SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY

BESÖK: STOCKHOLM -VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND – FORSKARENS VÄG 5, HUS UB KIRUNA – KASERNGATAN 14 POST: 106 48 STOCKHOLM TEL : 010-698 10 00 FAX : 010-698 10 99 E-POST: REGISTRATOR@NATURVARDSVERKET.SE INTERNET: WWW.NATURVARDSVERKET.SE

SKRIVELSE 2015-04-16 Ärendenr:

NV-00662-14

Tillsyn enligt miljöbalken – möjligheter

till utveckling och förbättring

Redovisning till regeringen av regeringsuppdrag om tillsynsredovisning enligt

1 kap. 28 § miljötillsynsförordningen (Regleringsbrev för Naturvårdsverket 2014)

MILJÖBALKSTILLSYN kommuner, länsstyrelser,

centrala myndigheter Generalläkaren

NVSJV

FoHM

KemI

HaV

Lst

EU OECD

SoSMSB

RAÄ

SSM

LMV

BoV

SKS

STEM

SvK

NATURVÅRDSVERKET

2

NATURVÅRDSVERKET

3

Innehåll INNEHÅLL 3

SAMMANFATTNING 4

2 INLEDNING 5

3 EN SAMLAD BILD AV MILJÖBALKSTILLSYNEN 6

3.1 Om uppdraget 6

3.2 Förutsättningar 6

3.2.1 Ansvariga för uppföljning och utvärdering 6

3.2.2. De statistiska förutsättningarna 9

3.2.3 Synpunkter och trender 9

3.2.4 Tidigare identifierade frågeställningar 10

3.3 Analys 11

3.3.1 Utveckla redovisningen för en effektivare tillsyn 11

3.3.2 Utveckla möjligheten att ge förslag till åtgärder 12

3.3.3 Utveckla analysen av tillsynen i samverkan 12

3.3.4 Utveckla underlaget för beskrivningen av tillsynen 13

3.3.5 Metoder för uppföljning 16

3.3.6 Behov av författningsändringar för samverkan och rapportering 18

3.3.7 Möjligheter till utveckling i framtiden 19

3.4 Förslag 19

3.4.1 Övergripande åtgärdsbeskrivning 20

3.4.2 Struktur för insamling av information 21

3.4.3 Årlig uppföljning 21

3.4.4 Återkommande fördjupning 23

3.4.5 Samverkan 24

3.4.6 Författningsändringar 24

BILAGA - KONSEKVENSUTREDNING 26

NATURVÅRDSVERKET

4

Sammanfattning Naturvårdsverket har i arbetet med uppdraget utgått från formuleringarna i rege-ringens uppdrag till Naturvårdsverket. Utgångspunkten är att stärka analysen av de olika delarna av en effektkedja från behov till resurser, aktiviteter, prestationer till effekter.1 Det ger Naturvårdsverket och andra förutsättningar att ge förslag på åt-gärder för att utveckla tillsynen så att det primära syftet att stärka tillsynen till-godoses. Den utvecklade redovisningen kommer att innehålla:

• Eventuella förslag till åtgärder. • Resultatet av analysen om tillsynen är ändamålsenlig utifrån olika perspek-

tiv. Eventuellt också hur förutsättningarna för tillsynen ser ut när det gäller roller och ansvar eller andra förutsättningar som kan vara relevanta. Resul-tatet ligger till grund för förslagen.

• Resultatet av den information som samlats in som bedömts vara relevant för analysen.

• Eventuell kompletterande information som bedöms vara relevant för andra aktörer att ta del av för egna analyser. All information kommer inte att till-gängliggöras via rapporteringen utan det kan ske på annat sätt.

Utvecklingen av uppföljningen kan ske stegvis. Inledningsvis bör fokus ligga på att beskriva förutsättningarna för och genomförandet av tillsynen. På längre sikt bör även effekterna av den tillsyn som genomförs kunna beskrivas. För det krävs en fortsatt utveckling av metoder och mått. Vi föreslår att uppföljningen och redovisningen ska omfatta information som in-hämtats som årlig uppföljning, återkommande fördjupning, relevanta resultat från övriga uppföljningar och utvärderingar och miljöbalkens systemfrågor. För att redovisningen ska ge en samlad bild av tillsynen bedömer Naturvårdsverket att det behövs författningsändringar för att stärka den samverkan som behövs mel-lan de tillsynsvägledande myndigheterna. Därför föreslås ändringar av 1 kap. 28 § och 3 kap. 1 § miljötillsynsförordningen.

1 Läs mer om effektkedjor i Naturvårdsverkets rapport 6588, Roller, ansvar och förväntningar (s.15–17). 2013

NATURVÅRDSVERKET

5

2 Inledning I regleringsbrev 2014 har Naturvårdsverket fått i uppdrag att:

”Föreslå hur den tillsynsredovisning som verket ska lämna enligt 1 kap. 28 § miljötill-synsförordningen kan utformas för att återkommande ge en samlad bild av hur tillsynen enligt miljöbalken genomförs med bl.a. redovisning av relevanta tillsynsdata. Vid behov bör verket föreslå förtydligande eller kompletterande regler avseende samverkan och rapportering i miljötillsynsförordningen. Uppdraget ska ske i samråd med Kemikaliein-spektionen, Havs- och vattenmyndigheten, Statens jordbruksverk och Folkhälsomyn-digheten. Samverkan bör även ske med övriga centrala myndigheter med ansvar för tillsynsvägledningen enligt miljöbalken och med länsstyrelserna. Uppdraget ska redovi-sas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) i eller i samband med den tillsynsredo-visning som ska lämnas den 15 april 2015.” 2

Arbetet med uppdraget har genomförts i en arbetsgrupp. I arbetsgruppen deltog förutom Naturvårdsverket representanter för Folkhälsmyndigheten, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen och en länsstyrelse. Synpunkter på olika delar i förslaget har även inhämtats från övriga centrala miljöbalksmyndigheter, Sveriges Kommuner och Landsting och via Tillsyns- och föreskriftsrådet. Det har skett via en skrivelse till övriga centrala tillsynsvägledande myndigheter och genom möten. Naturvårdsverket har i arbetet med uppdraget utgått från formuleringarna i rege-ringens uppdrag till Naturvårdsverket. Utgångspunkten är att stärka analysen av de olika delarna av en effektkedja från behov, resurser, aktiviteter och prestationer till effekter. Andra aspekter som kan vara intressanta att belysas är förutsättningarna för tillsynen, bland annat fördelningen av myndigheternas ansvar och roller. Det ger Naturvårdsverket och andra förutsättningar att ge förslag på åtgärder för att utveckla tillsynen. För att det ska vara möjligt behöver ett antal åtgärder vidtas. En central åtgärd är att utveckla tillgången på information, bland annat tillsynsdata. Fokus i uppdraget har lagts på de inledande delarna i effektkedjan. Naturvårdsverket konstaterar att det är av intresse att även kunna beskriva och bedöma effekterna av den tillsyn som genomförs. För att det ska vara möjligt krävs en utveckling av mått och metoder, vilket saknas idag. Arbetet har bedrivits ”i samråd” med de centrala myndigheter som nämns i upp-draget. Myndigheterna har meddelat att de inte har några invändningar mot redo-visningen. Inte heller länsstyrelserna, som i en skrivelse har uttalat sig om redovis-ningen, har framfört några invändningar.

2 1 kap. 28 § miljötillsynsförordningen lyder ”Naturvårdsverket ska, i sin egenskap av tillsynsvägledande myndighet, senast den 15 april varje år till regeringen lämna en redovisning av hur tillsynen kan utveck-las och förbättras. Redovisningen ska omfatta de brister i tillsynen som verket identifierat och en be-skrivning av hur de kan åtgärdas.”

NATURVÅRDSVERKET

6

3 En samlad bild av miljöbalkstillsynen 3.1 Om uppdraget Bestämmelserna om att Naturvårdsverket ska redovisa till regeringen hur tillsynen kan utvecklas och förbättras har funnits i miljötillsynsförordningen i fyra år. Redo-visningen ska omfatta de brister i tillsynen som Naturvårdsverket identifierat och en beskrivning av hur dessa kan åtgärdas. Naturvårdsverket har hittills lämnat tre tillsynsredovisningar. Vid uppdragsdialogen den 12 mars 2014 framförde Miljö-departementet att redovisningarna bör bli mer användbara och innehålla konkreta fakta, indikatorer, till exempel om de frågor som Naturvårdsverket har tagit upp i tidigare redovisningar. Det kan till exempel handla om gapet mellan resurser och behovet av tillsyn. Reglerna om samverkan och rapportering kan behöva förtydli-gas och det kan behövas ett gemensamt förhållningssätt vid de tillsynsvägledande myndigheterna. Enligt Miljödepartementet avser uppdraget inte enbart Naturvårds-verkets tillsynsvägledningsområde, utan hela miljötillsynen.

3.2 Förutsättningar 3.2.1 Ansvariga för uppföljning och utvärdering Ansvaret för att följa upp och utvärdera miljöbalkstillsynen är ett uppdrag som delas av de centrala myndigheterna, länsstyrelserna, de kommunala nämnderna och Generalläkaren. Alla tillsynsmyndigheter ska enligt 1 kap. 12 § i miljötillsynsför-ordningen följa upp och utvärdera sin egen tillsyn.

Vad är uppföljning och utvärdering?

