SADRAJ

Strana

1. Uvod..................................................................................................................... 2. Pojam i obiljeja upravnog akta .......................................................................... 3. Dodaci upravnom aktu ........................................................................................ 4. Vrste upravnog akta ............................................................................................ 4.1. Pozitivni i negativni upravni akti .................................................................. 4.2. Konstutativni i deklarativni upravni akti ...................................................... 4.3. Vezani i slobodni (diskrecioni) upravni akti ................................................ 4.4. Jednostavni i zbirni (sloeni) upravni akti .................................................... 4.5. Formalni i neformalni upravni akti ................................................................ 4.6. Upravni akti sa trajnim i sa ogranienim dejstvom ....................................... 4.7. Upravni akti po zahtjevu stranke i po slubenoj dunosti ............................. 4.8. Upravni akti u formi rjeenja i upravni akti u formi zakljuka ...................... 4.9. Pogreni upravni akti ...................................................................................... 4.9.1. Neispravni i protivpravni (nezakoniti i necjelihodni) upravni akti....... 4.9.2. Uklanjanje pogrenih upravnih akata ................................................... 5. Zakljuak................................................................................................................ Literatura..................................................................................................................

2 3 6 7 7 8 9 10 11 12 13 14 14 14 15 17 18

1

1. UVODUpravni akt (upravno-pravni akt) je zaseban dravnoj upravi svojstven oblik pravnog djelovanja. Njegovo teorijsko, sudsko i zakonsko konstruisanje ilo je u korak sa oformljavanjem buroaske pravne drave. Pojam upravnog akta potie iz teorije upravnog prava vezane za nastanak pravne drave. Upravni akt je istorijski nastao u prvoj polovini devetnaestog vijek u Francuskoj po ugledu na sudski akt i to na terenu pravne teorije i upravno sudske prakse odnosno u vezi sa voenjem upravnog spora, odakle se ta ideja prenijela na pravnu nauku evropskokontinentalnih drava (posebno na njemaku pravnu nauku). U obimnoj upravno-pravnoj teoriji o pojmu upravnog akta iskristalisala su se dva osnovna gledita: formalno i materijalno kao i mjeovito koje spaja elemente oba pristupa. Formalne teorije1 o upravnom aktu odreuju pojam upravnog akta prema organu koji je donio ovaj akt, proceduri u kojoj je akt donijet, formi tj. neposrednom izgledu upravnog akta, ili nekom drugom obiljeju formalne prirode. Ove teorije daju pojam upravnog akta u formalnom smislu (tzv.formalni pojam) jer uzimaju o obzir iskljuivo formalna obiljeja upravnog akta. Upravni akt je onaj upravni akta koji je donijet u posebnom (upravnom) postupku od strane dravnih organa ili drugih, sa njima izjednaenih, javno-pravnih subjekata koji su pozitivnim propisima (ustavom i zakonom) odreeni kao organi uprave. Materijalne teorije 2 o pojmu upravnog akta su nastale na osnovu drugaijeg pristupa u izuavanju pojma uprave, tj. na osnovu materijalnog pojma uprave u funkcionalnom smislu, koji ukazuje na unutranje karakteristike upravne funkcije. Mjeovite teorije3 o upravnom aktu. Upravni akt se moe posmatrati iskljuivo sa formalne strane (analiza porijekla odluke, odnosno autora osobine izdavaoca i procedure sadrine operacija) ili, pak, iskljuivo sa materijalne strane (strukturalna i sadrinska analiza akta i analiza dejstva efekata akta). I na toj osnovi se mogu izgraivati brojne teorijske konstrukcije. Meutim, mogue je kombinovati i integrisati i formalna i materijalna obiljeja i na taj nain uobliiti pojam upravnog akta. Mjeovite teorije uzimaju u obzir i formalne i materijalne momente pa upravni akta postoji tek poto su svi ovi uslovi, inae razliite prirode i karaktera, ispunjeni. Upravni akt je rezultat komplementarne djelatnosti stvaranja primjene prava iji je nosilac uprava.4 Meutim, upravnim aktima se ne rjeavaju sva pitanja u procesu upravljanja, tako da je potrebno precizirati pojam upravnog akta i razgraniiti ga od drugih slinih akata. U tom cilju, u daljem tekstu autor e ukazati na bitna obiljeja upravnog akta, dodatke, kao i vrste upravnih akata.

1

Najznaajniji predstavnici formalne koncepcije upravnog akta su: Carre de Malberg, Ernst Forstoff, Charles Eisenman GeorgesVedel i dr. Najznaajniji predstavnici materijalnog shvatanja upravnog akta su: Leon Duguit, Roge Bonnard, ore Tasi, Luki Radomir i dr. Predstavnici mjeovitog koncepta upravnog akta su: Michel Virally, Hans Wolff, Slavoljub Popovi, Ivo Borkovi i dr.

23 4

Dimitrijevi Predrag, Blai orije, Upravno pravo Crne Gore , Fakultet za dravne i evropske studije, Podgorica,2008, str. 266.

2

2.POJAM I OBILJEJA UPRAVNIH AKATAUpravni akti su osnovna vrsta pojedinanih pravnih akata koje u vrenju upravne djelatnosti donosi uprava.5 Upravni akti kao pojedinani pravni akti su akti kojima se propisuje neko pojedinano i konkretno pravilo za odreeni sluaj i odreeno lice. Meutim, osim upravnih akata, uprava moe donositi i druge pojedinane pravne akte od kojih su najznaajniji ugovori, odnosno posebna vrsta ugovora koje se naziva upravni ugovori Pojam upravnog akta neposredno je odredio Zakon o upravnim sporovima (1996) Upravni akt je akt kojim dravni organ i organizacija koja raspolae javnim ovlaenjima rjeava o nekom pravu, obavezi ili pravnom interesu odreenog pojedinca ili pravnog lica u kakvoj upravnoj stvari6. Prema Zakonu o upravnom sporu Crne Gore (2003)7 upravni akt je akt kojim dravni organ, organ lokalne samouprave kao i ustanova i drugo pravno lice u vrenju javnih ovlaenja odluuje u upravnim stvarima o pravima, obavezama ili pravnim interesima fizikog ili pravnog lica. Sud u upravnom sporu ne odluuje samo o zakonitosti upravnog akta ve i o zakonitosti drugog pojedinanog akta kada je to zakonom odreeno. Drugi pojedinani akta u smislu ovog zakona je akt kojim organ ili ustanova i pravno lice odluuje o pravima, obavezama ili pravnim interesima fizikog ili p ravnog lica u drugim pravnim stvarima (drugi akt)8. Osnovna obiljeja upravnog akta su9: l. konkretnost 2.autoritativnost 3.jednostranost 4. pravno dejstvo upravnog akta 5 .zasnovanost na zakonu 6.izvrnost upravnog akta 7. upravna stvar 8. donosilac upravnog akta 1. Konkretnost upravnog akta kao obiljeje upravnog akta proizilazi iz okolnosti da se upravni akt odnosi na odreenu konkretnu pravnu situaciju. Akt se izdaje povodom jednog ivotnog dogaaja i odnosi na konkretno odreene subjekte bilo da su oni oznaeni individualno ili generalno. To znai da pravna situacija na koju se odnosi upravni akt nije trajna i pnovljiva ve jednokratna i neponovljiva. U tom smislu, konkretno pravo ili obaveza se realizuje donoenjem upravnog akta (npr. nekom licu se prizna pravo na penziju ili se nekom licu utvrdi obaveza plaanja poreza). 2. Autoritativnost kao obiljeje upravnog akta ne moe se uzeti kao njegovo bitno obiljeje, iako se u pojedinim sluajevima ono javlja kao njegova karakteristika (npr. kada5

Lili Stevan, Dimitrijevi Predrag, Markovi Milan, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2007, str. 182. 6 lan 1, Zakon o upravnim sporovima, Slubeni list SRJ, br. 46/96. 7 lan 1, Zakon o upravnom sporu - ZUS , Slubeni list RCG, br. 60/03. 8 lan 2, ZUS-a. 9 Lili Stevan, Dimitrijevi Predrag, Markovi Milan, nav. djelo, str. 183.

