JULIJA STEVANOVICGIANLUCA SCARPALEGGIA

CATTEDRA DI ECONOMIA PUBBLICA - PROF. PAOLO GARONNACORSO DI LAUREA MAGISTRALE IN SCIENZE DI GOVERNO E DELLA COMUNICAZIONE PUBBLICA

LUISS GUIDO CARLIA.A. 2013/2014

LA LEGALIZZAZIONE DELLE DROGHE LEGGEREUNANALISI ECONOMICA

1

Se esiste una merce che non resta invenduta

proprio la droga. L'unica che non conosce crisi,

che nonostante sia illegale ha punti vendita

ovunque. la merce pi reperibile del mondo

disponibile a qualsiasi ora del giorno e della

notte.

Roberto Saviano

INTRODUZIONE

Il tema della legalizzazione delle droghe leggere non di facile analisi, poich per completezza

andrebbe declinato lungo tre direttrici: medico-scientifica, etica ed economica. La prima per

quanto riguarda gli effetti del consumo di tali droghe sulla salute delle persone, sui quali esiste

da decenni un aspro dibattito scientifico; la seconda si sviluppa come un continuum rispetto

alla prima, ma con speculazioni che ricadono maggiormente nella sfera personale, a seconda

della posizione che si sposa circa gli effetti delle droghe leggere: se si convinti della loro

nocivit, si riterr giusto che lordinamento ne vieti luso e la diffusione; se, al contrario, si

ritiene che non siano affatto dannose (o anche che lo siano, ma il cui uso si tratti di

uninsindacabile scelta personale), allora si sar meno disposti ad accettare lingerenza di

vincoli giuridici. Lapproccio economico del tema invece si lascia (almeno in parte) alle spalle le

due questioni, concentrando lanalisi sui benefici (e sui costi) che politiche alternative tra di

loro in questo caso proibizionismo e legalizzazione possono arrecare alla societ. Poich

questo elaborato rientra nellambito di un corso di Economia pubblica, si ritenuto necessario

sviluppare, appunto, solo il terzo approccio, anche se nella trattazione le implicazioni sociali

delle diverse soluzioni politiche sono sempre tenute in considerazione: perch studiare una

politica economica trascurandone gli effetti sociali sarebbe un esercizio inutile e incompleto.

Anzi, la nostra analisi parte gi dallassunto che labuso di droghe un fenomeno che causa

esternalit negative per la collettivit e ci pertanto motiva lintervento pubblico volto a

contenere lattivit di questo mercato.

La teoria economica suggerisce che un livello di consumo socialmente ottimale pu essere

ottenuto tramite due diversi strumenti: il primo consiste nellimposizione di vincoli sulle

massime quantit scambiabili, fino al divieto totale; il secondo nellimposizione di una

tassazione sulle vendite. Traducendo questassunzione economica nella realt concreta, che

cosa comporta il divieto di produzione, vendita e consumo in un mercato di questo tipo? E

dallaltro lato invece quali sono le conseguenze economiche, fiscali e sociali di una regolazione

e tassazione di tali attivit? In altre parole, quali i vantaggi e gli svantaggi del proibizionismo

da un lato, della legalizzazione delle droghe (cannabis in primis) dallaltro?

Per fornire una risposta completa a questi quesiti lelaborato presenta inizialmente il

panorama del dibattito politico e degli orientamenti internazionali in tema di politiche di

contrasto alle droghe; si concentra successivamente sulla comparazione della legislazione dei

vari paesi del mondo e sulle stime di guadagno a cui tali paesi potrebbero giungere attraverso

la legalizzazione del mercato; giunge infine a confrontare, grazie ad un modello logico, i costi e

benefici fiscali ed economici della legalizzazione delle droghe leggere, per concentrarsi in

2

ultima analisi allambito nazionale italiano, dove (attraverso una simulazione contabile) si

stima il costo fiscale del modello proibizionista vigente mettendolo a confronto con un modello

di mercato legalizzato e tassato, costruito analogamente al mercato che attualmente regola

prodotti come alcool e tabacco.

Il motivo per cui si deciso di concentrarsi sul lato economico della questione anche la scarsa

attenzione che ad esso normalmente si presta. Sugli effetti delle droghe leggere sulla salute

esiste una vasta letteratura e un annoso dibattito. Sugli aspetti socioeconomici (costi e benefici

di una politica liberale o restrittiva, laspetto giuridico-normativo, il ruolo della criminalit) ci

sofferma invece assai meno. Le politiche in materia di legalizzazione portate avanti anche

molto recentemente da alcuni Stati (si pensi ad esempio al Colorado o allUruguay, di cui si

dar conto in questo elaborato) sono spesso entrate nel dibattito pubblico pi con leggera

curiosit che con analisi serie.

Per concludere, sulla base di quanto rilevato, proveremo a spiegare perch ladozione di una

delle due politiche alternative ci appare da un punto di vista economico, bene ripeterlo

pi vantaggiosa.

1. IL DIBATTITO POLITICO FRA PROIBIZIONISMO, LEGALIZZAZIONE E LIBERALIZZAZIONE

Il dibattito sulla legalizzazione delle droghe leggere non di certo recente, come non lo sono le

posizioni che da decenni si contrappongono sul tema e oscillano generalmente fra tre poli, il

proibizionismo, la legalizzazione e la liberalizzazione.

Il modello proibizionista nella sua forma pi blanda vieta solo la vendita e il traffico di sostanze

stupefacenti, mentre ne proibisce, nella sua forma pi repressiva, il suo semplice consumo,

sanzionandolo amministrativamente o penalmente. Si pensi alla famosa espressione War on

drugs, utilizzata per indicare quellorientamento di tolleranza zero del presidente degli Stati

Uniti Nixon nei confronti delle sostanze e dei loro utilizzatori.

