國立臺灣大學社會科學院政治學系

碩士論文

Department of Political Science

College of Social Sciences

National Taiwan University

Master Thesis

臺北花卉批發市場遷建之政策分析

The Political Economy of the Relocation Policy

of the Taipei Flowers Wholesale Market

（口試本）

研究生：汪昭華

Chao-Hua Wang

指導教授：蕭全政 博士

Advisor : Chyuan-Jenq Shiau, Ph.D.

中華民國 99 年 6 月

June，2010

I

II

目 錄

第一章 緒論 ................................................................................................... 1

第一節 問題意識 ....................................................................................... 1

第二節 文獻回顧與檢討 ........................................................................... 8

第三節 分析觀點與研究架構 ................................................................ 11

第四節 章節安排 ..................................................................................... 16

第二章 臺北花卉批發市場發展歷程 ....................................................... 17

第一節 臺北橋頭的流動市集（1971-1975） ...................................... 18

第二節 萬和宮前的行口交易（1976-1986） ...................................... 19

第三節 與果菜市場並存的濱江花市（1987-1996） .......................... 24

第四節 臨時攤棚的臺北花市（1997-迄今） ...................................... 37

第五節 小結 .............................................................................................. 38

第三章 臺北花卉批發市場遷建政策的形成與發展 .............................. 40

第一節 政策形成-花卉與果菜市場之爭 .............................................. 41

第二節 市場永久用地的尋覓 ................................................................ 42

第三節 從 BOT 到政府補助興建 .......................................................... 47

第四節 遷建政策的發展 ......................................................................... 53

第五節 市場經營權之爭 ......................................................................... 62

第四章 臺北花卉批發市場的發展願景 ................................................... 73

第一節 臺北花卉批發市場功能及市場現況分析 .............................. 73

第二節 與日本、荷蘭花卉批發市場的比較 ....................................... 81

第三節 臺北花卉批發市場的未來 ........................................................ 90

第五章 結論與建議 ..................................................................................... 96

參考文獻 ...................................................................................................... 100

附 錄 .......................................................................................................... 105

III

【附錄一】農產品市場交易法 ................................................................ 105

【附錄二】臺北市市有財產委託經營管理自治條例 ......................... 112

【附錄三】臺北花卉批發市場營運設施項目 ...................................... 118

IV

表圖目次

表 1-2：2003-2009 年臺北花卉批發市場切花交易量........................... 5

表 2-1：臺北農產運銷股份有限公司股權結構（1973-1998 年） ... 31

表 2-2：臺北農產運銷股份有限公司第８屆股權結構（2008） ..... 31

表 2-3：臺灣地區五大花卉批發市場 ................................................... 36

表 3-1：臺北花卉批發市場都市審定計畫 ........................................... 50

表 3-2：歷次臺北市議會對臺北花市遷建案之相關決議 ................. 59

表 3-3：臺北市各農產品批發市場經營主體組成 .............................. 63

表 3-4：臺北花卉批發市場甄選相關法規之適用比較 ...................... 66

表 4-1：臺北花卉產銷（股）有限公司各項費用收取標準 ............. 78

表 4-2：2008-2009 年臺北花卉公司損益情形 ..................................... 79

表 4-3：大阪鶴見花卉地方批發市場 ................................................... 86

表 4-4：臺北花市、鶴見花市、Aalsmeer 花市比較表 ...................... 89

圖 1-1：花卉產業運銷體系的關係圖 ..................................................... 3

圖 1-2：2003-2009 年臺灣五大花卉批發市場切花交易量比重圖 ..... 5

圖 1-3：研究流程圖 ................................................................................. 15

圖 2-1：傳統農業社會運銷系統 ............................................................ 18

圖 2-2：1978-2008 年國內花卉種植面積 .............................................. 20

圖 2-3：1978-2008 年國內花卉生產值 .................................................. 21

圖 2-4：1978-2008 年國內花卉切花生產量 ......................................... 21

圖 2-5：1985-2008 年臺灣花卉進出口量 .............................................. 22

圖 2-6：1985-2008 年臺灣花卉進出口值 .............................................. 22

圖 2-7：花卉產品二階運銷通路圖 ........................................................ 23

圖 2-8：花卉運銷三階通路圖 ................................................................ 35