Vanligt är att förklara skillnaden mellan uppföljning och utvärdering med att uppföljning

beskriver hur något är eller har utvecklats medan utvärdering går ut på att förklara varför det

är eller har blivit så. Som ordet anger går utvärdering också ut på att värdera och bedöma

det som beskrivs. Man kan egentligen inte utvärdera utan att först följa upp. Däremot behö-

ver uppföljning inte alltid leda till utvärdering. Men genom uppföljning kan man få signaler

om att något behöver studeras närmare – utvärderas.3 Som en del av tillsynsvägledningen ska dessutom de centrala myndigheterna och alla länsstyrelser följa upp och utvärdera den operativa tillsynen inom de områden där respektive myndighet har ett utpekat ansvar för tillsynsvägledning. De opera-tiva tillsynsmyndigheterna är cirka 300 till antalet. Naturvårdsverket har även ett övergripande ansvar att följa upp tillsynen när det gäller allmänna frågor i 26 och 30 kap. miljöbalken.4 Förutom uppföljnings- och utvärderingsansvaret finns det

3 Naturvårdsverkets rapport 5582, Utvärdering steg för steg. 2006

4 Miljötillsynsförordningen, 3 kap. 2 §

NATURVÅRDSVERKET

7

krav i EU-direktiv och EU-förordningar om rapportering av information som bland annat ska beskriva genomförandet av bestämmelserna. De rapporteringarna är också en form av uppföljningar och utvärderingar, och utförs antingen av regering-en själv eller av den som regeringen utser. Mer utförlig beskrivning finns i avsnitt 3.2.3. Se följande bild och tabell som visar de tillsynsvägledande myndigheterna samt andra intressenter som behöver/efterfrågar information om tillsyn.

NATURVÅRDSVERKET

8

Tillsynsvägledande myndigheter

och övriga som behöver information

om tillsyn

Varför?

Naturvårdsverket (NV) 1 kap. 28 §

3 kap. 2 § miljötillsynsförordningen (MTF)

Svenska kraftnät (SvK) 3 kap. 3 § MTF

Boverket (BoV) 3 kap. 4 § MTF

Folkhälsomyndigheten (FoHM) 3 kap. 4 a § MTF

Havs- och vattenmyndigheten (HaV) 3 kap. 5 § MTF

Kemikalieinspektionen (KemI) 3 kap. 6 § MTF

Läkemedelsverket (LMV) 3 kap. 7 § MTF

Myndigheten för samhällsskydd och

beredskap (MSB)

3 kap. 8 § MTF

Riksantikvarieämbetet (RAÄ) 3 kap. 9 § MTF

Skogsstyrelsen (SKS) 3 kap. 10 § MTF

Socialstyrelsen (SoS) 3 kap. 11 § MTF

Statens energimyndighet (STEM) 3 kap. 12 § MTF

Statens jordbruksverk (SJV) 3 kap. 13 § MTF

Strålsäkerhetsmyndigheten 3 kap. 14 § MTF

Länsstyrelserna (Lst) 3 kap. 16 § MTF

EU, OECD m fl Rapportering kopplat till olika direktiv och förordningar.

Återkommande granskningar av Sveriges miljöpolitik, samt

uppföljning av lämnade rekommendationer. Underlag i sam-

band med regeringsuppdrag. Grön: Regionala tillsynsvägledande myndigheter Orange: Centrala tillsynsvägledande myndigheter som ingår i Tillsyns- och föreskriftsrådet Grå: Övriga centrala tillsynsvägledande myndigheter Gul: Aktörer som behöver/efterfrågar information om tillsyn

MILJÖBALKSTILLSYN kommuner,

länsstyrelser, centrala myndigheter

Generalläkaren

NVSJV

FoHM

KemI

HaV

Lst

EU OECD

mfl

SoSMSB

RAÄ

SSM

LMV

BoV

SKS

STEM

SvK

NATURVÅRDSVERKET

9

Naturvårdsverket är ansvarig myndighet för officiell statistik avseende miljöbal-kens tillämpning. Ansvaret läggs fast i förordningen om officiell statistik. Natur-vårdsverket har tagit fram kriterier för sin officiella statistik. Statistiken ska bland annat vara begränsad till omfånget och baseras på få generella mått, till exempel indikatorer, med allmänt intresse inom statistikområdet. Urvalet ska vara resultat-orienterat och långsiktigt. ”hållbarheten” hos den officiella statistiken ska vara längre än en generation. Vidare ska statistiken utgöras av sammanställd informat-ion, publiceras med bestämd frekvens och i de flesta fall gälla Sverige som helhet. Miljöbalken, med alla tillhörande förordningar och föreskrifter, är så omfattande att Naturvårdsverket bedömt att det inte är rimligt att producera officiell statistik som täcker hela miljöbalken. Dessutom saknas rikstäckande indikatorer och nyckeltal, även om det inom tillsynsområdet förts diskussioner och gjorts försök att ta fram sådana både i Sverige och inom EU. 3.2.2 De statistiska förutsättningarna Erfarenheterna från de uppföljande och utvärderande insatser som gjorts visar att det är svårt att få en helhetsbild av hur miljöbalkstillsynen fungerar i hela landet.5 Uppföljningarna och utvärderingarna sker på olika sätt och med olika frekvens. Forskningen visar att det är svårt att statistiskt utvärdera miljötillsynen eftersom data som beskriver utförd tillsyn oftast inte finns samlad, och att det saknas mått på lokal och nationell tillsynseffektivitet. Att statistiskt utvärdera miljötillsynen är alltså förenat med flera svårigheter som beror på bristen på tillgängliga, jämförbar data, vilket i sin tur gör det svårt att mäta tillsynens resultat. I forskningsprogrammet Effektiv miljötillsyn har man gjort en bedömning av den nationellt insamlade likvärdiga data som finns. Resultatet blev att dessa kan delas in i två kategorier, dels deskriptiv statistik på kommun- och länsnivå, dels data rörande utfallet av miljötillsynen. Till den första kategorin hör exempelvis demo-grafisk data och data om politiska förhållanden från Statistiska centralbyrån och data om samarbetsstrukturer mellan kommuner på miljöbalkens område från Sveri-ges Kommuner och Landsting. Till den senare kategorin hör till exempel Kammar-kollegiets statistik över antalet miljösanktionsavgifter och deras storlek per be-slutsmyndighet. 3.2.3 Synpunkter och trender

Förutom miljöbalkens krav på uppföljning och utvärdering finns behov och öns-kemål om information om tillsynen i andra sammanhang. OECD

OECD granskar återkommande miljöarbetet. Under 2014 granskade OECD Sveri-ges miljöarbete. Detta var den tredje granskningen och den här gången granskades

5 Forskningsprogrammet Effektiv miljötillsyn, Naturvårdsverket rapport 6558 (2013).

NATURVÅRDSVERKET

10

Sveriges miljöpolitik och framsteg sedan OECD:s förra granskning 2004. Vid granskningen efterfrågades information om tillsynsarbetet i Sverige inklusive den uppföljning och utvärdering som genomförs. Med denna information som grund genomförde OECD sin analys. I slutrapporten6 konstaterar OECD bland annat att miljölagstiftningens tillämpning, trots vissa samverkansinsatser, präglas av brist på enhetlighet och olika villkor mellan regioner och, i ännu högre grad mellan kommuner. Detta beror på den in-stitutionella autonomin för myndigheter på läns- och kommunnivå, skillnader i deras genomförandekapacitet vad gäller exempelvis resurser och sakkunskap och inflytande från lokala intressen. OECD konstaterade vidare att Naturvårdsverkets lagstadgade kontroll av det miljö-arbete som utförs av myndigheter under den nationella nivån är begränsad och inskränks ytterligare genom avsaknaden av rutinmässig rapportering av informat-ion som visar att regelverket följs. OECD rekommenderar därför Sverige följande:

”Stärk Naturvårdsverkets kontroll av tillsynsverksamhet som utförs av regionala och kommunala myndigheter. Upprätta ett resultatmätningssystem med en enhetlig upp-sättning input-, output- och utfallsindikatorer samt förfaranden för datarapportering.”

7

EU

EU kommissionen har under hösten 2014 angett att EU-regelverket de närmaste åren kommer att fokuseras på översyn, genomförande och kommunikation. Bland annat har man gjort en översyn av EU:s regelverk för miljötillsyn, som idag omfat-tar icke-bindande minimikriterier för tillsynen.7 Minimikriterierna anger riktlinjer för hur medlemstaterna bör utföra miljötillsynen. Kriterierna bör tillämpas i alla led vid utförandet av miljötillsynen: inför planering, genomförande, uppföljning och i informationsskedet. I samband med översynen har man också diskuterat möjliga konstruktioner av ett regelverk för krav på riskbedömningar vid planering av miljö-tillsyn och genomförande av tillsynsåtgärder. Vad översynen slutligen kommer att innebära är i skrivande stund ännu inte beslutat. I samband med det kommer en effektiv uppföljning och utvärdering av tillsynen i Sverige vara viktig för att för-sörja kommissionen med den information som efterfrågas. 3.2.4 Tidigare identifierade frågeställningar

Naturvårdsverket har i de tidigare 1:28-redovisningarna (år 2012, 2013 och 2014) lämnat förslag på åtgärder och pekat på områden som behöver utredas vidare. Det har till exempel handlat om fördelning av resurser och tillsynsansvar, samverkan och erfarenhetsutbyte, tillsynsplanering och brister i tillsynen.

6 OECD:s granskning av Sveriges miljöpolitik, 2014, Miljödepartementets översättning av OECD:s rapport

7 Recommendation 2001/331/EC

NATURVÅRDSVERKET

11

Miljötillsynsförordningen innehåller bland annat bestämmelser om planering och samverkan. Dessa bestämmelser är en av förutsättningarna för att en effektiv tillsyn ska kunna bedrivas. Vid tidigare genomförda uppföljningar har vi konstaterat att behovsutredningar och tillsynsplaner sannolikt saknats inom flera av miljöbalkens tillsynsområden.

