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Relação Jurídica de Emprego Publico:

constituição, modalidades e extinção

Regime Jurídico e Função Pública – 2011/2012

Madalena Passeiro

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0- Introdução

No Contexto da disciplina de Direito das Despesas Públicas e após a

solicitação do Dr. Fernando Cabete, elaborei este documento com a ambição

de abordar o argumento “Relação Jurídica de Emprego Publico sua

constituição, modalidades e extinção” . O estudo foi realizado com base nos

términos definidos pela Constituição da República Portuguesa e pela Lei

n.º12-A/2008 de 27 de Fevereiro que estabelece os regimes de vinculação, de

carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções

públicas.

Ao longo do estudo tenciono refletir acerca da evolução da concepção de

funcionário público, bem como das alterações decorrentes da adaptação da

administração pública à evolução da sociedade.

São abordados os diferentes modelos da relação jurídica de emprego público

e as variadas causas de cessação dessas mesmas relações.

Considero um documento de leitura pertinente para todos aqueles que têm

RJEP, que pretendem ter ou estudar esta matéria.




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1- Enquadramento Teórico

Ao longo dos tempos, os sistemas da Administração Pública (AP) têm

implicado um estatuto próprio deorganização dos recursos humanos, díspar

do aplicável à generalidade dos trabalhadores por conta de outrem. Esta

característica, tem sofrido mudanças relacionadas com a evolução e

adaptação registada no regime da função pública, consequência direta das

metamorfoses da AP, e largamente, no quadro jurídico, político, social e

económico com os quais esta se relaciona.

Conforme o modelo clássico, vulgarmente usado em bastantes países

europeus, nem o Estado é encarado como empregador, nem o trabalhador é

visto nesta condição. Bem pelo contrário, o Estado surge como representante

do interesse público e o particular é um mero agente desse mesmo interesse.

Artigo º.269 Constituição da República Portuguesa

(Regime da função pública)

1. No exercício das suas funções, os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas estão exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração.

2. Os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas não podem ser prejudicados ou beneficiados em virtude do exercício de quaisquer direitos políticos previstos na Constituição, nomeadamente por opção partidária.

3. Em processo disciplinar são garantidas ao arguido a sua audiência e defesa.

4. Não é permitida a acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos expressamente admitidos por lei.

5. A lei determina as incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e o de outras atividades.




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1.1- Do Agente Administrativo ao “Trabalhador em Funções

Públicas”

Agente Administrativo é a visão clássica de funcionário público, limitativa no

sentido em que define agente administrativo como todos os indivíduos que,

por qualquer título, exerçam atividade ao serviço das pessoas colectivas de

direito público sob a direção dos respectivos órgãos.

Nesta concepção também podemos encontrar os vulgarmente clamados

Agentes não funcionários, sendo estesAgentes políticos, interinos, provisórios,

estagiários, Agentes pagos por verbas globais e Agentes em regime de Direito

Privado.

A relação jurídica de emprego aqui instituída entre a Administração e o

agente é de dependência hierárquica, definida de modo unilateral, sendo

totalmente fixada por via legal e regulamentar, onde o agente é visto como

um dedicado servidor dos fins do Estado e o seu estatuto profissional tem

carácter geral e impessoal, conseguinte da sua qualidade de membro da

organização administrativa, de que beneficia indiretamente, como objecto ou

parte integrante, e não enquanto sujeito de direitos.

Segundo MARCELLO CAETANO, o funcionário público é “o agente

administrativo provido por nomeação vitalícia voluntariamente

aceite ou por contrato indefinidamente renovável, para servir por

tempo completo em determinado lugar criado por lei com carácter

permanente, segundo o regime legal próprio da função pública”

Com a evolução da Europa Ocidental, particularmente após a Segunda

Guerra, demarcou o afastamento da concepção clássica, em Portugal, esta

alteração foi circunscrita na Constituição de 1976.

Progredindo-se para no caminho do reconhecimento universal dos direitos

dos trabalhadores, a conceptualização das “relações especiais de poder” como

relações reguladas pelo direito e o fenómeno de modernização e




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democratização da Administração Pública, para além da publicitação do

contrato de trabalho, constituíram factores determinantes do abandono da

concepção clássica do regime da função pública, onde o trabalhador existia à

imagem de servidor.

Segundo a alteração constitucional de 1969 da CRP e o Autor FERNANDES, F.

Liberal, os trabalhadores da A.P. são “pessoas físicas que prestam

atividade de trabalho, sob autoridade e direção de uma entidade

pública, independentemente da natureza pública ou privada do

título que suporta essa atividade, mediante uma remuneração”.

Sendo que o funcionário público afasta a imagem na relação jurídica de

emprego público de Funcionalismo publico, efetivando efeitos de titularidade

de direitos, liberdades e garantias constitucionais.