3

se radi o upravnim aktima kojima se utvruju obaveze). Autoritativnost kao bitno obiljeje upravnog akta zastupaju oni autori koji polaze od shvatanja da se vrenje upravne djelatnosti svodi na vrenje upravne vlasti. Tako pojedini autori (Z.Tomi) istiu da je:"Upravnim aktima i upravnim radnjama zajednika i autoritativnost, svojstvena upravi kao dravnoj funkciji".10 Ova konstatacija, meutim, ne stoji, jer se iz naprijed iznijetog moe zakljuiti da autotaritativnost ne mora uvijek biti obiljeje upravnog akta. Treba primijetiti da autoritativnost u smislu prinudnosti nametanja odreenog ponaanja postoji prije svega kod upravnih akata kojima se utvruju i nameu pravne obaveze (dunosti), a to su obavezujui (onerozni) upravni akti. Kod upravnih akata kojima se priznaju i utvuju prava ta autoritativnost nije vidljiva, i kao da ne postoji jaa volja i prinudnost nije potrebna jer je upravni postupak pokrenut po zahtjevu stranke i odlueno je u skladu sa zahtjevom stranke. Meutim, autoritativnost ne treba shvatiti kao usko vrenje vlasni i prinude, ve kao struno, efikano i zakonito donoenje upravnih akata. Autoritativan je onaj upravni akt koji je zakonit, cjelishodan, efikasno donijet i u skladu je sa naelom materijalne istine. Autoritativnost akta gradi se na tim obiljejima. Ona postoji samo u nekim specifinim upravnim oblastima, materijama, a u ostalim autoratitativnost se gubi to pokazuje da se mijenja karakter upravnog akta i rad uprave u cjelini. Potrebno je zapravo ralaniti donoenje (izdavanje) upravnog akta od izvravanja upravnog akta. Donoenje akta se sastoji u rjeavanju o konkretnim pravima, obavezama i pravnim interesima pravnih subjekata, propisivanjem primarne dispozicije u upravnim stvarima, a izvrenje akta moe biti dobrovoljno ili prinudno ( sudsko i administrativno). Autoritativnost upravnog akta gubi svoje klasino znaenje pogotovo u uslovima upotrebe inforamcione tehnologiije pri izdavanju upravnih akta koji se shvataju ne kao akti vlasti ve kao informacione usluge11. 3. Jednostranost postoji kada jedna strana u pravnom odnosu odreuje prava i obaveze druge strane. Ponekad se autoritativnost izjednaava sa jednostranou, ali postoje razlike izmeu ova dva pojma. Dok autorativnost oznaava odnos izmeu dvije strane u kojoj jedna istupa sa jaom voljom, dotle jednostranost oznaava situaciju u kojoj jedna strana u pravnom odnosu odreuje prava i obaveze druge strane. Jednostranost je ira od autorativnosti, jer jednostranost nuno ne podrazumija i autoritativnost (npr. kod jednostranih ugovora u graanskom pravu gdje su volje ravnopravne), dok autoritativnost obavezno podrazumijeva i jednostranost (npr. kod upravnog akta gdje su volje neravnopravne)12. Meutim, veina pisaca jednostranost smatra formalnim kvalitetom akta, a autoritativnost njegovim sadrinskim obiljejem. Jednostranost jeste formalna manifestacija autoritativnosti i ostaje samo akcesorna pojava i nebitan momenat.13 4. Pravno dejstvo kao obiljeje upravnog akta proizilazi iz okolnosti da upravni akt proizvodi neposredne promjene u odnosu na pravni poredak. To znai da se promjene u konkretnim pravnim situacijama vezuju direktno za donoenje upravnog akta. Upravni akt ima dakle neposredan i rjeavajui karakter. Njegovo pravno dejstvo se sastoji to se upravnim aktom utvruju, stvaraju (dodjeljuju, odnosno nameu), ukidaju ili modifikuju (smanjuju ili poveavaju) prava, obaveze ili pravni interesi pojedinaca ili pravnih lica i10 11

Zoran Tomi, Upravno pravo, Dragani-Beograd, Beograd, 1998, str. 320. Lili Stevan, Dimitrijevic Predrag, Markovic Milan, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2007. 12 Isto,str. 185. 13 Isto,str. 186.

4

time pravno regulie konkretna situacija.14 Odluka u upravnom aktu neposredno proizvodi pravna dejstva na pojedinane pravne situacije, bilo da ih uspostavlja (npr. priznavanje prava na invalidsku penziju ili odreivanje poreske obaveze), bilo da ih mijenja( npr. proirivanje prava iz invalidske penzije ili smanjene poreske obaveze), bilo da ih ukida ( npr. ukidanje prava na invalidsku penziju ili obaveze plaanja poreza). 5. Zasnovanost na zakonu, odnosno drugom pravnom propisu (npr. uredbi), kao obiljeje upravnog akta, proizilazi iz okolnosti da je donoenje upravnog akta mogue samo ako postoji zakonski osnov za to. Zasnovanost na zakonu znai primjenu naela zakonitosti u donoenju upravnih akata, odnosno pravilo da upravni akt mora biti donijet ne samo na osnovu zakona, ve u okviru zakonom utvrenih ovlaenja. Opta je pretpostavka da su svi upravni akti u trenutku donoenja zakoniti, to znai da se nezakonistost ili drugi nedostatak (npr.necjelishodnost) upravnog akta uvijek mora posebno i utvrditi. Da bi se obezbijedila zasnovanost na zakonu, upravni akt se mora donijeti u posebnom postupku koji je propisan zakonom (tzv.upravni postupak). Osim toga zasnovanost upravnog akta na zakonu podrazumijeva i mogunost sudske zatite (tzv.upravni spor) u sluaaju da neko lice smatra da je upravni akt koji se odnosi na njega nezakonit, odnosno da su nezakonitim upravnim aktom povrijeena neka njegova prava15. 6. Izvrnost kao obiljeje upravnog akta proizilazi iz okolnosti da se upravni akt kojim se utvruju obaveze za stranku mogu prinudno izvriti. Izvrnost kao mogunost prinudnog izvrenja upravnog akta karakteristina je za one upravne akte kojima se utvruje neka obaveza (npr. poreska ili vojna obaveza). Za razliku od toga izvrnost onih upravnih akata kojima je priznato neko pravo nema obiljeja prinudnog izvrenja (jer izvrenje zavisi od lica koje je steklo neko pravo), ve se javlja kao proceduralna situacija na osnovu koje lice kome je priznato neko pravo moe da pristupi njegovoj realizaciji (npr. izgradnji objeta na osnovu dozvole za gradnju). 7. Upravna stvar kao obiljeje upravnog akta proizilazi iz okolnosti da se upravni akti izdaju povodom donoenja upravnih odluka. Prema naim zakonima (i sudskoj praksi) za upravnu stvar je bitno da se radi o pravnom i konkretnom odluivanju u pojedinanom sluaju. Prema tome u uem smislu, upravna stvar predstavlja pravnu situaciju u kojoj se na osnovu pravnih propisa, rjeava o: a) priznavanju nekog prava, ili b) utvrivanje neke obaveze ili c) ostvarivanje pravnog ineresa nekog lica u pojedinanom sluaju. Znai upravne stvari predstavljaju konkretne pravne situacije koje se rjeavaju u upravnom postupku putem upravnih akata i one ine glavni predmet upravnog postupka. Prema tome, upravne stvari su takve konretne pravne stvari u kojima se donosi konrektna upravna odluka koja se formulie u upravnom aktu.16 Meutim, u irem smislu upravna stvar se odnosi na svako upravno odluivanje, prije svega ali ne samo u pojedinanom sluaju. Prema ovm stanovitu, upravna stvar postoji ne samo kada se odluuje o pravima, obavezama i pravnim interesima (u uem smislu), ve i u onim situacijama koje su, recimo, vezane za tzv. lina stanja graana (npr. voenje slubenih i drugih evidencija i izdavanje uvjerenja, sertifikata, potvrda i sl.) ili kada uprava dosnosi svoje propise (nep. pravilnike). Prema tome upravna stvar je svaka situacija u kojoj uprava obavlja svoju djelatnost, tj. kada izdaje pojedinane upravne akt (npr. rjeenja),14 15

