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TEXTO PARA DISCUSSÃO N° 63

TEORIA DOS PóLOS DE DESENVOLVIMENTO, A QUESTÃO

DA REGIONALIZAÇÃO E OS PLANOS DE DESENVOLViMENTO

INTEGRADO DOS VALES DAS BACIAS HIDROGRÁFICAS AMAZÔNICAS

Carlos Maurício de Carvalho Ferreira-'

Junho de 1991

,

Pesquisa Econõmiéa

Program:J. Nactonal'de

~IP~Esta publicação foi impressacom a colaboração da ANPEC

e o apoio financeiro do PNPE

anpzeassociaçao nacional

de cent'ros depÓs-gr':lduac;ão

em economia

332.1(811)F383l Ferreira, Carlos Maurício de Carvalho.1991 Teoria dos polos de desenvolvimento, a questM de regiorolização

'e os planos de desenvolvimento integrado dos Vales das BaciasHidrog

áficasAmazõnic~s I por Carlos Mauricio de Carvalho Ferreira.

_ Belo Horizonte : cr:.DEPLARJl.jF~\'1G. 1991.28p. _ (Texto para discussãOiCEDEPLAR: 63)1. Economia' regional. 2. Am:lZonia Legal - CondiçõCs econômicas.

1. Universidade Federal de Minas Gerais. Centro de Desenvolvimentoe Planejamento Regional. n. Título. m. Série.

..

CENTRO DE DESENVOL VIME~'TO E PLANEJAMENTO REGIONAL

CEDEPLAR

TEORIA DOS PÓLOS DE DESENVOLVIMENTO, A QUESTÃODA REGIONALIZAÇÃO E OS PLANOS DE DESENVOLVIMENTO

INTEGRADO DOS VALES DAS BACIAS HIDROGRÁFICAS AMAZÔNICAS

Carlos Mauricio de Carvalho Ferreira"

" Professor do Departamento de Ciências Econômicas da FACE/UFMG.

Junho de 1991

SUMÁRIO

1. Intradução .

2. O Conceito de Região .3 E Ec A' R'- E A'. spaço onomlCO e eglao conomlca .

4. Espaços Econômicos Polarizados 'e Regiões Polarizadas .

5. Espaços Econômicos como Agregados Homogêneos

e Regiões Homogêneas .

6. Espaços Econômicos e Regiões Econômicas Definidos

por um Plano ou Programa de Ação .

7. Uma Proposta de Regionalização para o Desenvolvimento

Econômico e Social dos Vales Amazônicos .

8. Bibliografia .

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1927

1 - INTRODUÇÃO

o tema regionalização e planejamento suscita, desde o início, a discussão

cuidadosa sobre o conceito de região, uma vez que a regionalização nada mais é que a

partição do espaço geográfico em subespaços, os quais denominamos de região.

O problema central da regionalização de um dado espaço geográfico, visando

o planejamento, é que as intervenções e estratégias propostas variam em função da forma na

qual o espaço total é subdividido. Em contrapartida, estratégias de intervenção diferentes

resultam em diferentes regionalizações. Essa interação em dois sentidos entre as estratégias de

intervenção e a regionalização resulta, também, do fato de que as análises dos problemas

regionais, a maneira,' o método em que são enfocadas, estão intimamente relacionadas com o

conceito de região utilizado.

Este ensaio, apesar de se tratar de um esforço de avaliação crítica e de síntese

dos conceitos de região e da questão da regionalização, não perde de vista, em nenhum

momento, as especificidades da Região Amazônica .e toma como importante, e ainda

prevalecente, a característica de região de incipiente ocupação demográfica, mesmo após os

intensos esforços de ocupação da Amazônia dos últimos vinte anos. Ao estudo clássico de

Catharina Vergolino Dias (Dias, 1968), "Conteúdo e Limites da Regionalização Amazônica",

aos dias de hoje, se faz mister acrescentar as conseqüências da ocupação no complexo e frágil

ecossistema da Região, a diferenciação das macrorregiões (Amazônia Ocidental, Amazônia

Oriental, os Flancos Meridionais, a Calha Norte, a Pré-Amazônia) a dinâmica de crescimento

intra-urbano com "Bases Econômicas" relativamente frágeis (Sawyer, 1990), a ocupação. .autônoma e não planejada etc. Mas, ainda prevalece a estanqueidade, a reduzida articulação

intra-regional em subespaços imensos que totalizam em seu conjunto uma área maior do quea metade do Território Nacional.

Este capítulo contém uma análise inicial sobre o conceito de região e de sua

importância para o entendimento das possibilidades e limitações da regionalização de um

espaço geográfico, visando à intervenção planejada. Em seguida, discute-se a relação entre as

técnicas de regionalização associadas aos diversos conceitos clássicos de região e suas

vantagens e desvantagens no planejamento regional. Finalmente, propõe-se, para discussão, uma

possível regionalização adequada aos Planos de Desenvolvimento Integrado dos Vales dasBacias Hidrográficas Amazônicas.

2

2 • O CONCEITO DE REGIÃO

Nesta seção, e nas seguintes, faz-se um esforço de avaliação e síntese dos

conceitos de região e da questão teórica da regionalização. O raciocínio é conduzido, então,

de tal forma que as conclusões propiciem subsídios relevantes para as discussões que seseguem sobre as estratégias de desenvolvimento regional dos Vales das Bacias Hidrográficas

da Amazônia, e das limitações dessa unidade (a Bacia Hidrográfica) como base para o

planejamento regional.

A região é, obviamente, o elemento básico da análise regional em qualquer desuas acepções. Por outro lado, a tentativa de se encontrar uma definição universal aceitável

de região sempre resultou estéril, pelo fato de que nenhum conceito de natureza tão genérica

como esse pode satisfazer, ao mesmo tempo, a geógrafos, cientistas políticos, sociólogos,

economistas, antropólogos etc. (Higgins, 1969, p.37-62).Na verdade, o espaço geográfico no qual incidem os fenômenos sociais,

econômicos, políticos e institucionais é um elemento contínuo e qualquer parte desse espaço

é uma simplificação seletiva, implicando um propósito ao incluir algumas coisas e excluir

outras (Stohr, 1969, p.63-82). A região é um subespaço, uma parte de um espaço e, desse

modo, não passa de um conjunto menor de elementos de espaço integral. Esse conjunto menorpossui elementos predominantes do espaço no qual se insere: língua, subordinação político-

administrativa, nacionalidade, identidade cultural, ou quaisquer outros elementos que

identifiquem o subespaço com o espaço a que pertence.Assim, por exemplo, do ponto de vista da cobertura florestal e do sistema

ecológico a que pertence, a Amazônia constitui uma região que abarca vários países e,

portanto, suscita sensíveis questões geopolíticas.Mas, a Amazônia Legal inclui entre os elementos que a constituem os requisitos

político-administrativos que a limitam ao espaço nacional.Por isso, muitos estudiosos aceitam que o conceito de região, a escolha de um

conjunto de regiões, de seus limites, de sua estrutura interna e hierarquização etc., dependem

do problema particular a ser examinado. Este é um aspecto fundamental: o objetivo a ser

atingido influencia, determina mesmo, o conceito apropriado de região e a regionalização (a

subdivisão do espaço em subespaços).A região é um conceito abstrato que se concretiza ao serem mapeados e

delimitados os seus contornos geográficos. Convém, desde o início, reafirmar que a análise eo planejamento regionais deixam de ter subsistência se os limites geográficos, nos quais

ocorrem tais relações, não são precisados e delimitados. A ênfase se justifica pelo fato deautores diversos como Markusen (1983, p.33-35) e Boisier (1988, p.13) criticarem o quedenominam de "fetiche do espaço", pelo fato dos analistas, eventualmente, concentrarem suas

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análises na determinação dos contornos regionais. Contudo, o planejamento regional, por seu

turno, perde a razão de ser em uma região hipotética com delimitação indefinida.

Convém não assumir posições dogmáticas nessa questão; é preciso delimitar a

região, como também é necessário estar atento para o fato relevante das transformações

dinâmicas dentro dela. Como observa Markusen (1983, p.33-35) não são as regiões que se

desenvolvem; as relações sociais dentro das regiões e entre as regiões é que se desenvolvem.

Teorizar sobre os caminhos do desenvolvimento capitalista em uma região requer uma análise

empírica que identifique as estruturas cultural, política e econômica que evoluíram

historicamente, tanto dentro da região como em relação a outras regiões; ademais, os

economistas políticos regionais devem tentar fazer a sua análise com maior rigor, evitando o

fetichismo do espaço - isto é, considerar as regiões como se elas fossem sinônimos de classes

econômIcas, da própria economia ou de grupos culturais.

Enfim, é necessário delimitar a região e analisá-la sem perder de vista que ela

é um organismo vivo contendo as contradições, conflitos e esperanças que são a sua razão deser.

