

một số nhà tài trợ đa phương của Việt Nam đã chuyển từ việc hỗ trợ cho các ngành truyền thống sang đẩy mạnh quan hệ đối tác kiến thức trong những lĩnh vực cùng quan tâm, thường là với định hướng thương mại. Điều này mang ý nghĩa là kết nối các tổ chức và công ty của Việt Nam với đối tác của họ tại nước tài trợ. Điều này rất phù hợp với yêu cầu của Việt Nam về việc xây dựng chính sách ngành theo nhu cầu của từng ngành hoặc lĩnh vực cụ thể. Ví dụ, Nauy đang thúc đẩy hợp tác kỹ thuật trong ngư nghiệp và sản xuất lúa gạo trong khi thụy Điển đang thúc đẩy công nghệ năng lượng sạch

5.4. Tổ chức quan hệ đối tác phát triểntrong nghiên cứu này, nhiều đối tác phát triển thể hiện quan điểm là phải đánh giá lại các nguyên tắc và bộ máy quản lý quan hệ đối tác phát triển của Việt Nam. trong suốt thập kỷ qua, Việt Nam là một nước dẫn đầu về hiệu quả viện trợ, như trong tuyên bố Paris và Cam kết Hà Nội (HCS). Việt Nam có bộ máy điều phối và đối thoại tốt ở cấp quốc gia và ngành và quy trình trách nhiệm giải trình mạnh.35

tuy nhiên, nhiều nguyên tắc trong tuyên bố Paris và Cam kết Hà Nội còn chưa đạt về cải thiện hiệu quả và tính dự đoán được các khoản tài trợ. mặc dù các cam kết này vẫn phù hợp với các đối tác phát triển cung cấp hỗ trợ ngành theo kiểu truyền thống, nhưng sẽ khó áp dụng khi chuyển sang hợp tác phát triển sau viện trợ, cách tiếp cận hiện nhiều nhà tài trợ song phương đang chuyển hướng sang. Hơn nữa, khi ODA giảm tỷ trọng trong tổng nguồn phát triển, hiệu quả và tính dự đoán của ODA sẽ càng ít là yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả phát triển tổng thể của Việt Nam. Nhiều đối tác phát triển ít lợi ích và ít thời gian quan tâm đến các quy trinh điều phối và các sáng kiến chung.

Dựa trên các kiến nghị của báo cáo này, chúng tôi đề xuất ba lĩnh vực tăng cường quan hệ đối tác phát triển của Việt Nam.

5.4.1. Xây dựng chiến lược tài chính ngànhĐể sử dụng tốt nhất thời gian còn được tài trợ ODA, các bộ ngành nên xây dựng chiến lược tài trợ phát triển ngành xác định các phương thức sử dụng tốt nhất nguồn vốn ODA bên cạnh các nguồn phát triển khác. Vì mỗi ngành có cách sử dụng ODA tốt nhất, cần phân tích riêng cho từng ngành. Cần đánh giá xem ODA có thể được sử dụng như thể nào để huy động các nguồn tài trợ phát triển khác, tăng hiệu quả sử dụng và giải quyết các vấn đền bình đẳng.

trong những ngành chúng tôi nghiên cứu, y tế đã đạt được tiến bộ nhất về việc đưa ra quy hoạch tổng thể về tài chính phát triển ngành, chú trọng đến chi ngân sách, ODA, đóng góp

35 XemMarcusCoxetal.,“TuyênbốParis/TuyênbốHàNội:Đánhgiágiaiđoạn2”,“ĐánhgiáQuốcgiaViệtnam”,AgulhasAppliedKnowledge,1/2011,tr.22..



của khu vực tư nhân, bảo hiểm y tế và phí từ người sử dụng dịch vụ. tiến bộ này là nhờ hỗ trợ ngân sách ngành từ EU, yêu cầu ngành y tế phải xây dựng khung kế hoạch ngành gắn với ngân sách chặt chẽ hơn. tuy nhiên, thậm chí ngành y tế cũng còn cần nhiều nỗ lực để quản lý sự tham gia của khu vực tư nhân và ngăn chặn tình trạng tăng phí dịch vụ y tế để tránh tăng chi phi và bất bình đẳng trong y tế.

Xây dựng chiến lược hoặc quy hoạch tổng thể về tài chính phát triển ngành có thể tạo cơ hội đối thoại chiến lược giữa các bộ và các đối tác phát triển của họ về sử dụng tối ưu ODA cho giai đoạn còn lại, theo 6 điểm nêu trong mục 5.3. Hiện nay, các bộ ngành chỉ mới nghĩ đến việc duy trì ODA càng lâu càng tốt. Họ chưa nghĩ đến việc phải tư duy chiến lược về giá trị thay đổi của ODA bên cạnh các nguồn tài chính phát triển khác trong những nắm sắp tới.

5.4.2. Phân công lao động thay đổiViệt Nam có các quy trình tổ chức quan hệ đối tác phát triển, bao gồm Diễn đàn Đối tác phát triển Việt Nam, Diễn đàn Hiệu quả Viện trợ, các nhóm quan hệ đối tác ngành và các nhóm các nhà tài trợ (Nhóm các nhà tài trợ Đồng chính kiến, Sáu Ngân hàng, EU và các nước thành viên; quy trình một UN). Nhiều nhà tài trợ ở Việt Nam sẽ không có nhân sự và động cơ tham gia tích cực vào các quá trình này. Họ mất đi mong muốn tham gia quá trình điều phối viện trợ hoặc các sáng kiến chung. Các đối tác phát triển hiện dành ít thời gian hơn cho đối thoại chính sách chung. Nhiều nhà tài trợ song phương đã quyết định tập trung vào các lĩnh vực ngách và không tham gia vào chính sách phát triển quốc gia.

Vì vậy, có thể sẽ xuất hiện phân công lao động mới giữa các đối tác phát triển đa và song phương. Các đối tác phát triển đa phương (Sáu Ngân hàng, EU và các nước thành viên; một UN) sẽ quan tâm và có năng lực tham gia vào các vấn đề hiệu quả phát triển lớn hơn như thảo luận trong báo cáo này. Hầu hết các đối tác phát triển song phương, theo lựa chọn hoặc cần thiết, sẽ tập trung vào các lĩnh vực ngách. Những đối tác nào muốn tiếp tục có tiếng nói trong đối thoại chính sách phát triển quốc gia có thể thực hiện thông qua các đối tác phát triển đa phương là tốt nhất.

Có thể hữu ích cho các cơ quan đa phương nhất trí phân công lao động và xây dựng năng lực tham gia vào các lĩnh vực cụ thể (sáu ngân hàng về đầu tư công và PPP, Ngân hàng thế giới về đầu tư công, EU về cung cấp dịch vụ,

UN về quản trị công). Nhiều đối tác phát triển góp ý là vai trò của UN ở Việt Nam nên là trung tâm cung cấp tư vấn chính sách, hơn là cung cấp dịch vụ.