V

圖 3-1：臺北花卉批發市場永久用地都市計畫區位圖 ...................... 46

圖 3-2：臺北花卉批發市場興建期程模擬圖 ....................................... 55

圖 3-3：臺北花卉批發市場遷建進度圖 ............................................... 58

圖 3-4：臺北花卉批發市場遷建政策之利害闗係人 .......................... 61

圖 4-1：臺北花卉批發市場交易作業簡易流程圖 .............................. 76

圖 4-2：臺北花卉批發市場空間配置 ................................................... 80

圖 4-3：日本鶴見花市曇花造形之批發市場建築外觀 ...................... 85

1

第一章 緒論

花卉是現今臺灣農業較具產業競爭力的項目。花卉種植面積及產值，從 1982

年開始，呈現一路成長的趨勢，至 2008 年臺灣地區的花卉栽培面積已達 1 萬餘公

頃，生產值亦從 6 億跳到 110 餘億；1996 年到 2008 年為花卉出口快速成長期，從

1996 年 2,592 公噸至 2008 年已達 34,886 公噸；出口值則從每年 8 百多萬美元成長

到 1 億多美元1。

政府為建立完整的花卉運銷通路，1988 年在臺北市成立第一座花卉專業批發

市場；之後，陸續在臺灣中南部成立了四家花卉批發市場。花卉批發市場在花卉

運銷體系上具有集中、分散與調節供需平衡並形成合理價格之功能。臺灣花卉產

業因批發市場交易制度的變革及花卉分級包裝的推動，促使臺灣地區內銷的切

花，有 90%以上皆透過花卉批發市場交易，而臺北花卉批發市場就占了 41%，是

臺灣地區最具指標性的市場。

從歷史資料顯示，臺北市花卉交易市集的發展歷程，每經過空間的遷移，多

會產生組織與制度的變遷，促使花卉運銷體系的演進，進而影響花卉產業；因此，

臺北花卉批發市場的遷建政策，不僅衝擊市場內部經營組織與市場相關業者，亦

影響花卉產地的運銷通路及市場未來發展。

第一節 問題意識

臺灣地區花卉產業規模自 1981 年栽培面積 1,600 餘公頃，擴增至 2008 年 10,300

餘公頃，成長約 10 倍；切花生產量自 1,400 萬打增加至 8,600 萬打，成長約 6 倍2。

花卉生產量增加後，接踵而來的問題便是運銷問題；早期臺灣花卉運銷，沒有任

何標準的組織、銷售平台，只有傳統以叫賣出售花卉為特色的集散零批市場。這

1 資 料 來 源 ， 參 考 行 政 院 農 業 委 員 會 農 糧 署 農 業 統 計 要 覽

http://stat.coa.gov.tw/dba_as/asp/a47_1l.asp?start=65&done=98，查詢日期：99 年 5 月 12 日

2

種運銷體系，使得農民無法了解市場資訊，經常被行口（批發商）3蒙騙，任由花

商坐享轉手暴利。

政府為改善運銷制度，建立農產品市場交易制度與規範，於 1981 年公布「農

產品市場交易法」；其第一條即表示，該法的制訂，是為「確立農產品運銷秩序，

調節供需、促進公平交易」。依據「農產品市場交易法」第三條及第十二條，「農

產品批發市場指每日或定期集中進行農產品交易之機構，是為公用事業4；其設立

及業務項目，由各級主管機關規劃，並得編列預算予以補助」。

最初的「農產品市場交易法」，主要規範提供民生必需品之農產品批發市場；

其對農產品的定義，指蔬菜、青果、畜產、漁產，與中央主管機關指定之其他農、

林、漁、牧業產品及其加工品，花卉並未明定其中。直至 1986 年年 4 月，行政院

農業委員會才公告5，指定「花卉」為農產品市場交易所稱之農產品；至此，花卉

批發市場的成立才有了正式依據。

政府機關自1988年起陸續輔導臺灣各地區設立花卉批發市場。其中臺北花卉

批發市場於1988年10月成立，為最早成立之花卉批發市場，其次為彰化縣及台南

花卉批發市場，分別在1994年4月及9月成立。臺中花卉批發市場則在1995年成立，

高雄花卉批發市場則於2003年的9月開始營運。

五大花市在臺灣北中南區形成五強鼎立的局面，花卉運銷體系開始邁入新的

紀元，也構成國內花卉市場的經濟規模。花卉經營主體、花卉供應人與花卉承銷

人三者間活絡的互動關係造就花卉市場旺盛的生氣與活力（李伊婷，2005：2）。

花卉生產運銷網絡，串聯花農、農會產銷班、合作社、產地販運商、拍賣/批

2 資料來源如註脚 1。 3行口即批發商的市場用語；批發商在花卉種植者及零售商間扮演媒介之角色。在歐盟境內，批發

商主要是指拍賣市場（陳月卿，2008：28）。 4 公用事業所提供之商品或服務，具民生必需性及欠缺替代彈性，影響社會大眾甚鉅，故國家對其

營運給予嚴密監督。「憲法」第一百四十四條規定：「公用事業及其他有獨占性之企業，以公營

為原則，其經法律許可者，得由國民經營之」；同法第一百零八條第一項第七款規定，「公用事

業由中央立法並執行或交由省縣執行之」。 5 行政院農業委員會 75 年 4 月 19 日 75 農輔字第 11449 號公告，依據「農產品市場交易法」第 3 條

第 1 款，宣布「花卉」為「農產品市場交易法」所稱之農產品；公告事項包括：「一、花卉批發

市場之設立，在省區域內以每縣、市各設一處為原則，但縣（市）主管機關得視當地實際需要報

請中央主管機關核定增減之。二、花卉批發市場之業務項目為辦理切花、觀葉植物、苗木、盆栽

類等批發交易及有關業務。三、其他有關事宜依農產品市場交易法有關法令規定辦理」。

3

發/零批市場、市場承銷商、零售商(花店、小販)、消費者(飯店、餐廳、一般消費

者)等七個產業階層所組成；整個花卉供應鏈，是指產出的花卉由上游生產端的花

農經由物流運送及交易的過程傳送至最終下游顧客（李伊婷，2005：3）。目前臺

灣花卉運銷體系關係圖，如圖1-1。

圖 1-1：花卉產業運銷體系的關係圖

資料來源：李依婷，2005：7

臺北花卉批發市場交易作業，仿效荷蘭以電子化拍賣鐘競價方式，建立產銷

資訊公開化的交易平台；因此，過去掌握行情及銷售通路而強勢左右花卉價格的

行口商，逐漸被花農能直接獲得資訊的批發市場所取代（葉志成，2009）。其間，

政府機關為建立市場交易制度，必須不斷的面臨與民間業者、利益團體之間的衝

突與協調，的確是一項艱鉅的挑戰。

臺北花卉批發市場，由臺北市政府依「農產品市場交易法」提供土地規劃興

產地花農

市場承銷商、零批商

進口商

農會產銷班合作社場 農會產銷班合作社場

消費者

產地販運商

市場承銷商、零批商

花卉批發市場

零售商

出口商

零售商

4

建，並委託「臺北花卉產銷股份有限公司」6經營管理。該公司由花農、花卉販運

商7共同組成公司體系，以切花8為主要交易項目；根據行政院農業委員會農糧署農

產品交易行情站資料顯示，臺北花卉批發市場92～98年切花之平均年交易量約為

2,600萬把（如表1-2），占五大花卉批發市場切花總交易量約41%9（如圖1-2），年

平均交易額約為15億元10。盆花年平均交易量為400萬餘盆，年平均交易額為3億左

右；市場年營 業 額 約 18億 元 ，占全臺灣花卉批發市場營業額5成左右11，為大臺

北地區最主要的花卉集散中心，交易規模居全國之冠，又稱「臺北花市」。

臺北花市現位於內湖科技園區（臺北市內湖區瑞光路321 號），臨近北二高，

內湖高工旁。前身之歷史背景可追溯至台灣光復時期，伴隨著臺灣經濟的成長，

歷經了趕集、流動、固定式的攤販期（臺北橋頭、酒泉花市）、再經與果菜市場

合併經營的濱江花市12，至現今獨立經營之臺北花市（蘇怡榮，2002：1-2）。

1998年，濱江市場因結構安全問題需拆除，臺北花卉批發市場暫遷移至內湖

科技園區的都市計畫公園用地，以臨時攤棚暫時安置，而第二果菜市場則暫遷移

至臺北市基河路營運。

6 依據「農產品市場交易法」第十三條，「農產品批發市場經營主體以下列之一者為限：一、農民

團體。二、農民團體共同出資組織之法人。三、政府機關或鄉（鎮、市）公所及農民團體共同出

資之法人。四、農民及農產品販運商共同出資組織之法人。五、政府機關或鄉（鎮、市）公所出

資組織之法人。六、政府機關或鄉（鎮、市）公所、農民團體及農產品販運商共同出資組織之法

人。」 7 花卉販運商係指花商。臺北花卉批發市場目前由臺北花卉產銷股份有限公司經營，販運商占 40%

股權，花農占 60%股權，市場內交易販運商登記合計約 175 人，花農（供應人）合計約 1,300 餘

人，供應範圍涵蓋北、中、南大規模的花卉產區。 8 切花泛指把花從花梗剪下或切下，放入容器內供觀賞之用，為花卉園林用途所作分類之一，一般

去 花 店 買 到 沒 有 根 部 的 花 都 算 是 切 花 。 根 據 歐 盟 對 新 鮮 園 藝 及 花 卉 之 產 品 定 義 ， 園 藝

（horticulture）泛指栽種水果、蔬菜、花卉及觀賞用植物之技術及藝術。新鮮園藝與花卉產品

（FHFP，或通稱為園藝產品）特點如下：1. 於新鮮時消費；2. 高度易腐敗；3. 高單價；4. 生產

資本密集。 9 以 2003 年為起始年，係因五大花卉市場最晚成立之高雄花卉批發市場於 2003 年才設置完成。 10 參考行政院農業委員會農糧署農產品交易行情站 http://amis.afa.gov.tw/default.asp 11 參考臺北花卉批發市場 97 年度經營績效檢討報告。 12 濱江市場因位處於民族東路及濱江街交叉口，且外圍另有一私有之零售及攤販集中場，為容易辨

識，坊間多稱該批發市場為濱江市場，在 1997 年前該市場一樓為臺北市第二果菜批發市場，二

樓為臺北花卉批發市場，又稱「濱江花市」。

5

表 1-2：2003-2009 年臺北花卉批發市場切花交易量

年

交易量 交易金額 平均價

(把) (元) (元/把)