3.3 Analys 3.3.1 Utveckla redovisningen för en effektivare til lsyn

Naturvårdsverket bedömer att en utvecklad 1:28-redovisning kan bidra till att göra tillsynen till ett effektivare styrmedel. Utifrån de erfarenheter som vi har skaffat oss under de fyra år som vi arbetat med uppföljning och utvärdering i den här formen drar vi slutsatsen att det finns ett antal åtgärder som behöver vidtas för att åstad-komma ett effektivt uppföljnings- och utvärderingsverktyg. Ett verktyg som funge-rar som en drivkraft i utvecklingen av tillsynens alla delar – från tillsynsvägled-ningen, som genomförs av de centrala myndigheterna och länsstyrelserna, till den operativa tillsynen, som genomförs av de cirka 300 operativa tillsynsmyndigheter-na. Erfarenheterna visa att det krävs samlad information för att kunna dra slutsatser som är så specifika att det går att föreslå åtgärder. Att statistiskt utvärdera miljötill-synen är förenat med flera svårigheter som beror på bristen på tillgänglig, jämför-bar data. Vi har även konstaterat att det saknas definitioner av olika tillsynsdata som möjliggör en enhetlig insamling och analys. Resultaten från den utvecklade uppföljningen och utvärderingen bör vara använd-bara för många olika aktörer. Primärt bör tillsynen stärkas genom att utvärderingen ger förutsättningar för att peka på generella behov av utveckling. Det bör skapa bättre förutsättningar för både de operativa tillsynsmyndigheterna, att lättare ut-veckla sitt arbete med tillsynen, och de tillsynsvägledande myndigheterna, att ut-veckla vägledningen. Även andra beslutsfattare, verksamhetsutövare, allmänhet, forskare och intresseorganisationer kan i varierande utsträckning vara mottagare av resultaten och på så sätt stöttas i sina roller i utvecklingen av tillsynen så att den blir ändamålsenlig, och i förlängningen ett effektivt verktyg i miljöarbetet för att nå miljömålen. För att åstadkomma det kraftfulla verktyg som uppföljningen och utvärderingen skulle kunna vara bedömer vi att redovisningarna bör utvecklas i ett antal avseen-den. Det omfattar främst följande åtgärder:

1. Utveckla möjligheten för Naturvårdsverket och andra att lämna förslag på åtgärder genom att mer systematiskt beskriva resultatet av den analys som gjorts utifrån tillgänglig och insamlad information.

NATURVÅRDSVERKET

12

2. Utveckla analysen av om tillsynen är ändamålsenlig genom att belysa en effektkedja från behov, resurser, aktiviteter, prestationer till effekter. Even-tuellt bör den även kunna omfatta olika förutsättningar för tillsynen, till ex-empel roller och ansvar. Analysen bör vara brett förankrad, exempelvis genom samverkan med de andra myndigheterna.

3. Utveckla beskrivningen av tillsynen genom att tillgängliggöra relevanta de-lar av den insamlade informationen om tillsynen.

Utvecklingen av uppföljningen och utvärderingen kan ske stegvis. Inledningsvis är det bara möjligt att fokusera på att beskriva förutsättningarna för tillsynen och av hur den genomförs. Utöver detta skulle uppföljningens förutsebarhet också kunna utvecklas genom att skapa effektiva arbetsmetoder. De årliga 1:28-redovisningarna bör kunna vara en naturlig del i utvecklingen av tillsynen som effektivt styrmedel och användbara för tillsynsmyndigheter, tillsynsvägledande myndigheter och regeringen. Den informa-tion om tillsynen som samlas in bör på något sätt göras tillgänglig för alla som vill ta del av den. 3.3.2 Utveckla möjligheten att ge förslag till åtgä rder Att stärka tillsynen är det primära syftet med uppföljningen. Ett steg i riktning mot detta är att skapa förutsättningar för åtgärder. Redovisningen bör kunna utvecklas ytterligare för att skapa förutsättningar för olika typer av åtgärder som kan vidtas av olika aktörer i samhället. Redovisningen bör alltså innehålla konkreta förslag på åtgärder. Uppföljningen och utvärderingen ger alltså möjlighet att belysa hur olika delar av systemet fungerar, både var för sig och tillsammans. En utmaning är att presentera resultatet av den information som samlats in och de analyser som genomförs, så att det är möjligt för de olika aktörerna att dra slutsatser och gå till handling. Vi kan konstatera att ju mer konkreta fakta som presenteras desto mer fokuserade och väl underbyggda förslag kan man ta fram. 3.3.3 Utveckla analysen av tillsynen i samverkan

För att ta fram förslag till åtgärder och beskrivningen av i vilken mån tillsynen är ändamålsenlig, behöver analysen utvecklas. Analysen bör kopplas till en effekt-kedja från behov, resurser, aktiviteter och prestationer till effekter. Vi bedömer att det dessutom är viktigt att kunna dra slutsatser kring ansvar och roller, och andra förutsättningar för dem som har ansvar för tillsynen, för att helheten i förutsätt-ningarna för tillsynen ska kunna belysas. Resultaten av analysen blir då, tillsam-mans med informationen om tillsynen, ett bra underlag för att ge förslag på åtgär-der, både för Naturvårdsverket och andra aktörer.

NATURVÅRDSVERKET

13

Analysen av den insamlade informationen stärks om den sker i samverkan med berörda aktörer. Den kan då utvecklas med stöd av den gemensamma kompetensen och de slutsatser som dras kan i större utsträckning leda till att lämpliga åtgärder föreslås, och i nästa steg genomförs. Vi bedömer att det samarbete som idag finns på området bör förstärkas. Till exempel bedömer vi att den samverkan som idag sker inom ramen för Tillsyns- och föreskriftsrådet bör kunna utvecklas till att även omfatta den här typen av analyser. 3.3.4 Utveckla underlaget för beskrivningen av till synen Det finns knappt någon systematiskt insamlad information om den tillsyn som genomförs idag. Naturvårdsverket och andra har tidigare uppmärksammat behovet av att utveckla tillgång till sådan information. En viktig utgångspunkt i valet av vilken information som samlas in är att den ska väljas ut utifrån behov av att föreslå åtgärder. Den ska innehålla presentationer av analys av brister av hur tillsynsarbetet går och så vidare. Redan idag har vi gjort vissa bedömningar av vilken information som kan vara relevant, då vi utgått från kända krav på information samt områden som vi i tidigare redovisningar konstate-rat behöver utredas vidare. Vilka områden som är relevanta att utveckla bör sedan bedömas i samverkan med de andra myndigheter som har ansvar inom respektive område. Det är samtidigt viktigt att göra en avvägning mot kostnader och den administrativa bördan för att samla in informationen. Att samla in information och sammanställa den kan vara behäftad med stora kostnader. Ansvaret för uppföljning och utvärdering av tillsynen är fördelat på flera aktörer. För att skapa en helhetsbild av tillsynen bör det vara möjligt att ta del av informat-ionen från dessa för att ge en så bred bakgrund som möjlig till de analyser som vi bedömer behöver göras. Både insamlingen av information inom ramen för uppföljningen och presentationen av resultatet av uppföljningen och utvärderingen bör göras utifrån riktlinjerna i Naturvårdsverkets miljödatastrategi (version 2012-09-27). Detta innebär att resulta-ten kan användas i ett bredare perspektiv. Informationen ska kunna bidra till kun-skap och underlag för beslut och åtgärder i hela samhället, utveckling av miljöpoli-tiken så att förbättringar kommer till stånd, samt för att kunna stödja och följa upp miljöutvecklingen och miljöarbetet. Inhämtad information, inklusive tillsynsdata, bör vara tillgänglig, användbar och kvalitetssäkrad. Hanteringen av informationen ska också vara kostnadseffektiv. Naturvårdsverket bedömer att olika metoder behövs för att samla in informationen. I första hand bör information från befintliga datakällor samt uppföljningar och utvärderingar samlas in. Lösningar bör sökas inom ramen för och genom anpass-ning av befintlig uppföljning och återrapportering. Även om den insamlade in-

NATURVÅRDSVERKET

14

formationen kan variera i både format och kvalitet är detta generellt ett kostnadsef-fektivt och administrativt enkelt arbetssätt. Det behöver dock kompletteras med andra metoder, exempelvis enkätförfrågningar. För att säkerställa kvaliteten på inhämtad information och få acceptans för uppfölj-ningen behöver den vara förutsägbar och känd. De operativa myndigheterna behö-ver veta vad som kommer att efterfrågas och när. Därför behöver samarbetet ut-vecklas och effektiva och smidiga arbetsmetoder tas fram för att insamlingen av tillsynsinformationen ska bli så effektiv och så lite administrativt betungande som möjligt. Naturvårdsverket bedömer att det behövs både kvantitativa och kvalitativa tillsyns-data som underlag. I Statskontorets utredning Vägledning till en bättre tillsyn (2014:17) om tillsynsvägledning pekar man också på dessa behov. Inom vissa om-råden behövs dessutom en mer långsiktig insamling av information för att göra det möjligt att bedöma trender och utveckling. För att i framtiden också kunna mäta tillsynens effekter behöver utvecklingsarbetet av både metoder och mått fortsätta. Dessa behöver fastställas innan det går att avgöra vilken information som behöver samlas in. Enligt 6 § i förordning (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgif-ter från näringsidkare och kommuner, ska statliga myndigheter ha en förteckning över myndighetens planerade och beslutade enkäter till näringsidkare och kommu-ner. Naturvårdsverket bedömer att sådana förteckningar, både avseende tidpunkt och innehåll, skulle vara värdefulla som underlag för att bättre kunna samordna inhämtandet av information om tillsyn. Tillsynsmyndigheterna har mycket information om sina tillsynsobjekt. Även enkla fakta kan vara intressanta och ge viktig information om rättsäkerhet, likvärdig till-syn eller visa på samband. Ett aktuellt exempel från forskningen är analysen av tillsynsmyndigheternas beslut om miljösanktionsavgifter. Forskningen kunde med hjälp av statistik från Kammarkollegiet visa att sanktionsavgifternas storlek påver-kar återfallsfrekvensen.8 Det konstaterades att högre avgifter minskar risken för att verksamheter åter tilldelas en avgift. Hur regelbundet de tillsynsvägledande myndigheterna idag inhämtar information från de operativa myndigheterna varierar, vilket framgår av tabellen som följer.

