T.C. GAZİ ÜNİVERSİTESİ

SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ ÇALIŞMA EKONOMİSİ VE ENDÜSTRİ İLİŞKİLERİ ANABİLİM DALI

SOSYAL DEVLET ANLAYIŞINDAKİ DEĞİŞİKLİKLERİN TÜRKİYE’ DE UYGULANAN İSTİHDAM POLİTİKALARINA ETKİSİ

MASTER TEZİ

Hazırlayan Elçin Deniz ELA

Tez Danışmanı Yrd. Doç. Dr. Aydın BAŞBUĞ

Ankara–2007

ii

iii

İÇİNDEKİLER

İçindekiler…………………………………………………………………………….i

Kısaltmalar Cetveli………………………………………………………………… v

Tablolar Cetveli …………………………………………………………………….vi

Şekiller Cetveli ………………………………………………………………...…..vii

Giriş …………………………………………………………………………..……..1

BİRİNCİ BÖLÜM GENEL OLARAK SOSYAL DEVLET VE İSTİHDAM POLİTİKALARI

I. SOSYAL DEVLET KAVRAMI………………………………………..……..…3 II. SOSYAL DEVLET ANLAYIŞININ GELİŞİM SÜRECİ……………..……....5

1. Sanayi Devrimi ile Gerçekleşen Dönüşüm……………..…….……….6

1.1. Endüstri Toplumu ve Serbest Piyasa Ekonomisinin

Benimsenmesi…………………………………………………... …………………6

1.2. Sınıflı Toplum Yapısı ve Toplumsal Çatışmalar…………………8

2. Devletin Ekonomiye Müdahalesinin Gerekliliği ve Sosyal Devletin

Yükselişi……………………………………………………………………………..9

2.1. Kolektivist Hareketler………….……………….....……………….10

2.2. I. Dünya Savaşı Sonrası Süreç…………………………………..11

2.2.1. 1929 Ekonomik Krizi ve Piyasa Ekonomisinin

Çıkmazları………………………………………….………………………………12

2.2.2. Keynesyen İktisadın Kabulü ve Etkileri………..……………14

2.3. II. Dünya Savaşı Sonrası Süreç………………………………….16

3. Küreselleşme Sürecinde Sosyal Devletin Yeniden Yapılanmasını

Sağlayan Faktörler………………………………………………………………..20

3.1. Neoliberal Politikaların Tercih Edilmesi………………………….23

3.2. Artan Kamu Açıkları………..…………………………………...…28

3.3. İşgücü Piyasasındaki Değişim………..…………………………..31

ii

III. SOSYAL DEVLET ANLAYIŞI İÇİNDE İSTİHDAM POLİTİKALARI...…..33 1. İstihdam Politikaları…………….……………………………………....34

1.1. İstihdam Politikalarının Türleri………...…………………………..35

1.1.1. Aktif İstihdam Politikaları………………..…………...………..35

1.1.1.1. Emek Arzını Değiştirmeye Yönelik Politikalar…………..36

1.1.1.2. Emek Talebini Değiştirmeye Yönelik Politikalar………..37

1.1.2. Pasif İstihdam Politikaları………………..…………………….38

1.1.2.1. İşsizlik Sigortası……………………..……..………………39

1.1.2.2. İşsizlik Yardımı………………………….………………….40

1.2. İstihdam Politikalarının Amaçları………………..………………..41

2. İstihdam Politikalarının Sosyal Devlet Anlayışı İçindeki Yeri ve

Önemi ……………………………………………………………………………...42

İKİNCİ BÖLÜM

TÜRKİYE’DE SOSYAL DEVLET ANLAYIŞI I. TÜRKİYE’DE SOSYAL DEVLET ANLAYIŞININ GELİŞİM SÜRECİ.…....45

1.Devletin Ekonomiye Müdahalesinin Temel Dinamikleri………..…...46

1.1. Devlet Öncülüğünde Sanayileşme Modeli………….…………...47

1.2. İthal İkameci Sanayileşme Modeli ………………………………50

1.3. İhracata Dayalı Sanayileşme Modeli……………….…………...54

2. Sanayileşme Süreci……………….…………………………………...59

2.1. Sanayileşme Sorunu…………….………………………………...59

2.2. Sektörel Gelişim………………….………………………………...62

3. Demokratikleşme Sorunu ve Sendikal Hareket……………………..67

II. TÜRKİYE’DE SOSYAL DEVLET UYGULAMALARINA ETKİ EDEN FAKTÖRLER……………………………………………...………………………70

1. Devlet Müdahaleciliği ve Toplumsal Yapı……………………………70

2. Piyasa Ekonomisini Ekseninde Devletin Değişen Rolü…………….74

3. Demografik Yapı ve İşsizlik……………………………………………78

iii

III. DÜNYADAKİ DEĞİŞİMLERİN TÜRKİYE’ DE SOSYAL DEVLET UYGULAMALARINA ETKİLERİ…………………………………………..……83

1. İşgücü Piyasalarındaki Değişimin Etkileri……………………………84

2. Üretim Teknolojilerindeki Değişimlerin Etkileri……………………...86

3. Rekabet ve Verimliliğin Öneminin Artmasının Etkileri………….…..89

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE’DE İSTİHDAM POLİTİKALARI VE SOSYAL DEVLET ANLAYIŞINDAKİ DEĞİŞİKLİKLERİN UYGULANAN İSTİHDAM

POLİTİKALARINA ETKİSİ I. TÜRKİYE’DE İSTİHDAM POLİTİKALARI.................................................92

1. Devletin İşveren Rolü………….……………………………………….93

2. Aktif İstihdam Politikaları……….…………………………………...…95

2.1. Mesleki Eğitim ve Yeniden Eğitim………………………………..95

2.2. İstihdamın Teşviki ……………..………………………………….98

3.Pasif İstihdam Politikaları………….………………………………....101

3.1. İşsizlik Sigortası ve İşsizlik Yardımları…...…………………….101

3.2. Kıdem Tazminatı ve İhbar Tazminatı……………….………….103

3.3. İş Kaybı Tazminatı…..……………………………………………104

II. SOSYAL DEVLET ANLAYIŞINDA YAŞANAN DEĞİŞİKLİKLERİN UYGULANAN İSTİHDAM POLİTİKALARINA ETKİLERİ………………….105

1. Kamu Kesiminin Sınırlandırılması Ve Özelleştirmeler…….……...105

2. Düşük Ücret Politikalarının Uygulanması………………….…….…109

3. Yasal Düzenlemelerde Esnekleşme……………………….……….110

4. Yeni İstihdam Türlerinin Yaygınlaşması…………………….……...117

5. Aktif İstihdam Politikalarına Öncelik Verilmesi ……………….…...118

6. Sendikaların Etkinliğinin Azalması…………………………….……120

iv

Sonuç ve Değerlendirme…………………………………………………….….124

Kaynakça…………………………………………………………………………128

Özet……………………………………………………………………………….136

Abstract …………………………………………………………………………..137

v

KISALTMALAR CETVELİ

AB : Avrupa Birliği

ABD : Amerika Birleşik Devletleri

AİS : Avrupa İstihdam Stratejisi

a.g.e. : Adı Geçen Eser

a.g.m. : Adı Geçen Makale

a.g.t. : Adı Geçen Tez

BM : Birleşmiş Milletler

Çev : Çeviren

Der : Derleyen

DP : Demokrat Parti

DPT : Devlet Planlama Teşkilatı

GATT : General Agreement on Tariffs and Trade

GSMH : Gayri Safi Milli Hasıla

GSYİH : Gayri Safi Yurtiçi Hasıla

ILO : International Labour Organization

IMF : International Monetary Fund

İŞKUR : Türkiye İş Kurumu

KİT : Kamu İktisadi Teşebbüsü

KOSGEB : Küçük ve Orta Ölçekli Sanayi Geliştirme ve Destekleme

İdaresi Başkanlığı

No : Numara

OECD : Organization for Economic Cooperation and Development

OPEC : Organization of the Petroleum Exporting Countries

ÖSDP : Özelleştirme Sosyal Destek Projesi

TESEV : Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı

TYÇP : Toplum Yararına Çalışma Programları

TÜRK-İŞ : Türkiye İşçi Sendikaları Konfederasyonu

yy : Yüzyıl

vi

TABLOLAR CETVELİ

Tablo 1 : 1960 ve 1970’ li Yıllarda OECD Ülkelerinde Sosyal Refah Harcamaları

Tablo 2 : 1960–1985 Yılları Arasında Bazı Ülkelerde Vergi Yükü

Tablo 3 : Türkiye’ de Seçilmiş Yıllarda İşgücünün Sektörel Dağılımı

Tablo 4 : Türkiye Nüfusu

Tablo 5 : Türkiye’ de Seçilmiş Yıllarda İşgücü İstatistikleri

Tablo 6 : İşgücü Eğitim Kursları

Tablo 7 : Türkiye’de Sendikalaşma Oranları

vii

ŞEKİLLER CETVELİ

Şekil 1 : OECD Ülkelerinde GSYİH İçinde Toplam Kamu Harcamaları

Şekil 2 : 24 Ocak 1980 İstikrar Programının Türkiye Ekonomisi Üzerindeki Etkileri

GİRİŞ

Sanayi devriminin gerçekleşmesinin ardından serbest piyasa

ekonomisi uygulama alanı bulmuştur. İnsanı sadece ekonomik bir varlık

olarak gören bu iktisadi sistemin muhalif hareketlerle karşılaşması ise geç

olmamıştır. Gerek ilk kolektivist hareketler gerekse 1929 yılında yaşanan

ekonomik kriz, piyasa ekonomisini var olmak adına yeni arayışlara itmiş,

kapitalist sistemin sosyal yaşamda yarattığı tahribatı en aza indirmek ve

sistemin varlığını tehdit eden unsurları ortadan kaldırmak amacıyla devletin

ekonomiye müdahalesi meşru hale gelmiştir. Öyle ki bu müdahale, bir

yandan işleyişi bozmamayı taahhüt etmeli, diğer yandan devletin sosyal

yaşamı düzenleyici bir rol üstlenmesini ve sosyal barışı sağlama görevi

görmesini gerektirmektedir.

Ancak süreç içinde sosyal devletin yöneldiği kitle ve kapsamı öylesine

genişlemiştir ki; sosyal devlet anlayışı gereği yapılan harcamalar devletin

sırtında bir yük olarak algılanmaya başlamış ve bu bakış açısı küreselleşme

süreciyle de bütünleşince, sosyal devlet anlayışında bir geriye gidiş

başlamıştır.

İktisadi ve siyasi olaylara paralel yaşanan değişikliklerin sosyal politika

araçlarına etkisi ise kaçınılmaz hale gelmiştir. Ekonomik alanda istikrarı

sağlamak adına özne olarak insana yönelen istihdam politikaları konusunda

doğru değerlendirmeler yapabilmek için sosyal devlet anlayışında yaşanan

değişimi incelemek gerekmektedir.

Bu çalışmada sosyal devlet anlayışının içeriği ve ortaya çıkış süreci

değerlendirildikten sonra, bu anlayışın dünyada ve ülkemizde nasıl bir

değişim geçirdiğine değinilerek bu sürecin istihdam politikalarına etkisi

araştırılacaktır.

2

İlk bölümde sosyal devlet ve istihdam politikalarına dair genel bilgi

verildikten sonra, ikinci bölümde ülkemizdeki sosyal devlet anlayışının genel

durumu, gelişimi ve bugün bulunduğu nokta incelenecektir. Üçüncü bölümde

sosyal devlet anlayışının geçirdiği değişimin ülkemizde uygulanan istihdam

politikalarına etkisi araştırılacak ve istihdam politikaları konusunda bugün

gelinen noktayla ilgili çeşitli değerlendirmeler yapılacaktır.