Dimitrijevi Predrag, Blai orije, nav. djelo, str. 277. Lili Stevan, Dimitrijevic Predrag, Markovic Milan, nav. djelo,str. 186. 16 Isto,str. 187.

5

kada donosi opte podzakonske akte za koje je ovlaena (npr. pravilnike), kada preduzima pojedine upravne radnje (npr. vodi slubenu evidenciju i izdaje uvjerenja) ili kada zakljuuje upravne ugovore.17 8. Donosilac upravnog akta, kao obiljeje upravnog akta, proizilazi iz okolnosti da upravni akt moe donijeti samo ovlaeni donosilac.Prema pozitivnom pravu to su dravni organi ili organizacije koje raspolau sa javnim (upravnim) ovlaenjima. to se tie dravnih organa tu se prije svega misli na dravnu upravu, odnosno dravne organe uprave (ministarstva i druge organe uprave u sastavu) i upravne (posebne) organizacije. Meutim, ovako iroka formulacija ukazuje da se kao donosioci upravnih akata mogu javiti i drugi dravni organi, odnosno svi drugi i to: skuptina, vlada, sudovi i sam predsjednik Republike, kada rjeavaju o pravima, obavezama i pravnim interesima o konkretnim upravnim stvarima. Tako, skuptina, njen predsjednik ili skuptinsko vijee moe donijeti upravni akt kada odluuje o oduzimanju imuniteta poslaniku, ili vlada kada razrjeava ministra, ili kada sudovi odnosno sudska uprava, koju ini predsjednik suda i sudska administracija donosi rjeenje o godinjem odmoru sudije i odluuje o njegovom izuzeu ili kada predsjednik drave donosi rjeenja o amnestiji ili pomilovanju, to nije sudski ve upravni akt.18 Osim dravnih organa upravne akte mogu donositi i organizacije sa javnim ovlaenjima. Tu se misli na nedravnu (drutvenu) upravu i to: nedravne subjekte kojima je na osnovu zakona prenijeto ovlaenje za rjeavanje u upravnim stvarima (optinske administrativne slube) i nedravne subjekte kojima je na osnovu zakona povjereno vrenje upravnih i javnih ovlaenja (javne ustanove i javna preduzea).

3. DODACI UPRAVNOM AKTUpravni akt ima zakonom propisan oblik i sastavne djelove. On mora da sadri uvod (preambulu), dispozitiv (izreku) odluku o upravnoj stvari, obrazloenje, pouku o pravnom lijeku, peat organa i datum donoenja. Dispozitiv je centralni i najvaniji dio upravnog akta bez kojeg nema upravnog akta. Upravnim aktom se priznaje pravo koje je traila stranka (npr. pravo na izgradnju objekta), ili se ona odbija od zahtjeva ili joj se namee odreena obaveza po slubenoj dunosti (npr. plaanje poreza). Ovaj dio rjeenja moe da sadri odreene dodatke u tom sluaju oni modifikuju, mijenjaju pravno dejstvo upravnog akta. Dodaci upravnom aktu mogu da budu sadrani u dispozitivu i postoje sledee vrste dodataka: uslov, rok nalog i pridraj opoziva. Uslov je budua i neizvjesna okolnost od koje zavisi pravno dejstvo akta. Uslov moe da bude suspenzivni (odloni) ili raskidni ( rezolutivni) zavisno od toga da li se pravno desjtvo rjeenja odlae ili eventualno nastupanje uslova dovodi do prestanka dejstva akta. Rok je protok vremena i predstavlja buduu i izvjesnu okolnost ije je nastupanje izvjesno i od ijeg nastupanja nastaju promjene u pravnim dejstvu rjeenja. Kao i uslovi i rokovi se dijele na odlone (suspenzivne) ili raskidne (rezolutivne). Odloni rok kao dodatak odlae nastupanje pravnog dejstva rjeenja. Kad protekne rok rjeenje pravno djeluje. Do tada rjeenje je mirovalo. Raskidni rok ima suprotno dejstvo jer protek vremena u ovom sluaju gasi dejstvo akta koji je od poetka proizvodio sve pravne posljedice.17 18

Lili Stevan, Dimitrijevic Predrag, Markovic Milan, nav. djelo,str. 188. Dimitrijevi Predrag, Blai orije, nav. djelo, str. 269.

6

Nalog (modus) je zahtjev upuen stranci da neto uini ili da se uzdri od injenja. Meutim, od (ne) ispunjenja naloga ne zavisi dejstvo rjeenja. Za razliku od uslova ili roka, nalog ne tangira pravno dejstvo rjeenja. Ako adresat ne ispuni nalog (obavezu iz naloga), upravni akt zbog toga ne prestaje, samo to u tom sluaju organ ima ivlaenja da nalog prinudno izvri. Pridraaj opoziva je poseban dodatak dispozitivu upravnog akta na osnovu kojeg donosilac akta zadrava sebi pravo da opozove upravni akt koji je donio. Utrenutku donoenja rjeenja donosilac sebi rezervie pravo da isto moe pod odreenim okolnostima opozvati.Smatra se da je pridraj opoziva u suprotnosti sa naelom pravosnanosti i da moe da bude ozbiljan izvor zloupotrebe pa otuda nije u naem pravu doputen.

4.VRSTE UPRAVNIH AKATAUpravni akt je pojedinani pravni akt uprave sa neposrednim pravnim dejstvom kojim se u konkretnom sluaju, na osnovu zakona priznaje neko pravo (neautoritativan upravni akt) ili utvruje neka obaveza (autoritativan).19 Ako se utvruje neka konkretna obaveza postoji mogunost prinudngt (administrativnog ili sudskog izvrenja). Umjesto izraza upravni akt u pozivnom pravu koriste se izrazi: zakljuak, rjeenje, nalog (nareenje), kao i izrazi koji u pricipu oznaavaju upravni akt, mada predstavljaju samo jednu njegovu tehniku vrstu (npr. ovlaenje, dozvola, odobrenje i sl.). U zavisnosti od razliitih mjerila i osnovnih obiljeja mogue su i razliite podjele upravnih akata. Polazei od tradicionalne podjele upravnh akata kao i od solucija naeg vaeeg upravnog zakonodavstva, mogu se razlikovati sljedee vrste upravnih akata: pozitivni i negativni upravni akti, konstitutivni i deklarativni upravni akti, vezani i slobodni upravni akti, jednostavni i sloeni upravni akti, formalni i neformalni upravni akti, trajni i trenutni upravni akti, upravni akti koji se donose po slubenoj dunosti i upravni akti koji se donose po zahtjevu stranke, upravni akti u formi rjeenja i upravni akti u formi zakljuka i posebno znaajna kategorija pogreni upravni akti (neispravni i protivpravni, nezakoniti i necjelishodni, ruljivi i nitavi).20 4.1. Pozitivni i negativni upravni akti Podjela upravnih akata na pozitivne i negativne polazi od pravnog dejstva (efekta) koje upravni akt proizvodi u pravnom poretku. Pozitivni upravni akt je upravni akt kojim se proizvodi neka promjena u pravnom poretku. Promjena u pravnom poretku moe da ima nekoliko modaliteta i to: a) stvaranje nove pravne situacije (npr. priznavanje prava ili odreivanje obaveze koja do tada nije postojala), b) mijenjanje postojee pravne situacije (npr. smanjenje postojee poreske obaveze) i c) ukidanje postojee pravne situacije (npr. oduzimanje priznatog prava na noenje oruja ili obustavljanje daljeg izvrenja obaveze na plaanje poreza).