8 Forskningsprogrammet Effektiv miljötillsyn, Naturvårdsverket rapport 6558 (2013).

NATURVÅRDSVERKET

15

Tillsynsvägledande

myndigheter

Inhämtas information om operativ tillsyn

enligt miljöbalken och angränsande

områden? Om ja, vad?

Frekvens

Boverket Nej -

Energimyndigheten Nej -

Folkhälsomyndigheten I samband med tillsynskampanjer Vid behov

Havs- och vattenmyndigheten • Enskilda avlopp Vid behov

• Vattenverksamhet9 (samordnad upp-

följning)

Årligen

Jordbruksverket I samband med tillsynskampanjer Vid behov

Kemikalieinspektionen • Tillsyn enligt VOC-direktivet Årligen

• Tillsyn enligt Reach10

”

• Tillsyn enligt CLP11

• Marknadskontroll ”

• Växtskyddsmedel ”

• I samband med tillsynskampanjer Vid behov

Länsstyrelserna I varierande omfattning. Sker framförallt inom

miljöfarlig verksamhet och förorenade områden.

Vid behov

Myndigheten för samhällsskydd

och beredskap

Registerhållning12

av nationella Sevesoverk-

samheter och riskanläggningar enligt utvin-

ningsavfallsförordningen

Årligen

Naturvårdsverket Artskydd Årligen

Förorenade områden ”

Markavvattning (samordnad uppföljning) ”

Riksantikvarieämbetet Kulturreservat13

Vid behov

Skogsstyrelsen Nej -

Socialstyrelsen I samband med tillsynskampanjer Vid behov

Strålsäkerhetsmyndigheten Nej -

Svenska kraftnät Dammsäkerhet (samordnad uppföljning) Årligen

9 Sedan 2012 samordnar Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket och Svenska kraftnät upp-följningen av tillsynen gällande vattenverksamhet, markavvattning och dammsäkerhet via ett gemen-samt frågeformulär.

10 Reach-förordningen (EG nr 1907/2006)

11 CLP-förordningen (EG nr 1272/2008)

12 Länsstyrelserna för kontinuerligt in information i Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps rapporteringsportal Sefari.

13 Uppföljning av tillsynen utfördes initialt i samband med miljöbalkens införande, numera i dialog med länsstyrelserna om reservatsarbetet.

NATURVÅRDSVERKET

16

3.3.5 Metoder för uppföljning

För en effektiv insamling av information om tillsynen behöver en gemensam metod utvecklas. En metod som kan säkerställa att den information som behövs för att genomföra de analyser som är relevanta finns tillgänglig. Metoden ska säkerställa att aktuell information, bland annat om den operativa tillsynen från alla tillsynsväg-ledande myndigheter, finns tillgänglig och att den sedan kan sammanställas och analyseras. Metoden bör utgå från:

• Årliga uppföljningar • Återkommande fördjupningar • Resultat från andra uppföljningar och utvärderingar

Med hjälp av resultaten från den uppföljningsmodell som beskrivs i detalj nedan, bör man kunna få en översiktlig bild av hur tillsynen enligt miljöbalken fungerar. Resultaten bör också kunna utgöra ett av de underlag som behövs för att bedöma om tillsynen uppfyller sitt syfte, och ge en löpande beskrivning av vilka svårigheter som tillsynsmyndigheterna upplever beträffande miljöbalkens systemfrågor. Den samlade bilden av tillsynens organisation, överlåtelser, avgiftssystemet, sanktions-systemet och egenkontrollen med mera bör därmed öka. Genom att utgå från den uppföljning som genomförs av de tillsynsvägledande myndigheterna kommer kunskapen om hur underlaget behöver kompletteras suc-cessivt att kunna byggas upp. Det kan göras på olika sätt, exempelvis via nätverks-träffar, fokusgrupper, intervjuer eller enkäter. Det kan också behövas en fördjupad uppföljning och analys genom särskilda utvärderingar och forskningsinsatser. Insamling av information är alltid behäftad med osäkerheter. Ett exempel på be-gränsningar och risker vid insamling och analys av information är enkätförfråg-ningar. Nackdelarna med denna metod är att den främst lämpar sig för ganska enkla och okomplicerade frågor och att bortfallsfrekvensen kan bli ganska hög. En stor insats kan därför behövas för att få in tillräckligt med information. De data och den information som samlas in visar dessutom ofta en ”sanning” bland många andra, vilket till stor del beror på hur insamlingen har utformats – man kan med-vetet eller omedvetet styra de svar som lämnas. ÅRLIG UPPFÖLJNING

Att ta del av resultat från tillsynsmyndigheternas egna uppföljningar av sin tillsyn, genom enkätundersökning eller på andra sätt, bör vi kunna bedöma hur miljötill-synsförordningens bestämmelser om planering och samverkan följs. Vidare bör vi kunna bedöma hur väl tillsynsplaneringen fungerar och vilka prioriteringar myn-digheterna gör. Med hjälp av ett sådant underlag bör vi också kunna få en uppfatt-ning om i vilken grad planerad tillsyn genomförs. För att kunna beskriva tillsyns-myndigheternas förutsättningar och för att vid behov kunna lämna åtgärdsförslag behöver vi också följa upp tillsynsbehovets omfattning och tillgängliga resurser för arbetet.

NATURVÅRDSVERKET

17

Vår bedömning är att vissa grundläggande tillsynsdata från de operativa myndig-heterna behöver hämtas in årligen. Detta för att skapa förutsättningar för en fördju-pad analys. Syftet med inhämtningen av denna information är att få en aktuell bild av myndigheternas tillsynsarbete, och att till exempel få information om arbetsbe-lastning i förhållande till tillgängliga personresurser. Informationen bör på sikt kunna användas i vidareutveckling av uppföljningsar-betet, och även kunna utgöra ett underlag för bedömningen av exempelvis region-ala och lokala skillnader eller skillnader mellan olika tillsynsområden. Ett övergri-pande syfte bör vara att skapa incitament för en god tillsynsplanering utifrån befint-liga resurser. Resultatet kan i kombination med fördjupad information från andra uppföljande insatser även användas för att identifiera behov av vägledning eller ändrad lagstiftning. Ett annat viktigt syfte är att kunna ta reda på om det är något eller några av de tillsynsområden som anges i behovsutredningen som alltid eller ofta blir bortprioriterade i tillsynsplaneringen. Uppföljningen bör i ett första skede avse centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner. I nästa steg bör även den tillsyn som Generalläkaren genomför ingå i redovisningen. Eftersom Generalläkaren redogör för sin tillsyn i sin årsredovisning bör det initialt vara möjligt att hämta in önskad information från den. ÅTERKOMMANDE FÖRDJUPNING

För att kunna ge förslag till prioriteringar och åtgärder för att utveckla tillsynen bedömer vi att den årliga uppföljningen behöver kompletteras och fördjupas. Denna del i uppföljningen bör avgränsas både vad gäller innehåll och vem den riktar sig till. Över tid behöver alla miljöbalkens tillsynsområden omfattas för att kunna ge den helhetsbild som efterfrågas. Uppföljningen skulle kunna ske genom en återkommande, gemensamt fastställd cykel enligt miljöbalkens kap. 7–15. På så sätt kan man få en överblick utan att den administrativa belastningen blir orimligt hög. Det är viktigt att undvika att fördjupningen i sig ger styrsignaler till tillsyns-myndigheterna. Information som inhämtas i denna uppföljning och berör flera tillsynsvägledande myndigheter, eller är av övergripande karaktär, behöver hanteras och analyseras gemensamt av de berörda myndigheterna. Även i analysarbetet bedömer vi att ett utökat samarbete med de operativa tillsynsmyndigheterna är nödvändigt. RESULTAT FRÅN ANDRA UPPFÖLJNINGAR OCH UTVÄRDERINGAR

Alla tillsynsvägledande myndigheter ansvarar för att följa upp och utvärdera den operativa tillsynen inom sina respektive ansvarsområden. I vilken omfattning detta sker varierar, se vidare avsnitt 3.2.1 och 3.3.4. Myndigheterna genomför även ut-värderingar och andra utredningar inom olika sakområden. Tillsynsfrågorna kan då beröras i större eller mindre omfattning. Det är till exempel vanligt att myndighet-

NATURVÅRDSVERKET

18

erna följer upp eller utvärderar resultatet av enskilda vägledningsinsatser, tillsyns-kampanjer med mera. Genom en utökad samverkan mellan de tillsynsvägledande myndigheterna bör det vara möjligt att fånga upp övergripande slutsatser och analyser från de uppfölj-ningar, utvärderingar och övriga utredningar som är relevanta för 1:28-redovisningen. Detta bör kunna bidra till den helhetsbild av tillsynen enligt miljö-balken som vi vill åstadkomma, och att vi lättare kan identifiera åtgärdsbehov som är gemensamma för flera av miljöbalkens tillsynsområden. 3.3.6 Behov av författningsändringar för samverkan och rapportering

För att stärka förutsättningarna för den samverkan som behövs för att genomföran-det av uppföljningen och utvärderingen verkligen ska komma till stånd bedömer Naturvårdsverket att det finns behov av författningsändringar. Ett antal alternativ har övervägts inom ramen för uppdraget. Samverkan och rapportering när det gäller tillsynsvägledning regleras i miljötill-synsförordningen. Enligt förordningen ska Naturvårdsverket ge allmän tillsynsväg-ledning till operativa tillsynsmyndigheter i frågor som avser tillämpningen av 26 och 30 kap. i miljöbalken.14 Tillsynsvägledande myndigheter ska dessutom aktivt verka för samordning och samverkan i frågor om tillsynsvägledning.15 Vad som i praktiken ingår i den allmänna tillsynsvägledning som Naturvårdsverket ska ge är inte helt klarlagt. Det finns en viss risk för överlappning mellan myndigheternas tillsynsvägledning, även om myndigheterna är skyldiga att verka för samordning och samverkan. Som 1:28-uppdraget nu är formulerat kan det uppfattas som att detta enbart är Naturvårdsverkets uppgift. Sammantaget innebär det, enligt vår bedömning, att miljötillsynsförordningen be-höver förtydligas om de tillsynsvägledande myndigheterna, återkommande och genom aktiv samordning och samverkan, ska kunna ge en samlad bild av miljö-balkstillsynen. Ett alternativ är att endast göra ett par förtydligande kring skyldig-heten att samverka, och att detta särskilt gäller i samband med 1:28-rapporteringen. En utökad och förbättrad samverkan mellan de tillsynsvägledande myndigheterna bedömer vi vara en viktig framgångsfaktor för att kunna ge den helhetsbild som efterfrågas. Hur väl vi lyckas med detta beror sannolikt mer på vilka resurser de tillsynsvägledande myndigheterna är beredda att avsätta för arbetet med uppfölj-ning och utvärdering, än på hur regleringen i miljötillsynsförordningen ser ut. Enligt miljötillsynsförordningen ska vidare en operativ tillsynsmyndighet på begä-ran lämna den information som en tillsynsvägledande myndighet behöver för sin tillsynsvägledning. Tillsynsvägledande myndigheter på statlig central nivå får inom 14

3 kap. 2 § miljötillsynsförordningen. 15

3 kap. 1 § miljötillsynsförordningen.