Como vimos, a delimitação de uma regi?o significa incluir e excluir algumas

variáveis visando a atingir objetivos preestabelecidos. Este exercício resulta, pois, em

divergências conforme os analistas estabelecem o que incluir e o que excluir bem como os

objetivos relevantes a serem atingidos.

O que está contido dentro da região é, de fato, o foco das atenções da análise

e do pla:1ejamento regional e é passível de ser modificado por meio do próprio planejamento.

Caso contrário, trata-se da expressão de fenômenos sócio-econômicos de nível nacional que

variam, funda~entalmente, em função de variáveis agregativas, cujo poder de d~cisão para

modificá-las escapa do âmbito regional. Neste contexto, os chamados fenômenos regionais

localizados de interesse nacional exigem a mobilização política regional quando interferem nos

destinos da região, o que é a regra geral. Se isto ocorrer, não existe, então, qualquer especifi-

cidade ou particularidade e os fenômenos regionais típicos e localizados deixariam de ter

importância, o que não é uma observação trivial. O conceito de região se torna relevante

justamente para permitir a diferenciação entre o âmbito das macrodecisões que têm influência

significativa sobre a região e das decisões que pertencem ao âmbito estritamente regional. O

conceito de .região se torna importante se ele for capaz de identificar um segmento

intermediário entre os fenômenos globais, macroeconômicos e de âmbito nacional e os

fenômenos estritamente microlocacionais. Este segmento intermediário de análise e de

intervenção planejada, a região, deve ser uma área geográfica delimitada formalmente e com

especificidades que não se adequam às ações globais ou são atingidas de forma peculiar e

exigem um tratamento diferenciado (são os impactos assimétricos das macrodecisões em cadaregião).

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Por isso, há uma necessidade operacional, prática, de se limitar a região, que

é ressaltado quando se visa à regionalização para fins de planejamento. Fica explícito, também,

que o conceito de região exige preliminarmente que se esclareça o objetivo pretendido, uma

vez que tal construto teórico e abstrato resulta na seleção de um subespaço geográfico por

meio da seleção de alguns atributos e, em contrapartida, pela exclusão ou subestimação de

outros.

Essas considerações, por outro lado, não significam que não existam

conceitos genéricos de região ou que eles tenham de ser particularizados e referidos a

cada área geográfica. O que são particularizados são os atributos selecionados para a

regionalização. Voltaremos, mais uma vez, a discutir esta questão.

Desse modo, por exemplo, uma Área-programa pressupõe uma clara definição

a priori dos objetivos a serem alcançados e dos problemas relevantes a serem tratados.

Existem enfoques que dão ênfase na descoberta de um conjunto ótimo, o melhor

conjunto possível, de regiões que sirvam para várias finalidades, sendo o primordial a busca

do maior bem-estar de subgrupos da população (cf. Isard, 1956, p.13-26). São enfoques

eminenteme~te teóricos que buscam a maximização de uma distribuição eqüitativa d'l riqueza

e da renda nacionais. Estes enfoques constituem uma contribuição relevante, inàispensável,

para os enfoques pragmáticos que se relacionam ao planejamento regional.

3 • ESPAÇO ECONÔMICO E REGIÃO ECONÔl\UCA

o conceito mais importante, mais difur.dido e mais bem elaborado de Espaço

Econômico e de Região Econômica é o desenvolvido pelos professores François Perroux e

Jacques Boudeville na década de cinqüenta de uma forma tripartite. Pretendemos discutir,

essencialmente, as mudanças que esse conceito teve ao longo do tempo para compreendermos

o seu mal uso e as suas interpretações errôneas no planejamento, bem como suas possibilida-

des de aplicação à Região Amazônica. Isto é muito relevante no caso dessa Região, uma vez

que suas particularidades têm levado à inadequada utilização do conceito. Catharina Vergolino

Dias (Dias, 1968), há muito tempo, havia percebido as dificuldades de aplicação do conceito

clássico francês de região para a análise e o planejamento da Amazônia.

Inicialmente, Perroux (1969, p.21-36) desenvolve um conceito de Espaço

Econômico visando a estudar as relações e interdependência econômicas, sociais, políticas e

institucionais em um sentido genérico e abstrato, utilizando-se do instrumental matemático de

"espaço de n dimensões". De acordo com Perroux, há uma diferenciação essencial entre os

espaços econômicos e os espaços "geonômicos", ou espaços geográficos banais, constituídos

por conjuntos de áreas geográficas. Em sua tentativa de chamar a atenção do que se denonúna

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o "fetichismo do espaço", que já comentamos na seção anterior, Perroux conceitua os "Espaços

Econômicos" como espaços abstratos constituídos por conjuntos de relações que se referem aos

diversos fenômenos econômicos, ligando-os por meio de interações recíprocas. Na verdade,

essas interações não são apenas econômicas, mas também, sociais, políticas e institucionais.

O aspecto relevante, contudo, é que essa trama de inter-relações não envolve uma localização

geográfica em eixos cartesianos (que fazem noventa graus entre si) de um ponto, de uma

figura ou de um sólido qualquer, como, por exemplo, ocorreria na geometria euclidiana, por

meio de duas ou três coordenadas.

O que significa de fato uma tal proposição?

Simplesmente que as relações sociais, econômicas, políticas e institucionais-

administrativas no país (como, também, ao nível internacional) constituem um conjunto

interdependente e afetam todos os subespaços. Neste sentido, fica difícil localizar problemas

peculiares a um único subespaço, uma vez que as atividades exercidas em qualquer unidade

político-administrativa (em um dos Estados, por exemplo) dependem e interagem fortemente

com as atividades no âmbito nacional (e internacional).

Esta é a principal mensagem contida, inicialmente, no conceito perrouxsiano de

espaço econômico abstrato. Perroux, de fato, enfatiza a interdependência das atividades e, em

particular, a dependência das atividades exercidas em subespaço desse espaço em relação àsdecisões tomadas fora dele.

Embora exija um alto grau de abstração, vale a pena ressaltar, desde já, as

propriedades do Espaço Econômico de Perroux. Sem elas não existem mais as interdependên-

cias e as interações supostas. Então, quando se utiliza esse conceito de Perroux em situações

em que tais p~opriedades não prevalecem intensamente, ele não é adequado e não conduz abons resultados operacionais e práticos.

Está implícita no conceito de espaço abstrato uma cadeia de pressupostos ou

propriedades do seguinte tipo: dominação-heterogeneidade-assimetria-desigualdade-hierarquia.

Os elos dessa cadeia são mais fortes ou mais fracos ou frouxos, dependendo de fatores

históricos-estruturais do espaço. abstrato (esta interpretação afasta o conceito perrouxsiano do

espaço abstrato puramente matemático).

Referinno-nos a elos fortes ou fracos pressupõe medir as ligações entre eles. Na '----.-

dimensão temporal, as unidades de medida que a tornam inteligível são, por exemplo, horas,

anos, anos-luz, tempo real. A dimensão espacial não prescinde da medida do grau de

intensidade de relação entre os elos da cadeia de pressupostos, a qual é, porém, mais difícilde precisar.

O que importa, agora, é que a análise perrouxsiana exige ligações significativas

entre os elos dessa cadeia. Vale salientar a dificuldade de tais elas apresentarem ligaçõesintensas na Fronteira Amazônica.

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Elos fortemente entrelaçados constituem um sistema integrado subdividido em

sistemas ou subespaços definidos; a análise do espaço econômico abstrato considera como

pressuposto, por exemplo, que decisões de âmbito nacional afetam de forma diferenciada

(assimétrica) conjuntos de subsistemas ou subespaços, porque se admite que eles são

heterogêneos. Esses subespaços são hierarquizados em função dos graus de dependência ou

subordinação às decisões de caráter geral do governo central, das organizações multinacionais

e dos efeitos positivos ou negativos resultantes dessas decisões.

Por fim, é importante ressaltar que, quando esses elos são relacionados de

uma forma frouxa, formam-se subsistemas relativamente isolados.

Uma das conseqüências das proposições feitas acima é a de tomar necessário,

então, medir-se o grau de intensidade dos elos dessa cadeia para se concluir sobre a dinâmica

sócio-econômica dos subespaços nesse sistema integrado.

Uma das medidas importantes no espaço econômico é a "proximidade" ou a

"distância" entre os pontos e os subespaços. Por exemplo, quanto mais próximos dois

subespaços, mais eles se relacionam: um subespaço dominante exerce maior influência nos

subespaços mais próximos.

Vale a pena exemplificar. Se tqmarmos o espaço abstrato como contendo o

conjunto das decisões sócio-econômicas e político-institucionais do País, as decisões a nível

central têm conseqüências em todas as unidades da federação, direta ou indiretamente. No caso

do Brasil, considerando o grau de desenvolvimento urbano-industrial já atingido, podemos

considerar o País como um sistema integrado (condição indispensável para conceituá-lo como

um espaço sócio-econômico relevante), de tal modo que as decisões repercutam em todas as

regiões, com impactos diferenciados.