92 19,517,713 1,200,350,122 61.5

93 22,914,419 1,170,926,191 51.1

94 22,555,192 1,304,661,345 57.84

95 30,313,769 1,602,054,697 52.85

96 27,768,428 1,669,503,000 60.12

97 33,414,545 1,813,602,503 54.28

98 28,910,418 1,690,444,704 58.47

平均 26,484,926 1,493,077,509 57

資料來源：整理自行政院農業委員會農糧署農產品交易行情站、臺北市市場處處務統計

要覽，查詢日期：2010年4月2日

圖 1-2：2003-2009 年臺灣五大花卉批發市場切花交易量比重圖

資料來源：行政院農業委員會農糧署農產品交易行情站

查詢日期：2010年4月2日

6

臺北市政府原規劃待濱江市場改建完成後將二個市場遷回，惟因建築法令對

建蔽率及容積率的限制，及果菜批發業者市場面積需求，使該市場無法同時容納

果菜及花卉二個批發市場使用，遂決定僅臺北第二果菜批發市場遷回改建後的濱

江市場，而臺北花卉批發市場須另覓用地設置。

2001年，臺北市政府核定臺北市內湖舊宗段76-10、70-10二個地號作為花卉批

發市場永久用地。該用地係臺北市政府地政處辦理基隆河區段徵收之抵價地，都

市計畫土地使用分區為工業區（倉儲使用），並不符合農產品批發市場使用地別，

尚需辦理市計畫變更及約新台幣18億元價購土地。

臺北市政府面對土地都市計畫變更、價購及龐大的興建經費、市場區位規劃

等相關問題，考量公共建設本身具有促進公益之目的，所提供之公共服務能使多

數民眾獲益，並呼應當時政府強力推動的促進民間參與公共建設，遂於2002年提出

採用促進民間參與公共建設BOT13 (Build-Operate-Transfer)模式規劃興建市場。

2007年3月，市場經營主體及業者對BOT模式排斥及反彈與中央政府的介入，

致使該政策在多方協商下，由行政院農業委員會核定總興建經費5億額度範圍內，

承諾補助50％經費（2億5千萬），並由臺北市政府配合40%，民間團體出資10%經

費，共同興建臺北花卉批發市場。

從 1998 年到 2009 年，臺北花卉批發市場遷建政策歷經各項評估、尋找遷建

用地、籌措興建經費等問題，多次的議會提案及市政府各單位、市場經營主體的

溝通協調，由於地方政府與中央首長對市場遷建態度不一，導致興建經費籌措一

再生變，加之民意代表與利益團體介入，使得遷建政策不斷延宕。

臺北花卉批發市場由濱江市場二樓搬遷後，相較果菜市場同樣情況，何以臺

北市政府以果菜市場為優先考量？農產品批發市場係為傳統市場上游最主要的供

應者，而臺北市是全國最大農產品消費地，產地果菜、花卉及漁類等等，供應人

13 BOT(Build-Operate-Transfer)是民間參與公共建設的一種模式，乃是＂Build-Operate-Transfer＂的縮

寫，由狹義觀點來看，BOT係指政府將公共建設從規劃、興建至營運皆交由民間投資興辦，由民間

公司以特許權方式經營一特定期間後，再將產權移轉給政府，亦即政府借重民間資金及經營能力與

建公共建設，而政府給予相關特許權利以確保獲利，作為回報之合作方式。就廣義而言，BOT泛指

各項以特許合約方式進行之所有有關所有權與經營權移轉之計畫（鄭錫鍇，2006）。

7

多需透過批發市場平台交易轉移至承銷人14，進而供給零批或零售商而到消費者手

上15；因此，農產品批發市場搬遷，不僅僅是所轄地方政府之事，也牽動市場內部

承銷人、零批商，產地供應鏈及運銷途徑，以及外部的零售商及消費者。

因此，市場的搬遷，政府部門常遭市場相關業者、經營主體及產地農民（供

應人）的抵制；為達成政策目標，政府部門必須經常透過正式或非正式手段，與

其中利益團體結盟或達成某種共識，促使反對一方妥協。其間，利益團體間之角

力與公權力的行使，經常為遷建政策能否成功的重要因素。

臺北花卉批發市場的設置與興建，牽涉到基地位置的選擇、都市計劃變更、

土地開發、建築法規、交通與環境影響、公共建設委外經營，及市場交易制度等

幾個層面；在花卉產業中，其運銷體系以批發市場為軸心，擔負花卉集中、均衡

與分散的運銷職能工作。臺北花卉批發市場因為位處臺北市區，屬消費地批發市

場，市場經營的良窳與消費者、承銷商息息相關。因此，市場遷建政策中，參與

政策商議的民間經營團體組織成員（花農、花商），是不是足可代表與市場直接

有關的利害關係人真正的意圖？民間經營團體挾著為產業請命及維護業者權益的

前提下，透過民意機關為現行經營主體量身訂作的政策，在各方商議的模式下確

定，是不是流於獨斷操控？

公共政策決策過程常涉及多元參與者，使公共政策決策過程變得相當複雜，

其中網絡的參與者範圍確實難以區分；在各種團體間，有時是交互發生的，因此

對於政策產出因果關係，有時難以解釋。在花卉批發市場遷建政策中，包含中央

與地方政府的國家機關，屬民間社會的花商、花農、市場經營主體、學者專家及

民眾等；這些不同的利害關係人，卻有其交互發生的情形，如花商與花農，部分

亦為花卉批發市場的經營主體組織成員，因此在各種團體中的關係相互牽連。這

些多元參與者，使政策決策過程變得更錯綜複雜，其間的因果關係也不易確定。

因此，如何從臺北花卉批發市場歷史結構的變遷，及政治經濟演變來探討相關行

14依據「農產品市場交易法」第三條：「承銷人指向農產品批發市場承購農產品者；販運商指向農

產品生產者或批發市場購買農產品運往其他市場交易者」。 15 「農產品市場交易法」第二十一條規定：「農產品第一次批發交易，應在交易當地農產品批發市

場為之，除以下四種情形外：一、農民團體共同運銷，直接供應出口或加工者。二、農民以其農

產品直接零售者。三、當地尚未設農產品批發市場者。四、經直轄市、縣（市）主管機關專案指

定或核准農民直接供應出口或加工者」。亦即農產品交易除上述四種情形外，皆需經過批發市場，

場外交易將違反規定。

8

為者間的因果脈絡，分析政策活動，進而評估政策關鍵問題，為本文探討的主要

議題。

第二節 文獻回顧與檢討

壹、相關文獻回顧

臺灣目前農產品批發市場有 144 處，其中屬果菜批發市場共計 55 處，肉品拍

賣市場 23 處、魚市場 58 處、綜合農產品批發市場 2 處16，屬花卉批發市場為 6 處17。

由於目前其他花卉批發市場尚未有遷建問題發生，缺乏遷建政策過程評估之參

考，僅有張家春、唐瑜憶（2005）及原成國際工程規劃有限公司（2002），為評估

臺北花卉批發市場興建採促進民間參與公共建設方式之規劃進行研究。

根據張家春、唐瑜憶（2005）對臺北花卉批發市場 BOT18之財務規劃研究結論，

藉由各種財務指標評估顯示，其內部報酬率低、淨現值為負且自償率低於 1，因此

不適用於 BOT 模式興建市場，建議採用 OT 模式，以增進民間投資之意願。而原

成國際工程規劃有限公司則就交通地點、土地市計畫變更、價購土地及編列預算

等相關問題進行評估，其評估結論為，在開發強度提高及建築高度放寬下，該用

16 依據「農產品批發市場管理辦法」第二條：「綜合市場係指綜合經營兩種以上市場之品目」。 17 2003 年於臺北市南區成立花木批發市場，歸屬花卉批發市場，惟該市場以盆花及植木交易為主，

限制經營切花，與其他花卉市場有別，且因該市場交易制度尚未建立完成，交易量小，因此未列

入五大花卉批發市場內做討論。 18

依據「民間參與公共建設法」第八條規定 ：「民間與公共建設方式如下：一、由民間機構投資興建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府（BOT：Build-Operate-Transfer）。二、由民間機構投資新建完成後，政府無償取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，

營運權歸還政府（BTO：Build-Transfer -Operate）。三、由民間機構投資新建完成後，政府一次

或分期給付建設經費以取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。

四、由政府委託民間機構，或由民間機構向政府租賃現有設施，予以擴建、整建後並為營運；營運

期間屆滿後，營運權歸還政府（ROT：Rehabilitate -Operate-Transfer）。五、由政府投資新建完成後，委託民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府（OT：Operate-Transfer）。六、

