Tercer Simposio sobre la Economía de la Costa Caribe

FINANZAS TERRITORIALES EN COLOMBIA:El caso de los departamentos del Caribe,

1990-2001

JOAQUÍN VILORIA DE LA HOZCentro de Estudios Económicos Regionales

Banco de la República Cartagena

Barranquilla, abril 24 y 25 de 2003

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Contenido

1. Objetivos

2. Antecedentes

3. Ingresos departamentales

4. Gastos departamentales

5. Déficit y endeudamiento

6. Balance y alternativas

7. Conclusiones

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Contenido

1. Objetivos

2. Antecedentes

3. Ingresos departamentales

4. Gastos departamentales

5. Déficit y endeudamiento

6. Balance y alternativas

7. Conclusiones

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1. Objetivo y pregunta de investigación

• Analizar las finanzas públicas territoriales, a partir de la experiencia de los siete departa-mentos del Caribe continental colombiano.

• Pregunta de investigación: cómo ha sido la evolución de las finanzas públicas de los departamentos costeños entre 1990 y 2001?

• Cómo era su situación fiscal antes y después de la Constitución Política de 1991?

• Fuentes: la mayor parte de la información con-signada en la exposición tiene como fuente la Subgerencia de Estudios Económicos del Banco de la República.

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Contenido

1. Objetivos

2. Antecedentes

3. Ingresos departamentales

4. Gastos departamentales

5. Déficit y endeudamiento

6. Balance y alternativas

7. Conclusiones

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2. Antecedentes

• Reforma constitucional de 1968: descentraliza-ción técnica; se estableció el Situado Fiscal.

• Década de 1980: fortalecimiento de los fiscos de las entidades territoriales.

• Elección popular de alcaldes.• Constitución política de 1991: se reforzó el

modelo descentralista. • Situado Fiscal como la cesión de un porcentaje

de los ingresos corrientes de la Nación a departamentos y distritos.

• Hasta el 2001 la ley establecía un incremento automático de las transferencias.

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Contenido

1. Objetivos

2. Antecedentes

3. Ingresos departamentales

4. Gastos departamentales

5. Déficit y endeudamiento

6. Balance y alternativas

7. Conclusiones

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3. Ingresos departamentales

• La participación de los diferentes gravámenes en la Costa y en el país fue similar.

• Los “impuestos al vicio” (cerveza, licores y cigarrillos) suman el 59% de los Ingresos Propios en la Costa.

Grafico 1

Gobiernos Centrales departamentales del Caribe. Participación en ingresos propios, 2001

Otros 36%

Licores18%

Cerveza28%

Cigarrillos13%

Timbre, circulación y

tránsito5%

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• Para el agregado nacional, los “impuestos al vicio” representaban el 61% de los ingresos propios en 2001.

• Seguían en orden de importancia los ingresos no tributarios (13%) y la sobretasa a la gasolina (8%).

Timbre, circulación y

tránsito7%

Cigarrillos10%

Cerveza23%

Licores29%

Otros31%

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Gráfico 2

Gobiernos Centrales Departamentales de Colombia. Participación en los ingresos propios, 2001

10

0

5

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Ingresos Totales Ingresos por Transferencias

Participación en los ingresos totales

• Participación creciente de los departamentos costeños en los ingresos totales: 10%, 17% y 15%.

• La participación de los departamentos en los ingresos es menor con respecto al porcentaje que representa la población (21%).

Gráfico 3

Participación de los departamentos de la Región Caribe en los ingresos y en la población de Colombia, 1990-2001 (%)

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Ingresos tributarios

• 1990-2001: los ingresos tributarios de la región y del agregado nacional crecieron a tasas reales de 4,8% y 1,3% promedio anual.

-10,00

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0,00

5,00

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25,00

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 1991-2001

Por

cent

aje

Costa Caribe Consolidado nacional

Gráfico 4

Tasa de crecimiento anual y en términos reales de los ingresos tributarios, 1990-2001

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Ingresos por transferencias

• Entre 1990 y 2001 las transferencias aumentaron su participación en los ingresos corrientes de los departa-mentos de la región del 23% al 70%.

• El comporta-miento fue similar al consolidado nacional.

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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Por

cent

aje

Costa Caribe Consolidado nacional

Gráfico 6

Participación de las Transferencias de la Nación en los ingresos corrientes de los departamentos

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“Otro” Esfuerzo Fiscal (I.T/PIB)

• Este indicador se “libera” del peso de las transferencias.

• Indicador decreciente en: Antioquia, Atlántico, Bolívar, Cesar y consolidado departamental.

• Indicador creciente en Córdoba, Magdalena, Sucre y Guajira.