5.4.3. Tiến tới hợp tác dựa trên quan hệ đối tác hiệu quảmột số nhà tài trợ song phương ở Việt Nam sẽ chuyển từ hỗ trợ theo ngành, theo kiểu truyển thống sang trọng tâm mới xây dựng các quan hệ thương mại và đối tác phát triển “sau viện trợ”. Họ tìm cách hỗ trợ phát triển khu vực tư nhân Việt Nam, với quan điểm xây dựng quan hệ thương mại cùng có lợi. Điều đó thường cũng gắn với việc chuyển từ hỗ trợ tài chính sang các mô hình tài trợ mới dựa trên quan hệ đối tác giữa các cơ quan nhà nước, các tổ chức nghiên cứu, các tổ chức phi chính phủ và các công ty ở Việt Nam và nước tài trợ. Đây là một phần trong việc chuyển sang các chiến lược viện trợ định hướng thương mại hơn về phía nhiều nhà tài trợ song phương với nước đầu tiên là Hà Lan.

Kiểu viện trợ mới này (hợp tác dựa trên quan hệ đối tác này) sẽ rất hữu ích cho Việt Nam. Như đã nêu, các nhà tài trợ tìm cách hỗ trợ trong các lĩnh vực kinh tế ngách, nơi họ có lợi thế so sánh. Ví dụ như, Ailen sẽ chia sẻ kinh nghiệm thu hút FDi vào các ngành công nghệ cao, thụy Điển hỗ trợ quan hệ đối tác về công nghệ sạch, Phần Lan hỗ trợ đổi mới công nghệ sinh học và nông nghiệp và Na Uy hỗ trợ ngành thủy sản. Nếu chính phủ muốn xây dựng các chiến lược phát triển khu vực tư nhân phù hợp với nhu cầu của một số ngành sản xuất, các quan hệ đối tác kiểu này sẽ rất hữu ích.

tuy nhiên, các mô hình viện trợ mới còn chưa được thử nghiệm. Còn chưa biết liệu các đối tác tiềm năng của Việt Nam có nhận thức rõ được các loại hình hỗ trợ khác nhau và có thể lựa chọn để xây dựng các quan hệ đối tác hay không. Hiện nay, các chương trình hỗ trợ mang tính ngắn hạn, và không rõ liệu có thể đem đến tác động bền vững hay không. Cho đến nay, ít có đánh giá về loại hợp tác kiểu này ở Việt Nam.

thay vì phải điều phối ở cấp quốc gia, nó đòi hỏi phải có các luồng thông tin tốt hơn để các cơ quan Việt Nam có thể lựa chọn kiểu hỗ trợ nào phù hợp với nhu cầu của họ nhất.

Cũng có rủi ro là việc chuyển hướng sang hợp tác dựa trên quan hệ đối tác sẽ gây ảnh hưởng đến chất lượng quan hệ đối tác phát triển ở Việt Nam. Khi các nhà tài trợ không hỗ trợ ngành theo kiểu truyền thống nữa, họ ít quan tâm đến


việc tham gia vào các quá trình điều phối và các sáng kiến chung với các nhà tài trợ khác. Có vẻ họ ít tuân thủ các nguyên tắc hiệu quả viện trợ truyền thống, như sử dụng các hệ thống trong nước về cung cấp viện trợ hoặc đảm bảo để nguồn viện trợ được hạch toán vào ngân sách. thực vậy, nhiều nguyên tắc này gắn với hiệu quả và tính dự đoán được của các khoản tài trợ từ chính phủ nước tài trợ sang chính phủ nước nhận viện trợ và không hoàn toàn phù hợp với các hính thức hợp tác phát triển mới. tuy nhiên, nếu không có động cơ mạnh mẽ tham gia vào các quán trình điều phối, sẽ có rủi ro là viện trợ dựa trên quan hệ đối tác sẽ trở nên phân tán và rời rạc.

Việt Nam có cơ hôi là nước đi tiên phong trong việc xây dựng các nguyên tắc mới để quản lý hợp tác dựa trên quan hệ đối tác hiệu quả. Không giống viện trợ bằng tài chính, hợp tác dựa trên quan hệ đối tác không liên quan đến điều phối quốc gia hoặc không cần thỏa thuận chính thức về phân công lao động. thực tế, một yếu tố cạnh tranh giữa các nhà tài trợ có thể phù hợp, nếu giúp cho việc hỗ trợ trên cơ sở lợi thế so sánh của nhà tài trợ đáp ứng các nhu cầu của Việt Nam. giả sử là các nhà tài trợ sẽ có phần nào quan tâm đến lợi ích thương mại trong tương lai của chính họ, thì vẫn phụ thuộc vào quyết định của các tổ chức và công ty của Việt Nam có chấp nhận đề nghị hỗ trợ của nhà tài trợ hay không. thách thức là phải hình thành thị trường hiệu quả trong hợp tác dựa trên quan hệ đối tác để cạnh tranh làm tăng chất lượng hỗ trợ.

Có thể phải cải thiện các luồng thông tin về các đề xuất hợp tác dựa trên quan hệ đối tác. Hiện nay, thông tin về các hỗ trợ phân tán ở nhiều nơi khác nhau, làm cho các cơ quan Việt Nam khó tiếp cận và so sánh được. Bộ Kế hoạch và Đầu tư có thể xem xét xây dựng cổng thông tin về các đề xuất hỗ trợ từ các nhà tài trợ khác nhau, tăng cường tính minh bạch và hình thành cạnh tranh bình đẳng. Cạnh tranh bình đẳng cũng đòi hỏi phải có một môi trường bình đẳng, để các chương trình viện trợ cạnh tranh với nhau trên cơ sở giá trị phẩm chất chứ không phải chỉ là lợi ích vốn có. Bộ Kế hoạch và Đầu tư có thể xem xét thảo luận với các nhà tài trợ phù hợp để thống nhất về các nguyên tắc cho các chương trình dựa trên quan hệ đối tác. Đây có thể giống như một bộ định mức chung, điều tiết các loại hình và các mức lợi ích có thể dành cho các đối tượng tham gia cụ thể trong các chương trình dựa trên quan hệ đối tác.



đối với tính bền vững dài hạn về mặt tài chính của hệ thống y tế trong cuộc chiến chống HiV/AiDS. Báo cáo UNgASS 2008-2009 và Báo cáo tiến độ chương trình AiDS toàn cầu của Việt Nam năm 2012 đã nêu bật thực tế là các hoạt động phòng chống và điều trị được mở rộng quy mô một cách đáng kể chính là kết quả của sự hỗ trợ rộng khắp của các nhà tài trợ. theo Đánh giá chi tiêu chương trình AiDS quốc gia (NASA), trong giai đoạn 2008-2012, chính phủ Việt Nam, các nhà tài trợ quốc tế và các hộ gia đình đã chi tổng cộng 634 triệu USD cho phòng chống AiDS, trong đó một phần khá lớn là từ các nguồn vốn quốc tế. Nguồn vốn quốc tế đã tăng từ 66 triệu USD vào năm 2008 lên 106 triệu USD vào năm 2012. Chi cho các hoạt động cơ bản của chương trình nhằm trực tiếp giảm lây nhiễm, lưu hành và tử vong do HiV kể từ năm 2010 đã giảm xuống cả về số tuyệt đối và tương đối, nhưng vẫn chiếm khoảng 50% vào năm 2012.