O mesmo pressuposto, um nível de integração sócio-econômica relativamente

alto, não seria hipótese razoável para uma Região de Fronteira de Recursos como a Amazônia

Legal. Dias (1968), como dissemos, já havia percebido a incoerência do conceito de espaço

econômico perrouxsiano em uma região relativamente subpovoada e pouco urbanizada como

a Amazônia.

Em outras palavras, se para a análise das inter-relações das regiões brasileiras

---(análise inter-regional) é razoável a hipótese implícita no conceito de "Espaço Econômico"

consubstanciada nas propriedades mais importantes dessa construção teórica (dominação-

heterogeneidade-assimetria-desigualdade-hierarquia), e que têm validade quando existe um alto

grau de integração urbano-industrial, tal hipótese é irrealista e destituída de possibilidades

operacionais para o planejamento regional, quando referida à Região Amazônica (análise intra-

regional).

l

7

Mas, embora tenhamos já, várias vezes, nos referido a região, segmentointermediário de análise e de intervenção planejada, falta conceituá-la. Para isto, temos deretomar os conceitos de Perroux.

É neste contexto que Perroux conceitua os espaços econômicos em trêscategorias, a saber:

a) espaço econômico como um campo de forças;

b) espaço econômico como um agregado homogêneo;

c) espaço econômico definido por um plano ou programa de ação;

As regiões são subespaços desses espaços abstratos ou espaços "não-localizados",isto é, sem corresponderem a áreas geográficas pré-determinadas.

As regiões, por seu turno, também se dividem em três categorias, a saber:a) regiões polarizadas;

b) regiões homogêneas;

c) regiões-plano ou programa.

Nos espaços abstratos, as regiões constituem pontos contínuos e contíguos. Oespaço, por outro lado, se compõe de conjuntos de regiões.

Qual o objetivo e a importância primordial dessa conceituação abstrata de"espaço econômico" e de "região econômica"?

A importância primordial é chamar a atenção para o seguinte: os fatos e osfenômenos econômicos, sociais, políticos e institucionais que ocorrem em uma área

geográfica são o resultado de fenômenos econômicos, sociais, políticos e institucionaisque transcendem essa área geográfica e com os quais os primeiros estão intimamenterelacionados e quase sempre subordinados.

Em uma organização capitalista de produção, as desigualdades inter-regionais derenda e de riqueza e as desigualdades pessoais intra-regionais são, em grande parte, uma

conseqüência inerente e estrutural dessa forma de organização da produção (Ferreira, 1989,p.49-53).

Em suma, uma região não pode ser compreendida, analisada e tra.T}sformadaemseus aspectos relevantes, separadamente do contexto nacional no qual se insere (Becker, 1986,p.43-62).

Jacques Boudeville insiste, contudo, que, na diferenciação entre espaçosgeográficos e espaços econômicos, é sempre recomendável sermos cautelosos, pois é

indispensável considerar-se a característica geográfica, ou seja, a localização bem definida daregião dentro dos limites político-administrativos da nação. Ele argumenta que o espaço

econômico é o resultado da transformação de um espaço econômico abstrato em um espaçogeo.gráfico concreto (Boudeville 1958, p.l-2).

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Retomamos à discussão da necessidade de se precisarem e de se delimitarem

os contornos geográficos da região.No caso das Bacias Hidrográficas essa necessidade fica patente quando ela

corta mais de uma unidade administrativa (mais de um Estado). Surgem, então, complexos

problemas de coordenação político-administrativa que envolvem os interesses dos Estados

cortados pela bacia hidrográfica em questão.

Uma ilustração precisa pode ser feita quando consideramos o caso amazônico.

Assim, na margem esquerda do Rio Amazonas este problema é minimizado, pois existem

bacias hidrográficas completamente contidas em um único Estado, como a bacia do RioBranco no Estado de Roraima c a do Rio Araguari no Estado de Amapá (que desagua no

mar). Porém, tal situação não se repete com afluentes da margem direita, como o Rio

Tocantins e o Rio Araguaia. Essa exemplificação, sendo um fato conhecido, serve para reforçar

a argumentação da necessidade de se delimitar os contornos das regiões, quando se VIsa o

planejamento regional.A um nível maior de desagregação das variáveis espaciais é possível, e muitas

vezes é indispensável, delimitar-se subregiões, zonas e subzonas. Então, o mesmo princípio da

necessidade operacional de se identificar os contornos geográficos prevalece.

4 • ESPAÇOS ECONÔMICOS POLARIZADOS E REGIÕES POLARIZADAS

o conceito de desenvolvimento desequilibrado de Hirschman (1958), cuja

utilização inadequada para o caso amazônico é criticada por José Marcelino Monteiro da Costa

(Costa, 1982, p.9), está implícito neste tipo de espaço e região econômicos (onde prevalecem

as propriedades fundamentais perrouxsianas expressas na cadeia de relações que inclui

elementos de natureza sócio-política e econômico-institucional como dominação, hetero-

geneidade, assimetria, desigualdade e hierarquia, precisados na Teoria da Dominação e do

Desenvolvimento Regional Polarizado).As preocupações com a delimitação de regiões polarizadas, por exemplo, estão

estreitamente vinculadas com as idéias iniciais de Perroux de que o desenvolvimentoeconômico regional se faz por meio de pólos de crescimento e de desenvolvimento que são

focos de desenvolvimento inter-relacionados e localizados em alguns centros privilegiados.

Esses focos de desenvolvimento, geograficamente localizados, mantêm fortes vínculos com suas

áreas de influência.Os efeitos exercidos por um pólo de desenvolvimento se distinguem pela

capacidade de induzirem transformações na sua área de influência denominadas "efeitos de

arrasto", os quais são gerados por indústrias motrizes dinâmicas que não estão presentes em

outras aglomerações geográficas.

9

Se existem centros urbanos nos quais se localizam essas indústrias inovadoras,com exclusividade, claro está que o desenvolvimento econômico apenas ocorre em locaisprivilegiados e, portanto, é desigual, desequilibrado (Tolosa, 1972, p.189-242).

A divisão do espaço em subespaços polarizados tem portanto, um objetivopreestabelecido: identificar os focos onde se concentram as indústrias motrizes, ou onde elaspodem vir a se concentrar. Veremos que o conceito de pólos de desenvolvimento muda ao

longo do tempo. O que interessa agora enfatizar é a impropriedade da regionalização de

um espaço geográfico em subespaços polarizados, se o objetivo for diferente daquele

almejado por Perroux. E mais do que isso, se não existem as pré-condições de interdepen-

dência efetiva ou planejada entre uma indústria motriz e as demais indústrias da região. No

conceito inicial de Perroux, a indústria motriz é o pólo de desenvolvimento. Mais tarde, os

pólos de desenvolvimento passam a ser confundidos com uma simples aglomeração urbana.

O conceito de indústria motriz de Perroux surge em meados dos anos cinqüenta, como umaindústria dinâmica e localizada em uma cidade, criando transformações profundas na sua áreade influência.

Nas mãos de autores que sucederam Perroux, como Jacques Boudeville, JeanPaelinck e Jonh Friedman, o pólo de crescimento vai se tomando, gradativamente, uma

aglomeração urbano-industrial dinâmica, onde as atividades do setor terciário tornam-se

proporcionalmente mais importantes. A níveis avançados de desenvolvimento, o pólo de

desenvolvimento torna-se um Lugar Central: sede de 'governo, centro de decisões

empresariais e de prestação de serviços sofisticados de educação, saúde, comuilicações etc.,com amplas áreas de mercado e de influência. Cria-se, então, o mito das cidades pós-industriais (Cohen e Zyzman, 1987).

As sutilezas conceituais das regiões polarizadas acima descritas, ora relacionan-do-as a uma indústria motriz, ora relacionando-as a centros urbanos-industriais deprestação avançada de serviços sofisticados, constituem uma fonte de confusões e usos

inadequados dessas regiões na análise econômica e no planejamento regional.

Quando não há indústria motriz ou, na segunda versão, não existem ou podemvir a existir, com probabilidade diminuta, centros de serviços sofisticados no âmbito

urbano/regional, que tenham possibilidades de interagir fortemente com outras indústrias já

instaladas ou induzidas pela indústria motriz em uma rede urbano-industrial relativamente

consolidada, a regionalização (pelo critério de polarização com o objetivo de planejamento)

é ineficaz para se atingir os propósitos do planejamento regional. Não se deve, pois, utilizaras regiões polarizadas como fundamento do planejamento regional e o conceito de pólos dedesenvolvimento, na versão original e modificada, toma-se inadequado.

A passagem do conceito originalâe,pólos de crescimento de Perroux, associadoà indústria motriz, para um novo conceito, a~associado aos centros urbanos de

. ..~ ....- . ,- - -- ~

10

. prc:;t~ção d~ 5~rviços sofisticados, deixa como principal problema o fato de que as relações

técnicas interindustriais que dinamizam ocrescimento regional nos "complexos industriais" por

meio das indústrias motrizes não ocorrem, necessariamente, entre as aglomerações urbanas.