BİRİNCİ BÖLÜM GENEL OLARAK SOSYAL DEVLET VE İSTİHDAM POLİTİKALARI

Sosyal devlet kavramına bir açıklık getirmeden sosyal devlet anlayışı

içinde istihdam politikalarının nasıl biçimlendiğini değerlendirmek mümkün

değildir. Bu amaçla ilk olarak sosyal devlet kavramının içeriği farklı bakış

açılarına göre açıklanacaktır. Daha sonra istihdam politikalarının türleri,

sosyal devlet anlayışı içindeki yeri ve önemine değinilerek bu iki dinamiğin

etkileşim süreci incelenecektir.

I. SOSYAL DEVLET KAVRAMI

Kapitalist toplumlarda gelişen sınıflı yapı ve bu yapının oluşturduğu

süreçteki sınıf çatışmalarının endüstri devriminden günümüze dek yaşanan

toplumsal değişime etkisi büyüktür. Sınıfsal baskıların değişik alanlarda pek

çok sonuç doğurduğu bilinmektedir. 1880’li yıllarda Bismarck’ın sosyal

güvenlik tasarısı, 1911 yılındaki Lloyd George’un işsizlik sigortası bunlara

örnek verilebilir. Özellikle II. Dünya Savaşı sonrası süreçte devletin ekonomi

ve sosyal politika alanındaki rolünün genişlemesiyle, sermaye sahipleri ve

işçi kesiminin beklentilerini uzlaştırmak ve bu yönde politika üretmek zorunda

kalışı müdahaleci devlet anlayışının benimsenmesini sağlamıştır.

Bu sonuca göre iki farklı bakış açısı ortaya çıkmaktadır. Bunlardan

ilkine göre sosyal devlet, ekonomik istikrarı sağlamak, refah düzeyini

etkileyebilecek potansiyel tehlikeleri ortadan kaldırmak ve sermayenin

ihtiyaçlarını korumak amacıyla hükümetlerin üstlendiği zorunluluklarla ortaya

çıkmıştır. İkinci bakış açısına göre ise sosyal devlet, işçi sınıfının

4

mücadeleleri ve baskısı sonucu hükümetlerin istemeden verdiği imtiyazlardan

oluşmuştur1.

Çok geniş bir kavram olmasına rağmen en basit tanımıyla sosyal

devlet; bireylere asgari (insan haysiyetine yaraşır) bir yaşam standardı temin

etmeyi amaçlayan ve onların sosyal durumlarıyla ilgilenen devlettir2.

Toplumsal sorumluluk kaygısıyla hareket eden sosyal devlet, ekonomik ve

sosyal kalkınmanın gerçekleşebilmesi için toplumsal altyapıyı iyileştirmenin

ve bireylere fırsat eşitliği sağlamanın yollarını aramaktadır. Böyle bir yaşam

düzeyinin sağlanabilmesi için bireylere çalışma, adil ücret, sosyal güvenlik,

konut, sağlık ve eğitim haklarının tanınması gerekir. Bu nedenle sosyal

devlet, sosyal politikalar ve ekonomi politikalarını birlikte düşünmektedir3.

Anayasal düzenle vatandaşların hak ve özgürlüklerini topluma ve

devlete karşı koruma amacında olan hukuk devletinin temel ilkesi bireyin

kendisini korumak amacıyla devleti sınırlandırmaktır. Bu yönüyle hukuk

devleti, bireysel özgürlüklerin korunması açısından devlet müdahalesini

engelleyen bir anlayışa sahiptir. Sanayileşme sürecinde hukuk devletinin tek

başına sorunlara çözüm bulamadığı ve pek çok sosyal sorunun doğduğu

görülmüştür. Sosyal devlet, sanayi toplumunun oluşumuyla ortaya çıkan

sorunların çözülmesi için devlet müdahalesinin gerekli olduğunu düşünen bir

yapıdadır. Tarihsel süreç içinde sosyal devlet, özellikle sanayi toplumunda

hukuk devletinin sorunları çözmede yetersiz kalmasıyla ortaya çıkmıştır.

Toplumdaki tüm bireylere insan haysiyetine yaraşır bir yaşam

standardı temin etmeyi amaçlayan sosyal devletin, yatay ve dikey olmak

üzere iki fonksiyonu bulunmaktadır. Yatay fonksiyonuyla sosyal devlet,

kişilerin sosyal riskler karşısında asgari yaşam standardının altına düşmesini

1ÇALKAVUR, Tayfun: “Sosyal Devlet Anlayışı: Sosyal Devletin Uygulama ve İdeolojisi”, Yayımlanmamış Doktora Tezi, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul 2002, 19. 2SOYSAL, Mümtaz: 100 Soruda Anayasanın Anlamı, Gerçek Yayınları, İstanbul 1986, 224. 3KORAY, Meryem: Sosyal Politika, İmge Kitabevi Yayınları, 2. Baskı, Ankara 2005, 95.

5

önlemeye çalışır. Bu anlamda yatay fonksiyon, önleyici fonksiyon olarak da

adlandırılabilir. Yani yatay fonksiyonuyla sosyal devlet, sosyal riskin meydana

gelmemesi için önlemler almaktadır. Bu önlemler gerekli yasal mevzuatın

oluşturulması ve denetim mekanizmalarının kurularak bunların işlerliğinin

sağlanmasıdır. Dikey fonksiyonu ile ise sosyal devlet, kişilerin sosyal risklerle

karşılaştıklarında maruz kaldıkları zararların giderilmesine yönelik

düzenlemeler yapmaktadır. Bu amacına ise sosyal güvenlik yolu ile

ulaşmaktadır. Sosyal sigortalar, sosyal yardımlar ve sosyal hizmetler bu

kapsamda değerlendirilmektedir.

Tüm bu anlatılanlara göre “sosyal devlet”4 sosyal adaletsizlikler

karşısında mağdur olan bireylere görece eşitlik sağlayıcı bir gelir temin

etmektedir. Bahsi geçen asgari düzeyin sağlanması, sosyal devletin temel

politikalarından biri olduğu ve somut açıdan gelirin yeniden dağılımını

gerektirdiği için çok tartışmalı bir konu haline gelmektedir. Bu konudaki

görüşlerin taraflar ve ülkelere göre farklılık göstermesi kaçınılmazdır.

Dolayısıyla bu farlılıkların doğmasına sebep olan tarihsel sürecin

incelenmesi, hem sosyal devlet anlayışının hem de bu anlayışın doğurduğu

politikaların nasıl şekillendiğinin anlaşılmasına yardımcı olacaktır.

II. SOSYAL DEVLET ANLAYIŞININ GELİŞİM SÜRECİ Aydınlanma çağı sonrası Fransız devrimi aracılığıyla yayılan rasyonel düşünce 18. yy’ın bilimsel buluşları ve sanayi devriminin teknolojik

gelişmelerine kaynak olmuştur. Buhar gücünün bulunması ve üretime

aktarılması ile başlayan makinalaşma çağının ilk etkileri dönemin iktisadi ve

4Terim olarak ilk kez İngiltere’de Archbishop Temple tarafından “Welfare State” olarak kullanılan sosyal devletin tam karşılığı aslında “Refah Devleti” dir. Ancak refah devletinin 1883 yılında Bismarck’ın sosyal sigorta sistemini kurmasıyla 1920’lerde Almanya’da gündeme gelmesi bu konuda bir çelişki yaratmaktadır. Refah devleti teriminin yalnızca ekonomik gelişimini tamamlamış ülkelerde kullanılabileceğini söyleyen yazarlar olduğu gibi, sosyal devlet ve refah devleti kavramlarının aynı anlamlarda kullanılabileceğini söyleyen yazarlar da vardır. Çalışma boyunca sosyal devlet kavramı kullanılacaktır.

6

mali merkezi sayılabilecek İngiltere’ de gerçekleşmiştir. Sosyal devlet

kavramının ilk kez İngiltere’de ortaya çıkması da buna bağlı görülebilir.

Sanayi devriminin ortaya çıkmasının pek çok sebebi olduğu gibi sonucu da

vardır. Sosyal devlet anlayışının nasıl geliştiğini görebilmek için bu sonuçların

neler olduğu incelenmelidir.

1. Sanayi Devrimi ile Gerçekleşen Dönüşüm

18. yy sonlarında gelişmeye başlayan sanayi devrimi ekonomik ve

sosyal alanlarda pek çok değişikliğin yaşanmasına sebep olmuştur. Bunların

başında makinaların üretime hâkim olması ile değişen çalışma koşulları ve

üretim anlayışı gelmektedir. Atölye tipi üretim tarzının yerine, büyük

makinaların sığdırılabileceği ve pek çok işçinin istihdam edilebileceği fabrika

tarzı üretim sistemi geçmiştir. Bu sistem çalışanların evlerinde ya da küçük

atölyelerde kalmalarına imkân vermediğinden, çalışanların kitleler halinde

fabrikalara akmalarına sebep olmuş ve yeni üretim sürecine uyum

sağlamalarını zorunlu kılmıştır. Yeni bir toplum düzeni, yeni bir ahlaki sistem

ve fazlalıkla sermaye birikimi yaratarak modernleşmeye geçişi sağlamaya

çalışan bu yeni sistem, avantajları olduğu kadar pek çok dezavantajı da

beraberinde getirmiştir. Endüstri toplumu adı verilecek olan bu yeni toplumun

çalışma koşulları, ihtiyaçları, zorunlulukları ve talepleri bir sonraki yüzyıla

damgasını vuracaktır.

1.1. Endüstri Toplumu ve Serbest Piyasa Ekonomisinin Benimsenmesi 1768 yılında James Watt’ın buharla çalışan makinayı icadı, sanayi devriminin başlangıcı sayılmaktaysa da bu konuda tam bir uzlaşma

7

bulunmamaktadır5. Daha sonra buharlı makinanın gemilere ve lokomotiflere

uygulanmasıyla başlayan teknolojik gelişmeler tüm hızıyla sürmüş ve yeni bir

üretim sürecine geçişin başlangıcını oluşturmuştur.

Teknolojik gelişmelere paralel olarak Avrupa’nın nüfusu hızla artmakta

ve bu nüfusun yaşam düzeyi yükselmekteydi. Sömürgecilik anlayışıyla yeni

koloniler bulan ve bunlardan getirdikleri hammaddeleri sanayide kullanmaya

başlayan Avrupalılar ürünlerini yine bu kolonilere satmak istemekteydiler.

Burjuvazi gelişmekte, orta sınıfın zenginleşmeye başlaması ile kapital birikimi

artmaktaydı. Yeni yatırım alanları aranmaya başlanmıştı. Bu gibi sebeplere

teknolojik gelişmelerin de eklenmesiyle sanayi devriminin yaşanması

kaçınılmaz hale gelmiştir.

Sanayi devriminin temel özelliği makina kullanımının yaygınlaşmasıyla

büyük fabrikaların ortaya çıkmasıdır. Ayrıca tarımda yaşanan gelişmeler bu

sektördeki nüfus ihtiyacını azalttığından fabrikalarda çalışmak isteyen işçiler

kentlere göç etmeye başlamış, tarım işçileri toplumundan fabrikalarda üretim

yapan bir işçi toplumuna doğru düzenli bir değişim yaşanmıştır.

Sanayi devrimi ile başlayan gelişmeler İngiltere’de ortaya çıktıktan

sonra tüm Avrupa’da yayılmaya başlamıştır. Sanayi kapitalizminden önce

Avrupa’ da hâkim görüş olan “merkantilizm”6 , üretim olanaklarının değişmesi

ve sanayinin gelişmesi sonucunda oluşan endüstri toplumunun oluşmasına

müsait bir ortam hazırlamıştır. Ekonomik alandaki düşünceleri bir tutarsızlık

aşamasından çıkararak ekonomiyi bir bilim haline getiren Adam Smith’in

ardından düşüncelerini tamamlayan David Ricardo ve T. Robert Malthus

liberal düşünceye bir okul niteliği kazandırmışlardır7. Tüm bu gelişmelere

paralel olarak ekonomide serbest girişimciliğe geçilmesi ve rekabetin 5ŞENKAL, Abdülkadir: Küreselleşme Sürecinde Sosyal Politika, Alfa Yayınları, 1. Basım, İstanbul 2005, 15. 6Merkantilizm: Devletlerin zenginleşmek ve ellerindeki değerli madenleri artırmak üzere uluslararası ihracatı teşvik edip, ithalatı kıstıkları ve üretim faaliyetlerini bu amaçlara göre düzenledikleri koyu bir devlet müdahaleciliğine dayalı sistem. 7TALAS, Cahit: Ekonomik Sistemler, İmge Kitabevi Yayınları, 5. Baskı, Ankara 1999, 68.