NATURVÅRDSVERKET

19

sitt vägledningsområde meddela föreskrifter om vilken information som ska läm-nas och när den ska lämnas. Enligt miljötillsynsförordningen finns det idag möjlighet för 14 centrala myndig-heter att hämta in information om operativ tillsyn med stöd av föreskrifter. Vad vi känner till har ingen av dessa myndigheter hittills använts sig av detta bemyndi-gande. Att reglera informationsinhämtningen via föreskrifter medför å ena sidan en bättre förutsägbarhet för de operativa tillsynsmyndigheterna, men det finns samti-digt en liten risk för dubbelrapportering och onödig belastning av deras resurser. Risken för detta bedöms dock som försumbar, eftersom tillsynsvägledande myn-digheter aktivt ska verka för samordning och samverkan i frågor om tillsynsväg-ledning, enligt 3 kap. 1 § miljötillsynsförordningen. Genom denna samverkan kan eventuella föreskrifter samordnas så att hänsyn tas till både de operativa tillsyns-myndigheternas intressen och 1:28-redovisningen. Ett alternativ skulle då vara att begränsa föreskriftsrätten till det som behövs för 1:28-rapporteringen och att endast Naturvårdsverket skulle ha kvar sitt bemyndi-gande. Alla tillsynsvägledande myndigheter skulle ju ändå ha möjlighet att hämta in den information i övrigt som de behöver, med stöd av 1 kap. 14 § miljötillsyns-förordningen. Arbetsgruppen har bett övriga tillsynsvägledande myndigheter om synpunkter på detta alternativ. Flera av myndigheterna var dock tveksamma till detta eftersom det inte var klarlagt vilka konsekvenser ett sådant förslag skulle kunna få för berörda myndigheter. 3.3.7 Möjligheter till utveckling i framtiden

Naturvårdsverket har inom projektet Informationsförsörjning med anledning av IED påbörjat arbetet med ett rikstäckande samverkansprogram. Programmet byg-ger på att berörda myndigheter äger sina egna beslut och ska tillgängliggöra dem. Det kommer att finnas en gemensam struktur för tillgängliggörandet. Om detta faller väl ut skulle det i framtiden vara möjligt att applicera samma arbetssätt när det gäller övrig information om tillsyn enligt miljöbalken, som Naturvårdsverket behöver tillgång till för sin 1:28-redovisning.

3.4 Förslag Naturvårdsverket bedömer att en utvecklad 1:28-redovisning, som ger svar på i vilken grad tillsynen enligt miljöbalken uppfyller sitt syfte, i högre grad kan bidra till att tillsynen blir ett effektivare styrmedel. Analysen behöver utvecklas för att täcka en effektkedja från behov, resurser, aktiviteter och prestationer till effekter. Den kan då ligga till grund för förslag på åtgärder för att utveckla tillsynen och tillsynsvägledningen, både från Naturvårdsverket och andra aktörer.

NATURVÅRDSVERKET

20

Den utvecklade redovisningen kommer att innehålla:

• Eventuella förslag till åtgärder. • Resultatet av analysen om tillsynen är ändamålsenlig utifrån olika perspek-

tiv och eventuellt hur förutsättningarna är för tillsynen när det gäller roller och ansvar, eller andra förutsättningar som kan vara relevanta. Resultaten redovisas i förhållande till en effektkedja från behov, resurser, aktiviteter och prestationer till effekter, och ligger till grund för förslagen.

• Resultatet av den information som samlats in och bedöms vara relevant för analysen.

• Eventuell kompletterande information som bedöms vara relevant för andra aktörer att ta del av för egna analyser. All information kommer inte att till-gängliggöras via rapporteringen utan kan tillhandahållas på annat sätt.

Utvecklingen av uppföljningen kan ske stegvis. Inledningsvis bör fokus ligga på att beskriva tillsynens förutsättningar och genomförandet av tillsynen. På längre sikt bör även effekterna av den tillsyn som genomförs kunna beskrivas. Då krävs en fortsatt utveckling av metoder och mått. Uppföljningens förutsebarhet kan också utvecklas genom effektiva arbetsmetoder. De årliga 1:28-redovisningarna bör vara en naturlig del i utvecklingen av tillsynen som effektivt styrmedel, och användbara för så väl tillsynsmyndigheter som rege-ringen. Den information om tillsynen som samlas in bör vara tillgänglig för alla som vill ta del av den. 3.4.1 Övergripande åtgärdsbeskrivning För att i uppföljningen kunna ge en överskådlig beskrivning av miljöbalkstillsynen föreslår vi en uppföljning som utgår från tillsynsområdena i miljöbalkens kapitel 7–15. Även tillsyn med stöd av miljöbalken som avser EU-förordningar bör omfat-tas av uppföljningen. Syftet är att få en enhetlig beskrivning av miljöbalkstillsynen. Ett exempel på tillsynsområde är hälsoskyddet i 9 kap. miljöbalken. Folkhälso-myndigheten behöver information som rör omfattning, planering och genomfö-rande av tillsyn gällande inomhusmiljön i bostäder, skolor och förskolor, bassäng-bad, samt klagomålshantering. Att göra en lika detaljerad uppdelning när det gäller miljöfarliga verksamheter som omfattar så många branscher, bedöms däremot inte vara rimligt och inte heller nödvändigt för att kunna göra en övergripande beskriv-ning av genomförandet av tillsyn inom detta område.16 Exakt hur detaljerad upp-följning ska vara för varje tillsynsområde bör fastställas i samråd med berörda myndigheter. Målsättningen med förslagen är att alla tillsynsmyndigheter ska kunna hämta in en del av den information de behöver för sin uppföljning och utvärdering. På så sätt

16

Se vidare miljöprövningsförordningen (SFS 2013:251).

NATURVÅRDSVERKET

21

har vi möjlighet till en bättre samordning av informationsinhämtningen och kan därmed undvika att belasta de operativa tillsynsmyndigheterna i onödan. 3.4.2 Struktur för insamling av information Vi föreslår att uppföljningen ska omfatta information som inhämtats enligt följande:

1. Den första delen, årlig uppföljning , består av övergripande, kvantitativ in-formation om förutsättningar för och genomförande av tillsyn. Informa tionen hämtas så långt som möjligt från befintliga datakällor, och reste-rande del hämtar vi inledningsvis in via kompletterande enkäter till de ope-rativa tillsynsmyndigheterna. Vi bör sträva efter att samma frågor ska stäl-las år från år.

2. Den andra delen, återkommande fördjupning, baserar vi på några enkla frågor om behov och utvecklingsmöjligheter när det gäller tillsynsfrågor enligt kapitel 7–15 i miljöbalken. Vi ställer frågorna till ett representativt urval av operativa tillsynsmyndigheter i samband med den årliga uppfölj-ningen. Vi frågar inte om alla kapitel årligen. Ytterligare fördjupning av de resultat vi får fram via del 1 och 2 kan exempelvis ske genom nätverksträf-far, länsstyrelsebesök och kommunträffar.

3. Den tredje delen består av relevanta resultat från övriga uppföljningar

och utvärderingar som de tillsynsvägledande myndigheterna genomför. För att vi ska kunna fånga upp det som är relevant föreslår vi åtgärder för utökad samverkan.

4. Den fjärde delen består av information om miljöbalkens systemfrågor.

Underlag till detta avsnitt tar vi fram genom analyser av den samlade in-formationen enligt punkt 1–3. Analysen kan också leda till förslag till ut-värderingar, utredningar och forskningsprojekt som behövs för att utveckla tillsynen.

3.4.3 Årlig uppföljning Naturvårdsverket föreslår att nedanstående områden ingår i den årliga uppföljning-en. Informationen bedöms inledningsvis kunna inhämtas från befintliga datakällor och via en årlig enkät till tillsynsmyndigheterna. Naturvårdsverket planerar att färdigställa enkäten i samverkan med de myndigheter som ingår i uppdraget. Frå-gorna kommer då att kompletteras och justeras. Principen är att insamlingen ska ge en så låg administrativ belastning på tillsyns-myndigheterna och de tillsynsvägledande myndigheterna som möjligt. 1. OMFATTNING AV TILLSYN OCH TILLGÄNGLIGA PERSONRESURSER

Information inhämtas via befintliga datakällor och enkät med fokus på de tillsyns-områden som bedöms vara relevanta för den planerade uppföljningen vilket kan betyda att ett fåtal områden väljs inledningsvis för att sedan vid behov utökas. Det skulle till exempel kunna vara följande:

NATURVÅRDSVERKET

22

• Antal tillsynsobjekt inom olika tillsynsområden. Uppgifter kan till stor

del hämtas från befintliga datakällor som SMP (Svenska miljörapporte-ringsportalen), EBH-stödet (efterbehandling), miljödataportalen/skyddad natur. I övrigt frågar vi efter uppgifter som enligt 1 kap. 7 § miljötill-synsförordning 2011:13 (MTF) ska finnas i myndigheternas register.