Phụ lục 1: Nghiên cứu tình huống về các phương án tài trợ cho chương trình phòng chống HIV-AIDS

Tổng quan về đại dịch HIV và phản ứng quốc gia tại Việt Nam

Dịch HiV tại Việt Nam vẫn trong giai đoạn tập trung vào những người có nguy cơ cao kể từ khi có báo cáo về ca lây nhiễm đầu tiên vào cuối năm 1990. tỷ lệ nhiễm vào năm 2010 ước tính là 0,44% trong nhóm người thuộc độ tuổi 15-49[1]. tuy nhiên, theo báo cáo tỷ lệ nhiễm cao hơn nhiều trong nhóm nghiện hút (năm 2009 là 18,4%), trong nhóm gái mại dâm (năm 2009 là 3,2%) [2]. Điều đáng lo ngại là số liệu mới nhất cho thấy tỷ lệ nhiễm HiV trong nhóm đồng tính nam tăng cao (năm 2009 lên tới 16,7% [2]). trong thập kỷ qua, số người có HiV đã tăng hơn hai lần, đạt khoảng 254.000 người vào năm 2010 [1,2]. Hiện tại có 57.663 người có HiV đang được điều trị bằng thuốc ARt.

Chi phí cho các chương trình phòng chống HiV ngày càng tăng đang trở thành một thách thức

Hình 1: Chi quốc tế hàng năm cho phòng chống AIDS, 2008-2012

Nguồn: Đánh giá chi tiêu phòng chống AIDS quốc gia, 2011-2012, UNAIDS, 2013


từ năm 2010, Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình, nguồn hỗ trợ tài chính nước ngoài này bị ảnh hưởng do các nhà tài trợ cảnh báo sẽ giảm mạnh tài trợ và yêu cầu chính phủ trung ương tăng vốn. Đã có nhiều nhà tài trợ lớn đưa ra hạn chót cho hỗ trợ chương trình của họ. Đánh giá giữa kỳ về tuyên bố chính trị phòng chống HiV do VAAC cùng các bên liên quan khác thực hiện vào năm 2013 đã xác định 2 tiêu chí cần có để lấp dần khoảng trống về kinh phí

và hoàn thành các mục tiêu đề ra, đó là: (1) tiếp tục triển khai và nhân rộng các mô hình dịch vụ mục tiêu có hiệu quả và tốt hơn và (2) tiếp tục huy động nguồn vốn nước ngoài và tăng nguồn vốn trong nước cho các hoạt động cấp quốc gia. Phân bổ các nguồn lực theo chiến lược và nâng cao hiệu quả là việc làm cấp bách để giảm dần lây nhiễm và cuối cùng đảm bảo để Việt Nam sẽ không còn trường hợp lây nhiễm mới.

Hình 2: Chi tiêu của chính phủ và quốc tế cho phòng chống AIDS tại Việt Nam, 2011-2012

Nguồn: Đánh giá chi tiêu cho phòng chống AIDS quốc gia, 2011-2012, UNAIDS, 2013

Khuôn khổ đầu tư và NASA

Số liệu của NASA về giai đoạn 2008-2010 đã được sử dụng để xây dựng khung đầu tư của Việt Nam. Để xây dựng khung đầu tư, từng mục chi tiêu cho phòng chống AiDS của NASA được đưa vào một mục tương ứng trong khung đầu tư. theo cách này, tất cả các khoản chi tiêu cho phòng chống HiV/AiDS được coi là phù hợp với các mục trong khung đầu tư (mặc dù trên thực tế có lúc không như vậy).

Hình 3 nêu tóm tắt khung đầu tư của Việt Nam trong giai đoạn 2008-2010. Khi tổng chi tiêu quốc gia cho phòng chống AiDS tăng từ 95,6 triệu USD vào năm 2008 lên 139,3 triệu USD vào năm 2010, chi cơ bản cho chương trình đã tăng cả về số tuyệt đối, từ 45,2 triệu USD lên 70,3 triệu USD và số tương đối, từ 47% lên 51%. So sánh với tỷ lệ dành cho chương trình cơ bản của thế giới là 42% trong năm 2011 và tăng lên 59% vào năm 2015, phân bổ nguồn lực của Việt Nam cho chương trình cơ bản là hợp lý và luôn theo xu hướng tích cực.



Hình 3: Tổng chi tiêu (uSD) cho phòng chống HIV/AIDS tại Việt Nam, 2008 – 2010

47% 49% 51%

40%

40% 37% 13%

11% 12%

- 20 40 60 80

100 120 140

triệu US$

Kết hợp với các ngành khác

12,005,468 13,488,033 16,809,241

Phần hỗ trợ chính 38,437,954 50,871,929 52,113,037 Các chương trình cơ bản 45,181,548 63,014,524 70,330,967

2008 2009 2010

Nguồn: Tóm tắt chính sách khung đầu tư, UNAIDS, 2012

vững cho các chương trình phòng chống HiV/AiDS trong dài hạn. Các chiến lược này bao quát cả các nguồn vốn trong nước và nước ngoài, các nguồn vốn nhà nước và tư nhân. Các phương án như người sử dụng cùng chi trả cũng có thể được xem xét để thanh toán cho các dịch vụ như mmt. Các chiến lược cấp vốn mới có thể được xem xét bao gồm vốn của khu vực tư nhân và trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp, áp dụng thuế hàng không và thuế bay, tăng thuế nói chung và thực hiện tiết kiệm.