A questo primo modello si contrappone il movimento antiproibizionista venuto in auge

storicamente gi negli anni 50 con la Beat Generation e poi coi movimenti di protesta del 68

che manifestavano pubblicamente col consumo pubblico di droghe leggere durante raduni e

manifestazioni di massa. Su questo versante antiproibizionista si sviluppano due grandi filoni

fra loro diversi. Da un lato coloro che supportano la legalizzazione per permetterne sia il

consumo quanto la commercializzazione ma solo a determinate condizioni stabilite dalla legge e

dallaltro i favorevoli alla liberalizzazione delle sostanze, una proposta allo stato attuale non

adottata in nessun Paese al mondo, che comporta l'assoluta libert di commercio delle droghe

senza vincoli legislativi, se non quelli che riguardano altri mercati.

Legalizzazione e liberalizzazione sono infatti due termini simili che spesso vengono confusi ma

che, come sostiene Roberto Saviano, indicano due visioni completamente diverse. Lo scrittore

e giornalista da anni impegnato a raccontare il mercato della droga gestito dalle organizzazioni

criminali, si dice infatti favorevole alla legalizzazione e profondamente contrario rispetto alla

liberalizzazione:

Legalizzare significa spostare tutto quanto riguarda la produzione, la distribuzione e la vendita di stupefacenti sotto il controllo dello Stato. Significa creare un tessuto di regole, diritti e doveri. Liberalizzazione tutt'altro.

3

privare il commercio e l'uso di ogni significativit giuridica, lasciarlo senza vincoli, disinteressarsi del problema, zona franca. Invece legalizzare l'unico modo per fermare quel silenzioso, smisurato, violento potere che oggi condiziona tutto il mondo: il narco-capitalismo1.

Se per decenni i favorevoli alla legalizzazione venivano considerati come una minoranza poco

tollerata e deviante, negli ultimi tempi pare invece che tale ipotesi abbia trovato nuovi e

autorevoli sostenitori, se non altro per linsuccesso delle politiche proibizionistiche attuate nella

maggior parte dei paesi. E proprio questo lelemento nuovo allinterno del dibattito sulla

legalizzazione, in quanto in corso un decisivo cambio di orientamenti dal punto di vista

internazionale nei confronti del modello proibizionista, a lungo considerato come lunica via

percorribile, di cui oggi invece in molti intravedono il fallimento.

Il cambiamento di atteggiamenti evidente dalle valutazioni negative di tale modello ad opera

della Global Commission on Drug Policy, una commissione internazionale che rappresenta una

fonte autorevole nel settore. Tali valutazioni sono contenute in un report del 20112, firmato da

personalit di rilevanza internazionale: tra gli altri lex presidente dellOnu, Kofi Annan, lex

commissario Ue Javier Solana, lex segretario di Stato statunitense George Shultz, leconomista e

politico colombiano Cesar Gaviria, il francese Michel Kazatchkine, direttore del Fondo mondiale

contro lAids, la tubercolosi e la malaria.

Le cifre pubblicate nel rapporto sono allarmanti. Nel 1998 il consumo di oppiacei riguardava

12,9 milioni di persone: nel 2008 17.35 milioni - per un incremento del 34,5 per cento. Nel 1998

il consumo di cocaina riguardava 13,4 milioni: dieci anni dopo 17 milioni - 27 per cento in pi.

Nel 1998 la cannabis era consumata da 147,4 milioni di persone: dieci anni dopo da 160 milioni

- l'8,5 per cento in pi. A commento di tali statistiche emerge dal rapporto della commissione

una dura critica alle politiche repressive.

La guerra globale alla droga, si legge nel documento, fallita con conseguenze devastanti

per gli individui e le societ di tutto il mondo. A distanza di 40 anni dalla cosiddetta War on

drugs lanciata dal Presidente Nixon sono urgenti e necessarie riforme fondamentali nelle

politiche di controllo delle droghe nazionali e mondiali.

La Commissione aggiunge inoltre che le immense risorse dirette alla criminalizzazione e alle

misure repressive su produttori, trafficanti e consumatori di droghe illegali hanno

chiaramente fallito nella riduzione dellofferta e del consumo. A tal proposito nel documento

viene altres evidenziato come la maggior parte degli investimenti sia stata destinata al supporto

di politiche fallimentari di riduzione dellofferta e azioni repressive basate sullincarcerazione,

piuttosto che su strategie pi convenienti di riduzione del danno3 legato al consumo di droga e

sulla riduzione della domanda di sostanze stupefacenti.

Oltre a sottolineare la necessit di una presa di coscienza a livello internazionale sul tema, la

Commissione fornisce alcune raccomandazioni. E innanzittutto necessario agire per ridurre

lesclusione sociale dei tossicodipendenti e porre fine alle politiche di criminalizzazione,

1 Saviano R., Il Padrino proibizionista, La Repubblica, 9 gennaio 2014, disponibile al link: http://www.repubblica.it/politica/2014/01/09/news/padrino_proibizionista-75455346/?ref=HRER2-1 2 Commissione globale per le politiche sulle droghe, Guerra alla droga, giugno 2011. 3 Per riduzione del danno (RDD) si intende una tipologia di intervento a valle del fenomeno della tossicodipendenza o generalmente del consumo di sostanze illegali. Si tratta di limitare per quanto possibile gli effetti negativi sulla salute dei soggetti interessati attraverso varie iniziative come ad esempio la distribuzione di siringhe e di ausilii che evitano il propagarsi di patologie correlate alluso di sostanze.

4

emarginazione e stigmatizzazione delle persone che fanno uso di droghe, incoraggiando

invece i governi a sperimentare modelli di regolamentazione giuridica della droga, in primis

fra tutte la cannabis.