• Antal överlåtna tillsynsobjekt. Uppgifter om miljöfarlig verksamhet kan hämtas från SMP.

• Antal utdömda miljösanktionsavgifter. Uppgifterna hämtas från kam-markollegiet.

• Antal ärenden inom olika tillsynsområden. När det gäller länsstyrelserna kan uppgifterna hämtas från årsredovisningarna. Hur uppgifter från kommunerna ska inhämtas behöver klargöras. Vidare behöver vad som avses med ärenden definieras.

• Antal tillgängliga personresurser (årsarbetskrafter) och kompetens. Uppgifterna hämtas från årsredovisningarna när det gäller länsstyrelser-na. När det gäller kommunerna kan vi formulera frågor liknande dem som Livsmedelsverket ställer när de hämtar in uppgifter för sin årliga rapportering till EU.

2. INTÄKTER OCH KOSTNADER

Information om intäkter och kostnader via enkät och befintliga datakällor:

• Länsstyrelserna: eventuellt kan inhämtandet av uppgifterna samordnas med kommande redovisning enligt förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn.

• Kommunerna: eventuellt kan uppgifter om kostnadstäckning erhållas från Sveriges kommuner och landsting.

3. EFTERLEVNAD AV MILJÖTILLSYNSFÖRORDNINGEN

Information via enkät och befintliga datakällor angående efterlevnaden av miljötill-synsförordningen:

• Behovsutredning: uppfylls krav enligt 1 kap. 6 § MTF? • Tillsynsplan: uppfylls krav enligt 1 kap. 8 § MTF? • Tillsynsvägledningsplan: uppfylls krav enligt 3 kap. 17 § MTF? • Miljöbrottssamverkan – frågan ställs till länsstyrelserna: uppfylls krav en-

ligt 1 kap. 17 § MTF? • Övrig samverkan. Regional samverkan, miljösamverkan Sverige m.m.

4. GENOMFÖRANDE AV TILLSYN

Information via enkät och befintliga datakällor angående tillsynens genomförande:

NATURVÅRDSVERKET

23

• I vilken grad har tillsyn inom miljöbalkens tillsynsområden genomförts enligt tillsynsplanen för år 20xx? (helt/delvis/inte alls/tillsynsplan saknas)

• Är det är något eller några tillsynsområden som mot bakgrund av behovs-utredningen borde ha ingått i 20xx års tillsynsplan, men som bortpriorite-rats? I vilken grad har resurser kunnat avdelas jämfört med de behov som identifierats?

5. ENSTAKA KOMPLETTERANDE FRÅGOR

En möjlighet för de tillsynsvägledande myndigheterna att vid något tillfälle lägga till ett fåtal specifika frågor om man bedömer att man därigenom undviker att ställa frågor i annan ordning. 3.4.4 Återkommande fördjupning Vi föreslår att två till fyra kapitel i miljöbalken (kap. 7–15) omfattas i denna del av uppföljningen per år, förslagsvis enligt en treårscykel. Naturvårdsverket avser i samverkan vidareutveckla vad som ska ingå i fördjupningarna, hur de ska genom-föras och med vilken frekvens. Till exempel skulle vi enkelt kunna identifiera åt-gärds- eller utvecklingsbehov genom några enkla enkätfrågor till tillsynsmyndig-heterna. I enkäten skulle de exempelvis få kryssa för ett begränsat antal områden som de bedömer behöver utvecklas, såsom:

• Ändrad eller ny lagstiftning • Ändring i tillsynens organisation • Utveckling av tillsynsmetodik • Forskning • Samverkan internt • Samverkan nationellt • Intern kompetensutveckling • Expertstöd inom sakområdet • Tillsynsvägledning från centrala myndigheter17 • Egen tillsynsvägledning (lst) • Nationella eller regionala tillsynskampanjer • Utvecklade eller nya IT-lösningar

Några viktiga principer för den återkommande fördjupningen är att den inte ska vara onödigt administrativt belastande för tillsynsmyndigheterna, och att berörda myndigheter är beredda att ta hand om informationen samt delta i analysarbetet. I för- och efterarbetet föreslås en strukturerad dialog med tillsynsmyndigheterna ingå avseende avgränsning av uppföljningen och bearbetning av resultaten.

17

Detta svarsalternativ skulle med fördel kunna ersättas av den samordnade behovsanalys som sker i samband med framtagandet av de treåriga tillsynsvägledningsplanerna. Ett arbete som påbörjats inom Tillsyns- och föreskriftsrådet.

NATURVÅRDSVERKET

24

3.4.5 Samverkan

Vi avser att bilda ett nätverk för att samordna informationsinsamlingen och fånga upp relevanta resultat från myndigheternas övriga uppföljningar och utvärderingar. Samtliga tillsynsvägledande miljöbalksmyndigheter kommer att ges möjlighet att delta. Vår avsikt är att nätverket blir en del av Tillsyns- och föreskriftsrådets verk-samhet. Nätverket bör även diskutera och analysera den information som inhämtats och lämna gemensamma förslag, till exempel när det gäller miljöbalkens systemfrågor. Nätverket avses också få i uppgift att ansvara för ett gemensamt kalendarium, där planerade uppföljningar och utvärderingar inom miljöbalkstillsynen läggs in och görs kända för berörda myndigheter. Information till kalendariet kan bland annat hämtas från statliga myndigheters förteckningar över planerade och beslutade en-käter. För detta krävs dock att myndigheterna uppmärksammas om skyldigheten enligt 6 § förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av upp-gifter från näringsidkare och kommuner. 3.4.6 Författningsändringar

MILJÖTILLSYNSFÖRORDNINGEN

För att Naturvårdsverket och andra centrala tillsynsvägledande myndigheter ska kunna redovisa en samlad bild av hur tillsynen enligt miljöbalken genomförs, bör myndigheterna samverka, och samordna arbetet med att följa upp, utvärdera och analysera tillsynen inom ramen för 1:28-redovisningen. Naturvårdsverkets redovisning av de brister som verket identifierat och beskrivningen av hur de kan åtgärdas, bör ske efter samråd med de tillsynsvägledande myndigheter som berörs av bristerna och åtgärderna. För att förtydliga detta föreslår vi följande ändringar i miljötillsynsförordningen: Nuvarande lydelse: 1 kap. 28 § Naturvårdsverket ska, i sin egenskap av tillsyns-vägledande myndighet, senast den 15 april varje år till regeringen lämna en redo-visning av hur tillsynen kan utvecklas och förbättras. Redovisningen ska omfatta de brister i tillsynen som verket identifierat och en beskrivning av hur de kan åtgärdas. Förslag: 1 kap. 28 § Naturvårdsverket ska senast den 15 april varje år till rege-ringen lämna en redovisning av hur tillsynen enligt miljöbalken kan utvecklas och förbättras. Redovisningen ska omfatta de brister i tillsynen som verket efter samråd med tillsynsvägledande myndigheter har identifierat och en beskrivning av hur de kan åtgärdas. Nuvarande lydelse: 3 kap. 1 § (2 st.) Tillsynsvägledande myndigheter ska aktivt verka för samordning och samverkan i frågor om tillsynsvägledning.

NATURVÅRDSVERKET

25

Förslag: 3 kap. 1 § (2 st.) Tillsynsvägledande myndigheter ska aktivt verka för samordning och samverkan i frågor om tillsynsvägledning, samt i arbetet med redovisningen enligt 1 kap. 28 §.

NATURVÅRDSVERKET

26

BILAGA

Konsekvensutredning av förslag till ändring i miljötillsynsförord-ningen Författningsförslagen i denna redovisning till regeringen avser inte myndighets-föreskrift eller allmänna råd. Trots det görs en konsekvensutredning i enlighet för-ordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Utredningen omfattar konsekvenserna av de ändringar i miljötillsynsförordningen (MTF) som föreslås i redovisningen till regeringen. Dessutom redovisas konsekvenserna av den ambitionshöjning avseende insamling av tillsynsinformation som föreslås i redo-visningen.

Förslag till författningsändringar Med syftet att Naturvårdsverket återkommande ska kunna redovisa en samlad bild av hur tillsyn enligt miljöbalken genomförs, föreslås följande ändringar i miljötill-synsförordningen (2011:13): Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap. 28 § Naturvårdsverket ska, i sin egen-skap av tillsynsvägledande myndighet, senast den 15 april varje år till regering-en lämna en redovisning av hur tillsy-nen kan utvecklas och förbättras. Redo-visningen ska omfatta de brister i tillsy-nen som verket identifierat och en be-skrivning av hur de kan åtgärdas.

28 § Naturvårdsverket ska senast den 15 april varje år till regeringen lämna en redovisning av hur tillsynen enligt mil-jöbalken kan utvecklas och förbättras. Redovisningen ska omfatta de brister i tillsynen som verket efter samråd med tillsynsvägledande myndigheter har identifierat och en beskrivning av hur de kan åtgärdas.

3 kap.