8

artmasının yanında ulaşım imkânlarının da gelişmesi ticaretin gelişiminde

büyük rol oynamıştır. Toplum içinde ekonomik kuvvet kazanan kapitalistler

daha önce ekonomik faaliyetlerini kısıtlayan merkantilist devlet

müdahalelerine karşı çıkmışlar ve bu müdahalelerin asgari seviyeye

indirilmesini sağlamışlardır. Bu sebeplerle 19. yy başlarındaki kapitalizme

“bırakınız yapsınlar, bırakınız geçsinler” ilkesi hâkimdir. İktisadi ve siyasi

kudretin daha geniş ve demokratik bir kitleyi teşkil eden burjuva sınıfına

atfedilmesi açısından 19. yy kapitalizmi özgürlükçü ve liberal bir akım

özelliğinde görülmüştür8.

1.2. Sınıflı Toplum Yapısı ve Toplumsal Çatışmalar

Sanayi devriminin sonuçlarının sadece teknolojik ve ekonomik açıdan

incelenmesi doğru olmaz. Çünkü sanayi devriminin en önemli sonuçları

toplumsal niteliklidir. Sanayi devrimi, süregelen ekonomik ve sosyal hayatı

düzenleyen sistemin tamamen değişmesine ve yeni kuralların ortaya

çıkmasına yol açmıştır. Kırsal kesimden kentlere göç eden işçiler yaşamlarını

değiştirmek ve işgücü piyasasının bir parçası haline gelmek zorunda

kalmışlardır.

Ortaya çıkan yeni üretim teknikleri, yeni bir işletme anlayışıyla birlikte

kitle üretiminin de doğmasına sebep olmuştur. Sosyal açıdan yeni sınıfların

ortaya çıkması, bu sınıfların yeni sisteme adapte olması sorununu da

beraberinde getirmiştir. Lonca tipi üretimin sona ermesi ile şehirlere akın

etmeye başlayanlar, işçi sınıfının büyümesine yol açmıştır. Bu dönemde

çalışma hayatı ile ilgili olarak ortaya çıkan belli başlı sorunlar; çalışma

sürelerinin uzun, ücretlerin ise çok düşük olması, kadınların ve hatta

çocukların kötü çalışma koşullarına maruz kalması, iş güvenliği ile ilgili

önlemlerin alınmaması ve bu sebeple iş kazalarının artmasıdır. Bir yandan

8HİÇ, Mükerrem: Kapitalizm, Sosyalizm, Karma Ekonomi ve Türkiye, İstanbul Üniversitesi Yayınları, 3. Baskı, İstanbul 1979, 6.

9

ekonomik büyüme ve refah artışı sağlayan sanayi devrimi, diğer yandan

çalışan kesimi ağır çalışma koşullarıyla karşı karşıya bırakmıştır9.

Makinalaşma çağı içinde para, kapitalist sistemin gittikçe önem taşıyan

bir öğesi olarak belirmiştir. Makinalaşmayla gelişen büyük fabrika sistemi, 1.

Dünya Savaşı yaklaşırken yeni sosyal sorunların doğmasına sebep olmuştur.

Zengin bir kapitalist sınıfın karşısında emeğini satarak hayatını sürdürmek

zorunda olan bir işçi sınıfının doğmasıyla bu iki sınıf arasındaki çıkar

savaşları, sınıf kavgaları ve siyasal iktidarı ele geçirme çabaları zamanla

sarih bir nitelik kazanmıştır10.

Endüstri toplumu, gelişmiş bir endüstri sektörüne, geniş bir ücretli

çalışan kitlesine, yoğun bir sermaye birikimine ve sınıflı bir toplum yapısına

sahiptir11. Piyasanın serbest işleyişi, çalışanlar ve sermaye sahipleri

arasındaki farkın daha da açılmasına sebep olmuş, oluşan iki kutuplu yapı

sosyal adaletsizliklerin artmasına yol açarken ortaya çıkan toplumsal

çatışmaların giderilmesi ihtiyacı doğmuştur.

2. Devletin Ekonomiye Müdahalesinin Gerekliliği ve Sosyal Devlet Anlayışının Yükselişi İşçiler arasında kötü çalışma koşullarına bağlı olarak başlayan ilk örgütlenmeler önceleri kendiliğinden bir araya gelme biçiminde ve geçici bir

nitelik gösterirken zamanla daha kararlı ve sürekli hale dönüşmüştür.

Sendikal hareketler, kapitalist sistemin yarattığı gelir dağılımı adaletsizliğini

azaltmak ve emeğin sermaye tarafından sömürülmesini önlemek gibi

amaçlarla düşünülmüş ve uygulanmıştır.

9ŞENKAL, Abdülkadir: a.g.e., 20. 10TALAS, Cahit: a.g.e., 117. 11KORAY, Meryem: a.g.e.,69.

10

2.1. Kolektivist Hareketler İlk kolektivist hareketler sanayileşmenin başladığı İngiltere’de ortaya çıkmıştır. İşçiler ilk kez 1792 yılında “Londra Yazışma Derneği” adını taşıyan

bir dernek altında toplanmışlardır. Ancak bu dernek, yayılma eğilimi

göstermesi sonucu 1799 yılında kapatılsa da örgütlenmeler ve işi bırakma

eylemleri durmamıştır. 1780’de çıkarılan yasa ile her türlü örgütlenmeye

getirilen yasak, uzun savaşımlar sonunda kaldırılmış, 1824 yılında İngiltere’

de işçilere sendikalaşma hakkı tanınmıştır. Ayrıca Robert Owen’ın çabaları

ile 1801 yılından itibaren sanayide çalışan çocuklar hakkında koruyucu bir

mevzuat oluşturulmaya başlanmıştır12. Sanayileşmenin başladığı ve işçilerin

ağır çalışma koşullarına maruz kaldığı her toplumda sendikacılık doğmuş ve

benzer koşullar altında gelişmiştir. ABD’ de 1842, Almanya’da 1869 ve

Fransa’da 1884 yıllarında sendikaların kurulması yasal bir dayanağa

kavuşmuştur13.

Örgütlü hale gelen işçilerin ekonomik ve sosyal hayattaki etkinliğinin

artması kaçınılmazdır. Özellikle emeğe yakın siyasi partilerle yaptıkları ittifak

sonucu konumunu güçlendiren işçi sınıfı, toplumda bir baskı unsuru olarak

varlık kazanmaya başlamıştır. Sanayi devriminin ilk dönemlerinde büyüyen

ve güçlenen işçi sınıfının haklarını aramaya başlaması ile yaşanan toplumsal

çözülmeler, işçi sınıfı ve yoksullar üzerine odaklanan sosyal politikalara

duyulan ihtiyacı artırmış ve sınıflar arasında toplumsal uzlaşmayı sağlama

gereği doğmuştur.

19. yy’ın ikinci yarısına yaklaşırken yayılmaya devam eden sosyalist

doktrinin etkisiyle de işçileri korumayı öngören sosyal mevzuat gittikçe

yayılmış olsa bile, devletlerin ekonomik politikalarında hâkim olan görüş

liberalizmdir. 19. yy’ın sonları ve 20. yy’ın başlarından itibaren yaşanan

gelişmeler “bırakınız yapsınlarcı” klasik ekonomik liberalizm anlayışının

12TALAS, Cahit: a.g.e., 119. 13KORAY, Meryem: a.g.e.,79.

11

yeniden sorgulanmasına yol açmıştır. Liberaller arasında devlet

müdahalesinin toplumsal ve ekonomik eşitliği sağlamak için gerekli olduğu

anlayışı yaygınlaşmıştır. Giderek genişleyen ve örgütlenen işçi sınıfı, hesaba

katılması gereken bir gerçek haline gelmiştir. Sosyal, reformcu, eşitlikçi ve

modern bir liberalizm anlayışı benimsenmiştir. Daha çok insana daha çok

mutluluk getirmenin, onlara insan haysiyetine yaraşır bir yaşam sağlamakla

mümkün olduğu inancının doğmasıyla, devletin bireylerin refahını düşünmek,

geliştirmek ve onlara asgari bir yaşam seviyesi sağlamak adına piyasaya

müdahalelerde bulunması gerektiği anlayışı yerleşmiştir14.

2.2. I. Dünya Savaşı Sonrası Süreç

I. Dünya Savaşı 1914 yılında başladığı zaman savaşı yürütmenin

hazırlığına giren hükümetlerin ekonomik ve sosyal yaşantıya karışımları

artmıştı. Örneğin; son derece liberal bir anlayışı benimseyen İngiliz hükümeti

savaş boyunca devam etmek üzere kömür sanayii ve demiryollarının

kontrolünü üstlenmiş, yaşamsal önemdeki sanayileri kamu mülkiyetine

almıştı15. Ortaya çıkan sıkıntı ve zorlukların yarattığı finansal gereksinimlerin

karşılanması için vergiler ve borçlanma olanakları geniş ölçüde

kullanılmaktaydı. Savaşa katılan ülkelerin tümü ekonomik yönden büyük

yıkımlarla karşı karşıya kalmıştı. 1920 yılında hem sanayi hem de tarım

alanında 1913 yılındaki üretim düzeyinin çok altında bulunuluyordu16. Savaş

sonunda yıkılan yerlerin yeniden yapılması, ortaya çıkan savaş borçları,

Rusya’nın yeni bir ekonomik sistemi benimsemesi gibi sebepler pek çok

ülkenin yeni bir düzen arayışına girmesinin başlangıç koşullarını

oluşturmuştur.

14SALLAN, Songül: “ Yeni Liberalizmde Piyasa- Refah Devleti Anlayışı: İngiltere, Amerika Birleşik Devletleri ve Türkiye Örnekleri”, Yayımlanmamış Doktora Tezi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara 1999, 38- 41. 15SHUTT, Harry: Kapitalizmle Derdim Var, Kitap Yayınevi, 1. Baskı, İstanbul 2004, 18. 16TALAS, Cahit: a.g.e., 120.

12

I. Dünya Savaşı, hükümetlerin, kamu çıkarı bakımından hayati önem

arz eden sektörlerin idaresinin toplumsal sınıfların tümünün çıkarları göz

önünde bulundurularak yapılması gerektiği yönündeki görüşleri

benimsemesini sağlamıştır. Öyle ki bundan sonra, sadece savaş değil barış

dönemlerinde dahi üretim ve istihdam açısından optimum hedeflere

ulaşılmasını ifade eden ulusal ekonomi politikalarına gereksinim olduğu kabul

edilmiştir17.

Savaş sonrasında refaha kavuşmak isteyen toplumun moralinin, son

derece yüksek tutulması gerekmektedir. Ayrıca merkezi planlama esasına

dayalı rejimler batılı ülkeleri tehdit eden bir unsur haline gelmiştir. Batının bu

gelişmeler sonucunda yeni arayışlara girmek zorunda olması sosyal

politikanın gelişimine de katkıda bulunmuştur.

2.2.1. 1929 Ekonomik Krizi ve Piyasa Ekonomisinin Çıkmazları 1929 ekonomik krizi, I. Dünya Savaşı’ndan Avrupa ülkelerinin aksine güçlenerek çıkan ABD’ de New York borsasının çökmesiyle ortaya çıkmıştır.