Ci che emerge dal rapporto quindi una chiara raccomandazione di natura politica che possa

ripensare radicalmente lapproccio e le politiche legate alle sostanze stupefacenti:

E' inutile ignorare coloro che portano argomenti a favore di un mercato tassato e regolato per le droghe attualmente illegali. Questa unopzione politica che deve essere esplorata con lo stesso rigore di qualunque altra. Se i governi nazionali o le amministrazioni locali ritengono che le politiche di decriminalizzazione possano far risparmiare denaro e produrre effetti sanitari e sociali migliori per le loro comunit, o che la creazione di un mercato regolato possa ridurre il potere della criminalit organizzata e migliorare la sicurezza dei loro cittadini, allora la comunit internazionale dovrebbe appoggiare e facilitare questi esperimenti ed essere aperta ad apprendere dalla loro applicazione.

La stessa Unione Europea nel documento EU drugs strategy (2005-2012) ha preso atto dei

nuovi orientamenti internazionali, auspicando una nuova politica in cui la riduzione della

domanda acquisisca unimportanza maggiore e in cui la riduzione del danno sia inclusa a tutti

gli effetti.

Il proibizionismo quindi, nella sua forma pi repressiva, non solo non rappresenta pi lunica

via percorribile ma pare anche essere diventato per alcuni il modello meno auspicabile. Si tratta

naturalmente di posizioni politiche spesso controverse. Nel comunicato di risposta del

Dipartimento politiche antidroga4 dello Stato italiano al report della commissione emerge infatti

una posizione profondamente critica di questi orientamenti e in palese disaccordo rispetto alla

via della legalizzazione di qualsiasi tipo di droga.

2. LA DISCIPLINA DELLE DROGHE LEGGERE NEL MONDO5

Concentriamo adesso la nostra analisi sulla disciplina in materia di uso della cannabis che, come

indicato dalle Nazioni Unite, di gran lunga la droga pi utilizzata nel mondo: le persone che ne

avevano fatto uso almeno una volta nel corso del 2008 erano comprese tra i 129 e i 191 milioni6.

La legislazione sulla cannabis varia da Stato a Stato; generalmente il possesso di marijuana

illegale nella maggior parte dei Paesi. Tuttavia esistono diversi gradi di tolleranza.

Cominciamo dallEuropa. Qui la cannabis pressoch ovunque illegale, con norme

particolarmente stringenti in Francia e nei Paesi scandinavi. Tuttavia, negli ultimi dieci anni si

registra nel continente la tendenza a limitare la possibilit di infliggere la pena detentiva per la

4 Il dipartimento fa riferimento al Sottosegretariato di Stato per la Famiglia, Droga e Servizio Civile, il cui

sottosegretario nel 2011 era Carlo Giovanardi. 5 Per una panoramica sul tema si veda Mazzone A., Marijuana, la mappa degli spinelli legali nel mondo, Panorama, 8 gennaio 2014; con riferimento allEuropa, assai utile il sito dellEMCDDA (European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction/Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendeze) con informazioni sui singoli paesi dellUE: http://www.emcdda.europa.eu/. 6 United Nations Office on Drugs and Crime, World Drug Report 2010, Vienna, United Nations Publications, 2010.

5

detenzione di droghe per consumo personale. Uno Stato dellUnione europea che in particolare

si distingue sono i Paesi Bassi, ma occorre una precisazione: qui, contrariamente a quanto

spesso si creda, lerba non affatto legale, ma ne solo depenalizzato di fatto il possesso e la

vendita a certe condizioni (ad esempio, nei coffeeshop consentita la vendita di un massimo di 5

grammi per persona). In questo cosiddetto regime di tolleranza (chiamato in olandese

gedoogbeleid) il problema principale rimane lapprovvigionamento che al contrario di quanto si

possa pensare molto problematico poich la produzione di marijuana illegale, il che causa il

backdoor problem. La vendita di cannabis cio , entro limiti prestabiliti, tollerata (la cannabis

esce dai coffee shop attraverso la porta d'ingresso), ma la sua produzione e la coltivazione (cio

la filiera che porta fino alla porta sul retro, il backdoor) restano vietate. Questo costringe i

coffeeshop a rifornirsi sul mercato nero, spesso gestito dalla criminalit organizzata7.

Assai particolare la politica sulle droghe in Portogallo: qui, nel 2001, si decise di depenalizzare il

possesso di qualsiasi droga, almeno fino alle quantit consentite dalla legge. Di conseguenza, le

manette per il possesso di cannabis scattano solo quando la quantit rinvenuta supera i 25

grammi (ritenuti come fabbisogno massimo per dieci giorni). In Spagna, invece, possedere e

consumare marijuana in luogo pubblico costituisce un illecito ma non un crimine; permesso,

per, coltivarla in casa.

Passiamo agli Stati Uniti. A livello federale la cannabis illegale, ma troviamo notevoli eccezioni

analizzando la disciplina dei singoli Stati. I due pi tolleranti sono Colorado e Washington, dove

legale, mentre in altri quattordici Stati stata depenalizzata.

La Russia invece ha deciso di mantenere come reato solo la vendita, mentre per il possesso, il

trasporto e la vendita la galera scatta quando si superano le quantit (peraltro non

particolarmente ridotte) ammesse dalla legge. Assai stringenti invece le norme in estremo

Oriente: sia in Cina che in Giappone non prevista alcuna depenalizzazione; nel Paese del Sol

Levante il solo possesso addirittura punibile con la detenzione fino a cinque anni.

Per converso, in Sudamerica troviamo lunico esempio al mondo di Stato in cui la cannabis

completamente legale: si tratta dellUruguay, che ha compiuto lo storico passo alla fine del 2013

sotto la spinta del presidente Jos Mujica8. La vendita ora posta sotto il controllo di un

apposito ente statale regolatore9. Ma si tratta di un caso isolato: solo in Colombia consentito il

possesso entro certe quantit fissate dalla legge, mentre negli altri Stati sudamericani le leggi

sono molto severe, anche se va detto che il consumo di droghe leggere socialmente tollerato.

Chiudiamo con due casi particolari. Il primo la Giamaica. Contrariamente a quanto

comunemente si ritenga, qui la cannabis illegale. Tuttavia il suo consumo diffusissimo fra la

popolazione, anche perch la marijuana strettamente connessa alla religione pi diffusa in

Giamaica: il rastafarianesimo.