Nghiên cứu quản lý chính sách về cấp vốn bền vững của Oxford

Do nguồn vốn tài trợ quốc tế giảm xuống, giờ đây Việt Nam cần phải có tỷ lệ vốn lớn hơn từ các nguồn trong nước cho các chương trình phòng chống AiDS. Điều này đòi hỏi chính phủ Việt Nam phải xây dựng một khung can thiệp toàn diện để hướng dẫn việc phân bổ các nguồn lực hạn chế hiện có một cách hiệu quả nhằm tối đa hóa lợi ích sức khỏe cho người dân. Các chiến lược cấp vốn khác nhau cần được khai thác để xây dựng được các nguồn vốn bền


Hình 4: Dự báo nguồn vốn giai đoạn 2013-2020

Nguồn: Phản ứng bền vững với HIV tại Việt Nam: Tổng quan về chi tiêu cho phòng chống HIV của Việt Nam và Cam kết tương lai của các nhà tài trợ, trình Phó thủ tướng, năm 2012

Báo cáo cho biết nhiều nhà tài trợ lớn cho phòng chống HiV đang giảm dần nguồn vốn và/hoặc rút vốn khỏi Việt Nam, ví dụ, chương trình WB/DFiD kết thúc vào năm 2012 và dự án vùng HAARP của AusAiD/Hà Lan kết thúc vào năm 2013. AusAiD cùng với CHAiVN sẽ tiếp tục hỗ trợ nhu cầu sử dụng ARt của trẻ em đến năm 2015. PEPFAR, nhà tài trợ phòng chống HiV lớn nhất tại Việt Nam, đã thông báo giảm tài trợ cho năm 2012 và trong các năm tiếp theo tiếp tục giảm vốn cho các dự án từ 10-15% mỗi năm. trong năm 2014 sẽ có một hình thức tài trợ mới của Quỹ toàn cầu, sử dụng mô hình tài trợ mới.

Vào năm 2012, UNAiDS phối hợp với Nhóm quản lý chính sách Oxford và các bên liên quan chủ chốt khác tại Việt Nam đã thực hiện một nghiên cứu nhằm đánh giá về tình hình nguồn vốn hiện tại và dự báo về tình hình nguồn vốn đến năm 2020. Báo cáo cũng đưa ra một loạt đề xuất nhằm bảo đảm tính bền vững của nguồn vốn trong tương lai. tóm tắt của báo cáo này đã được các Đại sứ và trưởng nhóm công tác về HiV trình Phó thủ tướng xem xét và đề nghị Phó thủ tướng chỉ đạo về vấn đề quan trọng này.



Hình 5: Tóm tắt tổng nhu cầu vốn và vốn còn thiếu, 2012-2020

Nguồn: Phản ứng bền vững với HIV tại Việt Nam: Tổng quan về chi tiêu cho phòng chống HIV của Việt Nam và Cam kết tương lai của các nhà tài trợ, trình Phó thủ tướng, năm 2012

chống HiV và nhu cầu đầu tư cho các hoạt động nhằm vào nhóm đối tượng có nguy cơ cao lây nhiễm HiV, Ủy ban quốc gia về phòng, chống AiDS và phòng, chống tệ nạn ma túy, mại dâm sẽ cần tiếp tục sử dụng thẩm quyền của mình để gắn kết các bên liên quan chủ chốt của cả trong nước và quốc tế ở tầm quốc gia (bao gồm cả xã hội dân sự và khu vực tư nhân) trong việc hài hòa hóa công tác lập kế hoạch và phân bổ nguồn lực dựa trên dữ liệu sẵn có và những thông lệ tốt nhất của quốc tế và Việt Nam.

Đề xuất thứ ba là thực hiện tiết kiệm hiệu quả trong hoạt động phòng chống AiDS quốc gia. Cần phải hình thành đơn vị điều phối trong các chương trình tài trợ khác nhau và trong chương trình mục tiêu quốc gia để có được cách tiếp cận “một chương trình”. Để đảm bảo tiết kiệm hiệu quả, cần phải thực hiện lập ưu tiên về mặt địa lý và gắn kết các dịch vụở cả cấp quốc gia và cấp tỉnh; cần khuyến khích lồng ghép nguồn lực con người hiện có của các dự án tài trợ vào chương trình quốc gia; hệ thống quản lý chuỗi cung cấp về ARV, methadone và hàng hóa cần tiếp tục được tập trung hóa và củng cố hơn nữa; và cần phải tăng cường sự tham gia của xã hội dân sự và khu vực tư nhân. Ủy ban quốc gia về phòng, chống AiDS và phòng, chống tệ nạn ma túy, mại dâm cần phải đảm bảo quyền tự chủ và trách nhiệm quốc gia đối với việc thực hiện tiết kiệm hiệu quả.

trong báo cáo, cộng đồng quốc tế đề xuất với Chính phủ Việt Nam 3 lĩnh vực cần xem xét và thảo luận để tiến tới có được sự phản ứng bền vững của quốc gia với HiV. Đề xuất thứ nhất là tăng nguồn vốn trong nước cho phòng chống HiV và phân bổ nguồn vốn trung ương và cấp tỉnh để xử lý những yếu tố chính của dịch là tiêm chích không an toàn và tình dục không an toàn. Do nguồn vốn quốc tế đang giảm mạnh, cần nhanh chóng gia tăng nguồn vốn trong nước để đảm bảo không ảnh hưởng tới những tiến bộ đã đạt được. Ngân sách cho Chương trình mục tiêu quốc gia phòng chống HiV cần được tăng lên tới tốc độ cao hơn và các tỉnh giàu hơn cần phải đóng góp nhiều hơn nữa cho chương trình phòng chống HiV từ nguồn ngân sách địa phương. Bên cạnh đó, cần tiếp tục các đối thoại chính sách với các đối tác chủ chốt về các nguồn vốn có thể có để bù đắp cho vốn thiếu theo dự báo, bao gồm bảo hiểm y tế, đóng góp của khu vực tư nhân và/hoặc thuế hàng không. Đối thoại này cần phải nhấn mạnh sở hữu quốc gia cần có để duy trì sự phối hợp và chú trọng vào việc phân bổ vốn cho những hoạt động đã được chứng minh là có hiệu quả về mặt chi phí nhằm vào những nhóm đối tượng có nguy cơ cao.

Đề xuất thứ hai là một sự phản ứng bền vững đối với HiV đòi hỏi có sự hài hòa hóa giữa việc lập kế hoạch với hỗ trợ nhằm tăng cường phối hợp giữa các ngành. trong bối cảnh có những thay đổi lớn về nguồn vốn cho hoạt động phòng


Dự án cấp vốn bền vững cho phòng chống HIV/AIDS giai đoạn 2013-2020

Sau khi nghiên cứu được trình lên Phó thủ tướng, Dự án cấp vốn bền vững cho hoạt động phòng, chống và kiểm soát HiV/AiDS giai đoạn 2013-2020 đã được VAAC xây dựng và được thủ tướng chính phủ phê duyệt vào tháng 12/2012. Dự án đã đưa vào một số đề xuất mà Nghiên cứu quản lý chính sách Oxford đã nêu ra và trước hết là khuyến khích việc huy động hơn nữa các nguồn lực, thứ hai là thúc đẩy nâng cao tính hiệu lực và hiệu quả chi phí của những chương trình đang được thực hiện.