為配合國家政策，由民間機構投資新建，擁有所有權，並自為營運或委託第三人營運（BOO：

Build-Operate-Own）。七、其他經主管機關核定之方式」。

9

地以 BOT 模式開發應屬可行（原成，2002）；然該評估忽略市場相關行為者意圖，

僅就土地開發層面探討，仍難以成案。

另以花卉批發市場交易制度為研究主題，其研究範圍無論是單就市場交易作

業流程資訊流的探討（李依婷，2005；黃淑華，2002）、花卉供應鏈的整合分析（黃

致穎，2005），或是就臺灣地區全部花卉批發市場交易作業整合性的研究（何彩華，

2001），其研究方法包括利用設計階層與三階正規化方法、實證研究方法，都是以

運銷的決價機制與效益為目標，來驗證花卉批發市場的交易功能與作業機制，並

提出市場整合的條件。

以農產品運銷結構來探討市場交易制度，如吳明敏等（2001）、劉富善（1997）、

許文富（1973，1988）、陳新友（1976）、廖武正（1994），分別以農產品市場相

關法規、農產品運銷過程、農產品供應鏈，及產業結構與行為分析，對於市場交

易制度作一檢討，以為制訂農產品交易改善對策的參考。

產銷通路的研究是農產品交易研究的重點，文獻顯示幾十年來經過陸續成立

拍賣市場、即時報價系統、合作產銷班等制度，臺灣的產銷通路從早期無任何組

織到完全仰賴中間商轉運的情況，現今因交通網絡便利，逐漸轉為多樣化、減少

中間商通路的傾向，而減少產銷通路階層亦有助於形成農產品價格的穩定與合

理。有關農產品產銷研究領域完整的理論，以臺灣大學農業經濟系許文富（1988、

1991、1996、1997）教授之相關著述為代表。

盧貞伻（2005）、賴美杏（1993）則是針對花卉運銷結構體系，以地理學中

「機能區」的觀點，相較於過往農業學者只關注於花卉植物的培育與生產研究，

而經濟學者關心是運銷通路19的釐清和產銷制度的檢討，提出不同於「物」與「事」

的觀點，從「地」的角度切入，利用承銷人、消費者的空間行為與決策，來探討

花卉市場的散貨圈內各社會團體選擇市場的決策過程。

蘇怡榮（2001）則針對臺北市花卉批發市場成立過程，及特殊花卉交易行為，

透過實質調查與分析，從空間演變、市場空間結構、消費者消費活動，來分析花

卉市場不同於以往傳統經營式，提供休閒化發展趨勢，以為未來市場規劃與經營

19運銷通路（marketing channel）也稱為交易通路（trade channel）或分配道路（channel of

distribution），是指農產品從生產者或製造商流通到消費者的管道及其所涵蓋的機構而言（許文富，

農產運銷學，1997：119）。

10

方向參考。

在市場經營績效評估方面，有許文富、陳政位（2003）對花卉批發市場經營

管理績效，以市場結構、人力配備、場地設施利用情形，來診斷各花卉批發市場

之營運效率；發現市場規模不經濟所引發設備利用率及勞動生產力偏低的問題，

提出市場改進對策，並強調市場是民生企業之一，因而被列為公用事業，不以營

利為目的，且受政府監督與管理，但因受到諸多法令規章約束和民代人士干預，

不易按企業化原則經營；為市場之永續發展及經常的設備更新需要，批發市場宜

由政府投資興建，而且市場永久用地之選擇與確定，至為重要。

晚近，有陳月卿（2008）、陳昭吟（2005）以全球化觀點，探討台灣花卉產

業發展歷程應以何種策略進軍全球市場。陳月卿（2008）指出，在全球化的影響下，

國家機關在花卉產業中扮演中介角色，一方面保護在地產業免受非國家行為者所

帶來的壓力，一方面又能適時地轉譯與引入全球市場的新訊息；即強調國家機關

為全球市場的主要行為者，國家機關結合全球力量，而主導國內的產業發展，使

全球市場與在地產生連動關係。如臺北花卉批發市場的成立，引進荷蘭式公開競

價方式，開拓花卉產業運銷功能，帶動台灣花卉產業跨入劃時代的變革；另外，

也比較台灣政府與荷蘭政府對花卉產業政策的差異，進而提出台灣應建立良好的

產銷策略，調整花卉產業結構，以進軍全球化市場。劉昭吟（2005）則針對台灣的

蝴蝶蘭，以臺灣中小型農企業為分析單位，探討在臺灣經濟發展的脈絡下，出口

農業的全球化過程，來自殖民地遺制下的台日蘭藝社群網絡，與農產品貿易、出

口導向工業化下的農業再結構，所催促的農業生產資料的工業化及新出口作物掘

起等歷史脈絡的交互作用，促使臺灣花卉產業朝向國際化發展。

貳、綜合評析與檢討

早期對花卉批發市場研究，多著重在市場交易制度、經營績效及產業結構的

探討；直至1997年臺北花卉批發市場搬遷至內湖，才開始對臺北花市空間與市場行

為者間關係或未來用地規劃提出部分建議，但未能述明市場所實際具有的政經特

性及相關行為者互動關係探討，以至於未能對市場遷建政策的因果關係，特別是

延宕，予以分析。

因此，本研究將以臺北花卉批發市場遷建政策中，政府部門與民間團體組織

11

與制度間隱含的特定政治與經濟偏差觀點，來探討政策決策變化因素及執行困

境；分析市場遷建政策中，中央政府與臺北市政府對策認知落差、臺北市政府各

單位資源與資訊互動、政府部門與民間團體間的合作競爭關係等，所隱含的因果

性影響。

目前遷建政策處於暫時確定的狀態。在政府財政補助的背後所伴隨而來的誘

因和管制規範，是政府部門欲要求民間經營主體同意官方投資加入市場組織結構

中，分配公司董監事席次，使現行市場經營者自主性降低，藉以控制市場運作，

以確保公共建設的「公共利益」存在；這或許是民間業者極力爭取政府財政補助

時所始料未及的。該問題目前仍在發展中，未來現行市場經營主體是否可突破「臺

北市市有財產委託經營管理自治條例」20限制，順利取得經營權並發生組織結構變

化，留待後續探討。

第三節 分析觀點與研究架構

公共政策是為解決公共問題、增加公共利益才產生的政策，所以公共政策的

制定，特別是在民主化年代，不應只由民意代表、政府官員、專家學者來決定；

納入民間團體及民眾意見，才能使政策更符合現實所需，並降低執行阻力。

其次，政府在訂定公共政策的同時，若缺乏足夠的資訊，無法預知政策推動

之所有效果，甚至無法研擬出有效政策；或是在政策設計與政策執行中產生落差

及行政部門政策計畫與立法部門通過的法律有間，無法達成原來目標；也可能是

因為民主社會中，選任的官員和民意代表都難免遭受不同利益團體的壓力，在全

20依據臺北市政府訂定「臺北市市有財產委託經營管理自治條例」第一條：「臺北市政府（以下簡

稱市政府）為加強臺北市市有財產（以下簡稱市有財產）之管理及增進市有財產營運效益，特制定

本自治條例。市有財產之委託經營管理，依本自治條例之規定；本自治條例未規定者，適用其他法

令之規定」。第十條：「市有財產委託經營管理應以公開方式為之」；第十五條：「受託人在委託

期間屆滿時如欲續約，應於契約屆滿前三個月，將經營管理成效擬具工作報告送委託機關審議，經

審議確屬營運績效良好者，報經市政府核定後為之。其委託期間合計以九年為限，屆滿九年時，應

依第十條規定辦理。受託人係由政府投資成立，其投資比例在百分之四十以上，成立目的在於經營

該受託業務，且營運績效良好，並經市議會同意續約者，得不受前項規定之限制。依第二項規定辦

理續約者，滿三年時，應送市議會備查；滿六年時，應送市議會同意。其後之續約，比照辦理」。

12

民福祉和特定利益之間產生衝突，因而做出有違效率、公平目標的政策，反而導

致資源的浪費和更不公平的情形。

影響政策的因素，包含政治導向、公私部門人員心態、利害關係者意向及民

意機構的介入等，在在都影響一個政策的形成與執行，傳統由上而下及層級控制

觀點，已不足以解釋這種詭譎多變的決策過程；政府部門如何與不同利害相關行

為者互動，包括協議、資源交換及分配等來達成暨定的目標，為本研究分析重點

之一。

農產品透過市場交易過程，政府為使市場中買賣雙方以自由、公平方式進行

交易，避免業者故意哄抬價格或聯合壟斷產銷通路，賺取不當利得；因此，訂定

了「農產品市場交易法」，以維持市場秩序，保障交易公平性。臺北花卉批發市

場的經營主體受「農產品市場交易法」的限制下，只有具備六款組織身份者21才能

擔任，頗有寡占市場味道。臺北市政府為避免市場經營效率不彰，訂定市場經營

主體至多只受政府委託經營 9 年，之後應以公開評選或標租方式，重新甄選經營

主體。

法令決定交易制度的形成，在歷經社會變遷後，如何維持買賣雙方的公平性，

其公共利益是否為大眾所享，抑或形成特定利益於特定團體上，為政府制定公共

政策時應妥思的問題。

制度如何演化以因應個人動機、策略與選擇？制度如何影響政治與經濟體系

的表現?立法者決定了制度的形成，立法者在組織類型、界定各參與者和決定權所

作的決策，及行政活動的財源籌措上所作的決策，有助於決定行政官員所面臨的

誘因，也將影響行政官員如何運用他們的自由裁量權。在公部門組織形式問題中，

立法利益是積極的、瑣碎的，而且具爭議性（Horn，2003：15）。

在批發市場遷建政策中，土地及建物由政府提供；其產權屬政府機關。然而，

批發市場組織結構的特性，導致市場經營主體及業者常將市場設施視同私人財

產，認為政府有其義務及責任提供市場所需，並在不以營利為目的原則下經營公

用事業。臺北花卉批發市場最終得以政府的補助來興建市場，市場業者為確保自

身生存與發展，透過政治方式獲得政府機關資源手段，最終能否取得市場經營權，

21 依據「農農產品市場交法」第十三條，農產品批發市場經營主體合於六款規定者之一為限，請考

註脚 9。

13

其間公共利益與公平性為本文分析另一重點。

本文以臺北花卉批發市場組織與制度之政經特性分析為核心，分析臺北花卉

批發市場在不同階段發展下，政府對設置花卉批發市場的政策演變；先是由上而

下主導花卉批發市場發展，後由市場主導全省花卉運銷管道。在臺灣花卉產銷體

系中，產地花農與農會、產銷班、合作社（場）的關係，構成地方產業發展的主

體（陳月卿，2008：8）；而政府輔導農會、產銷班、合作社（場）並藉由建立共

同運銷制度22及經費挹注控制供應人（生產者）；農產品批發市場則提供供應人與

承銷人或消費者的交易平台，並受到地方政府監督管理；產地販運商、進出口商

與批發市場承銷人、零批商，則是串連起整個花卉運銷產業的中介者，構成花卉