7 Si veda sul tema linchiesta de Il Fatto Quotidiano disponibile al seguente link 7http://www.youtube.com/watch?v=uXlyFdZkfJE; cfr. anche Sfregola M., Olanda proibizionista, il manifesto, 3 gennaio 2010. 8 Curiosamente, secondo i sondaggi oltre il 60% della popolazione sarebbe contrario alla nuova legge (cfr. Uruguay, marijuana venduta dallo Stato. Passa la legge, la Repubblica, 11 dicembre 2013). 9 Pistone L., Produzione, distribuzione e vendita della marijuana in Uruguay: ecco come funzioner, Atlas, 12 dicembre 2013.

6

Il secondo invece la Corea del Nord. Come per molti altri aspetti, si sa ben poco delle politiche

del regime di Pyongyang in materia di droghe. Si sa per che esistono ampie coltivazioni di

marijuana la cui vendita, secondo alcune fonti, sarebbe legale10.

Figura 1. La disciplina della cannabis nel mondo.

2.1 Legalizzare conviene?

Esistono dunque (pochi) Stati Uruguay in testa in cui le droghe leggere sono legali. Ma quali

sono gli effetti, soprattutto economici? In Colorado, le stime ufficiali prevedono per il prossimo

anno fiscale entrate pari a circa 99 milioni di dollari, assai pi dei 40 inizialmente previsti11.

Rimanendo negli Stati Uniti, uno studio del Cato Institute ha stimato che se la marijuana fosse

legalizzata in tutti gli USA e ipotizzando una tassazione simile a quella gravante su alcol e

tabacco il governo federale incasserebbe quasi nove miliardi di dollari ogni anno. E altrettanti

ne risparmierebbe per il mancato utilizzo delle forze dellordine per controlli, arresti e politiche

di repressione12. Recentemente, lo stesso presidente Obama in unintervista ha assolto luso

della cannabis, sostenendo che non pi dannoso di altri vizi come lalcol e il tabacco13.

In Uruguay, invece, lo Stato punta a sottrarre al narcotraffico circa 30 milioni di euro lanno14.

Ma gli effetti non sono solo economici. In Portogallo in cui, come si diceva, tutte le droghe

sono state decriminalizzate lesperimento ha dato buoni frutti: luso di droghe diminuito fra i

giovani, cos come diminuito il narcotraffico15. Il Portogallo ha oggi uno dei dati pi bassi

10 Stuart H., When It Comes To Marijuana, North Korea Appears To Have Liberal Policy of Tolerance, Huffington Post, 10 ottobre 2013. 11 Merico C., Cannabis legale, in Colorado il fisco incasser pi del previsto dalla vendita, Il Fatto Quotidiano, 25 febbraio 2014. 12 Miron J.A., Waldock K. (2010), The budgetary impact of ending drug prohibition, Washington D.C., Cato Institute. 13 Obama: Marijuana no more dangerous than alcohol, Fox News, 19 gennaio 2014, disponibile al link: http://www.foxnews.com/politics/2014/01/19/obama-marijuana-no-more-dangerous-than-alcohol/. 14 Pistone L., op. cit. 15 La legge del 2001 ha portato buoni risultati anche sul fronte eroina e HIV: in precedenza, in Portogallo

la diffusione di eroina era vastissima, e l1% della popolazione (100mila persone) erano tossicodipendenti

7

dellUnione Europea come consumo di marijuana tra persone con pi di 15 anni (il 10 per

cento).

In Olanda il numero di consumatori nonostante la politica liberale la met di quelli in

Francia, dove invece le sanzioni per chi consuma cannabis sono molto severe (fino a un anno di

carcere). Si stima che se la Francia ne legalizzasse luso, lo Stato guadagnerebbe un miliardo di

euro lanno dalla tassazione e ne risparmierebbe 300 milioni sulle procedure giudiziarie contro i

trasgressori16.

Ma sugli effetti sociali c chi meno entusiasta. Un recente studio maggio 2014 della

University of Colorado ha ad esempio scoperto che nello stato americano il numero di incidenti

automobilistici mortali con conducenti positivi alla marijuana aumentato in misura

statisticamente rilevante da quando, nel 2009, la cannabis stata commercializzata per uso

terapeutico17.

3. UN MODELLO ECONOMICO DI COSTI E BENEFICI DELLA LEGALIZZAZIONE DELLE DROGHE

LEGGERE

Nel dibattito fra proibizionismo/legalizzazione gli economisti rimangono tuttoggi divisi sulla

drug policy pi adatta. In uno studio18 che ha coinvolto 117 associati dellAmerican Economic

Association emerso che, fra coloro che hanno dato un opinione, il 58% si mostrato favorevole

a un cambiamento di policy nella generale direzione della depenalizzazione e fra essi, il 16%,

interrogato sulla scelta della migliore fra cinque policy possibili, si pronunciato a favore della

completa legalizzazione.

Che cosa pu comportare il passaggio dal proibizionismo alla regolazione del mercato delle

droghe?

Quantificare analiticamente limpatto della legalizzazione di un mercato illegale risulta alquanto

complesso proprio per la difficolt di ottenere dati oggettivi sullo stesso. Si pu per costruire un

modello logico con lobiettivo di comparare i costi e i benefici di una regolamentazione delle

droghe leggere. Ed ci che hanno realizzato gli economisti de Lavoce.info19 ricalcando il lavoro

del RAND Drug Policy Research Center sugli effetti economici della legalizzazione della

marijuana in California20. Il modello di seguito riportato stabilisce limpatto netto determinato

dal confronto fra costi e benefici.

gravi. Oggi il consumo di eroina sceso notevolmente, cos come il numero di infezioni da HIV. Un

risultato reso possibile anche dal programma di prevenzione e di recupero previsto dalla legge medesima.