19 20

Dimitrijevi Predrag, Blai orije, nav.djelo, str. 288. Lili Stevan, Dimitrijevic Predrag, Markovic Milan, nav.djelo,str. 189-190.

7

Negativni upravni akt je upravni akt kojim se odbija promjena u pravnom poretku (odbijajui akti). U tom smislu,negativan je onaj upravni akt iz kojeg izvire namjera odravanja postojeeg stanja.21. Drugim rijeima, negativnim upravnim aktima niti se stiu neka prava, niti se nameu neke obaveze (odbija se zahtjev stranke). Dok pozitivni upravni akti izazivaju pozitivno pravno dejstvo u pravnom poretku, u smislu promjene pravne situacije, dotle negativni upravni akti izazivaju negativno pravno dejstvo u pravnom poretku, u smislu odbijanja promjene pravne situacije. Pozitivni upravni akti donose se kako po zahtjevu stranke (npr. kada se trai priznavanje nekog prava, tako i po slubenoj dunosti npr. kada se odreuje neka obaveza. Negativni upravni akti mogu se donositi samo povodom zahtjeva stranke, a ne po slubenoj dunosti. Dok pozitivni upravni akti istovremeno mogu biti i koknstitutivni i deklaritivni, dotle su negativni upravni akti uvijek deklarativni. Osim toga, samo pozitivni upravni akti mogu stei svojstvo pravosnanosti, odnosno nepromjenjivosti dok negativni upravni akti to ne mogu (to znai da se mogu promijeniti) Odbijanje u negativnom upravnom aktu mora biti izriito. Drugim rijeima postoji obaveza donoenja negativnih upravnih akata. Kako odbijanje moe biti potpuno ili djelimino, to i negativni upravni akt moe biti akt kojim je zahtjev stranke odbijen u potpunosti (in toto) ili akt kojim je zahtjev stranke odbijen djelimino (in parte). Meutim, moe postojati i preutno odbijanje zahtjeva stranke u sluaju tzv. utanje uprave22. 4.2. Konstitutivni i deklarativni upravni akti Podjela upravnih akata na konstitutivne i deklarativne polazi od okolnosti da li se upravnim aktom stvara (konstituie) novo stanje u pravnom poretku ili se upravnim aktom samo konstatuje (deklarie) postojanje nekog novog stanja. Konstitutivni upravni akt je takav akt koji sam po sebi (per se) stvara (mijenja ili ukida) neku pravnu situaciju. Deklarativni upravni akt je takav akt koji sam po sebi ne stvara novu pravnu situaciju, ve samo konstatuje (utvruje) ispunjenje zakonskih uslova da je nastala nova pravna situacija npr. akt o upisu nekog lica u registar pravnih lica. Konstitutivni upravni akti se donose po slubenoj dunosti ili po zahtjevu stranke dok se deklerativni upravni akti uvijek donose po slubenoj dunosti, i to po sili zakona (ex lege). Konstitutivni upravni akt uz mogue izuzetke, vremenski djeluje od trenutka donoenja (ex nunc) pa za ubudue (pro futuro), dok deklerativni upravni akt vremenski djeluje kada su ispunjeni uslovi predvieni zakonom (ex tunc), bez obzira na to kada je akt donijet. Drugim rijeima, deklerativni upravni akti imaju tzv. povratno (retroaktivno) dejstvo, jer se

21 22

Lazo M. Kosti, Negativni (odreni) upravni akti, Arhiv za pravne nauke, Beograd , br. 6, 1934, str. 474 utanje uprave je pravna konstrukcija previna ZUP-om , na osnovu koje se, u sluaju da donosilac povodom zahtjeva stranke ne donese nikakav upravni akt, smatra da je upravni akt donijet i da je negativan (zakonska pretpostavka o negtivnom aktu), tj. Da je njime odbijen zahtjev stranke. To omoguava stranci da trai ponovo donoenje upravnog akta ili da izjavi albu pred drugostepenim organom iako rjeenja faktiki nije bilo. Meutim , zakon uvodi pravnu pretpostavku i fikciju kao da je rjeenje donijeto kojim je zahtjev stranke odbijen, pa joj se time omoguava dalji pravni put. Prema nekim specijalnim zakonima lex specialis u sluaju utanja uprave postoji tzv. Pozitivna opcija, smatra se kao da je rjeenje donijeto, i to u korist stranke.

8

njihovo dejstvo protee vremenski u prolost sve do trenutka kada su de facto ispunjeni uslovi predvieni zakonom. Kao primjer konstitutivnog upravnog akta moe se navesti akt o upisu nekog udruenja u registar pravnih lica, dok se kao primjer deklerativnog upravnog akta moe navesti akt o odlasku nekog lica u penziji po sili zakona. Meutim, kako odlazak u penziju moe nastupiti kao posledica zahtjeva nekog lica, to u praksi nije uvijek jednostavno razlikovati da li je upravni akt konstitutivnog ili deklarativnog karaktera. Polazei od razliitih osnova mogu se razlikovati posebne vrste konstitutivnih upravnih akata. Prema tome da li izazivaju promjenu u pravnom poretku ili ne, mogu se razlikovati konstitutativni upravni akti koji stvaraju, od konsultivnih upravnih akata koji mijenjaju, odnosno ukidaju neku pravnu situaciju. Prema tome da li izazivaju povoljne ili nepovoljne pravne posljedice u odnosu na stranku, konstitutativni upravni akti mogu biti: favorabilni (oni koji stvaraju pogodnosi, npr. priznavanje prava na osnovu zahtjeva stranke) ili onerozni (oni koji nameu teret npr. obaveze plaanja poreza).23 Prema sadrini mogu biti: nareenja, akti kojima se priznaju sposobnosti ili svojstva, akti kojima se priznaju prava i dozvole (odobrenja). Nareenja su konstitutivni upravni akti kojima se izdaju konkretne zapovijesti da se neto ini (npr. obaveza plaanja poreza) ili konkretne zabrane da se neto ne smije initi (npr. zabrana odravanja javnog skupa). Konstutivni upravni akti mogu biti akti kojima se priznaje neka sposobnost (npr. pravna sposobnost pravnim licima, kolsko svjedoanstvo i sl.) ili akti kojima se priznaje neko svojstvo (npr. nacionalni park, spomenik kulture i sl.) Konano konstitutivni upravni akti mogu biti dozvole ili dobrenja. Dozvole su konstitutivni upravni akti kojima nadleni organi odobravaju trajnije vrenje neke djelatnosti (npr. dozvola za otvarenje privatnog ugostiteljskog objekta, za noenje oruja, vozaka dozvola i sl), dok su odobrenja akti kojima se po pravilu, odobrava jednokratno obavljanje neke radnje (npr. odobrenje za uvoz neke opreme, za posjetu nekom objektu posebne namjene i sl.).24 Takoe se mogu razlikovati i posebne vrste deklarativnih upravnih akata. Tako prema sadrini mogu se razlikovati deklarativni akti kojima se utvruju injenice koje imaju pravne posledice (npr. kojim se utvruje da je neko lice ispunilo odreene godine starosti i radnog staa i da po sili zakona, mora da ide u penziju), kao i deklarativni akti kojima se utvruju pravni odnosi (npr. akt o registraciji stranog preduzea ukoliko nadleni organ ne donese rjeenje o odbijanju upisa u zakonom predviienom roku).25 4.3. Vezani i slobodni (diskrecioni) upravni akti Podjela upravnih akata na vezane i slobodne polazi od dva momenta: sa jedne strane, od inicijative za donoenje upravnog akta, a sa druge od slobode u odreivanju njegove sadrine. Inicijativa za donenje upravnog akta moe biti propisana zakonom ili se moe ostaviti donosiocu da sam ocijeni kada e akt donijeti. Isto tako, sadrina upravnog akta