批發市場內的交易主體。

從實存角度，個人、團體或組織都是被結構化的（structuralized），都被鑲嵌

在特定的歷史因果網絡中，而且相互牽動串連，並促成歷史社會的不斷變遷（蕭

全政，2000：14）。人類社會的組織基於其組成的目的與運作手段，而具有政治經

濟特性。「組織本身就是一種為行動而準備的偏差動員」，這種偏差僅利於某種

衝突的呈現而壓抑其他衝突的表面化，因為組織本身即是某種偏差的動員

（Schattschneider，1960：30、71；蕭全政，1987：137）。

偏差（bias）只是表示在現行特定的時空背景下一個特定利益關係的分配狀

態；偏差會因應政經脈絡的變遷，而隨著人、時在變化。制度和組織兩者的政治

經濟特性，基本上有其相通之處，即都可以用偏差這個概念來表達；唯一的不同，

是組織可以做為獨立的行為者（蕭全政，1997：11）。組織的形成與運作，深受其

身處客觀歷史條件的影響，而組織的變遷，更是內外環境與相關行為者互動鑲嵌

的結果。同時，組織的制度設計中隱含特定的偏差；組織為了追求特定利益或其

所宣稱的公共目標，利用制度的偏差進行動員；而這些偏差動員的過程，又從而

促成了組織的變遷（羅雅美，2006：145）。因此，在探討花卉批發市場遷建問題

時，可從組織與制度、相關行為者及政治經濟的鑲嵌關係來探討，了解其間因果

脈絡的關係。

臺北花卉批發市場歷經三次搬遷，隨著次體系的變遷，其中主要行為者

22農產品交易中特有的「共同運銷制度」是指農民以合作方式將分散的產品集中後，運銷到市場進

行拍賣或銷售的一種交易方式。

14

（actors）的策略行動為探討焦點；行為者（actors）的特性，不僅表現於是個理性

且自利的個體，還表現於必須與其他行為者不斷互動且汲取資源以求存續或發展

的有生命個體（蕭全政，2006：43）。而人類社會組織，基本上界定了人與人間，

或其他層次行為者之間，在實存社會中所面臨的機會與限制；而人或其他層次行

為者之間如何利用這些機會且面對這些限制，又將影響組織與制度的運作和變遷

（蕭全政，1997：2、11）。

本文嘗試從政治、經濟、社會、市場文化及法制等次體系面向，探討在臺北

花卉批市場遷建過程中，各階段主要的爭鬥暨相生的利益集團的構造與策略行動

及後續的影響，以詮釋造成該時期不同政策產出的變遷的決定性因素；其中，包

含政經社文構造與主要行為者之構造，以及該政策產出所產生的衝擊，從而形成

下一波的政經社文結構。

臺北花卉批發市場遷建政策中，中央與臺北市政府因主政者的更迭，對市場

偏好程度不一，而使得市場遷建經費一再生變；對於市場用地的開發規劃，亦隨

著機關首長而舉棋不定。相對的，市場業者為維護自身利益而尋求民意機關支持

的作為，亦使遷建行動因而延宕。決策過程中，政府部門與民間團體間之利益較

勁與合作互動關係，是為本研究之分析焦點。

本研究僅以「臺北花卉批發市場遷建政策」個案為對象，嘗試以歷史變遷的

緃向為經，政治與經濟的結構為緯，探討臺北花卉批發市場遷建政策的醞釀、形

成、運作與變遷，包括主要行為者中，公私部門參與決策人員、利害關係人及影

響政策制定的民意機關等間之關係，以及權力與利益的偏差和消長過程，並從中

發現政策規劃問題。

15

圖 1-3：研究流程圖

資料來源：本研究整理

問題意識

文獻回顧與檢討

結論與建議

組織與制度政經特性分析

臺北花卉批發市場 的發展願景

臺北花卉批發市場遷

建政策形成與發展

臺北花卉批發市場的

發展歷程

16

第四節 章節安排

本文共分五章，第一章緒論主要在說明本文的問題意識，並就相關文獻探討

回顧，以提出本文的分析觀點與架構。

第二章主要在分析臺北花卉批發市場的發展歷程；從時間軸的發展進程，以

臺北花卉市場重要變遷時期，區分為臺北橋下的流動市集（1971-1975 年）、萬和

宮前的行口交易(1976-1986 年)、與果菜市場並存的濱江花市（1987-1996 年），及

臨時攤棚的臺北花市（1997 年~迄今）。分析每個階段中，相關行為者之間的政經

網絡及互動關係。第三章在論述臺北花卉批發市場遷建政策的形成與發展，探討

臺北花卉批發市場遷建政策決策過程中所隱含的特定偏差，並就其政策發展，分

析其政經脈絡之演進與其爭議焦點；另外，也從法制面探索中央與地方政府制定

相關法令的衝突、對特定團體的保護及限制、中央與地方政府對市場規範及監督

管理等，分析如何影響市場遷建政策的決策過程。

第四章的主題為臺北花卉批發市場的發展願景，重點在分析臺北花卉批發市

場的組織功能、交易流程、使用空間區位及經營管理問題；其次，亦從比較日本

及荷蘭具代表性花卉市場，希望能探討未來臺北花卉批發市場遷建後的發展前

景，特別是如何成為一個國際化市場並與全球接軌。最後，第五章將為簡單的結

論與相關的政策建議。

17

第二章 臺北花卉批發市場發展歷程

人不是獨立存在的，而是有社會鑲嵌性，被結構化鑲嵌在社會網絡裏，在物

理、行為與制度或文化的不同層次中，因此，每種制度都有偏差（bias）；這裏的

人，指的就是行為者（actors）；而人類社會組織，基本上界定了人與人間，或其

他層次行為者之間，在實存社會中所面臨的機會與限制；而人或其他層次行為者

之間如何利用這些機會且面對這些限制，又將影響組織與制度的運作和變遷（蕭

全政，1997：2、11）。

早期農業社會，農業生產以自給自足為主；進入貨幣經濟初期，農民若有農

產品可出售，也僅止於生產區附近人口較多地區的自運自銷，形成生產者趕集的

運銷制度。至經濟開始發展，農民的生產技術提昇，產量增加有剩餘可出售，除

了生產者自行趕集外，也開始有了小販或行口商、運銷商收集農民可出售的產品，

農業商業化程度逐漸提高，進入為市場而生產或為運銷而生產的階段。農民因生

產出售農產品數量增加，已無法以自產自銷方式出售其產品，各種專業運銷商因

而興起，辦理農產品運銷工作，形成不同運銷通路，逐漸演變成大家習慣的交易

制度（許文富，1996：12）。

由農產品運銷制度的演進過程可了解，臺北花卉批發市場發展與花卉產業運

銷制度的演進密不可分；花卉運銷制度的形成在時序過程中受到社會、經濟、文

化及法規等因素綜合影響，依各種內外部經濟力量與社會變遷而演進。

臺北花卉批發市場形成是由攤販的市集活動演變而來。在市場的成形過程

中，隨著社會變遷有著不同的發展脈絡；依市集活動的特性與地點的不同，其主

要可分為臺北橋流動市集、酒泉花市、與果菜市場並存的濱江花市及臺北花市。

不同的階段，隱含著許多促使市場相關行為者轉變的要素，包括消費型態的改變

及組織演變。從行為者自利的屬性，及各種行為者間所呈現的結構性關係與互動

中，必須掌握個體與總體政治、經濟行為或現象的特質，才能說明導致政治、經

濟或社會變的整體因果關係（蕭全政：2006：3）。以下就臺北花卉批發市場發展

歷程及每個階段相關行為者的互動關係作一說明。

18

第一節 臺北橋頭的流動市集（1971-1975）

臺灣花業發展，反映社會經濟之進程與榮衰；臺灣最早的花業，起源於臺北

市近郊及中部員林一帶。根據歷史資料顯示，1954 年臺北區及員林區之栽培面積

共為 30.94 公頃；其中，臺北區為 22.14 公頃，占總面積的 71.55%；臺北專業花農

為 110 戶，集中在大同、中山、北投及中和鄉等（臺灣銀行，1955：1-3）。

臺北花業逐漸發達，1970 年以前，花卉專業生產面積已達 234 公頃、市場產

值約新台幣 5,300 餘萬元，民眾對花卉的需求仍停留在節慶與祭祀層面；在花卉

市集成形之前，為數最多的花農分佈於大龍峒附近，花卉的交易因地緣關係，漸

漸在臺北市延平北路三段（臺北橋頭）形成最大集散兼零批市場，經營者多以傳

統的叫賣方式進行，交易方式以議價為主。

在臺北橋頭初期，花農藉由臺北市太平市場消費人潮，利用市場出口狹窄的

巷道與人行道擺攤販售。因經營空間的不足與警察的不定期取締，造成攤位輾轉

的遷移；市集聚集初期攤販為菜農兼花農，因花卉高經濟效益始有單純花農身份

的產生，交易方式為批發性消費特性，經營者身份亦開始轉變；大體而言，此一

流動的花卉市集，是一個以花農為主要經營的個體，各個花農以自產自銷的方式，

將栽種收成的花卉，自行載運至市集附近販售（蘇怡榮，2002：2-2）。

此時期為花卉生產進入商品化初期，因個別花農所提供出售的產品有限，大

多是零散市場交易；花農在沒有總體市場資訊的情況下，只能以地方性之供需情

形決定價格，並以出清產品為主。產地價格通常也是零售價格，中間很少有運銷

成本存在（許文富，1996：12）。這種運銷方式由生產者直接賣給消費者，中間

沒有運銷商，相關行為者為花農及消費者，政府並未介入產銷過程，如圖 2-1。

圖 2-1：傳統農業社會運銷系統

資料來源：本研究繪製

花花農農 花花店店或或 消消費費者者

19

1972 年，政府輔導業者成立以推廣花卉為宗旨的「財團法人台灣區花卉發展

協會」，以服務臺灣花卉產業；促進產業發展為目標，形成第一個花卉產業相關

組織。該組織成立之初，對市場價格及運銷過程並未涉入，主要扮演為政府補貼

花卉產業的一個中介執行角色，及花卉產業資訊傳遞的功能。

臺北橋頭經營的末段，開始有承銷經營方式的產生，攤位經營者的身份由花

農轉變成集供銷於一體之花商的身份；在花卉貨源的供給上，逐漸不侷限於臺北

地區的花卉，開始有業者嘗試自南部進貨的產銷管道。

在批發性消費逐漸成形的過程中，花卉消費對象與菜攤產生消費特性上的差

異，加上花卉攤位藉由彼此聚集可達成客源上的共享與訊息的傳遞溝通，他們更

能切實掌握市場消費方向；在攤位空間尋覓轉換的過程中，花商們相互約定集體

遷移的形態逐漸產生，隱約形成花攤自身的市集組織，從零散的市集活動，逐漸

地轉變成具有自我生存能力的花卉市集，朝向獨立單一市集的方向發展，並形成

集體遷移至萬和宮前廣場設立攤位的基礎（蘇怡榮，2001：2-4）。

第二節 萬和宮前的行口交易（1976-1986）

在臺北橋頭形成的花卉交易市集的四年期間，造成當地交通阻礙，居民不堪

其擾，加上 1974 年 10 月 10 日臺北市第一果菜批發市場成立，臺北市政府將原太

平市場的果菜攤販以承銷人的身份納入於批發市場的管理，並將不願接受管理的