Sul tema si veda Hollersen W., This is Working: Portugal, 12 Years after Decriminalizing Drugs, Der

Spiegel Online, 27 marzo 2013. 16 Mazzucco A., La marijuana legale vale un miliardo di gettito. Ne vale la pena?, Linkiesta, 3 agosto 2012. 17 Borgomeo V., In Colorado boom incidenti per marijuana, La Repubblica, 22 maggio 2014. 18 Thornton, M., Prohibition versus Legalization, The Indipendent Review, n. 3, Winter 2007, pp. 417-

433. 19 Centorrino M., David P., Ofria F., Effetto cannabis sui conti pubblici, lavoce.info, 21 marzo 2014. 20 Kilmer et al., Altered State? Assessing How Marijuana Legalization in California Culd Influence Marijuana Consuption and Public Budgets, Santa Monica, RAND Corporation, 2010.

8

Figura 2. Sistematizzazione di costi e benefici della legalizzazione di droghe leggere

Limpatto netto della regolamentazione si pu determinare confrontando benefici e costi, sia

diretti che indiretti.

Costi diretti

I costi diretti sono legati alla regolamentazione del mercato, poich il passaggio da illegale

a legale necessita di unagenzia che si occupi della gestione della produzione e della vendita, del

controllo sul rispetto della legislazione e non da ultimo della sensibilizzazione e informazione

dei consumatori rispetto alle sostanze legalizzate. Dal punto di vista quantitativo tali costi

possono essere assimilati a quelli sostenuti per il controllo pubblico, attraverso

lAmministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS), del consumo di tabacco e

sigarette, che vengono regolamentati in maniera molto simile a quella presa in ipotesi.

Costi indiretti

I costi indiretti dipendono invece da un eventuale aumento dei consumi di droghe leggere in

seguito alla legalizzazione e in questo caso si concretizzano in aumento dei costi sanitari di

cura e disintossicazione. Gli studi su questo tipo di esternalit nel caso olandese dimostrano

che i costi sono molto ridotti e soprattutto che essi sono molto maggiori nel caso delle sigarette

rispetto a quello del consumo di droghe leggere21.

Benefici diretti

I benefici della regolamentazione del mercato sono molteplici e riguardano anche aspetti non

quantificabili economicamente, legati indirettamente alla filiera di produzione e

commercializzazione delle droghe leggere:

21 Boermans M. A., An economic perspective on the legalisation debate: the dutch case, Amsterdam Law Forum, University Amsterdam, 2010, p. 44.

9

la riduzione delle spese statali impiegate per la proibizione delluso e della

commercializzazione delle sostanze e pi specificatamente il costo derivante dallimpiego

di forze dellordine, magistratura e sistema carcerio relativamente a tutti quei reati legati

a produzione, vendita e consumo delle droghe leggere;

un maggiore gettito fiscale derivante dalla tassazione della produzione e della

vendita delle droghe leggere, ovvero ci che analogamente avviene per lalcool e il

tabacco;

lemersione della produzione e delle transazioni effettuate nel mercato illegale degli

stupefacenti, e pertanto la crescita del Pil ufficiale. Questo aspetto risulta

economicamente non trascurabile in quanto rappresenta il benefico quantitativamente

pi rilevante: le statistiche ufficiali che seguono le regole del Sec95 separano sommerso

economico e attivit illegali, includendo una stima del primo nel Pil, ma escludendo le

seconde dalla contabilit ufficiale22. Questo comporta che il mercato delle droghe leggere

non venga contabilizzato. Se invece esso fosse regolamentato e contabilizzato avremmo

una crescita del Pil la quale determinerebbe la riduzione dei rapporti deficit/Pil e

debito/Pil. Secondo alcuni studi, il traffico di stupefacenti rappresenta per la criminalit

organizzata il business principale, con un fatturato annuo di circa 60 miliardi di euro23,

mentre stime pi prudenti forniscono un ricavo complessivo nel 2010 pari a circa 24

miliardi di euro24. Ipotizzando che le droghe leggere rappresentino la met del ricavato

del traffico di stupefacenti, gli autori de Lavoce.info conseguono che la loro

legalizzazione produrrebbe un aumento percentuale del Pil ufficiale annuo italiano tra

l1,20 e il 2,34 per cento, a seconda che si consideri la stima bassa di 24 miliardi o quella

alta di 50 miliardi per il fatturato di questo mercato. La legalizzazione non

comporterebbe un aumento della ricchezza, piuttosto avrebbe ricadute positive molto

importanti sui principali indicatori di stabilit economica e finanziaria del paese,

liberando parte delle risorse da destinare in futuro alla riduzione del rapporto debito/Pil.

Benefici indiretti

Per quanto riguarda invece i benefici indiretti richiamati nel modello, sono di due tipologie. I

primi derivano da un utilizzo alternativo delle risorse prima impegnate nei reati legati a

produzione, vendita e consumo di droghe leggere:

un evidente beneficio della regolamentazione del mercato legato al fatto che forze

dellordine, magistratura e addetti al sistema carcerario possono concentrarsi su altri

reati.

I secondi sono legati allaumento del benessere complessivo della collettivit:

22 I nuovi sistemi di contabilit nazionale impongono a tutti i paesi di contabilizzare nel Pil anche leconomia non osservata. Teoricamente, tutti i fenomeni che danno luogo a economia non osservata sono oggetto di stima e di inclusione nei conti nazionali. Allo stato attuale, per, la contabilit nazionale italiana, al pari di quella degli altri partners europei, esclude leconomia illegale per leccessiva difficolt nel calcolare tale aggregato e per la conseguente incertezza della stima, che renderebbe poco confrontabili i dati dei vari paesi. ISTAT, La misura delleconomia sommersa secondo le statistiche ufficiali, 18 giugno 2008, p. 2. 23 Rapporto SOS Impresa Le mani della criminalit sulle imprese, 2010. 24 Fabi, F., Ricci, R. e Rossi, C. in Rey G., Rossi C. e Zuliani A., Il mercato delle droghe Dimensione protagonisti, politiche, Venezia, Marsilio, 2011.