Henüz savaşın yaraları sarılmadan 1929 Ekiminde küresel bir etki yaratan

finansal kriz 1930’larda yaygınlık kazandığında klasik ekonomik görüşler ile

yeni ekonomik görüşler arasında önemli ayrılıklar belirmeye başlamıştır.

Bunalımın yaygın, derin ve süreklilik arz eden bir nitelikte olması ekonominin

kendiliğinden dengeye gelemeyeceğini göstermiştir. Bu gelişmenin en önemli

kaynağı piyasa ekonomisinin kendi kurallarına göre işleyişinin yıpranmasıdır.

Mali piyasalarda baş gösteren paniğin kısa bir zamanda reel sektöre

yansımasıyla yaklaşık on yıl süreyle etkisini gösterecek bir kriz dönemi

başlamıştır. Amerika ekonomisinde 1920’ler, teknoloji ve üretimde sürekli

yeni buluşların hayat bulduğu en yaratıcı ve üretici yıllardır. Sanayicilerin yeni

17SHUTT, Harry: a.g.e., 18.

13

yatırımlara yöneldikleri, ücretlerin ve tüketimin arttığı, borsanın sürekli

yükseliş halinde olduğu bu dönemde iyimser bir bakış açısı oluşmuştur. I.

Dünya Savaşı’nın yaralarının sarılmaya başlandığı bu dönemde, genel olarak

geleceğe güvenle bakılmaktadır.

1923–1929 döneminde ise günde neredeyse iki banka batmaya

başlamış ve borsadaki yükselişin anormal olduğu yönünde görüşler ortaya

çıkmıştır. Ancak bu görüşler ekonominin kendi seyrine bırakılmasına engel

olmamış ve 1929 Ekiminde likidite gereksinimiyle satışa sunulan hisse senedi

ve tahvillerin satılamaması sonucu birbiri ile bağlantılı pek çok iflas

gerçekleşmiş, düşen kurlar yüzünden yaşanan çöküş ekonomik buhranı

başlatmıştır18. Amerika’da bankaların, fabrikaların, aracı kurumların batışıyla

pek çok insanın işsiz kalmasının yanında açlık ve sefalete yol açan kriz

zamanla tüm dünyayı etkisi altına almıştır. Örneğin; Almanya’da 1929’dan

itibaren artan işsiz sayısı 1932 yılının sonunda 6 milyonu bulmuştur. Ulusal

sanayilerini korumak için gümrük duvarlarını yükselten ülkeler uluslararası

ticaretin azalmasına sebep olmuş ve iç talep yetersizliği sonucu sıkıntıya

giren üreticilerin dışarıya da satış yapamamaları nedeniyle malları ellerinde

kalmıştır.

1929 krizi daha önce de pek çok bunalım atlatan kapitalist sistemin

tarihi boyunca yaşadıkları arasında en şiddetlisidir. Kapitalist sistemin

bugüne kadar ortaya koyduğu iktisadi akımların görmezden geldiği çelişkiler

bu kez sistemin devamlılığının sağlanmasını tehdit etmektedir. Yaşanan

durgunluk ve gerileme sonucu “görünmeyen el” in yerini hükümetlerin

düzenleyici önlemleri almıştır.

1929 krizi, liberal kapitalizmden müdahaleci kapitalizme geçilmesinin

en önemli sebeplerinden biri olmuştur. Bu gelişmeler klasik Marksist

yaklaşımın öngörüsü olan kapitalistler ile işçi sınıfı arasındaki aşırı

18TALAS, Cahit: a.g.e., 131.

14

kutuplaşmanın yerini uzlaşmanın almasına da olanak sağlamıştır. Böylece

kapitalizmin egemen ideolojisi olan liberalizm yaşayabilmek adına daha

paylaşımcı ve eşitlikçi bir çizgiye doğru ilerlemiştir. Bu dönemde ileri sürülen

tezlerden de etkilenen John Maynard Keynes 1936 tarihli “İstihdam, Faiz ve

Paranın Genel Teorisi” isimli eserinde, piyasanın dengeye gelebilmesi için

klasik liberal anlayış yerine müdahaleci bir devlet anlayışına gereksinim

olduğu yönündeki görüşlerini savunmuştur19. Keynesyen iktisat, ekonomik

düşünceler alanında yeni bir çığır açarak sosyal devlet anlayışının

gelişiminde de yeni ve ileri bir aşamaya geçilmesini sağlamıştır.

2.2.2. Keynesyen İktisadın Kabulü ve Etkileri J. M. Keynes’ in genel kuramı “bırakınız yapsınlar” düşüncesini kabul etmemektedir. Bu yüzden pek çok kimse tarafından kapitalist sistemi tehdit

ettiği düşünülen Keynes aslında kapitalist sisteme inanan ve onun temel

kurumlarını kendi düşünce sistemi içinde açıklamaya çalışan bir ekonomisttir.

Marksist kuramı reddeden Keynes, kapitalist sistemin esaslarının devam

edebileceğine inanmış ancak yararlı reformların zamanında yapılması

gerektiğini öngörmüştür. 1929 bunalımından sonra görülen haliyle sürekli bir

işsizliğin kapitalist sistem için en büyük tehlikeyi oluşturduğunu

düşündüğünden tam istihdamı ve piyasa dengesini sürdürecek önlemler ileri

sürmüştür. Her hükümetin hareketsizlikten kurtularak kendi koşulları içinde

bilimsel temelleri olan ekonomi politikaları üretmek ve bu yüzden piyasaya

müdahale etmek durumunda olduğunu savunmuştur.

Klasik iktisatçıların düşüncelerine göre, piyasa mekanizmasına yapılan

müdahaleler ücretlerin tam esnekliğini bozmaktadır. J.B. Say’in mahreçler

yasasına göre her arzın kendi talebini yarattığı savıyla, ekonomiye müdahale

edilmemesi halinde piyasa kendiliğinden dengeye ulaşacaktır. Bu durumda,

19SALLAN, Songül: a.g.t., 184.

15

piyasada üretilen her mal satılacak ve yetersiz talepten kaynaklanan bir

işsizlik de bulunmayacaktır20. Ancak özellikle 1929 krizinden sonra bu

önerilerin artık geçerli olamayacağı anlaşılmıştır.

Keynes’in genel kuramına göre21;

• Mal ve faktör piyasalarında tam rekabet koşulları vardır.

• Üreticiler karlarını maksimize etme çabasındadırlar.

• Ekonomide sermaye stoku veri olarak kabul edilmiştir.

• Üretim ve istihdam aynı yönlerde değişmektedir.

Keynes’in ekonomik kuramı, makro ekonomi esasına göre hareket

etmektedir. Buna göre, ekonomik yaşantıyı oluşturan unsurlar; toplam arz,

toplam istihdam, toplam ulusal hasıla ve toplam taleptir. Kuram içinde toplam

talebe özel bir önem verilmiştir. Keynesci düşünce içinde tam istihdam

zorunlu bir dengeyi ifade etmemektedir. Ekonomi eksik istihdam düzeyinde

de dengede olabilmektedir. Eksik istihdam düzeyinde oluşan eksik talep ve

eksik üretim durumlarının ise devlet müdahalesi yoluyla önüne geçilebilir.

Devlet bu müdahaleyi maliye politikaları aracılığıyla yapmalıdır.

J. M. Keynes’ten sonra Batı ülkeleri içerideki buhranı ve işsizliği

önlemeyi, tam istihdamı sağlamayı ve bu amaçlara ulaşmak için ne gibi

maliye ve para politikası önlemleri almaları gerektiğini öğrenmişlerdir.

Zamanla güçlenen işçi sendikaları sayesinde işçi ücretleri yükseltilmiş ve

işçilerin gelirinin artması yoluyla toplam talep ve toplam harcamalar artmıştır.

Ücretlerin yükseltilmesinin maliyetleri artırmak suretiyle üretimi ve istihdamı

azaltacağı yönündeki endişeler fiilen gerçekleşmemiş tam tersi yatırımlar

teşvik edilmiş ve gelişme hızı artmıştır22.

20LORDOĞLU, Kuvvet ve Nurcan ÖZKAPLAN: Çalışma İktisadı, Der Yayınları, İstanbul 2003, 403. 21HESAPÇIOĞLU, Muhsin: İnsan Kaynakları Yönetimi ve Ekonomisi, Beta Yayınları, İstanbul 1994, 314. 22HİÇ, Mükerrem: a.g.e., 32.

16

Keynesyen ekonomik kuram kısa dönemsel tahlillere dayanmakta ve

bunun sonucunda saptadığı ekonomi politikalarıyla kısa dönemli önlemler

öngörmektedir. Fakat Keynesyen okul mensupları uzun dönemli analizlerinde

de Keynesci doktrinden ayrılmamışlardır. İki dünya savaşı arası dönemin asıl

önemi 1914 öncesi egemen görüşün aksine bu dönemde ekonominin kilit

sektörlerinin yönlendirilmesi ve sosyal uyumun sürdürülmesi için gereken

asgari refahın sağlanması amacıyla devletin ekonomiye müdahalesinin

kurumsallaşmasıdır23. Yine de Keynesci düşüncenin uygulamadaki rolü

özellikle II. Dünya Savaşı’ndan sonra görülmektedir.

2.3. II. Dünya Savaşı Sonrası Süreç 1929 ekonomik krizinin etkileri atlatılmadan yaşanan II. Dünya Savaşı, savaşa katılan ülkelerin tümünde büyük tahribata yol açmıştır. Kamuoyunun

da desteğini alan liderlerin bundan sonraki amaçları, bu felaketlerin bir daha

yaşanmamasını sağlamak adına asgari ekonomik bir güvenlik sağlayarak

uluslararası işbirliklerini güçlendirmektir.

II. Dünya Savaşı’nın ardından Avrupa ülkelerinin bir kısmında ABD’nin

de desteğiyle süratli bir kalkınma yaşanırken, bir kısmında da -özellikle Batı

Avrupa ülkeleri- milliyetçilik ve siyasi bağımsızlık akımları gelişmekteydi.

Rusya’nın komünizmi yayma çabalarının da yoğunlaşmakta olduğu bu

dönemde, Batılı devletler komünizmin potansiyel taraftarları olması muhtemel

olan işçi sınıfının sosyo-ekonomik durumunu iyileştirmek durumundaydılar.

Böylelikle 1940 ve 1950’li yıllar büyük buhranın ardından yayılmaya başlayan

Keynesyen ekonomi politikalarının altın yılları olmuştur.

II. Dünya Savaşı sonrasında ulus devletlerin bağımsızlıklarının kabul

edilmesi ile “vatandaş” kavramı öne çıkmış sosyal devlet anlayışı,

23SHUTT, Harry: a.g.e., 24.

17

vatandaşların belirli bir yaşam seviyesinin altına düşmeden yaşayabilmeleri

için sosyal ve ekonomik yönden desteklenmeleri temeline dayalı olarak

şekillenmiştir24. Yine de Keynesyen model, sosyal devlet uygulamalarının

sürdürülmesi için tek ve gerekli model değildir.

Keynesyen politikaların devleti baş aktör olarak ekonominin merkezine

oturtmasıyla bu ilkelerin benimsendiği tüm ülkelerde devletin yatırımlardaki

payı yükselmiş ve kamu harcamalarındaki sosyal harcamaların payı artmıştır.

Sosyal devlet anlayışı gereği olarak eğitim, sosyal refah, konut ve kamu

ulaşımı gibi alanlarda gittikçe genişleyen bir hizmet sağlanmaya başlamıştır.

Örneğin; liberal anlayışa sıkı sıkıya bağlı olmasına rağmen 1947–1948

yıllarında İngiltere’ de kamu harcamaları GSYİH’nın %30’ una kadar

yükselmiş ve bir sonraki refah döneminde azalma gösterse bile, bir daha

savaş öncesi düzeyine inmemiştir25.