Hoje o conceito atual de funcionário público expresso na CRP visa alguns

aspetos constitucionais específicos do regime da Função Publica:

- Apontapara satisfação do interesse público, que se encontra balizado

pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da boa

fé, promovendo a prossecução destes fundamentosquer para o cidadão

quer para os trabalhadores da Função Pública.

- O funcionário público hoje detém direito à carreira e à promoção, não

estando limitado a um estatuto fixo. (Artigo 47º CRP)

Administração Pública

Artigo 266.o

(Princípios fundamentais)

1. A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

2. Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé.




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- Está proibido de acumular empregos ou cargos públicos, respeitando o

principio da igualdade e justiça. (Artigo 269º,4 CRP)

- Está sujeito ao regime disciplinar, à responsabilidade e à dependência

hierárquica. (Artigos nºs. 269,271 e 22)

- A não possibilidade do exercício de funções públicas, não

predominantemente técnicas por estrangeiros. ( Artigo 15º.,2 CRP)

1.2- Trabalhadores que exercem funções públicas

Já em 2008 foi estatuído um novo regime para o funcionário público e

agentes de pessoas colectivas pela lei 12-A/2008, passando a denominar-se

“trabalhadores que exercem funções publicas”.

Esta lei vem prever regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações

dos trabalhadores que exercem funções públicas.

A função pública é o regime específico do direito administrativo aplicável aos

trabalhadores que estão ao serviço de entidades públicas que integram a

administração publica (sentido orgânico), anteriormente qualificados como

agentes ou funcionários públicos e hoje “trabalhadores que exercem funções

publicas”.

O funcionário público deriva do conceito tradicional de “Agente

Administrativo”e é a qualidade atribuída aos trabalhadores que estabelecem

com a entidade pública empregadora uma relação jurídica de emprego

titulada, respectivamente, por nomeação, definitiva ou provisória, ou por

contrato administrativo de provimento.




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2- Tipos de Relação jurídica de Emprego Público,

constituição e suas modalidades

A relação jurídica de emprego público estabelece-se por tempo determinado

para o exercícios de atividades temporárias e a tempo indeterminado para o

exercício de atividades permanentes. Constitui-se por diversas modalidades,

por nomeação, contrato de trabalho em funções públicas (Lei

nº59/20080911) ou comissão de serviço.

2.1- A Nomeação

A nomeação é uma modalidade de constituição de uma relação jurídica de

emprego na administração pública. Ocorre por ato unilateral da entidade

empregadora pública cuja eficácia depende da aceitação do nomeado. Desta

ocorre a nomeação definitiva (efectuada por tempo indeterminado, sem

prejuízo de um período experimental) e a nomeação transitória (efectuada

por tempo determinado ou determinável). A nomeação está sujeita a um

âmbito de aplicação, estando reservada aos trabalhadores a quem compete,

em função da sua integração nas carreiras adequadas para o efeito, o

cumprimento ou a execução de determinadas atribuições, competências e

atividades.(Lei 12-A/2008)

A nomeação sucede no âmbito de missões genéricas e especificas das Forças

Armadas em quadros permanentes, da necessidade de representação externa

do Estado e também de informações de segurança, da Investigação criminal e

da segurança pública, quer em meio livre quer em meio institucional.

2.1.1 – Nomeação definitiva

A nomeação pode revestir a modalidade de nomeação definitiva (artigo 11.º

da lei 12-A/2008), porquanto é efectuada por tempo indeterminado, sem

prejuízo do período experimental regulado no artigo 12.º da Lei 12-A/2008 e




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que tem, em regra, a duração de 1 ano.

O objectivo do período experimental é comprovar que o trabalhador possui as

competências requeridas pelo posto de trabalho que vai ocupar. Este período

é acompanhado por um júria quem compete aavaliação do relatório final de

estagiário, o resultado das ações de formação e a recolha de outros dados

pertinentes. A conclusão do período experimental é demarcada por ato escrito

da entidade competente para a nomeação.

A aceitação da nomeação ocorre quando o nomeado aceita a nomeação em

ato público e pessoal, estado sujeita a um termos de aceitação dependente

de modelo aprovado por portaria (MFAP_SEAP – portaria 62/2009 01 22). A

entidade competente para a assinatura do termo de aceitação não pode, sob

pena de responsabilidade civil, financeira e disciplinar, recusar-se a fazê-lo.

A aceitação têm um prazo de 20 dias e determina o início de funções bem

como as suas consequências legais. Importa também a revogação automática

do ato de nomeação sem que possa se repetido no procedimento em que foi

inscrito.

2.1.2- A nomeação transitória

Esta segunda modalidade da nomeação é denominada nomeação transitória,

efectuada por tempo determinado ou determinável, sendo-lhe aplicadas as

disposições adequadas do Regime do Contrato de Trabalho em Funções

Públicas (RCTFP), aprovado pela Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro,

relativas ao contrato a termo resolutivo no que se refere aos pressupostos de

admissibilidade, ao período experimental, à duração, à renovação e à

cessação.