23 24

Lili Stevan, Dimitrijevic Predrag, Markovic Milan, nav. djelo,str. 192. Isto, str. 192. 25 Isto, str. 192.

9

moe biti propisana zakonom ili se moe ostaviti donosiocu da sam odredi sadrinu prema sopstvenom nahoenju i procjeni26 Vezani upravni akti su najee istovremeno i deklarativni (iako ponekad mogu biti i konstutivni), dok su slobodni upravni akti uvijek i konstitutivni upravni akti. Vezani upravni akt je akt kod kojeg je zakonom unaprijed odreeno kada se ima donijeti i kakva moe biti njeogva sadrina. Kod vezanog upravnog akta inicijativa za njegovo donoenje i njegova sadrina strogo su odreene zakonom (npr. donoenje akta o prestanku vojne slube po sili zakona kada su ispunjeni zakonom predvieni uslovi, npr, godine starosti, zdravstveno stanje i sl). Kod ovih akata slubeno lice mora donijeti rjeenje ukoliko su ispunjeni zakonom propisani uslovi (npr graevinska dozvola)27. Ono nema mogunosti da bira izmeu vie alternativa. Postoji samo jedno mogue postupanje slubenog lica, odnosno ssamo jedna pravna solucija za odreeni tip situacije. Slobodni upravni akt je upravni akt kod kojeg je donosilac zakonom ovlaen da po svojoj slobodnoj ocjeni u konkretnom sluaju odredi da li e uopte donijeti upravni akt, i ako ga donese, kako e biti njegova sadrina (npr. akt o prijemu u dravljanstvo, o noenju oruja i sl.). Slobodni upravni akt, odnosno upravni akti donijeti po slobodnoj ocjeni, nazivaju se jo i diskrecioni upravni akti, odnosno upravni akti donijeti na osnovu diskrecionog ovlaenja (tj. ovlaenja za odluivanje po slobodnoj ocjeni).28 Diskrecioni upravni akt sadri ovlaenje uprave da bira izmeu dvije (vie) pravno i jednakih alternativa29. Svaki slobodni akt ima i tzv. pravno vezane djelove. Tako, donoenje slobodnih pravnih akata uvijek je pravno vezano sljedeim momentima: 1. donosilac mora imati ovlaenje za donoenje diskrecionih upravnih akata, 2. slobodni upravni akti moraju se donijeti u zakonom propisanom postupku, 3. pri donoenju slobodnih upravnih akata mora se potovati oblik i forma akta (npr. akt mora imati dispozitiv i oblrazloenje), 4. pri donoenju akata po slobodnoj ocjeni ne smije se prekoraiti ovlaenje za donoenje takvih akata, 5. ovlaenje za donoenje slobodnih pravnih akata ne smije biti upotrijebljeno suprotno cilju zbog kojeg je to ovlaenje dato (zloupotreba ovlaenja). U ovim sluajevima, upravni akt donijet na osnovu slobodne (diskrecione ocjene) smatrae se nezakonitim i nee proizvoditi pravna dejstva. Posebnu vrstu mjeovitog upravnog akta sa elementima vezanog i slobodnog upravnog akta predstavlja upravni akt kod ijeg donoenja postoji sloboda u procjeni da li akt treba donijeti ili ne, s tim to ukoliko se procijeni da akt treba donijeti on mora biti tano odreene sadrine (npr. akt o brisanju nekog udruenja iz registra, ako prema procjeni nadlenog organa aktivnosti udruenja nijesu u skladu sa ciljevima koji su odreeni u statutu).30 U zakonskim tekstvima koriste se razliiti izrazi na osnovu kojih se potrebnim putem (npr. jezikim tumaenjem) moe odrediti da li je rije o vezanom ili slobodnom upravnom aktom. Tako se za vezane upravne akte u naim zakonskim tekstovima obino koristi glagol u buduem vremenu (npr. organ uprave e, dok se za diskrecione upravne akte26

Nikola Stjepanovi, Stevan Lili, Upravno pravo, Zavod za ubenike Beograd, Beograd, 1991, str. 195196. 27 Dimitrijevi Predrag, Blai orije, nav. djelo, str.292. 28 Uporedi: ore Tasi, O slobodnoj ocjeni, Arhiv za pravne nauke, Beograd, br.1927, i dr. 29 Ivo Krbek, Diskreciona ocjena, Jugoslovenska akademija znanosti i umjetnosti, Zagreb, 1937, str. 188. 30 Lili Stevan, Dimitrijevic Predrag, Markovic Milan, nav. djelo,str. 194.

10

obino koriste izrazi kao to su, recimo: upravni organ je ovlaen da..., organ uprave moe..., organ uprave e po potrebi... i itd.31 4.4. Jednostavni i zbirni (sloeni) upravni akti Podjela upravnih akata na jednostavne i zbirne polazi od kriterijuma koliko je ovlaenih subjekata (donosilaca) uestvovalo u donoenju konkretnog upravnog akta, odnosno u rjeavanju konkretne upravne stvari. Sa jedne strane, upravni akt moe u cjelini donijeti jedan subjekat, dok, sa druge strane, u donoenju upravnog akta moe na razne naine uestvovati vie subjekata. Jednostavni upravni akt je upravni akt koji u cjelini donosi jedan ovlaeni donosilac. Zbirni upravni akt je upravni akt u ijem donoenju na razne naine uestvuje dva ili vie ovlaenih donosilaca, s tim to se uvijek odreuje jedan od njih kojih se formalno smatra donosiocem cijelog tog akta. Svi ovi subjekti sarauju i ele isti pravni efekat donoenje rjeenja ali se oni meusobno ne dogovaraju o sadrini akta. Posebnu vrstu jednostavnih upravnih akata predstavlja tzv. generalni opti upravni akt. Generalni upravni akti su upravni akti u kojima lica na koje se odnose nijesu unaprijed konkretno odreena, ali koja su po nekom osnovu odrediva (npr. akt o pozivanju stanovnika jedne ulice da uestvuju u protivpoarnoj ili protivpoplavnoj zatiti). Postoji vie modaliteta uea subjekata u donoenju zbirnog upravnog akta i to: 1. Zbirni upravni akt moe biti donijet tako da jedan organ predlae izdavanje akta a drugi ga izdaje. 2. Dva organa mogu zajedniki izdati jedan akt, u kom se sluaju moraju dogovoriti koji e se od njih smatrati formalnim donosiocem akta. 3. Jedan organ donosi akt nakon pribavljanja prethodne saglasnosti drugog organa, u kom sluaju prvi organ ne moe donijeti upravni akt ukoliko nema saglasnosti drugog. 4. Zbirni upravni akt moe nastati tako da jedan organ donosi akt, a drugi naknadno daje saglasnot, potvrdu ili odobrenje, u tom sluaju upravni akt ne moe stupiti na snagu ako saglasnost, potvrda ili odobrenje nije dato. 5. Jedan organ moe donijeti zbirni akt tek poto pribavi miljenje drugog, pri tom je bitno da se miljenje drugog organa trai, odnosno da je dato bez obzira da li je pozitivno ili ne. Miljenje drugog organa moe biti pozitivno ili negativno.32 U ovim sluajevima rjeenje se smatra aktom organa koji je donio rjeenje a akti kojima je data (ili nije data) saglasnost, potvrda, odobrenje ili miljenje, ne predstavljaju upravne akte.33 4.5. Formalni i neformalni upravni akti Formalni i neformalni upravni akti razlikuju se po tome da li upravni akt ima propisani oblik i sastavne djelove koji su predvieni Zakonom o optem upravnom postupku ili ih