果菜攤販以嚴格取締的行動迫使其就範。在此大規模的強制取締行動中，位於臺

北橋頭的花販自然地受到相當大的影響，故有了另尋場地的迫切需求；經由花攤

成員提議及約莫三十個經營切花業者共同協議下，終於遷移至酒泉街萬和宮前的

廟埕廣場（蘇怡榮，2002：2-5）；之後，又結合由臺北橋頭遷移至王氏宗祠週邊

的盆花業者，形成了酒泉花市。

酒泉花市的成形，在警方的強力取締、空間使用的飽和、市場規模的初步成

形、攤販成員的地緣性關係下，從一個依賴大型市場的活動市集，另尋地點，轉

而形成一個自主性的固定市集；其中，包括了外在環境的影響與內部組織的成熟。

萬和宮前的花攤最初形成一臨時性的市集，因無一管理組織，在經營權利上

20

透過彼此約定，於特定的時間內擺設固定攤位，攤位面積的大小，依照攤位的花

量、花種與經營規模而決定，並無特定的規模類型；此一時期與臺北橋時期，因

攤位取締四處流動的形態相比，花攤在空間的經營上更趨穩定，花卉市集已由流

動式的市集轉變成固定型態的市集，形成未來花卉交易行為基礎模式；並帶動週

邊地區經濟發展，促使後續經營規模擴大。

在組織演變上，有了固定位置的花攤之後，為減少市集活動對於環境的影響，

避免引起居民的反感，花販便自組成立一非正式組織的自治會，由當時里長擔任

自治會會長，採收費的方式雇用清潔工負責打掃市集活動後的場地、垃圾清理與

搬運；自治會的成立，一方面提供了市集空間經營的自我合理性，確保攤位空間

的秩序，隱性的保障了個別攤位空間之經營權，穩固市集空間的活動模式，促成

攤位擁有固定的攤位空間。自治會雖為一非正式的組織，故在管理方面並無實際

的約束力量，但其在凝聚花卉相關業者的共識上扮演著舉足輕重的地位，成為其

後爭取批發市場自主經營權利的基礎（蘇怡榮，2002：2-7）。

從農業統計資料顯示，酒泉花市這十年間，臺灣花卉專業種植面積從 1978 年

1,200 餘公頃，至 1986 年已達 3,500 餘公頃、生產值自新台幣 4 億餘元到 16 億餘

元；到了 1996 年，更擴增至 10,427 公頃，生產值則增加到了 84 億餘元，為花卉

發展急速成長時期，如圖 2-2、2-3、2-4。

圖 2-2：1978-2008 年國內花卉種植面積

67-97年花卉種植面積

0100020003000400050006000700080009000

100001100012000130001400015000

67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97年

公頃

種植面積

資料來源：行政院農業委員會農糧署、農業統計要覽

21

圖 2-3：1978-2008 年國內花卉生產值

67-97年花卉生產值

0100000020000003000000400000050000006000000700000080000009000000

1000000011000000120000001300000014000000

67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97年

千元

生產值

資料來源：行政院農業委員會農糧署、農業統計要覽23

圖 2-4：1978-2008 年國內花卉切花生產量

67-97年切花生產量

0100002000030000400005000060000700008000090000

100000110000120000130000140000

67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97年

千打

生產量

資料來源：行政院農業委員會農糧署、農業統計要覽

1981 年，花卉相關產業組織「台灣區花卉輸出業同業公會」設立，主要負責

國內輔導國產花卉拓展外銷，掌握國內花卉對外輸出業務與國外花卉最新的流行

23根據行政院農業委員會農業統計要覽，國內花卉種植面積及生產值，包括切花、球根、種籽、苗

圃及盆花。

22

動態資訊，花卉進出口量及進出口24值亦隨之成長，打開國內花卉產業對外的窗

口，如圖 2-5、2-6。

圖 2-5：1985-2008 年臺灣花卉進出口量

74-97年臺灣花卉及種苗進出口量

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

45000

50000

74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 年

公噸

出口量

進口量

資料來源：行政院農業委員會統計室、農業統計要覽25

圖 2-6：1985-2008 年臺灣花卉進出口值

74-97年臺灣花卉及種苗進出口值

0

1000020000

3000040000

500006000070000

8000090000

100000110000

120000

74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 年

千美元

出口值

進口值

資料來源：行政院農業委員會統計室、農業統計要覽

24 臺灣花卉出口值及出口量，除了切花外，種苗及種籽、蘭花亦為大宗，以日本及美國為主要出口

國。 25 網 站 查 詢 ： 99 年 4 月 26 日 農 業 統 計 要 覽 ， 資 料 只 有 從 74 年 開 始 。

http://stat.coa.gov.tw/dba_as/asp/a62_1.asp?start=72&done=97

23

組織的形成與運作，深受其身處客觀歷史條件的影響，而組織的變遷，更是

內外環境與相關行為者互動鑲嵌的結果。同時，組織的制度設計中隱含特定的偏

差（羅雅美，2006：145）。在市集經營規模演變，遷移到萬和宮前三十個的切花

攤販中，原僅有十二個攤販為單純攤商的身份，扮演批發商的角色，每日皆會前

往市集擺攤；其餘半數自產自銷採不定期的經營方式，端看其採收的成果。隨著

六０至七０年代臺北都市化的迅速發展，都市土地使用的轉變促使農地日減；在

花卉市場的快速成長與需求下，由一個自產自銷的市場機制轉變成承銷的方式，

花農漸蛻變成花商，開始從南部各地運送花卉至市場，銷售於臺北都會之零售業

者。伴隨著消費型態的轉變，擴大了加入市集經營的機會，花販不再限定於花農

的身份，市集成為當時經濟收入不佳者，透過承銷花卉擺攤做為維持生計的管道，

不僅直接促使市集規模的擴大，更間接地扮演安定社會的功能（蘇怡榮，2002：

2-7）。

此一時期，花卉產業與社會經濟快速發展，使農業商業化程度繼續提高，每

一農戶所出售的產品數量增加，開始脫離自給自足的社會，花農已無法全靠自產

自銷方式出售其產品，而進入到「為市場而生產」或「為運銷而生產」的階段（許

文富，1996：12）；行口、批發商的興起，造成運銷制度的轉變，為專業花卉批

發市場形成雛形，此時期運銷通路體系如圖 2-7。

圖 2-7：花卉產品二階運銷通路圖

資料來源：本研究繪製

行行口口 批批發發商商

花花農農 消消費費者者 販販運運商商

24

花卉市場的成形與否，除了產銷的因素之外，與社會的生活水平與國民所得

息息相關，必需在市場機制的成熟發展與外在社會條件許可的狀況下，才有其成

熟發長的空間。酒泉花市在歷經十年的成長，從原有的三十個切花攤位到後期一

百一十八個切盆花及資材業者，與市場相依相賴程度日益提高，各種團體及個人

每日於該市集中進行交易，彼此間利益糾葛，關係亦漸複雜，包括產地花農、農

民團體、販運商、行口（花商）等。

政府機關在此時期，僅對攤販所造成的環境、交通影響加以管制，並未涉入

花卉市集交易體系內；其原因在於行政院農業委員會雖於 1981 年公布實施「農產

品市場交易法」，並未將花卉交易納入規範；直至 1986 年花卉才正式納入農產品

交易的範疇；同年，臺北市長許水德蒞臨酒泉花市視察，指示籌組專業性花卉批

發市場，這項措施造就了後來的濱江花市。

第三節 與果菜市場並存的濱江花市

（1987-1996）

這是一個艱苦的過程！

從酒泉花市進入到濱江市場，是一個花卉產銷組織與交易制度大轉變的時

期；由於酒泉花市承銷角色的確立，花卉業界普遍認為臺北市有籌組專業性質之

花卉批發市場的必要。

在酒泉花市十年內，市集內花商已然形成一非正式組織26，為維護自身的利

益，在遷移過程悍然與臺北市政府對抗。組織為了追求特定利益或其所宣稱的公

共目標，利用制度的偏差進行動員；而這些偏差動員的過程，又從而促成了組織

的變遷（羅雅美，2006：145）。酒泉花市的搬遷，引發國內花卉運銷體系前所未

有的風波，花商與臺北市政府的對抗，產地花農、消費地花商的聯合與分裂，民

意代表、媒體的高度關注及臺北農產運銷公司背負的政策任務，使得此時期呈現

26 參照 Galbreaith 著，權力的剖析，關於組織定義是：「為某種目的或某項工作而聯合起來的一些

人物或一些集團。」。組織的參加者都在某種程度上服從組織的各個種目標，以爭取實現某種共

25

混亂、政策一日三變樣態；最後，在政府部門妥協下，結束了酒泉花市，進入到

濱江花市的時期，為花卉運銷完整體系奠立了基礎。專業花卉批發市場正式成立，

引進電子化拍賣模式，開啟花卉交易制度的另一扇大門。

壹、臺北市政府的構想

酒泉街花市附近街道狹小，花販占用道路及公園預定地屬違法行為，加上作

業環境不良，花卉凌晨交易，嚴重影響附近居民的安寧。市民紛紛向市府陳情，

希望花市遷移。

1985 年，臺北市長許水德巡視濱江市場時第一次指示，請有關人員研究在新

生南北路高架橋下，規劃成立一個鮮花批發市場，以容納酒泉街一帶的花攤（聯

合報，1985）。臺北市政府遂積極展開酒泉花市遷移的行動，一方面為花市附近

居民的居住權益，一方面為產地花農反應臺北市花卉交易不公開透明，影響花農

權益，希進行花卉的交易制度的改善。臺北市政府在參考荷蘭花卉市場經驗後，

計劃利用濱江果菜批發市場二樓閒置場地，規劃籌設專業花卉批發市場。

當時濱江果菜市場已由臺北市政府委託官方投資的臺北農產運銷公司經營；

市府的構想是，濱江市場臨近高速公路交流道與建國高架橋，有利花卉的運輸，