As cidades se organizam em redes - as maiores exercem funções econômicas, sociais, políticas,

administrativas e institucionais mais complexas e sofisticadas e as menores, funções cada vezmais simples, sendo as menores apenas entrepostos comerciais - mas, as relações entre elas

diferem das relações técnicas entre as indústrias, e mesmo entre as atividades agrope-

cuárias. Por isso, é quase sempre frustrante o resultado das políticas de promoção industrial,

a nível regional, que se apóiam simplesmente em reforçar os centros urbanos, esperando,assim, promover um desenvolvimento industrial dinâmico e integrado. Martin Lu (1987, p.128-

148), em artigo sobre a integração nacional e os grandes projetos da Amazônia enfatiza que,

nas regiões de Fronteira de Recursos, a incapacidade que essas regiões têm de retenção dos

impactos positivos do processo de integração das áreas incorporadas está associada a essadesvinculação dos tipos e características de relações técnicas interindustriais das relações

existentes entre as aglomerações urbanas.

Vale a pena reproduzir a argumentação de Martin Lu (1987, p.138-39) sobre este

aspecto:"Embora:não seja objetivo ao nível da presente nota desenvolver conceitoscríticos quanto a estes aspectos (ver, por exemplo, Lu 1983 e 1987), existeum viés crucial nas teorias "espacialistas" comumente adotadas e divulgadas.Como contrapartida à hierarquia funcional (ou setorial), costuma-se aceitara hierarquia espacial (ou territorial), como processos simultâneos e coinci-dentes, como faces de Janus. Se esta hipótese fosse verdadeira (e, mais doque isso, paradigmática) então, do ponto de vista teórico-metodológico, seriaabsoluta e perfeitamente indiferente analisar o processo da organizaçãosocial da produção no tempo e no espaço por uma ou outra hierarquia. Nãoé por outra razão que a maioria das análises denomináveis de "espacialistas"(ou, "espacialmente exclusivas", segundo a denominação de Coraggio) seconcentram nos padrões da bierarquia territorial (ou espacial),acreditando sobre a validade de se inferir, indiretamente, sobre ascaracterísticas do processo de integração funcional que, frise-se, comandao processo de acumulação e de reprodução do capital no tempo e noespaço".

Finalmente, conclui Lu:

"Mais ainda, a adoção da hipótese de um deslocamento e urna divergênciaentre os entornos funcional e territorial se constitui na elaboração de umanovo paradigma para a explicação das razões pelas quais se constata aincapacidade sistemática das regiões na internalização dos impactos ao nívelde renda e emprego na áreas de fronteira. Este debate introduz novasperspectivas para a própria conceituação de regiões, enquanto categoriasrelevantes de análise.

11

Esta discussão nos remete à avaliação do termo "pólo", utilizado em alguns

programas governamentais e que estariam supostamente fundamentos na Teoria dos Pólos de

Desenvolvimento de Perroux. Um desses programas, o POLAMAZÔNIA, estabelecido em

1974 pelo Decreto Nº 74.067 de 29 de setembro, dispõe sobre a implantação de 15 pólos de

crescimento, selecionados segundo suas vantagens produtivas, também conhecido como

Programa de Pólos Agropecuários e Agrominerais da Amazônia, constituindo uma versão suigeneris daquela teoria.

O "pólo" nesse Programa não se refere a uma atividade que é dinâmica e exerce

efeitos de arrasto singulares em uma rede de interdependências previamente definidas e

tecnicamente relevantes. Na verdade, a palavra "pólo" se refere, nesse Programa, a uma

concentração de recursos em áreas geográficas que têm potencialidades para crescer

economicamente, mas não enfatiza a capacidade singular das atividades das áreas em

modificar, integrar e garantir um desenvolvimento auto-sustentado para a região como um todo.

Além do mais, como discutimos anteriormente, não há razão teórica e prática

para se acreditar que a simples concentração de recursos em uma área, mesmo incluindo

investimentos em infra-estrutura viária, seja capaz de induzir o desenvolvimento regional

integrado, duradouro e competitivo: as inter-relações entre áreas geográficas não se confundem,

necessariamente, com as inter-relações dinâmicas e paradigmáticas (ou seja, inovações capazes

de profundas mudanças e que conduzam à integração econômica regional, de cunho

schumpeteriano), imaginadas por Perroux.

Assim, não é de se estranhar as queixas encontradiças nas análise"s críticas do

desenvolvimento regional da Amazônia de que os conceitos da Teoria dos Pólos de

Desem'olvimento não funcionaram na região (cf. Kohlhepp, 1982, p.22; Costa, 1982, p.1-16).

Na verdade, os conceitos utilizados e os programas regionais assentados nesses

conceitos não se referem aos conceitos originais, os quais não são adequados para uma Região

. de Fronteira de Recursos; algumas adaptações, contudo, são procedentes para este tipo de

região, quando o objetivo é criar esses "pólos" em áreas com potencialidade de crescimento

econômico (para uma discussão detalhada dessas estratégias, veja: Tolosa 1972, p.190-244).

Mais adiante, procuraremos discutir os pré-requisitos para se utilizar de forma apropriada o

conceito de "pólos de desenvolvimento" na Amazônia.

Numa análise crítica da política instituída pela Lei nº 1.806 que criou, a partir

de 1953, a SPVEA, que preconizava um conjunto de medidas a serem executadas no âmbito

social e econômico, dispersando recursos em várias direções sob o lema "você não pode fazer

nada, antes de ter feito tudo" Benchimol (1965, p.25-40) reclama de que o que se ganha em

superfície se perde em profundidade, pela tônica dispersiva de tal política desenvolvimentista.

12

Mas, Benchimol ressalva que, com essa metodologia de trabalho, procura-se agir na infra-

estrutura, objetivando-se um desenvolvimento linear, partindo da valorização do homem.

Não se tratam de visões necessariamente antagônicas -concentração de recursos

versus dispersão - pois elas podem ser conciliadas em certa medida. Fica, porém, uma

preocupação importante para os estrategistas do desenvolvimento da Amazônia: em uma região

com um sistema ecológico tão complexo, é fundamental menos correria e mais harmonia.

Neste sentido, é indispensável uma relativa dispersão de recursos que vise a um equilíbrio

entre investimentos sociais básicos e investimentos diretamente produtivos.

Por outro lado, a estratégia de "pólos de desenvolvimento" não significa apenas

concentrar recursos em alguns setores e em algumas áreas geográficas. Como já procuramos

exemplificar, embora tal estratégia conduza à concentração, o que importa realmente para o

seu sucesso são as características ou propriedades de arrasto das atividades induzidas a se

localizarem na região.

Implícita no conceito de região polarizada está a idéia de especialização

regional. Uma vez que cada região se especializa em produzir um certo conjunto de bens e

serviços, ela passa a depender, a inter-relacionar-se, com outras regiões para abastecr-se dos

demais bens e serviços. Este é o princípio básico que rege a cadeia de pressupostos que

constitui uma propriedade essencial do espaço econômico perrouxsiano, ou seja, dominação-

heterogeneidade-assimetria-des igualdade- hierarquia.

É possível, agora, concluir-se que a regionalização de um espaço geogrifico,

para fins de planejamento, baseado no conceito de Região Polarizada, só faz sentido quando

se visa identificar as interações e interdependências entre as atividades exercidas na região,

buscando identificar aquelas que são capazes de induzir transformações duradouras e

assimétricas em uma área onde a distribuição dos recursos é heterogênea.

Estamos nos referindo ao processo de subdivisão de uma área geográfica em

subáreas que denominamos de sub-regiões, zonas ou subzonas. Este é o objetivo principal

quando se trabalha com uma parte do espaço nacional.

5 - ESPAÇOS ECONÔMICOS COMO AGREGADOS HOMOGÊNEOS E REGIÕES

HOMOGÊNEAS

o conceito de Região Homogênea é de grande importância no planejamento

regional, uma vez que ele permite a identificaçiIo das áreas e subáreas que possuem

características comuns e que, portanto, poàem ser tratadas de modo semelhante no que se

refere a essas características.

13

Por definição, as reglOes homogêneas são aquelas nas quais as partes

componentes apresentam atributos semelhantes.

O grau de igualdade entre as regiões (e/ou sub-regiões) é sempre relativo, uma

vez que a. igualda.de absoluta é quase impossível. Desse modo, a semelhança ou homogeneida-

de entre as regiões é um conceito estatístico. Escolhida a variável (ou variáveis) a ser

comparada entre as regiões, a dispersão dos valores dessa variável em torno do valor médio

é o critério mais geral para identificar-se o grau de semelhança entre as regiões.

No caso da Região Amazônica, um dos critérios de semelhança ou homogeneida-

de relevante seria, por exemplo, a fertilidade do solo, desde que mais de 70% das terras

constituem-se de latos solos de baixa fertilidade. Os vales e as manchas de terra férteis são,

por essa razão, áreas homogêneas de alta fertilidade potencial, incluindo, assim, as várzeas e

as terras roxas estruturadas.