Là một phần của dự án, huy động các nguồn lực bao gồm cả việc tăng cường phân bổ ngân sách nhà nước trung ương cho các hoạt động quan trọng và mang lại hiệu quả nhằm bảo đảm tính bền vững của các hoạt động kiểm soát HiV/AiDS. Điều này đã được thực hiện thông qua việc tăng tỷ lệ vốn ngân sách hàng năm cho Chương trình mục tiêu quốc gia lên 20% trở lên. Dự án cũng chủ trương nâng cao vai trò tích cực của các bộ, cơ quan liên quan và xã hội dân sự trong việc huy động vốn cho các hoạt động kiểm soát HiV/AiDS trong phạm vi quyền hạn của mình và đẩy mạnh hơn nữa việc huy động vốn từ các tổ chức và nhà tài trợ quốc tế.

Chính quyền địa phương cũng được giao vai trò tích cực và trách nhiệm đối với việc cấp vốn cho hoạt động kiểm soát HiV/AiDS tại địa phương. Hiện tại kiểm soát HiV/AiDS được đưa thành một ưu tiên trong phát triển kinh tế-xã hội của địa phương và được coi là một bước đi tiến tới đưa việc kiểm soát HiV/AiDS trở thành một nhiệm vụ thường xuyên trong các chương trình phát triển kinh tế-xã hội, các kế hoạch của địa phương và chính quyền địa phương được khuyến khích xây dựng các kế hoạch tổng thể để trình Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân phê duyệt. Việc huy động vốn cho hoạt động kiểm soát HiV/AiDS phải trở thành một phần không thể thiếu trong các hội nghị và hội thảo về huy động vốn cho phát triển của các địa phương.

từ kinh nghiệm về thông lệ tốt nhất của các nước, dự án cũng nhận thức được rằng có thể huy động được các nguồn lực từ việc gắn kết với các doanh nghiệp tư nhân và yêu cầu đóng góp tài chính cho hoạt động phòng chống HiV/AiDS. Dự án đề xuất hình thành các quỹ nhằm thu hút đầu tư và các hiệp hội phòng chống HiV/AiDS của doanh nghiệp sẽ được hỗ trợ

nhằm bảo đảm cho các doanh nghiệp hoàn thành được trách nhiệm xã hội của mình về mặt phòng, chống HiV/AiDS cho người lao động của mình.

Hệ thống bảo hiểm y tế của quốc gia được xác định là một nguồn thu tiềm năng cho hoạt động phòng chống HiV/AiDS quốc gia. Dự án đề xuất xây dựng các hướng dẫn để bảo đảm các quyền và lợi ích của người có HiV được quan tâm đầy đủ trong Hệ thống bảo hiểm y tế. Điều này đòi hỏi phải đánh giá lại hệ thống luật và làm rõ tỷ lệ bao phủ và quyền của người có HiV khi tham gia bảo hiểm y tế, xây dựng các hướng dẫn và quy định để chắc chắn rằng các chính sách mới sẽ được thực thi một cách đúng đắn. Để bảo đảm những người có HiV được thông tin đầy đủ cách thức hoạt động của hệ thống bảo hiểm y tế đối với họ và họ có những quyền gì thì cần thiết phải tăng cường giáo dục, nhận thức, tư vấn và hỗ trợ cho những người có HiV là đối tượng của chính sách bảo hiểm y tế.

Việc cung cấp các dịch vụ được trợ giá nhưng người thụ hưởng dịch vụ vẫn phải chi trả một phần cũng đã được xem xét. Nếu một chính sách như vậy được thực thi thì sẽ cần có sự sửa đổi về các quy định để đưa các dịch vụ có liên quan đến HiV/AiDS vào thông tư của Bộ tài chính quy định về mức phí, cách thu phí, quản lý và sử dụng phí y tế dự phòng và phí kiểm dịch y tế biên giới.

Bên cạnh việc xác định các nguồn vốn mới và củng cố các nguồn vốn đã có, cũng đã có các quy định nhằm thúc đẩy các chiến lược có hiệu quả về chi phí và tiết kiệm ngân sách. một cách để đảm bảo điều này là tăng cường cơ chế phối hợp, phân bổ, sử dụng và quản lý tài chính nhằm duy trì sự kiểm soát có hiệu quả của trung ương đối với nguồn vốn hiện có, tăng cường chủ quyền quốc gia đối với hoạt động phản ứng. Việc đánh giá định kỳ chi tiêu cho phòng chống AiDS quốc gia sẽ tiếp tục được thực hiện nhằm đánh giá các nguồn vốn đã được sử dụng như thế nào cho các nỗ lực kiểm soát HiV/AiDS và để có thể điều chỉnh và phân bổ nguồn lực một cách phù hợp hơn nếu cần thiết.

Năng lực quản lý chương trình và dự án sẽ được tăng cường để nâng cao hiệu quả của các nguồn lực được sử dụng. Việc này sẽ bao gồm đầu tư cho hệ thống quản lý hành chính nhà nước hiện hành đối với công tác kiểm soát HiV/AiDS và tránh tạo ra một hệ thống hành chính nữa, gây ra tình trạng chồng chéo và lãng phí nguồn lực. Các quy tắc về chi phí chuẩn và về chương trình



sẽ được xây dựng và được chính phủ và các nhà tài trợ cùng thống nhất nhằm đảm bảo rằng việc cung cấp dịch vụ là nhất quán và bền vững trên cả nước. Là một phần trong những nỗ lực này, hệ thống theo dõi và đánh giá tại Việt Nam sẽ được tăng cường để đem lại sự sử dụng hiệu quả các nguồn lực hiện có.

Đến nay tiến bộ đạt được trong những lĩnh vực này bao gồm:

� Nhiều Ủy ban phòng chống AiDS cấp tỉnh, trong đó có thành phố Hồ Chí minh và Cần thơ, đã từng bước chịu trách nhiệm chi trả một phần chi phí cho nguồn nhân lực của các chương trình do nước ngoài tài trợ trong phạm vi quyền hạn của mình;

� Các công ty như mAC và Chevron đã bắt đầu có đóng góp hỗ trợ trực tiếp cho các dự án và chương trình;

� Liên minh doanh nghiệp của Việt Nam đã được hình thành với sự hỗ trợ của Quỹ toàn cầu;

� Đang thực hiện đối thoại sâu hơn về việc làm thế nào để lồng ghép một cách tốt nhất các dịch vụ liên quan đến HiV vào hệ thống bảo hiểm y tế quốc gia; và

� Có nhiều thảo luận về việc lập kế hoạch chuyển đổi và đã bắt đầu công tác xây dựng các kế hoạch chuyển đổi cấp tỉnh để có thông tin cho các quyết định tương lai về các chương trình.