A área de recrutamento da nomeação transitória é constituída pelos

trabalhadores que não tenham ou não pretendam conservar a qualidade de

sujeitos de relações jurídicas de emprego público constituídas por tempo

indeterminado, bem como pelos que se encontrem em situação de mobilidade




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especial.

2.2- O contrato de trabalho em funções públicas

O contrato de trabalho em funções publicas é uma modalidade de

constituição de uma relação jurídica de emprego na administração pública.

Distingue-se de outras modalidades como sendo um ato bilateral celebrado

entre uma entidade empregadora pública, com ou sem personalidade jurídica,

agindo em nome e em representação do Estado, e um particular, nos termos

do qual se constitui uma relação de trabalho subordinado de natureza

administrativa, o contrato reveste as modalidades de contrato por tempo

indeterminado e de contrato a termo resolutivo, certo ou incerto. (Lei 12-

A/2008, de 27 Fevereiro)

São contratados os trabalhadores que não devam ser nomeados e cuja

relação jurídica de emprego público não deva ser constituída por comissão de

serviço.

O contrato de trabalho em funções públicas tem como base legal os regimes

de vinculação, carreiras remunerações dos trabalhadores que exercem

funções publicas (RVCR) e o regime jurídico do contrato de trabalho em

funções públicas (RJCTFP) e regulamento RJCTFP aprovados pela lei

59/20080911 (Anexo I e II)

2.2.1- Pressupostos contrato de trabalho a termo resolutivo

O contrato de trabalho a termo resolutivo exige pressupostos quanto ao seu

recurso, presentes no RJCTFP artigo 93.º.

O contrato de trabalho a termo resolutivo é utilizado aquando há a

necessidade de substituição de um trabalhador; caso existam necessidades

urgentes (neste caso o contrato de trabalho incluindo renovações não pode

ultrapassar um ano); na necessidade de tarefas ocasionais ou serviços não

duradouros; para o desempenho de funções em estruturas temporárias; se




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houver o aumento de um atividade excecional e temporária ou o

desenvolvimento de projetos ocasionais; devido a formação e/ou acreditação

em exercício e por fim o trabalho nos serviços em regime de instalação.

Quanto à substituição de trabalhador ocorre quando este esta ausente ou

temporariamente impedido por situações de mobilidade geral, comissão de

serviço ou em período experimental noutra Carreira/ Categoria/ serviço ou

órgão. Esta situação também pode dever-se a um processo de despedimento

em tribunal por parte do trabalhador substituído, em situações em que este

tem licença sem remuneração ou está temporariamente a tempo parcial.

2.3 -Comissão de serviço

A comissão de serviço é uma modalidade de constituição de uma relação

jurídica de emprego, quando se trate:

- Do exercício de cargos não inseridos em carreiras, designadamente dos

dirigentes.

- Da frequência de curso de formação específico ou da aquisição de certo

grau académico ou título profissional, em determinadas circunstâncias e,

em ambos os casos, por parte de quem já seja sujeito de uma relação

jurídica de emprego público por tempo indeterminado (nomeação ou

contrato) - Lei 12-A/2008.

A comissão, em regra, tem a duração de três anos sucessivamente

renováveis por iguais períodos, sendo que o tempo de serviço é contado na

carreira e categoria de origem à qual o trabalhador regressa no seu termo.




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3- Cessação da Nomeação, do Contrato de trabalho em funções públicas e da comissão de serviço

As causas comuns da cessação da relação jurídica de emprego publico(RJEP)

são a não verificação de requisitos de constituição da RJEP e os 70 anos de

idade.

A manutenção da relação jurídica de emprego público depende da reunião,

pelo trabalhador, além de outros que a lei preveja, dos requisitos presentes

no artigo nº 8 da lei 12-A/2008:

- Nacionalidade portuguesa, quando não dispensada pela Constituição,

convenção internacional ou lei especial, assim a perda de nacionalidade

pode originar a cessação da RJEP;

- Não inibição do exercício de funções públicas ou não interdição para o

exercício daquelas que se propõe desempenhar;

- Robustez física e perfil psíquico indispensáveis ao exercício das

funções;

- O incumprimento das leis de vacinação obrigatória.

Lei nº. 12-A/2008 - Cessação da relação jurídica de emprego público

Artigo 31.º

Disposições gerais

1 - Quando previsto em lei especial, e nos termos nela estabelecidos, a não reunião

superveniente de qualquer dos requisitos referidos no artigo 8.º faz cessar ou modificar a relação jurídica de emprego público.

2 - Em qualquer caso, na falta de lei especial em contrário, a relação jurídica de emprego público cessa quando o trabalhador complete 70 anos de idade.