10

la maggiore informazione sulle sostanze acquistate, derivante dalla regolamentazione,

diminuirebbe i rischi di salute per i consumatori;

la legalizzazione consentirebbe la segmentazione dei mercati delle droghe leggere e

pesanti. A tal proposito il caso olandese rappresenta un esempio calzante:

The original purpose of the policy of gedogen is to divide the drug market into

hard and soft drugs. Traditionally, dealers sell a wide assortment of drugs,

which in certain cases can lead potential soft drug buyers to shift to hard

drugs. With the separation under gedoogbeleid, where the law is effectively not

enforced, the government allows coffeeshops to sell cannabis derivatives and

consumers to buy them. In this way, consumers of soft drugs are not likely to

become involved with the hard drugs market. Also, a very limited number of

consumers become involved with the law, allowing agents of the law to focus

more on crimes related to hard drugs25.

Seppur il tema risulti ancora controverso, opinione di molti che la legalizzazione

ridurrebbe significativamente gli introiti per le organizzazioni criminali. Recentemente il

Procuratore aggiunto di Palermo Teresa Principato durante la conferenza stampa

sull'operazione antidroga "Horus" dei cararabinieri (32 arresti per 2.300 episodi di

spaccio) ha espresso una sua opinione a titolo personale che risulta per significativa: Il

mercato delle droghe leggere talmente fiorente che se fossero legalizzate si darebbe

un duro colpo all'economia delle organizzazioni criminali26.

Vi comunque la possibilit che al mercato legale e controllato si affianchi ugualmente

un mercato clandestino gestito dalle mafie, il che vanificherebbe i benefici e vantaggi di

una politica di legalizzazione che si rivelerebbe dannosa e controproducente nella lotta

alla criminalit organizzata. A sostegno di questa tesi, fra gli altri, si pronunciato nel

1989 Paolo Borsellino27 e recentemente il Procuratore nazionale antimafia, Franco

Roberti28.

4. IL DIBATTITO PROIBIZIONISMO/LEGALIZZAZIONE IN ITALIA

In Italia il dibattito riemerso recentemente con la bocciatura da parte della Corte

Costituzionale (sentenza 32/2014) della legge Fini-Giovanardi, la quale aveva equiparato droghe

pesanti e leggere e inasprito le relative sanzioni. Sebbene lincostituzionalit della legge non sia

dovuta a vizi sostanziali, quanto alliter procedurale che ha precluso secondo la Corte una

discussione specifica e una congrua deliberazione, le conseguenze di tale bocciatura hanno

riacceso il dibattito nazionale sul tema e hanno determinato il ritorno in vigore della normativa

precedente, ossia la Iervolino-Vassalli (modificata dal referendum dei Radicali del '93 che aveva

abolito il carcere per l'uso personale).29

25 Boermans M. A., op. cit., p. 30. 26 Il pm Teresa Principato: Meglio legalizzare, la Repubblica, 23 gennaio 2014. 27 Borsellino: legalizzare la droga non danneggia la mafia, anzi, tempi.it, 8 gennaio 2014. 28 Mira A.M., Roberti: droghe leggere libere? Assist alle mafie, Avvenire, 10 febbraio 2014. 29 Droga, dopo la bocciatura della Fini-Giovanardi spazio al favor rei, Il Sole 24 Ore, 26 febbraio 2014.

11

Il dibattito stato inoltre riacceso da Umberto Veronesi, politico e chirurgo di fama

internazionale, il quale, in seguito alla bocciatura di tale legge, ha formulato un appello30 per

richiedere una riflessione in Italia sulla legalizzazione delle droghe leggere31. Anche nel nostro

paese il tema risulta ancora molto controverso, sebbene troppo spesso il dibattito paia

caratterizzarsi in maniera ideologica su entrambi i fronti.

4.1 Il consumo di droghe in Italia e il suo impatto economico

A conferma di quanto gi detto in precedenza, la cannabis di gran lunga la droga pi utilizzata

anche in Europa. I numeri della Relazione 2014 dellOsservatorio europeo delle droghe e delle

tossicodipendenze (EMCDDA) parlano chiaro: un europeo adulto su cinque ha consumato

cannabis nella propria vita, 18,1 milioni lo hanno fatto nellultimo anno, dati decisamente pi

alti rispetto alle altre sostanze illecite, come la cociana e lecstasy32. Non a caso, l80% dei

sequestri in UE riguarda la cannabis33.

Il rapporto relativo allItalia mostra dati simili, anche se con una lieve tendenza al ribasso negli

ultimi anni, con la non trascurabile eccezione per dei giovanissimi, fra i quali il consumo di

droghe (in particolare di cannabis) risulta leggermente in aumento34.

I costi sociali delle droghe possono dividersi in tre macro-categorie. Sulla base della relazione

dellEMCDDA relativo allanno 200835, risulta che la categoria quantitativamente pi rilevante

(43%) quella delle misure giudiziarie e di polizia36. Seguono i costi dovuti alla perdita di

capacit produttiva37 (30%) e quelli per lassistenza sanitaria e sociale ai tossicodipendenti

(27%), per un totale complessivo di 6473 milioni di euro.