Tài liệu tham khảo:

Đánh giá giữa kỳ về mục tiêu của Tuyên bố chính trị về HIV, VAAC, 2013

Đánh giá chi tiêu cho phòng chống AIDS quốc gia, 2011-2012, UNAIDS, 2013 (Dự thảo tháng 1 năm 2014)

Dự án cấp vốn bền vững cho các hoạt động phòng chống và kiểm soát HIV/AIDS giai đoạn 2013-2020, VAAC, Bộ Y tế, tháng 11 năm 2012

Chi tiêu cho phòng chống HIV/AIDS tại VIệt Nam - Sử dụng khung đầu tư, tóm tắt chính sách, tháng 11 năm 2012

Phản ứng bền vững đối với HIV tại Việt Nam: Tổng quan về chi tiêu cho phòng chống HIV của Việt nam và Cam kết tương lai của các nhà tài trợ, trình Phó thủ tướng, tháng 8 năm 2012

Đại dịch HIV tại Việt Nam, năm 2012 - Tóm tắt của Nhóm công tác chung UN, UNAIDS, năm 2013


giai đoạn 2009-2011, Công ty ô tô trường Hải và các công ty con chỉ phải nộp khoảng 20 tỷ VNĐ/năm thuế thu nhập doanh nghiệp.

mặc dù lãnh đạo và người dân tỉnh Quảng Nam đã có nhiều nỗ lực trong phát triển kinh tế của tỉnh, Quảng Nam vẫn là một trong những tỉnh nghèo của đất nước. tỷ lệ nghèo vẫn cao gấp 1,5 lần tỷ lệ nghèo trung bình của cả nước (17,93% so với tỷ lệ nghèo của cả nước vào năm 2012 là 9,6% theo tiêu chí của Bộ Lao động, thương binh và Xã hội). một trong những nguyên nhân chính khiến cho tỷ lệ nghèo tại Quảng Nam cao là việc Quảng Nam thường xuyên phải gánh chịu thiên tai, gây ra những tổn thất lớn cho nền kinh tế và người dân. Quảng Nam cũng là một trong những tỉnh của Việt Nam sẽ phải chịu nhiều ảnh hưởng nhất của biến đổi khí hậu. Nhận thức được những vấn đề mà biến đổi khí hậu có thể gây ra, UBND tỉnh Quảng Nam đã phê duyệt Kế hoạch hành động nhằm giảm thiểu tác động của biến đổi khí hậu (Quyết định 1735/2013/QĐ-UBND).

Quảng Nam là một trong những tỉnh quản lý nhà nước tốt. từ năm 2007, PCi của Quảng Nam có nhiều thay đổi với tổng điểm đạt khoảng 60/100 hay ở mức tốt và tương đối tốt. thành công lớn nhất của Quảng Nam là cải thiện điều kiện thành lập và hoạt động cho doanh nghiệp (9,13 vào năm 2011). tỉnh đã có nỗ lực lớn trong việc đơn giản hóa thủ tục hành chính công, áp dụng thủ tục một cửa trong đăng ký kinh doanh và khuyến khích đăng ký thuế điện tử. Điểm thấp nhất là trong lĩnh vực dich vụ hỗ trợ doanh nghiệp (3,66 vào năm 2011). từ năm 2009, Ban Xúc tiến đầu tư và hỗ trợ doanh nghiệp thuộc UBND đã được thành lập và từ năm 2011, trung tâm thông tin, tư vấn và hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa thuộc Sở Kế hoạch và Đầu tư đã được thành lập với mục đích thu hút đầu tư vào tỉnh và hỗ trợ tốt hơn cho doanh nghiệp.

Phụ lục 2: Tài chính phát triển tại tỉnh Quảng Nam

Bối cảnh kinh tế-xã hội

Quảng Nam là một tỉnh thuộc ven biển miền trung. trong 10 năm qua, tỉnh đã đạt được những thành tựu to lớn trong phát triển kinh tế-xã hội. thu nhập bình quân đầu người đã tăng từ 5,508 triệu VNĐ/năm vào năm 2006 lên 30,7 triệu VNĐ vào năm 2012. Về thu nhập bình quân đầu người, tính đến cuối năm 2012 Quảng Nam là tỉnh đứng thứ tư trong số 19 tỉnh/thành phố ven biển miền trung.

mặc dù còn gặp nhiều vấn đề do bất ổn kinh tế trong nước và khủng hoảng toàn cầu gây ra nhưng nền kinh tế của Quảng Nam vẫn đạt được những tiến bộ tương đối tốt. tổng sản lượng toàn tỉnh hàng năm theo giá cố định trong hơn 10 năm qua đã tăng 110%, đặc biệt là trong lĩnh vực công nghiệp và dịch vụ. tăng trưởng công nghiệp và dịch vụ cao đã làm thay đổi cơ cấu kinh tế của Quảng Nam. tỷ trọng nông nghiệp đã giảm từ 29% trong năm 2006 xuống còn 20,6% vào năm 2011, trong khi đó tỷ trọng công nghiệp và dịch vụ đã tăng tương ứng từ 35,53% và 35,48% vào năm 2006 lên 40,01% và 38,83% vào năm 2011. Dự báo tỷ trọng sản lượng nông nghiệp sẽ giảm hơn nữa vào năm 2013, xuống còn 17% trong khi tỷ trọng sản lượng công nghiệp và dịch vụ sẽ đạt 42,5% và 40,5%. theo đó, tỷ trọng lao động làm việc trong lĩnh vực nông nghiệp giảm mạnh, tử 90% trong những năm 1990 xuống còn 55% vào năm 2012, trong khi tỷ trọng lao động làm việc trong ngành công nghiệp và dịch vụ tăng lên 21% và 24% vào năm 2012.

Đóng góp chính vào sản lượng công nghiệp của tỉnh Quảng Nam là Công ty ô tô trường Hải (tHACO). tHACO bắt đầu hoạt động tại Khu kinh tế mở Chu Lai từ năm 2003. Công ty này đã được hưởng nhiều ưu đãi của UBND tỉnh Quảng Nam. thuế thu nhập doanh nghiệp trong 9 năm đầu hoạt động (2004-2012) chỉ là 5% và trong 15 năm tiếp theo là 10%. trong



Các luồng tài chính của tỉnh Quảng Nam

Nguồn thutỉnh vẫn còn phụ thuộc nhiều vào ngân sách trung ương. Do đó, nguồn thu chính của tỉnh Quảng Nam là ngân sách trung ương (52,95% trong năm 2006 và 37,44% trong năm 2011), nguồn thu từ thuế tại địa phương, bao gồm cả thuế từ khu vực tư nhân (14,77% trong năm 2011, FDi và doanh nghiệp nhà nước, và từ

các nguồn thu từ phí nhà đất (5,43% trong năm 2011). trong số liệu của Bộ tài chính không có số liệu về vốn vay từ các dự án ODA do số liệu này được hạch toán trong ngân sách trung ương. tuy nhiên, dựa trên số liệu về các dự án ODA được thực hiện trong tỉnh giai đoạn 2001-2012, ước tính vốn vay ODA có thể chiếm trên 2% tổng nguồn thu ngân sách của Quảng Nam (Hình 1).