住在附近居民不多，不會造成環境安寧的問題；在空間與組織上將花卉市場與果

菜市場合併，並將酒泉花市的花販委由臺北農產公司經營管理，花販以承銷人身

份進入市場繼續經營，俾利建立完整的花卉產銷體系與制度；以公開的交易平台，

訂定當日合理花卉價格，避免花商拱抬，農產公司收取百分之四的場地管理費，

以維持市場基本的營運管理（吳定，1989：156-157）。

在遷入濱江花市前，臺北市政府為使花卉市場成立有其法令依據，要求中央

農政機關配合修改法令，將花卉納入農產品範圍；行政院農業委員會遂於 1986 年

4 月 19 日以農輔字第 11449 號公告：「花卉為農產品市場交易法所稱之農產品」。

在花卉市場明定為農產品的前提下，可依「農產品市場交易法」第十二條規定「農

產品批發市場為公用事業，其設立及業務項目，由各級主管機關規劃，並得編列

預算予以補助」。臺北市政府鑒於酒泉花市經營問題紛雜，為改善花卉批發經營

同的目標

26

型態、健全花卉交易方式、解決都市環境問題，將攤販集中納入市場機制的管理，

開始進行花卉批發市場的籌設（蘇怡榮，2001：2-7）。

臺北市政府認為，酒泉花市是一個臨時性的攤販集中場，花卉經營無法走上

企業經營的軌道；經由場地的搬遷，委託臺北農產公司經營管理花市，建立交易

制度，應可消除產銷制度的不合理、改善作業環境、解決交通問題，並提供花卉

市場發展的空間，因此決定於 1986 年 7 月 1 日關閉酒泉花市，將所有花販搬遷至

濱江市場二樓。

貳、市政府與酒泉街花商協調過程

臺北市政府此舉，最初酒泉花市業者十分支持，但當市政府委託臺北農產運

銷公司籌設濱江花卉批發市場時，部分業者聯合其他業者向市政府陳情，擔心原

有操縱花卉產銷權利消失，在未談妥條件前，拒絶於７月１日遷入市場。效應逐

漸擴大，當地花商每一家繳納十萬元的保証金，以牽制同業違反公決進入濱江市

場，同時籌募了相當款項聘請律師，有意與市政府抗衡到底；市府的構想，並未

得到酒泉街 281 位花商的支持。

酒泉花市業者所以扺制的主要理由有三：其一為經營主體認同。臺北市政府

認為為提升臺北市花卉品質及公平交易，決定委託具有批發市場經營經驗的臺北

農產運銷公司成立濱江花市，納入酒泉街的花販約兩百餘位業者，以承銷人的身

份參加新花卉批發市場營運。然而，酒泉花市業者認為果菜與花卉經營有別，臺

北農產運銷公司並無經營花市經驗，不適合做為花卉批發市場的經營主體。其二

為管理費收取問題。酒泉花市的業者，認為臺北農產公司收取交易額百分之四場

地管理費率過高，因此拒絕進入市場；其三為酒泉花市業者認為濱江市場在完成

後，其安全性即有疑慮，要在二樓置花卉批發市場，恐加重建物結構負擔，安全

度可疑。

1986 年 6 月 5 日，臺北市政府建設局首次邀請酒泉花市業者及臺北農產運銷

公司代表、台灣區花卉發展協會、台灣區花卉輸出業同業公會、市場管理處等十

餘個單位，當面溝通協調，希望業者能支時政府政策；酒泉街業者代表邀請了臺

大教授游以德、立法委員蕭瑞徵、律師蘇煥智等人與會，強力維護本身利益並要

求市府能同意業者自行組織公司，獨立經營花卉批發市場，在相關問題未解決前，

27

拒絶 7 月 1 日進入濱江市場。

在市府方面，部分執行機關官員在面對花商的強力杯葛下，曾建議市府仍將

濱江花市 7 月１日開幕，開業當日則請有關單位，對酒泉街花商的違法行為全面

取締，加強管制花商占用道路及公園預定地行為，讓業者在酒泉街無法生存。最

後，市府仍同意暫緩實施遷入日期，延後至 9 月 10 日（吳定，1989；中國時報，

1986）。

接下來，市政府建設局不斷透過其他管道溝通，部分花市業者經市政府疏導

下，抵制行動已開始軟化，有不少業者向市政府表示，他們在酒泉街花市並無名

份，私下願意接受輔導進入濱江花卉批發市場，以承銷人身份參加營運；但因礙

於領導抵制者的顏面，所以不願公開表達自己的意願。

市政府遂於 7 月 24 日再度協商，同意將管理費用率降為百分之三點二，而且

承諾新花市只限酒泉花商為承銷人，不開放其他人登記，以保障酒泉花商的權益；

但花商並不滿意，協商再度破裂。直至 8 月 1 日建設局長譚木盛透過各種管道及

協商手段，降低農產公司對花卉產銷經營權，釋出部分權利轉給業者參與（聯合

報，1986）；終於使 281 位花商全部完成登記為農產公司的承銷人的作業，並同

意於同年 9 月 10 日，如期遷入濱江花市。市政府亦成立臺北市花卉批發市場的經

營指導委員會，由政府、花商、學者及農產運銷公司組成。

8 月韋恩颱風來襲，重創中南部花卉產地，給了酒泉花商爭取延期遷入的藉

口；花商建議應俟產地恢復後再遷入濱江市場，市府考量花農花商立場，遂同意

延後至 1986 年 12 月 25 日開幕。事實證明，市府決策錯誤，給予花商絶地大反攻

的機會。

1986 年 10 月 20 日，一百多位農產公司登記的花商，突然向農產公司聲明退

出承銷人資格。花商們所持的理由為產地農民們不贊同成立花卉批發市場，因為

額外的市場管理費將增加成本；而批發市場與農會是否能穩定價格，農民也表示

懷疑。之後，會議上花商代表表示堅決反對遷入濱江市場，拒絕農產公司經營花

卉批發市場，並主張由台灣區花卉發展協會或自組合作社取代臺北農產公司來負

責市場營運，否則將對抗到底（吳定，1989：157-159）。

市府認為批發市場是社會公益服務的單位，產地花農生產的花卉，透過農會

28

等農民團體共同運銷，運至批發市場，依市場供需訂出價格，經批發市場拍賣給

承銷人，再轉運至各零售市場，可避免因商販產銷一體而壟斷市場。花商想自組

團體經營，於法不符且本身能力不足，並保證以農產公司經營果菜批發等經驗經

營花卉市場足以勝任。

這些論點花商並不接受，而集體撤銷登記等行動使原定市場開幕日期無法進

行，因此市政府決定濱江市場的開幕日期再延後至 1987 年 2 月中旬。市政府此時

會同省農林廳人員南下了解花農意願，花農對於由官方來維持產銷秩序的決策表

贊同；花農態度的肯定，使市政府立場趨於強硬。

1987 年 1 月，部分支持政府政策的花商同意進入濱江市場並完成了登記，反

對進入濱江市場的花商們，採取實際的抗爭行動，聯合數百名花農至臺北抗議。

另一方面，花商們對於支持政府決策的花農們採取抵制行動，拒絕進貨或寄售花

農花卉。

1987 年 2 月，市長許水德再至濱江市場巡視，指示農產公司應儘速辦理花卉

市場開業，當時省主席邱創煥亦要求市府照顧花農花商；市政府作成最後決定，

宣布酒泉街花販於３月 15 日零時正式封閉，禁止運輸花卉車輛進入，並拆除花商

攤架。市政府面臨花商動員花農抗議的強大壓力；省農林廳首先具函臺北市政府

建設局，反映農民擔心濱江花市營運初期會影響農民收益，希望臺北市政府採取

漸進輔導方式，有條件的讓酒泉街花商與濱江花市併存營運。立法委員亦介入協

調，要求市府讓步。

1987 年 3 月 5 日，多位中央民代及地方議員帶領酒泉街業者拜會許水德市長，

市政府在中央及地方民意代表、中央農政機關及花卉相關業者各方壓力下，同意

開業後的濱江市場二樓三分之二面積暫由酒泉街花商以舊有的交易方式繼續經

營；但需在一年的時間內，與市府及相關農業團體合組類似農產運銷公司的經營

主體，以取得合法經營批發市場的資格。另保留三分之一分貨場，歸農產運銷公

司經營花卉交易。部分花商並不同意此一方案，認為濱江市場二樓應全撥給酒泉

街業者使用（中國時報，1987）。在協調不成下，酒泉街花商通知中南部花農於 3

月 6 日展開政治抗爭活動，至立法院、市議會、市政府請願。

總括而言，在酒泉街花商不斷的請願抗爭活動之後，市政府與花卉業者達成

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最後協議，濱江果菜批發市場二樓規劃為花卉批發市場，並由花農及販運商（花

商）依「農產品市場交易法」共同出資，自組成立一民間公司。268 名切盆花花商

遂於 1987 年３月 15 日遷至濱江花市，先成立了濱江花市自治會；並於次年成立

臺北花卉產銷股份有限公司，受臺北市政府委託經營花卉批發市場。

綜觀濱江花市的成立，包括政府政策的轉變、花卉納入農產品市場範圍、花

卉業者對經營權的爭取、花卉產業的發展以及酒泉花市規模的成形與其對環境所

造成的負面影響等種種因素下，促成了臺灣第一個花卉專業批發市場的誕生。

參、花農與花商的聯合與對立

「任何集團範疇，任何階級、任何群體本身都沒有或不可能行使權力；必須

有另一個因素出現，這就是組織」。組織（organization）是現代社會最重要的權

力來源。一般認為，如果需要行使某種權力，就必須形成組織（Galbreaith 著，劉

北成譯，1992：10、51）。

在酒泉花市時期，花農因長期處於資訊不對稱的情況下，花卉價格如同黑盒

子，受到花商操弄，花農常常得不到應有之利潤；因此，花農普遍希望政府能夠

建立一個公開公平的花卉交易平台，幫助農民獲得合理的利潤。酒泉花市的花商

雖未形成正式組織，然在與市政府談判中，為同一目標，形成一議題性集團，凝

聚力量，爭取到進入市場的權力。

個人或團體追求權力，是為了增加他們自身的利益，顯然也包括金錢方面的

利益。組織也同財產一樣，作為一個權力來源，它既受到國家的保護，又受到國

家的制約。但是組織對權力的運作則又常常引起人們的不安。組織之所以能夠引

起作用，是因為其成員雖然不能在更多的問題上取得一致的意見，但卻能夠在單

一問題上聯合起來（Galbreaith 著，劉北成譯，1992：64、80）。

酒泉街的花卉業者與花農，在形成市場的初期，的確有共同成立市場的目標，

而形成一個非正式但具強制力的組織；然而，部分花商認為，價格的公開將使花

商的影響力大減，失去操控市場的權力，因此，開始與花農的意見背道而馳，阻

撓花卉批發市場的設立。

在酒泉花市階段，花商與花農已形成一契作關係，花農一方面受花商保護，

產品具有其一定的保證價格，一方面又受花商對價格操控，難以了解花卉真正的

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價格；花農對於批發市場制度的不了解，害怕一旦進入批發市場的自由競爭環境