O grau de semelhança ou diferenciação que se pretende adotar, bem como o

número de conjuntos ou estratos de regiões homogêneas que se considera adequado, dependem

dos objetivos da regionalização e dos recursos estatísticos.

Adota-se a regionalização de um espaço geográfico por meio de reglOes

homogêneas, quando se intenta distinguir os impactos diferenciados de medidas, ações e

políticas sócio-econômicas, quando se visa utilizar instrumentos específicos de políticas de

desenvolvimento diferenciados por regiões e, ainda, quando se procura evidenciar as

disparidades e desequilíbrios entre as regiões ou, simplesmente, distingui-las.

Como observa Meyer (1973, p.315), e como se pode inferir dos três conceitos

clássicos de região, eles não são mutuamente exclusivos. De fato, as diversas formas de

classificação de regiões ou os diversos tipos não passam de simples variações do critério de

homogeneidade. A questão é, realmente, estabelecer que grau de homogeneização se deseja

obter. Em suma, quando se identifica e se delimita uma região, ressaltam-se suas caracte-

rísticas essenciais marcantes, que diferem de outras regiões e a igualam a um outro conjuntode regiões.

As regiões polarizadas são o reverso da medalha, pois constituem subespaçosheterogêneos ou de falta de homogeneidade.

O critério político-administrativo é um dos critérios importantes para definir a

homogeneidade. Assim, as regiões do Brasil são todas homogêneas por pertencerem àFederação Brasileira.

Esse critério é crítico quando trabalhamos com subespaços menores nos

quais as áreas geográficas pertencem a mais de uma jurisdição, ou quando pertencema países diferentes.

14

No caso de um Programa para os Vales Amazônicos, o simples fato das áreas

em questão pertencerem a vales da Região Amazônica já define um primeiro critério para

selecioná-las.

Deve ficar bem claro, portanto, que a definição das variáveis para delimitar os

contornos de uma região homogênea depende fundamentalmente dos objetivos que se quer

atingir com o planejamento regional, ou com a análise que se quer realizar.

Na Amazônia esse é um conceito de região que pode desempenhar um papel

de grande relevância no planejamento regional: áreas homogêneas tornam-se instrumentos

úteis ao planejamento, em função dos conflitos fundiários, de exaustão ela terra, em função da

qualidade do solo e de outros fatores pedológicos, das características do ecossistema, da

incidência de doenças infecto-contagiosas, de veiculação hídrica, transmissíveis por mosquitos

em função do desmatamento, do grau e da fragilidade urbana, do acesso aos mercados de

insumos e de produtos, etc.

A constituição dessas áreas é, também, uma forma operacional de sintetização

de informações para a tomada de decisões no planejamento e para a combinação de variáveis

de naturezas. diversas, tais como variáveis sócio-econômicas, ecológicas, político-administrativJ.s

institucionais que, particularmente no caso da Amazônia, não podem ser tratadas separadamen-

te. Ao invés de um Inventário de Recursos Naturais que precede a muitos planos regionais,

o exercício de delimitação das regiões homogêneas permite um tratamento empírico inicial de

relacionamento de variáveis de difícil modelagem teórica, como as variáveis sócio-econômicas

e biogeofísicas (bióticas e abióticas)- que afetam o meio ambiente, de forma integrada. O

sistema biogcofísico não pode ser tomado na Amazônia ao lado do sócio-econômico, mas

integrado e interagindo com ele. Este é um desafio interdisciplinar relevante e de ext"ema

dificuldade, mormente em um ecossistema tão pouco conhecido até o presente momento.

Finalmente, vale a pena ressaltar que o oposto da homogeneidade, a heterogeneidade das

regiões, nasce, fundamentalmente, da especialização regional.

Devido ao fato de que os recursos naturais são desigualmente distribuídos

geograficamente, de que o sistema viário e a posição locacional de cada região fazem com que

elas tenham maior ou menor acesso físico e econômico (menor custo de transporte) aos

mercados de insumos e de produtos finais, as regiões se especializam na produção de bens e

de serviços nos quais têm maior vantagem absoluta.

Mas, o fator mais importante para a competitividade dinâmica das regiões, ao

longo do tempo, é a inovação tecnológica. São as transformações induzidas pela inovação

tecnológica, as quais resultam em economias de escala c economias de escopo, que permitem

às regiões se especiaiizarem naqueles produtos nos quais têm maior competitividade a nível

nacional e mesmo internacional. Esses produtos passam, também, a constituir o que se

15

denomina de Base de Exportação Regional. Eles são exponados extra-regionalmente e

mantêm o dinamismo e o crescimento da região.

As economias de escala são reduções de custo advindas da produção em maior

volume devido à diluição dos custos fixos unitários. Já as economias de escopo permitem

reduções de custo significativas mesmo com volumes ou escalas de produção relativamente

pequenos (entre 1.000 e 10.000 peças), devido à flexibilidade introduzida na produção pelas

tecnologias modernas de base microeletrônica. Contudo" existem, também, importantes

economias de escopo externas às firmas e propiciadas pelas aglomerações urbanas. Azzoni

(1986, p.74) refere-se a Goldstein & Gonberg (1984) que argumentam que as áreas urbanas

podem ser vistas como veículos para a integração espacial, da mesma maneira que firmas

venicalmente integradas aumentam sua eficiência engajando-se na produção de múltiplos

produtos.

Esta propriedade que a tecnologia de base microeletrônica confere à

flexibilização da produção, interna e externamente às fmnas, tem impacto ainda pouco

conhecido na distribuição geográfica das atividades econômicas. Porém, é inegável que

influenciará a distribuição espacial da indústria.

Se as fmnas podem, agora, com as tecnologias modernas, produzir pequenas

quantidades de forma econômica, podem, também, realizar produção múltipla. A flexibilização

da produção resulta em que, por meio de processo eletrônico, mudam-se com facilidade as

especificações técnicas de um produto, em questão de minutos, bem como se altera a

produção. As cidades mais desenvolvidas, por seu turno, permitem que firmas menores sobre-

vivam encomendando diversos bens e serviços que não poderiam ser produzidos pela pequena

fuma, pois ela se tomaria anti-econômica.

Esta possibilidade de segmentação da produção pelas economias de escopo

urbanas são, assim, maiores devido às tecnologias de base microeletrônica.

Desse modo, a especialização regional, além de crucial para a dinâmica de

crescimento da região, apenas ocorre e se consolida quando a inovação tecnológica é uma

constante. Essa inovação tanto pode ser desenvolvida na região, como pode ser exógena.

Não se pretende, aqUI, detalhar a Teoria do Desenvolvimento Regional

Polarizado. O fator importante a ser enfatizado é que a regionalização de um espaço

geográfico em conceitos preestabelecidos de Região Econômica tem de ser coerente com

esses conceitos. Caso contrário, as políticas, medidas, ações e intervenções propostas não têm

eficácia. Não se pode, também, atribuir a ineficácia do planejamento regional baseado nessas

16

regionalizações" ao conceito de região utilizado, quando muitas vezes ele resulta do uso

inadequado do conceito.

6 - ESPAÇOS ECONÔMICOS E REGIÕES ECONÔMICAS DEFINIDOS POR UM

PLANO OU PROGRAMA DE AÇÃO

A conceituação clássica e geral das regiões-plano ou programa é a de regiões

que correspondem às áreas geográficas nas quais suas várias partes são dependentes de uma

decisão que está centralizada em um agente do setor público ou privado (uma empresa

multilocacional, por exemplo).

Esta característica fundamental de subordinação às decisões que afetam as

atividades localizadas em uma área geográfica imprime uma forte conotação prática de política

econômica regional, aplicada à solução dos problemas regionais (Ferreira, 1989, p.568-570).

Nesse contexto, as regiões de planejamento, definidas de acordo com um

princípio finalístico ou teleológico, são regiões cujos limites ou contornos são traçados ad hoc

condicionados à intencionalidade e aos objetivos predeterminados de políticas de desenvolvi-

mento econômico regional.

Por causa da infinidade de objetivos de natureza sócio-econômica e político-

institucional, as regiões-plano ou programa nas quais se pretende atingir esses objetivos

recebem os mais variados nomes, tais como regiões de expansão da fronteira, regiões de

colonização, regiões de recursos potenciais, regiões subdesenvolvidas, regiões carentes, regiões

deprimidas ou estagnadas, regiões periféricas, regi~~ agrícolas, regiões industriais, etc. Em

suma, essas denominações se relacionam às características e ao estágio do desenvolvimento

sócio-econômico da região, às suas potencialidades em recursos naturais e acesso aos principais

mercados nacionais e aos insumos, bem como às suas relações com as demais regiões mais

importantes do país.

É fácil observar que as regiões-plano ou programa constituem um caso especial

de regiões homogêneas. São, pois, regiões que se distinguem por se submeterem a uma decisão

centralizada, em geral de âmbito estadual ou nacional, que visa a transformá-las e desenvolvê-

las.