31 32

Lili Stevan, Dimitrijevic Predrag, Markovic Milan, nav. djelo,str. 194. Dimitrijevi Predrag, Blai orije, nav. djelo, str. 297. 33 Dimitrijevi Predrag, Blai orije, nav. djelo, str. 297.

11

nema. Ova podjela akata ima znaaj zbog upotrebe albe ili drugog pravnog lijeka, jer se trai da upravni akt koji se osporava bude formalan. Formalni upravni akt je onaj koji se donosi na osnovu propisanog postupka za donoenje upravnog akta (upravni postupak) u pisanoj formi i sa odgovarajuim sastavnim djelovima (uvod, dispozitiv, obrazloenje, pouka o pravnom lijeku). To su sva pismena rjeenja i posebni zakljuci , koji se po zakonu donose u pismenoj formi. Neformalni upravni akt je akt koji se ne donosi na osnovu strogo sprovedene procedure, koji nema pismenu formu i koji esto nema sve sastavne djelove. To su usmena rjeenja (koja se donose u sluaju hitnosti) i rjeenja koja imaju samo disozitiv i koja se donose u vidu zabiljeke na spisu (npr. u skraenom postupku u stvarima manjeg znaaja gdje se ima udovoljiti zahtjevu stranke). 4.6. Upravni akti sa trajnim i sa ogranienim dejstvom Ova podjela upravnih akata izvrena je prema tom da li upravni akt proizvodi trajno pravno dejstvo ili je njegovo dejstvo trenutno (ogranieno). Upravni akt sa trajnim dejstvom (npr. vozaka dozvola ili dozvola za noenje oruja i sl.), proizvodi pravno dejstvo sve dok se to dejstvo izriito ne ukine (npr. oduzimanje dozvole). Upravni akt sa ogranienim dejstvom (npr. akt o odobravanju javnog skupa i sl.) djeluju samo odreeno vrijeme. Praktine poslledice ove podjele ogledaju se u mogunosti opoziva, jer se trajni upravni akti mogu, po pravilu, jednostrano opozvati. Ogranieni akti, po pravilu, se ne mogu opozvati. 4.7. Upravni akti po zahtjevu stranke i po slubenoj dunosti Kriterijum za ovu podjelu upravnih akata je okolnost po ijoj inicijativi se pokree upravni postupak za donoenje upravnog akta, donosno kako je pokrenut upravni postupak, po zahtjevu stranke ili po slubenoj dunosti. Upravni akti donijeti po zahtjevu stranke su, po pravilu oni kojima se priznaje neko pravo. Po tom osnovu se ne mogu prinudno izvriti. Upravni akti koji se donose po slubenoj dunosti se donose kada je organu uprave zakonom odreeno da, radi zatite javnog interesa, moraju donijeti upravni akt. To e najee biti sluaj kada se nekom licu ima utvrditi neka obaveza (npr. odrediti porez ili uruiti poziv za vojnu slubu). Dakle, upravni akti donijeti po slubenoj dunosti su oni kojjima se, po pravilu, utvruje neka obaveza.34 Zbog toga ovi su akti autoratitivni, pa se mogu prinudno izvriti. Praktine posljedice ove podjele akata ogledaju se u mogunosti uklanjanja upravnih akata koji su donijeti bez zahtjeva stranke a po zakonu se izriito trai takav zahtjev, odnosno zahtjev stranke kao inicijalno procesni akt, bitan je uslov (conditio sine qua non) za donoenje upravnog akta U ovom sluaju postoji mogunost za oglaavanje takvog34

Lilic Stevan, Dimitrijevic Predrag, Markovic Milan, nav. djelo,str. 198.

12

rjeenja nitavim, to predstavlja jedan od naroitih sluajeva ponitavanja, mijenjanja i ukidanja rjeenja u upravnom postupku (vanredni pravni lijek). 4.8. Upravni akti u formi rjeenja i upravni akti u formi zakljuka Za razliku od svih prethodnih podjela koje su rezultat teorije upravnog prava, ova podjela upravnih akata na rjeenje i zakljuke, utemljena je na pozitivnom pravu. Ona polazi od toga da li se upravnim aktom rjeava o glavnoj (upravnoj) stvari ili o pitanjima u donoenja upravnog akta. vezi sa postupkom Rjeenjem se odluuje o upravnoj stvari, o glavnom predmetu postupka, tj. o priznavanju konkretnog prava ili utvrivanja konkretne obaveze nekog lica u pojedinanom sluaju. Rjeenje u pravno-tehnikom smislu odgovara sudskoj presudi u sudskom postupku. Najee se donosi u pismenoj formi i mora imati dogovarajue sastavne djelove (uvod, dispozitiv, obrazloenje, pouku o pravnoj sredstvu i ostale elemente, kao to su potpis slubenog lica i peat nadlenog organa). Pravilo je da alba protiv rjeenja ima suspenzivno dejstvo tj. odlae izvrenje rjeenja dok se o njoj ne odlui. Zakljuak je upravni akt kojim se odluuje o pisanjima vezanim za postupak donoenja upravnog akta. Zakljukom se odluuje o tehnikim pitanjima, sporednim i manje vanim pitanjima, pitanjima upravljanja postupkom i o svim drugim pitanjima o kojima se ne odluuje rjeenjem. Meutim, zakljuak donijet u pismenoj formi lii na rjeenje i sadri sva obiljeja upravnog akta. Zakljuak se donosi u pismenoj formi ako je to izriito predvieno zakonom (npr. kada se protiv njega moe izjaviti posebna alba) i kada se radi o pitanjima postupka koja mogu uticati na ostvarivanje i zatitu prava i interesa stranke (npr. u vezi sa izvrenjem rjeenja, okonavanjem upravnog postupka i sl.). Osim toga, zakljuak e biti izdat u pismenoj formi ukoliko to stranka trai. Pravilo je da alba protiv zakljuka nema suspenzivno dejstvo tj. ne odlae izvrenje zakljuka dok se o njoj ne odlui. 4.9. Pogreni upravni akti Upravni akti koji su donijeti u zakonom propisanom upravnom postupku mogu sadrati odreene nedostatke (mane, greke) koje ine da oni ne budu pravno perfektni, odnosno da se smatraju pogrenim upravnim aktom Kako nedostaci upravnog akta mogu biti razliiti to se mogu razlikovati i razliite vrste pogrenih (defekt nih) upravnih akata.35 Sa druge strane postoji zakonska pretpostavka (presumptio legis) da su upravni akti u trenutku njihovog donoenja pravno perfektni (tj. tehniki ispravni, zakoniti i cjelishodni).36 To je oboriva pretpostavka koja se moe osporavati. Greka u upravnom aktu se moe utvrivati i otklanjati samo ako neko to trai, odnosno ukoliko se pokrenu zakonom predvieni postupci (upravni i sudski) od strane ovlaenih lica (stranke, javnog tuioca i dr.). Takoe, postoji i obaveza da sami organi uprave i dravni organi po slubenoj dunosti vode rauna o (ne)ispravnosti i protivpravnosti upravnih akata i ukoliko se uoi kakava greka duni su da takve akte uklone iz pravnog poretka.35 36

Dimitrijevi Predrag, Blai orije, nav. djelo, str. 305. Lilic Stevan, Dimitrijevic Predrag, Markovic Milan, nav. djelo,str. 199.