Şekil 1: OECD Ülkelerinde GSYİH İçinde Toplam Kamu Harcamaları (%)

05

101520253035404550

1870 1913 1920 1937 1960 1980

toplam kamuharcamaları

Kaynak: World Bank, World Development Report 1997.

24SALLAN, Songül: a.g.t., 186. 25SHUTT, Harry: a.g.e., 27.

18

1957’de kamu harcamalarının GSYİH içindeki payı İngiltere’ de %35,

Fransa’ da %31, Batı Almanya’ da %27, ABD’ de %26 olmuş ve bu oranlar

ilerleyen yıllarda da artarak devam etmiştir26. Kamu harcamaları içinde eğitim

ve sağlık gibi alanlardaki sosyal harcamaların da arttığı görülmektedir.

Tablo 1:

1960 ve 1970’li Yıllarda OECD Ülkelerinde Sosyal Refah Harcamalarının Ulusal Gelir İçindeki Yeri (%)

Eğitim

Gelir Aktarımı

Sağlık

Toplam Refah Harcamaları

Ülkeler

1960 başları

1970 ortaları

1960

1970

1960

1970

1960

1970

Avustralya 2.4 3.8 4.7 4.0 2.5 5.0 9.6 12.8 Avusturya 2.6 4.0 14.1 15.3 2.9 3.7 19.6 23.0

Belçika 3.8 4.9 11.7 14.1 3.1 4.2 18.6 23.2 Kanada 3.5 6.5 5.4 7.3 2.5 5.1 11.4 18.9

Danimarka 4.0 7.0 6.5 9.9 3.7 6.5 14.2 23.4 Finlandiya 4.8 5.6 6.7 9.9 2.5 5.5 14.0 21.0

Fransa 2.1 3.2 11.8 12.4 3.1 5.3 17.0 20.9 B.Almanya 2.1 3.0 11.9 12.4 2.5 5.2 16.5 20.6 Yunanistan 1.7 2.3 6.0 7.1 1.8 2.3 9.5 11.7 İrlanda 3.0 4.9 5.3 6.4 2.8 5.4 11.1 16.7 İtalya 3.2 4.0 7.5 10.4 2.9 5.2 13.6 19.6

Japonya 3.0 2.6 2.1 2.8 1.9 3.5 7.0 8.9 Hollanda 2.8 5.9 8.6 9.1 2.8 5.1 14.2 29.1 Norveç 4.1 4.9 5.1 9.8 2.5 5.3 11.7 20.0 İsveç 4.0 5.9 6.0 9.3 3.6 6.7 13.6 21.9

İngiltere 3.7 4.4 4.4 7.7 3.2 4.6 12.6 16.7 ABD 3.6 5.3 5.5 7.4 1.2 3.0 10.3 15.6

OECD 3.2 4.9 7.3 9.5 2.7 4.9 13.2 18.8 Kaynak: P. Mach, “Selected Issues on Health and Employment”, International Labour Review(1979)’ den aktaran Meryem KORAY,a.g.e., 74. Tablo 1’deki verilere dayanarak 1960–1970 yılları arasında OECD

ülkelerinde, toplam refah harcamaları ortalamasının yaklaşık %44’lik bir artış

gösterdiği söylenebilmektedir. Ayrıca sağlık harcamalarındaki ortalama artış

oranı %80, eğitim harcamalarında ise %54’ tür.

Savaş sonrası dönemde Keynesyen politikaların etkisiyle 1950 ve

1973 yılları arasında OECD üyesi olan ülkelerde kişi başına düşen ortalama

26KORAY, Meryem: a.g.e.,73.

19

reel gelir yaklaşık %160’ın üzerinde artmıştır. Bu gelişme sanayi devriminden

bu yana gerçekleşen büyüme hızlarının neredeyse iki katına denk

gelmektedir27.

II. Dünya Savaşı sonrasında küresel ticari ve parasal ilişkilerin

yönetimiyle ilgili olarak uluslararası kuralları benimseyecek ve bunların

uygulanmasından sorumlu olacak işbirliği kurumlarının oluşturulması

gerekmekteydi. Ayrıca gelişmekte olan ülkelerin kalkınmasını destekleyecek

mekanizmaların oluşturulması da büyük önem arz etmekteydi. 1947–1952

yılları arasında ABD tarafından uygulanmaya başlanan Marshall Planı buna

örnek verilebilir. 1943 yılında İngiltere’de yoksulluğun engellenmesi ve sosyal

güvenliğin sağlanması amacıyla oluşturulan Beveridge Raporu’nda bireylerin

işsizlik, hastalık gibi sorunlarla baş etmesi için devletin yardımına ihtiyaç

duyduğu belirtilmiştir. Aynı düşüncelerle 1946 yılında Uluslararası Para Fonu

ve Dünya Bankası kurulmuş, 1947 yılında ise Gümrük Tarifeleri ve Ticaret

Genel Anlaşması imzalanmıştır. Bu dönemde Birleşmiş Milletler, Milletler

Cemiyeti’nin yerini almış ve bu örgüt bünyesinde, amacı çalışma yasalarıyla

ilgili uygulamalarda standartlar geliştirmek olan Uluslararası Çalışma Örgütü

kurulmuştur28.

Sosyal reformlardaki gelişim süreci 1970’lere kadar tartışmasız olarak

devam etmiştir. Sosyal devlet, en aktif olduğu ve en çok taraftar bulduğu

aşamadan bu dönemde geçmiştir. Müdahaleci kapitalizmi benimseyen

devletler, birbirleriyle yakın işbirliği içinde bulunmuşlar ve uyum içinde

çalışmışlardır. Kapitalizm, sosyalist olmaksızın sosyal bir oluşum içine

girmiştir. Demokratik rejimin yayılmasıyla işçiler, esnaf, zanaatkârlar ve

meslek sahipleri siyasal iktidara ortak olmuş, bunun sağladığı denge sosyal

adalete yönelik politikaların ön plana çıkmasını sağlamıştır29.

27SHUTT, Harry: a.g.e., 32. 28SHUTT, Harry: a.g.e., 31. 29TALAS, Cahit: a.g.e.,143.

20

Sosyal devlet 1960’ların sonuna kadar hem ideolojik hem de pratik

anlamda en verimli çağını yaşamıştır. Genel olarak kamu harcamalarındaki

büyük artış ve gerçekleşmesi beklenen ekonomik durgunluk korkuları

yüzünden kendisine muhalif hareketlerin ortaya çıkması ise gecikmemiştir.

1970’lerin başlarında birçok ülkede yaşanan yüksek enflasyon ve düşük

büyüme eğilimleri 1973 yılı sonunda yaşanmaya başlayan petrol kriziyle de

birleşince sosyal devlet anlayışına yöneltilen eleştiriler artmış ve yeni bir

döneme girilmiştir.

3. Küreselleşme Sürecinde Sosyal Devletin Yeniden Yapılanmasını Sağlayan Faktörler 1970’lere kadar ulus devlet anlayışını benimseyen dünya ülkeleri, sanayi üretimini ulusallaştırmış ve Fordist büyüme modelini uygulamışlardır.

II. Dünya Savaşı sonrası kapitalist düzenin küresel anlamda bir ekonomik

gelişme sağlaması olumsuz eleştirilerin önemsenmemesi eğilimine yol

açmıştır. Ancak hızlı büyümenin dinamiklerinin zamanla oluşan rahatlık

ortamını bozması kaçınılmaz hale gelmiştir. Ulusal hükümetlerin büyüme ve

istihdam hedeflerine ulaşmak için içeride giderek daha müdahaleci bir

yaklaşımı benimsemeleri, küresel ekonomik ilişkilerde kontrolsüz ve

koordinasyonsuz bir dönemin yaşanmasına sebep olmuştur. Sömürgeciliğin

sona ermesiyle ortaya çıkan çok sayıda bağımsız ülkenin ayrı ayrı ticari

ilişkilere girmesi ve az gelişmiş ülkelerin sorunları dünya ekonomisinin uzun

dönemde kontrol edilebilirliği açısından ciddi sorunlar doğurmuştur. Küresel

ekonominin gidişatını etkileyen çokuluslu şirketlerin ortaya çıkması, bu

şirketlerin gelişiminin denetlenmesi zorunluluğunu ortaya çıkarmıştır.

1970’lerin başında dünya ekonomisi uzun süredir görülmeyen

dalgalanmalarla tekrar sarsılmıştır. 1973 yılında önce Orta Doğu’da petrol

üretiminin millileştirilmesi ve fiyatlarının artması, ardından Petrol İhraç Eden

Ülkeler Örgütü’ nün ham petrolün dünya fiyatlarını artırması sonucu ortaya

21

çıkan petrol krizi hızlı büyümenin çöküşünü başlatırken resesyona sebep

olmuştur. Sanayileşmiş ülkelerde yavaşlayan nüfus artışına rağmen artan

talep, bu piyasalara mal ve hizmet sunan şirketleri büyüyebilmek adına yeni

ürünlere yönelmek zorunda bırakmıştır. Ancak gelişen yeni tüketici piyasaları

da mevcut piyasaların doymuş olmasından kaynaklanan etkiyi gidermeye

yetmemiştir. Tüketici talebindeki yavaşlayan artış şirketlerin pazar payı için

daha fazla rekabet etmesini gerektirmiştir. Böylelikle maliyetlerin düşürülmesi

zorunluluğu karşısında satın alma gücü düşmüştür. Talebin yapay olarak

uyarılması sebebiyle ortaya çıkan enflasyon ve yüksek işsizlik sosyal ve

ekonomik alanda müdahaleci olmayan bir döneme doğru yönelimi

özendirmiştir. Bu anlamda meydana gelen değişim Keynesyen modelin

neoliberal modele uyarlanmasını gerektirmiştir.

Küreselleşme kavramı günümüzde her türlü siyasi görüş için gündemi

yakalama sözcüğü haline gelmiştir30. Bu kavram her alanda, hem dünyanın

giderek küçülen niteliğinin bir simgesi hem de toplumsal ilişkilerin kurucu bir

unsuru olarak kullanılmaktadır. Küreselleşme kavramına dayandırılan

söylemin temelinde yatan olgular; siyasi düzlemde liberal demokrasi (çok

partili demokratik sistem, insan hakları ve hukukun üstünlüğü), iktisadi

düzlemde piyasa ekonomisi (korumacılığın bırakılması, mal ve sermaye

hareketlerinin önündeki engellerin kaldırılması ve ticaretin serbestleştirilmesi)

ve kültürel düzlemde post-modernizmdir (farklı kültür, inanç ve düşüncelerin

birbirine düşmanlık beslemeden kaynaşması). Bu olguların evrensel boyutlar

kazanması sonucunda küresel bir toplum oluşmuştur31.

Küreselleşme özet olarak siyasi ve ekonomik etkilerin birleşiminden

doğan bir dizi karmaşık süreçten meydana gelmektedir. İletişimin gelişmesi

ve bilgi teknolojilerinin yaygınlaşması da küreselleşme süreçleriyle yakından

ilişkilidir. Küreselleşmeden kendiliğinden ortaya çıkan bir güç gibi bahsetmek 30HIRST, Paul ve G. THOMPSON: Küreselleşme Sorgulanıyor, Çev. Çağla ERDEM, Elif YÜCEL, Dost Kitabevi Yayınları, 1. Basım, Ankara 1998, 26. 31AYDIN, M.Kemal: “Neoliberal Dalga ya da Küreselleşme”, http://www.bilgi.8k.com/2000/aydin.pdf

http://www.bilgi.8k.com/2000/aydin.pdf

22

yanlış olacaktır. Ülkeler, devletler, iş çevreleri ve sosyal gruplar küreselleşme

olgusunun gelişmesine katkıda bulunmuşlardır. Küreselleşme sürecine

paralel olarak ulus devlet yapısının bir değişim içine girdiği gerçektir. Ancak

ulus devletlerin hayali bir olgu konumuna geldiği ve yönetimlerinin varlıklarını

yitirdiği de söylenemez32. Küresel ve bölgesel bütünleşmelere dayanan

uluslararasılaşmış bir iktisadi düzlemde dış ticaret ilişkileri ve yabancı

yatırımlar gelişmekte fakat ekonomi ulus devlet tarafından

yönlendirilmektedir. Giddens küreselleşmeyi dört boyutta ele almaktadır33:

• Dünya kapitalist ekonomisi

• Ulus devlet sistemi

• Dünya askeri düzeni

• Endüstriyel gelişme ve işgücünün uluslararası ayrımlaşması

Modern endüstri işgücünün kendine özgü bir biçimde ayrımlaşmasına

dayanmaktadır. Özellikle II. Dünya Savaşı’ndan sonra küresel bağımlılığın

artması, işgücünün ayrımlaşmasında önemli bir rol oynamıştır. Bu sebeple

kapitalist ülkelerin ekonomilerini daha önceki kadar kolay idare edebilmeleri

zorlaştırmıştır. Bu durum Keynesyen ekonomi politikalarının azalan ivmesinin

bir sonucudur.