Hilhorst (1973, p.40-138) propõe, por exemplo, critérios de regionalização e

estratégias de desenvolvimento regional que conduzem à delimitação de regiões-plano ou

programa, que ele denomina de Regiões de Planejamento e Áreas-Programa. As Regiões

de Planejamento são delimitadas pelo critério da interdependência e inter-relação dos centros

•.

17

desenvolvimento, já existentes ou com potencialidade de se tomarem pólos de desenvolvimen-

to no futuro. A consolidação ou expansão das áreas de influência e da integração com as áreas

periféricas desses pólos, visando ao desenvolvimento social e econômico da região, se daria

através de estratégias de concentração de recursos em alguns pólos de desenvolvimento

atuais ou potenciais ou da dispersão de recursos em vários pólos de desenvolvimento, nosegundo caso.

Já as Áreas-Programa são classificadas em uma tipologia de estruturas espaciais

regionais que combinam as seguintes variáveis.

a) a distribuição dentro da região dos recursos naturais que podem ser

explorados e que não se referem à agricultura;

b) o tamanho relativo da área ecologicamente mais favorável;

c) as atividades que a região exerce no âmbito nacional baseadas em seus

recursos naturais;

d) o potencial para o desenvolvimento de recursos em exploração;

e) o potencial para a exploração de outros recursos naturais;

f) o potencial para industrialização (inclusive a agro-industrialização);

g) a eficiência da infra-estrutura social;

h) a qualidade do meio ambiente antes de intervenções planejadas, etc.

Nota-se, pois, que o propósito que se. visa a atingir é combinar as Regiões de

Planejamento com as Áreas-Programa. Dessa combinação resulta, ao final, uma únicaregionalização, como ilustraremos a seguir.

Na verdade, estamos, simplesmente, associando os dois conceitos de região,

anteriormente discutidos: o conceito de Região Polarizada e o conceito de. RegiãoHomogênea.

As Regiões de Planejamento visam identificar e destacar os centros urbanos

existentes capazes de propiciar, de um lado, economias de aglomeração (economias de escala,

economias de urbanização e de localização e economias de escopo), bem como condições de

geração e difusão de inovações dentro da região e, por outro lado, de realizar a função de

Lugares Centrais, através da prestação de serviços privados e públicos, que atinjam um

determinado raio da área de influência em torno desses centros urbanos.

As Regiões de Planejamento se apóiam no conceito original modificado de

Regiões Polarizadas, no qual o pólo é um centro urbano e não mais uma indústriamotriz.

As Áreas-Programa, por seu turno, são de fato semelhantes às Regiões

Homogêneas que, como tal, cumprem dupla finalidade: primeiro, permitem um melhor

conhecimento da região e, segundo, são úteis na determinação de áreas onde o esforço de

desenvolvimento alcance maiores possibilidades (Hilhorst. 1973. p.98-108).

18

A Regionalização Final combina, pois, as Regiões de Planejamento (na sua

acepção acima discutida, como uma matriz de inovações) e as Áreas-Programa.

Surgem, então, as Regiões, Sub-Regiões e/ou Áreas Econômicas Definidas por

um Plano ou Programa de Ação, como na ilustração a seguir:

FIGURA: I

~ -REGlAO ECONOMICA DEFINIDA POR UM PLANO OU PROGRAMA DE ACAO,

PARA FINS DE PLANEJAMENTO.

\ '-- ::::\ ./"'.r-----~----;:\ ,,6,\, ~'.,," //,j!J.\ Ll W ...l • :. ./

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---.!.- .I ,"'\ \>-......,---,-_.. I/ . ,,,,V"l '...1 I t, I I" I\;' ~~,./,,~) I \ I~ ~ / ;0"\ I .:., • \/ ,

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~';::.::::;." :::::::-...... ' '.'.( / •• :.. "" I~L' /~~~~,,:

I ',~" ';J-------1. .\ //_-_:::..../\ - ..'.-- -;- I /'.----- \ / 1.--/

-C O i'; '/ c 1; C O E S :

o CENTRO URBANO PRINCIPAL

O CENTROS URBANOS SECUNDA'RIOS OU TRIBUTA'RIOS

$' ATIVIDADES INDUSTRIAIS

.:: ATIVIDADES PECUA'RIAS

11~!J. A TIVIDADES FLORESTA IS E EXTRATIVAS

à! ATIVIDADES AGRíCOLAS

LIMITES ADMINISTRATIVOS

EIXOS VIA'RIOS

~ LIMITES DA REGIAO

19

Finalmente, vale ressaltar que os elementos contidos dentro da região (cidades,

eixos de u"ansporte, atividades econômicas, políticas, sociais e institucionais) não são, apenas,

identificados e/ou enumerados como se constituíssem um simples inventário.

Essencialmente, eles são inter-relacionados e a região passa a constituir uma área

na qual a dinâmica econômico-social e político-instit\lcional é o fator fundamental para a-análise e o planejamento regional. Como insiste Boisier (1988, p.2-35), "a região surge como

uma organização política territorial dotada de personalidade jurídica de direito público que(YfY7!ln.~!ll1tnnnmi:l"0--- -- ------------.

As cidades são vistas na Figura 1 como centros que se apóiam mutuamente,

interagem e funcionam como elementos de ligação com o "hinterland" por meio de fluxos de

pessoas, de mercadorias, de decisões e inovações. As cidades maiores atendem maiores áreas

ao seu redor e exercem uma forte influência sobre as menores (dominação).

Neste sentido, quanto mais integrada for a região e quanto maiores os seus

recursos e menor sua sensibilidade à ação antrópica, biogefísica e cultural promovida pela

ocupação humana, maior será o seu potencial de crescimento e de desenvolvimento intra-

regional.

É importante ressaltar que a avaliação efetiva desse potencial fica, agora,

condicionada às suas relações de dependência externa, ou seja, inter-regional. A região torna-

se, também, mais ou menos desenvolvida de acordo com o acesso que venha a ter -aos

mercados de insumos e de produtos finais que venha a produzir, ou seja, da capacidade dela

de -integrar à dinâmica do crescimento nacional e de sua resistência aos períodos regressivos

dos ciclos econômicos.

7 - UMA PROPOSTA DE REGIONALIZAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO

ECONÔMICO E SOCIAL DOS VALES AMAZÔNICOS.

Uma regionalização para a programação econômica e social dos Vales

-Amazônicos, visando a desenvolvê-los, não pode deixar de considerar a constatação

fundamental (Sawyer, 1990, p.48) de que nas regiões de fronteira onde a rede urbana é pouco

desenvolvida, é incipiente o desenvolvimento econômico. Ao contrário, onde ela é bem

estrutl.iiadã, a -frónteiraagri'cola é mais desenvolvida.--- - ---- -- -- - -- - --

Com baixa densidade populacional e distribuição desigual da população, a

constatação da importância da rede urbana para o desenvolvimento de subáreas da Amazônia

é um fator de grande relevância para o planejamento do desenvolvimento destas subáreas.

Deve-se considerar não apenas as relações e interações sociais e econômicas

intra-urbanas e interurbanas da Região, mas. particularmente, a expansão e a dinâmica do

20

crescimento urbano. Muitas cidades da Amazônia são agrovilas e cidades dormitórios e de

suporte de obras, as mais diversas.

Mas, ao contrário das áreas mais bem dotadas de infra-estrutura urbana do País,

são cidades que, apesar de exercerem um número limitado de funções urbanas e serem de

tamanho limitado (de pequena população), têm uma significativa área de influência.

Pelo critério de 20.000 habitantes como tamanho mínimo para considerar uma

cidade como um centro urbano, cidades comoGuajará-Mirim, Tefé, Manacapuru e Conceição

do Araguaia, entre outras, não seriam consideradas centros urbanos em 1980, a- despeito de

serem importantes centros comerciais e frnanceiros com áreas de influência alcançando

centenas de milhares de quilômetros quadrados (Sawyer, 1990, p.30).

Um aspecto importante é o caráter volátil dos assentamentos urbanos na

fronteira, devido ao fato de que as atividades agrícolas e pecuárias são instáveis na Amazônia,

o extrativismo não cria uma dinâmica econômica que justifique grandes aglomerações e a

transitoriedade das grandes obras reflete-se nas cidades. Isto apenas para citar alguns aspectos

dos problemas urbano-regionais e da dinâmica da urbanização da Fronteira Amazônica.

. Neste contexto, torna-se relevante o conceito de Região de Planejamento de

Hilhorst, que ressalta a importância do papel desempenhado pelas cidades e pela rede urbana,

em particular, no planejamento regional. A regionalização ou determinação de subáreas para

fins de planejamento na Amazônia deve incluir, então, o papel a ser desempenhado pelas

cidades existentes e a necessidade de criação de novas cidades. Ou seja, o conceito de Re6ião

de Planejamento é uma proposta, uma tentativa interessante de redefinição e adequação das

propriedades essenciais da "polarização" no espaço perrouxsiano (dominação-heterogeneidade-

assimetria-desigualdade-hierarquia, incluindo especialização), relativas às redes urbanas, visando

a utilização dessas propriedades no planejamento regional. Além do mais, a flexibilidade

introduzida, sem perda de rigor analítico, pode tornar-se útil para a discussão das estratégias

de planejamento na Amazônia.