30 Veronesi U., Lappello di Veronesi: liberalizzare la cannabis, la Repubblica, 20 febbraio 2014. 31 Per un ampio quadro delle posizioni nel dibattito italiano cfr. Polchi V., Cannabis, lappello di Veronesi divide lItalia, la Repubblica, 21 febbraio 2014. 32 Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze, Relazione europea sulla droga 2014: tendenze e sviluppi, Lussemburgo, Ufficio delle pubblicazioni dellUnione europea, 2014, p. 15. 33 Ivi, p. 17. 34 Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze, National report 2013 - Italy, Lussemburgo, Ufficio delle pubblicazioni dellUnione europea, 2013, pp. 45 e 54. 35 Osservatorio europeo delle doghe e delle tossicodipendenze, Relazione annuale 2008 - Evoluzione del fenomeno della droga in Europa, Lussemburgo, Ufficio delle pubblicazioni dellUnione europea, 2008, p. 23. 36 Si intendono sotto questa categoria le misure per lapplicazione delle leggi repressive, i costi delle misure carcerarie, dei processi e delle spese legali. 37 Sono inclusi qui i costi per la riduzione della produttivit professionale, per le morti premature e per gli incidenti stradali dovuti al consumo di droghe.

12

Figura 3. I costi sociali delle droghe (esclusi costi individuali).

4.2 Il costo economico del proibizionismo in Italia

Si sostiene che, nel caso delle droghe, lo strumento della tassazione sia pi efficiente rispetto alla

proibizione degli scambi. Il consumo di droga crea infatti delle esternalit negative, ovvero costi

aggiuntivi per la collettivit. Essendo la quantit ottimale inferiore a quella di mercato,

introducendo una tassa sul consumo si riuscirebbe a raggiungere lequilibrio ottimale, in cui il

consumo di droga inferiore rispetto a quello del mercato nero:

In such situations the social costs related to consumption are not covered by

the private costs (the price level). In order to adjust this inefficiency,

economists advocate a Pigouvian tax to reduce this market outcome. The

external costs of drug consumption are costs imposed on third parties for

private consumption, which causes a divergence between privately and

socially optimal drug consumption. The tax re-aligns the social costs or

externalities of consumption with the benefits of the activity, such that the

consumer pays society back while still benefitting from private utility derived

from consumption38.

Quale pu essere lapplicazione di una regolamentazione e tassazione del mercato delle droghe

in Italia? In un paper39 prodotto da Marco Rossi, ricercatore dellUniversit La Sapienza di

Roma, viene presentata una simulazione contabile dei costi del proibizionsimo, applicando il

modello gi adottato da Jeffrey A. Miron dellHarvard University per il contesto americano40.

La simulazione tiene in considerazione il periodo dal 2000 al 2005 e verr di seguito presentata,

soprattutto per quel che concerne i costi relativi al proibizionismo delle droghe leggere.

38 Boermans M.A., op. cit. 39 Questo paragrafo tratto da Rossi M., Il costo fiscale del proibizionismo: una simulazione contabile, Universit degli Studi di Roma La Sapienza, settembre 2009. 40 Miron J.A., The Budgetary Implications of Marijuana Prohibition, giugno 2005.

13

Applicazione della normativa proibizionista. I dati raccolti indicano:

140.000 operazioni antidroga (quasi 24mila allanno), di cui la met concernenti

la cannabis;

226.700 persone sono state denunciate alla magistratura (quasi 38mila allanno).

La distribuzione delle denunce per sostanze indica che il 40% dei casi riguardava

la cannabis;

250mila persone sono state processate in Italia e 130mila condannate per

violazione della legge sulla droga (circa 22mila condanne allanno). Dal 2000 al

2005 circa il 38% dei detenuti nelle carceri italiane scontava condanne per

violazioni della legge sulla droga. Nellanno 2004, il 30% dei detenuti delle

carceri italiane erano tossicodipendenti.

La spesa sostenuta per lapplicazione della normativa proibizionista. Viene stimata la

spesa complessiva composta da tre capitoli:

spese per servizi di polizia

spese giudiziarie

spese carcerarie

In seguito ciascun capitolo della spesa stato ripartito tra le varie droghe (cannabis,

eroina, cocaina).

La stima delle entrate fiscali (non riscosse) richiede:

la scelta di unaliquota ottimale. La scelta della tassa deve tenere in

considerazione che la tassazione deve essere sufficientemente alta da contenere i

consumi di droga dentro il loro livello socialmente ottimale, ma non tanto alta da

ricondurne gli scambi nel mercato nero. Quindi lipotesi della simulazione

estende al mercato delle droghe la normativa fiscale applicata nel mercato

italiano delle sigarette, ovvero unaliquota del 75,5% (L.23/12/05, n.266) sul

prezzo di vendita al dettaglio41.

la stima della quantit i o e (legalizzate) consumata: il modello

identifica la stima dei volumi di scambi registrati nel mercato nero come base

imponibile per il calcolo delle entrate fiscali.42

41 Nonostante l imposizione di una tassazione cos elevata, lautore sottolinea come il contrabbando di sigarette in Italia non sia quantitativamente significativo 42 Questo poich, sostiene lautore, lassunto che la legalizzazione induca un significativo aumento della domanda, non trova univoci riscontri nellevidenza storica.

14

Tabella 1. Stima delle implicazioni fiscali del proibizionismo (milioni di euro).

Totale delle spese

Come indicato nella tabella 1, il totale delle spese sostenute per lapplicazione della

normativa proibizionista in Italia dal 2000 al 2005 ammonta a quasi 13 miliardi di euro,

oltre 2 miliardi allanno. Imputabili, in maniera minore alle spese di magistratura e in

misura maggiore, quasi pariteticamente divise tra spese di polizia e carcerarie. Inoltre la

ripartizione fra le varie droghe mostra come quasi la met (44,%) della spese totali sia

attribuibile alla proibizione della cannabis, il restante invece attribuito a cocaina (29%)

ed eroina (23%).

Tassazione non riscossa

Le stime indicano che in Italia, nellanno 2005, sono state consumate circa 1200

tonnellate di cannabis, 33 di cocaina e 9 di eroina. Imponendo unaliquota del 75,5% sui

prezzi allingrosso registrati nel mercato nero, il prezzo dofferta (cum-tax) della

cannabis sarebbe leggermente superiore a quello attualmente registrato nel mercato

nero, mentre cocaina ed eroina costerebbe quasi il doppio. Sulla base delle stime

disponibili circa lelasticit della domanda di droghe rispetto al loro prezzo43, il

raddoppio del prezzo dofferta (cum tax) di eroina e cocaina ne dimezzerebbe, secondo

lautore, il consumo, mentre il consumo di cannabis rimarrebbe sostanzialmente uguale.