Gráfico 9

Ingresos tributarios como porcentaje del PIB departamental, 1999

0,00

0,50

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1,50

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Con

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1990 1999

15

Ingresos tributarios per cápita

• En 1993 los ingresos per cápita de la región correspondían al 58% de la media nacional y en 2001 al 80%.

• Antioquia presentó los indicadores más altos.

• Los departamentos costeños siempre estuvieron por debajo de la media, aunque con tendencia creciente.

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10.000

20.000

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0 1993 1997 2001

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2. Antecedentes

3. Ingresos departamentales

4. Gastos departamentales

5. Déficit y endeudamiento

6. Balance y alternativas

7. Conclusiones

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4. Gastos departamentales

• Los gastos totales de los departamentos costeños pasaron de representar 10% en 1990 a 16% en 2001.

• Los gastos de los departa-mentos costeños se concentraron en dos bloques: educación (36%) y servicios públicos generales (29%).

0,0

5,0

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1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001

Por

cent

aje

Educación Salud Total

Gráfico 11

Participación de los departamentos del Caribe en los gastos totales del consolidado

nacional

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Gastos de funcionamiento

• Agregado departamental: 44% de los gastos totales en 1990 y 76% en 2001.

• Departamentos costeños: esa participación pasó del 51% al 69%.

• La Guajira fue el único departa-mento de la región que bajó su indicador de gasto de funcionamiento al pasar de 33% (1990) a 26% (2001).

Gráfico 13Indicador del Gasto de Funcionamiento con respecto a los

Gastos Totales, 1990 y 2001

0102030405060708090

100P

orce

ntaj

e

1990

2001

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Gastos de funcionamiento per cápita

• Entre 1993 y 2001 todos los departamentos estudiados incrementaron sus gastos de funcionamiento per cápita.

• Los incrementos más elevados se presentaron en Cesar y Córdoba, mientras Bolívar y Guajira tuvieron los más bajos de la región.

Gráfico 14Gasto de funcionamiento per cápita de los gobiernos

centrales departamentales, 1993 y 2001

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

160.000

180.0001993

2001

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Eficiencia Fiscal (Gastos de Inversión / Gastos de Funcionamiento)

• Cociente igual o superior a 1: mayor peso del gasto de inversión.

• El consolidado nacional muestra una eficiencia fiscal alta (1990-97).

• En los últimos años los indicadores son similares (convergen).

• Guajira presentó un cociente de eficiencia fiscal superior a la unidad en varios años.

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1990 1991 1992 1993 1.994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Consolidado Departametal Antioquia Costa Caribe

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Gastos de inversión per cápita (pesos constantes de 2000)

• La Guajira recibe elevados recursos por regalías de carbón.

• En algunos años fue uno de los departamentos de mayor gasto de inversión total y per cápita.

• En el otro extremo se encontraban Magdalena y Bolívar.

Departamentos 1993 2001

Atlántico 9.159 8.459

Bolívar 8.270 2.234

Cesar 13.649 11.385

Córdoba 663 20.008

Guajira 115.816 124.952

Magdalena 6.542 152

Sucre 7.189 17.198

Antioquia 20.525 10.585

Consolidado departamental 25.559 15.697

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5. Déficit y endeudamiento

6. Balance y alternativas

7. Conclusiones

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5. Déficit y endeudamiento

• Dic. 2000: el déficit de todos los departamentos fue de $324.000 millones (0.18% del PIB).

• El déficit de los departamentos costeños fue de 15% del consolidado nacional.

• Atlántico, Magdalena y Guajira tuvieron superávit; Bolívar y Sucre tuvieron los déficit más abultados.

• Falta de disciplina fiscal déficit mayor endeudamiento.

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Deuda pública departamental(millones de pesos)

• Deuda del Valle del Cauca representaba el 25% del total.

• Este departa-mento tenía la mayor deuda per cápita y la más alta relación deuda/PIB.

• El endeuda-miento de los departamentos costeños era de $325.000 millones (14%).

Departamentos Deuda total

Atlántico (2000) 91.681

Bolívar 90.773

Cesar (1998) 22.062

Córdoba (1998) 34.081

La Guajira 31.902

Magdalena 48.892

Sucre 5.297

Departamentos costeños 324.688

Antioquia 285.831

Valle del Cauca 560.000

Total departamentos 2.239.853

Departamentos sin Valle 1.679.853

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Deuda per cápita

• Valle del Cauca tiene el indicador más elevado a nivel nacional.

• En la región la deuda más alta la tiene La Guajira ($65.000 por persona), seguido por Bolívar ($44.420).