Bu yaklaşımlar sosyal devlet anlayışı gereği ortaya çıkan

uygulamalarda bir geriye gidiş süreci başlatmıştır. Bu süreci etkileyen

neoliberal politikaların sebeplerinin ve sonuçlarının incelenmesi sosyal devlet

anlayışındaki değişimin de anlaşılmasını sağlayacaktır.

32GIDDENS, Anthony: Üçüncü Yol Sosyal Demokrasinin Yeniden Dirilişi, Çev. Mehmet ÖZAY, Birey Yayıncılık, 1. Basım, İstanbul 2000, 42-44. 33A. Giddens, “ The Globalizing of Modernity” The Global Transformations Reader (2003)’ten aktaran ZENGİNGÖNÜL, Oğul: Yoksulluk, Gelişmişlik ve İşgücü Piyasaları Ekseninde Küreselleşme, Adres Yayınları, 1. Baskı, Ankara 2004, 6–7.

23

3.1. Neoliberal Politikaların Tercih Edilmesi Neoliberalizm ile liberalizm arasındaki özde çok büyük olmayan fark, ortaya çıktıkları tarihsel dönemlerdeki koşulların aynı olmamasından

kaynaklanmaktadır. Devletin asgari fonksiyonlarla sınırlı kalmasını isteyerek

kamu kesiminin büyümesine karşı olan liberalizmin muhafazakâr bir yapısı

vardır. Oysa neoliberalizm, devletin Batılı toplumlarda sosyal devlet niteliğini

kazanmış olduğu ve sosyal yaşamda ağırlıklı bir rol kazandığı bir dönemde

ortaya çıktığı için bu yöndeki birikimlere ve kazanımlara karşı çıkmaktadır. Bu

nedenle neoliberalizm muhafazakâr olmayan fakat muhalif bir nitelik

sergilemektedir34.

Uygulanan para ve maliye politikaları 1973 sonunda gerçekleşen

yüksek enflasyon karşısında başarı sağlayamamıştır. 1973–1979 döneminde

OECD ülkelerinde GSYİH’nin yıllık ortalama büyüme oranı %3’ün altında

gerçekleşmiştir. Sanayileşmiş ülkelerde 1965–1973 döneminde %5’in altında

olan enflasyon oranları, 1973–1979 döneminde ortalama olarak %10’un

üzerine çıkmıştır35. Nitekim büyüme ve istihdamın sürdürülememesinden

kaynaklanan enflasyon, 1970’li yıllar boyunca sorun olmaya devam etmiştir.

Hükümetlerin fiyat ve ücret kontrolleriyle enflasyonu düşürememeleri

Keynesyen modele karşıt görüşlerin ortaya çıkmasının en önemli nedenidir.

Bu dönemde, kamu kesimi açıkları ve borçlanma sebebiyle artık refah

harcamalarının artırılmasının mümkün olmadığı görüşü yaygınlık

kazanmıştır.

Sosyal devlet anlayışına ve devlet müdahaleciliğine yapılan eleştiriler

genel olarak sosyal refah programlarının işgücü piyasasına ve kamu

34IŞIKLI, Alpaslan: “Kamu Kesimi ve Siyasi Rejimin Demokratikleşmesi”, http://www.politics.ankara.edu.tr/eski/html/eng/ceko/isikli_kamukesimi.htm 35SHUTT, Harry: a.g.e.,47.

http://www.politics.ankara.edu.tr/eski/html/eng/ceko/isikli_kamukesimi.htm

24

kesimine haddinden fazla yük getirmesinden kaynaklanmaktadır36. Devlet

tarafından sağlanan sosyal yardımların giderek artmasıyla bu yardımların

sosyal bağımlılık getirmesine bağlı olarak sorunlar ortaya çıkmaya

başlamıştır. Özellikle yavaş büyüme ve demografik şartların değişmesi gibi

etkenler sosyal devleti tehdit eder hale gelmiştir. Sosyal devlet anlayışının

yarattığı sorunların toplumun çeşitli kesimlerince kavranmasında neoliberal

eleştirilerin önemi de yadsınamaz. Refah hizmetlerinin büyük ölçüde devlet

tarafından finanse edilmesi, hükümetlerin bütçeleri üzerinde önemli

bunalımlara sebep olmuştur. Refah hizmetlerinin vergi gelirleriyle

karşılanması sebebiyle birçok ülkede kamu kesimi, yüksek düzeyde

borçlanmak zorunda kalmıştır.

Toplumsal refahı artırmaya yönelik uygulamaların gelir dağılımını

işgücü lehine değiştirmesiyle özellikle 1970’li yıllardan sonra işletmelerin kar

oranları düşmüş, diğer taraftan daha önceki dönemlere göre verimlilik

artışları yavaşlamıştır. Verimlilik oranlarındaki artışta ortaya çıkan düşmeye

bağlı olarak gelirin yeniden dağıtılması ile ilgili politikaların sürdürülmesi

zorlaşmış, neoliberal politikaların uygulanmaya girmesi talep edilir hale

gelmiştir.

Neoliberal doktrin, baş temsilcisi olan Milton Friedman’ın sosyal

yaşamda devletin rolünün sınırlandırılması ve kamu kesiminin ağırlığının

azaltılması yönündeki görüşleri ile tanımlanmaktadır. Kamu kesiminin

genişletilmesinin kaçınılmaz olarak kollektivist diktaya yol açacağını düşünen

F. A. Hayek de, neoliberal akımın en önemli temsilcilerinden biri olarak kabul

edilmektedir37.

36BİLEN, Mahmut: “Piyasa Ekonomisinde Devletin Değişen Rolü: Refah Devleti Ekseninde Bir Analiz”, Yayınlanmamış Doktora Tezi, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul 2002, 126. 37IŞIKLI, Alpaslan: a.g.m.

25

Hayek’e göre; sosyal bilimler pozitif bilimlerden farklıdır ve sosyal

bilimlerde nesnel bir değer yargısı mevcut değildir38. Bir özgür toplumun ortak

refahı veya kamunun iyiliği kavramları asla bilinen belirli sonuçların toplamı

olarak tanımlanamaz. Piyasa düzenine herhangi bir doğrudan müdahalenin

dolaysız sonuçları çoğu durumda yalın ve açıkça görülebilir olacak, oysa

daha dolaylı ve uzak etkileri bilinmeyecek ve bu sebeple ihmal edilecektir. Bu

gibi müdahalelerle belirli sonuçları elde etmenin bütün maliyetlerinin hiçbir

zaman farkında olunamaz39. Hayek sosyal devlet anlayışına, üretken

toplumdan transfer toplumuna doğru bir eğilim ortaya çıkardığı düşüncesiyle

karşı çıkar. Ona göre özgür bir toplumda sosyal adalet kavramı anlamsız ve

boştur. Çünkü insanlar arasındaki farklılıkları “adil” ve “adil olmayan” şeklinde

ayırmak anlamlı değildir. Adalet bir toplumda mevcut iktisadi değerlerin tekrar

dağıtılması ile değil, toplumsal kuralların adil olması ile sağlanabilir. Bu

yüzden devletin piyasa ekonomisine müdahalesi mümkün olduğu ölçüde

azaltılmalıdır. Devletin görevi piyasaya müdahale etmek yerine hukukun

uygulanmasını sağlamaktır40.

Hayek aşırı devlet müdahalesine karşı olsa da “bırakınız yapsınlarcı”

bir liberal olarak tanımlanamaz. Liberal düşüncenin devletin görev yapması

gereken alanlar olarak kabul ettiği adalet, iç güvenlik ve ülke savunmasına ek

olarak Hayek; devletin eğitim ve sağlık alanlarında da bazı görevler

üstlenmesini gerekli bulmaktadır. Sağlık hizmetleri, yol yapımı ve korunması,

belediyeler tarafından sağlanan hizmetler gibi ücretleri bunlardan yararlanan

bireylere ödetilemeyecek ve özel teşebbüsün de üretmeyeceği hizmetler

konusunda devletin faaliyette bulunması gerektiğini düşünmektedir. Bu

düşünceleriyle Hayek, liberalizmin tekrar siyaset ve ekonomi sahasına

çıkmasında önemli bir rol oynamıştır.

38HAYEK, F.A: “Liberal Bir Sosyal Düzenin İlkeleri”, Çev. Atilla YAYLA, Sosyal ve Siyasal Teori, Der. Atilla Yayla, Siyasal Kitabevi Yayınları, Ankara 2000, 125. 39HAYEK, F.A: Kanun, Yasama Faaliyeti ve Özgürlük, Çev. Atilla YAYLA, Türkiye İş Bankası Yayınları, Ankara 1994, 87. 40HAYEK, F.A: ”Liberal Bir Sosyal Düzenin İlkeleri”, 132.

26

Özellikle 1980’li yıllarda neoliberal iktisadi düşünce giderek yaygınlık

kazanmıştır. Ekonominin çeşitli alanlarında devlet müdahalesinin uygulandığı

sanayileşmiş bir ülke olan Japonya bile ekonomisini uluslararası sermaye

güçlerine açmıştır. Avrupa ülkelerinde de mali piyasa düzenlemelerinin

kaldırılması ve sermaye ihracının serbestleştirilmesi yönünde önemli adımlar

atılmıştır. Küresel bir ekonominin yaratılmasına dair uygulamaların

yaygınlaştığı bu dönemde sermayenin uluslararası hareketi üzerindeki

sınırlamalar ülkeden ülkeye değişen bir şekilde azaltılmış ya da tamamen

ortadan kaldırılmıştır. Uluslararası ticaret gelişmiş ve rekabetçi baskılar

artmıştır. Devletin piyasadan çekilmesi artık tamamen mümkün değilse de,

eskisi gibi genişleyen bir sosyal devlet anlayışının varlığı da sürdürülemez

hale gelmiştir.

Neoliberal tenkitler sonrasında piyasa ekonomisine işlerlik

kazandırılması öngörüsüyle kamunun girişimci olarak mal ve hizmet

piyasasından çekilmesinin gerektiği düşüncesi ortaya çıkmıştır. Böylelikle

gündeme gelen özelleştirme uygulamaları kabul görmeye başlamıştır.

Özelleştirme 1980 sonrası pek çok ülkede temel bir iktisat politikası aracı

haline gelmiştir41. İktidara geldiği 1979 yılından itibaren, tavizsiz tutumuyla

bilinen İngiliz Başbakanı Margaret Thatcher ve dönemin ABD Başkanı

Ronald Reagan neoliberal politikaların yerleşmesine büyük katkıda

bulunmuşlardır. Neoliberalizmin temel değeri olan rekabet, Thatcher’ın

öğretisinin de temelini oluşturmuştur. Çünkü rekabet her türlü kaynağın en

etkin biçimde kullanılmasını sağlayacak olan sihirli bir güçtür. Rekabetin

etkinliğinin sağlanması ise kar yarışına katılımın ve pazar paylaşımının temel

yasalarına uymayan kamu kesiminin küçültülmesine bağlıdır. Bu amaçlarla

yaygınlık kazanan özelleştirme politikaları İngiltere’de sendikaları en örgütlü

oldukları kamu sektöründe zayıflatarak, kamu kesiminde yitirilen iş sayısını

%20’lere varan oranlarda artırmıştır. İngiltere’de pek çoğu daha önceleri kar

etmekte olan kamu kuruluşlarından hazineye aktarılan paylar, özel sektördeki

41SHUTT, Harry: a.g.e., 56.