1 § En tillsynsvägledande myndighet som avses i någon av 2, 3, 4, 4 a, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 eller 16 §, ska inom sitt vägledningsområde ge till-synsvägledning i fråga om tillämpning-en av miljöbalken, föreskrifter medde-lade med stöd av miljöbalken och EU-förordningar. Tillsynsvägledande myndigheter ska aktivt verka för samordning och sam-

1 § En tillsynsvägledande myndighet som avses i någon av 2, 3, 4, 4 a, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 eller 16 §, ska inom sitt vägledningsområde ge till-synsvägledning i fråga om tillämpning-en av miljöbalken, föreskrifter medde-lade med stöd av miljöbalken och EU-förordningar. Tillsynsvägledande myndigheter ska aktivt verka för samordning och sam-

NATURVÅRDSVERKET

27

verkan i frågor om tillsynsvägledning. Tillsynsvägledande myndigheter på statlig central nivå ska inom sitt vägled-ningsområde särskilt ge stöd till länssty-relsernas tillsynsvägledning till kom-munerna.

verkan i frågor om tillsynsvägledning, samt i arbetet med redovisningen enligt 1 kap. 28 §. Tillsynsvägledande myndigheter på statlig central nivå ska inom sitt vägled-ningsområde särskilt ge stöd till länssty-relsernas tillsynsvägledning till kom-munerna.

Bemyndiganden som myndighetens beslutanderätt grund ar sig på Redovisningens författningsförslag avser ändringar i miljötillsynsförordningen och inte i någon myndighetsföreskrift. Regeringens bemyndiganden att besluta i enlig-het med förslag finns redovisad i 1 kap. 1 § MTF. De författningsändringar som föreslås är förenliga med dessa bemyndiganden.

Effekter på företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt Bedömningen är att regleringen inte får några direkta effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Därför omfattar inte denna konsekvensutredning företag. Indirekt och på sikt kan en uppföljning och utvärdering av tillsynen enligt de för-slag som lämnas i redovisningen, medverka till en mer likvärdig tillsyn. Detta ge-nom att den genererar information som tydliggör tillsynens förutsättningar och genomförande i olika län och kommuner. Det kan leda till en utveckling med mer likvärdig tillsyn vilket kan ge positiva effekter för företags arbetsförutsättningar och konkurrensförmåga.

Beskrivning av problem och syften med förslaget I regleringsbrev 2014 har Naturvårdsverket fått i uppdrag att föreslå hur den redo-visning om tillsyn som verket ska lämna enligt 1 kap. 28 § MTF (1:28-redovisningen) kan utformas för att återkommande ge en samlad bild av hur tillsy-nen enligt miljöbalken genomförs med bland annat redovisning av relevanta till-synsdata. Vid behov bör verket föreslå förtydligande eller kompletterande regler avseende samverkan och rapportering i MTF. Beskrivning av problem och syften med föreslagen framgår av redovisningens huvuddokument.

NATURVÅRDSVERKET

28

Alternativa lösningar Att inte göra några ändringar i MTF är ett alternativ till redovisningens förslag (nollalternativet). Ett annat alternativ som övervägts i arbetet är att begränsa föreskriftsrätten enligt 1 kap. 15 § MTF till det som behövs för 1:28-redovisningen, och att endast Natur-vårdsverket skulle ha kvar sitt bemyndigande (alternativ B). Alla tillsynsväg-ledande myndigheter har dock, med stöd av 1 kap. 14 § i MTF, kvar möjlighet att hämta in de uppgifter i övrigt som de behöver.

Effekter om förslagen inte genomförs Om de föreslagna författningsändringarna inte genomförs (nollalternativet) kan det uppfattas som att redovisningen till regeringen enligt 1 kap. 28 § MTF endast är en angelägenhet för Naturvårdsverket. Det kan då komma att finnas fortsatta oklarhet-er om samverkan mellan de tillsynsvägledande myndigheterna vad gäller 1:28-redovisningen. Den breddning av redovisningen och den samverkan mellan till-synsvägledande myndigheter som regeringen vill åstadkomma kan därmed utebli, vilket i sin tur kan leda till att redovisningen inte ger en samlad bild av hur till-synen genomförs.

Vilka som berörs av förslaget De aktörer som direkt berörs av förslagen är centrala tillsynsvägledande myndig-heter enligt miljöbalken, länsstyrelserna och de kommunala nämnder som har an-svar för tillsyn enligt miljöbalken.

Förslagens konsekvenser för berörda samt en jämförelse mellan alternativen Naturvårdsverket FÖRSLAGET

Enligt författningsförslaget blir Naturvårdsverket skyldigt att samverka och sam-råda med övriga tillsynsvägledande myndigheter i arbetet med redovisningen enligt 1 kap. 28 § MTF. Redovisningen till regeringen innehåller också en ambitionshöj-ning vad gäller rapporterad tillsynsinformation. Sammantaget medför detta att Naturvårdsverket behöver allokera mer resurser för att samverka, förbereda, ta fram underlag till och sammanställa redovisningen till regeringen. Dessutom be-hövs insatser för att tillgängliggöra informationen, exempelvis för andra myndig-heter, verksamhetsutövare, organisationer och allmänheten. Hur mycket resurser som behöver tillföras arbetet beror på ambitionsnivån. En nivå som motsvarar den modell som föreslås i denna redovisning bedöms kräva i stor-leksordningen 50 procent mer resurser än vad som behövdes för redovisningen enligt 1 kap. 28 § MTF som gjordes 2014. Totalt innebär det cirka 36 personveck-or. Den resursförstärkning som behövs får tas inom Naturvårdsverkets ram.

NATURVÅRDSVERKET

29

Inför den första redovisningen enligt detta förslag kommer resurser att behövas för att ta fram underlag till och enkäter för den årliga uppföljningen och den återkom-mande fördjupningen. Efterföljande år bedöms resursbehovet minska för detta arbete. Istället behövs mer resurser för att göra ytterligare fördjupningar, till exem-pel särskilda utvärderingar, eller initiera forskningsinsatser. Resursbehovet för dessa fördjupningar kommer att variera från år till år utifrån behov och ambition. ALTERNATIV B

I redovisningen görs tolkningen att alternativ B inte behöver genomföras, eftersom befintliga bestämmelser ger Naturvårdsverket rätt att efterfråga och i föreskrift reglera den typ av information som bedöms nödvändig för 1:28-redovisningen. Naturvårdsverket ska, enligt MTF, bland annat ge allmän tillsynsvägledning till operativa tillsynsmyndigheter i frågor som avser tillämpningen av 26 och 30 kap. miljöbalken. Detta bedöms innebära att Naturvårdsverket har tillräckligt mandat för att, med stöd av 1 kap. 14 § eller via föreskrift med stöd av 1 kap. 15 § MTF, hämta in den information som behövs för att i den årliga rapporteringen enligt 1 kap. 28 § i miljötillsynsförordningen ge en samlad bild av hur tillsynen kan utveck-las och förbättras. Om mer specifik information behövs om sådan tillsyn som ligger inom en annan myndighets ansvarsområde kan den informationen, inom ramen för 1:28-redovisningen, begäras i samverkan och samarbete med den myndigheten. De nu föreslagna författningsändringarna bör säkra att arbetet med redovisning är ett gemensamt ansvar för de tillsynsvägledande myndigheterna och att det därmed skapas de grundläggande förutsättningarna för att det ska ske en tillräcklig samver-kan. Centrala tillsynsvägledande myndigheter utöver Natu rvårdsverket FÖRSLAGET

Förslaget medför följande konsekvenser för centrala tillsynsvägledande myndig-heter utöver Naturvårdsverket. Enligt förslaget ska Naturvårdsverkets redovisning enligt 1 kap. 28 § MTF omfatta de brister i tillsynen som verket efter samråd med tillsynsvägledande myndigheter har identifierat. Om redovisningen enligt 1 kap 28 § MTF ska vara bredare än hit-tills bedöms det som rimligt att samtliga tillsynsvägledande myndigheter omfattas av ett krav att samverka i arbetet med redovisningen. Vi bedömer att detta författ-ningskrav i sig inte medför några betydande konsekvenser för myndigheterna, eftersom samtliga tillsynsvägledande myndigheter enligt 3 kap. 1 § MTF redan omfattas av kravet att aktivt verka för samordning och samverkan i frågor om till-synsvägledning. Den ambitionshöjning som förslaget innebär kommer dock att få vissa konsekven-ser för de centrala myndigheterna. Omfattningen av samverkan mellan Naturvårds-

NATURVÅRDSVERKET

30

verket och andra tillsynsvägledande myndigheter kommer sannolikt att öka vad avser information om tillsyn. Det kan till exempel handla om samverkan inför inhämtandet av information från de operativa tillsynsmyndigheterna inom ramen för en 1:28-redovisning , samt analys av den insamlade informationen. Om den tillsynsvägledande myndigheten vid insamling av information för 1:28-redvisningen, i samverkan med Naturvårdsverket och övriga myndigheter, vill inkludera mer specifika frågor inom sitt tillsynsvägledningsområde kommer det att leda till ett visst merarbete, till exempel med att ta fram frågeunderlag och omhän-derta resultat. Å andra sidan kanske detta skulle ha gjorts ändå, till exempel genom en helt egen enkät. I så fall kan det istället innebära att resurser sparas, både vid den tillsynsvägledande myndigheten och de myndigheter som ska lämna informa-tionen. ALTERNATIV B

Alternativ B innebär att nu gällande föreskriftsrätt tas bort för samtliga tillsynsväg-ledande myndigheter, utom Naturvårdsverket. Myndigheterna har ändå möjlighet att hämta in de uppgifter de behöver, med stöd av 1 kap. 14 § miljötillsynsförord-ningen. De tillsynsvägledande myndigheterna har tillfrågats om en sådan författ-ningsändring. Flera av myndigheterna är dock tveksamma eftersom konsekvenser-na är oklara. Visserligen tycks inte någon tillsynsvägledande myndighet ännu utnyttjat möjlig-heten att besluta om en föreskift, men samtidigt är det svårt att förutse framtida behov. Kommande EU-författning med krav om tillsynsinformation kan till exem-pel ge upphov till ett sådant behov. Naturvårdsverket bedömer att det i detta rege-ringsuppdrag inte är rimligt att genomföra en omfattande konsekvensutredning av en sådan författningsändring. Vi gör istället bedömningen att den samverkan som föreslås är tillräckligt för att i 1:28-redovisningen åstadkomma den samlade bild som regeringen efterfrågar. Kravet i 3 kap. 1 § MTF om att tillsynsvägledande myndigheter aktivt ska verka för samordning och samverkan i frågor om tillsynsvägledning bör vara tillräcklig för att myndigheterna alltid samverkar och samråder inför ett eventuellt beslut om en förskrift. På så sätt kan samtliga myndigheters eventuella förskrifter samordnas så att hänsyn tas både till de operativa tillsynsmyndigheternas intressen och till 1:28-redovisningen. Länsstyrelserna FÖRSLAGET