Quindi lapplicazione dal 2000 al 2005 di una tassazione su questi volumi stimati

avrebbe implicato per lerario italiano unentrata di quasi 47 miliardi di euro (8 allanno),

di cui circa il 70% dallimposta sulla vendita di cannabis (32 miliardi).

Stime conclusive

In conclusione, tra spese sostenute per lapplicazione della normativa ed entrate non

riscosse, lo studio stima come il costo fiscale del proibizionismo delle droghe in Italia sia

ammontato a circa 59 miliardi complessiva, in media circa 10 allanno dal 2000 al 2005.

43 Becker G. S., Grossman M., Murphy K. M., The Market for Illegal Goods: The Case of Drugs, Journal of Political Economy, Vol.114, no.1, 2006, pp. 38-60.

15

Considerando la sola cannabis, il costo fiscale della sua proibizione nel periodo 2000-05

si stima sia stato di 38 miliardi di euro (ossia il 65% del totale).

A questi costi se ne aggiungono di altri, relativi al vantaggio economico che la criminalit

trae dal modello proibizionista e il possibile danno e indebolimento che una politica di

legalizzazione potrebbe causare alle organizzazioni criminali, i soggetti pi coinvolti in

questo mercato. Lautore che non considera in questo elaborato tali costi, avverte quindi

che lo studio da questo punto di vista possa sottostimare il costo del proibizionismo.

CONCLUSIONI

Abbiamo cercato di fornire una trattazione seppure sintetica sulla legalizzazione delle

droghe leggere, concentrandoci sugli aspetti economici e, di riflesso, sociali che tale politica

comporterebbe. Il punto di partenza stato, come si visto, la constatazione del fallimento del

proibizionismo. Che a sancirlo sia stata una commissione globale composta da personalit di

indiscussa autorevolezza (tra cui lex segretario generale delle Nazioni Unite) ha sicuramente

aiutato a creare maggiore consapevolezza sul problema. Tuttavia, lanalisi comparata mostra

come in realt la disciplina delle droghe leggere continui ad essere ispirata, pur tenendo conto

delle differenze fra i diversi Stati, in larghissima prevalenza da una logica proibizionista.

Esperimenti come quello dellUruguay o quelli, pi morbidi, di Colorado e Washington

rimangono isolati e, per ora, guardati ancora con scarsa attenzione dallesterno.

Eppure, utilizzando un modello economico molto semplice per misurare limpatto sistemico

della legalizzazione, quello basato sul bilanciamento fra costi e benefici, emerge una decisa

prevalenza dei secondi, che peraltro si articolano in pi voci (riduzione delle spese statali,

maggiore gettito fiscale, emersione delleconomia illegale). Se sul piano economico i vantaggi

appaiono indubbi, pi difficile prendere posizione circa limpatto che la legalizzazione avrebbe

sulla criminalit organizzata; voci autorevoli sostengono a tale proposito tesi opposte:

occorrerebbero studi pi approfonditi per capire adeguatamente se e quanto le organizzazioni

criminali ne risentirebbero.

Per quanto riguarda lItalia, due sono i profili da rilevare. Il primo, basato sulla simulazione

contabile dei costi del proibizionismo, conferma quanto gi sottolineato, e cio che dal punto di

vista economico e fiscale lo Stato recupererebbe somme ingenti se adottasse una politica di

legalizzazione.

Il secondo, invece, riguarda la consapevolezza anche e soprattutto da parte della politica sul

tema. Il fatto che la questione della disciplina delle droghe leggere sia tornata alla ribalta, per

cos dire, per via giurisdizionale (e cio dopo la sentenza della Consulta sulla legge Fini-

Giovanardi) non un dato incoraggiante: esso mostra, infatti, un certo ritardo dei partiti a

prendere in mano il tema e portarlo nelle sedi di discussione politica, a cominciare dal

Parlamento44. Quantomeno, per, la sentenza della Corte ha avuto leffetto di ravvivare il

44 Va rilevato tuttavia il tradizionale impegno del Partito radicale sul tema. Recentemente, una proposta di legge (Norme in materia di legalizzazione della cannabis indica e derivati, disponibile qui: http://www.ciwati.it/wp-content/uploads/2014/01/Proposta-Legalizzazione.pdf) stata presentata da alcuni deputati, con primo firmatario lon. Giuseppe Civati.

16

dibattito, spingendo singoli esponenti politici a prendere posizione sul tema45. E soprattutto, a

ci si sono aggiunti gli appelli e le dichiarazioni di personaggi influenti del mondo della scienza e

della cultura, i quali, grazie alla cassa di risonanza dei mass media, hanno consentito

allopinione pubblica di acquisire maggiore consapevolezza sulla possibilit di un modello

alternativo a quello proibizionista. E se la legalizzazione rappresenta a nostro parere la soluzione

pi efficace del problema, la creazione di un ampio dibattito che coinvolga mondo politico,

culturale, scientifico e opinione pubblica rappresenta solo il primo, seppur fondamentale, passo

per riuscire a giungervi.

Nonostante il suo carattere compilativo, proprio relativamente a questo dibattito che il nostro

elaborato si propone di dare, un seppur minimo e limitato, contributo.

45 Si veda la recente esternazione del sindaco di Roma Ignazio Marino (cfr. Marino: Il proibizionismo non serve, bisogna legalizzare luso della cannabis, La Stampa, 21 maggio 2014).

17

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Se esiste una merce che non resta invenduta proprio la droga. L'unica che non conosce crisi, che nonostante sia illegale ha punti vendita ovunque. la merce pi

reperibile del mondo disponibile a qualsiasi ora del giorno e della notte

- Roberto Saviano