13

4.9.1.Neispravni i protivpravni (nezakoniti i necjelishodni) upravni akti Podjela upravnih akata na neispravne i protivpravne polazi od vrste nedostatka koju upravni akt sadri. Najoptije posmatrano, upravni akti mogu imati nedostatak (greku) faktikog ili nedostatak pravnog karaktera. Nedostatak faktikog odnosno tehnikog karaktera znai da postoji greka u izjavljenoj volji (a ne u samoj volji), dok nedostatak pravnog karaktera znai da postoji greka u samoj volji (a ne u nainu na koji je izjavljena).37 a) Neispravni upravni akt je onaj upravni akt koji sadri greku faktikog (tehnikog) karaktera. To znai da je nedostatak neispravnog upravnog akta u tome to sadri greku u izjavljenoj volji, kao to su greke u pisanju (npr. umjesto Petrovipie Petkovi) ili greke u raunanju (umjesto 100 pie 1000). Tehnike greke se otklanjaju tako to se donosi poseban akt o ispravci (npr. zakljuak o ispravci), koji ini sastavni dio upravnog akta. U nekim sluajevima ispravljanje greaka se vri putem stavljanja tzv. biljeke o ispravci na samom aktu koji sadri greku. Protiv akta u ispravci mogu se koristiti odgovarajua pravna sredstva (npr. alba). Posebna vrsta neispravnih akata su tzv. neuredni upravni akti, koji u strogom smislu rijei nijesu neispravni tj. ne sadre faktiku greku. Ipak kod njih postoje okolnosti koje ih ine praktino neupotrebljivim. Neredan upravni akt je, recimo, onaj akt koji se iz nekog razloga ne moe proitati (npr. loa kopija ili otisak), akt koji je pocijepan, akt koji je jeziki nerazgovijetan (nepismen) i sl. Nedostatak neurednog akta otklanja se tako to se akt dovodi u red (npr. prekuca ili jeziki ispravi). Ovdje je vano naglasiti da se u vezi sa otklanjanjem nedostatak kod neurednih upravnih akata ne donosi novi akt (u smislu nove odluke), ve se postojei samo dovodi u tako stanje da se moe praktino upotrijebiti. 38 b) Protivpravan upravni akt je onaj upravni akt koji sadri greku pravnog karaktera tj. greku u samoj volji. Pritivpravnost moe biiti dvojaka: neposredna (direktna) ili posredna (indirektna) povreda zakona. Direktna protivpravnost povlai nezakonitost, a indirektna necjelishodnost upravnog akta. Na toj osnovi odnosno od vrste pravne greke razlikuju se dvije vrste protivpravnih upravnih akata: nezakoniti i necjelishodni upravni akti . Nezakoniti upravni akt je upravni akt koji sadri pravnu greku koja je neposredno protivna zakonu ili drugom na zakonu zasnovanom propisu (npr. uredbi, odluci vlade i sl.).39 Kod nezakonitih akata protivpravnost ima oblik direktne povrede zakona, bilo u materijalnom smislu (npr. aktom je odbijen zahtjev stranke, a trebao je biti prihvaen), bilo u formalnom smislu (npr. pogreno su utvrene injenice ili je rjeenje bez nekog sastavnog dijela i dr.). Prema teini pravne greke nezakoniti akti se dijele na: ruljive i nitave upravne akte. Naime kod nezakonitih upravnih akata pravna greka se moe javiti u vidu lake ili tee povrede zakona. Laka povreda zakona izaziva ruljvost, a teka povreda zakona izaziva nitavost upravnoig akta. Ruljivi upravni akt je onaj upravni akt koji sadri laku povredu zakona ili drugog propisa zasnovanog na zakonu. Za ruljivost se moe rei da predstavlja djeliminu nezakonitost. Ruljivi upravni akti mogu vremenom konvalidirati tj. stei punu pravnu snagu, pod uslovom da se u roku, koji moe biti krai ili dui (u naem pravu od 15 dana37 38

Lilic Stevan, Dimitrijevic Predrag, Markovic Milan, nav. djelo,str. 199. Isto, str. 200. 39 Isto, str. 200.

14

do 5 godina) ne utvrdi njegova nezakonitost. Ukoliko se u predvienom roku utvrdi nezakonitost ruljivog akta, akt e biti uklonjen iz pravnog poretka. Ovi akti nazivaju se jo i relativno nitavi, npr. akt kojim je povrijeeno pravilo o mjenoj nadjenosti (formalno pravna povreda zakona) ili akt kojim je odbijen zahtjev stranke da joj se prizna neko pravo, iako joj se to pravo trebalo priznati (materijalno pravna povreda zakona). Nitavi upravni akt je onaj upravni akt koji sadri teku povredu zakona i drugog na zakonu zasnovanom propisu. Za razliku od ruljivih ne mogu nikada konvalidirati to znai da protek vremena ne utie na otklanjanje nezakonitosti. Ovi se akti nazivaju jo i apsolotno nitavi upravni akti. Nitavi upravni akt je npr. upravni akt kojim je povrijeeno pravilo da je za rjeenje koje se donosi po zahtjvu stranke neophodno postojanje tog zahtjeva (conditio sine qua non) ili rjeenje ije izvrenje nije mogue (npr. usled propasti stvari).40 Nitavi akti se uklanjanju na dva naina ponitavanjem i oglaavanje rjeenja nitavim a zavisno od teine povrede zakona. Posebnu vrstu nitavih protivpravnih akata jesu tzv. pravno nepostojei akti41 (u francuskom pravu), koji sadre posebno krupne i naroito kvalifikovano teke povrede zakona pa se smatra da takvi upravni akti nikada nijesu pravno nastali iako oni faktiki postoje. U tom smislu, nepostojei pravni akt bio bi, recimo, akt koji je donijelo lice koje nije ovlaeno za njegovo donoenje (tzv. akt uzurpacije). Na upravnopravni sistem ne poznaje takve akte ali zato postoji jedan vanredni pravni lijek u upravnom postupku, koji slui za uklanjenje takvih akata oglaavanje rjeenja nitavim. Npr. takav je akt koji se ne moe izvriti ili upravni akt ijim bi se izrenjem prouzrokovalo krivino djelo. 42 Praktini znaaj podjele nezakonitih upravnih akata na ruljive i nitave je u tome to ruljivi mogu konvalidirati tj. protekom vremena, ukoliko se ne utvrdi njihova nezakonitost mogu stei punu pravnu snagu, dok nitavi protekom vremena ne mogu konvalidirati (uz izuzetak u sluaju naknadnog pristanka stranke kada je rjeenje donijeto bez njenog izriitog ili preutnog pristanka). Necjelishodan (nepravilni upravni akt) je akt koji sadri pravnu greku koja nije neposredno protivna zakonu ali je suprotna javnom interesu43. Kod necjelishodnih upravnih akata protivpravnost ima oblik indirektne povrede zakona, to znai da necjelishodni upravni akt moe biti zakonit, iako ima nedostatak u pogledu cjelishodnosti. Dok se nezakonitost moe javiti kod svih upravnih akata, necjelishodnost samo kod slobodnih (diskrecionih) upravnih akata tj. akata donijetih na osnovu diskrecionog ovlaenja. Praktine posljedice razlikovanja nezakonitih od necjelishodnih akata je izmeu ostalog u mogunosti ispravljanja njihovih nedostataka. Protiv nezakonitog upravnog akta se moe uptrijebiti kako alba i vanredni pravni ljekovi u upravnom pravnom postupku, tako i tuba u upravnom sporu. Meutim, protiv necjelishodnih upravnih akata mogu se upotrijebiti samo pravni ljekovi (alba i vanredni) u upravnom postupku, ali ne i tuba u upravnom sporu. Zato to prema naim propisima, predmet upravnog spora moe biti samo zakonitost upravnog akta (ne i cjelishodnost). 4.9.2. Uklanjanje pogrenih upravnih akata40 41