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3.1- Causas especificas cessação da Nomeação

A nomeação definitiva pode cessar pela conclusão do período experimental,

pelo mútuo acordo, pela pena disciplinar expulsiva e pela exoneração a

pedido do trabalhador, morte ou aposentação.

Já a nomeação transitória cessa por pena disciplinar expulsiva ou pelas

mesmas causas do contrato de trabalho em funções públicas que iremos

analisar seguidamente.

3.2 – Causas especificas da cessação do contrato de trabalho em

funções públicas

As causas especificas da cessação do CTFP são a conclusão sem sucesso

o período experimental ou pelas causas previstas no RCTFP:

- Caducidade (artigos nºs. 251 a 254 do RCTFP);

- Revogação (Artigos nºs. 255 a 258 do RCTFP), opera-se por acordo

entre trabalhador e EEP;

- Resolução (artigos nºs. 280 a 285 do RCTFP) - esta forma de

cessação opera-se por iniciativa do trabalhador ou da entidade

empregadora;

- Denúncia (artigos nºs. 286 a 288 do RCTFP) - opera-se por iniciativa

do trabalhador;

- Por despedimento colectivo, por via da reorganização de serviços ;

- Por despedimento por extinção do posto de trabalho, por via da

reorganização de serviços;

- Por impossibilidade superveniente, absoluta e definitiva de a entidade

empregadora pública receber o trabalhador;




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- Por despedimento por inadaptação (artigos nºs. 259 a 270 do RCTFP)

Esta cessação opera-se por iniciativa da entidade empregadora pública);

3.3- Causas específicas da cessação da comissão de serviço

A comissão de serviço cessa por denúncia, por iniciativa do empregador ou

trabalhador com pré aviso de 30 dias.

Cessada a comissão de serviço, o trabalhador regressa à situação jurídico-

funcional de que era titular antes dela, desde que constituída e consolidada

por tempo indeterminado, ou cessa a relação jurídica de emprego público, no

caso contrário. Em qualquer das situações com direito a indemnização,

quando prevista em lei especial.




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4- Conclusão Após a elaboração deste estudo é possível constatar a importância desta

matéria, pois com o advento do Estado Social e da Administração

prestadora, assistiu- se a um incremento da atuação administrativa nos

vários domínios da vida económica e social.

Isto conduziu ao aparecimento de um pesado e lento aparelho

administrativo, nem sempre capaz de dar resposta aos problemas

existentes, e que, cada vez mais, tem sido confrontado com a

necessidade de agir de forma eficaz e eficiente, principalmente na fase

em que se assiste a uma crise económica ao nível global.

Durante os últimos séculos assistiu-se ao aumento visível do número de

trabalhadores em funções publicas. Como reação ao excessivo peso, a

inércia e ineficácia da máquina administrativa, houve a tendência

crescente para o abandono formas tradicionais de atuação e a sua

substituição por técnicas e instrumentos de gestão privada e que

afectam a gestão de recursos humanos da AP.

Hoje o trabalhador em funções publicas tem uma situação laboral que

obedece a princípios e regras especificas, que agora se aproximam das

regras da gestão privada, não correspondendo a uma situação laboral

fixa, mas sim dependente de requisitos para que continue efetiva para

assim se retirar o máximo de partido dos recursos humanos na AP.




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5- Bibliografia Sites consultados:

www.scielo.oces.mctes.pt/pdf/tek/n8/v5n8a02.pdf , acedido em 10-04-2012 cantinhodoemprego.com/index.php/legislacao/funcao-publica/781-iniciar-

funcoes-na-administracao-publica-i.html, acedido em 10-04-2012 www.centria.di.fct.unl.pt/~lmp/publications/online-papers/definitiva.html,

acedido em 10-04-2012 www.dgap.gov.pt/index.cfm?OBJID=4534dcbf-b064-454e-8aba-

bc93d9c90743, acedido em 10-04-2012 Leis consultadas:

Constituição da República Portuguesa Lei 12-A/2008

Material de Apoio:

Powerpoints de apoio às aulas de Regime Jurídico e Função Pública cedidos pelo prof. Fernando Cabete

http://www.scielo.oces.mctes.pt/pdf/tek/n8/v5n8a02.pdf

http://www.cantinhodoemprego.com/index.php/legislacao/funcao-publica/781-iniciar-funcoes-na-administracao-publica-i.html

http://www.cantinhodoemprego.com/index.php/legislacao/funcao-publica/781-iniciar-funcoes-na-administracao-publica-i.html

http://www.dgap.gov.pt/index.cfm?OBJID=4534dcbf-b064-454e-8aba-bc93d9c90743

http://www.dgap.gov.pt/index.cfm?OBJID=4534dcbf-b064-454e-8aba-bc93d9c90743




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