Justamente devido à rarefação demográfica de uma parte significativa da

enorme Fronteira, ao incipiente desenvolvimento de suas cidades e da inter-relação entre

elas, e ainda, devido à pobreza da população dessas Cidades de Suporte que proliferam

na Região, o papel e a dinâmica dessas cidades se mostram cruciais para garantirem

uma intervenção bem sucedida das agências de desenvolvimento.

Por outro lado, como enfatiza Sawyer (1990, p.42) a "infra-estrutura é

extremamente deficiente. Isto se origina principalmente do rápido ritmo de crescimento

populacional, que pode alcançar até 15% ao ano. Núcleos de 15.000 habitantes, tais como

Xinguara aparecem em questão de meses. Há pouco tempo para se implantar estradas,

iluminação, água, esgotos, etc., nas áreas mais distantes, ou construir escolas, postos de saúde,

hospitais, prédios públicos, etc., no centro das cidades",

21

Um aspecto de importância crucial para o planejamento regional na Amazôniaestá relacionado com os movimentos autônomos dos fluxos demográficos dentro da Região,que já não são mais controlados pelo Governo em suas diversas esferas (os garimpeiros, porexemplo) e com a relativa independência dada pela Co~stituição aos Estados e ao Municípios.ti l'Ii"nt>r"iin n<:ll (V'lln~t'!ln nt>mnar!ifil'!1 1'I!l Âm!l'7ôni~ non" t"r 11m "fpito oPs::Idro<;:n n::lr::l.&.& _a ....~_.~_ .. ~ ---y .....~•.•- -- .....-h .•_ •• -- -- -- ...---..,---- r .....-- --- ---- ------ ----------- r-----

o meio ambiente e para as minorias étnicas - os índios - demográficas, culturais e que

exploram o extrativismo, pois, como alerta Sawyer (1990, p.56), os governos locais têm. __ ..1 . ~..:I_-'_ ..J_ -- __ , !!~ __ .=_ ... __ .-..: .....: ... .-. ...._1-: ...._•.",:....._...._....•.:..." ...

illCllur lJuucr c l,;i1!Ji1l,;lUi1UCUC lCJ;.UHU ü~ I..Ull~Cl!UClIl..la~ ~Ul..l(ll~ v e:uHU!vIJl(ll~ l1vbQ.Uva~.

Desse modo, o papel normativo e de regulação das atividades econômicas das~crpnr;~1:I:nnnl-TPcr;nn~;1:P.nn nnvp.mn Pp.clp.r~ltom~-~P. P.~tr~tP.Pir.on::lr::lo cip.~p.nvolvimp.nton::l-.:::;------ _._~-- --.-:;------ - -- -_. ----- - -------: ------- -- -------:;;;;-- - I' -- .. - . - .

Região, com a preservação do meio ambiente.

Dessa forma, parece ser recomendável uma estratégia de ocupação do espaçoamazônico de consolidação dos núcleos urbanos existentes com uma relativa concentraçãode recursos nesses núcleos.

-Trata-se menos de apostar-se nos efeitos germinativos de investimentosconcentrados nas aglomerações urbanas, e mais de cautela na ocupação econômica edemográfica de uma região com um ecossistema frágil e complexo.

Além do mais, as tendências "autônomas" desencadeadas pela forma de ocupaçãopregressa estarão redistribuindo a população amazônica nos macropólos constituídos peloscomplexos urbanos do Estado de Rondônia, de Carajás e nas cidades de Belém do Pará e

Manaus, reforçando o processo de urbanização que já vem ocorrendo (Sawyer, 1990, p.58).A hipótese que pode ser admitida, também, é que a Região Amazônica tende

a ter um desenvolvimento espontâneo, menos dependente das decisões e dos recursos externosà região. Aliás, este pode ser um fator estratégico essencial, e menos uma hipótese, para oplanejamento do desenvolvimento regional.

Em contrapartida, cada vez mais se tornará manifesta a situação de precariedadedos Centros de Suporte de menores níveis na hierarquia urbana.

A análise da urbanização da Amazônia, devido à dinâmica de apropriação desseespaço, resultará em uma forte diferenciação sócio-econômica nas cidades e entre a área rurale os aglomerados urbanos (cf. Hébette e Marin, 1982, p.9-28). A maioria dos residentes dasáreas rurais será muito pobre, bem como a maioria da massa urbana constituída por umextensõ setor Informal. . .- ----.

Por esses motivos, a regionalização para fins de planejamento deveriaconsiderar aspectos fundamentais, tais como:

1) o papel de consolidação e de integração das atividades básicas (voltadaspara a exportação extra-regional) e as intra-regionais, realizado pelas cidades,ou centros sub-regionais;

22

2) o papel de integração entre as reglOes realizado pelas cidades ou centros

regionais (paniculannente Belém do Pará e Manaus) no presente e no futuro;

3) a superação da pobreza urbana, em panicular, uma vez que, até o ano 2.000

(Hakkert, 1990), em torno de 70% da população da Amazônia estarão vivendo

nas cidades;

4) a função dos Centros de Suporte de menor nível na hierarquia urbana de

prestação de serviços públicos e privados como fator determinante de

sustentação das atividades econômicas regionais.

Como já comentamos, inclusive citando as arguméntações procedentes de Manin

Lu (1987, p.128-148), não há razão, a priori, para se admiúr que as interdependências entre

as cidades se relacionem com as interdependências industriais, ou mesmo com a interação entre

os centros urbanos e as atividades econômicas das regiões em que esses centros se localizam.

Ou seja, é procedente acreditar-se que exista uma divergência entre os entornos funcional e

territorial.

Por isso, quisemos enfatizar que a preocupação com a rede urbana não se

relacionava,. essencialmente, com os efeitos germinativos dos investimentos urbano-industriais.

Nessas circunstâncias, a determinação das Áreas-Programa é um recurso

analítico e de planejamento importante e que complementa as Regiões de Planejamento.

Dissemos que, de modo semelhante às Regiões Homogêneas, a determinação

e a delimitação das Áreas-Programa permitem um melhor conhecimento das potencialida-

des e dos obstáculos ao desenvolvimento regional.

O objetivo agora é estabelecer uma proposta-meta de desenvolvimento regional

em consonância com as peculiaridades da Região; fiO caso da Amazônia pode-se propor a

maior integração interna e autonomia de desenvolvimento, preservando-se vigorosamente suas

propriedades ambientais.

Nesse sentido, torna-se necessário, então, selecionar-se um conjunto de variáveis

que nos permita determinar as áreas que possuam características comuns (sejam homogêneas),

que satisfaçam o atendimento, o objetivo maior, da proposta- meta, anteriormente estabelecido.

Cumpre-se, então o "Princípio do Conhecimento": o que não é problemático não é pensado.

O objetivo maior é, de fato, o principal "problema" que consideramos que tenha de ser

solucionado.

A Área-Programa é o instrumento que utilizamos para identificar a localização

geográfica dos problemas que devem ser superados para o atendimento da proposta-meta. Ao

mesmo tempo, ela é o instrumento que nos pem1ite localizar os recursos regionais disponíveis

para superar os problemas detectados.

23- Por isso, dissemos que, antes de se iniciar a regionalização, é fundamental

enumerar, hierarquizar e inter-relacionar os principais problemas regionais que se constituem'. _ •• --. __ ._._ "0 •• _,

em obstáculo maior, intencionalmente construído.

No caso em que os PDI's (Planos de Desenvolvimento Integrado) se referemaos Vales de Bacias Hidrográficas Amazônicas, convém uma reflexão sobre os fundamentos

_." _. __ ... _- "'" _ ... _-. ." - --.----._-_._---_._----_ ..__ .~----_._-------._--.-----~_._---- -.. -.- .

gerais que justificam a utilização dessa dimensão geográfica como uma unidade de análise ede intervenção planejada

A Baci.a Hidrográfica constitui um eixo de transporte natural, quando os riosque a compõem facilitam o escoamento da produção. Suas propriedades e potencialidades,porém, podem ser resumidas do seguinte modo:

a) a Bacia Hidrogrâfica -é -üm eiXõVfáiio-nàtural; -- --- --

b) os vales que circundam as Bacias Hidrográficas são terras férteis;

c) os rios de uma Bacia Hidrográfica são uma fonte rica de proteínas,particularmente quando piscosos. Isto garante alimentação para as populaçõesribeirinhas;

d) os rios prestam-se a uso múltiplo: transporte, irrigação, pesca, turismo,

partição de quedas para geração de energia elétrica, produção de areia paraconstrução, fonte de água potável e desaguadouro de esgotos.