Hình 1. Nguồn thu nhà nước của Quảng Nam, năm 2011

Nguồn: Sở KHĐT, Sở Tài chính Quảng Nam

Các nguồn thu từ khu vực ngoài quốc doanh đang trở nên ngày càng quan trọng tại Quảng Nam với tỷ trọng trong tổng ngân sách nhà nước địa phương tăng từ 4,42% trong năm 2006 lên 22,04% trong năm 2013, trong khi phân bổ từ ngân sách trung ương giảm từ 52,95% trong năm 2006 xuống còn 43,8% trong năm 2013. tỷ trọng thu từ khu vực FDi trong tổng nguồn thu nhà nước cũng tăng lên, từ 0,6% trong năm 2006 lên 3,52% trong năm 2012 và 6,83%

trong năm 2013. Khác với các thành phố lớn, bùng nổ hay khủng hoảng bất động sản không gây ảnh hưởng lớn tới nguồn thu từ phí nhà đất. Khoản thu này vẫn duy trì quanh mức 5% tổng thu ngân sách nhà nước địa phương trong 8 năm qua (Bảng 1). Chênh lệch về tỷ trọng của các nguồn thu khác nhau giữa năm 2013 và các năm khác là do không có khoản thu nào về vốn chưa giải ngân được phân bổ trong năm trước đó được kết chuyển sang năm báo cáo.


Bảng 1. Thu ngân sách nhà nước địa phương của tỉnh Quảng Nam, 2006- 2013 (triệu VNĐ)

Các hạng mục 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Thu từ DNNN 136936 160138 187373 309337 358201 461502 554309 660000

Thu từ DN có vốn FDI 22495 94968 177179 270306 373981 469768 510133 672000

Thu từ khu vực ngoài quốc doanh

165094 234551 339871 621507 1170672 1986924 1830397 2170000

Thu từ phí nhà, đất 188986 270852 350037 353157 521596 729656 450376 516000

Các khoản thu phí khác 184761 203442 244854 319556 336610 486158 539392 450000

Thu cân đối ngân sách (Tư cấp)

1979598 2348107 2714599 3210378 3564884 5035134 4852953 4312065

Kết chuyển từ ngân sách năm trước

717269 880819 1196607 1750795 2329336 3385575 4555624

ODA 226.03 230.916 244.608 272.93 291.592 291.592

Thu khác 343826 374294 464238 538748 686394 894425 1199612 1064605Nguồn: trang web của Bộ Tài chính, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Quảng Nam, ước tính của nhóm nghiên cứu

trước năm 2013, thu ngân sách địa phương có thể trang trải cho trên 30% tổng chi nhà nước của địa phương, khoảng một nửa thu ngân sách là được phân bổ từ ngân sách trung ương, với thực tế là khoảng 20% tổng thu ngân sách hàng năm là “thu kết chuyển từ năm trước”. tỷ trọng “thu kết chuyển” trong tổng thu ngân sách hàng năm cao cho thấy một lượng vốn lớn chưa được giải ngân trong năm trước đó và được kết

chuyển sang năm báo cáo. trong năm 2013, cơ cấu thu ngân sách trở nên rõ ràng hơn do dự kiến sẽ không còn thông lệ kết chuyển nguồn thu, thu từ các nguồn trong tỉnh theo kế hoạch chiếm 43,8% tổng thu ngân sách địa phương, trong khi 56,2% thu ngân sách nhà nước của Quảng Nam dự kiến là từ nguồn trong nước (xem Hình 2).



Hình 2. Thu nhà nước trong năm 2013

Nguồn: Sở KHĐT, Sở Tài chính Quảng Nam

Vay nợtheo Nghị định 141/2003/NĐ-CP quy định về phát hành trái phiếu chính phủ trung ương và địa phương, chính quyền địa phương được phép phát hành trái phiếu chính quyền địa phương. tuy nhiên, Quảng Nam chưa phát hành trái phiếu chính quyền địa phương để phục vụ các dự án phát triển cơ sở hạ tầng.

Đầu tưĐầu tư theo giá hiện hành tại Quảng Nam liên tục tăng lên trong 8 năm qua, từ 6.286 tỷ VNĐ vào năm 2007 lên 13.738 tỷ VNĐ trong năm 2012. tuy nhiên, sử dụng giá năm 2010 để so sánh với đầu tư trong năm 2010 thì tổng đầu tư trong năm 2011 và 2012 lại giảm nhẹ, từ 11.477 tỷ VNĐ theo giá năm 2010 xuống còn 11.305 tỷ VNĐ trong năm 2012 (Bảng 2).

Nguồn đầu tư chính tại Quảng Nam là từ ngân sách nhà nước (khoảng 30%), khu vực tư nhân (khoảng 20%), tín dụng nhà nước (khoảng 20%), doanh nghiệp nhà nước (khoảng 10%), khu vực FDi (dưới 10%). mặc dù nguồn vốn trái phiếu chính phủ được coi là một nguồn vốn quan trọng đối với đầu tư công tại Quảng Nam, số liệu về vốn trái phiếu chính phủ lại không có trong số liệu thống kê chính thức của tỉnh. Do đó, không có số liệu về tổng đầu tư từ trái phiếu chính phủ tại Quảng Nam. tuy nhiên, từ số liệu của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và Sở Y tế Quảng Nam về đầu tư cho nông nghiệp và y tế, có thể thấy rằng trái phiếu chính phủ chiếm tỷ trọng rất cao trong tổng đầu tư tại Quảng Nam (Bảng 3 và 4), đặc biệt là đối với ngành y tế (xem Bảng 4).


Bảng 2: Đầu tư chia theo nguồn, 2006-2012 (tỷ VNĐ)

Theo giá hiện hành Theo giá 2010

STT Tổng đầu tư (giá hiện hành) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2010 2011 2012

Đầu tư nhà nước 6286 7132 9240 11478 12795.0 13738.0 11477.7 11039 11305

i (%) 3752 4263 7166 7839 9132.0 9729.0 7839.0 7916 8010.9

Ngân sách NN 59.69 59.77 77.55 68.30 71.37 70.82

1. (%) 1679 1615 2676 4594.6 4433.3 4849.2 4594.6 3886 3998

tín dụng nhà nước 26.71 22.64 28.96 40.03 34.65 35.30

2. (%) 279 567 2200 1080.3 2947.3 3252.1 1080.3 2536.6 2675.2

DNNN 4.44 7.95 23.81 9.41 23.03 23.67

3. (%) 1754 2028 2232 2131.5 1751.5 1627.7 2131,5 1493.5 1337.4

Khu vực ngoài quốc doanh 27.90 28.44 24.16 18.57 13.69 11.85

ii (%) 1567 1733 1072 2250.2 2553.4 2909.5 2250.2 2197.5 2393.4

FDi (1) 24.93 24.30 11.60 19.60 19.96 21.18

iii (%) 797 955 899 1270 989.3 945.3 1270 820 774

từ các nguồn khác 12.68 13.39 9.73 11.06 7.73 6.88

iV (%) 169 180 102 118.5 120.0 154.3 118.5 105.3 127.3

to the total invest-ment (%) 2.69 2.52 1.10 1.03 0.94 1.12

Nguồn: Sở KHĐT Quảng Nam

Bảng 3: Cơ cấu đầu tư trong ngành nông nghiệp theo nguồn (%)