Enligt förslaget ska Naturvårdsverkets redovisning enligt 1 kap. 28 § MTF omfatta de brister i tillsynen som verket efter samråd med övriga tillsynsvägledande myn-digheter har identifierat. Om redovisningen enligt 1 kap 28 § MTF ska vara bredare än hittills, bedöms det som rimligt att samtliga tillsynsvägledande myndigheter omfattas av ett samverkanskrav. Vi bedömer att detta författningskrav inte medför några betydande konsekvenser för länsstyrelserna, eftersom samtliga tillsynsvägle-

NATURVÅRDSVERKET

31

dande myndigheter enligt 3 kap. 1 § MTF redan omfattas av kravet att aktivt verka för samordning och samverkan i frågor om tillsynsvägledning. Länsstyrelserna påverkas, tillsammans med de kommunala nämnderna, eftersom de ska rapportera den information som enligt förslaget kommer att efterfrågas. Den höjda ambitionsnivån innebär att mer information kommer att efterfrågas än tidi-gare. Eftersom redovisningen till regeringen inte innehåller specificerade detaljer om vilken information som kommer att efterfrågas, är det inte möjligt att närmare ange vilket merarbete länsstyrelserna kommer att få på grund av den ökade ambit-ionsnivån. Dessutom är det i vissa delar osäkert om efterfrågad information kom-mer att vara möjlig att ta fram direkt via andra källor än genom enkätfrågor till länsstyrelserna. En grov uppskattning av total tidsåtgång för samtliga länsstyrelser, som mer ska ses som ett exempel, ser ut så här:

- Besvarande av frågor, årlig uppföljning (enkät); 8 personveckor per år. - Besvarande av frågor, återkommande fördjupning (enkät); 4 personveckor

per år. - Nätverksträffar och möten med centrala myndigheter (inklusive medverkan

i arbetet, bland annat med att planera och genomföra 1:28 redovisningen); 2 personveckor per år.

Totalt innebär detta 14 personveckor per år. Den årliga resursåtgången för besvarande av enkätfrågor skulle kunna minska om länsstyrelserna anpassar redovisningssystemen så att efterfrågad information kan hämtas direkt ur dessa. Möjligen skulle detta kunna halvera tidsåtgången för att svara på enkätfrågor. Å andra sidan tillkommer en engångskostnad för att anpassa redovisningssystemet. Kostnadens storlek för en sådan anpassning har inte varit möjlig att uppskatta i denna konsekvensutredning. De extraresurser som behövs för att ta fram efterfrågad information, genomföra redovisningen med mera, kan behöva tillföras verksamheten genom ompriorite-ringar inom respektive länsstyrelse. Det innebär att annan verksamhet, till exempel operativ tillsyn enligt miljöbalken, kan få minskade resurser motsvarande i stor-leksordningen 14 personveckor. Eftersom arbetet med redovisning enligt 1 kap. 28 § MTF är en del av de statliga myndigheternas arbete med tillsynsvägledning enligt miljöbalken, bör det vara möjligt att åtminstone till en del finansiera detta genom avgifter enligt förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Om detta sker och nya resurser tillförs länsstyrelserna genom avgifts-intäkter, kan negativa effekter för annan verksamhet vid länsstyrelsen minska. Om förslaget genomförs är en effekt att förutsägbarheten, strukturen och systema-tiken i de centrala tillsynsvägledande myndigheternas arbete med uppföljning och utvärdering av tillsyn enligt miljöbalken kommer att förbättras. Det innebär posi-tiva effekter för länsstyrelserna. Dessutom syftar arbetet till att den kunskap som

NATURVÅRDSVERKET

32

genereras genom rapportering och analys av rapporterad information ska vara till nytta för länsstyrelsernas verksamhetsplanering, tillsynsvägledning och operativa tillsyn enligt miljöbalken. Den höjda ambitionsnivån i arbetet med 1:28-redovisningen kan visa på brister i myndighetsutövningen, vilket innebär att kostnader för att åtgärda dessa brister kan uppstå. ALTERNATIV B

Alternativ B bedöms inte medföra några beaktansvärda skillnader i konsekvenser för länsstyrelserna, jämfört med förslaget. Kommunernas nämnder för tillsyn enligt miljöbalken FÖRSLAGET

Förslaget medför konsekvenser för de kommunala nämnderna eftersom de ska rapportera efterfrågad information. Författningsändringarna i sig medför inga kon-sekvenser. Däremot kommer nämnderna att påverkas av ambitionshöjningen. Hit-tills har inte de kommunala nämnderna rapporterat information till Naturvårds-verkets redovisning enligt 1 kap. 28 § MTF. Detta blir alltså en helt ny uppgift. Eftersom förslaget inte innehåller helt specificerade detaljer om vilken information som årligen kommer att efterfrågas, eller hur många nämnder som kommer att tillfrågas i den återkommande fördjupningen, är det inte möjligt att närmare ange vilket merarbete de kommunala nämnderna kommer att få. En grov uppskattning av total tidsåtgång för samtliga kommunala nämnder, som alltså mer ska ses som ett exempel, ser ut så här:

- Besvarande av frågor, årlig uppföljning (enkät); 120 personveckor per år (antagande; samtliga nämnder får enkäten)

- Besvarande av frågor, återkommande fördjupning (enkät); 15 personveckor per år (antagande; 25 procent av nämnderna får enkäten)

- Nätverksträffar och möten med länsstyrelser och centrala myndigheter; 4 personveckor per år

Totalt innebär detta cirka 140 personveckor per år. Den årliga resursåtgången för besvarande av enkätfrågor skulle kunna minska om nämnderna anpassar redovisningssystemen så att efterfrågad information kan häm-tas direkt ur dessa. Möjligen skulle detta kunna halvera tidsåtgången för att svara på enkätfrågor. Å andra sidan tillkommer en engångskostnad för att anpassa redo-visningssystemen. Kostnadens storlek för en sådan anpassning har inte varit möjlig att uppskatta i denna konsekvensutredning. De extraresurser som behövs för att ta fram efterfrågad information, rapportera informationen med mera, kan behöva tillföras verksamheten genom ompriorite-

NATURVÅRDSVERKET

33

ringar inom respektive kommunal nämnd. Det innebär att arbete med rapportering av information kan få negativa konsekvenser för annan verksamhet vid nämnden, om den inte tillförs nya resurser. Eftersom nämnden kan finansiera tillståndspröv-ning och operativ tillsyn enligt miljöbalken genom avgifter bör dock inte rapporte-ringsarbetet drabba denna, och inte heller annan myndighetsutövning som kan avgiftsfinansieras. Det torde inte vara möjligt för nämnden att finansiera rapporte-ringsarbetet genom avgifter för operativ tillsyn. Därmed bör enbart skattemedel kunna finansiera rapporteringen till centrala tillsynvägledande myndigheter. En effekt av förslaget i denna redovisning är att förutsägbarheten, strukturen och systematiken i de centrala tillsynsvägledande myndigheternas arbete med uppfölj-ning och utvärdering av tillsyn enligt miljöbalken kommer att förbättras om försla-get genomförs. Det bör vara positivt för de kommunala nämnderna. Dessutom syftar arbetet till att den kunskap som genereras genom rapportering och analys av inrapporterad information ska vara till nytta för nämndernas verksamhetsplanering och operativa tillsyn. Den höjda ambitionsnivån i arbetet med 1:28-redovisningen kan visa på brister i myndighetsutövningen, vilket innebär att det kan uppstå kostnader för att åtgärda dessa. ALTERNATIV B

Alternativ B bedöms inte medföra några beaktansvärda skillnader i konsekvenser för de kommunala nämnderna jämfört med förslaget.

Överväganden 14 kap. 3 § regeringsformen Naturvårdsverket har övervägt om förslagen i redovisningen innebär en inskränk-ning i den kommunala självstyrelsen, och om förslagen i så fall går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Vår bedömning är att förslagen i redovisningen inte innebär någon inskränkning i den kommunala självstyrelsen. De författningsändringar som föreslås syftar enbart till att underlätta för Naturvårdsverket att, i samverkan med andra tillsynsväg-ledande myndigheter, genomföra en samlad och mer strukturerad informations-insamling, samt att till regeringen redovisa en samlad bild av hur tillsynen enligt miljöbalken genomförs. Författningsändringarna innebär inte att centrala tillsyn-vägledande myndigheter får möjlighet att ställa högre krav på information från de kommunala nämnderna. Om intensionerna i redovisningen realiseras innebär det en ambitionshöjning vad gäller krav om rapportering av tillsynsinformation. Naturvårdsverket kommer, enligt förordning (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner, att samråda med Sveriges Kommuner och Landsting innan information begärs in från de kommunala nämnderna.

NATURVÅRDSVERKET

34

En enligt förslaget ökad samverkan mellan de tillsynsvägledande myndigheterna bör vara positiv för de operativa tillsynsmyndigheterna. Detta eftersom det avses leda till en samordning av informationsinsamlingen och en ökad förutsebarhet, till exempel om när enkäter kommer att skickas ut.

Överensstämmelse med EU:s regelverk Bedömningen är att föreslagen reglering överensstämmer med och inte går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska union. Förslagen kommer att underlätta framtida rapportering av information om tillsyn enligt miljö-balken till exempelvis EU och OECD.

Särskild hänsyn för tidpunkt för ikraftträdande Det finns inget behov att ta särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande av före-slagna författningsändringar. -------------------------