27

hissedarların eline geçmiş, ayrıca özelleştirilen kuruluşlardaki hizmet kalitesi

de düşmüştür.

Bu dönemde ayrıca işgücü piyasasında işsizliği teşvik eder bir

görünüm olduğu gerekçesiyle piyasa şartlarının egemen olduğu yeni bir

yapılandırma başlamıştır. Amaç, büyük ölçüde artan işsizliği düşürmek ve

yeterince esnek olmayan ücret sistemini değiştirmektir. Bu nedenle ücretlerin

içinde yer alan sosyal yardımların oranında çeşitli indirimlere gidilmiş, asgari

ücretler ortalama ücretlerin altına düşürülmüştür. Neoliberal politikaların

yapısal bir sonucu olarak sermaye ödüllendirilmiş, emek cezalandırılmış ve

servet toplumun tabanından tavanına aktarılmıştır.

Neoliberal politikaların etkinlik kazanması ve küreselleşme sürecinin

hızlanmasıyla ciddi eleştiriler almaya başlayan sosyal devlet anlayışında bu

etkilerle bir takım değişiklikler olması kaçınılmazdır. Bunun yanında dünyanın

pek çok ülkesinde sosyal politikaların ihmal edilmesi tepkilere neden

olmuştur.

Talep farklılaşması, ürün çeşitlenmesi ve değişen üretim ilişkileri

sebebiyle iş hayatında ortaya çıkan esneklik ihtiyacı; kısmi süreli çalışma, iş

paylaşımı, evde çalışma, çağrı üzerine çalışma gibi çalışma şekillerinin

ortaya çıkmasına yol açmıştır. Atipik istihdam türleri kimileri tarafından

istihdamı artırmaya yönelik birer mucize olarak görülürken, kimilerine göre

kazanılmış sosyal hakların törpülenmesine yol açmaktadır. Özellikle devletin

düzenleyicini etkisini azaltması ile işgücü piyasasında başlayan esnekleşme,

yeni istihdam türlerinin yaygınlaşmasına sebep olmuştur. Ayrıca sosyal

politika alanında ulusal düzenlemeler yerine, uluslar üstü bir sosyal diyalog

oluşturulması şeklinde bir anlayış doğmuştur.

Özellikle 1970’lerden sonra sanayileşmiş Batı ülkelerinde yapısal

işsizliğin artmasıyla aktif istihdam politikaları önem kazanmış, pasif istihdam

politikalarında bir geriye gidiş süreci başlamıştır. Bilgi ve iletişim

28

teknolojilerindeki gelişmeler, işgücünün büyük bir kısmını vasıfsız, yanlış

vasıflı ya da yeniden eğitilmesi mümkün olmayan gruplara dönüştürmüştür.

Bilgi toplumu yeni bir işçi kavramını da gündeme getirmiştir. Böylece

1990’lardan itibaren istihdam politikaları, yeni işgücü talebine uymayan bu

işgücünün vasıflarının yükseltilmesini zorunlu kılmıştır42. Aktif istihdam

politikalarının kazandığı önem bu şekilde de açıklanabilir.

Neoliberal politikalar devletin ekonomideki payının daraltılması ve

piyasanın etkinleştirilmesi öngörüsüyle hareket etse de devletin ekonomideki

rolü azaltılamamış, 1990’lı yıllara kadar kamu harcamalarının toplam

harcamalar içindeki payı artmaya devam etmiştir. Liberal politikalar

benimsenmesine rağmen, sosyal devlet uygulamalarından faydalanan

gruplar kazanılmış haklarına sahip çıkmaya çalışarak bu dönüşüme direnç

göstermişlerdir43. Düşük ücret politikaları uygulanması sonucu artan

eşitsizlikler ve küreselleşme süreciyle entegre olarak ortaya çıkan yoksulluk

sorunu, neoliberal politikaların en önemli başarısızlıklarındandır.

3.2. Artan Kamu Açıkları Sosyal devletin amaçlarından hızlı ekonomik büyüme, düşük işsizlik ve enflasyon oranları ile ilgili parametrelerin tersine dönmeye başlamasıyla

Keynesyen iktisadın maliye politikaları ve sosyal refah önlemlerine yönelik

eleştiriler en üst noktaya çıkmıştır. 1980’li yıllara gelirken devletin bütçe

açıkları işsizliğin artmasını engelleyememekte ve fiyatların yükselmesini

durduramamaktadır. Varolan durumda enflasyonu ve ekonomik durgunluğu

birlikte engelleyecek politikaların önerilememesi, zaten yüksek olan kamu

açıklarının daha da artacağı korkusundan kaynaklanmaktadır.

42EKİN, Nusret: a.g.e., 59. 43BİLEN, Mahmut: a.g.t, 240.

29

Kamu harcamalarının artması pek çok ülkede vergi yükünün de önemli

ölçüde artmasına sebep olmuştur. Çünkü sosyal politika gereği emeklilik,

sağlık, eğitim, işsizlik yardımları için yapılan harcamalar uygulamaya yüksek

düzeyde vergi konulmasını gerektirmektedir. Sosyal hizmetlerin maliyetleri

enflasyondan çok daha hızlı artarken pek çok ülke büyümekte olan bütçesel

bir baskı karşı karşıya kalmıştır. Vergi oranlarında sürekli hale gelen artış

ekonomideki tasarruf ve yatırımların gelişimini olumsuz yönde etkilemiştir.

II. Dünya Savaşı sonrasında birer mali devlet haline gelen ülkeler vergi

olarak toplayabilecekleri ya da borç olarak alabilecekleri miktarların ekonomik

sınırlarını düşünmemekteydiler. Ancak değişen koşullar bu durumun

değişmesini gerektiriyordu. İşte sosyal devlet anlayışını geriye götüren süreç,

kamu tasarruflarının devletin yüklendiği hizmetleri yerine getirmeye

yetmemesi ile başlamıştır44.

44BİLEN, Mahmut: a.g.t, 133.

30

Tablo 2: 1960-1985 Yılları Arasında Bazı Ülkelerde Vergi Yükü(%)

Ülkeler

1960

1970

1978

1985

Avusturya 23.5 24.5 27.3 30.3

Belçika 30.5 35.7 41.4 42.5

Danimarka 25.4 40.4 43.4 49.2

Finlandiya 27.7 31.6 35.3 37.3

Fransa - 35.6 39.5 45.6

Almanya 31.3 32.9 37.9 37.8

Yunanistan - 24.3 27.9 35.1

İtalya 34.0 24.2 27.1 34.7

Japonya 18.2 19.7 24.0 28.0

Hollanda 30.1 37.6 44.6 45.0

İspanya - 17.2 22.9 28.8

Türkiye 11.1 17.7 21.3 16.1

İngiltere 28.5 37.1 33.1 38.1

ABD 26.6 29.2 29.0 29.2

Kaynak: AKTAN, Can: Çağdaş Liberal Düşüncede Politik İktisat, Ankara1994, 77.

Kamu kesiminin açıklarının artmasında sosyal güvenlik ile ilgili

harcamaların önemli bir payı vardır. Buna rağmen kamusal olarak topluma

sunulması istenen sosyal hizmetler, toplumsal beklentilerin azalmasını

sağlamamaktadır. Kamunun sağlamış olduğu hizmetlerde başarısız

olmasının nedenleri, bu hizmetlerin homojen olmaması ve toplumun

ihtiyaçlarının belirlenmesinin zorluğudur.

Bu dönemde baş gösteren durgunluğun asıl sebebi enflasyon olsa da,

artık enflasyonu durdurmak ve büyüme hızlarını artırmak için kamu

harcamalarının sürdürülmesine izin vermenin imkânsızlığı ortaya çıkmıştır.

Üretimin ve sermayenin karlılık oranlarının düşmesi kamu finansman

açıklarına ve işgücü piyasalarındaki katılıklara karşı bir tepki doğmasına

neden olmuştur. Küresel rekabet karşısında başarı sağlamanın piyasa

31

mekanizmasına daha fazla işlerlik kazandırılmasıyla mümkün olabileceği

düşüncesi kabul görmüştür. Bu sebeple toplumun pek çok kesimine fayda

sağlamasına rağmen, kamu açıklarını artırarak özel teşebbüsü sıkıntıya

sokan sosyal hizmetler karşısında bir tavır sergilenmiştir. Bu etki sosyal

devlet anlayışının gerektirdiği uygulamalarda geriye gidiş sürecini başlatan

değişkenlerden biridir.

3.3. İşgücü Piyasasındaki Değişim Neoliberal politikaların uygulanmasının yanında özellikle 1980’den sonra yaşanan hızlı teknolojik gelişmeler ve ekonominin küreselleşmesi,

üretim ilişkilerini toplumsal ve küresel düzeyde önemli bir değişikliğe

uğratmıştır. Bu gelişmelerin istihdam yapısını değiştirirken işsizliğe neden

olmasının yanında işgücünün parçalanması ve farklılaşmasını artırdığı da

açıktır45.

Küreselleşmenin emek piyasaları üzerindeki etkileri konusunda olumlu

ve olumsuz yaklaşımlar bulunmaktadır. Olumlu yaklaşımlara göre,

küreselleşmenin ekonomik büyümeye yaptığı katkı yapısal işgücü piyasası

düzenlemeleri ile desteklenirse, hem gelir eşitsizliği düzelecek hem de yeni iş

olanakları yaratılacaktır. Olumsuz yaklaşımlara göre ise küreselleşme,

işgücünün haklarını daraltıcı ve azaltıcıdır. Bu görüşlere göre işletmeler,

niteliksiz işgücünün kullanıldığı üretim aşamalarını düşük ücretli, çalışma

standartlarının tam olarak uygulanmadığı az gelişmiş ya da gelişmekte olan

ülkelere aktararak maliyetlerini düşürmektedirler. Ayrıca uluslararası sermaye

hareketleri işgücünün sendikal örgütlenmesini de yıpratmaktadır46. Böylece

toplu pazarlık gücü zayıflamakta, koruyucu önlemler ve standartlar yerine

esnek uygulamalara gidilmektedir. Bu durum sendikalaşma oranının

45KORAY, Meryem: a.g.e.,117. 46ZENGİNGÖNÜL, Oğul: a.g.e., 179–185.

32

düşmesini kaçınılmaz hale getirmekte ve ücretler konusunda adaletsizliklerin

ortaya çıkmasına yol açmaktadır.

İşgücünün vasıflı-vasıfsız, örgütlü-örgütsüz, kadın-erkek gibi ayrımlara

tabi tutulması genel olarak emeğin toplumsal ve siyasal gücünü

zayıflatmaktadır. Bunun yanında Fordist kitlesel üretim modelinden farklı

olarak küreselleşen işgücü piyasalarında artık esnek bir üretim modeli

geçerlidir. Değişikliklere karşı sistemin her yönüyle uyarlanmasının

kastedildiği esnek üretim tipinde işçiler tek bir işten sorumlu olmamakta,

üretim sürecindeki kontrolleri artmaktadır. Böylece atipik istihdam biçimleri

gündeme gelmekte, “çekirdek” ve “çevre” işgücü olarak bir ayrım daha ortaya

çıkmaktadır. Dual işgücü piyasası olarak tanımlanan bu piyasada “çekirdek”

işgücü yüksek teknolojiyi kullanarak üretim sistemin merkezinde yer alan,

“çevre” işgücü ise piyasa koşullarına göre işe alınıp geçici sürelerle istihdam

edilen emeği tanımlamaktadır. Bu farklılaşma işgücünün bölünmesini

hızlandırmakta örgütlemenin güçlenmesini ise zorlaştırmaktadır47.