Năm Ngân sách trung ương Ngân sách địa phương Trái phiếu CP ODA

2010 25.90 25.00 23.86 25.24

2011 15.45 25.36 21.15 38.03

2012 34.89 29.70 0.00 35.40

2013 4.85 61.34 0.00 33.81

Nguồn: Sở NNPTNT Quảng Nam



tư từ doanh nghiệp nhà nước và khu vực FDi. tỷ trọng đầu tư của cả khối doanh nghiệp nhà nước và khu vực FDi đều giảm mạnh, từ 27,9% và 12,68% trong năm 2007 xuống còn 11,85% và 6,88% trong năm 2012. Đầu tư từ khu vực ngoài quốc doanh cũng giảm xuống nhưng chỉ giảm nhẹ, từ 23,93% trong năm 2007 xuống còn 21,18% trong năm 2012 (xem Hình 3).

Ngân sách nhà nước vẫn là nguồn đầu tư lớn nhất tại Quảng Nam và trong những năm qua đã tăng lên nhanh chóng, từ 1.679 tỷ VNĐ vào năm 2007 lên 4.849 tỷ VNĐ vào năm 2012, tương đương từ chiếm 26,7% lên chiếm 35,3% tổng đầu tư. tỷ trọng tín dụng nhà nước trong tổng đầu tư cũng tăng lên với tốc độ tăng cao nhất là từ 4,4% trong năm 2007 lên 23,67% trong năm 2012, bù đắp cho sự sụt giảm đầu

Hình 3. Đầu tư chia theo nguồn, 2007- 2012

Nguồn: Sở KHĐT Quảng Nam

ODA

mặc dù Quảng Nam là một tỉnh nghèo có quản lý nhà nước tương đối tốt và thuộc vào nhóm tỉnh thu hút được sự quan tâm hỗ trợ của nhiều nhà tài trợ, nhưng tỷ trọng ODA trong tổng đầu tư tại Quảng Nam vẫn thấp hơn nhiều so với mức trung bình. Không có số liệu chính thức về ODA tại Quảng Nam theo năm nhưng từ danh mục dự án ODA được thực hiện tại Quảng Nam trong giai đoạn 2001-2012, nhóm nghiên cứu ước tính tỷ trọng trung bình của ODA trong tổng đầu tư của Quảng Nam trong giai đoạn 2006-2012 là khoảng 2%, trong khi tỷ trọng chung của cả nước là trên 4%.

Nhà tài trợ lớn nhất tại Quảng Nam là Ngân hàng thế giới, trong giai đoạn 2001-2012 đã cung cấp cho Quảng Nam 66,983 triệu USD, chiếm 48,4% tổng ODA của Quảng Nam. JiCA và ADB là nhà tài trợ lớn thứ hai và thứ ba với tỷ trọng chiếm lần lượt là 11,3% và 8,1% trong tổng ODA của tỉnh. Phần lớn các dự án ODA tại Quảng Nam là cho phát triển cơ sở hạ tầng, bao gồm thủy lợi, cấp nước và đường sá.

Lĩnh vực y tế

từ năm 2008, ngành y tế của Quảng Nam đã được chính phủ dành sự quan tâm lớn. Đầu tư vào lĩnh vực y tế của Quảng Nam đã tăng mạnh, từ 11.464 triệu VNĐ vào năm 2007 lên 103.493 triệu VNĐ vào năm 2008. Nguồn đầu tư chính cho phát triển y tế tại Quảng Nam từ năm 2008 là trái phiếu chính phủ trung ương. Nguồn này cao nhất là vào năm 2008, 2010 và 2011, chiếm lần lượt 90,28%, 88% và 89% tổng đầu tư vào ngành y tế.


Bảng 4: Cơ cấu đầu tư trong lĩnh vực y tế chia theo nguồn (triệu VNĐ)

Năm Tổng số NSĐP % CTMTQG % NSTư % Trái phiếu CP %

2006

16,777.487

5,390.000

32.13 2,362.098 14.08

9,025.389

53.79

-

2007 11,465.168

3,820.191

33.32

4,436.704 38.70 4,436.704

38.70

-

2008 103,493.477 2,833.000

2.74

5,120.721 4.95 2,104.601

2.03

93,435.155 90.28

2009 56,682.608

8,025.639

14.16

974.524 1.72 12,054.903

21.27 35,627.542

62.85

2010 107,085.972

1,303.353

1.22

2.250 0.00 11347.4396 10.60 94,432.929

88.18

2011 83,689.234

1,700.000

2.03 -

7,389.234 8.83 74,600.000

89.14

2012 67,917.091

2,000.000

2.94 13,229.000 19.48 22,688.091

33.41 30,000.000 44.17

2013 46,982.240

9,717.246

20.68 50.000 0.11

14,588.994

31.05 22,626.000

48.16

Nguồn: Sở Y tế Quảng Nam

Quảng Nam đã đạt được những thành tựu tương đối tốt trong công tác kiểm soát HiV/AiDS. tỷ lệ này đã được kiểm soát chiếm dưới 0,1% tổng dân số. trung tâm phòng, chống HiV/AiDS đã được thành lập từ năm 2008. trong 3 năm trở lại đây, nguồn vốn chính cho trung tâm là từ

dự án LiFE-gAP cho Hoa Kỳ tài trợ và Chương trình mục tiêu quốc gia phòng, chống HiV/AiDS. Nguồn vốn từ ngân sách nhà nước của tỉnh có thể chi trả lương cho cán bộ của trung tâm và một số hoạt động đào tạo và iEC (Bảng 5)

Bảng 5. Cấp vốn cho các hoạt động phòng chống HIV/AIDS tại Quảng Nam (triệu VNĐ)

Nguồn tài trợ 2011 2012 2013 (kế hoạch)

Dự án LiFE-gAP 3,16 3,052 2,8

CtmtQg phòng chống HiV/AiDS 2,13 3,018 2,211

Ngân sách địa phương cho lương cán bộ và chi hành chính

0,488 1,582 1,757

Nguồn: TT phòng chống HIV/AIDS Quảng Nam

mới đây vào tháng 10/2012, dự án “tăng cường năng lực phòng chống HiV/AiDS cho tiểu vùng song mê Công”(Li 2930-ViE/SFF) đã được ký kết, trong đó Quảng Nam là một trong số 15 tỉnh thụ hưởng của dự án.

thiết kế và in ấn: Luckhouse graphics

Documents

tài chính phát triển phục vụ các mục tiêu phát triển bền vững của việt