內，反而得不到原有的價格，加之花商業者的強力主導及遊說，使得花農與花商

聯合抵制進入濱江市場。

在中央農政機關與臺北市政府多次會議及南下與花農溝通，說明酒泉街花商

屬行口性質，產地來的花卉價格容易被操控，花農往往要經幾個月才收到貨款，

而政府構想中的批發市場，拍賣價格絕對公開，貨款三天即可收到。此一誘因，

使得花農轉向支持市政府政策。

1986 年 3 月 6 日花商聯合不知詳情的彰化等地花農約 4、5 百名北上向許水德

市長請願，花農原本希望臺北市可有兩座花卉市場，彼此有競爭，讓產品銷售有

選擇的機會；但花商請願的目的，是要求市政府同意由酒泉街業者以現狀進入濱

江市場二樓獨家經營。花農表示花商扭曲他們的意思，市政府既定政策驟然推翻，

讓花商享盡獨占壟斷花卉市場的利益。市長許水德立刻表示濱江市場二樓，市府

仍將自行保留四分之一場地自行使用，酒泉街花商的目的才沒有全部得逞（聯合

報，1987）。

濱江花市最終在政府妥協下開業，後續所帶來的效應，包括當時林內等 26 個

農會所屬的花農，因支持市府的決策而受到原酒泉花商的抵制，停止向這些農會

進貨。原濱江市場果菜承銷人透過青果公會，亦要求比照花卉模式，組成公司只

交場地租金，不交市場管理費，欲脫離農產公司自行經營批發市場。

就運銷通路而言，花農與花商彼此依存，共同形成交易網絡；就建立市場交

易制度觀之，花農與花商間有其利益上衝突，利用組織進行偏差動員，在市場搬

遷過程中分分合合，以謀得最大的利益。在此次花卉市場的爭鬥中，最後由花商

取得多數利益。臺北市政府與花農在無力回天後，轉朝建立公開交易制度政策努

力，並在成立花卉產銷股份有限公司時，由政府主導要求花農需持股達 60%，花

商 40%，以平衡花商在市場的權力。

肆、臺北農產公司的角色

臺北農產運銷股份有限公司的前身係臺灣區果菜運銷股份有限公司，於 1974

年 10 月依行政院函頒之「籌設全國性農產運銷公司方案」成立；同年 12 月 1 日

受臺北市政府委託，開始經營臺北市萬大路第一果菜批發市場；1984 年 5 月依據

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「農產品市場交易法」規定改組，並依同法第十三條第一項第六款，由政府機關、

農民團體暨農產品販運商共同出資，組織農產品批發市場經營主體；實收資本額

為 1 億 8,900 萬元，名稱亦變更為臺北農產運銷股份有限公司；1985 年 9 月受臺

北市政府委託，經營濱江果菜第二批發市場。

在精省前臺北農產公司的股權結構如表 2-1。政府機關投資比例占 45.5%，為

最大股東，早期公司董事長由中央核派，總經理由臺北市政府核派；精省後，原

臺灣省農林廳的股權轉由行政院農業委員會接收（如表 2-1，2-2）；雖臺北市政府

以該市場土地及建物由臺北市政府提供，應由臺北市政府掌控該市場經營管理

權，多次向中央要求讓售股權未果；一直到了馬英九擔任臺北市市長，與中央協

調，由市府核派公司董事長，中央核派總經理，臺北市政府終得掌控該市場董監

事會運作，負責執行市府交付政策任務。

表 2-1：臺北農產運銷股份有限公司股權結構（1973-1998 年）

股權項目

政府機關 農民團體 農產品

販運商 合計

臺灣省農林

廳 臺北市政府 農會 農業合作社

出資比例 22.75% 22.75% 24.85% 9.58% 20.05% 100%

董事席次 5 5 5 4 4 23

監察人席次 1 1 1 0 0 3

資料來源：參考臺北農產公司網站，本研究整理

表 2-2：臺北農產運銷股份有限公司第８屆股權結構（2008）

股權項目

政府機關（45.52%） 農民團體（34.43%）農產品

販運商 合計

行政院農業

委員會 臺北市政府 農會 農業合作社

出資比例 22.75% 22.75% 24.85% 9.58% 20.05% 100%

董事席次 5 6 6 2 4 23

監察人席次 1 1 1 0 0 3

資料來源：參考臺北農產公司網站，本研究整理

臺北農產公司在接受臺北市政府的政策指示下，原本欲經營花卉批發市場，

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並與酒泉街花商多次協調；包括利用民間花卉雜誌社辦理與官方舉辦的座談會，

多次南下與花農溝通；一再表明，農產公司以經營果菜批發交易的經驗，必能建

立花卉一個公開透明的交易平台，提高花農的收益。

在酒泉街業者拒絶進入濱江市場初期，當時農產公司總經理蘇振玉曾表示，

如果酒泉街花商仍堅持抗拒進入花卉批發市場，將改以臺北市內各花卉零售商店

及延吉花卉市場、假日花市中有批發能力的業者，輔導轉入為花卉批發市場的承

銷人，向酒泉街業者挑戰（中國時報，1986）；而酒泉花市業者則計畫若協調不

成，預計將整個花市搬離臺北市。

農產公司一方面與酒泉街業者周旋，一方面利用股權力量，透過省農林廳徵

求產地農會的合作，以削弱酒泉街花商對產地貨源的掌握，為酒泉街花商不願遷

入濱江花市預作準備；然而，在政府政策大轉彎下，臺北農產公司與產地農會成

了這次事件的犧牲者。花農對市政府政策的不滿，濱江花市的花商對花農的制裁

動作，開業初期風波仍不息。

伍、妥協下的濱江花市-成立自治組織與公司

權力，尤其是源於組織的權力，並不是非常簡單明瞭的事物。「組織本身就

是一種為行動而準備的偏差動員」（Schattschneider，1996：30）。一群人基於某

種特定的公共利益，賦予彼此成員身份，並藉以劃定了組織內外的區隔；組織成

員對內部某種程度服從組織的各種目標，然後從內部的權力運作，產生組織取得

外部服從的能力，以實現組織的目的。組織的偏差動員有其目的性；為了有效控

制可能阻礙其目的之衝突，組織通常隱含特定政治性偏差。此種偏差有利於某種

衝突的呈現，同時壓抑其他衝突的表面化（蕭全政，1997；Galbreaith 著，劉北成

譯，1992）。

濱江花市最後得以由花卉相關業者自組公司經營，主要原因除中央、民意代

表與花農、花商的關注壓力外，其中一個關鍵在於，民間花卉團體的台灣區花卉

發展協會管理委員會，於 1986 年間進行內部改選。改選的結果，原來大力鼓吹業

者遷入濱江花市，支持臺北農產公司的盆花管理委員會的主席及副主席，在改選

中雙雙落選（民生報，1986）。因此酒泉街花商與農產公司的對峙更加嚴重，促

使市府最後妥協，同意先由花商結合花農成立濱江花市自治會；其後，臺北市政

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府對市場經營主體的籌組，曾堅持入股，惟遭業者強烈反對，再次引起爭權風波。

在濱江花市期間，臺灣社會亦遭遇極大的轉變；1988 年 1 月，蔣故總統經國

逝世，由李前總統登輝繼任第七任總統。李前總統係農經背景出身，對於農產運

銷制度的改革相當關切；他曾指示臺北市市場管理處劉富善處長，加強辦理農產

品直銷工作、縮短產銷通路，避免農產品遭中間商壟斷。濱江果菜批發市場，應

由臺北農產運銷公司以外的單位經營，發揮競爭、制衡功能（中國時報，1988）。

1988 年 3 月臺北市政府考量花卉屬非民生必需物質，且多數運銷界學者傾向

自由競爭市場決定供需及價格，建議政府只站在監督輔導立場，儘量不要干預太

多下，同意濱江花市自治會依「農產品市場交易法」第十三條第四款規定27，由花

農和販賣商共同出資組成公司法人，無公股的投資，首度採取純由民間經營的方

式，正式成立臺北花卉產銷股份有限公司，受臺北市政府妥託經營臺灣第一個花

卉專業批發市場。這樣的創舉，促使之後成立的花卉批發市場，皆無公股投資。

惟花卉業者當時的堅持，造成目前臺北花卉公司因法令限制，無法順利取得市場

經營權的困境，恐是花卉業者始料未及的。

濱江花市設立的重大意義，在於花卉運銷制度的變革；臺北市政府在參訪荷

蘭花卉運銷制度後，決定花卉市場下列的交易制度與組織發展的方向。

一、花卉包裝與分級制度的建立

早期花卉運銷，係由花農採收後，直接運往市場銷售，品質參差不齊；到了

酒泉花市時期，產地來的花卉仍未經包裝及處理，而是由批發商代為處理，不僅

為都市帶來大量垃圾也無統一標準。要仿效荷蘭的交易制度，首先要先輔導農民

加強包裝與分級制度，以減少無謂的損失，使交易快速進行。

有鑑於臺灣多為小農制，小戶農民恐無能力進行分級包裝，政府為輔導產地

進行分級包裝，同時推動農民組成產銷班或由農會辦理共同運銷，並於「農產品

市場交易法」中明定，農民團體共同運銷之農產品，農產品批發市場應優先處理。

另經濟部於 1982 年訂定「農產品分級包裝標準與實施辦法」，規定之農產品

27 農民及農產品販運商共同出資組織之法人。

34

僅限蔬菜、青果、畜產及漁產，直至 1986 年公告花卉為農產品範圍，才適用此辦

法。

二、 電子化拍賣制度的引進

在臺北市政府強力的主導及花卉業者配合，濱江花市成功引進荷蘭拍賣制

度，建立花卉電子拍賣制度取代傳統批發市場議價方式，成為農產品批發市場的

典範。

過去行口商主宰的運銷方式轉變成以農民團體共同運銷為主的運銷方式，推

動了公平交易的機制，促使花卉商品價格的公開與合理化，間接或直接的刺激了

市場規模的成長，促使大量人力與資源投入花卉相關產業之中；花卉商品在品質、

數量、種類與價格上，快速的成為可被一般消費者參與消費的商品（蘇怡榮，1992：

2-14）。

三、零批場的設立

濱江花市的經營組成，包括花農、花商（批發商、販運商等），發展的脈絡

是從臨時攤販市集活動演變而來；在有限的消費市場條件下，花卉批發市場延續

市集活動的形式，開放各類型的消費對象參與消費，同時扮演零售與批發的角色。

相對的，荷蘭及日本經營模式，僅限定零售商、販運商或批發商進場交易，市場

並未對外開放零售。