1990’lı yılların sonlarına doğru pek çok ülkede zayıflayan sosyal

koruma sistemleri ve sendikalaşma, piyasalardaki güç dengesinin işverenler

lehine değişmesini sağlamıştır. Şüphesiz Keynesyen iktisadın talep yönlü

politikaları ile geliştirilen uygulamaların ve işgücü lehine kazanımların

tamamen terk edilmesi gibi bir durum söz konusu değildir. Ancak küresel

ekonominin gerekleri ve yüksek teknolojik gelişme, işgücü piyasasında

sosyal devlet anlayışı gereği oluşturulan şartların sermaye lehinde

yumuşatılması yönünde talepler doğurmuştur. 20. yy’ın geleneksel endüstri

ilişkilerinde yaşanması zorunlu bir değişim başlamıştır.

Küreselleşen işgücü piyasalarındaki bu gelişmeler sosyal devletin

arkasındaki toplumsal ve siyasal desteğin azaldığının bir göstergesidir.

Kazandığı boyutlar nedeniyle sosyal devlet anlayışına bağlılık konusundaki

47ZENGİNGÖNÜL, Oğul: a.g.e., 194.

33

baskılar değişen koşullardan kaynaklanmaktadır. Öte yandan küreselleşme

sürecine paralel olarak ortaya çıkan sorunlar ve sorunların çözümü için

devletlerin müdahalesinin ve ulusal piyasalarını korumalarının gerekliliği

kendisiyle çelişen bir durum ortaya çıkarmaktadır. Özellikle küreselleşmeyi

izleyen ekonomik ve parasal bütünleşme ülkelerin sosyal politikaları hakkında

yoğun tartışmaların yapılmasına yol açmıştır. Bu tartışmaların uzun dönemde

küresel işgücü piyasasının koşulları ve sosyal devlet anlayışı arasında bir

uzlaşma sağlanması bakımından önem arz ettiği ortadadır. Ancak liberal

sentezde bu uzlaşmanın farklı öğeler içereceği ve çalışma eksenli

Keynesyen politikalar yerine, rekabet eksenli politikaların benimseneceği de

açıktır48.

Sanayi devriminin ardından bir deneyim kazanma süreci geçiren

sosyal devlet anlayışı, iki dünya savaşı arası dönemde toplumsal güçlerin de

isteği ve desteğiyle kendisini sağlamlaştırmıştır. II. Dünya Savaşı’ndan sonra

hızlı bir büyümeye giren bu anlayış 1970’li yıllara kadar yaygınlık kazanmış,

yüksek bir istihdam düzeyinin sağlanmasında, ücretlerin ve çalışma

koşullarının iyileştirilmesinde etkili olmuştur. Ancak sosyal devlet anlayışı

lehine görülen bu gelişmeler, 1980’lere gelindiğinde bazı kısıtlamalarla

karşılaşmış bir sorgulanma dönemine girilmiştir. Sosyal devlet ve

uygulamaları hakkındaki tartışmalar bugün hala devem etmektedir.

III. SOSYAL DEVLET ANLAYIŞI İÇİNDE İSTİHDAM POLİTİKALARI

Sosyal devlet anlayışı, sanayi devriminin doğurduğu endüstri toplumunun bir ürünüdür. Endüstri toplumunun meydana getirdiği sosyal

sınıflar ve bu sınıflar arasındaki çatışmaların uzlaştırılması gerekliliği sonucu

olarak ortaya çıkan sosyal politikalar içinde istihdam politikaları ise, sosyal

tarafları doğrudan etkileyen bir faktör olarak fazlasıyla önem teşkil

48KORAY, Meryem: a.g.e.,118.

34

etmektedir. Sosyal devlet anlayışında yaşanan değişimin çalışma ve

çalıştırma ile ilgili politikaları nasıl etkilediğinin anlaşılabilmesi için öncelikle

istihdam politikalarının tanımlanması ve öneminin belirtilmesi gerekmektedir.

1. İstihdam Politikaları Günümüz toplumlarında yüksek bir büyüme hızının enflasyonsuz bir ortamda sağlanmasının yanında çalışan nüfusa üretken ve milli gelire katkı

yapacak istihdam fırsatlarının yaratılması en önemli konulardandır49. Ancak

bu şekilde sürdürülebilir bir kalkınma gerçekleştirilerek yaşam koşulları

sürekli iyileştirilebilir.

İstihdam, doğrudan bireylerin yaşam şartlarını belirlemesi sebebiyle sosyal politikaya konu teşkil etmektedir. Ayrıca ekonomik kalkınmanın en

önemli unsurlarından biri olan işgücünü ilgilendirmesi ve işgücünün hızla

gelişen dünyada rekabetin en önemli dinamiklerinden biri olması sebebiyle

de iktisat biliminin öncelikli konularından biri haline gelmiştir.

Türkiye’nin de üyesi olduğu ILO, amaç ve hedeflerine ilişkin

Philadelphia Bildirgesi’nde tam istihdamın sağlanması, hayat seviyesinin

yükseltilmesi, işçilerin becerilerini ve bilgilerini geliştirebilecekleri işlerde

çalıştırılarak ortak refaha katkıda bulunmalarının sağlanması amaçlarıyla

uygulanacak programlarda tüm ülkelere destek olmayı bir yükümlülük olarak

kabul etmiştir50.

Her insan hayatını idame ettirebilecek bir gelir elde etmek ve toplumda

yer edinebilmek adına özgürce çalışma hakkına sahip olmalı, bilgi ve

yeteneğini topluma aktararak kendini geliştirebilme imkânından yoksun 49ARABACI, Sadi Güvenç: “Küreselleşme, İstihdam ve Emek Piyasaları”, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul 2002, 50. 50Declaration Concerning The Aims and Purposes Of The International Labour Organisation (1944).

35

bırakılmamalıdır. Çünkü işsizlik ekonomik olduğu kadar sosyal sorunlara da

yol açan bir olgudur. İstihdam politikaları, işsizlik ile mücadele edilebilmesi,

işgücünün çalışmak istediği ve verimli olabileceği alanlara kanalize edilerek

üretime katılabilmesi yoluyla sosyal refahın ve ekonomik kalkınmanın

sağlanması amaçlarına hizmet etmektedir.

Politikalar yaratılırken göz önüne alınan değişkenler ve bunlar yoluyla

yaratılmak istenen etkilerin çeşitli olması sebebiyle istihdam politikalarının da

türleri ve bu türleri sebebiyle uygulamada farklılıkları bulunmaktadır.

1.1. İstihdam Politikalarının Türleri

İstihdam politikaları aktif istihdam politikaları ve pasif istihdam

politikaları olmak üzere ikiye ayrılmaktadırlar.

1.1.1. Aktif İstihdam Politikaları İşgücü piyasalarının yapısal problemleri ile savaşarak özellikle uzun dönemli işsizlerin istihdam edilebilirliklerini sağlamaya çalışan işgücü

piyasası düzenlemelerine aktif istihdam politikaları denilmektedir51. Aktif

istihdam politikaları katılımcıların verimliliklerini yükselterek daha etkili bir

şekilde iş aramalarına yardımcı olmaktadır. Kısaca bu politikalar, işgücü

piyasalarını düzenleyici, piyasada dengeyi sağlayıcı tedbirlerden

oluşmaktadır52. Ayrıca bu politikalar işverenlerin bilhassa piyasadan uzak

kalan uzun dönemli işsizler ve piyasaya yeni girecek olan genç işsizlere karşı

takındıkları tutumu değiştirmeye yöneliktir. Kapsadığı grupların niteliklerini

yükselten aktif istihdam politikaları, verimliliğin ve ücretlerin düşük olduğu 51BİÇERLİ, M. Kemal: Çalışma Ekonomisi, Genişletilmiş 3. Bası, Beta Yayınları, İstanbul 2005, 486. 52ZAİM, Sabahattin: Çalışma Ekonomisi, Yenilenmiş ve Genişletilmiş 10. Baskı, Filiz Kitabevi Yayınları, İstanbul 1997,71.

36

sektörlerden yüksek olduğu sektörlere doğru bir hareket sağlamaktadır.

Ancak genelde aktif istihdam politikaları oluşturulurken işsizlerin tümünün

değil, belirli dezavantajlı grupların hedeflenmesi bu politikaların etkinliğinin

kaybolmasına neden olabilmektedir.

Aktif istihdam politikaları pek çok şekilde tasnif edilmektedir. Fakat

genel olarak emek arzını ve emek talebini değiştirmeye yönelik politikalar

olarak ayrılmaktadırlar.

1.1.1.1. Emek Arzını Değiştirmeye Yönelik Politikalar Bu politikalar işgücünün niteliğinin artırılmasına ve emek piyasasına kazandırılmasına yönelik politikalardır. Emek arzı ve talebi arasındaki

dengesizliğin önemli bir sebebi emek arzının bünyesinin emek talebine

uymamasıdır53.

Bu politikaların başında mesleki eğitim gelmektedir. Mesleki eğitim,

yeniden eğitim ya da mesleğe yöneltme programları işsizlerin ve işsiz kalma

riski olanların becerilerinin yükseltilerek istihdam edilebilirliklerinin

artırılmasını amaçlar. Çünkü işgücünün eğitim düzeyinin yükseltilmesi yapısal

işsizlikle mücadelenin temel araçlarından biridir. Uzun vadede mesleki eğitim

okullarının kurulmasını gerektiren bu uygulama, kısa vadede mesleki eğitim

programları düzenlenmesi şeklinde yürütülmektedir.

Mesleki eğitim programları sadece işsizlerin değil, teknolojik gelişme

karşısında yetersiz kalan bireylerin de eğitilmesini kapsamaktadır. Eğitim

yoluyla becerileri yükselen ve bir işe yerleştirilen bireyler, toplam üretimin

artmasının yanında işsizlere yönelik sosyal harcamaların azalmasını da

53 SERTER, Nur: Genel Olarak ve Türkiye Açısından İstihdam ve Gelişme, İstanbul Üniversitesi Yayınları, Yayın No:3697, İstanbul 1993, 125.

37

sağlamaktadır. Ancak bu programlar, aktif istihdam politikaları içinde maliyeti

en yüksek olan programlardır.

Emek arzını değiştirmeye yönelik programlardan bir diğeri bireylere

kendi işlerini kurma imkânının sağlanmasıdır. Bu uygulama genellikle

bölgesel esaslı kredilendirmeye dayanmaktadır. Bireylerin işsizlikten

kurtulmalarını sağlayan bu programlar girişimcilik kültürünün gelişmesine

katkı sağlamaktadır. Bu programlardan faydalananlar kalite ve ücret düzeyine

bakmaksızın kendilerine sunulan işleri kabul etmektense, kendi işlerini

kurabilmektedirler. Böylece düşük kaliteli ve düşük ücretli istihdam da

önlenmektedir. Ancak girişimcilik kültüründen uzak olan bu bireylerin başarılı

olabilmeleri için sonrasında danışmanlık hizmetleriyle de desteklenmesi

gerekebilmektedir. Kendi işlerini kuracaklara yönelik eğitim, teşvik ve

danışmanlık hizmetleri istihdamın artmasını sağlamaktadır.

1.1.1.2. Emek Talebini Değiştirmeye Yönelik Politikalar Bu politikalar işgücünün piyasaya girebilmesi için işgücü sahiplerinin ve firmaların bilgilendirilmesi ya da desteklenmesi ile ilgilidir. Bunların

başında kamu tarafından sağlanan danışmalık hizmetleri vasıtasıyla işgücü

piyasalarındaki bilgi eksikliklerinin giderilmesi ve işçi-işveren eşleştirilmesinin

sağlanması gelmektedir54. İŞKUR gibi istihdam danışmanlığı hizme