Contudo, além dos problemas institucionais criados quando a Bacia Hidrográfi-ca pertence a mais de uma unidade administrativa, dificultando a coordenação dos planos,

projetos e programas que visam ao desenvolvimento econômico regional, outro aspecto se tornarelevante para ser salientado, como discutiremos a seguir. Reconhece-se que os Recursos

Naturais per si não constituem um potencial de desenvolvimento. Para que se tornem uma

mercadoria capitalista, eles têm de estar localizados relativamente próximos dos mercados'

consumidores e as tecnologias de produção e de transporte devem permitir sua utilizaçãoeconômica.

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exploração dos Recursos Naturais está condicionado, também, aos objetivos maiores que sevisa a atinPir. como discutimos ante.riormente. e ~ noHtica dI': ç~stns nl1hllcns infra-f".StTlltuflli<;;

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A "Geografia" condiciona, mas a "Tecnologia" e a "Política" determinam o curso dodesenvolvimento, na maioria das vezes.

dcsc1eção dos Vâles

Amazônicos e na intervenção planejada, um processo de regionalização que permita a Escolhae a Decisão em função de variáveis que, também, -reflitam a interação entre as conseqüências

biogeofísicas da ocupação humana e o objetivo da expansão econômica com maior integraçãointer-regional e autonomia do desenvolvimento, preservando o ecossistema.

24

Desse modo, as Áreas-Programa poderiam ser determinadas a partir das variáveis

implícitas nas seguintes dimensões:

a) extensão, qualidade e características do sistema viário;

b) a qualidade ambiental antes da intervenção planejada;

c) propriedades edafológicas e de sustentação do solo;

d) estatísticas vitais: mortalidade infa..l1til,esperança de vida ao nascer, taxa de

mortalidade, causas críticas de óbitos etc.;

e) condições de habitação, saneamento, educação e saúde;

f) potenciais de crescimento econômico: agrícola, pecuário, extrativo vegetal,

extrativo mineral, silvicultural, industrial e das atividades terciárias;

g) áreas e propriedades gerais das reservas indígenas;

h) importância geopolítica da área;

i) formas atuais de organização da produção no âmbito rural;

j) a situação fundiária e a organização do mercado de trabalho;

k) produtividade agrícola e sustentação do solo;

1) composiçf:o do emprego;

m) indicadores do grau de endividamento e nível de receita municipal etc.

O que importa não é uma listagem exaustiva de dimensões relevantes e/ou dos

indicadores relativos a essas dimensões, mas a realização de uma regionalização que ressalte

as diversas subáreas, nas quais uma intervenção adequada permita alcançar os objetivos

preestabelecidos, e que não seja um simples inventário de recursos Naturais e Sócio-

Econômicos.

Estabelecidas as Regiões de Planejamento e as Áreas-Programa elas são, em

seguida, superpostas para que sejam determinadas as áreas nas quais sejam as maiores

possíveis as possibilidades de uma intervenção bem sucedida, por meio de um planejamento

regional que disponha dos instrumentos adequados para se. atingir ~o que denominamos de

objetivo superior.

Por definição, as áreas remanescentes têm menores possibilidades, mas, muitas- .~.. .

vezes, têm que ser escolhidas por fatores políticos ou de ordem estratégica maior do que os

objetivos escolhidos.

Contudo, para se atingir o fim colimado, restam os parâmetros de avaliação

baseados nas potencialidades regionais que, sempre, permitem discernir a eficácia das ações

e medidas propostas bem como dos instrumentos disponíveis de planejamento regional, e da

qualidade da análise técnica (Lu 1984, p.17).

É esta capacidade de monitoração e avaliação dos PDI's que constitui o mais

importante trunfo de uma regionalização adequada c do planejamento regional orientado por

objetivos operacionais superiores.

25

A regionalização não é um substituto dos PDI's (Plano de Desenvolvimento

Integrado), mas, apenas, um instrumento auxiliar na melhor definição das políticas de

desenvolvimento regional e de avaliação dos instrumentos disponíveis. Adicionalmente, ela

permite clarear quais os objetivos que implicitamente busca-se atingir, explicitando-os e pondo

à lume as possíveis incoerências contidas nos planos econômicos regionais, na medida em que

exige consistência analítica e programática dos PDI's.

A regionalização proposta refere-se à subdivisão do espaço constituído pela

Amazônia Legal em subáreas localizadas nas planícies à beira dos rios ou várzeas, para finsde planejamento.

A regionalização referida à rnacrolocalização das atividades econômicas

existentes e de suas possíveis tendências até o ano 2.000, em cenários otimistas, mas úteis

como parâmetros de avaliação da forma de ocupação provável, embora não desejada em toda

a sua extensão, é feita nos Cenários Energéticos para a Amazônia (Brasil, 1988, p.169, 174,186).

Esses são os recursos analíticos, de grande valia, que podem ser buscados,

quando somos remetidos à reflexão sobre a questão teórica da regionalização, visando oplanejamento regional.

Postulamos que o objetivo maior a ser atingido com o programa de desenvolvi-

mento dos Vales Amazônicos é a maior integração interna da Região e a autonomia do. seu

desenvolvimento, preservando suas propriedades ambientais.

Enfatizamos apenas que, para fins de regionalização visando o planejamento, faz-

se mister considerar os macroproblemas ecológicos: o desmatamento, a poluição hídrica devido

aos garimpos de ouro e de cassiterita, a perda da flora e da fauna e os impactos sobre as

comunidades indígenas dos aproveitamentos hidrelétricos e os efeitos ambientais do crescimentopopulacional acelerado.

Devido a esses macroproblemas (que afetam vasta área em diversas partes da

Amazônia), os problemas localizados nas Áreas-Problema devem ter um tratamento subordinado

às orientações gerais de proteção ao meio ambiente regional. As propostas de políticas

ambientais gerais incluem a constituição de Reservas Naturais, Reservas Biológicas, Estações

Ecológicas, Proteções Legais contra o Desmatamento e Espécies Ameaçadas, etc. Além do

mais, existem propostas de novas orientações para amenizar ou eliminar os problemas

ambientais que impactam o ecossistema, tais como os cones de incentivos fiscais e financeiros,

a consolidação com concentração de recursos em poucas áreas da ocupação já existente na

Região, formas de ocupação não-predatória com reservas extrativistas, entre outras ..

Uma vez que a incidência desses problemas e as possíveis soluções são

diferenciadas nas subáreas que compõem a vasta Região Amazônica, é necessário oZoneamento Ecológico.

26o passo seguinte ao Zoneamento Ecológico é especificar os aspectos

particulares da situação ambiental presente em cada Área-Programa sob dois aspectos:

a) o relativo aos problemas de ordem geral que incidem sobre a Área-Programa,

que podem estar contidos e uma ou mais Zonas Ecológicas;

b) o relativo aos problemas específicos e particulares da Área-Programa,

inclusive as melhores formas de ocupação efetiva comparadas (por exemplo,

comparar os efeitos das culturas permanentes com as temporárias, da ocupação

nas várzeas com a ocupação nas terras firmes etc.).

É de grande importância a avaliação da situação ambiental antes da intervenção

planejada, bem como da avaliação dos impactos referentes à implantação das atividades

planejadas.

No planejamento integrado para a Região é fundamental o reconhecimento e a

consciência pública da necessidade de se tomar precauções contra a degradação ecológica da

Região, juntamente com a implantação das atividades programadas pelá setor público e das

atividades desencadeadas autonomamente pelo setor privado.

. Na programação econômica dos Vales Amazônicos é crucial a veicdação do

entendimento de que a preservação da floresta tropical úmida não é um valor estético ou

uma proposição ideológica apenas, mas a própria preservação de um inestimável patrimônio

sócio-econômico c da própria identidade regional.

Existem trade-offs entre desenvolvimento econômico e impactos ecológicos que

resultam em situações melhores para' a sociedade. A preservação não implica na rejeição da

consolidação do desenvolvimento regional e, nem mesmo, na negação da importância

geopolítica da Região.

Como reconhecem importantes programas internacionais de apoio ao

desenvolvimento econômico, entre eles o Pl'IUMA (Programa das Nações Unidas para o Meio

Ambiente), os Planos de Desenvolvimento Regional constituem o meio mais apropriado para

se introduzir na prática a consciência e o controle ambientais (CEPAL/ILPES/PNUMA,

1988, p.7-8).

Neste sentido, o aproveitamento integrado das principais bacias hidrográficas,

como estratégia espacial de desenvolvimento regional, incorpora de forma apropriada o

problema ambiental, quando o considera parte integrante e simultânea das intervenções

planejadas e da ocupação autônoma. A Área-Programa, por outro lado, constitui um

instrumento apropriado e operacional do planejamento regional quando concentra o foco da

atenção em uma subárea específica e, de' fomla integrada, introduz avaliação ex-ante e ex-post dos impactos ambientais, tomando os recursos biofísicos da Região um potencial de

desen vol vimen to.

t

•

27

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