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20.000

40.000

60.000

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El caso guajiro:

• Año 2001: La Guajira presentó los ingresos tributarios per cápita más elevados del Caribe;

• Tuvo un superávit de $16.000 millones y una deuda de $32.000 millones.

• El mayor endeudamiento es un riesgo para las finanzas públicas del departamento.

• Ante las dificultades financieras, en 1999 el departamento firmó Convenio de desempeño con el Min. de Hacienda.

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Esfuerzo fiscal

(%)

Eficiencia fiscal

(%)

G.F./G.T. (%)

Deuda / PIB

(%)

Ing. Trib. Per cápita ($)

G.F. per cápita

($)

Inversión per cápita ($)

Deuda per cápita

($)

Guajira 28 2.33 26 1.8 45.983 53.720 124.952 64.906

Región 30 0.17 76 1.4 32.913 81.642 15.697 36.073

El caso guajiro (algunos indicadores)

1990 - 2001: sus ingresos tributarios per cápita aumentaron y fue el único departamento del Caribe que bajó la participación del gasto de funciona-miento dentro del gasto total.Entre 1998 y 2001 su deuda absoluta y per cápita disminuyó.

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5. Déficit y endeudamiento

6. Balance y alternativas

7. Conclusiones

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6. Balance y alternativas

• En el 2000, de 32 departamentos 24 estaban en quiebra y ocho eran sostenibles por sus propios recursos: Antioquia, Caldas, Quindío, Risaralda, Cundinamarca, Huila, Arauca y Casanare (Contraloría General de la República).

• Los departamentos de Bolívar, Magdalena y San Andrés se acogieron a la Ley 550/99 (de intervención económica), para reestructurar sus pasivos.

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Situación fiscal de los departamentos (Dic. 2001):

• De acuerdo con los indicadores de desempeño como ahorro corriente, balance primario y capacidad de endeudamiento, el Ministerio de Hacienda clasificó a los departamentos de Colombia en cuatro situaciones o categorías:

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SITUACIÓN 1

Departamentos con los mejores indicado-res de desempeño fiscal: Norte de San-tander, Risaralda, Caquetá, Guaviare y Casanare. Los tres primeros: grandes esfuerzos fiscales.

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SITUACIÓN 2

Departamentos que tienen buenos indicadores fiscales, pero están en el límite financiero: Cundi-namarca, Quindío, Huila, Arauca, Meta y La Guajira.

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SITUACIÓN 3

Departamentos con bajos niveles de ahorro corriente, acumulación de pasi-vos y nula capacidad de endeudamiento. Adoptaron programas de ajuste fiscal. Antioquia, Atlántico, Bolívar, Cauca, Cesar, Magdalena, Nariño, San Andrés, Santander y Tolima.

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SITUACIÓN 4

Departamentos con indicadores de de-sempeño fiscal nega-tivos en todas las variables; no presen-tan síntomas de mejoría. Los departa-mentos son: Valle del Cauca, Caldas, Boya-cá, Córdoba, Sucre, Chocó, Vaupés, Vichada, Guainía y Amazonas.

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Medidas legislativas para controlar la crisis fiscal de los entes territoriales

• Ley 358 de 1997: establece límites al endeuda-miento financiero de las entidades territoriales.

• Ley 550 de 1999 o de intervención económica, para superar situaciones de bancarrota.

• Ley 617 de 2000 o de racionalización del gasto: los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación.

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Medidas legislativas para controlar la crisis fiscal de los entes territoriales

• Reforma constitucional (Acto Legislativo 01 de 2001 y Ley 715 de 2001). Establece la distribución de competencias inter-gubernamentales y el funcionamiento del SGP.

• Las cifras del 2001 muestran una mejoría financiera y fiscal, producto de la firma de los acuerdos de desempeño, el cumplimiento de las medidas legislativas recientes y la disminución de saldos de la deuda pública pagados con recursos del “Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera” (FAEP).

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3. Ingresos departamentales

4. Gastos departamentales

5. Déficit y endeudamiento

6. Balance y alternativas

7. Conclusiones

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7. Conclusiones

1. En una década, los ingresos y gastos totales de los departamentos del Caribe elevaron su partici-pación de 10% a 16% en el agregado nacional.

2. Lo anterior no es suficientes: la partici-pación de los ingresos es inferior en términos per cápita.

3. Esfuerzo fiscal: los ingresos tributarios de los departamentos del Caribe crecieron en promedio por encima del PIB regional y de la media nacional.

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4. Seis departamentos de la región Caribe presentan indicadores fiscales preocupantes.

5. Se destaca la situación de La Guajira. Desde 1999 ha mejorado sus indicadores financieros.

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FIN