Lilic Stevan, Dimitrijevic Predrag, Markovic Milan, nav. djelo,str. 202. Zoran R. Tomi, Pravno nepostojei upravni akti, Pravni fakultet u Beogradu, Beograd. 42 Dimitrijevi Predrag, Blai orije, nav. djelo, str. 308. 43 Isto, str. 308.

15

Pod uklanjanjem pogrenih upravnih akata podrazumijevaju se svi pravni naini, stavljanja upravnih odluka koji su sadrani u pogrenim upravnim aktima van pravne snage. Pogreni upravni akt je opti naziv za svaki upravni akt koji sadri neki nedostatak (manu). Svaki pogreni upravni akt mora biti uklonjen bez obzira na to koju vrstu nedostatka sadri. Za uklanjanje pogrenih upravnih akata koriste se odgovarajua pravna sredstva (pravni ljekovi), kao to su alba ili tzv. vanredna pravna sredstava (npr. vanredno ukidanje rjeenja) u upravnom postupku, odnosno tuba u upravnom sporu. Redovni i vanredni pravni ljekovi imaju za cilj da oduzmu pravno dejstvo akta protiv koga su izjavljeni. Polazei od naina i pravnog dejstva, uklanjanje pogrenih upravnih akata u naem pravu ima sljedee modalitete: 1. ponitavanje, 2. ukidanje, 3. mijenjanje i 4. oglaavanje upravnog akta nitavim (nepostojeim).44 Ovo su zapravo vrste sankcija za pogrene upravne akte, kojima se isti otklanjanjaju. U tehnikom smislu uklanjanje pogrenih upravnih akata vri se tako to se donosi novi upravni akt ( sekundarni akt), kojim se van pravne snage stavlja dejstvo akta koji se ima ukloniti, odnosno pomou kojeg e se obaviti ponitavanje, ukidanje, mijenjanje ili oglaavanje prethodnih (primarnih) upravnih akata nitavim. Oglaavanje nitavim kao akt deklarativnog karaktera ima za posljedicu stavljanje van snage svih efekata koje je nitav akt proizveo, i to od momenta njegovog donoenja (ex tunc) pa za ubudue. U tom smislu nitavost vremenski djeluje kako za prolost (retroaktivno) tj. od momenta donoenja akta koji se oglaava nitavim tako i za budunost (pro futuro). Treba naglasiti da su vremensko djestvo i pravne posljedice oglaavanja nitavim i ponitavanja u sutini iste. Meutim, bitna razlika postoji u tome to je njihov pravni osnov razliit: dok je pravni osnov za oglaavanje upravnog akta nitavim deklarativne prirode, dotle je pravni osnov za ponitavanje upravnog akta konstitutivne prirode. Oglaavanje rjeenja nitavim ima iste pravne efekte kao i ponitavanje rjeenja samo to se kod ovog modaliteta uklanjanja javlja jedna pravna fikcija da uklonjeni upravni akt zbog ekstreno velike nezakonitosti koju sadri, nikada nije pravno ni nastao.45 Mogunost uklanjanja pogrenih upravnih akata nije beskrajna. Sankcije se mogu upotrijebiti samo u odreenom vremenskom periodu odnosno u duim ili kraim rokvima u kome se mogu napadati i osporavati konkretni akti, odnosno sanirati njihove greke. Istekom roka, sankcija se vie ne moe upotrijebiti po zakonu. Meutim pozitivno pravo poznaje i mogunosti da se nakon proteka roka umjesto direktnih sankcija (npr. alba, tuba i sl.) koje se ne mogu upotrijebiti, mogu upotrijebiti indirektne sankcije (npr prigovor).U ovom sluaju direktna sankcija otpada i ostaje samo indirektna.46 Postoje izuzetne situacije gdje vrijeme uklanjanja akata nije limitirano rokom (npr. oglaavanje rjeenja nitavim) ve se dotino sredstvo moe upotrijebiti uvijek.44 45

Dimitrijevi Predrag, Blai orije, nav. djelo, str. 309. Lilic Stevan, Dimitrijevic Predrag, Markovic Milan, nav. djelo,str. 204. 46 Mihailo Ili, Sankcije protiv nepravilnosti pravnih akata, Administrativno pravo i drugi radovi, Slubeni list Srbije, Beograd, 1998, str. 214.

16

5. ZAKLJUAKImajui u vidu naprijed navedeno, moe se zakljuiti da je upravni akt osnovna vrsta pojedinanog pravnog akta uprave. Meutim, uprava je u stalnoj promjeni i dinamici. To nije vie uprava sa malim brojem poslova, ve sa vrlo raznovrsnim i mnogobrojnim poslovima, i sa novom informacionom tehnologijom u svom radu. Dalje, moe se smatrati da autoritativnost vie nije bitno obiljeje upravnog akta. Uprava ne nastupa vie sa pozicije vlasti, ve prua upravni javni servis graanima, veliki dio upravnih poslova takve je prirode da se moe standardizovati, te upravni akti postaju sve vie tipskog karaktera. U nekim sluajevima stroga formalizovanost upravnog akta moe da bude smetnja ekonominosti postupka, odnosno efikasnosti i brzini dejstvovanja akta. U tom smislu, upravni akt je i dalje konkretan, zasnovan na zakonu, izvran, sa neposrednim i rjeavajuim karakterom, ali se njegova forma prilagoava savremenoj upravi. Razvoj upravnog prava uopste, neizostavno ce uticati i na sama obiljeja upravnog akta a time i na pojavu novih oblika kao i novih vrsti istog.

17

LITERATURA

1. Dimitrijevi, Predrag, Blai, orije, Upravno pravo Crne Gore, Fakultet za dravne i evropske studije, Podgorica, 2oo8. 2. Ili, Mihajlo, Administrativno pravo i drugi radovi, Slubeni list Srbije, Beograd, 1998. 3. Krbek, Ivo, Diskreciona ocjena, Jugoslovenska akademija znanosti i umjetnosti, Zagreb, 1937. 4. Lili, Stevan, Dimitrijevi, Predrag, Markovi, Milan, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2007. 5. Ili, Stevan, Stjepanovi, Nikola, Upravno pravo, Zavod za uzbenike, Beograd, 1991. 6. Tomi, Zoran, Pravno nepostojei upravni akti, Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 1990. 7. Tomi, Zoran, Upravno pravo, Dragani-Beograd, Beograd, 1995. 8. Zakon o upravnim sporovima, Slubeni list SRJ, br. 46/1996. 9. Zakon o upravnom sporu, Slubeni list RCG, br. 60/2003.

18